15651098 Management Public Curs

8/8/2019 15651098 Management Public Curs

1/73

MANAGEMENT PUBLIC

- curs universitar -


2/73

CUPRINS

Adminsitraie public i management public

Public i privat

Modelul administraiei clasice (tradiionale)

Disfuncii ale birocraiei

Sectorul publicRolul sectorului public

Neo-clasicismul

Funciile de baz ale guvernrii

Creterea sectorului public

Teorii ale cererii

Teorii ale ofertei

Factori instituionali

Noul management public

Caracteristici ale noului management public

Critici

Tendine reversibile ale noului management public

Exerciii

Noua Guvernare

Caracteristici

Exerciii

Funciile managementului public

2


3/73

Managementul strategic

Modele de planificare strategic n sectorul public

Managementul strategic

Critici

Managementul componentelor interne

Managementul financiar

Managementul resurselor umane

Managementul performanei

Exerciii

Managementul constituenilor externi

Reele i comuniti de politici

Guvernarea electronic

Bibliografie obligatorie

Bibliografie orientativ

3


4/73

Administraie public i management public

Probabil nu puini vor fi cei care vor considera inoportun tema pe care ne-am propus-o n acest curs:

management public n Romnia. Exist oare management public n Romnia sau mai degrab vorbim de

administraie public? Nu ar fi oare cel din urm termen mai potrivit pentru a descrie tipurile de actori i

relaii ce se stabilesc ntre ageniile publice n Romnia anilor 2000? Poate c da, termenul de administraie

este mai reprezentativ pentru starea actual a gestiunii publice; totui, ceea ce ne propunem n acest volum

este s identificm i s analizm acele tendine de reformare a sectorului public prin care accentul se

deplaseaz de la procese - norme i proceduri (input-uri, date de intrare n sistem) - la rezultatele serviciului

public (output-uri). O serie ntreag de reforme n sectorul public vizeaz finalitatea serviciului din

perspectiva ceteanului pltitor de taxe i impozite: n educaie se vorbete de rezultatele nvrii, n

sntate se opereaz cu indicatori de performan ai sistemului (creterea speranei de via, cazuri

soluionate etc.), n infrastructur se opereaz cu indicatori de genul nr. km de autostrad construii, de

reele de utiliti publice reabilitate etc. Preocuparea fa de rezultate, msurarea acestora i stabilirea de

indicatori i standarde de calitate caracterizeaz managementul n sectorul public spre deosebire de simpla

administraie care presupune urmrirea consecvent i exclusiv a procedurilor, reglementrilor i a

asigurrii legalitii. Trecerea de la administraie public la management public nu este ns doar o invenie

a lumii academice; nu se refer n primul rnd la schimbarea terminologiei, a conceptelor folosite n

tiinele sociale. Reformarea gestiunii publice din Romnia este o realitate local cu reverberaii globale; ea

este o configurare specific, dar n acelai timp se nscrie n tranziia tendenial (Vlsceanu, 2007: 80)

caracteristic democraiilor occidentale, aceea care caracterizeaz trecerea de la modernitate la post-

modernitate, de la industrialism la post-industralism; caracteriznd ntreaga societate, astfel de transformri

implic firete i statul i, mai ales, guvernarea, tipurile de gestiune a afacerilor publice.

Administraie sau management

Managament (public) ndeplinirea unei sarcini sau a unei succesiuni de activiti n vederea realizrii

unor obiective; managementul nseamn ndeplinirea rezultatelor i asumarea rspunderii managerului

pentru acestea

Administraie (public) activitatea de aplicare a regulilor, procedurilor i politicilor stabilite de ctre ali

actori; administraia nseamn respectarea ordinelor i procedurilor.

4


5/73

Administraia public este un serviciu n folosul public, funcionarii ndeplinesc politici stabilite de ali

actori, sunt doar agenii acestora, avnd rolul de a implementa politicile, cu respectarea procedurilor.

Managementul public include componenta de administrare, dar implic i organizarea pentru atingerea

eficient a obiectivelor ca i responsabilitatea pentru rezultatele obinute.

Administraia este axat pe proces, n timp ce managementul este orientat de rezultate. Managementul

presupune eficien, responsabilitate, realizarea obiectivelor. Administraia presupune proceduri, norme,

considerente etice; administraia este mai degrab preocupat de sfera mijloacelor.

Administraia caracterizeaz nivelul macro-social: ea aparine statului; este administrarea bunurilor i

treburilor statului i, prin urmare trebuie s fie loial intereselor acestuia. Statul ne reprezint pe toi

deopotriv i pe nimeni n parte. El reprezint naiunea, ntregul corpului social. Administraia este n acest

sens un termen holist fiind conceput s consolideze statul, oferindu-i continuitate i consecven prinpermanentizarea unui corp stabil de funcionari i proceduri imune la volatilitatea politic. Administraia

este legalist att n proceduri, ct i n finaliti - se pstreaz n cadrele protectoare ale respectrii

legalitii, nu-i poate asuma riscuri, fiind garantul stabilitii; este auto-reflexiv, centrat pe sine i pe

protejarea statului, prin aplicarea strict a procedurilor; conceptul de performan nu i este aplicabil (acesta

considerndu-se rezervat sectorului privat), ci mai degrab corectitudinea etic i procedural, neutralitatea

i imparialitatea.

La nivel academic, ca tiin, domeniul administraiei publice este unul legalist: cei care predau discipline

din aceast arie sunt preponderent specialiti n drept public; la noi studiul administraiei publice se

centreaz foarte mult pe configuraia teritorial administrativ, pe funcia public, pe rolurile i relaiileasociate exerciiului unei funcii publice. Reflecia asupra sistemului administrativ se face din perspectiva

teoriilor sistemelor raionale i nchise (Scott, 1998) centrndu-se asupra relaiilor (funcionale ori

disfuncionale) interne i mai puin sau deloc asupra relaiilor cu mediul. Teoria birocraiei este modelul cel

mai utilizat n descrierea funcionrii administraiei.

Managementul public, pe de alt parte, este mai fluid: nu se limiteaz la respectarea procedurilor (dei le

include), ci presupune centrarea pe rezultate, stabilirea de strategii (att pe termen scurt, ct i pe termen

lung) i preocupare fa de mediul, fiind dependent de evaluarea extern a serviciilor, n special de ctre

cetean. Managementul public reprezint preocuparea fa de calitatea serviciului public oferit, dar i fa

de satisfacia ceteanului i, n aceast calitate, transcende graniele guvernamentale cuprinznd deopotriv

organizaii din sectorul privat ce urmresc finaliti publice. Acesta presupune alocarea productiv a

resurselor resursele umane, banii publici i dotrile - acolo unde acestea produc cel mai bun randament, n

paralel ns cu respectarea procedurilor menite s asigure echitatea n furnizarea bunurilor publice.

Accentul se deplaseaz dinspre proceduri spre obinerea de rezultate msurabile. Desigur, la prima vedere,

preocuparea pentru rezultate pare o opiune fireasc, iar pledoaria n acest sens pedant. Lucrurile nu sunt

5


6/73

ns att de simple dac inem cont de faptul c obiectivele n sectorul public sunt de cele mai multe ori

ambigue, iar asumarea lor nu este nicidecum consensual; mai mult dect att, obiectivele pe termen lung

nu produc neaprat rezultate pe termen scurt, ceea poate crea confuzie cu privire la obiectul msurrii

(rezultatele imediate sau obiectivele finale?). Msurarea rezultatelor i a ndeplinirii obiectivelor se poate

face dup metodologii diferite accentund anumite dimensiuni n defavoarea altora; ea include o clasificarea prioritilor i este astfel un act de putere. Adesea, puterea de stabili metodologia aparine angajailor

responsabili de obinerea de rezultate, ei avnd astfel posibilitatea de a controla fluxul de informaie

disponibil i modul de prezentare n propriul avantaj.

Exist aadar avantaje, dar i limitri n fiecare dintre aceste abordri. Preocuparea de a gestiona

performana (perfomance management) este ns parte integrant a tranziiei tendeniale a a societilor

contemporane prin care referina ontologic nu mai este sistemul funcionarea holist a statului asigurat

printr-un sistem coerent de administraie ci interesele individuale beneficiul marginal pe care fiecare

unitate monetar l are pentru indivizi, grupuri sau comuniti.

Contextul apariiei preocuprilor manageriale: presiunile de scre a costurilor (birocraiei n special)

concomitent cu cele de meninere sau chiar de cretere a nivelului de bunuri i servicii oferite de guvernare

(programe asisteniale, dar i transferuri sub forma subsidiilor, salariilor mai mari, pensiilor prefereniale

pentru anumite categorii etc.). Vina a fost identificat n ineficiena birocraiei, mare consumatoare de

resurse cu productivitate relativ sczut n comparaie cu sectorul privat.

Public i privat

Societile moderne se confrunt tot mai mult cu problema gestionrii afacerilor publice, a acelor problemecare privesc ntreaga colectivitate i pentru care se caut soluii comune, impuse la nivel social. Problemele

dezvoltrii sociale i economice, ale justiiei sociale i egalitii, schimbrii sociale reclam n primul rnd

aciune colectiv, nefiind soluionabile de la sine, prin aciunile self-interesate ale indivizilor pe pia.

Societile actuale sunt tot mai complexe, relaiile dintre actori individuali, grupuri, organizaii sunt

volatile, economia cunoaterii produce n acelai timp inegaliti n distribuirea cunoaterii ceea ce face ca

asimetria informaional s creasc. Toate acestea reclam reglementare, soluionarea colectiv a

interaciunilor problematice (cele bazate pe anse inegale sau care afecteaz soarta terilor). Mna invizibil

nu configureaz ntotdeauna (mai bine zis niciodat) o societate dezirabil (i cu att mai puin ar putea s o

fac n societile actuale), fiind nevoie de coordonare la nivel social pentru promovarea unor valori

sociale, precum echitatea, ansele egale, dezvoltarea regional etc. n general, se consider c ceea ce

aparine libertii de decizie individual n diverse spaii sociale (economic, profesional, familial,

confesional etc.) constituie sectorul privat; dimpotriv, limitrile deciziei individuale, impuse prin aciune

colectiv i coerciie de ctre o autoritate (fie la nivel local, statal sau supranaional), constituie sectorul

public. n concepia filosofului liberal J.S. Mill, limitrile impuse coercitiv asupra libertii individuale au

6


7/73

rolul de a crea condiii pentru manifestarea liber a fiecruia, prin interzicerea acelor decizii individuale

care ar vtma interesele sau libertatea celorlali (Mill, 1993). Desigur, sfera public nu are doar un rol de

gardian al libertilor indivizilor, dar i unul pro-activ fa de acestea: acela de a furniza faciliti publice

(pe lng asigurarea ordinii sau a aprrii, sectorul public furnizeaz educaie de baz, infrastructur etc.)

care s poteneze, n condiii echitabile, manifestarea libertilor i talentelor individuale.Sectorul public se constituie astfel din agregarea intereselor individuale comune, fie n privina aprrii

libertilor individuale, fie pentru realizarea unor obiective comune, a unei concepii comune privind

ordinea social, moral pe care vor s o faciliteze sau s o impun. Astfel, ponderea ngrdirilor, a

limitrilor libertii individuale, a ceea ce constituie sector public n ultim instan este variabil de la o

societatea la alta (att sincronic, ct i diacronic), n funcie de felul n care membrii societii definesc

consensual vulnerabilitile la care sunt supui indivizii, dar i obiectivele comune. Chiar dac criteriul lui

Mill asupra a ceea ce ar trebui s constituie sectorul public pare unul simplu, n realitate societile au

concepii diferite asupra a ceea ce constituie realizarea unor condiii echitabile pentru manifestarea

libertilor individuale.Sectorul public este astfel construit pe un paradox: el limiteaz libertile individuale, cu scopul de a crea

condiii egale manifestrii libertilor individuale! Desigur, le ngrdete pe unele, acolo unde acestea devin

excesive, pentru a permite exprimarea n mod egal a celorlalte. Grania sectorului public nu este astfel

lipsit de controverse: pn unde ar trebui s acioneze libertatea individual i de unde ar trebui s nceap

decizia colectiv, impus tuturor n numele binelui colectiv?

Sectorul public (Lane, 1995) vizeaz:

1. instituiile i organizaiile prin care se iau deciziile statului i consecinele acestora;2. consumul, investiiile i transferurile fcute de guvernare; consumul i investiiile privesc

mecanismele de alocare a resurselor legndu-se de preferinele consumatorilor (dar n alt fel dect

piaa, alegerea este public), transferurile privesc mecanismele de distribuire a resurselor i depind

de concepiile de echitate dominante n societate

3. producia de ctre stat a bunurilor: fie statul deine n proprietate mijloace de producie i produce

direct bunuri, fie statul furnizeaz bunuri fr a le produce (mecanismul comenzilor de stat), fie

statul angajeaz for de munc.

Grania dintre sectorul public i cel privat se refer deci la mai multe dimensiuni: distincia ntre autoritatea

guvernamental i libertatea individual (sau numrul reglementrilor i aria lor de acoperire a vieii

sociale); alocrile publice, n comparaie cu cele private (consumul, dar i investiiile); distincia dintre

proprietatea public i cea privat, ntre fora de munc angajat n sectorul public i cea angajat n

sectorul privat.

7


8/73

n sens larg, birocraia reprezint autoritatea legitimat prin reguli i norme (legal, spre deosebire de cea

tradiional sau charismatic):

obediena este datorat ordinii legale impersonale i nu persoanei ce ocup poziia de autoritate

(spre deosebire de autoritatea tradiional sau carismatic), este un sistem coerent de reguli abstracte, intenionat stabilite, pentru realizarea unor obiective cu

respectarea unor precepte legale generale,

persoana cu autoritate ocup o poziie i emite ordine asociate acestui status n conformitate cu

ordinea impersonal din care face parte,

persoana ce se supune autoritii face acest lucru numai n calitatea de membru i se supune doar

legii. Poate fi membru al unei organizaii, comune, biserici sau cetean al unui stat.

n sens restrns, birourile sunt organizaii ce au anumite caracteristici specifice.

Organizaie Sistem coordonat de interaciuni a dou sau mai multe persoane explicit creat pentru

realizarea unor obiective comune. O organizaie devine birou (este caracterizat de forma de conducere

birocratic) dac ndeplinete urmtoarele condiii (Weber, 1947):

are dimensiuni mari; oficialii de pe poziii superioare cunosc personal cel mult jumtate din

membrii;

majoritatea anagajailor lucreaz n birouri cu norm ntreag cea mai mare parte a vieii lor

(dezvolt o carier) i obin de acolo cea mai mare parte a veniturilor lor; sunt promovai pe

criterii de senioritate; sunt angajai pe via i pot fi demii doar n anumite circumstane;

anagajaii sunt numii, meninui i promovai n primul rnd n baza unui tip de evaluare a

performanei lor i nu pe baza vreunei caracteristici prescrise (religie, ras, clas social) sau ca

urmare a unui proces de alegere public;

sunt conduse prin structuri de autoritate ierarhice, ntre superior i subordonat drepturile i

obligaiile fiind stabilite prin norme stricte;

solicit subordonare poziiei de autoritate, nu persoanei i doar n limita sferei de autoritate

(spaial, temporal) a acesteia;

menin o separaie strict ntre poziia de autoritate i persoana care o deine; superiorii nu dein nproprietate acea poziie.

n plus, Downs (1965) consider c birourile se difereniaz de alte forme de organizare i prin aceea c:

8


9/73

majoritatea produsului (output-ului) unei astfel de organizaii nu este evaluat i tranzacionat pe o

pia extern organizaiei prin tranzacii quid pro quo.

Ultima condiie este una fundamental. Consecina ei const n faptul c birourile nu se pot baza pe

msurarea monetar obiectiv a profitabilitii n evaluarea activitilor ntreprinse, ci pe o evaluareadministrativ. Schimburile ce au loc n interiorul unei organizaii reflect decizii ale conducerii (la fel cum

alocrile n sectorul public sunt decizii guvernamentale); ele nu sunt rezultatul interaciunii ntre cerere i

ofert, aa cum se ntmpl pe pia. Acest lucru se datoreaz faptului c informaia este asimetric fiind

concentrat la vrful ierarhiei birocraiei, acolo unde se adopt decizia administrativ.

Modelul administraiei tradiionale, dezvoltat n jurul conceptului i ideii de birocraie, a nsemnat o

reform uria a sectorului public. naintea reformei birocraiei, serviciul public era realizat de amatori

avnd loialiti fa de leaderi i care erau astfel recompensai cu funcii publice. Ocupantul funciei publice

era un antreprenor care cumpra dreptul de a furniza anumite servicii (de a colecta taxe, de a fi vame etc.)i i nsuea ulterior o parte din banii sau avantajele astfel obinute pentru a i recupera investiia iniial i

a face un profit.

Reforma a fost inspirat de:

Woodraw Wilson n Statele Unite;

Northcote Trevelyan Report n Marea Britanie 1854 recomanda ca recrutarea n sistemul

public s se fac pe baza unei examinri competitive supervizat de o comisie de examinare,

promovarea s se fac pe merit, iar nu prin relaii i nepotism;

Modelul birocratic n teoria lui M. Weber: autoritatea legii, ierarhie, sistem impersonal bazat pe

reguli, activitate full-time, de specialist, eliminarea arbitrariului i integrarea regulilor ntr-un

sistem coerent guvernat de precepte legale generale.

Birocratul ocup funcia pe criterii de merit, este numit, angajarea este pe via ceea ce i confer

securitate n schimbul loialitii fa de interesul public; salariul este fix i este calculat nu n funcie de

activitatea realizat, ci n funcie de status sau rang; promovarea se face pe baz de vechime.

Modelul birocratic se aplic ntreprinderilor largi deopotriv din sectorul public ca i din cel privat. El

provine n special din ideea de specializare funcional i integrare a funciilor ntr-un sistem unitar,

obiectiv, eliminnd arbitrariul. Fr ndoial, ns, modelul caracterizeaz ntr-o mai mare msur sectorul

public.

Managementul tiinific (Fr. Taylor) a nsemnat standardizarea muncii i identificarea unui one best way

de organizare n orice context social. Abordarea managementului tiinific accentueaz necesitatea

9


10/73

analizrii i raionalizrii organizaiilor complexe prin studiul sistematic al principiilor de organizare i

conducere.

i propune s depeasc limitarea deliberat a productivitii muncii izvort din teama de omaj sau din

teama de mrire a normelor de munc fr a sporire corespunztoare a salariului. Taylor considermanagementul tiinific drept o revoluie mental: o analiz sistematic a problemelor conducerii pentru

a depista cele mai eficiente metode de supraveghere i control.

Principiile managementului tiinific:

1. Dezvoltarea tiinei, respectiv adunarea deliberat a tuturor cunotinelor care n trecut erau inute

n capetele muncitorilor, nregistrarea lor, tabelarea lor, reducerea lor n cele mai multe cazuri la

reguli, legi i n multe cazuri la formule matematice (Taylor, 1980, p. 20, apud. M. Vlsceanu,

1999, p. 77 78). Aceasta se concretizeaz n studiul timpului, studiul micrii i a celei mai bunemodaliti de realizare a unei activiti. Nici o sarcin, indiferent ct de trivial, nu trebuie

realizat intuitiv, ci tiinific ca urmare a studiului sistematic orientat ctre productivitate.

2. Selecia tiinific i dezvoltarea progresiv a muncitorilor. Pentru ca muncitorii s ajung la cele

mai bune performane este nevoie ca ei s fie selectai n funcie de calitile fizice i intelectuale

pentru cerine diferite ale muncii, iar apoi s participe la un proces de instruire.

3. Apropierea dintre tiin i muncitorul selectat tiinific. El exlic termenul de apropiere prin

necesitatea de a induce dorina sau interesul muncitorilor pentru tiin. Acest lucru se face prin

oferirea de stimulente materiale pentru cei a cror productivitate crete ca urmare a apropierii de

tiin.4. Principiul diviziunii muncii. Taylor consider c munc trebuie divizat n dou pri: o parte de

care este responsabil conducerea i o parte ca revine muncitorilor. Conductorilor le revin sarcini

de genul specificrii metodelor de lucru, stabilirii standardelor muncii, supraveghere i control, iar

muncitorilor le revine execuia.

Eficiena productiv este o condiie a separrii conducerii de execuie. Muncitorii sunt vzui ca

animai doar de stimulente economice, organizaia este o main, iar oamenii sunt simple piese n acest

angrenaj, fiind nstrinai de obiectivele n sine ale organizaiei.

Ideile de eficientizare ale lui Taylor s-ar putea aplica i n sectorul public, deoarece, spune acesta,

funcionarul public mediu face cam o treime din treaba pe care ar putea s o fac ntr-o zi. Ideile unei

ci unice cea mai bun de organizare i control sistematic se potrivesc foarte bine cu preceptele

birocraiei.

10


11/73

Disfuncii ale birocraiei

Birocraia presupune ideea aciunii raionale a actorilor care dein informaia complet i iauntotdeauna cea mai bun decizie. Membrul organizaiei este conceput ca om economic motivat doar

de propriile interese i complet informat cu privire la alternativele posibile.

Birocraia ca tip de personalitate. Creaz atitudini i valori specifice. trained incapacity (people

may be unfitted by being fit in an unfit fitness); psihoza ocupaional rezultatele insulrii

birocratului de sentimente n exercitarea funciei; disciplinarea excesiv mpinge sentimentele din sfera

scopurilor n cea a mijloacelor birocratul virtuos este o disfuncie deoarece acesta reific

mijloacele, regulile i ignor scopurile (mijlocul devine scop n sine); el nu poate veni n ajutorul

clienilor, ci devine sclavul propriilor rutini (n felul acesta se asigur c nu poate fi sancionat pentrunerespectarea procedurilor)

Disfunciile birocraiei au surse structurale. Procesul se deruleaz dup cum urmeaz:

1. respectarea strict a regulilor;

2. respectarea regulilor devine absolut, iar nu relativ la un set de scopuri;

3. regulile nu pot fi astfel adaptate situaiilor ce nu au fost specific prevzute n

momentul adoptrii regulilor;

4. astfel elementele concepute a induce eficien, produc ineficien n astfel decazuri;

5. ntr-un context social dinamic, n continu schimbare, situaiile neprevzute se

multiplic ajungnd ca situatiile de ineficien a regulilor s prevaleze asupra

celor de eficien.

Birocratul nu realizeaz inadecvarea regulilor deoarece acestea au pentru ei sensuri, nelesuri

specifice; ele nu sunt doar instrumente, devin repere. Semnificaia simbolic a mijloacelor este reasertat

continuu n organizaie ceea ce face ca oamenii s adopte mijloacele i nu scopurile. Normele, dei n

aparen laice, devin sacre.

Funcionarii au simul destinului comun; lipsa competiiei i spiritul de corp i fac s-i promoveze unitar

propriile interese n dauna celor ale oficialilor sau cetenilor pe care i servesc; ei pot manipula politicienii

fie prin denaturarea informaiei, fie prin trimiterea unei cantiti mult prea mari de informaie astfel c

tehnic acesta nu o poate analiza.

11


12/73

Personalitatea birocratului este modelat de structur ce reclam impersonalitate n raport cu scopurile i

clienii i creaz debuee emoionale n proceduri i rutini.

Birocratul ca actor raional.

Birocratul ocup funcia pe criterii de merit, el este numit, iar contractul de angajare este pe via - astfel i

este oferit securitatea carierei n schimbul loialitii fa de interesul public; salariul este fix i este calculat

nu n funcie de activitatea realizat, ci n funcie de status sau rang; promovarea se face pe baz de

vechime i loialitate.

Pe de alt parte, Downs (1965: 440 - 441) consider c este birocrat orice persoan al crei output nu poate

fi evaluat pe o pia, activitatea sa fiind evaluat pe baza unor indicatori de ndeplinire a rolului (sau ca

urmare a unei decizii administrative interne mai mult sau mai puin arbitrare)

1. Birocratul, ca orice actor raional, urmrete s-i ndeplineasc n mod raional scopurile, cucapacitile sale limitate i cu informaia de care dispune; este un actor ce i maximizeaz

utilitatea individual.

2. Birocraii sunt animai de interese diverse de la egoism (putere, bani, prestigiu) pur la un mix de

egoism i loialitate fa de anumite valori (ale biroului, departamentului, sau chiar ale naiunii n

mai puine cazuri)

Birocratul deriv mai mult utilitate personal (bani, prestigiu) atunci cnd biroul su crete, implicit va

tinde s creasc bugetul propriei organizaii, acest lucru nsemnnd ns o alocare ineficient a resurselor

(Niskanen 1968, 1994). Pe de alt parte, Dunleavy argumenteaz c modelul maximizrii bugetului are labaz asumpii false (toate birocraiile sunt ierarhii stricte unde un singur ef deine puterea de decizie i,

prin urmare, maximizarea bugetului este echivalent unui bun privat el fiind singurul care deriv utilitate

sub form de bani, prestigiu, status etc.)

http://lib.novgorod.net/DPEOPLE/PARKINSON/parkinson.txt#001

12
http://lib.novgorod.net/DPEOPLE/PARKINSON/parkinson.txt#001http://lib.novgorod.net/DPEOPLE/PARKINSON/parkinson.txt#001


13/73

Sectorul public

Sectorul public este o instituie social ubicu n societile moderne care a crescut n mrime i

complexitate n ultimii 50 ani. Att n sectorul public, ct i n cel privat, au loc interaciuni sociale ntre

actori ce conduc la o anumit configuraie de alocare a capialurilor. Sectorul privat este n general vzut cafiind guvernat de pia, de mecanismele cererii i ofertei, n timp ce n sectorul public prevaleaz alegerile

colective i implementarea prin decizii administrative. De asemenea, principiile de aciune ale actorilor sunt

percepute diferit: pe pia, n sectorul privat, predomin concepia aciunii raionale, utilitariste, ce

urmrete maximizarea propriului interes, n timp ce n sectorul privat actorii sunt ghidai de un etos al

interesului public, de valori colective.

Concepiile clasice asupra distinciei public privat se estompeaz ns n abordrile actuale: pe de o parte,

sectorul privat devine infuzat cu reglementri ce promoveaz deziderate i valori colective, pe de alt parte

comportamentul actorilor n sectorul public este perceput ca fiind deasemenea ghidat de logica propriului

interes (modelele de tip public choice). Distincia ntre sectoare nu mai este una fundamental, ci se refer

mai degrab la regulile jocului i alocarea stimulentelor pentru aciune. Mecanismele pieei, ale cererii i

ofertei se aplic deopotriv sectorului privat, dar i celui public, la fel cum constrngerea aciunii

individuale prin decizii colective este prezent i n sectorul privat.

Raportul dintre cele dou sectoare se modific fundamental n secolul al XX-lea. Din datele FMI rezult o

cretere constant a sectorului public n ultimii 130 ani: astfel, dac media pe glob in 1870 era de 10% din

PIB, 19,6% n 1920, 28% n 1960, 41.9% n 1980 i 45% n 1996.

n zona Euro, n 1965 media era de 26.9% din PIB, 38.1% n 1985, apoi 38% n 1990 i 36.5% n 2000.

Cu toate acestea, creterea nu a fost una liniar. Principala component reflectat n creterea accelerat a

sectorului public dup anii 50 se refer la transferurile fcute de ctre stat (Jackson, 2003) ceea ce susine

afirmaia c inegalitile n distribuirea creterii economice au fost percepute ca inechitabile determinnd

un sprijin consistent pentru programele sociale. Astfel, anii 60 70 au nsemnat o cretere fr precedent

a sectorului public datorit programelor sociale asisteniale ale statului bunstrii, n timp ce anii 80 90

au constituit ncercri de a reduce dimensiunile sectorului public n special din considerente de eficien i

pentru a reduce deficitele publice n cretere. Reducerea a nsemnat fie privatizare, fie cedarea

responsabilitilor ctre nivele inferioare ale guvernrii (descentralizare pe principiul subsidiaritii), fie

introducerea mecanismelor de pia liber n interiorul sectorului public. Clasic, sectorul public i

guvernarea sunt un rspuns la ceea ce se numete eecul pieei; se consider c piaa este instituia social

dezirabil i, numai acolo unde aceasta eueaz (furnizarea bunurilor publice, situaiile de monopol, de

asimetrie informaional) trebuie s intervin statul. Totui, Musgrave (1998) afirm c att piaa ct i

13


14/73

statul sunt instituii imperfecte (flawed institutions); asemenea eecului pieei, putem vorbi i de eecul

guvernrii. Problema ar fi identificarea raportului optim dintre pia i guvernare.

Rolul sectorului public. Discuiile despre mrimea sectorului public trec n plan secund, pentru a face locdezbaterilor pe tema a ceea ce face sau ar trebui s fac guvernarea, mai precis a rolului sectorului public.

Discuiile privind mrimea acestuia se lovesc pe de alt parte de inexistena unui indicator unanim acceptat

de msurare a sectorului public: putem discuta de cheltuielile guvernrii, de transferurile pe care le

realizeaz (incluznd aici i redistribuirea), de fora de munc angajat, de patrimoniul public etc.

Lane (2000) menioneaz trei sarcini generale ale sectorului public:

(1). alocarea sau furnizarea de bunuri i servicii;

(2). asigurarea unui venit sau transferurile n interiorul societii;(3). reglementarea sau crearea i monitorizarea de reguli economice n special pentru sectorul privat,

dar cu aplicabilitate n sectorul public deopotriv.

Dealtfel, putem considera c reglementrile care opereaz n sectorul privat constituie practic incidene ale

sectorului public din moment ce ele restrng (limiteaz) sfera alegerilor private, autonome: ele constituie o

intervenie a alegerii colective n alegerea individual ,i din acest punct de vedere, sunt parte a sistemului

public.

Musgrave (1995) vorbea de trei mari roluri:

1. de alocare a resurselor prin corectarea imperfeciunilor pieei

2. distributiv realizarea unei societi juste, echitabile

3. de stabilizare: controlarea creterii economice, a inflaiei, a omajului prin managementul masei

monetare dar i al cererii (paradigma keynesian).

Conform Lane, (apud Miroiu, 1999), sectorul public vizeaz:

instituiile i organizaiile prin care se iau decizii publice, precum i consecinele acestora, prin

opoziie cu deciziile autonome ale indivizilor;

consumul, investiiile i transferurile fcute de guvernare. Consumul i investiiile privesc

mecanismele de alocare a resurselor i se leag deci mai mult de preferinele cetenilor -

consumatori; transferurile privesc mecanismele de redistribuire a resurselor i depind de

concepiile dominante n societate despre echitate i dreptate social;

14


15/73

producia de ctre stat a bunurilor: a) statul deine nproprietate mijloace de producie i produce

direct unele bunuri; b) statul furnizeazanumite bunuri (nu neaprat producndu-le; el poate s

realizeze acest lucru prin mecanismul comenzilor de stat ctre organizaii din sectorul privat); c)

statul angajeazfor de munc: el este, n societile moderne, cel mai mare angajator.

- n rile OECD consumul variaz ntre 9 i 26% din PIB;

- n rile OECD, fora de munc angajat n sectorul public variaz ntre 8 i 32% din totalul forei

de munc angajate, cu o medie de 18%.

Concret, instrumentele guvernrii sunt:

Oferta de bunuri i servicii (aloc resurse, redistribuie resurse)

Producia de bunuri i servicii, de obicei vndute cetenilor (utiliti publice);

Subvenia produciei private de bunuri i servicii;

Reglementrile economice i sociale: impunerea drepturilor de proprietate, licenierile, autorizarea,

reglementarea pieei muncii, reglementare financiar, a calitii etc.

Exist mai multe opiuni cu care se confrunt guvernarea n privina furnizrii bunurilor i serviciilor

(Lane, 2000):

1. finanarea: s se fac de ctre guvernare sau de ctre utilizator;

2. producia sau furnizarea de servicii poate fi fcut de ctre guvern (inhouse) sau de ctre furnizoriprivai (outhouse);

3. metoda de a obine serviciile unui agent, fie el public sau privat se poate face fie prin competiie

sau prin decizie administrativ. n timp ce decizia administrativ presupune alocarea unui buget

pentru producia inhouse, competiia presupune licitaie sau licenierea unor operatori privai (pe

piaa telecomunicaiilor de exemplu, licenierea operatorilor GSM sau 3G sau acreditarea

universitilor);

4. proprietatea, cui i revin drepturile de proprietate asupra mijloacelor fixe (a aciunilor, stock-

ului): proprietatea poate fi a statului (birourile sau ntreprinderile deinute de stat) sau poate fi una

privat, sau mixt.5. reglementarea decizia de a reglementa sau nu furnizarea bunurilor i serviciilor ex. asigurrile

(finanarea, producia, metoda, proprietatea toate sunt private, dar furnizarea i consumul sunt

reglementate).

15


16/73

Totui, guvernarea (governance) nu se exercit doar prin intermediul guvernului central (national

government). Exist mai muli actori care acioneaz deopotriv n sectorul public:

1. guvernele la diferite niveluri de agregare: cel central, dar i cele locale sau supranaionale;

2. birourile publice;

3. organizaii non-profit;4. ageni economici;

5. populaia ca atare, sectorul informal.

Interaciunea ntre aceti actori are loc ntr-un mediu puternic instituionalizat; acesta include reguli ale

jocului n domeniul public (acces egal, nediscriminare, reguli clare privind competiia, calitatea, etica etc.),

reguli privind licitaia i contractarea lucrrilor i serviciilor publice, monitorizarea acestora etc.

Statele Unite utilizeaz mai multe reglementrile i mai puin oferta, n timp ce Frana sau Germania

utilizeaz mai mult oferta (inclusiv producia) i mai puin reglementrile.

Steering, not rowing o sintagm propus de Osborne i Gaebler (1993) prin care ei statueaz faptul c

guvernarea ar trebui s se ocupe de stabilirea politicilor, obiectivelor, nivelelor de realizare, iar

implementarea propriu-zis s fie lsat n seama sectorului privat prin contractarea bunurilor i

serviciilor oferite.

Reglementrile cresc n numr (Uniunea European e cel mai bun exemplu), dar ele i schimb inta de la

restricionarea competiiei ctre ncurajarea acesteia, fornd sectorul privat s fie mai eficient prin

competiie, dar cu precizarea standardelor de respectat n diverse domenii (protecia muncii, a mediului, acalitii, nediscriminarea etc.)

Economistul britanic din secolul al XVIII-lea, Adam Smith, spunea, ntr-o abordare minimalist a statului

c datoriile acestuia ar fi:

protejarea societii de violena i invazia altei societi;

protejarea fiecrui cetean de intruziunea i injustiia provocat de un altul (administrarea justiiei);

constituirea unei infrastructuri.

Toat discuia se rezum la prevalena economicului asupra politicului sau viceversa; n ali termeni, ct

libertate trebuie lsat alegerilor individuale care, prin agregare, vor constitui o societate prosper (n orice

caz eficient din punctul de vedere al optimului Pareto) i ct trebuie decis prin alegeri colective i impus

prin coerciie de ctre stat.

16


17/73

Poziia minimalist exprimat de Smith a nlocuit mercantilismul anterior introducnd principiile

economiei de pia i a condus astfel la cretere economic. Totui odat cu aceasta au aprut i efecte

negative: exploatarea copiilor, condiii precare de locuit pentru muli ceteni, sistem de sntate public

precar etc.

Otto Von Bismarck- 1880 nceputul statului bunstrii a vzut avantajele electorale n furnizarea de

bunuri publice cetenilor. ncepnd cu secolul XX, n mare parte din considerente electorale, n Germania,

urmat de alte state europene, se impune concepia statului bunstrii, a programelor asisteniale oferite de

stat pentru cei aflai n nevoie, concepie ce treptat a devenit tot mai inclusiv ajungnd s cuprind toi

cetenii, n faimoasa expresie a grijii statului fa de cetean de la natere i pn la moarte. Tot mai multe

resurse sunt alocate de ctre stat, prin decizii politico-administrative, astfel c politicul prevaleaz asupra

pieei, aciunea colectiv asupra celei individuale.

Perioada de dup cel de-al doilea rzboi mondial a cunoscut o cretere a soluionrii politice (reglementare,

redistribuire etc.) n cadrul societii (Maier, 1987, apud. Pierre i Peters, 2000). Proiecte precum TheGreat Society n Statele Unite sau The Strong Society n Suedia aveau n vedere creterea cheltuielilor

publice pentru furnizarea ampl unor unor servicii publice precum educaie, sntate, infrastructur,

combaterea srciei, fapt ce determina astfel creterea interveniei guvernrii n economie. Ele i

propuneau s dezvolte societatea dup un anumit model, o concepie, promovnd un model social dezirabil;

se urmrea o concepie holist, organic, de creare a unei societi puternice. Perioada ce a urmat, pn n

anii 90, a cunoscut cea mai mare expansiune a sectorului public, oferirea de servicii publice

comprehensive (sntate, educaie, servicii sociale, infrastructur, utiliti etc.) ce au fost rezumate n

sintagmastatul bunstrii. Statul asistenial era astfel conceput nct s poarte de grij indivizilor de la

natere pn la moarte (from the cradle to the grave (Beveridge, 1942 apud McLaughlin et all, 2001)),societatea asumndu-i responsabilitatea bunstrii fiecrui individ. Creterea economic de la nceputul

secolului din majoritatea statelor moderne i, mai trziu, consecinele celor dou rzboaie necesitau

intervenia guvernamental att pentru soluionarea problemelor sociale cauzate de rapida dezvoltare

economic1, ct i pentru re-construirea societilor afectate de rzboi (n special n privina infrastructurii).

Pe de alt parte, impunerea keynesianismului ca paradigm economic dominant ncepnd cu anii 50 a

favorizat creterea cheltuielilor publice pentru a asigura stabilitatea economic. Tanzi i Schuknecht (2000)

arat c mrimea sectorului public a crescut constant n primele nou decade ale secolului XX, creterea

fiind ns mai accentuat n anii 60 70. Astfel, din datele Fondului Monetar Internaional, rezult c la

nivel mondial, n medie, sectorul public, msurat ca pondere a cheltuielilor guvernamentale n produsul

intern brut, a crescut de la 19,6% n 1920 la 28% n 1960, 41,9% n 1980 i 45% n 1996. Principala

component reflectat n creterea accelerat a sectorului public dup anii 50 se refer la transferurile

1 Creterea economic nu este ntotdeauna (n realitate niciodat) o micare de tip optim Pareto, ceea censeamn c, n ciuda faptului c economia crete global (ceea ce se reflect n creterea PIB-ului), exist iactori care pierd. Pierderile acestora, unele foarte accentuate, sunt, ntr-o msur variuabil, compensate

prin intermediul programelor sociale, prin redistribuirea unei pri a creterii economice.

17


18/73

fcute de ctre stat (Jackson, 2003) ceea ce susine afirmaia c inegalitile n distribuirea creterii

economice au fost percepute ca inechitabile determinnd un sprijin consistent pentru programele sociale.

Statul bunstrii presupune ns creterea foarte accentuat a cheltuielilor publice, iar brirocraia sistemului

public determin o alocare ineficient a resurselor. Crizele economice ale anilor 80 problematizeaz n

mod dramatic fezabilitatea statului asistenial.

Neo-clasicismul

ncepnd cu anii 1970, coala economic neo-clasic ctig tot mai mult teren iar schimbarea de

paradigm se reflect i n percepia public asupra rolului guvernrii.

n practic, schimbri majore au loc n Marea Britanie n timpul guvernrii Thatcher ncepnd cu 1979 i n

Statele Unite, ncepnd cu 1980 n guvernarea Reagan. Paradigma neo-clasicist consider c nu exist un

specific valoric sau comportamental al sectorului public, acesta trebuie s furnizeze bunuri i servicii, iar

perfomana trebuie s fie similar cu cea din sectorul privat.

Neo-clasicismul asum:

1. raionalitatea indivizilor;

2. eficiena pieelor: acestea nu sunt doar eficiente, dar se i auto-reglementeaz, fiind mecanismul

social preferat de alocare a resurselor acolo unde pieele eueaz (problema bunurilor colective

sau cea a costurilor tranzacionale - concepia lui Williamson) trebuie s intervin sectorul public,

dar strict limitat la rezolvarea problemelor nesoluionate de ctre pia. Economistul instituionalist

Williamson consider c la nceput au fost pieele asumnd prevalena ontologic a acestora.

Anthony Downs comportamentul birocratului ca actor raional

1. oficialii i au propriile scopuri pe care le urmresc n mod raional

2. Interesele oficialilor se refer la: putere, prestigiu, bani, securitate, loialitate fa de o idee

Funciile de baz ale guvernrii:

1. furnizarea infrastructurii economice: drepturi de proprietate, impunerea contractelor, standarde de

msur, moned

2. furnizarea de bunuri colective

3. soluionarea conflictelor, meninerea ordinii sociale; protecia social

4. meninerea competiiei

5. protejarea resurselor naturale

18


19/73

6. asigurarea unui acces minim la bunuri i servicii: srcie, omaj; chiar i cei mai libertarieni susin

c o minim diminuare a srciei este necesar

7. stabilizarea economiei prin bugetul public

19


20/73

Creterea sectorului public

Creterea sectorului public poate fi apreciat din mai multe perspective:

creterea cheltuielilor guvernamentale, inclusiv a guvernelor locale sau supranaionale;

creterea transferurilor, a redistribuirilor de capital;

creterea numrului de reglementri aplicabile pieei i sectorului privat n general;

creterea n volum a administraiei (a numrului de angajai ai birourilor) sau a proprietii

publice (ntreprinderile de stat).

Creterea cea mai mare n societile contemporane provine din cheltuielile sociale asociate statului

bunstrii (n state ale bunstrii, precum Belgia, Germania, rile nordice, cheltuielile sociale reprezint

aproximativ 27% 28% din PIB): extinderea beneficiilor la categorii tot mai largi de ceteni. n

cheltuielile sociale se includ att transferurile din salarii (aproximativ 11% n zona Euro n 1970 la

aproximativ 17% n 2000), dar i sistemul public de pensii, cu o cretere susinut determinat de creterea

speranei de via i de mbtrnirea populaiei. Cheltuielile publice cu pensiile erau de 1.2% din PIB n

1920, 4.5% n 1960, n 8.4% n 1980 i 9.8% n 1995.

Creterea cheltuielilor sociale poate fi explicat ca o consecin a creterii cererii: nevoile de protecie

social rezultate din modificarea structurii demografice (mbtrnirea populaiei) reclam creterea

cheltuielilor de sntate public i pensii.

Teorii ale cererii

legea lui Wagner (1870): pe msur ce crete gradul de afluen al societilor (reflectat n PIB)

crete i ponderea sectorului public (elasticitate supranumeric: cretere nu doar n termeni

absolui, ci i relativi); societile devin tot mai complexe i acest lucru presupune intervenia

statului n reglementarea relaiilor sociale, dar i pentru ofeirea de bunuri i servicii ce ar servi

unor nevoi noi ale populaiei (nevoi de cultur, infrastructur, siguran, justiie social). Se

presupune c odat satisfcute nevoile de baz, cetenii vor solicita tot mai multe servicii publiceceea ce face ca inevitabil sectorul public s creasc odat cu dezvoltarea economic.

Urbanizarea i industrializarea sunt factori suplimentari ce pot fi invocai pentru creterea

sectorului public, prin creterea reglementrilor dar i a soluionrii problemelor sociale presupuse

de generalizarea acestor fenomene. Urbanizare aduce cu sine o serie de probleme ce nu pot fi

20


21/73


22/73

finanare, discursul i justificrile funcionarilor accentund strategic anumite aspecte n

detrimentul altora ceea ce duce la o imagine distorsionat a realitii. Contribuabilii i imagineaz

c suport costuri mai mici pentru un anumit serviciu i astfel menin o percepie pozitiv n

privina furnizrii serviciului respectiv. n realitate ns, asimetria de informaii ntre angajaii

sectorului public i contribuabili face ca acetia din urm s opereze cu informaii incomplete, iarpercepia lor este intenionat distorsionat de ctre factorii de decizie. Un exemplu n acest sens ar

fi finanrile pe care Romnia le primete de la Uniunea European; argumentul utilizrii

fondurilor n anumite scopuri nu tocmai necesare este de genul: pentru proiectul X, chiar dac nu e

de prea mare interes public, avem bani din surse externe, insinundu-se ideea c nu ar fi suportat

de contribuabilul romn i c deci costurile suportate de acesta vor fi minime; n realitate ns

banii europeni sunt tot bani publici, iar cetenii romni contribuie la bugetul european, poate chiar

mai mult dect primesc n schimb. Prezentnd ns problema n termenii de mai sus (sunt fonduri

externe ce trebuie cheltuite ntr-un fel sau alttul) este ntreinut ideea c anumite cheltuieli nu ar fi

suportate de ceteni, iar acetia nu au de ce s fie preocupai n privina eficacitii sociale aproiectelor finanate. Este astfel ntreinut o iluzie cu privire la sursa fondurilor i la capacitatea

statului de a-i finana proiectele fr a ncrca contribuabilul.

Factori instituionali

Tendina de multimplicare a guvernrii colective, prin descentralizare dar i integrare european duce,

contrar ateptrilor simului comun, la scderea cheltuielilor publice. Principiul subsidiaritii n contextul

comunitii europene determin ca o parte tot mai mare a guvernrii s fie exercitat la nivele locale iregionale dar n condiiile unui control i a unei discipline riguroase impuse de guvernele superioare

(statale sau supranaionale). Astfel guvernarea se diversific, se de-monopolizeaz, fiecare nivel devine

independent n raport cu celelalte: exist astfel controale obiective ntre aceste nivele, controale arbitrate n

ultim instan de cetean i societatea civil.

Integrarea european, n special aderarea la Uniunea Economic i Monetar presupun

ndeplinirea criteriilor de convergen (Maastricht 1992) i respectarea Pactului de Cretere i

Stabilitate (1997) ceea ce nseamn impunerea supranaional a unei rigori i discipline fiscale ce

limiteaz autonomia i tendina statelor membre de a cheltui bani dincolo de posibilitile de

finanare (prin deficite sau inflaie). Criteriile de convergen presupun nivele sczute ale

deficitelor bugetare i disciplin fiscal constrngnd creterea sectorului public dincolo de

posibiliti; creterea sectorului public poate fi doar una absolut, n virtutea creterii economiei i

a PIB-ului, dar este limitat creterea relativ, expansiunea sectorului public pe seama sectorului

privat.

22


23/73

Gradul de federalizare fiscal i, respectiv, descentralizare duc la scderea cheltuielilor

guvernamentale: federalizarea i descentralizarea implic o disciplin fiscal mai mare, exist mai

multe controale independente ale unui nivel (naional) asupra celor regionale, locale. Argumentul

este similar celui de mai sus, doar c se aplic relaiei dintre guvernul central i cele locale, n timp

ce criteriile de convergen privesc relaiile dintre guvernarea european supranaional iguvernele centrale ale statelor membre.

Nu n ultimul rnd ns, alegerile publice, modelate de factori ideologici i culturali, au o importan major

asupra deciziei de a acorda roluri sporite guvernrii. Decizia ine astfel de percepia social a rolului i

legitimitii guvernului, percepie care se schimb n timp i este influenat de formatorii de opinie ce dein

cunoaterea legitim, certificrile i acreditrile necesare pentru a formula puncte de vedere epistemic

autoritare ntr-un anumit domeniu, n cazul de fa n economie.

Perioada post-belic a fost caracterizat de aa numitul consens keynesian; era o concepie romanticasupra statului ca soluie a tuturor problemelor sociale, furnizor de bunstare i stabilitate. Ateptrile

societii dup rzboi se legau foarte mult de implicarea statului (att a celor naionale europene, dar i a

ajutoarelor externe susinute de americani Planul Marshall bunoar) n reconstrucia societii,

dezvoltarea i stabilizarea economiei. Economitii keynesieni dominau spaiul academic i expertiza,

consilierile oamenilor politici erau direct legate de concepia keynesian.

Odat cu anii 80 schimbarea de paradigm impune concepia neo-clasic. Spaiul academic devine dominat

de aceast paradigm, care accentueaz virtuile sectorului privat, ineficienele statului i comportamentul

utilitarist al funcionarilor. Critica neo-liberal de tip public-choice accentueaz ineficiena ce rezult dincomportamentul interesat al angajailor din sectorul public (aidoma celor din sectorul privat, numai c

stimulentele sunt alocate altfel: dac n sectorul privat eti stimulat s produci, n sectorul public politicile

salariale specifice induc efecte perverse), orientat ctre profit i beneficii non-pecuniare al funcionarilor. n

acest context sunt accentuate virtuile pieei, instituia social dezirabil a alocrii resurselor i se susine

retragerea statului din economie. O astfel de concepie devine dominant i se instituionalizeaz, fiind

preluat de organisme financiare internaioanle (FMI, Banca Mondial) care fac recomandri de politici din

aceast perspectiv. Schimbarea de paradigm infuzeaz treptat toat societatea, prin intermediul

formatorilor legitimi de opinie, a deintorilor cunoaterii academice, i ajunge s modifice percepia

public asupra rolului sectorului public i legitimitii acestuia.

Pe de alt parte exist prferine implicate n cultura fiecrei societi: sunt societi cu o cultur mai

egalitar (de tip feminin), ce accentueaz virtui precum cooperarea, concordia, ajutorul reciproc. Pe de alt

parte societile liberale, accentueaz valori (masculine) de tipul competiiei, succesului individual,

realizrii de sine. Preferina pentru o societate mai egalitar sau dimpotriv, pentru una mai liberal:

23


24/73

compromisul ntre eficien i echitate, ntre sectorul privat i cel public, ntre valori specifice sferei private

i respectiv celei publice.

Nu n ultimul rnd, exist firete divergene sociale n privina concepiilor despre public i privat. Acolo

ns unde majoritatea a susinut guverne cretin democrate sau social democrate (Germania pentru primulcaz, statele nordice pentru cel de-al doilea) sectorul public a cunoscut o cretere mai accentuat fiind n

prezent de aproximativ 50% din PIB. n state n care au predominat guvernri conservatoare (Marea

Britanie) ponderea sectorului public este uor mai sczut. Ideologia guvernrii, bazat pe voina majoritii

explic variaiile interstatale ale ponderii sectorului public. Totui, tendinele generale sunt comune

(perioadele de cretere accelerat, ca i cele de stagnare ale sectorului public coincid) ceea ce demonstraez

globalizarea percepiilor privind un tip sau altul de legitimitate a interveniei publice, fiind la rndul ei

rezultatul difuziunii unei anumite paradigme i localizrii acesteia n centrele financiare i de consiliere

internaionale.

Trei modele de stat al bunstrii

Nordic sau social democrat accentueaz estomparea inegalitilor sociale, echitatea;

Continental sau cristian-democrat accentueaz protecia mpotriva riscurilor: boal, mbtrnire,

dizabiliti;

anglo-saxon sau liberal protecia fa de eecul pieei i al familiei n furnizarea de servicii pentru cei

aflai n situaii dificile.

24


25/73

Noul Management Public

Premise

Anii 80 i 90 au nsemnat stoparea creterii sectorului public i adoptarea unor msuri de reform a

acestuia ce au coincis cu o nou orientare teoretic, implementat n practic, a noului management public.

Din nou, Marea Britanie i Statele Unite au fost iniiatorii acestui val de schimbare a administraiei publice.

Administraiile Thatcher n Marea Britanie i Reagan n Statele Unite au impus o nou viziune asupra

sectorulu public ce s-a rspndit ulterior n multe alte ri europene. Noul manager public este asociat i

datoreaz ascensiunea schimbrii paradigmei economice, mai precis nlocuirii treptate a keynesianismului

cu neo-clasicismul economic. Noua orientare n sectorul public a primit denumiri diferite, noul

management public, managerialism, administraie public de pia, guvernare antreprenorial.

Noua orientare este inseparabil de critica public-choice a instituiilor tradiionale ale sectorului public:

birourile, ntreprinderile publice i reglementrile care restricioneaz accesul prin liceniere.

Osborne si Gaebler

Orientri

Liniile generale ale noii orientri managerialiste se axeaz, n mare parte, pe realizarea rezultatelor, pe

obiective i responsabilizarea managerilor pentru atingerea acestor obiective; managerii asum decizii

politice, nu doar tehnice; msurarea performanei prin indicatori clari de performan; introducerea

competiiei n sectorul public, guvernare i mai puin implementare (steering rather than rowing)2,

privatizarea ntreprinderilor publice.

Administraia tradiional datoreaz din punct de vedere teoretic paradigmei weberiene a birocraiei i

concepiei conform creia politicul trebuie desprit de tehnic; funcia public (civil service) trebuia,

conform acestei concepii, s fie independent, neutr n raport cu obiectivele politice, mprumutnd

conceptul weberian de neutralitate axiologic, preluat i de pozitivismul tiinelor sociale (sociologul este

un inginer social, nu are de a a face cu domeniul scopurilor, ci exclusiv cu cel al mijloacelor). Bazele

teoretice ale noii orientri n managementul public sunt economia neo-clasic i managementul privat;

teoria alegerii raionale, modelele de tip public choice urmeaz pe cale de consecin, ca asumpii ale

economiei neo-clasice, respectiv dezvoltri ale modelelor acesteia n sfera sectorului public. Alegerile

sociale, la toate nivelele sunt considerate fireti, date, prin urmare angajaii sectorului public fac alegeri, i

asum responsabiliti, nu sunt doar agenii tehnici ai politicilor stabilite la alte nivele.

2 n sensul c guvernarea ar trebui s se ocupe de deciziile politice, de direciile de politic, de misiune istrategie i s lase sectorului privat producia propriu-zis, pe baz de contractare cu prevederi clare n

privina parametrilor produselor i serviciilor oferite.

25


26/73

Factorice au impus reforma administraie publice

ncepnd cu anii 80 ns, statul ncepe s intre n criz financiar, deficitele bugetare ncepnd s ia

amploare. Pe de o parte cererile de bunuri i servicii publice cresc fiind considerate de ctre ceteni un

drept legitim, pe de alt parte bugetele se dovedesc insuficiente att din cauza stagnrii economice, ct i atendinei birocraiei de a crete n dimensiuni fiind mare consumatoare de resurse. Astfel de presiuni asupra

statului determin creterea nivelelor de taxare care s suin programele sociale. Totui, deja n anii 70

taxele atinseser, n majoritatea rilor europene, nivele maxime, iar creteri marginale ar fi fost pesemne

contra-productive, crescnd tentaia evaziunii i a ieirilor de capital spre economii mai prietenoase din

punct de vedere fiscal. n prealabil, n anii 50 i 60 statele i diversificaser sursele de venit taxnd

consumul - taxa pe valoarea adugat (Pierre and Peters, 2000: 53). Astfel, expansiunea statului, resimit

n primul rnd financiar de ctre ceteni, a nceput s piard suportul electoral; opinia public ncepe s

perceap statul ca prost manager al resurselor, n primul rnd a celor ncrediate de ctre ceteni prin taxe.

Treptat, schimbri ideologice de dreapta, bazate pe argumentele economiei neo-clasice au nceput sprevaleze. Ele s-au materializat n accederea la putere a unor guverne neo-liberale ntr-o serie de ri

europene i n Statele Unite i au condus la impunerea de reforme viznd, pe de o parte, diminuarea

ponderii sectorului public i, pe de alt parte, reformarea gestiunii acestuia urmnd modelul corporaiilor

din sectorul privat. Se considera cpiaa este instituia cea mai eficient n alocarea resurselor, conducnd

la dezvoltare socio-economic. Concepia minii invizibile a lui A. Smith este reasertat n contextul

ineficienei tot mai mari a birocraiilor publice. Astfel, se consider c binele comun este realizat prin

urmrirea raional a intereselor individuale egoiste:

n mod obinuit, ce e drept, el [individul] nu intenioneaz promovarea interesului public i nici nutie cu ct contribuie el la aceast promovare... el urmrete numai s-i asigure capitalul su; iar

ndrumnd acea activitate aa nct s produc cea mai mare valoare posibil, el urmrete numai

ctigul su; astfel ... el e condus de o mn invizibil, ca s promoveze un scop care nu face parte

din intenia lui. Urmrindu-i interesul su, el adeseori promoveaz interesul societii mai efectiv

dect atunci cnd intenioneaz s-l promoveze. (Smith, 1964: IV, 2)

Rolul guvernrii devine tot mai chestionat i se presupune c libertatea de iniiativ economic privat a

fiecrui agent economic este de natur a produce cretere economic; cum intervenia guvernamental

limiteaz libertatea individual, prima ar trebui redus doar la acele aspecte ce in de realizarea ordinii,

impunerea drepturilor de proprietate, producerea bunurilor publice (infrastructur rutier, feroviar, sistem

standardizat de msurtori etc.); aceste tipuri de intervenie diminueaz costurile tranzacionale oferind

oportuniti de tranzacii economice mutual avantajoase i fiind astfel singurul tip de intervenie legitim

agreat deopotriv de neo-liberali. n acest context, statul dezirabil trebuia s se retrag ct mai mult din

26


27/73

economie, rolul lui fiind doar acela de a crea condiiile de funcionare optim a pieei, adic a schimburilor

economice mutual avantajoase ntre actori.

La schimbare de perspectiv ideologic din anii 80 n privina rolului statului n economie au contribuit

ns mai muli factori alturi de incapacitatea statului de a genera venituri n continu cretere. Paradoxal,un factor important al percepiei negative asupra performanei sectorului public l-a constituit succesul

sectorului privat, potenat i de eecul economic i social ce se contura tot mai clar n cazul rilor blocului

comunist. Sectorul privat ncepea s fie vzut adevratul motor al creterii economice i surs a bunstrii

sociale. Nu politicile guvernamentale erau considerate sursa decalajelor de dezvoltare ntre Est i Vest, ci

mai degrab autonomia de care se bucurau actorii economici n economiile capitaliste. Corporaiile private

erau n acea perioad motorul dezvoltrii economice, produceau profit, inovaie tehnologic, creau de

locuri de munc. Pe de alt parte, statul consuma resurse imense fr a produce beneficii marginale pe

msur, ceea ce a fcut ca opinia public s identifice n mediul privat, n pia, mecanismul firesc i, n

acelai timp, cel mai eficient de gestiune a resurselor. Privatizarea devine n acest context cuvntul cel maivehiculat n legtur cu sectorul public, piaa i nu guvernarea fiind soluia pentru alocarea eficient a

resurselor.

Dac n perioada de dup cel de-al doilea rzboi mondial, guvernarea era chemat s rezolve, prin aciune

colectiv, la nivel politic, problemele societii, odat cu schimbarea de ideologie, se presupunea c nsi

intervenia statului este sursa problemelor societii. Intervenia statului, prin decizii politice i

administrative de alocare a resurselor, ar fi de natur s introduc distorsiuni pe pia rezultnd inevitabil

ntr-o alocare ineficient (ce stimuleaz activiti politice ce vizeaz redistribuirea de resurse n dauna

activitilor economice productive). Tendina de demonizare a interveniei guvernamentale este corelat cuo concepie negativ asupra sectorului public n general, care devine ndeobte conceput ca rigid, birocratic,

ineficient i costisitor.

Conform analizei lui Pollit i Bouckaert (2000), pe lng schimbarea de paradigm economic amintit mai

sus care a afectat percepia public a rolului guvernrii, mai muli factori au contribuit deasemenea la

expansiunea managerialismului, printre care cei mai importani ar fi globalizarea i schimbrile socio-

demografice (mbtrnirea populaiei n mod special). Globalizarea pieelor de capital i apariia

multinaionalelor puternice limiteaz capacitatea guvernelor de a urma politici macro-sociale keynesiene;

pieele devin tot mai volatile i mai susceptibile influenelor externe. Apariia concomitent la sfritul

anilor 80 i nceputul anilor 90 a omajului ridicat i inflaiei a contrazis teoria keynesian care le

considera pe cele dou alternative, fiecare putnd fi folosit de guvern pentru a o contracara pe cealalt.

27


28/73

n plus, diminuarea capacitii de intervenia a guvernrii i slbirea autonomiei cauzate de globalizarea

pieelor financiare, a coincis cu o serie de schimbri socio-demografice care au fcut ca nevoia i implicit

cererea de programe sociale s mreasc presiunea public asupra guvernrii:

transformrile ce apar n instituia familiei (familii monoparentale, copii n afara cstoriei etc.) i

care limiteaz capacitatea acesteia de a genera solidaritate intergeneraional; creterea speranei de via concomitent cu scderea natalitii ceea ce determin creterea

ponderii populaiei asistate n raport cu populaia activ, generatoare de resurse;

creterea general a omajului determinat de restructurrile industriale majore (de-localizarea

sau nchiderea unitilor manufacturiere i transformarea economiilor occidentale n economii

bazate pe cunoatere);

destructurarea comunitilor din cauza fluxurilor de migraie i incapacitatea acestora de a asigura

coeziune i solidaritate intergeneraional (exemplul comunelor romneti depopulate de fora de

munc activ care pleac la munc n strintate lsnd n comunitate doar copiii i btrnii, adic

populaia asistat);

transformarea economiei manufacturiere n economie a cunoaterii presupune investiii

substaniale n educaie ce se substaniaz att la nivel individual prin dinamica calificrilor

cognitive i profesionale certificate n sistemul de educaie formal i informal, dar i la nivelul

politicilor publice prin oferirea de programe de formare i conversie profesional, dar i prin

reglementarea pieei de formare prin introducerea i monitorizarea aplicrii standardelor de

calitate i certificarea furnizorilor.

Caracteristici ale noului management public (NMP)

Dunleavy i colab. (2006) sintetizeaz direciile de reform ale NMP astfel: dezagregare, competiie,

stimularea performanei. Pe de alt parte, Lane (2000) identific contractarea ca fiind caracteristica de

baz a NMP, spre deosebire de autoritate folosit preponderent n cazul administraiei tradiionale. n plus

NMP tinde s nlocuiasc contractele pe termen lung specifice administraiei (n cazul resurselor umane de

exemplu, contractele funcionarilor sunt pe termen nelimitat) cu contracte pe termen scurt (similare, totui

nu att de scurte, contractelor care guverneaz schimburile de bunuri i servicii on the spot sau spot

market contracting), avnd obiective specifice, msurabile, contracte specifice pieei i guvernrii

corporatiste. Acest fapt are implicaii foarte importante n privina competiiei, permind introducerea

mecanismelor specifice pieei n sectorul public. Contractarea se refer att la contractarea extern a

serviciilor publice (contracting-out), de pild contractarea realizrii unei autostrzi cu bani publici n urma

unei licitaii publice, dar i la contractarea n interiorul sectorului public. n cazul celei din urm vorbim de

contractarea unor agenii specializate cu autoritatea ierahic superioar stabilind obiective i indicatori de

performan, dar i de contractarea perosnalului, ndeobte la nivelele manageriale.

http://jpart.oxfordjournals.org/cgi/reprint/mui057?ijkey=WzWAVIRzdGuKKoR&keytype=ref

Hood (1991) identific apte direcii importante de reform propuse de NMP:

28
http://jpart.oxfordjournals.org/cgi/reprint/mui057?ijkey=WzWAVIRzdGuKKoR&keytype=refhttp://jpart.oxfordjournals.org/cgi/reprint/mui057?ijkey=WzWAVIRzdGuKKoR&keytype=ref


29/73

Management profesional managerii au responsabilitatea rezultatelor, dar i autoritatea de a lua

decizii, adesea politice, nu doar tehnice; i asum deciziile, au puncte de vedere pe care le susin n

faa publicului, nu sunt doar tehnicieni ce aplic politicile altora. Ei sunt nvestii n funcie n baza

unui plan managerial cu obiective i indicatori de performan (plan de guvernare), i asum public

acest plan i dau seama de modul n care l implementeaz. Ei aciuneaz asemenea unui CEO (chiefexecutive officer) n cazul companiilor private care rspunde n faa consiliului de administraie care l-

a nvestit n funcie i, n cele din urm, n faa adunrii generale a acionarilor. Managerii profesioniti

rspund n faa autoritii care i-a nvestit n funcie, dar ei sunt ns agenii cetenilor i n aceast

calitate, dei nu sunt alei n mod direct de ctre acetia, au libertatea de a da seama cetenilor, prin

intermediul mass-media, de mersul politicilor pe care le promoveaz. Prin opoziie, ne amintim c

funcionarii publici sunt doar tehnicieni, ei nu pot susine puncte de vedere politice n exerciiul

funciei i nu pot avea luri de poziii publice n privina politicilor pe care le implementeaz tehnic (un

exemplu recent din administraia romneasc este acela al lui Sebastian Bodu, fost preedinte al ANAF

care a fost demis de primul-ministru n urma unei luri de poziie publice vis--vis de reforma fiscal aguvernului; el a fost demis pe motivul c un subordonat al guvernului nu poate critica politica acestuia,

ci are rolul de a o aplica; ntemeierea este una ce ine strict de logica administraiei birocratice clasice

care separ strict rolul politicianului de cel al funcionarului; n plus, acesta era chiar secretar de stat,

adic ocupa o funcie politic ce i-ar fi permis, chiar n cazul administraiei clasice s exprime puncte

de vedere publice fa de o politic sau alta).

Indicatori de performan i standarde explicite. Indicatorii se refer la msurarea progreselor,

operaionalizeaz implementarea acestora, n timp ce standardele fixeaz, prin comparaie, nivelele

dezirabile (minimale sau de execelen) ce trebuie atinse. Reforma managerial a accentuat nivelele de

performan ale agenilor publici, fie acetia birouri, agenii guvernamentale sau angajai. n toatedomeniile, la toate nivelele se cere elaborarea de indicatori de performan care s evalueze sistematic,

nu informal i colegial progresul organizaiei sau al individului pe calea obiectivelor asumate.

Controlul outputurilor mai degrab dect al procedurilor. Se pune accentul pe controlul rezultatelor,

ageniile avnd o libertate mai mare n a-i planifica bugetul, resursele umane, strategia astfel nct s

urmreasc n mod eficient rezultatele. De exemplu, n cazul colilor din Romnia, angajarea

resurselor umane se face de ctre inspectorat, lsnd colilor o libertate foarte redus n promovarea

propriilor politici i urmrirea activ a rezultatelor prin politicile de angajare i salarizare. Reforma

sistemului de educaie preuniversitar prevede capacitatea managementului colii de a contracta n

mod direct profesorii de care are nevoie n funcie de obiectivele i necesitile fiecrei coli.

Dezagregarea serviciului public i fragmentarea n agenii specializate. Dezagregarea nseamn

divizarea departamentelor ministeriale largi n agenii de mai mici dimensiuni ce funcioneaz n

condiii de autonomie managerial, fiecare fiind responsabil de furnizarea unor servicii bine precizate

pe domenii subiacente de politici. Modelul a fost acela al ageniilorNext Steps introduse n 1988 n

Marea Britanie de guvernul Thatcher. Ideea de baz este sintetizat n raportul guvernamental care

29


30/73

recomanda nfiinarea ageniilor astfel: ar trebui nfiinate cu scopul de a ndeplini funciile executive

ale guvernrii n cadrul unei politici i al unui buget stabilit de un departament ministerial. Se

presupune c ageniile astfel fragmentate vor intra ntr-o relaie contractual sau cvasi-contractual

(stabilirea unor inte, nivele de realizare) cu autoritatea ierahic (departamentul/ministerul) pentru

furnizarea unor servicii clare, cu standarde de cantitate i calitate bine precizate introducndflexibilitate i competiie n sectorul public. n plus, angajaii acestora pot fi n mare parte personal

contractual, la rndul lor avnd ataate obiective i nivele de performan explicite. Dezagregarea este

coerent tendinelor de contractualizare i introducere a indicatorilor de performan n sectorul public.

Date din raportul OECD (2002) arat c aceste agenii aparin sectorului public lrgit; ele se afl ntr-o

relaie contractual sau semi-contractual cu o autoritate tutelar, nu sunt ns integrate ierarhic cu

acestea. Ageniile sunt create fie prin a) delegarea puterii de ctre un department ministerial n condiii

cvasi-contractuale (stabilirea de obiective msurabile), fie prin b) devoluia puterii n condiii strict

contractuale. n ambele cazuri, entitile astfle create funcioneaz dup o logic diferit, iarresponsabilitatea lor este una contractual i mai puin administrativ. Pentru a arta importana

ageniilor n sistemul public lrgit al rilor OECD, raportul menioneaz c ponderea cheltuielilor lor

n totalul cheltuielilor sectorului public, precum i ponderea forei de munc angajate din totalul forei de

munc din sectorul public sunt foarte ridicate variaz ntre 50% i 75%. Raportul relev c, la vremea

respectiv, n :

o Marea Britanie funcionau 131 de agenii executive angajnd peste trei sferturi din funcionarii

publici

o Frana existau 1300 instituii publice ( public establishments) nfiinate de ctre guvernul

naional i aproximativ 50.000 nfiinate de autoritile locale

o Noua Zeeland funcionau 79 de entiti ale Coroanei (excluznd colile, instituiile de educaie

teriar, consilii) angajnd aproximativ 80% din fora de munc a sectorului public i

reprezentnd aproximativ 58% din cheltuielile Coroanei

o Olanda, ageniile (neincluznd i autoritile administrative independente) reprezentau

aproximativ 30% din funcia public, estimndu-se ca n 2006 procentul s creasc pn la 80%.

Introducerea competiiei n sectorul public prin francizare, contractare, servicii pltite de utilizatori

(sistemul voucherelor). Msurile mai sus amintite au ca obiectiv n primul rnd stimularea competiiei,att ntre ageniile furnizoare de servicii, ct i pe piaa muncii, la recrutarea i promovarea angajailor.

Contractarea presupune relaii de pia (arms length) ntre agenii, limitate strict la prevederile

contractuale, fr posibilitatea de a exercita autoritatea dincolo de coninutul contractului; n aceste

condiii, exist posibilitatea terminrii contractelor neperformante i teoretic, dac exist mai muli

ageni capabili, piaa regleaz prin competiie nivelul de calitate i cantitate al serviciilor oferite la un

anumit pre. Problema este aceea a existenei unui numr important de for de munc calificat i

30


31/73


32/73


33/73

i interese, s redistribuie resursele conform unor principii echitabile i s asigure respectarea

valorilor constituionale.

Etosul sectorului public (angajare pe via, respectarea procedurilor, salarizare n funcie de poziia

ocupat, fidelizare fa de sistem) a fost alterat de introducerea sistemelor pecuniare bazate pe

performan ce au condus adesea la stimulente perverse individualizare, pierderea spirituluilucrului n echip, a responsabilitii colectives.

Diferene ntre conceptul de cetean i cel de client/utilizator al serviciilor publice

Un cetean poate fi conceput ca o concentrare de drepturi i obligaii n peroana unui individ, n cadrul

unui stat constituional, de drept i n cadrul unei ierarhii de legi i reglementri.

Un client este definit prin nevoile ce rezid ntr-un individ i satisfacerea acestor nevoi ntr-o situaie de

pia de furnizare i cerere de bunuri i servicii i ntr-o ierarhie a nevoilor, atunci cnd exist

disponibilitatea individului de a plti.

Ceteanul este parte a unui contract social, n timp ce clientul este parte a unui contract pe pia.

Pollitt i Bouckaert, 1995, p. 6

Responsabilitatea n sectorul public este mediat de politicieni, funcionarii i ageniile sunt responsabili n

faa oamenilor politici, iar acetia n faa electoratului; managerialismul altereaz acest lan al

responsabilitii problematiznd integrarea obiectivelor fiecrei agenii n programul de guvernare i

fcndu-i pe managerii ageniilor dezagregate responsabili n principal n faa clienilor i a autoritii

contractante imediat superioare, dar strict n litera contractului ncheiat cu aceasta. Pe de alt parte,

autoritatea superioar (departamentul ministerial) nu are capacitatea (resursele umane, expertiza) de a

monitoriza activitatea ageniilor, ceea ce face ca responsabilitatea politic a acestora s fie slab, ele fiind

evaluate mai degrab de ctre clieni, n ca litate de furnizoare de servicii. Totui, integrarea serviciilor ntr-

un program coerent de guvernare se estompeaz, ageniile devin cvasi-autonome, iar responsabilitatea n

faa politicienilor i a cetenilor este diluat. (Un exemplu din administraia public local n Capital este

acela al concesionrii ntreinerii strzilor ctre firme private; acestea sunt n special responsabile n faa

Primriei cu care au ncheiat contract, iar aceasta din urm ar trebui s monitorizeze respectarea obligaiilor

contractuale de ctre firmele concesionare; totui, multe firme intr n contact direct cu clienii, stabilind

linii telefonice pentru sugestii i reclamaii i ncercnd s obin feed-back-ul acestora; n timp ce practica

poate fi apreciat, totui, datoria monitorizrii respectrii prevederilor contractuale revine Primriei care, la

rndul ei, d seama n faa comunitii. Clienii nu au stimulente pentru a se implica n aciuni n beneficiul

comunitii, iar existena liniilor pentru reclamaii i sugestii nu poate substitui obligaia Primrie de a

33


34/73

verfica, cu expertiz tehnic, ndeplinirea contractului. Lipsa apelurilor de reclamaii nu este un indicator

valid pentru calitatea serviciilor prestate, ci poate denota doar lipsa stimulentelor individuale pentru aciuni

civice.) n aceste condiii, leadership-ul ministerial, politic, devine important fiindc canalizeaz serviciile

ageniilor nspre realizarea programului politic de guvernare.

NMP face parte din prima generaie de reforme ale sectorului public, fiind ghidat de eficientizarea acestuia,

n special prin reducerea costurilor; totui sectorul public nu poate fi ghidat doar de creterea cantitii

produselor (output-urilor), serviciilor oferite, ci ar trebui s fie orientat pe creterea calitii vieii dect de

creterea cantitii i calitii serviciului oferit. Creterea calitii vieii comport ns dou probleme: n

primul rnd este vorba de abordarea integrat a unor probleme sociale care transgreseaz liniile simplu

delimitate ale diverselor servicii (preocuparea excesiv pentru outputs produse - n detrimentul

rezultatelor - outcomes schimbri ale condiiilor, comportamentelor, atitudinilor, consecine ale

implementrii unor programe), iar n al doilea rnd se pune problema distribuirii, a alocrii echitabile a

serviciilor. Ambele probleme au tins s fie ignorate de NMP preocupat mai ales de eficientizare n sens

strict economic. Un exemplu poate fi cel al nvmntului superior romnesc unde finanarea se acord, n

cea mai mare parte, pe student echivalent colarizat. Totui, acesta este doar un output, nefiind legat n mod

direct de creterea calitii serviciului public pentru cetean. Un astfel de rezultat ar fi creterea gradului de

angajare a absolvenilor, eficiena acestora (salariul obinut) i chiar beneficiile sociale pe care le aduc

societii (invenii, descoperiri tiinifice, creterea productivitii asociat cunoaterii etc.)

Dunleavy i colab. (2006) argumenteaz c, prin re-structurarea serviciului public a crescut complexitatea

instituional i au sczut capacitile autonome (competenele) cetenilor n rezolvarea problemelor

publice (multiplicarea ageniilor deruteaz cetenii care nu mai tiu unde s se adreseze), ceea ce a condus

la eecul NMP n soluionarea problemelor sociale. Raportul OECD, 2004, afirm c acolo unde serviciu

public este difereniat i fragmentat, exist un cost ridicat al capacitii de aciune colectiv.

Dezagregarea a fots urmat reinteagrarea unor servicii sub controld epartamental pentru a putea fi urmrite

politici guvernamentale. Competiia s-a meninut, dar indirect prin msurarea performanei i stabilirea de

clasamente, n timp ce stimularea se menine, dar creaz la rndul ei probleme ce ine de creterea

inegalitilor n sectorul public i performan inegal.

Rezultate ale evalurii reformelor de management public n Noua Zeeland

Noua Zeeland a fost unul dintreprimele state care au aplicat noile reforme procednd i la evaluri ale

consecinelor acestora supra sectorului public. Mai jos vom prezenta ctvea dintre concluziile cercetrii:

Puncte tari

Producie mai eficient a bunurilor i serviciilor;

34


35/73

Un sector public mai sensibil cerinelor consumatorilor, livrnd servicii de calitate superioar;

Disciplin financiar sporit;

Control fiscal mbuntit;

Puncte slabe

Alinierea produselor (outputs) cu rezultatele (outcomes);

Slaba aliniere a strategiilor bugetare i cheltuielilor ageniilor;

Potenialul conflict ntre interesul cumprtorului i el al deintorilor drepturilor de proprietate (ntre

client i cetean);

Probleme de specificare detaliat a contractelor i a elementelor neprevzute n contractarea produselor

(output-urilor);Consecine neprevzute ale noului regim (pierderea spiritului de echip);

Performan inegal a ageniilor i departamentelor guvernamentale.

Msuri de ameliorare

1. integrarea furnizrii de servicii de-alungul unor agenii diferite;

2. soluionarea fragmentrii i integrarea diverselor programe funcionale la nivelul ageniilor;

3. mbuntirea sistemului de formare i dezvoltare profesional a funcionarilor publici.

Ministers of State Services and Finance, 2002, apud. Matheson i Kwon, Public management in flux.

Trends and differences across OECD countries, n Bovaird i Loffler (eds.), 2003,Public Management and

Governace, Routledge, London, p. 41 - 52.

Tendine reversibile ale NMP

Dunleavy observ c o parte din tendinele de reformare specifice NMP au stagnat, ba chiar unele procese

au devenit reversibile dup ce s-a constat c mult ateptata eficien de fapt a dus la slbirea poziiei

publice i imposibilitatea implementrii unor politici coerente n folosul cetenilor. Un moment de oimportan crucial l-au constituit atacurile teroriste din septembrie 2001 asupra Statelor Unite. Tedinele

reversibile se manifest prin:

Re-absorbia n sectorul public a unor activiti ce fuseser contractate n sectorul privat

(outsourced) re-naionalizarea companiei ce se ocup de infrastructura feroviar n Marea

Britanie i a securitii aeroportuare n Statele Unite dup atacurile de la 11 Septembrie.

35


36/73

O alt tendin a fost aceea, contrar fragmentrii (sau dezagregrii), de re-unificare a diverselor

agenii pentru promovarea unor politici coerente; i de data aceasta exemplul Departamentului de

Securitate Intern n Statele Unite, aprut ca urmare a atacurilor din 11 Septembrie, prin unificarea

a aproximativ 22 de agenii federale fragmentate ce vizau aspecte diferite ale siguranei interne.

Fragmentarea propus de NMP a condus la duplicarea multor ierarhii, la ineficien iimposibilitatea adoptrii unor politici coerente; exemplul ageniilor de reglementare feroviar n

Marea Britanie, n numr de 3, acoperind domenii fragmentate (balcanizare; birocraii de tip

boutique): sigurana feroviar, licenierea companiilor de transport feroviar i investiia n

infrastructura feroviar.

Toate aceste schimbri nseamn mutarea accentului de pe eficiena de tip business a unitii administrative

(care a condus la dezagregare i fragmentare) pe oferirea de servicii de calitate cetenilor, clienilor

programelor publice. Eficiena rezulta n special din economia realizat prin scdera costurilor i

competitivitate; totui, fragmentarea a condus la crearea unor domenii de servicii publice artificiale, la

balcanizarea serviciilor i apariia de birocraii de tip boutique care instituionalizau propriile domeniide activitate, propriile funciuni, fr a exista neaprat o necesitate real, venit dinspre societate, n

privina domeniului respectiv.

Unificarea ageniilor i abordarea holistic a multor servicii publice devine posibilprin utilizarea n

contextul guvernrii a noilor mijloace informaionale. Influena mediilor comunicaionale moderne asupra

managementului public se realizeaz printr-o arie larg de schimbri cognitive, comportamentale,

organizaionale, politice i culturale legate de sistemele informaionale guvernarea erei digitale

(Dunleavy et all., 2005). Guvernarea erei digitale a propus, n schimb, o centrare pe nevoile clientului i

eliminarea birocraiei, nu att prin introducerea competiiei, ct prin folosirea mijloacelor informaionale nfurnizarea serviciilor publice. Astfel, apar servicii ce economisesc timpul i faciliteaz accesul clienilor, de

tipul one stop. Furnizarea serviciilor de tipul one-stop mbrac forme diferite, incluznd ghiee unice

(one-stop agencies - multiple servicii administrative sunt furnizate de personal co-localizat), ferestre

web unice (o interfa integrat centrat pe client unde servicii multiple sunt integrate electronic). De

asemenea, astfel de servicii presupun o transparen sporit a proceselor manageriale publice.

NMP nu a putut determina agilitatea guvernrii de a se adapta noilor provocri globale, de a i reactualiza

structurile pentru a rspunde unor nevoi n schimbare i volatilitii mediului exterior. El a rmas pre

preocupat pentru eficien i reducerea costurilor, pierznd din vedere tocmai specificul sectorului public i

mecanismele de guvernare n favoarea unor tehnici de eficientizare ce nu se pot ns substitui proceselor

complexe de decizii colective i implementare responsabil.

EXERCIII

36


37/73


38/73

Noua Guvernare

NG reaserteaz nevoia pentru aciune colectiv, pentru coordonarea contribuiilor actorilor dinsectorul public, privat i voluntar n rezolvarea problemelor macro-sociale; statul nu mai ocup rolul

central, instituindu-se parteneriate cu actori ai sectorului privat (non-profit, dar i pentru profit) i informal

n exercitarea guvernrii. Spre deosebire de NMP, colaborarea dintre public, privat i voluntar este

partenerialmai mult dect competitiv, iar ea trebuie centrat pe producerea valorii pentru cetean. n

Marea Briatanie, Carta Alb Setting New Standards din 1995 mut accentul, n cazul achiziiilor publice, de

pe competiie (obligativitatea licitaiei ca mecanism de asigurare a eficienei) pe cooperarea (pro-active

contract management) ntre furnizor i beneficiar, ntre public i privat pentru realizarea celor mai bune

servicii posibile (best value) pentru ceteni. Se ncerca astfel consolidarea capitalului social, generarea

ncrederii i diminuarea oportunismului.Se consider astfel c piaa nu rezolv toate problemele comunitii, se reaserteaz necesitatea

guvernrii, asoluionrii colective a problemelor societii, doar c ea ncepe s se produc n afara statului

sau n reele n care statul nu mai deine rolul central. Reelele vor fi eficace n msura n care genereaz

norme de reciprocitate, de cooperare, capitalul social al normelor i valorilor mprtite menit s asigure

partenerii fa de potenialul aciunii oportuniste de maximizare a propriului interes n defavoarea

partenerului. Din cauza complexitii problemelor societii contemporane contractele nu mai pot fi garanta

calitatea i atingerea obiectivelor (producerii valorii maxime pentru cetean); ele sunt fatalmente

incomplete ca urmare a creterii incertitudinii cu privire la rezultatele aciunilor practice n contexte

dinamice. Astfel, parteneriatele pe termen lung care mprtesc normele cooperrii i reciprocitii sunt

cadre generale, adaptabile, n interiorul crora partenerii i ajusteaz reciproc aciunile n funcie nu doar

de interesele proprii, ci considernd deasemena intersele partenerilor. Pe de alt parte, statul se

deligitimeaz n parte din cauz c ageniile statului devin prea stngace i birocratice, dar i din cauza

controlului structurilor de informare i implementare de ctre actori privai. (Peters and Pierre, 2000)

Profesiile, organizaiile neguvernamentale, grupurile private, corporaiile, reelele, comunitile sunt toate

instane ce capt treptat legitimitate n actul guvernrii, dar acioneaz n afara structurilor birocratice ale

guvernului. Guvernarea n afara guvernului (Peters and Pierre, 2000) este o expresie consacrat care arat

rolul tot mai important al reelelor i a

Documents

15651098 Management Public Curs