2009

PRORAUNSKI VODI ZA GRAANE

drugo, promijenjeno izdanje

UrednicaKatarina Ott

AutoriKatarina Ott

Anto BajoMihaela BroniVjekoslav Brati

Danijela Medak Fell

PRORAUNSKI VODI ZA GRAANE

Zagreb, 2009.

drugo, promijenjeno izdanje

IzdavaiInstitut za javne financije, Zagreb, Smiiklasova 21http://www.ijf.hrZaklada Friedrich Ebert, Zagreb, Praka 8http://www.fes.hr

Za izdavaeKatarina OttMirko Hempel

Glavna urednicaKatarina Ott

LekturaIgor Hofman

Grafiko oblikovanje i pripremaZlatko Guzmi

Naklada1000 primjeraka

TisakBauer Grupa, Celine Samoborske bb, Samobor

ISBN 978-953-7613-21-1 (Institut) ISBN 978-953-7043-27-8 (Zaklada)

CIP zapis dostupan u raunalnom katalogu Nacionalne i sveuiline knjinice u Zagrebu pod brojem 723224

proraunski vodi za graane

BiljekaUvodPRORAUNto je proraun?Dravni proraun

Tko su korisnici dravnog prorauna?Koje su funkcije dravnog prorauna?Proraunska naela

Struktura dravnog proraunaRaun prihoda i rashoda dravnog prorauna

Koliki su ukupni prihodi dravnog prorauna?Iz kojih izvora drava prikuplja novac?Rashodi dravnog proraunaMjere manjka/vika dravnog proraunaRaun financiranja

Proraun izvanproraunskih korisnika dravnog proraunaTko su izvanproraunski korisnici?Prihodi i rashodi izvanproraunskih korisnika

Konsolidirani proraun sredinje draveProraun lokalnih jedinica

Tko su korisnici lokalnih prorauna?Prihodi lokalnih jedinicaRashodi lokalnih jedinica

Konsolidirani proraun ope draveKakva je struktura prorauna ope drave?Deficit konsolidiranog prorauna ope draveJavni dugDug ope drave

Koliko je velika naa drava?

79

111114141415182020202536374141434547484953545759606163

SADRAJ


PRORAUNSKI PROCESTko su glavni sudionici u proraunskom procesu?Osnovne faze proraunskog procesa

Prva faza: Priprema prijedloga proraunaDruga faza: Proces usvajanja proraunaTrea faza: Izvrenje prorauna

KAKO UPOTRIJEBITI DOSAD STEENA ZNANJA?Graanski nadzor proraunaKako bi trebao izgledati graanski nadzor prorauna?to Institut za javne financije radi kako bi potaknuo graanski nadzor prorauna?to vi sami moete uiniti?

PojmovnikLiteraturaWeb straniceIndeks

656569727476

818182

8385

87939597


BILJEKA

Institut za javne financije je prvi Proraunski vodi za graane objavio 2000. godine. Od tada smo ga na internetu nekoliko puta obnavljali, a sada je u vaim rukama potpuno novo, promijenjeno izdanje. Tokom godina nisu se mijenjali samo podaci i statistike metodologije, ve i zakoni koji se na proraun odnose, institucije koje se njime bave, ali i zanimanje i znanja medija i javnosti. Stoga ovo izdanje, iako slijedi obrazac prvog Vodia, unosi i brojne novosti i drukije pristupe.

Budui da se proraun stalno mijenja, trudili smo se to bolje objasniti osnovne pojmove i procese bez citiranja konkretnih zakona, propisa i ure-dbi, te bez pretjeranog osvrtanja na trenutne prilike. elimo vam pomoi da shvatite sutinu prorauna i proraunskih procesa, da uz pomo Vodia sami dalje tragate za detaljima koji vas zanimaju, te da se naravno u proraunski proces i ukljuite.

Kao urednica Vodia zahvaljujem svim koautorima Mihaeli Broni, Vjekoslavu Bratiu, Danijeli Medak Fell, te, ponajvie, kolegi Anti Baji koji je sa mnom od prvih dana aktivnosti Instituta usmjerenih prema graanima. Zahvaljujem takoer kolegi Ivici Urbanu i studentu Petru Sopeku na po-moi u obradi podataka, te Marijani Baun, Marini Kesner-kreb i Goranu Vukiu na paljivom itanju i vrlo korisnim sugestijama. Zahvaljujem i naim reprezentativnim graanima Miljenku Bernfestu, Anti Broniu, Marini Klepo, Nikolini Krtali, Mariji Ott Franoli, Draenki Polovi, Hrvo-ju Pukariu, Miroslavu Samboleku, Malini Siroti i Pavi Turudiji, te ko-legicama iz Ministarstva financija Ivani Jakir-Bajo, Ivani Maleti i Andreji Mili koji su iitavali prethodne verzije teksta i dali nam brojne opaske kako bi Vodi bio razumljiviji i zanimljiviji graanima. Takoer zahvaljujem Martini Fabris na ureenju literature i Marini Neki koja se brine za to da od ideje doemo do konanog proizvoda.

Prvi smo Vodi izdali uz financijsku podrku Zaklade Friedrich Ebert, a kako se naa suradnja s godinama produbljivala, ovaj Vodi izdajemo zajed-no. I ovom im se prilikom zahvaljujem, posebice direktoru Zaklade Mirku Hempelu te kolegici Tijani Defar na trajnom razumijevanju, suradnji i pot-pori naim naporima da bar dio od brojnih tema ekonomike javnog sektora pribliimo graanima.

Proraunski vodi za graane sada je u vaim rukama i nadam se da ete ga sa zanimanjem itati, a steena znanja primijeniti za poboljanje prorauna i proraunskog procesa, ako ne na dravnoj, onda barem na lokalnoj razini.

Katarina Ott


UVOD

Proraun je uvijek zanimljiva i aktualna tema, a zbog nagomilanih problema u hrvatskom javnom sektoru i pod utjecajem svjetske recesije, oekuje se da e i u budunosti biti u sreditu interesa javnosti. Nove se generacije, itajui novine ili gledajui televiziju, ponekad zapitaju to je zapravo proraun, to je rebalans, a to su izvanproraunski fondovi. Je li i vas zbunio natpis u novinama o tome kako se prorauni izvanproraunskih fondova financiraju? Znate li kakvih sve prorauna ima i emu slue? Zbunjuju li vas pojmovi poput proraun ope drave, dravni proraun, konsolidirani proraun ope drave i sl.?

Rezultat ankete provedene u upanijskim skuptinama i gradskim vijeima pokazuje da ak 43% vijenika, dakle izabranih predstavnika graana koji odluuju o proraunu, ne razumije u potpunosti proraun svoje lokalne jedinice (Brati, 2008). to onda oekivati od obinih graana? Ovaj bi Vodi trebao pomoi svim zainteresiranima saborskim zastupnicima, vijenicima u upanijskim skuptinama, gradskim i opinskim vijeima, a posebice graanima da shvate proraunski proces i osnovne proraunske pojmove te da pokuaju i sami djelovati i moda pridonijeti poboljanjima.

Tekst koji slijedi podijeljen je u tri dijela. U prvom dijelu upoznat emo dravni proraun, proraun sredinje drave i proraun ope drave. U drugom dijelu opisani su glavni sudionici i osnovne faze proraunskog pro-cesa. Trei dio bi graanima trebao posluiti da na temelju usvojenih znanja u prva dva dijela sami pokuaju nadzirati proraun i ukljuiti se u njegova poboljanja. Na kraju nudimo pojmovnik i razne korisne informacije.


10 11


proraun je plan prihoda i rashoda za neko vre-mensko razdoblje.

10 11

PRORAUNPrvi dio ovoga teksta trebao bi vas postupno uvesti u osnovna znanja o proraunu:

u zapoet emo s opom definicijom prorauna, te obraditi dravni proraun, njegove korisnike, funkcije, naela, strukturu, raun prihoda i rashoda, rashode po raznim klasifikacijama, mjere manjka odnos-no vika dravnog prorauna i raun financiranja

u prikazat emo proraun izvanproraunskih korisnika dravnog prorauna, njegove korisnike, prihode i rashode, te tako doi do konsolidiranog prorauna sredinje drave

u upoznat emo proraun lokalnih jedinica, njegove korisnike, pri-hode i rashode

u objasnit emo konsolidirani proraun ope drave i njegov deficit, te javni dug i dug ope drave

u osvrnut emo se i na veliinu drave.

to je proraun?Najkrae reeno proraun je plan prihoda i rashoda za neko vremensko razdoblje.

Osim rijei proraun i u hrvatskom se kao i u brojnim drugim jezicima moe koristiti i rije budet. Rije budet potjee od francuske rijei bougette koja je oznaavala konu torbicu u kojoj su francuski trgovci u srednjem vijeku drali svoj novac. U Engleskoj je rije budget oznaavala konu torbu u kojoj je ministar financija u parlament donosio prijedlog prihoda i rashoda drave za neko vremensko razdoblje. Rije se zadrala i koristi se primjerice u eng. budget, franc. budget, njem. Budget, ali i Haus-haltsplan i Etat, tal. budget, ali i bilancio, nizoz. budget, ali i begroting.

Dobar, svakodnevni primjer je obiteljski proraun. Svaka obitelj ima razliitih potreba i elja. Za ostvarenje tih potreba i elja potreban nam je novac kojeg rijetko kad imamo dovoljno, pa je potrebe i elje neophodno usklaivati s financijskim mogunostima. I pojedincima i obiteljima je, jed-nako kao i dravi, preporuljivo od vremena do vremena sastavljati planove prihoda i rashoda za neko vremensko razdoblje. Upravo to su prorauni pojedinaca, obitelji ili drave.Pretpostavimo da elimo napraviti proraun za iduu godinu. Veliina tog prorauna ovisit e o planiranoj visini prihoda u iduoj godini, te razini


opa drava sredinja drava (proraunski i izvanproraunski korisni-ci dravnog prorauna) uveana za proraunske i izvanproraunske korisnike upanijskih, gradskih i opinskih prorauna.

12 13

potreba i elja. Relativno je lako uskladiti prihode i rashode ako u iduoj godini nemamo veih potreba i elja, nego ono to zaradimo troimo na hranu, odjeu, komunalije i sl. No, ako u iduoj godini elimo, primjerice, kupiti stan ili kuu, to ne moemo financirati prihodima koje emo ostvariti u samo jednoj godini. U tom sluaju, iako nam je stan potreban, moemo od njega odustati i tako imati usklaene prihode i rashode. Stan, dakako, moemo i kupiti, a potrebna sredstva uzeti sa svog tednog rauna, novac pozajmiti od obitelji i prijatelja ili podii kredit u banci. Sve ovo moramo dobro isplanirati. Naravno, ako u iduoj godini namjeravamo puno zaraditi a manje troiti, prihodi e nam biti vei od rashoda. U takvoj e nas situ-aciji muiti slatke brige to s vikom novca. Moemo ga stavljati na tedni raun, uloiti u razne fondove, kupovati vrijednosnice ili ga jednostav-no drati kod kue. Na taj se nain osiguravamo za neka budua, manje izdana vremena. Isto vrijedi i za dravu. Vlada u skladu sa svojim aktivnostima i eljama za razvoj drave planira prihode i rashode za iduu godinu. Drava je vrlo sloeni organizam i njezin je proraun sloeniji od obiteljskog prorauna. No, bez obzira na jednostavnu ili sloenu strukturu i veliinu brojki koje se u njemu nalaze, bit prorauna je uvijek ista planiranje i usklaivanje prihoda i rashoda. Za planiranje, izradu i izvrenje obiteljskog prorauna sami smo odgo-vorni. Drava je, meutim, odgovorna svojim graanima. Stoga Vlada mora uredno i redovito prikazivati detalje o prikupljanju i troenju novca svojih graana, pa je proraun i proraunski proces koji se sastoji od planiranja, izrade, donoenja i izvravanja prorauna vrlo formalno odreen zakonom o proraunu.U Hrvatskoj postoje tri razine prorauna: dravni proraun, prorauni izvanproraunskih korisnika dravnog prorauna te prorauni jedinica lo-kalne i podrune (regionalne) samouprave. Svaki od tih prorauna ima vlas-tite prihode i rashode, no ako elimo saznati koliko je ukupno prikupljeno sredstava i kolika je ukupna javna potronja moramo zbrojiti sve tri razine prorauna i prikazati ih kao zbirni proraun ope drave. Mogli bismo to usporediti sa situacijom u kojoj u jednoj obitelji rade, pa naravno i troe majka, otac i sin. Dakle, prikupljanje i troenje obiteljskog novca biljeilo bi se uz pomo tri prorauna (majinog, oevog i sinovog). Svako od njih ima vlastite prihode i rashode, pa ako elimo saznati koliko su ukupno priku-pili sredstava i koliko su ukupno potroili, moramo zbrojiti sva tri njihova prorauna i prikazati ih kao zbirni proraun obitelji.


izvanproraunski koris-nici izvanproraunski fondovi, poduzea i druge pravne osobe u kojima drava ili lo-kalne jedinice imaju odluujui utjecaj na upravljanje, a oni sami i maju znat a n s t u-panj autonomije koja ukljuuje samostalno odluivanje o dijelu prihoda i rashoda.

12 13

Kako saznati koliki su prihodi i rashodi razliitih prorauna?Informacije o prihodima i rashodima dravnog prorauna, izvanproraunskih korisnika dravnog prorauna i lokalnih jedinica dostupne su na web stranicama Ministarstva financija i u Narodnim novinama. Prorauni lokalnih jedinica objavljuju se u slubenim glasilima tih jedi-nica, a nalaze se i na posebnoj web stranici Ministarstva financija.

Prihodi, rashodi, primici i izdaciU ovom emo Vodiu, zbog pojednostavljenja, uglavnom govoriti o pri-hodima i rashodima. Meutim, u proraunskoj terminologiji, osim poj-mova prihodi i rashodi, postoje i pojmovi primici i izdaci. Pritom se pri-hodi i rashodi koriste u raunu prihoda i rashoda kad je rije o poslovanju te o prodaji i nabavi nefinancijske imovine, a primici i izdaci se koriste u raunu financiranja kad je rije o financijskoj imovini, zaduivanju i ot-platama zajmova. Ukratko, prihodi i rashodi vezuju se uz nefinancijske, a primici i izdaci uz financijske transakcije.


dravne potpore dravna sredstva koja pruaju ekonomsku prednost odreenom poduzeu, sektoru ili regiji. Selek-tivnog su karaktera i utjeu na konkurentnost i trgovinu. Pojavljuju se u obliku subvencija, poreznih olakica, udjela u vlasnikom kapita- lu, povoljnijih kredita, poreznih dugova i jam-stava.

porez vrsta prisilnog davanja dravi bez direktne protunaknade i unaprijed utvrene namjene.

socijalne naknade na-knade proistekle po os-novu prava iz osiguranja (primjerice mirovine ili naknade za nezaposlene, zvrijeme bolovanja ili porodiljskog) ili kao po-mo siromanima u posebnim okolnostima koje ne pokriva osnov-no socijalno osiguranje (primjerice razne pomoi obiteljima, sufinan-ciranje prijevoza, javne kuhinje).

14 1

Dravni proraunKad u medijima proitate ili ujete da je proraunom za iduu godinu za dravne potpore brodogradilitima planirano izdvojiti vie sredstava, a za nabavku vojne opreme manje, najee je rije o dravnom proraunu. Dravni proraun je akt kojim se u skladu sa zakonom planiraju prihodi i utvruju rashodi drave za jednu godinu. Proraun u veini zemalja donosi parlament, a godina za koju se donosi proraun naziva se fiskalnom godi-nom i moe se poklapati s kalendarskom, ali i ne mora.

to je fiskalna godina?Fiskalna godina je razdoblje od dvanaest mjeseci za koje drava planira prihode i rashode. U Hrvatskoj se fiskalna godina poklapa s kalendar-skom i traje od 1. sijenja do 31. prosinca. Meutim, postoje i zemlje u kojima se fiskalna i kalendarska godina ne poklapaju; primjerice u Velikoj Britaniji fiskalna godina traje od 1. travnja do 31. oujka.

Tko su korisnici dravnog prorauna?Proraunski korisnici su institucije koje je osnovala drava i koje se veim dijelom financiraju iz dravnog prorauna. Zbog toga su njihovi proraunski prihodi i rashodi sastavni dio dravnog prorauna. To su, primjerice, Vla-da, Sabor, ministarstva, sveuilita, sudovi i dr. Popis korisnika dravnog prorauna svake se godine, prije procesa pripreme prorauna za iduu go-dinu, objavljuje u Narodnim novinama.

Koje su funkcije dravnog prorauna?Dravni proraun prikazuje najvanije ciljeve drave. Analizom prihoda i rashoda moemo, primjerice, utvrditi planira li drava sniavanjem poreza potaknuti poduzetnitvo i gospodarski rast ili poveanjem poreza finan-cirati poveane rashode, jesu li joj vaniji izdaci za socijalne naknade, izgradnju autocesta ili za plae saborskih zastupnika.

Dravni proraun slui i kao instrument ekonomske politike kojim se utjee na ekonomsko stanje zemlje, odnosno na gospodarski rast, zaposlenost, ra-spodjelu dohotka, potronju, tednju, inflaciju. Proraunom se mogu pro-


naela prorauna naela kojih se moraju pri-dravati svi koji se bave proraunom, a to su naela uravnoteenosti, jedne godine, jedinstva i tonosti, univerzalnosti, specifikacije, transparentnosti i dobrog finan-cijskog upravljanja.

14 1

voditi i glavni ciljevi ekonomske politike kao to su alokacija, distribucija i stabilizacija.

Kako se proraunom provode funkcije ekonomske politike?Proraunom se mogu provoditi i funkcije ekonomske politike: (1) stabili-zacijska drava interveniranjem u porezima i javnim rashodima moe pokuati utjecati da se ostvari to via zaposlenost, to stabilnije cijene, to bolji saldo bilance plaanja i to povoljnija stopa ekonomskog rasta; (2) alokacijska drava moe utjecati na odluku o tome koja e dobra i usluge biti javna a koja privatna (direktno, javnom ponudom, te indirekt-no kroz poreze i potpore); (3) distribucijska drava moe progresivnim oporezivanjem i sustavima transfera utjecati na nain raspodjele proizve-denih dobara i usluga meu lanovima drutva. Ova se podjela ponekad smatra zastarjelom, ali moe posluiti za prouavanje funkcioniranja drave.

Dravnim proraunom se osigurava kontrola prikupljanja i troenja javnog novca. Tijekom fiskalne godine kontrolu itavog prorauna obavljaju uprave u Ministarstvu financija, ali i svako ministarstvo nadzire dijelove prorauna za koje je nadleno. Konanu kontrolu izvrenja prorauna obavlja Dravni ured za reviziju. Dakako, i graani bi se kao uplatitelji sredstava u proraun i korisnici javnih dobara i usluga koje se iz prorauna financiraju trebali aktivnije ukljuiti u kontrolu prorauna. Namjena je ovog Vodia da im u tome i pomogne.

Proraunska naela

Postoje brojna naela prorauna kojih se valja pridravati, a ovdje emo objasniti neka osnovna, na koja moraju paziti svi oni koji se bave prorau-nom.

Naelo uravnoteenosti znai da prihodi moraju biti jednaki rashodima, a drava smije troiti samo onoliko sredstava koliko ih moe prikupiti. Uko-liko se tijekom proraunske godine, zbog izvanrednih, nepredvienih okol-nosti (kao to je primjerice recesija) poveaju rashodi, odnosno smanje pri-hodi, proraun se mora uravnoteiti smanjivanjem predvienih rashoda, odnosno pronalaenjem novih prihoda. Naravno, esto se dogaa da su rashodi drave u jednoj godini vei od prihoda, pa se razlika nadoknauje zaduivanjem. Definicija uravnoteenosti tada se mijenja te zbroj prihoda i pozajmljenih sredstava mora biti jednak zbroju rashoda i otplata dugova. To znai da se iz prorauna moe potroiti samo onoliko sredstava koliko u njega stvarno pristigne.


ekonomska klasifikacija prikaz prihoda po priro- dnim vrstama (primjerice porezi, pomoi, od imovine) i rashoda prema eko-nomskoj namjeni (primjerice naknade zaposleni-ma, subvencije, socijalne naknade).

1 1

Naelo jedne godine znai da se proraun donosi za jednu godinu te se pri-hodi i rashodi planiraju za tu jednu godinu, ali se moraju planirati i sredstva za pokrie obaveza preuzetih u prethodnim godinama (primjerice otplate zajmova). Naelo jedinstva i tonosti znai da se svi prihodi i rashodi svih proraunskih i izvanproraunskih korisnika moraju iskazivati po bruto naelu, svi njihovi rashodi moraju se iskazivati po funkcijama i programima u visini utvrenoj proraunom, a svi prijedlozi zakona, uredbi i akata koje donose Vlada i Sa-bor trebaju sadravati procjenu njihovog uinka na proraun. Naelo univerzalnosti znai da se svi prihodi prorauna mogu koristiti za sve rashode, iako postoje i zakonom i odlukama propisane iznimke. Prim-jerice, svi porezni prihodi koriste se za sve rashode, dok se prihodi od mirovinskih doprinosa mogu koristiti iskljuivo za mirovine. Naelo specifikacije znai da svi prihodi moraju biti rasporeeni po ekonomskoj klasifikaciji i iskazani prema izvorima, a rashodi prema proraunskim klasifikacijama te uravnoteeni s prihodima. Naelo transparentnosti znai da prorauni i svi uz njih vezani dokumenti moraju biti dostupni javnosti, pa se zbog toga objavljuju u Narodnim no-vinama, odnosno u slubenim glasilima lokalnih jedinica.

Indeks otvorenosti prorauna

Pristup informacijama o fiskalnim aktivnostima drave omoguuje graanima ne samo razumijevanje politikih i ekonomskih odluka koje imaju znatan utjecaj na njihovu svakodnevicu, nego i sudjelovanje u nji-hovu donoenju. Ako graani raspolau podacima o djelovanju drave, poveava se kontrola nad vlau, to pozitivno utjee i na odgovornost vlade prema graanima. Dostupnost informacija izrazito je vana za suz-bijanje korupcije i postizanje vee efikasnosti javnih usluga. Voen time, Center on Budget and Policy Priorities iz Washingtona razvio je Indeks otvorenosti prorauna koji omoguuje meunarodnu usporedbu transpar-entnosti proraunskog procesa. Vrijednost indeksa kree se od 0 do 100, a u ciklusu istraivanja 2008, koje se odnosilo na fiskalnu godinu 2007. i obuhvaalo 85 zemalja, Hrvatska je ostvarila indeks 59. Time je Hrvatska svrstana u skupinu zemalja koje graanima pruaju samo neke informaci-je. U istoj su skupini primjerice Argentina, Bugarska, Indija, Kenija, Rusija itd. Zemlje koje pruaju opsene informacije o dravnim financijama su Velika Britanija, Juna Afrika, Francuska, Novi Zeland i SAD. Naalost, ak u polovici promatranih zemalja graani dobivaju vrlo oskudne infor-macije o proraunu, to vladama omoguuje prikrivanje rasipnog troenja i korupcije. O tome to bi Ministarstvo financija trebalo uiniti da se pobolja transparentnost hrvatskog dravnog prorauna moete proitati u lanku Urban i Baun (2009), a rezultate za Hrvatsku moete pronai na http://openbudgetindex.org/files/IBPQuestionnaire2008Croatia.pdf


1 1

Naelo dobrog financijskog upravljanja znai da se proraunska sredstva moraju koristiti ekonomino, uinkovito i djelotvorno. U tekstu koji slijedi pokuat emo odgovoriti na pitanja odakle novac stie u proraun, gdje se i kako troi te kako drava prati i evidentira zaduivanja i otplate dugova.

Gdje pronai proraune?

Dravni proraun, financijske planove izvanproraunskih korisnika, kon-solidirani proraun sredinje drave, proraune lokalnih jedinica, kon-solidirani proraun sredinje drave i sline dokumente moete pronai na web stranicama Ministarstva financija, ali ponekad, primjerice kad je rije o prijedlozima tih dokumenata valja otii na web stranice Vlade i Sabora.


DRAVNIPRORAUN

RAUN PRIHODAI RASHODA

Prihodiposlovanjaprodaje nefinancijske imovine

Rashodiposlovanjanabave nefinancijske imovine

RAUN FINANCIRANJA

Primici od financijske imovine i zaduivanja

Izdaci za financijskuimovinu i otplate

zajmova

raun prihoda i rashoda prikazuje prihode i rashode drave u jednoj godini.

raun financiranja dio pro-rauna koji prikazuje nain financiranja proraunskog manjka te koritenje pro-raunskog vika.

1 1

Struktura dravnog proraunaDravni proraun sastoji se od opeg i posebnog dijela. Opi dio prorauna obuhvaa raun prihoda i rashoda te raun financiranja, a posebni dio prorauna sadri plan rashoda proraunskih korisnika rasporeenih po or-ganizacijskoj i ekonomskoj klasifikaciji te po tekuim i razvojnim progra-mima.

Slika 1: Struktura dravnog prorauna

Iako se prikazana struktura prorauna moe initi kompliciranom, stvar je zapravo vrlo jednostavna. Na raunu prihoda i rashoda drava pregle- dno klasificira godinju zaradu, odnosno prihode te godinju potronju, tj. rashode. Budui da su prihodi rijetko kada jednaki rashodima drava ima i poseban raun financiranja. Na tom se raunu evidentira to drava ini s eventualnim vikom sredstava kad su prihodi vei od rashoda, odnosno na koji nain financira eventualni manjak kad su rashodi vei od prihoda. Nai kuni prorauni obino nisu toliko sloeni da bi nam bila potrebna ovako pregledna i precizna struktura. Osim toga, za razliku od drave koja je duna transparentno voditi svoje financije, mi nikome ne moramo poka-zivati od kuda primamo ni na to troimo svoj novac. Meutim, primjera radi, plae, honorare, zaradu od vlastitog obrta ili prihode od kamata na tednju evidentirali bismo kao prihod na raunu prihoda i rashoda. Novi tednjak, telefonske raune ili plaene kamate po stambenom kreditu evi-dentirali bismo kao rashod na tom istom raunu. Istovremeno bismo uzi-manje kredita i pozajmice rodbini ili prijateljima evidentirali na raunu fi-nanciranja.


NazivPrihodi poslovanjaPrihodi od porezaPorez i prirez na dohodakPorez i prirez na dohodak od nesamostalnog radaPorez i prirez na dohodak od samostalnih djelatnosti, itd.Doprinosi Doprinosi za zdravstveno osiguranjeDoprinosi za zdravstveno osiguranje od zaposlenika kod poslodavaca, itd.Rashodi poslovanjaRashodi za zaposlenePlaePlae za redovan radPlae u naravi, itd.Materijalni rashodiNaknade trokova zaposlenimaSlubena putovanjaNaknade za prijevoz, za rad na terenu i odvojeni ivot, itd.

Razred Skupina Podskupina Odjeljak6

3

61

62

31

32

61116112

6211

31113112

32113212

611

621

311

321

Podjele nas u prvi tren mogu zbunjivati i initi nam se nepotrebnima, ali one nam olakavaju uvid u brojne aktivnosti drave. Osim toga, struktura hrvatskog dravnog prorauna usklaena je sa slubenom metodologijom Meunarodnog monetarnog fonda za statistiku javnih financija, to nam omoguuje usporedbe naih prorauna s proraunima drugih zemalja.

Kako se snai u proraunu?Kad kliknete na proraun na web stranici Ministarstva financija prvo ete se moda prepasti same veliine tog dokumenta. No, sastavljai prorauna su se potrudili da vam olakaju snalaenje. Relativno brzo i lako moete se upu-titi u prihode i rashode po ekonomskoj klasifikaciji jer svi su podijeljeni na razrede, skupine, podskupine i odjeljke. Evo kako to izgleda na primjeru nekoliko osnovnih prihoda i rashoda:

ekonomska klasifikacija prikaz prihoda po priro- dnim vrstama (primjerice porezi, pomoi, od imovine) i rashoda prema eko-nomskoj namjeni (primjerice naknade zaposleni-ma, subvencije, socijalne naknade).

1 1


140

120

100

80

60

40

20

0 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. p. 2009.

74,980,7 85,9

95,6

108,8116,1

124,6

prihodi pojam koji se koristi u raunu prihoda i rashoda za sredstva koja ulaze na taj raun na temelju poslovanja i pro-daje nefinancijske imo-vine.

rashodi pojam koji se koristi u raunu prihoda i rashoda za sredstva koja izlaze s tog rauna zbog poslovanja i nabave nefi-nancijske imovine.

Grafikon 1: Ukupni prihodi dravnog prorauna, 2003-09, u mlrd. kuna

20 21

Raun prihoda i rashodadravnog proraunaRaun prihoda i rashoda prikazuje prihode i rashode drave u jednoj go-dini. Pogledajmo prvo prihode.

Koliki su ukupni prihodi dravnogprorauna?Grafikon 1 prikazuje rast prihoda prorauna u razdoblju od 2003. do 2008. godine. Vidimo da su 2003. ukupni proraunski prihodi iznosili oko 75 mlrd. kuna, a u 2009. planirano je prikupiti gotovo 125 mlrd. kuna. Dak-le, prihodi dravnog prorauna u tom se razdoblju poveavaju za 50 mlrd. kuna ili gotovo 70%.

Iz kojih sve izvora drava prikuplja novac?Drava ostvaruje prihode poslovanja i prihode od prodaje nefinancijske imovine. Ovdje emo se prije svega koncentrirati na prihode poslovanja koji ine preko 99% ukupnih prihoda dravnog prorauna.


100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

porezi doprinosi ostali prihodi2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. p. 2009.

PRIHODI POSLOVANJA

doprinosi namjenski javni prihodi, primjerice za zdravstveno i mirovi-nsko osiguranje. Mogu se ubirati na teret po-slodavca ili posloprimca. Za razliku od poreza koji se slijevaju u zajedniku dravnu blagajnu i mogu se troiti za bilo koju ope drutvenu potrebu, doprinosi se skupljaju u posebnim fondovima i mogu se koristiti samo za namjenu za koju su prikupljeni.

porez vrsta prisilnog davanja dravi bez di-rektne protunaknade i unaprijed utvrene namjene.

Slika 2: Vrste prihoda poslovanja

Grafikon 2: Struktura proraunskih prihoda poslovanja, 2003-09, u %

20 21

Prihodi poslovanjaPrihodi poslovanja su prihodi od redovnih aktivnosti drave, primjerice od poreza (dohodak, dobit, PDV), doprinosa (mirovinsko, zdravstve-no, zapoljavanje) i ostalih prihoda (od imovine, upravnih pristojbi, kaz-ni). Vrste tih prihoda i njihovu strukturu prikazuju slika 2 i grafikon 2. Najznaajnija redovna aktivnost drave je oporezivanje, jer porezni prihodi iz godine u godinu ine oko 60% ukupnih prihoda poslovanja. Slijede dopri-nosi za obvezna osiguranja, kojima se ostvaruje oko 35% ukupnih prihoda poslovanja, te oko 5% ostalih prihoda. U tekstu koji slijedi detaljnije emo objasniti glavne vrste prihoda.

Doprinosi za

zdravstveno osiguranje

mirovinsko osiguranje

zapoljavanje

Porezni prihodi

porez na dohodak

porez na dobit

porezi na imovinu

porezi na robu i usluge (PDV, troarine i sl.)

carine i carinske pristojbe

Ostali prihodi

pomoi (meunarodnih organizacija, inozemnih

vlada, iz prorauna)

prihodi od imovine

prihodi od upravnih pristojbi i po posebnim

propisima

prihodi od vlastite djelatnosti, kazne, donacije


100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

02003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. p. 2009.

porez na dohodak

porez na dobit

porezi na imovinu

PDV troarine ostali porezi na dobra i

usluge

carine i carinske pristojbe

ostali porezi

PDV (porez na dodanu vrijednost) indirektni porez na promet koji se naplauje u svakoj fa- zi proizvodnje i distri- bucije, odnosno na sve konane kupovine dobara i usluga; tereti konanog potroaa, ali njegov obveznik je isporuitelj dobara i usluga.

troarine posebni po-rezi ili akcize koji se nameu na potronju naftnih derivata, duhan- skih proizvoda, kave, piva, bezalkoholnih pia, alkohola, osobnih auto-mobila, ostalih moto- rnih vozila, plovila, zra-

1 Vie o porezima moete proitati u Kesner-kreb i Kuli (2010).

direktni porezi izravni ili neposredni porezi koji se direktno nameu poreznom obvezniku, tj. porezni obveznik ih direktno uplauje u proraun, primjerice porez na dohodak, prirez poreza na dohodak, dobit, imovinu te na nasljed-stva i darove.

indirektni porezi nei-zravni ili posredni porezi na dobra i usluge to se ubiru indirektno preko posrednika uvoznika, proizvoaa ili proda- vaa primjerice porez na dodanu vrijednost, troarine i carine. Uklju- eni su u cijenu, pa iako ih u proraun uplauju posrednici, indirektno ih snose kupci.

Grafikon 3: Struktura poreznih prihoda, 2003-09, u %

22 23

Porezni prihodi

Porezni prihodi su najznaajniji izvor sredstava dravnog prorauna. To su prihodi od poreza na dohodak i prireza poreza na dohodak, poreza na dobit, poreza na imovinu, poreza na robu i usluge te poreza na meunarodnu trgovinu i transakcije (tj. carina i carinskih pristojbi). Pritom razlikujemo direktne poreze, tj. porez na dohodak, prirez poreza na dohodak, porez na dobit i porez na imovinu (snose ih porezni obveznici kad dio svog dohotka, dobiti ili imovine uplauju direktno u dravni proraun) i indi-rektne poreze (npr. PDV i troarine koji su ukljueni u cijenu, pa iako ih u proraun uplauju trgovci, indirektno ih snose kupci).1

Kao to moemo vidjeti iz grafikona 3, PDV i troarine su najizdaniji iz-vor prihoda dravnog prorauna iz godine u godinu iznose gotovo 80% ukupnih poreznih prihoda, odnosno blizu 50% ukupnih prihoda poslova-nja. Drava u 2009. godini planira prikupiti oko 70 mlrd. kuna poreza, od ega preko 44 mlrd. kuna od PDV-a i jo 9,4 mlrd. kuna od troarina.


koplova i luksuznih proizvoda. Opravdavaju se uvoenjem progresivno- sti u sustav (luksuz), ubla- avanjem zagaenja (na- ftni derivati) te obeshra- brivanjem potronje ne- kih proizvoda (duhan, alkohol), pa se u engle- skom jeziku zovu i porezima na grijeh (sin taxes).

doprinosi namjenski javni prihodi, primjerice za zdravstveno i mirovi-nsko osiguranje. Mogu se ubirati na teret po-slodavca ili posloprimca. Za razliku od poreza koji se slijevaju u zajedniku dravnu blagajnu i mogu se troiti za bilo koju ope drutvenu potrebu, doprinosi se skupljaju u posebnim fondovima i mogu se koristiti samo za namjenu za koju su prikupljeni.

22 23

Porez na dobit i porez na dohodak nisu toliko znaajni i njihov se udio u ukupnim poreznim prihodima kretao od oko 14% na poetku do 17% na kraju promatranog razdoblja. Uz to se od 2007, otkako sredinja drava vie ne dijeli prihode od poreza na dobit s lokalnim jedinicama, a povean je udio poreza na dohodak koji odlazi tim jedinicama, znatno smanjuje udio poreza na dohodak, a poveava udio poreza na dobit (vie o tome u dijelu o strukturi poreznih prihoda lokalnih jedinica). Zbog ega se onda esto govori kako je porezno optereenje rada u Hrvatskoj jako visoko, a spomenuti podaci o porezu na dohodak nam pokazuju upravo suprotno? Zagonetku e nam razrijeiti sljedea kategorija prihoda poslovanja, a to su doprinosi.

Doprinosi Do nesporazuma esto dolazi zbog doprinosa za obvezna osiguranja koji ine oko 35% ukupnih prihoda poslovanja, te su uz poreze najvaniji izvor prihoda dravnog prorauna. Za razliku od poreza na dohodak i prireza poreza na dohodak, koji u Hrvatskoj u usporedbi s drugim zemljama i nisu naroito visoki, upravo obvezni doprinosi znaajno optereuju plae rad-nika i jedni su od najviih u svijetu.

Obvezni doprinosi Iako se obino pojednostavnjeno kae da postoje doprinosi za mirovi-nsko osiguranje, zdravstveno osiguranje i zapoljavanje, sustav ob-veznih doprinosa je ipak sloeniji. Tako postoje obvezni doprinosi za (1) mirovinsko osiguranje na temelju generacijske solidarnosti, (2) mirovin-sko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane tednje, (3) zdravst-veno osiguranje, (4) osiguranje za sluaj nezaposlenosti te (5) poticanje zapoljavanja osoba s invaliditetom. Nadalje, zakoni o obveznim osigu-ranjima definiraju vie od sedamdeset skupina obveznika doprinosa i za svaku odreuju osnovice i stope. Ipak, veina obveznika moe se svrstati u nekoliko skupina: (1) posloprimci i njihovi poslodavci, (2) obrtnici i slo-bodne profesije, (3) posloprimci koji uz plau primaju i neki drugi doho-dak te (4) umirovljenici.

Podrobnije emo opisati samo prvu, najbrojniju skupinu od koje se ubire i najvie sredstava, a to su posloprimci i poslodavci. Osnovica za izraun je bruto plaa (BP) i na nju se primjenjuju stope doprinosa. Razliku-jemo doprinos iz plae obveznik je posloprimac koji plaa 20% BP-a za mirovinsko osiguranje te doprinose na plau obveznik je poslodavac koji plaa 1,7% BP-a za zapoljavanje, 15% BP-a za zdravstveno osiguranje, 0,5% BP-a za osiguranje zatite zdravlja na radu.

Kljuna razlika izmeu poreza i doprinosa je u tome to se prihodi od poreza mogu koristiti za bilo koji proraunski rashod, dok se doprinosi moraju koristiti za one namjene za koje su i prikupljeni.


izvanproraunski fond vrsta izvanproraunskog korisnika koji se osniva kao pravna osoba za posebnu namjenu i financira se iz namjenskih prihoda, prorauna i dru-gih izvora.

javno poduzee poduzee u veinskom vlasni- tvu i pod kontrolom drave ili lokalne je-dinice, koje obino nudi javne, komunalne usluge; definicija je neodreena i ponekad ba i nije jasno kakav je stvarni status odreenih poduzea.

24 2

Ostali prihodi poslovanja

Ostali prihodi poslovanja nisu posebno znaajni za dravni proraun jer iz godine u godinu ine tek 3 do 6% ukupnih prihoda poslovanja. Tu moemo ubrojiti razne pomoi (od meunarodnih organizacija ili stranih vlada), prihode od imovine (primjerice koncesija za koritenje hrvatskog zranog prostora), pristojbe i naknade (primjerice biljezi koje plaate kad podnosite zahtjev za izdavanje putovnice) i sl.

Registar neporeznih prihodaInstitut za javne financije je u suradnji s Ministarstvom financija regis-trirao postojanje ak 274 neporezna prihoda. Rije je o prihodima koji se reguliraju posebnim propisima vezanim uz pojedine administrativne poslove i ekonomske funkcije. Ubiru ih tijela sredinje drave, javna poduzea, izvanproraunski fondovi, lokalne jedinice, razna udruenja, komore i zajednice (primjerice vatrogasne i turistike), a naplauju se prema razliitim tarifama, pravilnicima i cjenicima.

Prihodi od prodaje nefinancijske imovine

Prihodi od prodaje nefinancijske imovine iznose manje od 1% ukupnih dravnih prihoda. Drava ih obino ostvaruje prodajom stambenih i po-slovnih objekata, zemljita, prijevoznih sredstava i stratekih zaliha.

Jedinstveni raun rizniceJeste li znali da se veina prihoda dravnog prorauna uplauje na jedin-stveni raun riznice (JRR) koji se nalazi u Hrvatskoj narodnoj banci? To zapravo nije jedan raun, nego sustav rauna preko kojih se obavljaju sve uplate i isplate svim proraunskim korisnicima. Nadzire ga i kontrolira Ministarstvo financija koje zahvaljujui tom raunu na kraju svakog dana zna s koliko sredstava raspolae te kako e ih u skladu s prioritetima ra-sporediti.


140

120

100

80

60

40

20

0 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. p. 2009.

79,184,8

89,797,9

111,1118,6

127

namjenski prihod pri-hod za koji je unapri-jed utvreno za koje se svrhe smije troiti. Primjerice prihodi od doprinosa za zdravst-veno osiguranje moraju se troiti za zdravstvo.

subvencije bespovratna dravna pomo pro- izvoaima ili potroaima uvjetovana poseb-nom vrstom djelatnosti ili ponaanja primatelja.

donacije pokloni u novcu ili u naturi. Pro-raun i proraunski ko-risnici mogu ih davati neprofitnim organizaci-jama, kuanstvima i gra-anima, a mogu ih i pri-mati od fizikih osoba, neprofitnih organizacija i trgovakih drutava.

Grafikon 4: Ukupni rashodi dravnog prorauna, 2003-09, u mlrd. kuna

24 2

Rashodi dravnog prorauna

Da bismo mogli vidjeti tko, gdje i na to troi prikupljene prihode, svi bi se rashodi u dravnom proraunu trebali prikazivati na vie naina. Tako po-stoje, ali ne uvijek, ne za sve razine i esto sa znatnim vremenskim zaostat-kom: ekonomska klasifikacija po ekonomskoj namjeni rashoda (primjerice naknade zaposlenima, subvencije, socijalne naknade); funkcijska klasifi-kacija po namjeni rashoda (primjerice obrana, zdravstvo, obrazovanje); programska klasifikacija po programima, aktivnostima i projektima (prim-jerice programi zatite okolia, informatizacije, pomoi poduzetnitvu), organizacijska klasifikacija po organizacijskim jedinicama (primjerice Sa-bor, Vlada, ministarstva, dravni zavodi i sl.), klasifikacija po izvorima fi-nanciranja koja prikazuje izvore (primjerice porezi, doprinosi, namjenski prihodi, donacije) te lokacijska klasifikacija po teritorijalnim cjelinama (primjerice dravama, upanijama, gradovima, opinama, podrujima posebne dravne skrbi).

Koliki su ukupni rashodi dravnog prorauna?Rashodi iz godine u godinu rastu, pa su, kao to prikazuje grafikon 4, od oko 79 mlrd. kuna 2003. narasli na gotovo 127 mlrd. kuna 2009, to je poveanje od oko 62%.


fiskalna konsolidacija politika usmjerena na sniavanje dravnih deficita i smanjivanje aku-muliranja dugova.

javni sektor dio nacio- nalnog gospodarstva koji obuhvaa sve razine dravne vlasti, sustav so-cijalnoga, mirovinskoga i zdravstvenog osiguranja te javna poduzea.

funkcijska klasifikacija prikaz rashoda po nam-jeni (primjerice obrana, zdravstvo, obrazovanje).

organizacijska klasifi-kacija rashodi prikazani po organizacijskim jedinicama, odnosno ministarstvima, dravnim uredima, fon-dovima, zavodima, agencijama i ostalim pro-raunskim korisnicima (ranije se nazivala ad-ministrativna klasifika-cija).

2 2

Brojni su uzroci tako velikog rasta rashoda posljedice rata, nepovoljna demografska situacija, nevoljkost i politiara i graana da se poduzmu oz-biljne strukturne reforme i fiskalna konsolidacija, ali najvaniji su svakako prespora reforma javne uprave, neodrivi mirovinski i zdravstveni sustav te prespora privatizacija. Sve je to rezultiralo visokim rashodima za zaposlene u javnom sektoru, visokim socijalnim naknadama i visokim subvencijama u privatnim i javnim poduzeima. Kako su poveani rashodi uvelike finan-cirani zaduivanjem, tako se tom rastu rashoda pridruuju i znaajni iznosi kamata.

Na to sve drava troi novac?

Nije uvijek jednostavno i lako utvrditi na to sve drava troi novac. Da bismo to sagledali, moramo promatrati dravne rashode na razliite naine. Ve smo ranije objasnili da postoje razne klasifikacije prorauna. Dok organizacijska klasifikacija prikazuje organizacije u kojima se proraunska sredstva koriste (primjerice Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi ili Ministarstvo obrane), funkcijska klasifikacija prikazuje iznose stvarno potroene na obranu ili socijalnu skrb. injenica da je neki iznos dodijeljen nekome ministarstvu ne znai da se on zaista i troi u toj organizaciji za tu namjenu. Ministarstvo obrane moe, primjerice, davati razne socijalne pomoi bivim vojnicima. U tom sluaju iznos bi se funkcionalno trebao voditi kao socijalna skrb, a ne kao obrana. Stoga promatranje samo orga-nizacijske klasifikacije prorauna moe zavesti saborske zastupnike u pro-cjenama i odluivanju o dodjeli proraunskih sredstava. Zbog toga je bitno prikazivati i analizirati proraun po raznim klasifikacijama, a u dijelu teksta koji slijedi rashode emo prikazati po najuobiajenijim klasifikacijama, a to su ekonomska, funkcijska, organizacijska, programska i po izvorima.

Rashodi po ekonomskoj klasifikaciji

Rashodi se vode na raunu prihoda i rashoda, a dijele se na rashode poslo-vanja i rashode za nabavu nefinancijske imovine. Rashodi poslovanja iz godine u godinu ine 97-98% ukupnih rashoda, a ostatak ine rashodi za nefinancijsku imovinu. Detaljniji raspored rashoda poslovanja i rashoda za nefinancijsku imovinu prikazuje nam slika 3.


Rashodi za zaposlene

Materijalni rashodi

Financijski rashodi

Subvencije

Dane pomoi

Socijalne naknade

Ostali rashodi

Rashodi poslovanja Rashodi za nabavu nefinancijske imovine

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

02003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. p. 2009.

rashodi za zaposlene

materijalni rashodi

financijski rashodi

subvencije pomoi socijalne naknade

ostali rashodi

Rashodi za nabavu proizvedene dugotrajne imovine

Rashodi za nabavu neproizvedene imovine

Rashodi za nabavu plemenitih metala i ostalih pohranjenih vrijednosti

Strateke zalihe

Rashodi za dodatna ulaganja na nefinancijskoj imovini

Slika 3: Vrste rashoda dravnog prorauna po ekonomskoj klasifikaciji

Grafikon 5: Struktura rashoda poslovanja po ekonomskoj klasifikaciji, 2003-09, u %

2 2

Posebice je zanimljiva struktura rashoda poslovanja koju prikazuje grafikon 5. Najznaajnije su socijalne naknade i rashodi za zaposlene koji ukupno ine oko 70% ukupnih rashoda poslovanja. U nastavku emo objasniti rashode po-slovanja.


lokalne jedinice opine i gradovi, iako ponekad podrazumijevaju i upanije.

financijski rashodi rashodi koji nastaju zbog financijskog poslovanja, prije svega zbog zaduivanja (primjer-ice kamate po izdanim vrijednosnim papirima, kamate po zajmovima i naknade za bankarske usluge).

socijalne naknade na-knade proistekle po os-novu prava iz osiguranja (primjerice mirovine ili naknade za nezaposlene, za vrijeme bolovanja ili porodiljskog) ili kao pomo siromanima u posebnim okolnostima koje ne pokriva osnovno socijalno osiguranje (primjerice razne pomoi obiteljima, sufinancira- nje prijevoza, javne kuhinje).

2 2

Rashodi poslovanja

Rashodi poslovanja vezani su uz poslovanje drave. Kako bi drava mogla poslovati potrebno je plaati zaposlene u dravnim institucijama; kako bi ti zaposleni mogli raditi (telefonirati, slati pisma, raditi u odravanim zgradama) drava mora snositi razne materijalne rashode; budui da dravi za njeno poslovanje esto nedostaje sredstava, zaduuje se, pa mora sno-siti razne financijske trokove (primjerice kamate); kako bi drava poticala razne neophodne djelatnosti, ali i odravala na ivotu razne gubitae, daje im subvencije; kako bi nerazvijenije lokalne jedinice mogle drati korak s onim razvijenijima drava im daje razne pomoi, a socijalna drava narav-no mora troiti i na socijalne naknade (mirovine, naknade za nezaposlene, za bolovanje i rodilje). Ovdje emo prikazati uobiajene kategorije rashoda poslovanja i to po njihovoj veliini, odnosno teini koju imaju u proraunu, tj. od najveih (socijalne naknade) do najmanjih (financijski rashodi).

Socijalne naknade

Socijalne naknade su daleko najvanija skupina rashoda dravnog prora-una. Rije je o naknadama iz osiguranja (74%) i naknadama za socijalnu pomo (26% ukupnih socijalnih naknada). Uz te dvije vrste, postoje i soci-jalne naknade za dravne zaposlenike koje se ne vode u ovoj stavci, nego u okviru rashoda za zaposlene.

u Naknade iz osiguranja su mirovine, naknade za nezaposlene, na-knade za bolovanje i rodiljni dopust, naknade za djecu i obitelj, ali i za medicinske usluge, ortopedske sprave i pomagala, farmaceutske proizvode i sline naknade koje plaa drava.

u Naknade za socijalnu pomo namijenjene su siromanima i to u posebnim okolnostima koje ne pokriva osnovno socijalno osiguranje (primjerice razne pomoi obiteljima, hendikepiranim osobama, sufi-nanciranje prijevoza, javne kuhinje). Svatko bi od nas naravno elio ivjeti u socijalnoj dravi, no problem je u tome to su socijalne na-knade narasle od 36 mlrd. kuna 2003. do gotovo 65 mlrd. kuna 2009, a i njihov udio u strukturi ukupnih rashoda poveao se sa 47% 2003. na preko 52% 2009.


2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008.

35

30

25

20

15

10

mlrd

. kn

doprinosi

Izvor: Baun (2009)

rashodi bez branitelja

rashodi s braniteljima

rashodi za zaposlene plae zaposlenih dravnih slubenika, doprinosi koje drava uplauje kako bi njeni zapo-slenici ostvarili prava na zdravstveno i mirovin-sko osiguranje, te razna davanja u naturi.

javni sektor dio na-cionalnog gospodarstva koji obuhvaa sve razine dravne vlasti, sustav so-cijalnoga, mirovinskoga i zdravstvenog osiguranja te javna poduzea.

doprinosi namjenski javni prihodi, primjerice za zdravstveno i mirovin-sko osiguranje. Mogu se ubirati na teret poslo-davca ili posloprimca. Za razliku od poreza koji se slijevaju u zajedniku dravnu blagajnu i mo-gu se troiti za bilo koju ope drutvenu potrebu, doprinosi se skupljaju u posebnim fondovima i mogu se koristiti samo za namjenu za koju su prikupljeni.

2 2

Rast mirovinaIzrazit porast socijalnih naknada ilustrirat emo mirovinama koje ine vie od polovice ukupnih socijalnih naknada. Grafikon prikazuje njihovo kretanje u razdoblju 2002-08. te raskorak izmeu prikupljenih doprinosa (tirkizna linija) i naknada koje se umirovljenicima isplauju (tamno-plava linija). Taj jaz izmeu prihoda i rashoda uzrokovalo je vie problema. Prvo, broj primatelja mirovina se u razdoblju 1990-2009. gotovo udvostruio (s oko 650.000 na 1,2 mil.) dok je broj osiguranika, tj. radno aktivnih graana koji uplauju mirovinske doprinose pao s oko 2 na 1,6 mil. Dok su 1990. za jednog primatelja mirovine radila tri osiguranika, danas na jednog prima-telja mirovine imamo samo 1,38 osiguranika. Drugo, vie od 15% korisnika mirovina su mirovinu ostvarili pod povoljnijim uvjetima, a njihove mirovine su 2008. iznosile oko 20% ukupnih rashoda za mirovine. Najvei dio rashoda za povlatene mirovine (gotovo 15% ukupnih rashoda za mirovine ili oko 5 mlrd. kuna) odnosi se na korisnike braniteljskih mirovina, a broj tih mirovi-na se u posljednjih est godina udvostruio. Povlateni korisnici mirovina primaju vie mirovine od obinih umirovljenika, umirovljeni su nakon kraeg radnog vijeka, njihovim umirovljenjem smanjuju se prihodi od do-prinosa i gube se radno sposobni ljudi. Osim to izazivaju nejednakosti i nepravednosti, razlike izmeu povlatenih i obinih korisnika mirovina sve vie optereuju dravni proraun.

Rashodi za zaposlene

Iz grafikona 5 vidimo da su rashodi za zaposlene s oko 26% prosjenog udjela godinje druga po veliini kategorija rashoda poslovanja. U 2009. go-dini za zaposlene se planira utroiti oko 25 mlrd. kuna. U toj se kategoriji evidentiraju plae zaposlenih u javnom sektoru i doprinosi koje drava uplauje kako bi njeni zaposlenici ostvarili prava na obvezno zdravstveno i mirovinsko osiguranje. Doprinose drava zapravo uplauje sama sebi, jer kao to smo vidjeli, socijalni doprinosi evidentiraju se kao dravni prihodi. Iako oni nisu stvarni troak za dravu, moraju se evidentirati.


pomoi ili dotacije be-spovratni prijenosi sred-stava meunarodnim organizacijama, stranim vladama, proraunima, izvanproraunskim korisnicima, bankama, financijskim institucijama i poduzeima. este su pomoi dravnog pro-rauna lokalnim prora-unima, a postoje i meu jedinicama iste razine, primjerice upanijama. Mogu biti tekue (za teku-e rashode) i kapitalne (za nabavu dugotrajne imovine) te namjenske i nenamjenske.

subvencije bespovratna dravna pomo proizvo-aima ili potroaima uvjetovana posebnom vrstom djelatnosti ili ponaanja primatelja.

30 31

Materijalni rashodiMaterijalni rashodi ukljuuju ukupnu vrijednost dobara i usluga koje drava kupuje od privatnog sektora na slobodnom tritu, a za obavljanje svo-jih aktivnosti. Tu se biljee rashodi vezani uz slubena putovanja, struna usavravanja, uredski materijal, energiju, telefone, komunalne usluge, in-formiranje i sl. Oko polovice tih rashoda odlazi na usluge poput telefona, pote i prijevoza, tekueg i investicijskog odravanja i sl. Iako su u strukturi ukupnih rashoda poslovanja trei po veliini, materijalni rashodi ipak su manje znaajna kategorija. Njihov udio stalno lagano raste od oko 5,4 na poetku do 6,8% rashoda poslovanja na kraju razdoblja. Za 2009. godinu planira se utroiti 8,4 mlrd. kuna.

SubvencijeSubvencije su tekua nepovratna sredstva koja drava daje poduzeima kako bi poticala njihovu proizvodnju, kompenzirala njihove gubitke, odra-vala nie cijene odreenih proizvoda i sl. Rije je zapravo o provoenju odre-enih mjera ekonomske i socijalne politike drave za koje je u 2009. godini planirano gotovo 7 mlrd. kuna. Pritom valja naglasiti da su u itavom pro-matranom razdoblju subvencije privatnim poduzeima (uglavnom u sek-toru poljoprivrede) bile znatno vee od subvencija javnim poduzeima, te da udio subvencija u rashodima poslovanja konstantno iznosi oko 6%.

PomoiPomoi iznose oko 5,4% ukupnih rashoda, a rije je o tekuim i kapital-nim prijenosima meunarodnim organizacijama, stranim vladama, pro-raunima, izvanproraunskim korisnicima, bankama i drugim financijskim institucijama, ali i poduzeima.

Financijski rashodiRije je o rashodima koji nastaju zbog financijskog poslovanja, a ponajprije zbog dravnog zaduivanja. To su, primjerice, kamate po izdanim vrijed-nosnim papirima; kamate po zajmovima od drugih razina vlasti, inozemnih vlada, meunarodnih organizacija, banaka i drugih financijskih organizaci-ja; naknade za bankarske usluge i usluge platnog prometa; zatezne kamate i sl. Oko polovice financijskih rashoda odnosi se na kamate na izdane dravne obveznice. Financijski rashodi iznose prosjeno 4,6% ukupnih rashoda po-slovanja godinje, a u 2009. godini planirano je oko 5,3 mlrd. kuna.

Rashodi za nabavu nefinancijske imovineZa razliku od gore opisanih rashoda poslovanja koji odraavaju tekue, odnosno redovno poslovanje drave, rashodi za nabavu nefinancijske imo-


funkcijska klasifikacija prikaz rashoda po namjeni (primjerice obrana, zdravstvo, obrazovanje).

Izvor: Ministarstvo financija (2007: 56-58)

socijalna zatita (37%)

zdravstvo(15%)

opejavne

usluge (11%) obrazovanje

(8%)

javni red i sigurnost

(7%)obrana

(4%)

rekreacija, kultura i religija (2%)

unapreenje stanovanja i zajednice (2%)

ekonomskiposlovi (14%)

zatita okolia (manje od 1%)

30 31

vine odnose se na dugoronu imovinu. Rije je o nabavi neproizvedene imo-vine (primjerice zemljita), proizvedene imovine (primjerice graevinskih objekata), plemenitih metala, stratekih zaliha i sl. Obino se najvei dio tih rashoda odnosi na nabavu graevinskih objekata. Iako je rije o relativno malom iznosu u ukupnim rashodima, valja napomenuti da se udio rashoda za nabavu nefinancijske imovine poveao s 2 mlrd. kuna 2003. na gotovo 3,6 mlrd. kuna planiranih u 2009.

Rashodi po funkcijskoj klasifikacijiKao to smo ve napomenuli, postoje brojni naini klasificiranja, ali se svi ne koriste za sve razine drave, a podaci esto i kasne. Stoga ovdje prika-zujemo strukturu ukupnih rashoda dravnog prorauna po funkcijskoj klasifikaciji za 2007. Struktura se dodue ne mijenja drastino iz godine u godinu, tako da nam slika ipak nudi uvid u to na to drava troi novce.

Grafikon 6: Struktura ukupnih rashoda po funkcijskoj klasifikaciji, 2007.

Kao to vidimo, najvie sredstava (37%) odlazi na socijalnu zatitu, a kad se tome pribroji zdravstvo (15%) rije je o vie od polovice (52%) rashoda. To bi moglo ukazivati na postignuti drutveni konsenzus o potrebi zatite socijalnog i zdravstvenog stanja nacije, ali moe ukazivati i na neracional-nu potronju u sektorima koji se nisu reformirali ni restrukturirali. Trea najvea stavka ekonomski poslovi (14% ukupnih rashoda) ukazuje na preveliku ulogu drave u gospodarstvu, prije svega u subvencioniranju ne-efikasnih sektora poput eljeznice, poljoprivrede i brodogradnje.


Izvor: Ministarstvo financija (2007: 56-58)

organizacijska klasifikaci-ja rashodi prikazani po organizacijskim jedinicama, odnosno ministarstvima, dravnim uredima, fondovima, zavodi-ma, agencijama i ostalim proraunskim korisnicima (ranije se nazivala ad-ministrativna klasifikacija).

Grafikon 7: Struktura korisnika prorauna prema organizacijskoj klasifikaciji, izvrenje prorauna 2008.

Ministarstvo gospodarstva, rada i

poduzetnitva (28%)

Ministarstvo regionalnog razvoja, umarstva i vodnog gospodarstva (2%)

Ministarstvo zdravstva i

socijalne skrbi (20%)

Ministarstvo financija

(14%)

Ministarstvo znanosti, obrazovanja i porta (10%)

Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture (6%)

Ministarstvo obrane (4%)

Ministarstvo unutarnjih poslova (3%)

Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja (3%)

Ministarstvo obitelji, branitelja i meugeneracijske solidarnosti (3%)

Ministarstvo pravosua (2%)

ostalih 41 korisnika s udjelom manjim od 1% (ukupno 5%)

32 33

Rashodi po organizacijskoj klasifikaciji Rashodi po organizacijskoj klasifikaciji se vode vrlo aurno, pa nam ta-bela 1 pokazuje koliko je proraunskih sredstava kroz koju organizacijsku jedinicu potroeno 2008. Rije je o ministarstvima, dravnim uredima, fon-dovima, zavodima, agencijama i ostalim proraunskim korisnicima. Iako je rije o ak pedesetak korisnika, samo jedanaest korisnika troi vie od 1%, a samo pet korisnika troi vie od 6% ukupnih proraunskih sredstava. Samo pet korisnika Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetnitva; Mini-starstvo zdravstva i socijalne skrbi; Ministarstvo financija; Ministarstvo znanosti, obrazovanja i porta te Ministarstvo mora, prometa i infrastruk-ture potroili su gotovo 80% ukupnih proraunskih sredstava. to iz toga zakljuiti? S obzirom da je Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetnitva najvei korisnik, pomislili biste da se veliki dio sredstava troi na gospo-darstvo. Meutim, to nije tono. Od ukupnih sredstava Ministarstva gos-podarstva 93% odnosi se na Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje te 3,3% na Hrvatski zavod za zapoljavanje. To znai da se 96% sredstava Ministarstva gospodarstva usmjerava u socijalne svrhe. Kad sredstvima Ministarstva gospodarstva (28% ukupnih rashoda) pribrojimo sredstva koja idu kroz Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi (20% ukupnih rashoda), vidimo da se oko polovice ukupnih proraunskih sredstava troi na razne socijalne naknade. Slian nam uvid uostalom pokazuje i funkcionalna kla-sifikacija. Oito su neophodne reforme i restrukturiranja tih sektora kako bi se smanjili veliki proraunski rashodi.


32 33

Korisnik prorauna

126.923,435.965,924.754,518.019,112.061,7

7.812,25.218,64.415,94.047,14.010,62.574,52.275,21.250,5

670,9635,7480,6317,5286,2258,4257,2248,8218,7163,5148,8130,4108,5

86,463,552,851,546,040,631,728,727,919,717,816,415,014,614,2

9,29,08,16,96,66,35,65,34,42,51,10,6

100,0028,3419,5014,20

9,506,164,113,483,193,162,031,790,990,530,500,380,250,230,200,200,200,170,130,120,100,090,070,050,040,040,040,030,020,020,020,020,010,010,010,010,010,010,010,010,010,010,000,000,000,000,000,000,00

u mil. kuna u % Ukupno050 Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetnitva100 Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi025 Ministarstvo financija080 Ministarstvo znanosti, obrazovanja i porta065 Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture030 Ministarstvo obrane040 Ministarstvo unutarnjih poslova060 Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja046 Ministarstvo obitelji, branitelja i meugeneracijske solidarnosti110 Ministarstvo pravosua062 Ministarstvo regionalnog razvoja, umarstva i vodnog gospodarstva055 Ministarstvo kulture075 Ministarstvo zatite okolia, prostornog ureenja i graditeljstva048 Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija021 Sredinji dravni ured za upravu027 RH sigurnosno-obavjetajna agencija180 Dravna geodetska uprava020 Vlada RH220 Hrvatski centar za razminiranje115 Fond za razvoj i zapoljavanje090 Ministarstvo turizma010 Hrvatski sabor225 Dravni inspektorat116 Fond za regionalni razvoj140 Dravni hidrometeoroloki zavod160 Dravni zavod za statistiku106 Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti015 Predsjednik RH185 Dravni ured za reviziju022 Sredinji dravni ured za e-hrvatsku024 Sredinji dravni ured za upravljanje dravnom imovinom023 Sredinji dravni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU150 Dravni zavod za mjeriteljstvo017 Ustavni sud RH156 Dravni zavod za intelektualno vlasnitvo241 Operativno-tehniki centar za nadzor telekomunikacija175 Hrvatski hidrografski institut018 Agencija za zatitu trinog natjecanja151 Hrvatski zavod za norme240 Ured vijea za nacionalnu sigurnost260 Dravni zavod za nuklearnu sigurnost242 Zavod za sigurnost informacijskih sustava152 Hrvatska akreditacijska agencija250 Agencija za zatitu osobnih podataka196 Dravna komisija za kontrolu postupaka javne nabave120 Ured pukog pravobranitelja235 Hrvatska informacijsko-dokumentacijska referalna agencija121 Pravobranitelj za djecu255 Dravni zavod za zatitu od zraenja122 Pravobranitelj/ica za ravnopravnost spolova123 Pravobranitelj za osobe s invaliditetom230 Komisija za odnose s vjerskim zajednicama

IzvrenjeTabela 1: Izvrenje dravnog prorauna po organizacijskoj klasifikaciji, 2008.

Izvor: Hrvatski Sabor (2009: 28-31)


03003005

1552A545008A545019A545023A545025K545040T545041

Proraun po programskoj klasifikaciji Ministarstvo obraneMinistarstvo obraneObrambeni programMeunarodna suradnjaFunkcioniranje oruanih snagaIzobrazba i profesionalni razvojOpremanje i modernizacija itd.Protupoarni zrakoploviOsnivanje trgovakog drutva zrakoplovno-tehniki centar d.d.

programska klasifikacija prikaz rashoda po pro-gramima, aktivnostima i projektima (primjerice programi zatite okolia, informatizacije, pomoi poduzetnitvu).

program skup neovis-nih, usko povezanih aktivnosti i projekata usmjerenih ispunjenju zajednikog cilja.

projekt sastavni dio programa za koji je unaprijed utvreno vrijeme trajanja, a planirani su i rashodi za ostvarivanje ciljeva utvrenih pro-gramom.

aktivnost dio pro-grama za koji nije unaprijed utvreno vrijeme trajanja, ali su planirani rashodi za ostvarivanje ciljeva utvrenih pro-gramom.

34 3

Numeracija u organizacijskoj klasifikacijiU tabeli 1 smo korisnike prorauna poredali po visini njihovog uea u ukupnim rashodima, no kao to moete vidjeti ispred svake organizacije nalazi se i odreena brojka, a to je razdjel. Organizacijska klasifikacija se naime kree od razdjela 010 Hrvatski Sabor, 015 Predsjednik Republike, 017 Ustavni sud, pa do posljednjih organizacija odnosno razdjela 250 Agencija za zatitu osobnih podataka, 255 Dravni zavod za zatitu od zraenja i 260 Dravni zavod za nuklearnu sigurnost. Pojedinana or-ganizacija, primjerice Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetnitva se dalje dijeli na glave, pa je glava 05005 Gospodarstvo i poduzetnitvo, glava 05010 Ravnateljstvo za robne zalihe, itd.

Rashodi po programima

Rashodi se klasificiraju i po pojedinim programima usmjerenim na ostva-renje ciljeva proraunskih korisnika. Cilj programske klasifikacije je to bolje utvrditi namjenu i poboljati kontrolu uinkovitosti troenja sredstava. Vlada na temelju svoje strategije donosi etverogodinji glavni program u kojem navodi svoje financijske prioritete. Taj glavni program je zapravo skup programa koje e sa zajednikim ciljem provoditi pojedina ministarstva. U posebnom dijelu prorauna navode se svi rashodi rasporeeni po korisnicima i programima. Svaki program ima ciljnu skupinu korisnika, de-finirani proraun, potrebne zaposlenike i sredstva, te definirane ciljeve i re-zultate. Programsku klasifikaciju prikazat emo na primjeru Ministarstva obrane. Brojka 030 oznaava razdjel, a 03005 glavu u dravnom proraunu. Obram-beni program obiljeen je s etiri znamenke 1552. Svaki program obino ima i potprograme ije ifre poinju sa slovima A (aktivnost), K (kapitalni projekt) ili T (tekui projekt). Iza svakog slova A, K, T slijedi po est zna-menki. Ministarstvo obrane ima dvanaest aktivnosti te jedan kapitalni i je-dan tekui projekt.


A545025321132133221

Proraun po aktivnostiOpremanje i modernizacijaSlubena putovanjaStruno usavravanje Uredski materijal i ostali materijalni rashodi itd.

pomoi ili dotacije bes-povratni prijenosi sred-stava meunarodnim organizacijama, stranim vladama, proraunima, izvanproraunskim korisnicima, bankama, fi-nancijskim institucijama i poduzeima. este su pomoi dravnog prorauna lokalnim proraunima, a postoje i me- u jedinicama iste razine, primjerice upanijama. Mogu biti tekue (za tekue rashode) i ka-pitalne (za nabavu dugo-trajne imovine) te nam-jenske i nenamjenske.

34 3

Svaka od aktivnosti se dalje dijeli po vrstama rashoda, pa tako moemo pro-matrati koliko se primjerice unutar A545025 Opremanje i modernizacija troilo za slubena putovanja, struno usavravanje itd. Svaka od tih vrsta rashoda unutar jedne aktivnosti obiljeena je s etiri znamenke.

Programska klasifikacija bi trebala omoguiti mjerenje rezultata svakog programa, aktivnosti i projekata unutar programa te mjerenje trokova po pojedinim uslugama koje se financiraju iz prorauna. Na taj bi se nain trebala osigurati kontrola provedbe prorauna i svrsishodnost koritenja dravnih sredstava.

Rashodi po izvorima financiranja

Zahvaljujui postojanju jedinstvenog rauna riznice mogue je pratiti rashode i po izvorima financiranja. Izvori financiranja su zapravo svi pri-hodi iz kojih se podmiruju rashodi odreene vrste i namjene. Svaki izvor financiranja ima jednoznamenkastu oznaku koja oznaava razred (npr. 1 opi prihodi i primici, 2 doprinosi za obvezna osiguranja, 3 vlastiti priho-di, 4 prihodi za posebne namjene, 5 pomoi itd.), te dvoznamenkastu koja oznaava pripadnost skupini.

Primjerice aktivnost A618184 Rano otkrivanje, lijeenje i rehabilitacija ovis-nika nalazi se u razdjelu dravnog prorauna 100 Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi. Izvori financiranja te aktivnosti su 11 opi prihodi i primici, 41 prihodi od igara na sreu i 51 pomoi Europske unije.

Na kraju dijela o klasifikacijama valja napomenuti da sve klasifikacije mora-ju biti meusobno povezane i da se svaki rashod mora moi pratiti po vie osnova. Rashod po instituciji mora biti podijeljen i po programima, ekonom-skim vrstama i izvorima financiranja. Istovremeno se, zahvaljujui sustavu numeriranja, podaci o rashodima trebaju automatski klasificirati i po poje-dinim funkcijama drave. Cilj je povezanih klasifikacija lake sagledavanje namjene, vrste i uinaka dravnih rashoda.


8

6

4

2

0

- 2

- 4

- 62003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. p. 2009.

operativni saldo primarni saldo neto zaduivanje

naela prorauna naela kojih se moraju pridravati svi koji se bave proraunom, a to su naela uravnoteenosti, jedne go-dine, jedinstva i tonosti, univerzalnosti, specifi-kacije, transparentnosti i dobrog financijskog upravljanja.

deficit viak rashoda nad prihodima u nekom razdoblju.

Grafikon 8: Mjere manjka/vika, 2003-09, u mlrd. kuna

3 3

Mjere manjka/vika dravnogproraunaBudui da je uravnoteenost prihoda i rashoda prorauna jedno od osno-vnih naela prorauna, kad god prihodi i rashodi nisu uravnoteeni, a praktino nikada nisu, drava mora prikazati razliku koja nastaje i to na razliite naine. Jedna od osnovnih kategorija koja se mora prikazati je razlika ukupnih pri-hoda i rashoda. U sluaju kad su prihodi vei od rashoda ta se mjera na-ziva neto pozajmljivanje, a kad su rashodi vei od prihoda naziva se neto zaduivanje. Druga mjera koja se takoer mora prikazivati je operativni saldo. Rije je o odnosu redovitih prihoda i rashoda poslovanja bez promjena u dugoronoj nefinancijskoj imovini. Postoji jo i primarni operativni saldo koji prikazuje razliku prihoda i rashoda poslovanja bez izdataka za kamate.

Grafikon 8 prikazuje mjere manjka, odnosno vika dravnog prorauna u razdoblju od 2003. do 2009. godine. Vidimo da se ukupni manjak s vre-menom polako smanjuje, a da se drava trudi odravati operativni i pri-marni saldo u plusu i na taj nain smanjivati ukupno neto zaduivanje. Ovdje moramo napomenuti da se u javnosti rijetko spominju sve ove mje-re vika/manjka dravnog prorauna, ve se jednostavno govori o deficitu


2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. p. 2009.

120

100

80

60

40

20

0

ukupni prihodi ukupni rashodi

Grafikon 9: Ukupni prihodi i rashodi dravnog prorauna, 2003-09, u mlrd. kuna

raun financiranja dio prorauna koji prikazuje nain financiranja prora-unskog manjka te kori-tenje proraunskog vika.

3 3

dravnog prorauna. A deficit dravnog prorauna bi po metodologiji Meunarodnog monetarnog fonda trebao biti jednak neto zaduivanju. No, u Hrvatskoj se za izraun deficita jo djelomino koristi stara metodologija koja u rashode ukljuuje i neke kategorije izdataka za nefinancijsku imo-vinu, pa hrvatski deficit prorauna nije jednak neto zaduivanju, nego je obino neto vei. Ipak, rije je o zaista malim razlikama koje ovdje neemo detaljnije objanjavati.

Raun financiranja

U dosadanjem smo tekstu objasnili na koji nain drava prikuplja novac i na koji ga nain troi. Grafikoni 8 i 9 pokazuju da je u svim promatranim godinama drava troila vie sredstava nego to ih je prikupljala. Kao to smo u uvodu objasnili, kad elimo troiti vie nego to imamo, moramo po-zajmiti sredstva s kojima emo pokriti taj viak potronje. Moemo uzeti bankovni kredit, pozajmiti od prijatelja ili obitelji, podii novce s vlastitog tednog rauna ili kombinirati sve te mogunosti. Ako elimo vrlo ured-no voditi svoje financije, takve emo transakcije zabiljeiti na posebnom raunu naeg prorauna kojeg nazivamo raun financiranja. Uz pomo tog rauna moemo tono znati kako smo financirali poveanu potronju, odnosno u to smo uloili poveanu zaradu.


Neto financiranje

Primici od financijske imovine drave i primljeni

krediti i zajmovi

Izdaci za financijsku imovinu i za otplatu

zajmova i kredita

javno poduzee poduzee u veinskom vlasni- tvu i pod kontrolom drave ili lokalne jedinice, koje obino nudi javne, komunalne usluge; definicija je neodreena i ponekad ba i nije jasno kakav je stvarni status odreenih poduzea.

Slika 4: Raun financiranja dravnog prorauna

3 3

Gdje se evidentiraju prihodi od privatizacije?

Prihodi od privatizacije su jednokratni prihodi koji se koriste za fina-nciranje manjkova u dravnom proraunu i evidentiraju se u raunu financiranja kao primitak od financijske imovine. U godinama velikih privatizacija (primjerice banaka i telekomunikacija), bili su vrlo znaajni; posljednjih godina njihova razina je relativno niska. Sve budue pro-daje dravne imovine, pa tako i prodaje udjela u javnim poduzeima, evidentirat e se kao jednokratni primitak dravnog prorauna od prodaje financijske imovine i koristit e se za otplate dugova iz prethodnih razdo-blja. Vei udio primitaka od privatizacije u ukupnim primicima (koje ine i primici od zaduivanja) obino je rezultat slabe fiskalne pozicije dravnog prorauna zbog kojih je drava prinuena prodavati vrijednu imovinu.

Jednako tako mora se ponaati i drava. Slika 4 pokazuje kako izgleda raun financiranja drave.

Drava u primicima evidentira razliite priljeve u novcu, po domaim i stranim depozitima i zajmovima te od ostale financijske imovine poput vrijednosnih papira. U izdacima se evidentiraju odljevi sredstava po istim kategorijama. Razlika tih primitaka i izdataka je neto financiranje, tj. iznos koji mora biti jednak manjku/viku iz rauna prihoda i rashoda, odnosno neto pozajmljivanju/zaduivanju drave.

to je rebalans prorauna?

Rebalans prorauna je izmjena proraunskih iznosa odnosno njihovo smanjenje i/ili poveanje u odnosu na plan prorauna donesen na poetku kalendarske godine. Do rebalansa dolazi kad se tijekom proraunske godine ustanovi da su pogreno procijenjeni proraunski prihodi ili se pojave nepredvieni rashodi. Rebalans mogu izazvati nepredviene okolnosti u domaem ili svjetskom gospodarstvu, kao primjerice svjetska recesija, ali moe biti i posljedica nesposobnosti vlade da realno planira prihode i rashode.


2008. p. 2009. 1. reb. 2009. 2. reb. 2009. 3. reb. 2009.

130

125

120

115

110

105

100

prodaja nefin.imovine

prihodi poslovanja

nabava nefin.imovine

rashodi poslovanja

prihodi odfin. imovinei zaduivanja

izdaci za fin. imovinu otplate zajmova

25

20

15

10

5

0

Grafikon 10: Ukupni prihodi i rashodi (lijeva skala) i financiranje dravnog prorauna (desna skala), u mlrd. kuna

Izvor: Ministarstvo financija (2009a)

Raun prihoda i rashodaPrihodi poslovanjaPrihodi od prodaje nefinancijske imovineRashodi poslovanjaRashodi za nabavu nefinancijske imovineViak/manjakRaun financiranjaPrimici od financijske imovine i zaduivanjaIzdaci za financijsku imovinu i otplate zajmovaPromjena u stanju depozitaNeto financiranje

115.756303

115.0603.292

-2.291

12.3088.3601.4412.508

124.242395

123.3973.594

-2.355

13.18310.828

02.355

116.222381

118.5992.979

-4.975

15.76310.788

04.975

109.485339

118.2112.587

-10.975

22.12911.155

010.975

110.872339

118.0412.496

-9.327

20.47111.144

09.327

Rebalansi 2009.I II III

Izvrenje 2008.

Plan 2009.

Tabela 2: Ukupni prihodi, rashodi i financiranje dravnog prorauna, u mil. kuna

3 3

Pogledajmo tabelu 2 i grafikon 10 koji pojednostavnjeno prikazuju kako je krajem 2008. planiran proraun za 2009. te ak tri rebalansa koji su usli-jedili prvi u travnju, a drugi i trei u srpnju 2009.

Naime, iako je ve poetkom jeseni 2008. bilo jasno da je zavladala svjets-ka recesija od koje ni Hrvatska nije mogla biti poteena, Vlada je krajem 2008. isuvie optimistino planirala proraun za 2009. Vlada je tada ve


40 41

znala da imamo neodrivo veliku javnu potronju i da nam u 2009. do-spijeva gotovo 11 mlrd. kuna javnog duga (to prikazuje plava, puna linija u grafikonu, desna skala). Vlada je morala znati da je daljnje zaduivanje neodgovorno prema buduim sve malobrojnijim naratajima koji e te dugove morati otplaivati, te da e pretjerano zaduivanje drave koiti raz-voj privatnog sektora, kako zbog oteanog financiranja, tako i zbog nemi-novnog poveanja poreznog optereenja. Meutim, pod pritiskom raznih interesnih skupina proraun za 2009. planiran je kao u najboljim danima gospodarskog rasta. Takav plan prorauna se ubrzo pokazao neodrivim. Stoga je u rebalansima koji su uslijedili, ak i uz uvoenje novih poreza i povienje stope PDV-a Vlada morala planirati znaajna smanjenja pri-hoda, jer prihodi se zbog recesije ne ostvaruju. Naalost, Vlada nije imala snage znaajnije smanjiti i rashode, ve se odluila za znaajno poveanje zaduivanja (vidi crvenu, isprekidanu liniju u grafikonu, lijeva skala). Po-sljedica takvog neodgovornog fiskalnog ponaanja kako prethodnih vla-da u razdoblju prosjenog 5% godinjeg rasta BDP-a 2002-07, tako i ove Vlade pri planiranju i rebalansima prorauna za 2009. je da smo od 2,4 mlrd. kuna deficita dravnog prorauna planiranih krajem 2008. doli do planiranog deficita od 9,3 mlrd. kuna u kolovozu 2009. (okomiti razmak izmeu plave, pune i crvene, isprekidane linije, desna skala).Naalost, moramo biti svjesni da se svaki rast crvene, isprekidane linije (za-duivanja) u jednoj godini neminovno odraava na rast plave, pune linije (otplate dugova i kamata koje te dugove poveavaju) u iduim godinama.


izvanproraunski korisni-ci izvanproraunski fon-dovi, poduzea i druge pravne osobe u kojima drava ili lokalne jedinice imaju odluujui utjecaj na upravljanje, a oni sami imaju znatan stupanj au-tonomije koja ukljuuje samostalno odluivanje o dijelu prihoda i rashoda.

izvanproraunski fond vrsta izvanproraunskog korisnika koji se osniva kao pravna osoba za po-sebnu namjenu i financira se iz namjenskih prihoda, prorauna i drugih izvo-ra.

Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje

Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje

Hrvatski zavod za zapoljavanje

Sredstva doplatka za djecu

Hrvatske vode

Hrvatske autoceste

Hrvatske ceste

Dravna agencija za osiguranjetednih uloga i sanaciju banaka

Hrvatski fond za privatizaciju

Fond za razvoj i zapoljavanje

Fond za regionalni razvoj

Fond za zatitu okolia i energetsku uinkovitost

1999-2000. 2002. 2003.

2004-2006. 2007. 2008.

Tabela 3: Izvanproraunski korisnici dravnog prorauna, 1999-2008.

+

+

+

+

+

-

-

-

-

-

-

-

+

+

+

-

+

+

+

+

+

+

+

-

+

+

+

-

+

+

+

+

+

-

-

-

+

+

+

-

+

+

+

+

+

-

-

+

-

-

-

-

+

+

+

+

+

-

-

+

-

-

-

-

+

-

+

+

+

-

-

+

40 41

Proraun izvanproraunskih korisnika dravnog proraunaVeina novca koji se u dravi prikuplja i troi najveim se dijelom evidentira u dravnom proraunu, te manjim dijelom u proraunima izvanproraunskih korisnika dravnog prorauna i u proraunima lokalnih jedinica. U prethod-nom smo dijelu objasnili osnovne pojmove vezane uz dravni proraun, a sada slijedi pojanjenje izvanproraunskih korisnika dravnog prorauna.

Tko su izvanproraunski korisnici?Izvanproraunski korisnici dravnog prorauna su izvanproraunski fondovi, trgovaka drutva i druge pravne osobe u kojima drava ima odluujui utjecaj na upravljanje, ali imaju i znatan stupanj autonomije koja ukljuuje samostalno odluivanje o dijelu prihoda i rashoda. Svaki izvanproraunski korisnik dravnog prorauna ima zaseban proraun i zbog toga se u mnogim zemljama prihodi i rashodi tih korisnika ne prika-zuju u dravnom proraunu. U Hrvatskoj su, radi uinkovitijeg upravljanja novcem glavnih izvanproraunskih korisnika (HZMO, HZZO i HZZ) nji-hovi prihodi i rashodi od 2007. ukljueni u dravni proraun. Kao to prika-zuje tabela 3, status i broj izvanproraunskih korisnika se esto mijenja to oteava praenje njihovih prihoda i rashoda.


financijski plan akt pro-raunskog i izvanprora-unskog korisnika kojim se utvruju njegovi pri-hodi i rashodi.

namjenski prihod pri-hod za koji je unaprijed utvreno za koje se svrhe smije troiti. Primjerice prihodi od doprinosa za zdravstveno osigura-nje moraju se troiti za zdravstvo.

Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranjeHrvatski zavod za zdravstveno osiguranje

Hrvatski zavod za zapoljavanje


Hrvatske vode

Hrvatske autoceste

Hrvatske ceste

Dravna agencija za zatitu tednih uloga i sanaciju banaka


Izvori prihoda

doprinos iz plaa i dio (koji nedostaje) iz dravnog prorauna (do 2007)doprinos na plau i dio (koji nedostaje) iz dravnog prorauna (do 2007)razne vrste doprinosa i dio (koji nedostaje) iz dravnog prorauna (do 2007)sredstva ostvarena prodajom dionica, odnosno udjela Fonda u poduzeima, dividende, transferi iz dravnog prorauna i ostali prihodiprihodi od naknada (primjerice naknada za koritenje voda) i transferi (pomoi) iz dravnog prorauna te ostali prihodi

transferi (pomoi) iz dravnog prorauna, prihodi od cestarina, raznih naknada (cestarine za uporabu autocesta) i ostali prihodi (do 2008)transferi (pomoi) iz dravnog prorauna, prihodi od raznih naknada (primjerice naknada iz goriva) i ostali izvori

premije osiguranja to ih banke i tedionice plaaju za osiguranje tednih uloga, prihodi to ih Agencija ostvari svojim poslovanjem (razne naknade), transferi iz dravnog prorauna

naknade (primjerice naknada od oneiivaa okolia), transferi iz dravnog, lokalnih i regionalnih prorauna i ostali izvori

Izvanproraunski korisnici dravnog prorauna

*Podebljani su trenutni izvanproraunski korisnici.

Tabela 4: Izvanproraunski korisnici dravnog prorauna i izvori njihovih prihoda

42 43

Dakle, najznaajnija karakteristika izvanproraunskih korisnika jest da su oni zasebne pravne osobe koje iz svojih prorauna, koji se jo nazivaju i financijski planovi, financiraju odreene javne potrebe poput izgradnje cesta ili opskrbe vodom. Najei razlog njihova osnivanja je elja da se osigura izvor financiranja za odreenu namjenu kako se ne bi dogodilo da se prilikom izgla-savanja dravnog prorauna, zbog pritisaka odreenih interesnih skupina, ne osigura dovoljno prihoda za tu svrhu. Zbog toga je, primjerice, Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje dugo bio izvanproraunski korisnik, jer se smatralo da se bez obzira na pritiske sredstva za mirovine uvijek moraju osigurati. Izvanproraunski korisnici se financiraju iz namjenskih prihoda, ali i iz proraunskih sredstava. Namjenski prihod podrazumijeva da je rije o pri-hodu za koji je unaprijed definirano u koje se svrhe smije utroiti (prim-jerice prihodi od doprinosa za zdravstveno osiguranje moraju se troiti za zdravstvo).Osim izvanproraunskih korisnika dravnog prorauna, postoje i izvan-proraunski korisnici lokalnih prorauna, ali o njima e biti rijei u dijelu teksta o lokalnim jedinicama.


opa drava sredinja drava (proraunski i iz-vanproraunski korisnici dravnog prorauna) uveana za proraunske i izvanproraunske koris-nike upanijskih, gradskih i opinskih prorauna.

javno poduzee poduzee u veinskom vlasni- tvu i pod kontrolom drave ili lokalne jedinice, koje obino nudi javne, komunalne usluge; definicija je neodreena i ponekad ba i nije jasno kakav je stvarni status odreenih poduzea.

42 43

Vlastiti prihodi izvanproraunskih korisnika dravnog prorauna (primje-rice naknada iz goriva Hrvatskih cesta) najee nisu dovoljni za pokrie njihovih rashoda. Veliki manjak vlastitih sredstava imaju, primjerice, Hrvat-ske ceste i Hrvatske autoceste (dok su imale status izvanproraunskog ko-risnika) jer financiraju nove prometne kapitalne projekte. Ovo se, jednim dijelom, pokuava rijeiti transferima iz dravnog prorauna, a financiranje preostalog manjka izvanproraunskih korisnika dravnog prorauna rje-ava se zaduivanjem. Pri tome drava uzima zajmove i izdaje obveznice koje prodaje na meunarodnom tritu kapitala. Taj je nain zaduivanja bio izuzetno popularan za financiranje izgradnje novih dijelova autocesta. Mogli bismo to usporediti sa situacijom u kojoj npr. ena nema dovoljno vlastitih prihoda za kupnju automobila. Dio novca koji joj nedostaje pokri-va se prebacivanjem sredstava iz muevog prorauna, a preostali manjak financira se uzimanjem kredita u banci.

Kako se donose financijski planovi izvanproraunskih korisnika dravnog prorauna?Ono to je za dravu proraun, to je za izvanproraunskog korisnika fi-nancijski plan. Izvanproraunski korisnici izrauju svoje financijske pla-nove usporedno s izradom dravnog prorauna. Svaki izvanproraunski korisnik sastavlja svoj prijedlog financijskog plana za sljedeu godinu i dostavlja ga nadlenom ministarstvu koje ga zajedno sa svojim finan-cijskim planom dostavlja Ministarstvu financija. Saeci financijskih planova izvanproraunskih korisnika prilau se uz prijedlog dravnog prorauna i podnose Saboru. Nakon rasprave Sabor ih odobrava za-jedno s dravnim proraunom za iduu godinu. Nain donoenja fi-nancijskih planova izvanproraunskih korisnika detaljno je objanjen u Zakonu o proraunu, a ti se planovi objavljuju u Narodnim novinama istog datuma kada i dravni proraun i Zakon o izvravanju dravnog prorauna.

Prihodi i rashodi izvanproraunskih korisnikaGrafikon 11 pokazuje stalni rast prihoda i rashoda izvanproraunskih koris-nika u razdoblju 2005-07. i konstantno vee rashode od prihoda. Situacija se mijenja u narednim godinama otkada se HZZO, HZMO i HZZ vie ne vode kao izvanproraunski korisnici nego su obuhvaeni dravnim proraunom, a Hrvatske autoceste su iskljuene iz ope drave i vode se kao javno podu-zee. Takve promjene oteavaju praenje poslovanja proraunskih i izvan-proraunskih korisnika i onemoguuju usporedbe iz godine u godinu.


deficit viak rashoda nad prihodima u nekom razdoblju.

120

100

80

60

40

20

0

ukupni prihodi ukupni rashodi

2005. 2006. 2007. 2008. p. 2009.

Grafikon 11: Ukupni prihodi i rashodi izvanproraunskih korisnika, 2005-09, u mlrd. kuna

Izvor: Ministarstvo financija (2009b; 2009c)

prihodi i potpore rashodi

Dravna agencija za osiguranje

tednih uloga i sanaciju banaka

Hrvatske vode



Hrvatske ceste

Izvor: Ministarstvo financija (2009c)

Grafikon 12: Plan prihoda i rashoda izvanproraunskih korisnika, 2009, u mlrd. kuna

44 4

Gotovo 80% rashoda izvanproraunskih korisnika planirano je za Hrvatske ceste i Hrvatske vode (5,1 mlrd. kuna), koje uz to stvaraju i kompletan defi-cit izvanproraunskih korisnika u visini 2,5 mlrd. kuna. Valja napomenuti da je 2009. deficit Hrvatskih cesta (2,6 mlrd. kuna) vei od ukupnog defi-cita svih izvanproraunskih korisnika (2,5 mlrd. kuna), to ukazuje da je neophodno racionalnije troiti sredstva namijenjena za ceste i razmotriti mogunosti privatizacije dijela tog sektora. Na taj bi se nain barem u du-em roku mogao smanjiti tako veliki nesrazmjer izmeu prihoda i rashoda Hrvatskih cesta (71 mil. naprama 2,7 mlrd. kuna).

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0


Slika 5: Konsolidirani proraun sredinje drave

Konsolidirani proraun sredinje drave

Prorauni izvanproraunskih korisnika dravnog prorauna Dravni proraun

sredinja drava korisnici dravnog prorauna (primjerice ministarstva, dravne agencije) i izvanproraunski korisnici (primjerice Hrvatske vode i Hrvatske ceste).

44 4

Konsolidirani proraun sredinje draveKonsolidirani proraun sredinje drave pokuat emo objasniti situaci-jom u obitelji u kojoj su zaposleni samo mu i ena. Recimo da svaki od njih zarauje 5.000 kuna mjeseno. ena je u odreenom mjesecu potroila 4.000 kuna, a 1.000 kuna dala je muu za plaanje rauna. Mu je potroio 5.500 kuna. Konsolidacijom se podaci za vie jedinica mogu prikazati tako da ine jednu jedinicu. Dakle konsolidirani proraun nae obitelji bio bi uku-pan zbroj njihovih prihoda i rashoda u promatranom mjesecu. Konsolidirani prihodi obitelji iznosili su 10.000 kuna (5.000 + 5.000), a rashodi 9.500 kuna (4.000 + 5.500). Obitelji je ostalo jo 500 kuna koje su utedjeli. Pri konsoli-daciji se eliminiraju meusobne transakcije, odnosno prebacivanje novca od ene muu i obrnuto. Bit konsolidacije je u tome da iako je ena muu upla-tila 1.000 kuna za plaanje rauna, tih se 1.000 kuna ne rauna kao dodatni muev prihod jer se radi o jednostavnom transferu unutar obitelji.

Jednako tako i konsolidirani proraun sredinje drave, koji se jo naziva i konsolidirani proraun drave, nije nita drugo do zbroj prihoda i rashoda dvaju dijelova prorauna: dravnog prorauna i izvanproraunskih koris-nika dravnog prorauna. Pritom je vano da se eliminiraju transakcije iz dravnog prorauna izvanproraunskim korisnicima i obrnuto.

Zato se uope sastavlja konsolidirani proraun sredinje drave? Jedno-stavno zato da saznamo koliko su sredstava ukupno prikupili i potroili dravni proraun i izvanproraunski korisnici dravnog prorauna. Do konsolidiranog prorauna sredinje drave dolazimo u dva koraka, tj.:

1. konsolidacijom unutar izvanproraunskih korisnika dravnog pro-rauna koja podrazumijeva ponitavanje transfera izmeu pojedinih


Konsolidirani prihodi sredinje drave iznose 128,7 mlrd. kuna. Kada ih usporedimo s konsoli-diranim rashodima od 131,5 mlrd. kuna dobi-vamo manjak, odnosno deficit konsolidiranog sredinjeg prorauna od 2,8 mlrd. kuna.

Izvanproraunski korisnici s 2,5 mlrd. kuna stvaraju gotovo 90% tog manjka, dok dravni proraun stvara tek 0,3 mlrd. kuna. Ukupni manjak konsolidiranog sredinjeg prorauna mora se financirati zaduivanjem.

Plan za 2009.128.697124.636

4.0611.9831.385

71507115

131.512124.954

6.5582.4181.1302.663

236111

-2.815 -0,88-318

-2.497-436-255

-2.592271

4

UKUPNI PRIHODI I POTPOREDravni proraunIzvanproraunski fondovi

Hrvatske vodeFond za zatitu okolia i energetsku uinkovitostHrvatske cesteDravna agencija za osiguranje tednih uloga i sanaciju banakaHrvatski fond za privatizaciju

UKUPNI RASHODIDravni proraunIzvanproraunski fondovi


UKUPNI MANJAK/VIAKPostotak od BDP-aDravni proraunIzvanproraunski fondovi


Izvor: Ministarstvo financija (2009c)

Tabela 5: Konsolidirani proraun sredinje drave (dravni proraun i financijski planovi izvanproraunskih korisnika), 2009, u mil. kuna

4 4

izvanproraunskih korisnika (primjerice novca koji su Hrvatske vode uplatile Fondu za zatitu okolia i energetsku uinkovitost i obrnuto),

2. konsolidacijom transfera iz dravnog prorauna izvanproraunskim ko-risnicima i obrnuto.


jedinice lokalne samou-prave opine i gradovi.

jedinice podrune (re-gionalne) samouprave upanije.

lokalne jedinice opine i gradovi, iako ponekad podrazumijevaju i upanije.

lokalni proraun akt kojim se planiraju pri-hodi i utvruju rashodi lok

Documents

2009