7/31/2019 1.3.7. Circulaires, Directives, Instructions
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1.3.7. Circulaires, directives, instructions
Version du 20 octobre 2007
Sous des appellations diverses - circulaires, directives, notes
de service, instructions, etc. - les
administrations communiquent avec leurs agents et les usagers
pour exposer les principes d'une politique,
fixer les rgles de fonctionnement des services et commenter ou
orienter l'application des lois et
rglements.
Si le terme circulaire est le plus souvent employ, la
dnomination de ces documents qui suivent un
rgime juridique principalement dtermin par leur contenu n'a par
elle-mme aucune incidence juridique
: une circulaire n'a ni plus ni moins de valeur qu'une note de
service . Tout au plus convient-il de
prciser que la directive administrative ne confondre ni avec les
directives communautaires, ni
avec les directives mentionnes au code de l'urbanisme est
soumise un rgime juridique particulier (cf.
infra) et que le terme instruction est souvent employ par
l'administration fiscale pour fixer une doctrine
qui peut juridiquement s'imposer dans des conditions fixes par
le Livre des procdures fiscales (laprsente fiche ne traite pas du
rgime juridique de ces instructions fiscales).
Il doit tre fait un usage mesur des circulaires dont la
multiplication comme l'incertitude rsultant de leur
superposition compliquent l'action administrative plus qu'elles
n'en amliorent l'efficacit. Les circulaires
doivent respecter des rgles de forme et de fond destines en
garantir l'utilit et la rgularit.
1. Une circulaire n'est jamais une condition ncessaire l'entre
en vigueur d'une loi ou d'un dcret.
L'administration n'est d'ailleurs jamais tenue de prendre une
circulaire (CE, 8 dcembre 2000 Syndicat
Sud PTT : irrecevabilit du recours dirig contre le refus de
prendre une circulaire). Il convient donc de se
garder d'utiliser toute formule posant explicitement ou
implicitement une telle condition. Plus
gnralement, une circulaire n'est en principe destine qu' exposer
l'tat du droit rsultant de la loi ou durglement qui justifie son
intervention en vue d'assurer sur l'ensemble du territoire une
application aussi
uniforme que possible du droit positif : dans cette mesure elle
ne saurait videmment ajouter cet tat du
droit soit en dictant de nouvelles normes, soit en en donnant
une interprtation errone. Par voie de
consquence, il faut viter de confondre la circulaire avec le
texte loi ou dcret qu'elle prsente en
laissant entendre que telle dcision sera prise en application de
celle-ci et non de celui-l.
Une circulaire peut tre dfre au juge administratif, y compris
lorsqu'elle se borne interprter la
lgislation ou la rglementation, ds lors que les dispositions
qu'elle comporte prsentent un caractre
impratif(CE, Sect., 18 dcembre 2002, Mme Duvignres), ce qui est
le plus frquemment le cas. Le juge
censure alorsc'est le motif le plus frquent de censure celles de
ces dispositions que le ministre n'tait
pas comptent pour prendre. On rappellera en effet que les
ministres ne disposent pas du pouvoirrglementaire, qui appartient
au Premier ministre et, par exception au Prsident de la Rpublique
(voir
articles13et21de la Constitution). Ils ne peuvent prendre de
texte caractre rglementaire qu'en
application d'habilitations lgislatives ou rglementaires
expresses dans des domaines dtermins ou, en
application de la jurisprudenceJamart(CE, Sect., 7 fvrier 1936),
dont le champ d'application est
aujourd'hui trs restreint, pour l'organisation de leurs
services.
Mais les circulaires peuvent tre annules pour d'autres motifs
que celui de l'incomptence de leur auteur,
notamment lorsqu'elles reprennent des dispositions qui sont
elles-mmes contraires des normes
juridiques suprieures (par exemple, circulaire ritrant les
dispositions d'un dcret illgal, voir dcision
Duvignres prcite).
http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Constitution/Constitution-du-4-octobre-1958#eztoc2178_0_3_13http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Constitution/Constitution-du-4-octobre-1958#eztoc2178_0_3_13http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Constitution/Constitution-du-4-octobre-1958#eztoc2178_0_3_13http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Constitution/Constitution-du-4-octobre-1958#eztoc2178_0_4_21http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Constitution/Constitution-du-4-octobre-1958#eztoc2178_0_4_21http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Constitution/Constitution-du-4-octobre-1958#eztoc2178_0_4_21http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Constitution/Constitution-du-4-octobre-1958#eztoc2178_0_4_21http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Constitution/Constitution-du-4-octobre-1958#eztoc2178_0_3_13
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Une circulaire peut nanmoins comporter des directives,
c'est--dire des orientations au vu desquelles les
dcisions individuelles seront prises par les autorits qui en
sont les destinataires en application de la loi
ou du rglement (CE, Sect., 11 dcembre 1970 Crdit foncier de
France ; 20 dcembre 2000, Conseil des
industries franaises de dfense). Ces directives, qui ne se
justifient que lorsque le texte dont il sera fait
application laisse une marge d'apprciation telle ces autorits
que leur pouvoir de dcision peut tre
orient dans un sens dtermin, doivent alors tre rdiges de manire
faire apparatre que l'auteur de la
dcision pourra y droger pour des motifs tenant soit la situation
individuelle de l'usager ou du
demandeur, soit l'intrt gnral.
2. Une circulaire constitue tout la fois un outil de travail
pour les services destinataires et un document
d'information pour les usagers. Il est rappel en effet qu'en
vertu de l'article 1er du dcret n 79-834 du
22 septembre 1979 pris pour l'application de l'article 9 de la
loi n 78-753 du 17 juillet 1978 portant
diverses mesures d'amlioration des relations entre
l'administration et le public, les circulaires, directives
et instructions comportant une interprtation du droit positif ou
une description de procdures
administratives doivent tre publies dans un bulletin officiel
ayant une priodicit au moins trimestrielle.
Ce mode de publication n'exclut pas, titre exceptionnel, une
publication auJournal officiel lorsque
l'importance de la circulaire, apprcie par le secrtaire gnral du
Gouvernement, le justifie.
La rdaction et la prsentation des circulaires doivent faire
l'objet d'une attention particulire pour tenircompte de ces
diffrentes contraintes.
Il est donc souhaitable que :
les services destinataires soient associs selon des formes
appropries leur laboration ; l'ensemble des rfrences permettant
d'insrer la circulaire dans son environnement juridique soit
prcisment indiqu : texte(s) dont il est fait application et
circulaires antrieures ou connexes
traitant du sujet ;
la ou les circulaires auxquelles celle-ci vient se substituer
soient expressment abroge(s) ; audemeurant, le juge administratif
regarde comme caduques les instructions mises dans un domaine
o les textes ont fait l'objet de modifications et o de nouvelles
instructions ont t prises (CE, 6
mars 2002, Union des mtiers et des industries de l'htellerie et
autres) ; dans le mme ordre
d'ides, il est gnralement prfrable de ne pas modifier les
circulaires mais de les rcrire
entirement.
3. Dans le cas o le ministre les ministres en cas de circulaire
interministrielle - ne signe pas
personnellement une circulaire, seul un directeur ou, si ses
attributions le justifient, un sous-directeur
d'administration centrale peut la signer, condition qu'ils
disposent d'une dlgation de signature cet
effet dans le domaine considr. Le directeur du cabinet du
ministre ne peut signer que dans les
conditions prvues par le dcret du 27 juillet 2005 (CE, 4 juin
2007, Ligue de l'enseignement et autres ;
cf. fiche 3.9.3.).
Certaines circulaires prpares par les ministres dont
l'importance le justifie ou qui traitent d'un sujet
caractre interministriel peuvent tre signes par le Premier
ministre. Il convient alors de faire apparatre
de faon claire et brve les orientations qui justifient la
signature du chef du Gouvernement et, le cas
chant, de renvoyer dans des annexes, les dispositions techniques
de la circulaire. Elles sont soumises
sa signature et diffuses par les soins du secrtariat gnral du
Gouvernement.
