Instituto de Posgrado e InvestigacinPontificia Universidad Catlica de Chile

Linconl Institute of Land Policy

ALTERNATIVAS PARA EL DESARROLLO URBANO

Mart im Smolka y Fernanda Fur tado (Edi tores )

e u r e l i b r o s

Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina

Martim Smolka y Fernanda Furtado (Editores)

Registro de Propiedad Intelectual N 119.505

I.S.B.N.: 956-14-0620-9

Impreso en LOM Ediciones

Abril 2001

ndice

Acerca de los autores I

Prlogo

Jim H. Brown V

Agradecimientos

Martim Smolka y Fernanda Furtado IX

Ensayo introductorio: recuperacin de plusvalas

en Latinoamrica: bravura o bravata?

Martim O. Smolkan y Fernanda Furtado XIII

1. La captacin de plusvalas urbanas en la Argentina:

futuro instrumento de equidad social?

Nora Clichevsky 1

2. Plusvalas urbanas en Brasil: creacin, recuperacin

y apropiacin en la ciudad de So Paulo

Paulo Sandroni 37

3. La experiencia colombiana en la recuperacin estatal

de los incrementos del precio del suelo. La Contribucin

de Valorizacin y la Participacin en Plusvalas

Samuel Jaramillo 71

4. La Habana se rehace con plusvalas urbanas

Carlos Garca Pleyn y Ricardo Nez Fernndez 99

5. Santiago de Chile: la recuperacin de

plusvalas puesta en perspectiva histrica

Gonzalo Cceres y Francisco Sabatini 121

6. Se justifica la aplicacin del impuesto a la plusvala en Mxico?

Manuel Perl Cohen y Luis R. Zamorano Ruiz 149

7. Las contribuciones municipales como

instrumentos de captura de plusvalor en Per

Julio A. Caldern Cockburn 173

8. Alcances y deficiencias distributivas del Estado

venezolano en la captacin de plusvalas

Oscar Olinto Camacho y Ariana Tarhan 201

IAcerca de los autores

Gonzalo Cceres Quiero (Chile)

Historiador y Magster en Desarrollo Urbano (en preparacin) por la Pontifi-cia Universidad Catlica de Chile. Ha sido becario de CONICYT, Intercampus ydel Lincoln Institute of Land Policy. Desde 1998 es editor de Eure, Revista Lati-noamericana de Estudios Urbano Regionales (ISI desde febrero del 2001) y tra-baja adscrito al Instituto de Posgrado e Investigacin de la Facultad de Arquitec-tura, Diseo y Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Catlica de Chile.

Julio Caldern Cockburn (Per)

Socilogo (Universidad Catlica del Per), maestro por la FLACSO de Mxicoy estudios de doctorado concluidos en la Universidad San Marcos de Lima.Consultor de organismos de cooperacin multilateral, asociado a Seguimientodel Desarrollo (SASE) y profesor en maestras de la Universidad Catlica y laUniversidad Particular Antenor Orrego (UPAO) de Trujillo. Es autor y coau-tor de 15 libros y alrededor de 30 artculos de revistas y captulos de librossobre desarrollo urbano, servicios, mercados de tierras y gobiernos locales, pu-blicados en Amrica Latina, Estados Unidos y Europa.

Nora Clichevsky (Argentina)

Arquitecta (Universidad de Buenos Aires). Mestre em Planejamento Urbanoe Regional, UFRGS, Brasil, 1980. Ha coordinado investigaciones sobre polti-cas urbanas y mercado de tierra en el Centro de Estudios Urbanos y RegionalesCEUR, Buenos Aires, y en PROPURUFRGS, Brasil. Ha sido consultorade Hbitat, PNUD, BID y BIRF. Ha sido docente en Maestras de Planifica-cin urbana y Regional; Hbitat y Vivienda; Polticas territoriales y ambienta-les, en Universidades de Argentina y Brasil as como en cursos de Doctorado.Actualmente es Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Cient-ficas y Tcnicas (CONICET), y en el Instituto de Geografa, Facultad de Filo-sofa y Letras, Universidad de Buenos Aires. Es autora de libros y artculos enrevistas de USA y diversos pases de Amrica Latina y Europa.

II Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina

Fernanda Furtado (Brasil)

Arquitecta, Ph.D. en Planificacin Urbana (Universidad de So Paulo, Bra-sil). Es Fellow del Lincoln Institute of Land Policy. Basada en Ro de Janeiro,donde se desempea actualmente como investigadora y profesora en el Progra-ma de Posgrado en Urbanismo de la Universidad Federal de Ro de Janeiro(PROURB/UFRJ), Fernanda viene colaborando en el desarrollo del Progra-ma para Amrica Latina del Lincoln Institute desde 1995. El tema de la recupe-racin de plusvalas en Amrica Latina fue objeto de su tesis de doctorado,Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina: Debilidad en la implementa-cin, ambigedades en la interpretacin. En los ltimos aos, Fernanda haparticipado como conferencista y debatidora en diversos eventos sobre el temarealizados en Amrica Latina.

Carlos GarcaPleyn (Cuba)

Socilogo. Doctor en ciencias tcnicas. Profesor adjunto de la Escuela de Arqui-tectura de La Habana. Labor durante ms de 25 aos en temas de planificacin ylegislacin urbana en el Instituto de Planificacin Fsica. Actualmente es ViceDi-rector de HABITATCUBA, Sociedad para la Vivienda y el Urbanismo (ONG).

Samuel Jaramillo (Colombia)

Economista, Master en Planificacin Urbana y Doctor en Urbanismo de laUniversidad de Pars. Ha escrito varios libros sobre precios del suelo y planifi-cacin urbana. Es investigador del centro de Estudios para el Desarrollo Eco-nmico CEDE de la Universidad de los Andes, Bogot.

Ricardo Nez Fernndez (Cuba)

Economista, Master en Gestin y Desarrollo Urbano en la Erasmus Universityof Rotterdam. Profesor auxiliar para programas de Maestra y Postgrados en laFacultad de Arquitectura de la Universidad Politcnica de La Habana ISPAJE.Especialista consultor del Grupo para el Desarrollo Integral de la Capital (GDIC).Investigador en temas de economa urbana, sobre gestin y planeamiento estrat-gico, desarrollos inmobiliarios y rentas del suelo urbano. Actualmente especialis-ta en inversiones y desarrollo de la Oficina del Historiador de La Habana Vieja.

III

Oscar Olinto Camacho (Venezuela)

Arquitecto de la Universidad Central de Venezuela (UCV). Diploma en elDepartamento de Planificacin de la Architectural Association de Londres (AA),y Ph.D. en Estudios Urbano Regionales de la Universidad de Londres. Ejercidurante treinta aos la docencia y la investigacin en la Facultad de Arquitectu-ra y Urbanismo de la UCV, en el rea del desarrollo urbano y la vivienda. Ac-tualmente es Profesor Emeritus de esa Facultad, y ejerce como consultor priva-do nacional e internacional.

Manuel Perl Cohen (Mxico)

Licenciado en Economa (Universidad Nacional Autnoma de Mxico,UNAM). Realiz estudios de doctorado en Planeacin UrbanoRegional en laUniversidad de CaliforniaBerkeley. Ha impartido cursos en la UNAM, UAM,Berkeley y Stanford University, y fue Investigador Titular del Instituto de In-vestigaciones Sociales en la UNAM. Tiene diversos libros, compilaciones y ar-tculos de temas de vivienda, historia urbana, sistema hidrulico de la Ciudadde Mxico, mercados inmobiliarios y sobre los impuestos a la propiedad inmo-biliaria y las finanzas municipales. Actualmente es Director del Programa Uni-versitario de Estudios sobre la Ciudad (PUEC) de la UNAM.

Francisco Sabatini (Chile)

Socilogo (P. Universidad Catlica de Chile) y Ph.D. en Planificacin Urba-na (Universidad de California, Los Angeles). Es profesor titular de la P. Uni-versidad Catlica de Chile, donde trabaja en investigacin y docencia. Sus ac-tuales reas de especializacin incluyen segregacin residencial, planificacinurbana, participacin ciudadana y conflictos ambientales. Tambin trabaja comoconsultor en estos temas para agencias pblicas y para empresas pblicas y priva-das. Ha sido asesor del Ministro de la Vivienda y Urbanismo de Chile y miembrodel Consejo Consultivo Nacional del Medio Ambiente de Chile. Desde 1990 hapublicado ms de 40 artculos en revistas cientficas, captulos de libros y libros.

Paulo Sandroni (Brasil)

Economista (Facultad de Economa y Administracin de la Universidad deSo Paulo). Es profesor de la Universidad Catlica de So Paulo y de la Escue-

Acerca de los autores

IV Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina

la de Administracin de Empresas de la Fundacin Getulio Vargas de So Paulo.Es consultor en el rea de impactos macroeconmicos de las transformacionesurbanas y valorizacin inmobiliaria. Particip en la elaboracin de Operacio-nes Urbanas e Interligadas en la ciudad de So Paulo y del proyecto de Eixo doTamanduate en la ciudad de Santo Andr.

Martim O. Smolka (Brasil)

Economista (Universidad Catlica do Ro de Janeiro) y Magster y Ph.D. enCiencias Regionales (Universidad de Pennsylvania). Es autor de muchas publi-caciones sobre la estructuracin intraurbana y las dinmicas del mercado in-mobiliario en las ciudades latinoamericanas y las mejoras en los sistemas fisca-les asociadas a la propiedad inmobiliaria. Fue Presidente de la Asociacin Na-cional de Postgrado e Investigaciones en Planificacin Urbana y Regional(ANPUR), e investigador del Consejo Nacional de Investigaciones de Brasil.Actualmente, como Senior Fellow y Director del Programa de Latinoamrica y elCaribe del Lincoln Institute of Land Policy, dirige las investigaciones y progra-mas de capacitacin sobre asuntos relacionados al funcionamiento del mercado,la tributacin y el uso del suelo. Tambin es Profesor Adjunto del Instituto deInvestigaciones y Planificacin Urbana y Regional (IPPUR) de la UniversidadFederal de Ro de Janeiro.

Adriana Tarhan (Venezuela)

Urbanista de la Universidad Simn Bolvar. Master en Gerencia Ambiental:Instituto Universitario Politcnico de las Fuerzas Armadas. Actualmente tra-baja como investigadora en el rea ambiental en la firma CamachoTarhan Con-sultores Asociados.

Luis Zamorano (Mxico)

Urbanista (Universidad Nacional Autnoma de Mxico). Realiza actualmen-te estudios de maestra en la Universidad Politnica de Barcelona en Urbanis-mo. Ha publicado artculos en: la Revista Federalismo y Desarrollo deBANOBRAS (Fortalecimiento institucional y reforma fiscal inmobiliaria: elcaso de Mexicali) y ha participado en diversos estudios para el LILP en rela-cin a la reforma fiscal inmobiliaria en Baja California.

VPrlogo

LLa urbanizacin latinoamericana se caracteriza en general por dramticasdesigualdades sociales, particularmente en el acceso a los servicios urbanos.Estas desigualdades se expresan en enormes diferencias de precio del suelo ur-bano, que a su vez estn asociadas al proceso por el cual se generan, apropian yutilizan los incrementos del valor de la tierra. En este contexto, no sorprendeque desde comienzos del siglo veinte las polticas que proponen movilizar losincrementos del valor de la tierra para el beneficio de la comunidad inspiradasen el pensamiento de Henry George hayan atrado tanta atencin en la regin.

Henry George, periodista, economista poltico y filsofo social de finales delsiglo diecinueve, cuyas ideas inspiraron el trabajo del Lincoln Institute of LandPolicy, propuso la creacin de un impuesto que captara aquel valor del sueloque l atribua al esfuerzo de la comunidad y que era injustamente capitalizadopor los dueos de la tierra. George aseveraba que este impuesto traera benefi-cios a largo plazo en trminos de igualdad y eficiencia urbana. Este mecanismopodra contrarrestar las desigualdades y la pobreza que acompaan al progresoeconmico. El sentido prctico y la preocupacin por la igualdad y la eficiencia queinspiraron a Henry George son totalmente apropiados para enfrentar los proble-mas urbanos de hoy, tanto en Amrica Latina como en otras regiones del mundo.

Ms all de estas preocupaciones distributivas, la recuperacin de plusvalaspuede considerarse como un tema interesante para la agenda de planificacinurbana en Amrica Latina en vista de sus efectos sobre la especulacin de latierra y por ende sobre la eficiencia de los mercados del suelo y como unaalternativa interesante para financiar el desarrollo urbano. En efecto, la incapa-cidad para proveer de servicios a toda la tierra que se necesita para acomodar elcrecimiento explosivo de las familias de bajos ingresos en las reas urbanas cons-

VI Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina

tituye probablemente el reto ms urgente que hoy enfrentan los planificadoresurbanos en las ciudades latinoamericanas.

Los ensayos que se presentan en este volumen sugieren que las polticas derecuperacin de plusvalas son tericamente posibles (existen legislaciones yherramientas para ello) y que en realidad existen muchos casos exitosos quepueden guiar la prctica en el futuro. Estas lecciones pueden ser de valor noslo para otros pases en vas de desarrollo, sino tambin para el mundo desa-rrollado.

Esta edicin cuidadosamente preparada por Smolka y Furtado provee unarica y extensa visin de conjunto de los matices de las an poco documentadasy por lo tanto poco conocidas experiencias con polticas de recuperacin deplusvalas en Amrica Latina. Esta coleccin pone al descubierto muchas de lasfalacias y malentendidos comunes que estn presentes en el debate asociado atales polticas en la regin. Por ejemplo, frecuentemente se argumenta que laspolticas de recuperacin de plusvalas son necesariamente inadecuadas o aunhostiles para los pobres urbanos (ya que las reas que ms necesitan mejora-miento son precisamente las que estn ocupadas por aquellos que menos pue-den pagar por estas mejoras).

Esta coleccin de ensayos tambin muestra que los planificadores latinoame-ricanos han sido realmente innovadores en sobreponerse a las barreras estruc-turales (como es, por ejemplo, el notorio patrimonialismo). Amrica Latina semuestra como un campo frtil para la aplicacin de polticas de recuperacin deplusvalas para enfrentar sus muchos problemas urbanos. Los escenarios abar-can desde el uso radical del suelo para promover el desarrollo en la Cuba socia-lista hasta las soluciones marginales vacilantes y parcas del Chile liberal; desdela larga experiencia con la Contribucin de Valorizacin en Colombia a las solucio-nes prematuramente abortadas en Per; desde las sofisticadas negociacionespara el redesarrollo del suelo en So Paulo, una ciudad de gran escala, a lassencillas pero altamente efectivas soluciones fiscales en la relativamente peque-a ciudad de Mexicali; desde la fiscalmente vulnerable Buenos Aires a la heren-cia an fuertemente patrimonial en la administracin pblica de Venezuela. Unmrito definitivo de las investigaciones que han convergido en este volumen esjustamente que, a la vez que admiten esta aparente diversidad continental, mues-tran algunos significativos trazos comunes a toda la variedad de contextos ysituaciones de los distintos pases de la regin.

VIIPrlogo

Estoy convencido que esta coleccin de ensayos representa una valiosa con-tribucin, necesaria para entender mejor las polticas de recuperacin de plus-valas como herramientas indispensables para ayudar a los planificadores urba-nos en Amrica Latina a enfrentar el inmenso reto de extender los beneficios dela urbanizacin, y as mejorar la calidad de vida de la mayora de la poblacin.El Lincoln Institute of Land Policy est comprometido a promover el mejoramientode la calidad del debate, con el entendimiento de que este es un paso necesariopara mejorar la efectividad de estas polticas.

Es importante notar que el proceso de preparar esta publicacin por mediode una red formada por un grupo realmente colaborativo de especialistas fueen s mismo una parte importante del compromiso ms amplio del Lincoln Instituteen pro de la educacin. Como participante en algunas de las primeras reunionesde esta red (en Argentina, Brasil, Cuba y Mxico), fui testigo de la receptividady entusiasmo que estas ideas generaron. Amrica Latina es una regin de retosformidables, pero tambin de inmensas posibilidades para mejorar. Es un suelofrtil en el cual, con relativamente poco esfuerzo, mucho se puede lograr. Las semi-llas estn ah, pero tenemos que saber mejor cul semilla tiene la mejor oportunidadde prosperar en qu tipo de tierra; y ms que nada, una vez que estas semillas estnen su sitio, tienen que ser regadas adecuadamente. El Lincoln Institute est compro-metido a apoyar la continua generacin y diseminacin de conocimiento a travs dela promocin continua y sistemtica de programas de educacin.

Pensamos que es particularmente oportuno que esta antologa sobre recupe-racin de plusvalas inaugure la serie de Eurelibros y la colaboracin editorialentre el Lincoln Institute of Land Policy y el Instituto de Posgrado e Investigacinde la Facultad de Arquitectura, Diseo y Estudios Urbanos de la P. UniversidadCatlica de Chile.

James H. Brown

Presidente

Lincoln Institute of Land Policy

Agradecimientos

EEsta antologa de ensayos es producto de un trabajo colectivo. Colectivo nosolamente en el sentido tradicional, de que numerosas personas contribuyerona su realizacin, sino tambin en el sentido ms fuerte de que el conjunto de lostrabajos aqu reunidos es el resultado de un intenso proceso conjunto de apren-dizaje realizado sobre el tema de la recuperacin de plusvalas en Amrica Lati-na. Este proceso, iniciado en el 1996 bajo el auspicio del Lincoln Institute ofLand Policy, surgi con la apertura ofrecida por Robert Einsweiler, y el fuerteapoyo de Roz Greenstein en este refuerzo al programa del Instituto en AmricaLatina, creado en 1993.

El desarrollo de este proyecto involucr varias reuniones de trabajo en lascuales se tuvo la oportunidad de debatir sobre la penetracin del tema en cadapas y en la regin como un todo, de identificar las principales cuestiones pre-sentes en la evolucin del tema y de las polticas de recuperacin de plusvalas,y finalmente de discutir en detalle los enfoques, las cuestiones y las experienciascontenidas en cada uno de los ensayos, en sus diversas versiones.

Por esta razn, las primeras personas a quienes debemos un sincero agradeci-miento por la solidaridad en la construccin de esta lnea de trabajo en la re-gin, por la paciencia en el largo proceso de composicin y edicin de los ensa-yos, y por la amistad, son los colegas involucrados en estos debates, estn ellosincluidos entre los autores de esta antologa o no. Nuestro enorme agradeci-miento a Adriana Tarhan, Alberto Lovera, Alfonso Iracheta, Carlos GarcaPleyn, Diego Carrin, Fernando Pauta, Francisco Sabatini, Gonzalo Cceres,Julio Caldern, Luis Zamorano, Manuel Perl, Mara Clara Vejarano, MarioLungo, Ninette Morales, Nora Clichevsky, Oscar Olinto Camacho, PauloSandroni, Pedro Abramo, Ricardo Nez y Samuel Jaramillo.

X Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina

A las instituciones que, en diferentes momentos, acogieron y copatrocinaronlos talleres indispensables y crticos para preparar y consensuar la agenda detrabajo de este proyecto, y promovieron las discusiones sobre el avance y desa-rrollo de las ideas. Sobre todo, por la eliminacin de las inevitables superposi-ciones entre los temas tratados en los diversos ensayos, al asegurar que la selec-cin de las cuestiones abordadas en cada ensayo fuera decidida en conjunto: Enestos trminos, agradecemos la hospitalidad, en las personas de Mario Coyula yGina Rey, del Grupo para el Desarrollo Integral de la Capital, en La Habana; aEduardo Lpez Moreno y Adriana Fausto Brito, de la Universidad de Guadala-jara, Mxico; a Mario Lungo, de Prisma y la Universidad Centroamericana JosSimn Caas, en El Salvador; a Alfonso Iracheta del Colegio Mexiquense; a Ca-rolina Barco de Botero, de la Municipalidad de Bogot, Colombia; y a MaraMercedes Maldonado, de la Universidad de Los Andes, en Bogot, Colombia.

A David Lincoln, Chairman de la Lincoln Foundation, y Kathryn Lincoln,Chairman of the Board del Lincoln Institute of Land Policy, por la generosidad yconfianza que ellos han brindado a las iniciativas del Instituto en Amrica Lati-na, incluyendo sta sobre la recuperacin de plusvalas. Asimismo, a H. James(Jim) Brown, Presidente y CEO del Lincoln Institute, por sus orientaciones ysugerencias a lo largo de este proyecto, y sobre todo por la visin estratgica enla percepcin de la importancia del trabajo colectivo desarrollado a travs de laarticulacin de la red de expertos latinoamericanos, incluyendo a los autores deestos ensayos.

A William Siembieda, por la lectura crtica de la primera sistematizacin deltema a partir del conjunto de las primeras versiones de los ensayos, en el 1997,y a Alan Treffeissen, por su lectura y edicin de todos los textos durante el 1999,as como a William Doebele y Fernando Rojas por sus oportunas ideas.

A Constanza (Connie) Restrepo, en el inicio del proyecto, y a AlejandraMortarini por la actitud siempre positiva y constructiva al brindar el necesarioapoyo logstico a las diversas iniciativas asociadas al proyecto. A las tres asis-tentes de investigacin que fueron involucradas en el proyecto en diferentesmomentos: a Sylvia Dohnert, por la organizacin y documentacin de las pri-meras reuniones de trabajo en las cuales se mont el proyecto. A Ana VeraWynne, por la administracin de la red de investigadores, piedra angular delproyecto que permiti el intercambio de informacin, la socializacin de lasprimeras versiones, etc. Y en los ltimos dos aos, a Laura Mullahy, sustituyen-do las funciones de Ana Vera, por el profesionalismo, disponibilidad y buena

XIAgradecimientos

voluntad para con el proyecto, y por las articulaciones que promovi entre elLincoln Institute y el Instituto de Postgrado e Investigacin de la P. U. Catlicade Chile para la publicacin del libro.

A Francisco Sabatini, compaero desde la primera hora, de este ltimo pro-yecto y de todas las horas a lo largo de nuestro trabajo en Amrica Latina. Yfinalmente, a Gonzalo Cceres por la viabilizacin de esta publicacin y por susgestiones para publicar este libro como el primero de la serie Eurelibros.

Martim Smolka

Fernanda Furtado

Ensayo introductorio:Recuperacin de plusvalas enLatinoamrica: bravura o bravata? *

Martim O. Smolkaa

Fernanda Furtadob

* Los autores agradecen a Sylvia Dohnert por la traduccin de la versin original en portugus.a Senior Fellow y Director del Programa para Amrica Latina y el Caribe del LILP, en Cambridge,

EUA, y Profesor Adjunto (de permiso) del Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional de laUniversidad Federal de Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ).

b Profesora e investigadora del Programa de Postgrado en Urbanismo de la Facultad de Arquitecturay Urbanismo de la Universidad Federal de Rio de Janeiro (PROURB/UFRJ) y Fellow del LILP.

1 Se trat de la realizacin de un primer levantamiento de las experiencias de cada pas acerca de laspolticas de recuperacin de plusvalas. Los ensayos fueron orientados a relatar y evaluar un conjun-to de experiencias concretas relevantes que ofrecieran un cuadro de la evolucin y de la situacinactual del tema en cada pas, pero tambin a identificar y buscar las razones de la ocurrencia deexperiencias frustradas o de la ausencia de aplicacin de instrumentos de recuperacin de plusvalas.

1. Una evaluacin general

En mi pas no pasa nada! As reaccionaron los autores de los trabajos reunidosen esta antologa, cuando hace cuatro aos les solicitamos, en el mbito de unproyecto apoyado por el Lincoln Institute of Land Policy (LILP)1, que escribieran unensayo sobre la experiencia con captura de plusvalas del suelo en sus pases.

El resultado de este esfuerzo, que aqu se presenta, muestra una realidad bastantediferente de aquella primera reaccin que pareca indicar que se trataba de un temaextrao, desconocido o de poco inters para los pases de Amrica Latina. En reali-dad, como reconocen e ilustran los textos, pasan muchas cosas relacionadas altema, o por lo menos mucho ms de lo que se supone, y, adems de esto, existe unpotencial formidable para que vayan a pasar an ms en un futuro cercano.

La evaluacin del tema de la recuperacin por parte del sector pblico deplusvalas del suelo originadas en el proceso de urbanizacin muestra que el

XIV Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina

tema es tericamente pertinente, que la oportunidad de implementarlo es real yque la tendencia a incorporarlo en la agenda poltica urbana es creciente. Laspolticas de recuperacin de plusvalas del suelo, por razones buenas pero tam-bin por razones malas, aparentemente are here to stay.

Sin embargo, de esta afirmacin no se debe inferir que se navega en un martranquilo cuando se aborda el tema de la recuperacin de plusvalas del suelourbano en Amrica Latina. En efecto, todava es considerable el hiato existenteentre la retrica oficial, segn la cual la privatizacin de estas plusvalas es so-cialmente cuestionable o ineficiente, y la institucionalizacin del discurso oficialen un marco legal orgnico y coherente, as como el existente entre este marco yla aplicacin eficaz de instrumentos para la captura de plusvalas del suelo.

En realidad, la experiencia latinoamericana con la implementacin de polti-cas e instrumentos de recuperacin de plusvalas del suelo urbano es notable-mente dbil y ambigua (Furtado, 1999). El soporte institucional es precario y aveces libresco o socialmente alienado, cuando no jurdicamente y legalmenteinconsistente. El debate pblico, a su vez, adems de todava restringido y oca-sional, est marcado o bien por astutos argumentos engaosos que denuncianlos emblemticos (y poderosos) intereses en juego, o bien por desconcertantesconfusiones en el entendimiento de los asuntos pertinentes. Esas caractersticasson sintomticas de la ignorancia y de los prejuicios que todava cercan el temade la recuperacin de plusvalas del suelo en la regin.

2. Recuperacin de plusvalas: aspectos conceptuales

2.1. Definicin

Por recuperacin de plusvalas se entiende la movilizacin de parte (o al lmite dela totalidad) de aquellos incrementos del valor de la tierra atribuible a los esfuerzosde la comunidad para convertirlos en recaudacin pblica por la va fiscal (a travsde impuestos, tasas, contribuciones y otras formas) o ms directamente en mejora-mientos in loco en beneficio de los ocupantes o de la comunidad en general.

Esas plusvalas resultan en general de acciones ajenas al propietario2 , y msnotablemente derivan de la actuacin pblica, sea a travs de inversiones en

2 Los incrementos del valor de la tierra debido a mejoramientos realizados por los propietarios son laexcepcin.

XV

infraestructura o de decisiones regulatorias sobre el uso del suelo urbano. Apesar de eso, estos incrementos del valor de la tierra, sin una intervencin porparte del sector pblico para su recuperacin, son apropiados de forma privadapor los propietarios de la tierra beneficiada.

2.1. Algunas aclaraciones

En primer lugar, cabe aclarar que la definicin presentada, y por extensin estaantologa, no contempla apenas los instrumentos/experiencias strictu sensu de recu-peracin de plusvalas, como son la situacin colombiana con los instrumentos de laContribucin de Valorizacin y de la Participacin en Plusvalas, o los casos mejica-no y ecuatoriano, en los cuales el cdigo fiscal contempla explcitamente impuestosa las plusvalas. En contraposicin a estos abordajes ms restrictos, se emplea eltrmino movilizacin para acomodar otras actuaciones del poder pblico, abarcan-do no slo la recuperacin de plusvalas por va de instrumentos especficos denaturaleza fiscal y/o regulatoria, sino tambin por va de concesin, comercializa-cin o participacin de terrenos como base material de generacin y/o absorcin deplusvalas, adems del pago de beneficios por va de otras cobranzas.

En segundo lugar, la expresin incremento del valor de la tierra se refiere a lasvalorizaciones experimentadas por determinados terrenos en diversas etapas delproceso de urbanizacin, o sea, se trata de aumentos en la renta econmica de latierra definida en forma genrica. En estos trminos las plusvalas consideradasse refieren exclusivamente al componente tierra (y no a la valorizacin de la edi-ficacin). Este punto es importante en la medida en que no siempre se tiene claro,en el contexto de una actividad constructiva relativamente atomizada y competi-tiva, la idea de que las variaciones espaciales e inclusive las temporales observa-das en los inmuebles urbanos son absorbidas predominantemente por el terreno.

En este punto sera oportuno abrir un parntesis en torno a la referencia ex-clusiva al incremento en oposicin al siempre polmico debate relativo a ladisminucin del valor o minusvalas. El lector debe recordar ante todo que, enun contexto de altas tasas de crecimiento urbano, combinadas con una ofertainsuficiente de tierra servida a precios accesibles y una fuerte segregacin resi-dencial (ref. normas urbansticas excluyentes), la regla general tiende a ser quelas intervenciones pblicas en forma de provisin de infraestructura y servi-cios urbanos o de regulacin del uso del suelo provoquen incrementos de valorde la tierra relevantes. An as, es claro que existen situaciones en las que se

Ensayo introductorio

XVI Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina

producen minusvalas. Importa sealar, sin embargo, que la Amrica Latina tie-ne una larga historia de generosas indemnizaciones y compensaciones por pro-piedades expropiadas (Maricato, 2000). En este sentido, el debate de las expe-riencias consideradas en esta antologa puede y debe ser ledos ante todo comouna reaccin correctiva de una contundente asimetra en el tratamiento legal/institucional de la cosa pblica. En efecto, las autoridades fiscales tienden engeneral a ser ms sensibles en la concesin de deducciones, exenciones y simi-lares para compensar eventuales desvalorizaciones provocadas por accionespblicas (como por ejemplo los descuentos al impuesto sobre la propiedad, enRio de Janeiro, en reas vecinas a las favelas con problemas de violencia), queen la recuperacin de valorizaciones no merecidas. Vale decir que en AmricaLatina, por defecto, la regla ha sido la captura revertida de plusvalas.

Ms all de lo descrito en el prrafo anterior, importa observar que se trata deincremento de valor (y no de precio), ya que tal alteracin no siempre es captadaen la variacin observada en los precios del mercado, pues no siempre las inter-venciones supuestamente responsables por las plusvalas se hacen acompaar de(o estn asociadas a) transacciones medibles. Se trata, as, de un valor potencialrelacionado al beneficio conferido al usuario y/o al propietario del terreno3.

Por ltimo, la expresin beneficio de la comunidad se entiende en formaamplia, aplicndola tambin a situaciones externas de la rbita directa del Esta-do, ms especficamente a las tpicas iniciativas de upgrading u otras iniciativasde autopromocin de comunidades que se desarrollan en Amrica Latina, en lasque las reas descuidadas por el poder pblico, y excluidas de la intervencinpblica, experimentan procesos en los que alguna valorizacin de la tierra esrevertida a la comunidad o a alguna entidad colectiva. Este concepto ampliadode comunidad tambin se aplica a las iniciativas de reajuste (reparcelamiento)de tierras promovidas por entidades privadas.

2.3. Convergencias notables o apropiaciones diferentes?

El principio de la recuperacin de plusvalas tiene una base bien establecidatanto en trminos tericos como polticos. En el campo terico, hay una notable

3 Nunca est de ms recordar que el precio del terreno se constituye esencialmente de incrementos devalor acumulados en el tiempo o de las capitalizaciones en el presente del potencial de plusvalas quese espera captar en el futuro.

XVII

convergencia entre los economistas de diferentes tradiciones, an cuando nopor las mismas razones, sobre lo apropiado de la idea: representantes de la lnealiberal (neoclsica) consideran esta una renta indebida por representar un pagosin un pro quo, mientras que para los ms progresistas (economa clsica) setrata de un pago por derechos exclusivos retenidos, indebidamente, por (unaclase de) propietarios de la tierra.

En trminos polticos, tambin se pueden encontrar argumentos a favor de larecuperacin de plusvalas tanto por representantes de corrientes de izquierda (pro-gresistas) como por los pertenecientes a corrientes de derecha (conservadores oneoliberales). Para la izquierda, la recuperacin de plusvalas permite controlarmanifestaciones indeseables del mercado, como la especulacin del suelo, ademsde ser un medio para profundizar la tributacin sobre el valor de la tierra. La dere-cha, a su vez, defiende su aplicacin (sobre todo en la forma de tributos aplicados almargen, es decir, sobre los incrementos de renta) por motivos asociados a la promo-cin de la eficiencia del mercado, ya sea para evitar la ocurrencia de freeriders (y asobtener una mayor aproximacin entre costos/beneficios sociales a los privados) o,como seal de la promocin de la verdad tarifaria, para restringir el gasto dedinero pblico en tems que la poblacin no juzgue prioritarios4.

Otras convergencias importantes pueden ser encontradas en la esfera de laplanificacin urbana, entre los que consideran las polticas de recuperacin deplusvalas como indispensables para asegurar la viabilidad de acciones msincluyentes y consecuentes con el mbito de Planos Directores o de Ordena-cin del Territorio. Este es el caso de Colombia, donde la Participacin en Plus-valas es considerada como indispensable para la promocin de una mejor dis-tribucin de cargas y beneficios en la ciudad como un todo. Por otro lado, loscrticos de la planificacin comprensiva tambin perciben las polticas de recu-peracin de plusvalas como parte integrante de las estrategias de viabilizar pro-yectos urbanos, o como garanta de la sostenibilidad de proyectos individualesde larga escala. Esta segunda corriente est bien representada en las Operacio-nes Urbanas desarrolladas en So Paulo5.

Finalmente, el tema de las polticas de recuperacin de plusvalas tambinencuentra defensores entre tributaristas. En esta esfera se alinean de un lado

4 Vase el ensayo sobre la experiencia chilena.5 Vase el ensayo sobre la experiencia brasilea.

Ensayo introductorio

XVIII Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina

aquellos frustrados con las restricciones que afectan la cobranza del impuestosobre la propiedad y que defienden la captura de plusvalas como parte de unaestrategia ms amplia de aumento de recaudacin fiscal de base patrimonial6 .Del otro lado estn aquellos que, por no encontrar mayor mrito en este im-puesto, como tampoco sobre cualquier impuesto sobre el patrimonio inmobilia-rio, apuestan a la fragmentacin del sistema fiscal y a la adopcin, como malmenor, de polticas o recursos puntuales de recuperacin de plusvalas, espe-cialmente aquellas basadas en la negociacin directa entre la administracin pblicay agentes privados. En este ltimo caso, las polticas de recuperacin de plusvalaspueden representar una cortina de humo, desviando la atencin del debate pbli-co sobre reformas fiscales ms abarcadoras y de mayor consecuencia.

Las convergencias en esas diferentes esferas deben sin embargo ser calificadas.Ellas no llevan necesariamente a una tendencia de universalizacin en la adopcinde polticas de recuperacin de plusvalas; al contrario, al tornarse en un tema sus-ceptible de distintas apropiaciones/interpretaciones, estas convergencias contribu-yen a exacerbar las diferencias ideolgicas pertinentes al tema en general, y lasrelacionadas en especial a la problemtica de los derechos de propiedad sobre latierra y sus frutos, que es una de las discusiones crticas que sealan varios de losautores al calificar los obstculos para el desarrollo del tema en Amrica Latina.

2.4. Delimitacin del alcance de los instrumentos de poltica

Es importante sealar desde luego que el men de posibilidades de instrumen-tos de recuperacin de plusvalas es amplio y variado. Este comprende, como yase insinu, instrumentos fiscales (impuestos, contribuciones, etc.), reguladores(negociados o universales) y otros/hbridos. En cada una de esas tres categorasbsicas de instrumentos se puede encontrar una lista formidable de mecanismosalternativos7. Cuanto ms de cerca se examina cada una de las mltiples y varia-das experiencias de recuperacin de plusvalas en localidades distintas, ms ni-cas e irreproducibles se presentan, y ms difcil resulta clasificarlas.

6 Consideran tambin que la implementacin de polticas de recuperacin de plusvalas adquiere uncarcter pedaggico para la formacin de una cultura fiscal ms favorable a la tributacin patrimo-nial, en la medida en que deja entrever mejor la relacin de causaefecto entre gastos pblicos quevalorizan inmuebles y los recaudos originados de esta valorizacin.

7 Para una presentacin del men de opciones de instrumentos, vase: Dowall y Blackburn 1991;Smolka y Amborski 2000.

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De hecho, no siempre es fcil distinguir claramente entre contribuciones fis-cales y ciertos instrumentos asociados a regulaciones sobre el uso del suelo,particularmente cuando las decisiones acerca del tipo de emprendimiento a serautorizado o estimulado estn interconectadas a decisiones sobre las inversio-nes en infraestructura necesarias para darle soporte a aquel emprendimiento.Un mismo instrumento puede ser utilizado de modo bastante distinto segn elcontexto poltico y otras circunstancias locales8.

La referencia a una categora extra de instrumentos hbridos para designaraquellos cuya base legal se apoya al mismo tiempo en formas fsicas y regulatoriasde recuperacin de plusvalas parece no resolver la cuestin y ampliar an msel problema analtico que traemos entre manos. El problema es todava msevidente cuando el mecanismo es diseado e implementado en una base ad hoc,apenas para resolver un asunto de carcter local y especfico, como muestranlos ensayos de esta antologa.

Adems de esto, la experiencia demuestra que a veces, inclusive, las plusva-las son deliberadamente recuperadas a travs de polticas o recursos infor-males, o sea, a travs de instrumentos diseados para otros usos (por ejemplopermisos de construccin o tambin de parcelamiento). De igual manera, ocu-rren situaciones de aplicacin fortuita, en las cuales las plusvalas son de hechorecuperadas sin que este hecho sea reconocido, como por ejemplo en la apropia-cin pblica anticipada, va procesos de expropiacin, de parcelas de la valori-zacin de terrenos resultantes de obras de vialidad o de sistemas de transporte(vase los casos de Chile y de Venezuela).

Estos puntos exponen los estrechos lmites de los anlisis comparativos entrejurisdicciones de un mismo pas o de distintos pases. A decir verdad, la experien-cia con la recuperacin de plusvalas de cada pas o ciudad no puede ser calificadaapenas a partir del anlisis de la composicin de instrumentos usados en cadacaso, as como el anlisis de un mismo instrumento mediante recortes geogrficostransversales no permite la saturacin cognitiva del objeto o del tema.

8 Los instrumentos desarrollados en Brasil ilustran fuertemente este punto. Las Operaciones Interligadasvienen siendo usadas en la misma ciudad (So Paulo) con diferentes objetivos en momentos diferen-tes (vase el ensayo sobre la experiencia brasilea), mientras que el solo criado, cuyo diseo fue origi-nalmente desarrollado para So Paulo, viene siendo desarrollado de manera distinta en cada ciudad,como en Ro de Janeiro, en Curitiba y en Porto Alegre.

Ensayo introductorio

XX Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina

3. La Antologa

Hay que decir desde luego que las situaciones cubiertas en los casos descritosa continuacin no son exhaustivas, sino apenas indicativas de un volumen con-siderable de experiencias. Por otro lado, los temas seleccionados conforman uncuadro esclarecedor y amplio de la experiencia latinoamericana. As, an cuan-do el ensayo de cada autor est centrado en aquel aspecto o experiencia que a sujuicio constituye lo que se desprende de ms significativo sobre el tema en supas, la organizacin de esta antologa supone que cada discusin o evaluacinsea de cierto modo extensible a otros pases de la regin. Esta hiptesis estamparada en la comprobacin de que prcticamente todos los instrumentosmencionados tienen alguna presencia en cada pas o son al menos potencial-mente aplicables, siendo pocos los casos en los que una legislacin brinda algoinaplicable o inexistente en los otros pases.

De forma coherente, las lecciones que cada ensayo encierra son en gran medi-da generalizables para el resto de la regin. As, la evidencia peruana de que laresistencia de la poblacin de pocos recursos a la Contribucin de Mejoras esmenor de lo que se supona debe ser considerada para los dems pases.Similarmente, el caso cubano ofrece una advertencia importante con relacin ala insuficiencia de la propiedad pblica del suelo urbano para la movilizacin deincrementos del valor de la tierra en beneficio de la comunidad.

3.1. Contribucin de Mejoras: denominador comn de las experiencias?

Un trazo que confiere cierta unidad a los textos reunidos en esta antologa esel reconocimiento de la contribucin de mejoras (valorizacin) como el instru-mento que histricamente sintetiza la lectura del tema en Amrica Latina. Conexcepcin del ensayo cubano, que se dedica al perodo posrevolucionario, ydel caso peruano, en el cual solamente al inicio de los aos 80 aparece una legis-lacin especfica sobre este instrumento, los dems trabajos muestran muy cla-ramente una slida tradicin en el desarrollo institucional y legal de la contribu-cin de mejoras (valorizacin), an cuando en la mayora de los casos su utiliza-cin efectiva sea bastante limitada o est concentrada en momentos o situacio-nes especficas del proceso de desarrollo urbano de los pases latinoamericanos.

La apropiacin reduccionista del potencial de instrumentos de recuperacinde plusvalas a una contribucin vinculada al financiamiento de obras pblicas,

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sobre todo de vialidad, y orientada a la recuperacin de costos relacionados deesas inversiones pblicas, refleja una ausencia de consideraciones ms fuertessobre el tema de la igualdad fiscal en el trato de las discusiones que abarcan lapropiedad de la tierra.

Este punto de partida relativamente uniforme sufre una inflexin a partir delos aos 80, acompaando el proceso de profundas transformaciones econmi-cas y polticas experimentado en toda Amrica Latina. Surge en ese proceso unmosaico de situaciones y experiencias que en conjunto confieren mucha mayoramplitud al tema de recuperacin de plusvalas en la regin. En el campo fiscal,el tema ya no se limita a la contribucin de mejoras (valorizacin), siendo incor-porados otros debates como el del potencial del impuesto sobre la propiedadpara la recuperacin de plusvalas. Bajo la perspectiva de la actuacin del poderpblico, el campo de actuacin a ser considerado deja de concentrarse en inver-siones directas para englobar las decisiones administrativas en general y lanormativa urbanstica en especial como los hechos generadores de plusvalas.En lo que se refiere a la planificacin y a la poltica urbana, la implementacinde instrumentos de recuperacin de plusvalas pasa a ser orientada por objeti-vos, como son el redistributivo y el control de los usos del suelo, que llegan aadquirir peso igual o mayor que el tradicional objetivo recaudatorio.

Los textos aqu presentados, tomados en su conjunto, ofrecen un panoramade esta nueva interpretacin, que no obstante, es necesario resaltar, es an ape-nas parcial cuando se considera cada uno de los pases por separado. En estesentido, cada uno de los textos aqu seleccionados privilegia una o algunas deesas situaciones, siendo por eso importantes para el entendimiento de la evolu-cin del tema en cada pas, pero tambin relevantes para componer un panora-ma del tema de la recuperacin de plusvalas y contribuir a un mejor entendi-miento de su alcance en la regin latinoamericana.

3.2. El panorama regional

3.2.1. Argentina

El texto sobre el caso de la Argentina, que abre la antologa, es representativode los cambios importantes ocurridos en el reconocimiento y en la interpreta-cin del tema de recuperacin de plusvalas en las ltimas dcadas del siglo enla regin. Lo interesante a resaltar en la experiencia argentina es cmo la pene-

Ensayo introductorio

XXII Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina

tracin del tema en la poltica urbana y la puesta en marcha de nuevos mecanis-mos, impulsados por una orientacin neoliberal en la actuacin pblica, no im-plican en este caso especfico un cambio de rumbo en el entendimiento del al-cance del tema, o sea, ms que una transformacin cualitativa, lo que se puedeverificar en la Argentina en las dos ltimas dcadas es una absorcin ms inten-sa de las ideas tradicionalmente asociadas a la recuperacin de plusvalas, nota-blemente en la versin apropiada por la corriente neoliberal de que cada unodebe ser responsable por sus costos.

Otra vertiente desarrollada en el ensayo es la discusin del potencial del im-puesto sobre la propiedad como instrumento de recuperacin de plusvalas y,en particular, las posibilidades existentes en la legislacin argentina. Con estedebate, el texto contribuye al entendimiento ms general de que los obstculosactuales para una visin ms orgnica e integral de la recuperacin de plusva-las estn centrados en la ausencia de una cultura tanto fiscal como de base ticaque sustente el tema; en el caso argentino, tienen peso importante tambin lasambigedades presentes en las polticas neoliberales. Como resultado de esasdebilidades, los instrumentos destinados a la recuperacin de plusvalas en laArgentina slo se enfocan a la valorizacin derivada de inversiones pblicas eninfraestructura urbana y siguen limitados a la recuperacin de costos de esasinversiones. La problemtica involucrada en el debate acerca de las posibilida-des de aplicacin de polticas de recuperacin de plusvalas es de evidente inte-rs para el momento econmico y poltico actual del pas, y el texto sugiere laampliacin del tema en su aspecto cualitativo como un paso importante parauna mayor igualdad social y fiscal de las polticas pblicas.

En resumen, el ensayo argentino expone la incipiencia y la fragilidad de ladiscusin interna sobre el tema, mostrando la falta de tradicin y de culturalocal y sugiriendo cmo esa ausencia deja el campo abierto para intromisionesexternas, afectando la capacidad de percepcin crtica local de los modelos tra-dos de afuera por las agencias multilaterales. Esa experiencia sirve de alertapara los otros pases, poniendo en evidencia la necesidad y la oportunidad depromover ms debates sobre el tema.

3.2.2. Brasil

El caso brasileo presenta una trayectoria distinta a la observada en la Argen-tina en lo que se refiere a la evolucin del tema. Por un lado, el texto expone la

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persistencia de una evaluacin bastante negativa, por parte de las administra-ciones locales, con relacin a la operacionalizacin de la aplicacin de laContribuio de Melhoria. Por otro lado, y como contraparte de este rechazo, elensayo muestra el favorecimiento de nuevos mecanismos basados en la negocia-cin, entre el poder pblico e intereses privados, del incremento de valor deri-vado de ventajas urbansticas asociadas a la autorizacin de usos ms rentablesy aprovechamientos ms intensos de determinados terrenos urbanos.

Es importante resaltar que la mayor amplitud en el entendimiento del temaconferida por la aplicacin de las Operaes Interligadas y de las Operaes Urbanas esrelativa, en la medida en que su principio orientador no incluye incrementos devalor acumulados o capitalizados, ni la anticipacin de valorizacin futura, estan-do su foco orientado a incrementos futuros no anticipados. De esta forma, esteabordaje no alcanza los derechos adquiridos de los propietarios, los cuales, valedecir, abarcan las ganancias realizadas y tambin las apenas previstas (como en elcaso de un potencial de construccin autorizado pero an no concretado).

En este sentido, las Operaes Interligadas y las Operaes Urbanas deben serentendidas en el contexto de la iniciativa frustrada con la implementacin delsolo criado, cuyo debate se remonta a los aos 70. An as, como muestra el texto,la aproximacin promovida por los nuevos instrumentos innova sobre el enten-dimiento usual anterior, segn el cual an los incrementos de valor no anticipa-dos deberan permanecer en las manos del propietario beneficiado (por ejem-plo, en los clculos de las indemnizaciones en procesos de expropiacin para laejecucin de obras pblicas).

Un punto importante a observar es que el texto ofrece una visin interna decmo la administracin pblica habra entendido y asimilado tales negociacio-nes, ya que fue escrito por un actor del proceso de negociacin de la aplicacinde los instrumentos presentados9. Se trata de una oportunidad interesante deconocer la prctica (y el pragmatismo) del tema en concreto.

Las experiencias relatadas en el caso brasileo no solamente demuestran lafactibilidad de la aplicacin de instrumentos que avanzan sobre la prctica an-terior asociada a la recuperacin de plusvalas, sino que tambin son testimoniodel inters y las oportunidades crecientes de utilizar recursos adicionales gene-

9 Paulo Sandroni ejerci la tarea de negociador de estos procesos en la administracin de So Paulopor el Partido de los Trabajadores (PT) (19891992).

Ensayo introductorio

XXIV Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina

rados por la propia produccin del ambiente construido urbano para atenderlas necesidades del proceso de urbanizacin. En estos trminos el texto sugiere,al mostrar iniciativas de la aplicacin de instrumentos de recuperacin de plusva-las por parte de los propios empresarios inmobiliarios, la paulatina asimilacindel tema y sus instrumentos por las estructuras dominantes en este proceso.

3.2.3. Colombia

El caso colombiano es reconocido internacionalmente como el paradigma la-tinoamericano de una virtuosa implementacin de polticas de recuperacin deplusvalas. En efecto, Colombia es tal vez el pas en donde el principio y la ticaque orientan el tema han sido institucionalizados de forma ms elocuente, expl-cita, sofisticada y sobre todo audaz.

La experiencia de Colombia demuestra de forma cabal que la recuperacin deplusvalas no es, como muchos piensan o alegan, polticamente y/o tcnicamen-te imposible en Amrica Latina, an en contextos dominados por fuertes dere-chos de propiedad y contando con frgiles recursos tcnicos y humanos en lasadministraciones pblicas. Es de hacer notar que la trayectoria de aplicacincontinuada de la Contribucin de Valorizacin colombiana ocurre a pesar deser vlidos para Colombia todos los argumentos esgrimidos para justificar losproblemas y fracasos en los intentos de utilizacin de instrumentos de contribu-cin similares en numerosos pases de Amrica Latina.

Adems de esto, el caso seala la importancia de la acumulacin de experien-cia para el desarrollo del tema, en la medida en que este proceso cumulativo vaimprimiendo una dinmica de mejoramiento sucesivo. Es importante observarque la experiencia colombiana con la Contribucin de Valorizacin se destacaen el contexto latinoamericano no solamente en trminos del volumen de recur-sos recaudados sino tambin por la construccin de una cultura fiscal todavaincipiente en los dems pases de la regin. El ensayo muestra cmo la experien-cia acumulada de varias dcadas en la utilizacin de este instrumento ofrecealgunas bases necesarias para el desarrollo de un nuevo marco normativo parala recuperacin de plusvalas, concretado con la nueva ley de desarrollo territo-rial y en particular con la institucin legal de la Participacin en Plusvalas.

Este nuevo instrumento se avecina a aquel de las Operaes Interligadas imple-mentadas en el caso brasileo, pero con la distincin especial de incluir la apli-cacin de una regulacin predefinida, y no una negociacin individual como en

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el caso del instrumento desarrollado en Brasil. De esta manera, el nuevo instru-mento de Participacin en Plusvalas presenta un considerable avance con rela-cin a la concepcin y al entendimiento del tema de la recuperacin de plusva-las en Amrica Latina. Este avance, sin embargo, como ilustra el texto, no ocu-rre sin contradicciones o debates. Al mapear las dificultades presentes en elactual proceso de regulacin y preparacin para la implementacin del nuevoinstrumento, el ensayo contribuye a identificar los diversos caminos disponiblespara la superacin de las dificultades comprendidas en la efectiva implementa-cin de instrumentos de recuperacin de plusvalas.

3.2.4. Cuba

La inclusin del caso cubano en esta antologa tiene como principal justifica-cin su condicin de caso fuerte en la movilizacin deliberada de propiedadespblicas como palanca para todo el desarrollo urbano y hasta para el desarrollodel pas como un todo. Esta experiencia es de gran relevancia para los demspases de la regin en la medida en que en todos ellos (pero no slo en AmricaLatina!) el Estado todava retiene directa o indirectamente, a travs de susempresas y de entidades pblicas un importante inventario de tierras10, inclu-sive dentro de permetros urbanos y an en reas privilegiadas. A pesar de esto,es raro en la regin, en las experiencias con operaciones de mayor bulto queinvolucran estas reas, no solamente el desarrollo de esquemas de recuperacinde plusvalas sino siquiera el reconocimiento de este potencial.

En el caso cubano, la propiedad pblica del suelo urbano es considerada unrecurso esencial con el que cuenta el poder pblico para controlar y participar delproceso de desarrollo de las actividades econmicas e inmobiliarias. Es interesan-te notar el paralelo con los dems pases donde, excepto en situaciones muy espe-cficas (por ejemplo Brasilia), lo que el poder pblico retiene en mayor o menormedida es la prerrogativa de definir usos y aprovechamientos para las distintasparcelas urbanas o urbanizables. El aspecto a retener, en el caso cubano, es el deque esta prerrogativa es incontestable ya que la tierra es de propiedad pblica.

Operando como un holding, la Oficina del Historiador internaliza las externa-lidades creadas, movilizando as un formidable fondo rotativo constituido a partir

10 Aun en Chile, despus del proceso de liberalizacin, el porcentaje de tierras pblicas es superior a30% (Daher, 1999).

Ensayo introductorio

XXVI Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina

de la capitalizacin de las ventajas o ganancias de localizacin que proporcionaa travs de los proyectos de renovacin que ejecuta. En esta experiencia, lamovilizacin de recursos tiene como activador principal la transformacin delos usos del suelo y la introduccin de actividades capaces de ampliar la atrac-cin de renta econmica de la tierra. Es de hacer notar que el mecanismo, com-parable al desarrollado en el caso de las Operaes Urbanas en Brasil, no es intrn-secamente progresivo o redistributivo. Lo que le confiere estas caractersticases la preocupacin de mantener usos de inters social en el interior de los per-metros definidos para la actuacin de la Oficina.

El ensayo cubano, que constituye el primer estudio de este proceso de trans-formacin bajo el punto de vista de circuito financiero cerrado, ayuda a percibirun potencial ms amplio para las polticas de recuperacin de plusvalas que sufinalidad recaudatoria usual, presentando sus instrumentos como capaces demovilizar recursos del suelo en beneficio de la colectividad, en el sentido msamplio de esta expresin.

3.2.5. Chile

El caso chileno aparece en el extremo opuesto al cubano, contraponiendo un pro-yecto econmico de corte neoliberal a la intervencin radical del Estado en la eco-noma. El ensayo mapea las razones para el escaso inters, en Chile, por la imple-mentacin de instrumentos de recuperacin de plusvalas en las ltimas dcadas, apesar de ser estos instrumentos una respuesta armnica con el principio econmicoliberal vigente de que cada agente debe ser responsable por los costos que origina.

La minimizacin de la participacin del Estado en la economa chilena, otropilar del proyecto neoliberal, es sealada por los autores como el principal obs-tculo para la implantacin de instrumentos de recuperacin de plusvalas en elpasado reciente, sobre todo de naturaleza impositiva. Al exponer las ambige-dades presentes en el reconocimiento y en la interpretacin del tema en Chile, eltexto muestra la existencia de condiciones actuales favorables para colocar eltema sobre la mesa de discusin: entre otras razones, se sealan la inconsisten-cia interna de la teora econmica neoliberal, la existencia de antecedentes his-tricos y algunas aplicaciones prcticas recientes.

Una contribucin importante del ensayo chileno y de relevancia para Amri-ca Latina como un todo es el intento de interpretar la situacin actual relativa altema de recuperacin de plusvalas a la luz del transcurso histrico de las ideas

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y de la prctica relacionada al tema. El ensayo muestra que an cuando la prc-tica de la aplicacin de instrumentos relacionados al tema ha sido bastante res-tringida y limitada a situaciones especficas y puntuales en el tiempo, la idea desu utilizacin para el financiamiento del desarrollo urbano y con fines de justi-cia distributiva estuvo latente en diversos perodos polticos y econmicos a lolargo del siglo XX. Este resultado tambin tiene relevancia en el mbito latino-americano, pues contribuye al entendimiento de esta caracterstica que pareceser una constante en la mayora de los pases.

3.2.6. Mxico

Valindose de un enfoque ms deductivo que la mayora de los otros ensayos,el texto mejicano ofrece un panorama del universo legal de las alternativas deinstrumentos directa o indirectamente incidentes sobre la recuperacin de plus-valas en cada estado o federacin mejicana. El estudio constata la presencia ycoexistencia de diversos mecanismos fiscales capaces de capturar parcelas delas plusvalas urbanas, entre ellos un Impuesto a la Plusvala. La presencia deesta preocupacin fiscal en el cuerpo legislativo de algunos estados es compara-da a las razones para su negligencia tanto en la prctica poltica como por laliteratura crtica mexicana.

El ensayo discute el alcance y las limitaciones de estas polticas fiscales, expo-niendo importantes preguntas que parecen ser recurrentes en las evaluacioneslatinoamericanas, tales como: en qu medida el impuesto sobre la propiedad escapaz de recuperar plusvalas, si en la aplicacin simultnea de estos distintosinstrumentos, y en especial en la vigencia del impuesto sobre la propiedad, seincurre en doble o bitributacin?; y en qu medida la aplicacin de un Impues-to a la Plusvala puede ser compatible con la Contribucin por Obras Pblicas?

Estas preguntas cobran importancia en el relato del inusitado caso de laciudad de Mexicali, donde se aplica hace ms de una dcada un impuestosobre la propiedad con base exclusiva sobre el valor del terreno. La imple-mentacin de tal reforma, exitosa bajo varios puntos de vista, parece haberrespondido a criterios de orden eminentemente operacional o pragmtica, sinmayor preocupacin sobre las posibles implicaciones para con el tema de larecuperacin de plusvalas. Interesa notar que esa experiencia viene siendoreplicada con mayor o menor xito en varias otras ciudades en los estados deBaja California y Baja California Sur.

Ensayo introductorio

XXVIII Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina

Otro punto abordado de obvia relevancia para el conjunto de los pases es elcuestionamiento sobre el nivel de gobierno al cual deben corresponder las pol-ticas de recuperacin de plusvalas. En este debate, el entendimiento de que losrecursos pertenecen a los gobiernos locales, responsables ms directos por eldesarrollo urbano, se opone al hecho de que adquiere vigor en varios pases dela regin la tributacin a la ganancia inmobiliaria como parte del impuesto so-bre los ingresos, usualmente de competencia nacional.

3.2.7. Per

El caso peruano ofrece una exposicin elocuente de una precaria organiza-cin del sistema fiscal, paradigmtica en Amrica Latina, notablemente en loque dice respecto a los tributos bsicos como el impuesto sobre la propiedad. Elensayo revela cmo, a pesar de la parcial descentralizacin administrativa enmarcha (en Per como por regla en la mayora de los pases de la regin), elvestigio no despreciable de paternalismo fiscal ha sido responsable por el de-bilitamiento de iniciativas de recuperacin de plusvalas. En efecto, la inercia detendencias centralizadoras en la toma de decisiones ha limitado, intimidado ycontrarrestado en gran medida la orientacin de las administraciones locales.Peor an, provoca el sndrome de dependencia de los recursos centrales (trans-ferencias), liberando a los polticos locales de las impopularidad inherente a lasimposiciones tributarias. Ambos son procesos que contribuyen a obstaculizar elavance de polticas de recuperacin de plusvalas.

A pesar de la intensidad de estos procesos en Per, el texto presenta la expe-riencia con un instrumento contributivo similar a los desarrollados en los demspases, el cual fue efectivamente implementado en Lima durante los primeros aosde la dcada de los 90, con el nombre de Contribucin de Mejoras. Su utilizacinmuestra sobre todo que las tan divulgadas dificultades tcnicas, operacionales yde recursos humanos que rondan el tema en Amrica Latina no son insuperables.

En la evaluacin de esa experiencia, se destaca el hecho de que habra sidojustamente la poblacin de las capas superiores de ingreso la que vino a obsta-culizar la utilizacin del mecanismo para el financiamiento de obras pblicas,mientras que las comunidades de bajos ingresos en realidad disputaban entre sla provisin de obras de infraestructura urbana financiadas por la Contribucinde Mejoras. Esta evidencia recalifica de forma elocuente y decisiva el argumen-to comn de que las polticas de recuperacin de plusvalas no seran adecuadas

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para las poblaciones de bajos ingresos. Adems, ella sugiere que la resistencia ala mayor utilizacin de estos mecanismos no es de naturaleza socioeconmica,sino de carcter ideolgico y poltico.

3.2.8. Venezuela

Cerrando la antologa y tambin elaborando sobre la discusin levantada hacepoco de la permanencia del paternalismo fiscal, el caso venezolano enfatiza lapercepcin, presente en la mayora de los pases, de que cabra al Estado la provi-sin y el financiamiento de la infraestructura y de los servicios urbanos. Es dehacer notar que, para una significativa parte de la poblacin, la conexin entretales gastos pblicos y la recaudacin de tributos relacionados a la propiedadinmobiliaria (sean estas tasas especficas para el costeo de estas obras o impuestosy contribuciones directas o indirectamente relacionados a la valorizacin causadapor la provisin de tems de urbanizacin) es escasamente reconocida.

De esta forma, el texto registra una historia de fuerte rechazo al tema y deconsecuentes fracasos en los intentos de operacionalizacin de polticas asociadasal principio de recuperacin de plusvalas. Este punto adquiere mayor expresivi-dad cuando se compara a la existencia, en Venezuela, de una legislacin bastantedetallada acerca de la aplicacin de mecanismos de recuperacin de plusvalas,cuya trayectoria remonta a los aos 40! El ensayo esclarece este enigma basn-dose en fuertes indicaciones de que la propia manera como la ley est formuladatrata de neutralizar su incidencia, a travs de la introduccin de salvaguardas.Esta es reconocidamente una prctica tradicional en Amrica Latina.

As, a pesar de ser el caso venezolano uno de los pocos en los que la legislacincontempla las alteraciones de uso y de aprovechamiento del suelo como hechosgeneradores de contribuciones, los mecanismos legales para la recuperacin deplusvalas prcticamente no tienen aplicacin. Otro punto complementario quees comn a varios pases y que colabora para la inoperancia de los instrumentoslegalmente instituidos es la ausencia de dilogo y la falta de consistencia entre lalegislacin nacional y las normas legales de aplicacin municipal.

Finalmente, al enfocar dos grandes proyectos urbanos propicios a la presen-cia del debate sobre la recuperacin de plusvalas los casos del Metro y de laurbanizacin de El Hatillo el ensayo ilustra tambin el juego de las lites enla manipulacin y/o captura de esos instrumentos, otra caracterstica recu-rrente de la apropiacin del tema en Amrica Latina.

Ensayo introductorio

XXX Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina

4. Algunas lecciones genricas de la experiencia latinoamericana

A pesar de la diversidad en el abordaje y de la variedad de casos particularespresentados, el conjunto de ensayos reunidos en esta antologa encierra algunaslecciones substantivas y ms genricas que permiten caracterizar la experiencialatinoamericana11, las cuales enumeramos a continuacin:

4.1. No es ninguna novedad...

Los ensayos muestran antecedentes histricos concretos bastante remotos,pudindose afirmar que, en prcticamente todos los pases de la regin, el temano es nuevo. En varios pases se ha discutido pblicamente sobre la convenien-cia y la necesidad de la aplicacin de instrumentos de recuperacin de plusva-las desde las primeras dcadas del siglo. El debate aflora tanto por motivacio-nes concretas, como en el problema de la pavimentacin en So Paulo en losaos 20 o durante la ausencia de fuentes externas de financiamiento en Colom-bia en la misma poca, como por motivaciones polticas e ideolgicas12, por ejem-plo las varias iniciativas de discusin del tema emprendidas por representantesdel Partido Radical en Chile.

La insercin de normas legislativas y de instrumentos relacionados al temacuenta tambin con una tradicin consolidada en diversos pases. El desarrollode las legislaciones pioneras es tambin notable, de modo que ya en la dcada delos 40 existen ejemplos de textos legislativos en los que los principios ticos deltema son absorbidos de forma bastante sofisticada; los casos de Colombia y deVenezuela, que en los aos 40 definen instrumentos realmente volcados a larecuperacin de la valorizacin del suelo (y no limitados al costo de las obraspblicas) son ejemplares.

11 En la elaboracin de esta seccin, los autores tambin se valieron de informaciones recogidas de otrosestudios realizados en el mbito del proyecto de mapeo de la experiencia latinoamericana con la recupe-racin de plusvalas desarrollado por el Lincoln Institute of Land Policy en estos ltimos 5 aos.

12 Interesa observar en este sentido la existencia de registros de la influencia de Henry George en elurbanismo latinoamericano de inicios de siglo en la Argentina (Gerstein, 2000), en Chile (ver elensayo chileno), y an en Brasil (informacin personal de Philippe Gunn).

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4.2. Pero su presencia es todava episdica (no es hegemnica)

A pesar de las historias puntualizadas de experiencias relevantes que abarcanlos principios de la recuperacin de plusvalas, la representatividad y an elreconocimiento del tema en la agenda de poltica urbana aparece de forma pocodesarrollada y restringida, demostrando que el tema todava est lejos de serincorporado a la agenda de poltica urbana. Adems de esto, el desarrollo deltema no ocurre en un movimiento continuamente creciente. Al contrario, suevolucin es caracterizada por avances y retrocesos a lo largo de los aos y delos distintos contextos polticos y econmicos. La alternabilidad de perodoscon mayor y menor presencia o visibilidad del tema, fuertemente presente en latrayectoria histrica expuesta en el ensayo chileno, aparece prcticamente entodos los pases y en diferentes pocas.

An cuando los planificadores urbanos en Amrica Latina, al menos en elplano del discurso pblico oficial, se sientan aparentemente cmodos con laidea de la necesidad de socializar o redistribuir plusvalas, en realidad poco delincremento del valor derivado de la actuacin pblica ha sido efectivamenterecuperado13. Esta afirmacin es vlida tanto para el caso de importantes opera-ciones de vialidad como las presentadas en los casos de Chile, Brasil y Per,como para la unnime debilidad en la incidencia, en la imposicin, en la actua-lizacin y en la cobranza del impuesto sobre la propiedad, la ms importantefuente de recursos con que cuentan (o deberan contar) las administracioneslocales en Amrica Latina.

4.3. Una legislacin amplia mas no implementada

La legislacin existente contempla en general mucho ms de lo que se recono-ce y aplica en la prctica, caracterizndose por una patente desproporcin entrelo que es posible hacer y lo que realmente se hace, como ilustran varios casos yexpone elocuentemente el ensayo mejicano. El conjunto de los ensayos muestraun arsenal formidable de instrumentos apropiados para la recuperacin de plus-

13 La situacin latinoamericana contrasta con la de Amrica del Norte, donde notablemente a travs delimpuesto sobre la propiedad se recupera una parcela significativamente ms expresiva de las plusva-las, a pesar de una actitud ms complaciente con los empresarios por parte de los planificadoresurbanos. Para una evaluacin comparativa entre Amrica Latina y la Amrica del Norte con relacina las diferencias en la absorcin del tema en las polticas urbanas, ver Smolka y Amborski, 2000.

Ensayo introductorio

XXXII Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina

valas, los cuales todava presentan una melanclica utilizacin, la cual es tantoindiscutiblemente fortuita como caracterizada por la fragilidad de las iniciativasen las ocasiones en las que se concreta la aplicacin.

Contrario a lo que se suele alegar, el problema en general no est tanto en quelos planificadores no tienen acceso (legal) a estos instrumentos, sino que:

a) Muchas veces la legislacin y los instrumentos son concebidos y formuladosde tal modo (no siempre intencional!) que conspiran contra los chances desu aplicacin (Holson, 1991). Adems de los casos comunes de falta de clari-dad y de objetividad en los tpicos esenciales para la operacionalizacin delos instrumentos, como muestra el debate actual sobre el nuevo instrumentocolombiano Participacin en Plusvalas, hay casos, como el venezolano, enlos que el cuerpo legislativo es tan confuso y contradictorio que virtualmenteparaliza cualquier iniciativa de poltica;

b) An cuando es factible, la ley no siempre es de fcil interpretacin. El caso rela-tado de Brasil sobre el debate entre eminentes juristas durante los aos 70, acer-ca de la constitucionalidad de la legislacin del solo criado, ilustra la ausencia deun conocimiento ms slido sobre los alcances del tema y de sus instrumentos.

c) Las posibilidades de la ley no siempre son conocidas, an cuando resulten enexperiencias exitosas. La legislacin brasilea de Contribuio de Melhoria pa-rece ser poco conocida en el medio oficial. Muchas experiencias relevantesni siquiera son conocidas en el propio pas, como ocurre en el caso de Mexicali,con la sustitucin del impuesto sobre la propiedad tradicional por un im-puesto con base exclusiva en el suelo. Tambin en Mxico, asume relevancia laausencia de informacin por parte de varias administraciones estatales, sobrela eventual utilizacin y los posibles fondos generados por la utilizacin delImpuesto a las Plusvalas, presente en la legislacin de aquellos estados.

4.4. Resistencia ms ideolgica que lgica

An cuando la legislacin y los instrumentos son entendidos, ellos pueden (talvez por eso mismo!) no ser implementados o pueden ser apenas parcialmenteutilizados, debido a la obstinada falta de voluntad poltica. Esta ltima semanifiesta o se traduce en falsas interpretaciones, en racionalizacionesestereotipadas y hasta en pura predicacin ideolgica.

XXXIII

En efecto, no es difcil encontrar exposiciones de motivo cuyo argumentopara la inoportunidad o inconveniencia (coyuntural?) de aplicar tales instru-mentos est basada en el mal entendimiento de cmo funcionaran los instru-mentos de recuperacin de plusvalas y sobre todo de sus respectivos impac-tos14. Ejemplos de estos falsos raciocinios incluyen alegaciones de que seraninflacionarios (imposiciones que se transfieren a los precios!15), de que desor-ganizan o peor distorsionan el buen funcionamiento del mercado16, de que se-ran ilegtimos por acarrear bitributacin17 y varias otras.

Por otro lado, resistencias con base en racionalizaciones estereotipadas utili-zan argumentos como: a) que sera antisocial, ya que la poblacin pobre, msnecesitada de obras de infraestructura urbana, es la que tiene menos capacidadde pago; b) que las administraciones pblicas no estaran tcnicamente habilita-das en trminos de recursos tcnicos y humanos; o an c) que los recursos apor-tados no son expresivos o no se justifican en comparacin a los costos de admi-nistracin incurridos.

Finalmente, existen los bloqueos motivados por factores de orden puramenteideolgico. En este sentido, la implementacin de la Participacin en Plusvalasen Colombia (para citar apenas un caso notorio) ha recibido una fuerte resis-tencia por ciertas entidades de representacin de clase, no tanto por la eventualinconsistencia interna del nuevo dispositivo legal, sino porque ste representauna forma ms de indeseada interferencia pblica (mayor carga fiscal, restric-cin de los derechos de propiedad, mayor regulacin) en los negocios inmobi-liarios urbanos. De modo similar, los obstculos levantados en el intento deimplementacin del solo criado en Brasil, durante los aos 70 y 80, fueron respal-

14 El reciente debate colombiano sobre la inconveniencia de aplicar la participacin en plusvalas enesta fase descendiente del ciclo de la actividad inmobiliaria en aquel pas ilustra el punto. El mismotipo de argumento explicara la inapetencia del MINVU (Ministerio de Vivienda y Urbanismo) chi-leno en promover la revisin y exposicin de dispositivos para la recuperacin de plusvalas en la leyde urbanismo que ahora se discute en aquel pas.

15 Afirmacin que ignora la mxima ricardiana (incontestable) de que, ceteris paribus, las imposicionessobre la tierra recaen obligatoriamente sobre el propietario.

16 En la medida en que la mayora de los instrumentos de recuperacin de plusvalas operan en laneutralizacin de externalidades, el efecto que producen es justamente el opuesto!

17 Muchas veces, como argumenta Lovato (1984 apud Moura 1999), se confunde errneamente la bitributacin (que define la misma hiptesis de incidencia y el mismo hecho imponible) con la posibili-dad de incurrir en dobletributacin (distintas hiptesis de incidencia y de hecho imponible).

Ensayo introductorio

XXXIV Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina

dados por la preservacin de una supuesta inviolabilidad de ciertos derechos depropiedad (privada) adquiridos y por cierto (!!) absolutos.

4.5. Una creciente popularidad del tema

A pesar de todos estos obstculos y bloqueos, el conjunto de ensayos denota,al menos aparentemente, una mayor popularidad del tema, o mejor, de las con-diciones que justificaran o conllevaran a la utilizacin de estos instrumentos.En efecto, en lo que se refiere a la actuacin de las administraciones municipa-les latinoamericanas, la recuperacin de plusvalas viene llamando una crecien-te atencin por parte de planificadores locales en toda la regin, comenzando aser percibida como una iniciativa de poltica urbana importante, como se puededesprender de todos los ensayos.

Entre otros factores relacionados a la creciente popularidad de esta discusin,los ms frecuentemente sealados son: en primer lugar, una mayor descentrali-zacin administrativa y sobre todo fiscal, asegurando mayor autonoma en la(re)definicin y consecucin de fuentes alternativas de recursos pblicos parafinanciar el proceso de urbanizacin; esta necesidad por ms recursos locales hasido reforzada por las demandas sociales y presiones polticas asociadas a la redemocratizacin en marcha y a los niveles crecientes de participacin popularpromovidos inclusive por la mayor presencia de ONGs y similares18.

En segundo lugar, la redefinicin de las funciones del Estado en general (in-cluyendo la privatizacin) simultneamente a la crisis de la planificacin com-prensiva, han servido como caldo de cultivo para la flexibilizacin de la inter-vencin pblica bajo la forma de negociaciones directas en el campo de la regu-lacin del uso del suelo y de sociedades de cooperacin pblicoprivadas. Laexistencia de terrenos fiscales disponibles para el mercado, como en el casoargentino, y la orquestacin de intereses de agentes inmobiliarios, como en elcaso venezolano, ilustran bien esta nueva circunstancia histrica.

Otros factores sugeridos en los ensayos sealan las condiciones impuestas porla agenda de las agencias multilaterales, priorizando la universalizacin de tasassobre servicios y la recuperacin, va contribuciones, de los costos de las inver-

18 La constitucin de fondos extrapresupuestarios para el financiamiento de programas especiales de inte-rs social, acoplados a prcticamente todas las iniciativas de recuperacin de plusvalas, ha sido efectiva-mente uno de los principales atractivos o justificaciones para la implementacin de esas polticas.

XXXV

siones pblicas19. A todo esto se agrega tambin una cierta frustracin con elresultado obtenido de la aplicacin de impuestos y otras contribuciones tradi-cionales relacionadas a la tierra urbana, tanto en trminos de recaudacin comoen relacin con objetivos de poltica urbana.

4.6. Una tendencia al pragmatismo

Un corolario al tem anterior, y que sobresale del reconocimiento de las expe-riencias latinoamericanas, es que la mencionada atencin creciente sobre el temaestara inspirada menos por principios de tica e igualdad y/o sus justificacionestericas y polticas y ms por motivaciones de carcter eminentemente pragm-tico. De hecho, no es raro que las reformas hayan sido introducidas sin mayorconciencia poltica del proceso, o de su importancia terica. El cambio osado dela base impositiva del impuesto sobre la propiedad que est en curso en variosmunicipios de Baja California y Baja California Sur, en Mxico, son ejemplosde esta situacin20.

Permanece la evidencia histrica de que el recurso a estas iniciativas ha sidoen gran medida motivado por la necesidad de enfrentar la crisis fiscal y otrasdificultades locales para el financiamiento del desarrollo urbano. Esto fue ob-servado desde los inicios de su aplicacin en Colombia hasta la experiencia re-ciente con el metro en Buenos Aires.

En este panorama marcado por el pragmatismo, vale destacar la importancia delcmulo de experiencia para una sofisticacin deseable de instrumentos y para laevolucin de las ideas sobre el tema. Aqu, cobra importancia la historia colombianacon la Contribucin de Valorizacin, a partir de la cual, a pesar de varios problemasen general relacionados al (limitado) alcance del instrumento, fue posible construirel camino para un nuevo instrumento de Participacin en Plusvalas.

19 Como en el caso del proyecto PARANACIDADES desarrollado en Brasil (Goelzer y Saad, 1999)20 Consta la informacin anecdtica ofrecida por Sergio Flores, consultor responsable de esta reforma,

de que el recurso de restringir la base impositiva al terreno habra surgido de las dificultades sufridaspor los inspectores de catastro, a quienes frecuentemente se les impeda hacer inspecciones domiciliaresen ausencia del hombre de casa (o sea, durante el da!).

Ensayo introductorio

XXXVI Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina

4.7. No necesariamente progresivo... y tampoco redistributivo

Antes de detallar este punto, valdra la pena resaltar, conforme ya menciona-do, que el tema y por ende la referencia a plusvalasno es en absoluto mono-polio de la izquierda. El ensayo argentino y hasta el caso chileno demuestranclaramente la docilidad del tema en contextos neoliberales. As, el carcter pro-gresivo de tales polticas no se resuelve por el hecho de estar tributando incre-mentos del valor de la tierra (plusvalas) ni por alcanzar prioritariamente lasreas (contribuyentes) de ms alto ingreso!

En efecto, la aparente redistribucin del tipo Robin Hood, reflejada en el hechode que las polticas de recuperacin de plusvalas, en Amrica Latina, han sidoaplicadas prioritariamente en las reas de ms alto ingreso21, haciendo que su-puestamente la poblacin con mayor capacidad de pago sea ms onerosa (!) sedisuelve tan pronto se percibe que la parcela de plusvalas recuperada por esteconcepto tiende a ser de modo general22 una fraccin de lo que el propietarioefectivamente se beneficia23. De ah no es difcil entender que la estrategia deatraer la intervencin para el propio vecindario (an cuando a costa de algnrepase de los beneficios) todava es ms ventajosa que la alternativa de serobjeto de negligencia pblica24. Este punto parece haber sido bien entendidopor la poblacin de bajos ingresos, como muestra la evidencia peruana.

En este sentido, la alternativa de no descontinuar el beneficiamiento de reaspopulares (as estas sean onerosas por la recuperacin de plusvalas)25 puedeadquirir connotaciones ms progresistas que las alardeadas por los defenso-

21 Las experiencias con la Contribucin de Valorizacin en Colombia y con las Operaces Interligadas enBrasil son indicativas de este punto.

22 Evidencia ubicua de las experiencias con la contribucin de mejoras relatadas en Amrica Latina.23 Cuanto ms escasa la disponibilidad de un determinado servicio, mayor el hiato entre el incremento

de valor resultante de la tierra beneficiada en relacin al costo de inversin. Una oferta insuficientede tierra servida a precios accesibles constituye tal vez la caracterstica ms tpica del funcionamientodel mercado de tierra urbana en Amrica Latina (Smolka 2000).

24 Crticas contundentes le atribuyen al instrumento potencialidades perversas, tales como el de sercapturable por los ricos en detrimento de los pobres, aumentando la ya exacerbada segregacinsocioespacial (Geisse y Sabatini, 1982).

25 A veces la compensacin por la ausencia de un servicio puede tener como resultado costos ms eleva-dos que los incurridos para su provisin vase la ya clsica referencia a la provisin de agua porcamin cisterna en reas desprovistas de redes pblicas de agua.

XXXVII

res de las Operaes Interligadas brasileas y otras congneres. Este ltimo puntodebe ser tomado con la debida cautela, a la luz de ciertas experiencias de aplica-cin de la Contribucin de Mejoras (valorizacin) en reas de bajos ingresoscon otros propsitos que el de beneficiar a los ocupantes por ejemplo, parajustificar la remocin o forzar la salida de los que no pueden pagar por los me-joramientos (Everett, 1999; Jaramillo en este volumen).

No debe extraar, por lo tanto, el recelo en la aplicacin de estos instrumentosy an el rechazo al tema por parte de gobiernos locales progresistas, por enten-der que tales contribuciones (de mejoras, valorizacin, etc.) seran inadecuadaspara las capas ms pobres/desasistidas de la poblacin. A ese entendimientotodava hay que sumar la evaluacin de que en ltima instancia tales instrumen-tos constituyen un mero mecanismo de refuerzo del presupuesto local, sin cual-quier connotacin redistributiva (Jones et al., 1991), y por tanto desvirtuadoresdel principio de la recuperacin de plusvalas, como sugieren varios ensayos.

En el mbito de los instrumentos que inciden sobre actos administrativos, lasOperaes Interligadas desarrolladas en So Paulo ofrecen similarmente un argu-mento elocuente sobre la imposibilidad de rotular de antemano estos instru-mentos. Esto ocurre por dos razones: primero, por su aplicacin efectiva por ad-ministraciones de corrientes polticas e ideolgicas opuestas26; segundo, por quesu utilizacin muestra que el hecho de que los recursos resultantes sean especfi-camente destinados a la poblacin de bajos ingresos no es suficiente para dismi-nuir las diferencias absolutas entre ricos y pobres en el acceso a la urbanizacin.

En fin, el punto fundamental es que la recuperacin de plusvalas no es (y nodebe ser tomada como) una panacea. Una evaluacin del impacto redistributivode una poltica de recuperacin de plusvalas requiere, ms all del reconoci-miento de la forma en que la plusvala es apropiada, un anlisis de cmo estasplusvalas habran sido originadas y de cmo los recursos resultantes son osern utilizados (Furtado, 1997).

26 Originalmente concebido (por la administracin conservadora de Jnio Quadros) para limpiarreas valorizadas ocupadas por favelas, fue posteriormente extendido para la venta de potencial cons-tructivo adicional en reas nobles por la administracin progresista de Luiza Erundina.

Ensayo introductorio

XXXVIII Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina

5. Consideraciones finales

Tal vez la primera impresin que la lectura de este conjunto de textos ofrezcasea que la experiencia latinoamericana con la recuperacin de plusvalas no esni muy brillante ni tampoco prometedora. Por lo que parece, las iniciativas hansido episdicas, derivadas de circunstancias especiales y/o oportunistas, con pocasplusvalas efectivamente recuperadas (o, peor, no siempre resultando en benefi-cio para la comunidad) y han sido foco de importantes resistencias. En fin, mu-cho alarde para poca cosa!

Por otro lado, es indudable que el tema viene despertando mayor inters yuna creciente aceptacin en el debate pblico, que las iniciativas han tomadoms volumen en nmero y densidad (tanto en su audacia como en su creativi-dad) y que, ms all de su reconocimiento como fuente alternativa de finanzaspblicas, otras de sus virtudes vienen siendo mejor percibidas.

En efecto, las administraciones pblicas (locales) se vienen dando cuentadel valor de mercado de su prerrogativa de controlar derechos de ocupacindel suelo27 y de definir la localizacin y el timing de las obras pblicas; anms, de que la negociacin transparente de ndices urbansticos reduce elmrgen o los grados de libertad de las transacciones antes realizadas bajo lamesa, y que la mayor visibilidad del vnculo existente entre el hecho genera-dor (la intervencin pblica) y la base de incidencia (la valorizacin del sue-lo) presenta obvios mritos pedaggicos en la constitucin de una cultura fis-cal indispensable para el fortalecimiento de otros tributos inmobiliarios ynotablemente el impuesto sobre la propiedad.

Mucho, sin embargo, resta por ser realizado. Comenzando por la necesidadde promover un mayor esclarecimiento a los agentes pblicos de lo que es, hasido y sobre todo puede ser una poltica de recuperacin de plusvalas. Losautores de este ensayo estn convencidos de que, ms all de los referidos facto-res estructurales (patrimonialismo, corrupcin, intereses ocultos, obtusidad ideo-lgica y similares), una parte no despreciable de la varianza no explicada delas ambigedades y fragilidades sealadas en este universo de experiencias pue-de ser atribuida a la ignorancia. Esto, a su vez, abre un formidable espacio (ven-tana de oportunidad) para un trabajo en el campo educacional!

27 Esta es una respuesta contundente a los frecuentes argumentos de que las municipalidades no dispo-nen de recursos para enfrentar las responsabilidades derivadas de la descentralizacin.

XXXIX

Hay que producir un mejor conocimiento sobre ciertas idiosincrasias lati-noamericanas como, por ejemplo, el nexo entre los debates suscitados porcircunstancias tales como la informalidad en gran escala y persistente en elmercado de tierras tpica de Amrica Latina. Es decir, situaciones en las cua-les las relaciones de propiedad de la tierra no estn definidas, en las cualespredominan actividades irregulares, ilegales, informales o clandestinas en elacceso y en la ocupacin de la tierra urbana, en las cuales incrementos signifi-cativos del valor de la tierra son generados por la propia comunidad, claroest, fuera de la proteccin del Estado, y en las cuales la tierra representa unimportante mecanismo de capitalizacin para los pobres.

Hay tambin que promover un mayor dilogo entre los agentes pblicos invo-lucrados en la implementacin de polticas e instrumentos de recuperacin deplusvalas, y en especial entre urbanistas y tributaristas. Se percibe efectivamenteque, en Amrica Latina en particular, los urbanistas an demuestran poca sensi-bilidad para con las cuestiones fiscales (con una percepcin de los procesos urba-nos dominada por tendencias esteticistas) a la misma vez que los tributaristas(finanzas pblicas) todava tienen dificultades de percibir el impacto que los cam-bios en el uso del suelo tienen o pueden tener en la recaudacin fiscal. Este serauno de los eslabones crticos para la superacin de los problemas de implementa-cin de polticas de recuperacin de plusvalas en la regin.

Por ltimo, pero no menos importante, hay que promover la identificacin, laevaluacin y la diseminacin de experiencias, exitosas o no, con iniciativas derecuperacin de plusvalas en Amrica Latina. Los ensayos aqu compilados ciertamente una contribucin en esta direccin ofrecen apenas una plidamuestra de lo que posiblemente viene ocurriendo en la regin.

6. Bibliografa

Daher, Antonio, (1999). El Estado terrateniente: Gestin de Bienes Nacionales, Ponti-ficia Universidad Catlica, Santiago, Chile.

Dowall, David y Blackburn, Stephanie, (1991). The