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17° Seminário Regional de Política Fiscal - CEPAL
Flexibilização do Investimento em Infra-estrutura: a Experiência
Brasileira
MINISTÉRIO DA FAZENDASecretaria do Tesouro Nacional
Índice
1. Investimento e Política Fiscal: 1991-2003
2. Modernização do Investimento Público:
Projeto Piloto
3. Participação do Setor Privado: Concessões e
PPP
4. Perspectivas
1. Investimento e Política Fiscal: 1991-2003
PIB e Investimento
• Instabilidade e Baixo dinamismo .• Constrangimentos Macroeconômicos: inflação, desequilíbrio fiscal
e vulnerabilidade externa.
Taxa Anual de Crescimento (%)
-1
0
1
2
3
4
5
61991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
PIB
-8
-5
-2
1
4
7
10
13
FB
KF
PIB FBKF
Dívida Pública
• Fontes de Expansão: déficits primários, parâmetros macroeconômicos, reconhecimento de passivos contingentes.
• Impacto Adverso: Investimento Público e Privado.
Dívida Líquida do Setor Público
30
35
40
45
50
55
601991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
% P
IB
Tributação
• Principal Componente do Ajuste Fiscal: novos tributos, elevação de alíquotas e ampliação de bases de cálculo.
• Desestímulo à eficiência econômica e ao investimento privado.
Carga Tributária
25
27
29
31
33
35
37
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
% P
IB
Despesa Primária
• Ajuste Fiscal não conteve expansão da despesa: Vinculação de Receita e Despesas Obrigatórias.
• Previdência Social: principal componente da despesa corrente.• Corte de gasto concentrado no Investimento.
Despesa Primária - Governo Federal
100
150
200
250
300
350
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Governo Federal: Investimento (% Despesa
Primária)
0
1
2
3
4
5
6
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Total Infra-estrutura
Setor Privado
• Predomínio do setor público no setor de infra-estrutura.
• Problema: restrição da capacidade de investimento do governo e de suas empresas.
• Respostas:
i) Privatização: telecomunicações, energia elétrica e gás.
ii)Concessão: rodovias, ferrovias, portos.
iii) Desregulamentação: abertura do setor de petróleo à iniciativa privada.
2. Modernização do Investimento PúblicoProjeto Piloto
Objetivo
• Aumentar a eficiência dos investimentos.
• Apoiar a retomada do crescimento econômico mediante eliminação dos principais gargalos de infra-estrutura.
Seleção de Projetos
• Critérios Gerais: relação custo-benefício, impacto econômico e retorno fiscal.
• Aproximação Inicial: manutenção de ativos estratégicos, finalização de projetos, possibilidade de recuperação de custos, apoio à competitividade.
• Avaliação: necessidade de aprimorar metodologias, qualificar pessoal, reformular mecanismos de seleção.
Lista Preliminar de Projetos Selecionados
PLO Acréscimo Piloto
Desenvolvimento Agrário Georeferenciamento 28.82 0.00
Meio Ambiente Pró-Água 14.30 9.70
Cidades Metro BH 20.40 81.60
Fazenda Modernização - SRF - 400.00
Previdência Modernização - SRP - 100.00
Desenvolvimento Ind. Com. CBA - Centro de Biotec Amazonia 11.00 2.67
Ciência e Tecnologia Metereologia - 15.12
Integração Nacional Irrigação - 14 Perímetros 100.00 50.00
Transportes - Rodovias BR 101/SUL 135.00 285.00
Transportes - Rodovias Restauração Rod Federais 874.00 952.00
Transportes - Rodovias BR 101/NORDESTE 95.90 307.00
Transportes - Rodovias BR 381/MG 45.00 153.00
Transportes - Rodovias Arco Rodoviario do RJ 49.00 88.00
Transportes - Portos Investimentos Portos Principais 101.00 226.10
Transportes - Hidrovia Eclusa Tucuruí 70.00 150.00
1,544.42 2,820.19Total
2005
Ministério Projeto
Exemplo de Projeto Selecionado Restauração de Rodovias
• Motivação Inicial: manutenção de ativo estratégico, finalização de projetos em andamento e possibilidade de recuperação de custos.
• Análise de Custo-Benefício: valor presente superior a R$ 14 bilhões e TIR real próxima a 50%.
• Impacto Econômico: reduz custo de circulação de mercadorias nos principais eixos rodoviários do país.
• Retorno Fiscal: redução dispêndios futuros com manutenção de rodovias e aumento da possibilidade de conceder a exploração de trechos economicamente rentáveis.
• Condicionalidade: Preparar processo de concessão em 2005-2006 dos trechos identificados.
Exemplo de Projeto Selecionado Duplicação de Rodovia - BR 101 Sul
• Motivação Inicial: possibilidade de parcial de recuperação de custos e integração com o MERCOSUL.
• Análise de Custo-Benefício: TIR real de 30%.
• Impacto Econômico: reduz custo de circulação de mercadorias e complementa a rodovia do MERCOSUL.
• Retorno Fiscal: concessão do trecho.
• Condicionalidade: Preparar processo de concessão em 2005-2006.
Implementação, Monitoramento e Avaliação
• Etapas integradas com os procedimentos usuais: planejamento, orçamento e execução.
• Adoção de medidas e instrumentos adicionais: maior controle na implementação e avaliação mais detalhada, incluindo os aspectos econômico-fiscais e as condicionalidades.
• Liberação de recursos e ajuste à meta fiscal dependerão do desempenho de cada projeto na fase de implementação.
• Objetivo: garantir que os parâmetros de seleção sejam verificados na implementação.
Desdobramentos Futuros
• Verificação de que projetos inseridos no Piloto têm retorno compatível com o custo da dívida pública – investimento como constituição de ativo.
• Disseminação dos avanços em seleção-monitoramento-avaliação para os demais projetos.
3. Participação do Setor PrivadoConcessão e PPP
Justificativas
i) Restrição Fiscal
ii) Eficiência Econômica
• Risco: problemas regulatórias e contratuais diminuam eficiência e gerem passivos fiscais.
Concessões
• Experiência Prévia: ganhos de eficiência importantes mas desiguais; tarifas elevadas em alguns segmentos.
• Ampla abrangência setorial.
• Amadurecimento da função de regulação.
• Riscos concentrados nos usuários: passivos fiscais menos prováveis.
Exemplo de EficiênciaQualidade nas Rodovias Concedidas
• Pesquisa feita em 2004.• Qualidade serviço prestado pelo setor privado muito superior ao
verificado no setor público.• Fonte de financiamento ao investimento da concessionária
maior e estável.
Condição da Rodovia Governo ConcessãoAdequada 17% 78%Inadequada 83% 22%Total 100% 100%
Exemplo de RiscoTarifa Elevada: Energia
• Tarifas apresentarem evolução incompatível com rendimento da população: efeito indexador.
100
150
200
250
300
350
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Tarifa M édia Res idênc ia Rendim ento Nom inal
PPP - Legislação
• Aprovada no final de 2004.
• Abrange a concessão de serviços públicos ao setor privado, com aporte de recursos públicos para financiar parte dos serviços prestados:
i) Serviços com Exploração Econômica: subsídio ao consumidor.
ii) Serviços Públicos Tradicionais: incentivos mais apropriados para alguns tipos de serviços públicos sem retorno econômico.
PROJETOS
FINANCEIRAMENTE
AUTO-SUSTENTÁVEIS
PROJETOS QUE REQUEREM
APORTE PARCIAL DE
RECURSOS FISCAIS
PROJETOS PÚBLICOS
TRADICIONAIS
PROJETOS PÚBLICOS
TRADICIONAIS
Lei 8666/93
Lei 8666/93
Lei 8987/95
Lei 8987/95
Lei 11079/04
Lei 11079/04
Modalidades de investimento em infra-estrutura
Por que PPP ?
Retorno econômico ou social maior do que o retorno financeiro do projeto de infra-estrutura.
O pagamento de tarifas não é suficiente para cobrir todos os custos do projeto, e o ganho total do projeto é maior que seu custo. Ou há riscos que são difíceis de medir no início.
0
20
40
60
80
100
120
Custo Beneficio
Custo
Ben. Difuso
Ben. Capturavel
Oportunidades, Riscos e Salvaguardas
•Ganhos de eficiência no projeto e repasse de parcela do custo ao usuário. •Riscos concentrados no setor público: contratação de compromissos incompatíveis com a restrição orçamentária e formação de passivos contingentes.
•Limite Fiscal: 1% da Receita Corrente Líquida e adequação aos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal.
•Fundo Garantidor: diminui risco de default e risco de desequilíbrio fiscal.
Fundo Garantidor das PPP’sFGP
Ativos de Qualidade:
Ações de Empresas Federais
Imóveis/Títulos Públicos
Recursos Orçamentários ao longo do tempo
Garantia de cumprimento das Obrigações do Governo Federal
Obrigações
Fundo Garantidor
4. Perspectivas
• Conjugar crescimento e estabilidade requer maiores investimentos em infra-estrutura, e aprofundamento da solvência fiscal.
• Governo brasileiro está implementando ações nessa direção: i) superávit primário elevadoii) medidas estruturais e discricionárias para conter a despesa correnteiii) melhoria da qualidade dos projetos de investimentoiv) ampliação da participação direta do setor privado nos investimentos em infra-estrutura
Muito Obrigado
Muchas Gracias