1300020C.A30-1744

RECURSO DE RECLAMACIÓN 20/2013-CA

DERIVADO DEL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 63/2013

RECURRENTE Y ACTOR: MUNICIPIO DE TLALTIZAPÁN, ESTADO DE MORELOS.

PONENTE: MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGASSECRETARIO: JORGE ROBERTO ORDOÑEZ ESCOBAR

México Distrito Federal. La Primera Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al día

veintiocho de agosto de dos mil trece, emite la siguiente:

S E N T E N C I A

I. A N T E C E D E N T E S

1. El día quince de abril de dos mil trece, Felipe Sánchez Solís en su

carácter de Síndico Propietario Municipal de Tlaltizapán, Estado

de Morelos, promovió controversia constitucional en contra de

diversos Decretos del Congreso del Estado de Morelos

publicados en el Periódico Oficial de la Entidad “Tierra y Libertad”

el veintisiete de marzo de dos mil trece, en los cuales se otorga

una pensión por jubilación y edad avanzada a diferentes personas

que fungieron como servidores públicos. Por razón de turno,

correspondió al Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena la

instrucción del procedimiento.


2. El día diecisiete de abril de este año, el Ministro Instructor en el

incidente de suspensión formado al efecto, negó la suspensión

solicitada por el Municipio de Tlaltizapán, Estado de Morelos, en

relación con los Decretos legislativos impugnados. En su

resolución, el Ministro Instructor señaló, en lo medular, lo

siguiente:

“Atendiendo a las circunstancias y características particulares

de la presente controversia constitucional y a la naturaleza de

los actos impugnados, no procede la suspensión solicitada,

porque de concederse se afectarían instituciones

fundamentales del orden jurídico mexicano inherentes a la

seguridad social, conforme a lo previsto por el artículo 15 de la

Ley Reglamentaria de la materia, que establece: (Se

transcribe).

En relación con este precepto legal, el Pleno de este Alto

Tribunal sustentó la jurisprudencia P./J. 21/2002, publicada en

el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena

Época, tomo XV, abril de dos mil dos, página novecientos

cincuenta, de rubro y texto siguientes: (Se transcribe).

En el caso que se analiza, de concederse la suspensión se

afectarían instituciones jurídicas fundamentales del Estado

Mexicano, en materia de seguridad social, cuyas bases y

principios derivan del Título Sexto de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos.

Al respecto, de la lectura de los artículos 115, fracción VIII,

párrafo segundo, y 123, Apartado B, fracción XI, inciso a), de la

Constitución Federal, se deduce que las legislaturas locales

tienen la obligación de consignar en sus leyes estatales, el

2


mecanismo legal para que sus trabajadores tengan acceso a

las prestaciones de seguridad social relativas a la jubilación,

invalidez, vejez y muerte, entre otras.

Asimismo, no debe perderse de vista que las citadas

prestaciones de seguridad social, constituyen medidas

positivas que tienden a dotar de contenido el derecho al

mínimo vital para la subsistencia digna de los gobernados,

previsto por el orden constitucional, tal como deriva del criterio

sustentado por la Primera Sala de esta Suprema Corte de

Justicia de la Nación, publicado en el Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, Mayo de

2007, página setecientos noventa y tres, Tesis 1ª. XCVII/2007,

cuyo contenido es el siguiente: (Se transcribe).

En estas condiciones, la suspensión de los citados decretos

legislativos impugnados pondría en peligro la institución

fundamental del orden jurídico mexicano relativa a las

prestaciones de seguridad social de trabajadores del Municipio

actor, mismas que tutela la Constitución Federal y que no

pueden suspenderse por virtud de la controversia

constitucional, cuya finalidad es salvaguardar el ámbito de

atribuciones y competencia constitucional que, en su caso,

corresponden al Municipio, lo cual debe ser materia del fondo

del asunto”.

II. RECURSO DE RECLAMACIÓN

3. El veinticinco de abril de dos mil trece, el Municipio actor, por

conducto del Síndico Propietario Municipal del Ayuntamiento de

Tlaltizapán, presentó recurso de reclamación en contra de la

resolución del Ministro Instructor. En su escrito, el Municipio

3


recurrente adujo en lo medular, los argumentos que se

transcriben a continuación.

4. En su primer agravio, señaló:

“No se comparte el criterio emitido en la resolución impugnada,

toda vez que con respecto de los Decretos Legislativos

número 277 doscientos setenta y siete, 322 trecientos (sic)

veintidós y 337 trescientos treinta y siete, emitidos por la

Quincuagésima Segunda Legislatura del Poder Legislativo del

Estado de Morelos, mediante los cuales respectivamente se

concede pensión por jubilación a los C.C. **********, ********** y

**********, decretos publicados en el periódico oficial “tierra y

libertad” número 5080 cinco mil ochenta, no se han colmado, ni

ejecutado ninguno de sus efectos en cuanto a su integridad y

contenido, esto es así, porque las consecuencias y efectos de

dichos Decretos conforme a su artículo 2°, consisten en pagar

una pensión por Jubilación a los C.C. **********, ********** y

**********, a cargo del H. Ayuntamiento de Tlaltizapán, Morelos,

dependencia que deberá realizar el pago en forma mensual,

con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones;

sin embargo, tal carga financiera, indebidamente impuesta por

el Congreso del Estado de Morelos, hasta el momento no se ha

ejecutado, esto es, no se ha pagado a los interesados: primero

porque mi representado carece de los recursos económicos

suficientes para ello; segundo, porque tal carga financiera (al

haber sido una imposición del Poder Legislativo Local), no se

contempló en la hacienda municipal de mi representado; y,

tercero, porque los interesados, no tienen la antigüedad laboral

mínima dentro del municipio que represento, para tener acceso

a esa pensión jubilatoria; o dicho en otros términos, los efectos

y consecuencias de los Decretos referidos, no se han

ejecutado, no se han consumado, por tanto, dichos efectos y

4


consecuencias si son susceptibles de suspenderse,

precisamente, porque, se insiste, no se han consumado esos

diversos efectos patrimoniales que derivan de los decretos

impugnados, que igualmente fueron materia específica de

impugnación dentro de la Controversia Constitucional 63/2013

de la que deriva el presente incidente en el que se comparece,

que afectan al presupuesto del mencionado municipio que

represento, por actos invasivos de competencia por parte del

Poder Legislativo demandado, como se advierte del medular

ARTÍCULO “2º”, de los precitados Decretos, como se precisa a

continuación”.

5. En esta misma línea, en un segundo argumento el Municipio

actor se refirió a la constitucionalidad de los decretos impugnados

en los siguientes términos:

“En ese ARTÍCULO “2”, la Quincuagésima Segunda

Legislatura, impone al municipio de Tlaltizapán, Estado de

Morelos, que deberá cubrir, en el caso del C. **********, el

ochenta y cinco por ciento del último salario del solicitante; en

el caso del C. **********, el setenta por ciento del último salario

del solicitante; y en el caso del C. ********** el setenta y cinco

por ciento del último salario del solicitante, todos a partir del

día siguiente a aquél en que se separen de sus labores, con

cargo mensual a la partida presupuestal destinada para

pensiones, con lo cual, en primer término, la señalada

legislatura se entromete invasivamente en las facultades de

aplicación del presupuesto del municipio de Tlaltizapán,

Estado de Morelos, determinando un rubro de pago en la

forma señalada, se repite, en manifiesta e indudable invasión

de facultades de aplicación del presupuesto, entendido esto

por cuanto a las facultades exclusivas que para ello tiene el

ayuntamiento que represento en los términos precisados en la

5


demanda de controversia constitucional planteada a los que

se remite en obvio de innecesarias repeticiones.

En segundo lugar, en esos decretos, en la parte señalada de

su ARTÍCULO “2º”, el Poder Legislativo dispone y ordena en

sentido imperativo, que mi representado deberá pagar una

pensión de jubilación, asimilando los servicios que los

beneficiarios de los Decretos de que se trata, prestaron a

diversa persona moral oficial, cuando esto, de ninguna

manera debe repercutir en el presupuesto del municipio de

Tlaltizapán, Estado de Morelos, en razón de que ninguna

obligación debe derivar de un servicio laboral desempeñado

con distinta persona moral oficial. Aún más, esto último, en el

sentido señalado, fue resuelto por el Pleno de ese Alto

Tribunal en la sentencia dictada en la diversa Controversia

Constitucional 55/2005, promovida por el Municipio de

Xochitepec, Estado de Morelos, en contra de los Poderes

Legislativo y Ejecutivo de la propia entidad federativa;

habiendo sido materia de esta contienda de control de la

constitucionalidad, un Decreto en donde se imponía al citado

Municipio, la obligación de pagar una pensión de jubilación, a

un funcionario Municipal, asimilando al presupuesto del

Municipio de que se trata, obligaciones laborales relacionadas

con la jubilación de esa persona, por trabajos prestados a

diversas personas morales oficiales, cuando solamente había

prestado sus servicios al Municipio por muy escaso tiempo.

En este orden de ideas, resulta procedente conceder la

suspensión solicitada respecto de los efectos antes

precisados, toda vez que, de no ser así, el municipio de

Tlaltizapán, Estado de Morelos, estaría en obligación de pagar

la señalada pensión jubilatoria en las condiciones relatadas

con la manifiesta e indudable invasión de facultades de

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aplicación presupuestal y por razón de obligaciones laborales

derivadas de una temporalidad de servicios prestados a

diversa persona moral oficial, lo que de ninguna manera debe

repercutir al presupuesto de mi representado. De no

concederse la suspensión solicitada respecto de los

señalados efectos de los precisados Decretos número 277

doscientos setenta y siete, 322 trecientos (sic) veintidós y 337

trescientos treinta y siete, se estaría ante actos consumados

que dejarían sin materia sobre estos particulares el estudio de

fondo de la Controversia Constitucional 63/2013, debiéndose

tener presente que en tratándose de este especial medio de

control de la constitucionalidad no tiene efectos restitutorios,

lo que no fue apreciado en la resolución que respetuosamente

se combate.

[…]

Como se advierte del texto contenido en el artículo 2° de los

decretos materia de impugnación, contrariamente a lo

apreciado en la resolución impugnada, se observan órdenes

que emitió el Congreso del Estado a mi representado, pues

los verbos “deberá cubrirse”, “será cubierta” y “deberá

realizar”, empleados en dichos decretos, permiten colegir que

la legislatura estatal dictó órdenes que tendrá o deberá

ejecutar mi representado en la disposición del presupuesto

municipal que sólo compete determinar al municipio actor, y

no a la legislatura demandada; por tanto, como ya se dijo,

contrariamente a lo apreciado en la resolución que ahora se

combate, los decretos impugnados si (sic) contienen

obligaciones de hacer u órdenes impuestas por la parte

demandada que si (sic) deben ser suspendidas y no

simplemente constituyen el reconocimiento de derechos de un

particular, ya que de lo que se esta (sic) demandado en la

7


presente vía, es precisamente el actuar pernicioso del poder

legislativo estatal, eso por un lado; y por el otro, también se

aprecia que en la resolución impugnada, no se apreció

correctamente el acto cuya invalidez se solicita, tanto que se

hace alusión a que en los decretos referidos sólo corresponde

ejecutarlos a mi representado, pasando inadvertido en la

resolución recurrida, que el Congreso del Estado emisor de

los decretos cuya invalidez se solicita, al haber emitido

órdenes a mi representado, en cualquier momento puede

ordenar su cumplimiento y ejecución ; de ahí que si (sic)

deben ser suspendidos en los términos planteados; por lo

que, respetuosamente, se solicita a esa Superioridad, se

analicen correctamente los decretos impugnados y se observe

que de su contenido, no solo se establece el reconocimiento

de derechos de un particular como lo señala la resolución

impugnada, sino que, con meridiana claridad resalta que

dichos decretos impusieron a mi representado obligaciones de

hacer a cargo del presupuesto del municipio de Tlaltizapán,

Estado de Morelos; por tanto, en este sentido y existiendo

además ya criterios, invocados en la demanda inicial

conforme a los cuales el Máximo Tribunal Judicial de la

Federación, se pronunció sobre la invalidez de decretos

emitidos en el Estado de Morelos, en idénticas condiciones,

conforme a la teoría de la apariencia del buen derecho, y con

el único ánimo de preservar la materia de la presente

controversia constitucional, se solicita respetuosamente se

revoque la resolución impugnada y se conceda la suspensión

solicitada, dado que es evidente que existe de parte del

Congreso del Estado de Morelos, la intromisión en el destino

de las finanzas que compete sólo definirlo al municipio que

represento”.

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6. En su tercer agravio, en cuanto a la parte final del artículo 14, así

como el artículo 15 de la Ley reglamentaria de la materia, adujo

que:

“[…] en primer lugar, que tal prohibición se refiere a las normas

que por razón de su promulgación y publicación hayan

adquirido los atributos propios de ley, entre los cuales se

encuentra en forma importante su generalidad, lo que en el

caso no se cumple, porque no se ha efectuado el señalado

acto que es material formalmente hablando, a través del cual,

el municipio que represento, pudiera consentir las

inconstitucionalidades de los decretos cuya invalidez se

reclama y que es materia de la presente Controversia

Constitucional, por ende, surtiendo aquel todos sus efectos.

Así mismo (sic), tampoco se actualiza ninguno de los

supuestos previstos en el artículo 15 de la ley de la materia,

consistentes en que con el otorgamiento de la suspensión se

ponga en peligro la seguridad o economía nacionales, las

instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o

pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción

mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el

solicitante.

Por cuanto se refiere al primer supuesto, con la suspensión de

los señalados efectos y consecuencias de los Decretos número

277 doscientos setenta y siete, 322 trecientos (sic) veintidós y

337 trescientos treinta y siete, evidentemente no se pone en

peligro la seguridad y economía nacionales, en tanto que los

decretos materia de la controversia versa sobre intereses

particulares como se ha señalado en precedente párrafo,

mismos que afectan a la formulación y aplicación con invasión

de facultades por parte del Poder Legislativo demandado, del

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presupuesto del municipio que represento, lo que no incide en

esos aspectos y, por ende, de otorgarse la suspensión para el

efecto de que las cosas se mantengan en el estado en que se

encuentran y no quede sin materia el estudio de fondo de la

Controversia Constitucional planteada radicada bajo el número

63/2013, no se actualizan tales supuestos de poner en peligro

la seguridad y economía nacionales, siendo estas últimas,

materias distintas de las que tratan los efectos, en cuya

suspensión se insiste, de los Decretos impugnados.

De igual manera, con el debido respeto y contrariamente a lo

sostenido en la resolución impugnada, no se ponen en peligro

las instituciones del orden jurídico mexicano, entendiéndose

como tales, al conjunto de principios básicos consignados en la

Constitución Federal, que rigen la vida política, social y

económica del país; de ahí que la suspensión resulte

improcedente cuando se vieren afectadas las disposiciones

constitucionales que proclamen tales principios o contengan los

lineamientos para hacer posible su observancia y mantenerlos

vigentes, supuesto que se justifica por sí solo atendiendo a la

finalidad que persigue la controversia constitucional de

salvaguardar y restablecer el orden constitucional.

En particular, con el otorgamiento de la suspensión no se

ponen en peligro tales instituciones, pues lo que se pretende

con la paralización de ese pago de un particular (interés

individual), impuesto con invasión de facultades exclusivas de

elaboración y aplicación del presupuesto de mi representado,

es precisamente salvaguardar el orden constitucional (interés

colectivo o general), evitando la ejecución de los efectos de

los señalados artículos sustanciales y TRANSITORIOS en la

parte precisada de los mismos Decretos que se impugnan, en

cuyo proceso de formación no se observaron las prescripciones

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constitucionales correspondientes; esto es, que sólo se

afectarían las instituciones de seguridad social, si la medida

decretada afectara a todos los trabajadores del municipio, de

Tlaltizapán, Estado de Morelos, o que, con el pretexto de la

medida cautelar solicitada desapareciera el rubro de seguridad

social de la que gozan todos los trabajadores del municipio,

pero no cuando se está impugnando un decreto que contiene

obligaciones de hacer a cargo del municipio impuestas

indebidamente por la parte demandada contraviniendo el

artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos; de tal suerte que ante la pugna de un interés

individual y un interés colectivo o general, debe prevalecer éste

último por ser de mayor entidad jurídica, más aun que con la

medida de la suspensión solicitada, no se desconocerían los

derecho (sic) sociales que en su caso correspondan a los

interesados, pues los mismos quedarían a salvo.

Finalmente, tampoco se da el supuesto de que con la

concesión de la suspensión se afecte gravemente a la

sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella

pudiera obtener el solicitante, ya que, como se ha precisado,

existe un interés colectivo o general en que el procedimiento

legislativo se apegue a las prescripciones constitucionales,

como es la supremacía constitucional, la división de poderes, la

autonomía e independencia municipal en la elaboración y

aplicación de su presupuesto, inclusive, todo esto, desde el

momento mismo del proceso legislativo; por lo que, es por

demás claro que con el otorgamiento de la medida en los

términos solicitados no se afecta el interés social. En cambio,

de no otorgarse la suspensión al municipio que represento,

tendría la obligación de hacer el señalado pago de la aludida

pensión de jubilación, con lo que se causarían afectaciones de

imposible reparación en la organización, estructura,

11


funcionamiento del municipio de Tlaltizapán, Estado de

Morelos, toda vez que se distraería un determinado dinero para

cuestiones no contempladas en el presupuesto, lo que tiene

especial relevancia en razón de que las declaraciones de

invalidez de las sentencias que se dicten en Controversias

Constitucionales, no tienen efectos retroactivos, salvo en

materia penal, por disposición expresa del artículo 105, fracción

I, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, en relación con

el 45, párrafo segundo, de su ley reglamentaria, las violaciones

alegadas ya no podrían ser reparadas. Por tanto, se insiste en

que se conceda la medida cautelar solicitada, para el efecto de

que se queden en suspenso los efectos que se han señalado

en los Decretos número 277 doscientos setenta y siete, 322

trecientos (sic) veintidós y 337 trescientos treinta y siete,

suspensión que deberá disponerse hasta en tanto se resuelva

el fondo de la particular Controversia Constitucional 63/2013,

de la que se deriva el incidente de suspensión en que se

promueve”.

III. TRÁMITE DEL RECURSO Y RADICACIÓN

7. Mediante auto de fecha veinticinco de abril de dos mil trece, el

Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación admitió el recurso de reclamación, tuvo por ofrecidas las

pruebas acompañadas y determinó que una vez concluido el

trámite del recurso se turnara el expediente al Ministro que por

turno correspondiera. En el mismo auto, ordenó se diera vista a

las demás partes con copia del escrito de interposición del

recurso, del auto impugnado y de la constancia de notificación al

recurrente, a efecto de que en el plazo de cinco días hábiles

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manifestaran lo que a su derecho convenga. Las partes no

hicieron manifestaciones al respecto.

8. Por certificación de la misma fecha, la cual consta en la foja 44 de

este expediente, se desprende que el turno correspondió a la

señora Ministra Olga María del Carmen Sánchez Cordero de

García Villegas.

9. El veintinueve de mayo de dos mil trece, la Primera Sala de este

Supremo Tribunal, por acuerdo de su Presidente, se avocó al

conocimiento del presente asunto y determinó enviar los autos a

la Ministra Ponente para la elaboración del proyecto de

resolución.

IV. COMPETENCIA

10. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

es competente para conocer del presente recurso de reclamación,

de conformidad con lo dispuesto en los artículos 53 de la Ley

Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10,

fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial

de la Federación, en relación con el Punto Segundo, fracción I, a

contrario sensu, y Tercero del Acuerdo General 5/2013.

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V. OPORTUNIDAD

11. La resolución recurrida fue dictada por el Ministro Instructor el día

diecisiete de abril de 2013 y notificada mediante oficio al

Municipio de Tlaltizapán, Estado de Morelos, el día veintitrés del

mismo mes y año, según constancia que obra en foja 268 de

autos, surtiendo sus efectos el día veinticuatro de dicho mes. De

este modo, el plazo de cinco días que establece el artículo 52 de

la Ley de la materia para interponer el recurso de reclamación,

transcurrió del veinticinco de abril al tres de mayo de dos mil

trece, sin contar los días veintisiete y veintiocho de abril, por ser

sábado y domingo respectivamente; el primero de mayo por ser

inhábil y el dos de mayo en virtud de que no corrieron términos

con fundamento en el oficio 1088/2013 de tres de mayo de dos

mil trece, signado por el Secretario de Acuerdos de este Alto

Tribunal. Lo anterior, atento a lo dispuesto por los numerales 2 y 3

de la Ley Reglamentaria del artículo 105, en relación con el 163

de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

12. En consecuencia, si el recurso de reclamación fue presentado el

día veinticinco de abril de dos mil trece, de acuerdo con la

constancia que obra en foja 44 de este expediente, resulta

inconcuso que el recurso fue presentado oportunamente.

VI. PROCEDENCIA Y LEGITIMACIÓN

13. El recurso de reclamación es procedente de conformidad con el

artículo 51, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de la materia,

14


toda vez que el mismo se interpuso en contra del auto del Ministro

instructor por el que se negó la suspensión solicitada en la

controversia constitucional1.

14. Por otra parte, el recurso fue presentado por el Profesor Felipe

Sánchez Solís, en su carácter de Síndico Propietario del

Ayuntamiento de Tlaltizapán, parte actora en la controversia

constitucional de origen.

VII. ESTUDIO DE FONDO

15. Esta Primera Sala recuerda que el objeto del presente recurso de

reclamación se constriñe a analizar la legalidad o ilegalidad del

acuerdo del Ministro Instructor por el que se niega la suspensión

de los efectos de los Decretos impugnados. Por tanto, en este

apartado únicamente se estudiarán los agravios dirigidos a

combatir el fundamento y los razonamientos de la resolución

impugnada, sin poder comprender el estudio de cuestiones

ajenas a dicha litis o que estén directamente vinculadas con la

controversia principal2. 1 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

ARTICULO 51. El recurso de reclamación procederá en los siguientes casos:

[…]

IV. Contra los autos del ministro instructor en que se otorgue, niegue, modifique o revoque la suspensión;

2 Al respecto, véase la tesis aislada de la Primera Sala publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XV, Diciembre de 2012, Tomo 1, Página 581, de rubro y texto siguientes: RECLAMACIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS AGRAVIOS ENDEREZADOS A

15


16. Resulta aplicable a lo anterior la siguiente jurisprudencia P./J.

10/2007, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su

Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, Mayo de 2007, Página 1524,

de rubro y texto siguiente:

“RECLAMACIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. SU MATERIA CONSISTE EN ANALIZAR LA LEGALIDAD DEL ACUERDO RECLAMADO. El referido recurso constituye un medio de defensa que la ley otorga a las partes en acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales, para impugnar los acuerdos de trámite dictados por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o por los Ministros instructores. En este sentido, la materia de dicho medio de impugnación consiste únicamente en analizar la legalidad o ilegalidad del acuerdo de trámite recurrido para que se corrija el procedimiento en caso de que haya existido alguna irregularidad, por lo que los agravios ajenos a dicho acuerdo deben desestimarse.”

IMPUGNAR CUESTIONES DIRECTAMENTE RELACIONADAS CON EL FONDO DEL ASUNTO DEBEN DECLARARSE INFUNDADOS. El recurso mencionado es un medio de defensa que tiene como fin analizar la legalidad o ilegalidad de los acuerdos de trámite dictados por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o por los Ministros instructores, para que de existir alguna irregularidad en el procedimiento se corrija, de manera que los agravios materia de análisis en este medio de impugnación deben encaminarse a impugnar las razones del auto de trámite recurrido, por lo que los que pretendan reclamar cuestiones directamente relacionadas con el fondo de la controversia, deben declararse infundados por tratarse de cuestiones materia de análisis en la controversia constitucional. PRIMERA SALA. Recurso de reclamación 36/2012-CA, derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 68/2012. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión. 19 de septiembre de 2012. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Laura Patricia Rojas Zamudio y Raúl Manuel Mejía Garza.

16


17. Ahora bien, en el agravio marcado con el número tres3, el

Municipio recurrente sostiene que contrario a lo señalado por la

resolución reclamada, en el caso concreto no se actualiza

ninguna de las prohibiciones expresas de la suspensión,

contenidas en los artículos 14 y 15 de la Ley Reglamentaria. Lo

anterior, en virtud de lo siguiente:

1) El presente caso versa únicamente sobre intereses

particulares y no sobre normas generales;

2) Con la suspensión de los efectos y consecuencias de los

Decretos impugnados, no se pone en peligro la

seguridad y economía nacionales, en tanto que los

decretos versan únicamente sobre intereses particulares;

3) No se ponen en peligro instituciones fundamentales del

orden jurídico mexicano, ya que la medida pretende

salvaguardar un interés colectivo o general. En todo

caso, adujo que sólo se afectarían las instituciones de

seguridad social “si la medida decretada afectara a todos

los trabajadores del municipio” o que, “con el pretexto de

la medida cautelar solicitada, desaparezca el rubro de

seguridad social de la que gozan todos los trabajadores”;

y por último,

4) En el caso, existe un interés colectivo o general de que el

procedimiento legislativo se apegue a las prescripciones

constitucionales, como es la supremacía constitucional,

3 Véase párrafo número 6 de esta sentencia.

17


la división de poderes, la autonomía e independencia

municipal en la elaboración y la aplicación de su

presupuesto, por lo que, con el otorgamiento de la

medida en los términos solicitados no se afecta el interés

social.

18. Como se desprende de la resolución impugnada, el Ministro

Instructor resolvió negar la suspensión de los actos impugnados

en virtud de que en el caso se actualiza una de las prohibiciones

expresas del artículo 15 de la Ley de la materia que vuelven

improcedentes el otorgamiento de la suspensión en la

controversia constitucional, a saber: que se trate de casos en los

que se pongan en peligro las instituciones fundamentales del

orden jurídico mexicano.

19. Ahora bien, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha

señalado que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 14, 15,

16, 17 y 18, de la Ley Reglamentaria de la materia, la suspensión,

como medida cautelar, tiene como fin, en primer lugar, preservar

la materia del juicio, asegurando provisionalmente el bien jurídico

de que se trate para que la sentencia que, en su caso, declare el

derecho de la parte actora, pueda ejecutarse eficaz e

íntegramente; y en segundo, prevenir el daño trascendente que

pudiera ocasionarse a las partes y a la sociedad en general en

tanto se resuelve el juicio principal, vinculando a las autoridades

contra las que se concede a cumplirla, en aras de proteger el bien

jurídico de que se trate y sujetándolas a un régimen de

responsabilidades cuando no la acaten4.

4 Tesis de jurisprudencia 27/2008, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo

18


20. No obstante, dadas las características particulares de la

controversia constitucional, la procedencia de esta medida se

encuentra restringida de acuerdo con los artículos 14 y 15 de la

Ley Reglamentaria en tratándose de los siguientes supuestos: a)

cuando se trate de la suspensión de normas generales; b) casos

en que se ponga en peligro la seguridad o la economía

nacionales; c) casos en los que se afecten las instituciones

fundamentales del orden jurídico mexicano; o d) cuando pueda

afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a

los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.

21. Este Alto Tribunal ha interpretado que por “instituciones

fundamentales del orden jurídico mexicano” debe entenderse

aquellas instituciones derivadas de los principios básicos que

tienen como objetivo construir y definir la estructura política del

Estado mexicano, así como proteger y hacer efectivas las

disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, dando estabilidad y permanencia a la nación en su

conjunto, pues rigen su vida política, social y económica. Entre

estos principios se han considerado los siguientes: a) régimen

federal; b) división de poderes; c) sistema representativo y

democrático de gobierno; d) separación Iglesia-Estado; e)

garantías individuales; f) justicia constitucional; g) dominio directo

XXVII, marzo de 2008, página 1472, cuyo rubro es: “SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NATURALEZA Y FINES”. RECURSO DE QUEJA DERIVADO DEL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 71/2005. Municipio de Tecomán, Estado de Colima. 5 de noviembre de 2007. Unanimidad de diez votos. Ausente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Ricardo Manuel Martínez Estrada.

19


y originario de la nación sobre sus recursos; y h) rectoría

económica del Estado.

22. En este sentido, resulta aplicable la tesis de jurisprudencia

21/2002 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

Tomo XV, Abril de 2002, página 950, cuyo rubro es: “SUSPENSIÓN

EN LOS JUICIOS REGIDOS POR LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS

FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN

POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. "INSTITUCIONES

FUNDAMENTALES DEL ORDEN JURÍDICO MEXICANO" PARA

EFECTOS DE SU OTORGAMIENTO”.

23. En el presente caso, esta Primera Sala advierte que los Decretos

impugnados tienen como finalidad, el primero, otorgar una

pensión por jubilación, y los dos siguientes, pensiones por

cesantía en edad avanzada, a diferentes personas que se

desempeñaron como servidores públicos. En lo fundamental, los

decretos impugnados establecen:

DECRETO NÚMERO DOSCIENTOS SETENTA Y SIETE.

ARTÍCULO 1°.- Se concede pensión por Jubilación al C.

**********, quien ha prestado sus servicios en el H.

Ayuntamiento de Tlaltizapán Morelos, desempeñando como

último cargo el de: Director de eventos especiales y logística.

ARTÍCULO 2°.- La pensión decretada deberá cubrirse al 85%

del último salario del solicitante, a partir del día siguiente a

aquél en que el trabajador se separe de sus labores y será

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cubierta por el H. Ayuntamiento de Tlaltizapán, Morelos,

dependencia que deberá realizar el pago en forma mensual,

con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones,

cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 58 de la

Ley del Servicio Civil del Estado.

[…]

DECRETO NÚMERO TRESCIENTOS VEINTIDÓS.

ARTÍCULO 1°.- Se concede pensión por cesantía en edad

avanzada al C. **********, quien ha prestado sus servicios en el

H. Ayuntamiento de Amacuzac Morelos, así como en el H.

Ayuntamiento de Tlaltizapán, Morelos, desempeñando como

último cargo el de: asesor, en el área de impuesto predial y

catastro municipal.


del último salario del solicitante, de conformidad con el inciso e)

del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado y será

cubierta a partir del día siguiente a aquél en que el trabajador

se separe de sus labores por el H. Ayuntamiento de

Tlaltizapán, Morelos. Dependencia que deberá realizar el pago

en forma mensual, con cargo a la partida presupuestal

destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los

artículos 55, 56 y 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado.

[…]

DECRETO NÚMERO TRESCIENTOS TREINTA Y SIETE.

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ARTÍCULO 1°.- Se concede pensión por cesantía en edad

avanzada al C. **********, quien ha prestado sus servicios en el

H. Ayuntamiento de Tlaltizapán, Morelos, desempeñando como

último cargo el de: agente vial.


del último salario del solicitante, de conformidad con el inciso f)

del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado y será

cubierta a partir del día siguiente a aquél en que el trabajador

se separe de sus labores por el H. Ayuntamiento de

Tlaltizapán, Morelos. Dependencia que deberá realizar el pago

en forma mensual, con cargo a la partida destinada para

pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56

y 59 de la Ley del Servicio Civil del Estado.

[…]

24. Como se desprende del Título Sexto, artículo 123, Apartado B,

fracción IX, inciso a), de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, en relación con el segundo párrafo del artículo

115, fracción VIII, tanto los Poderes de la Unión, el Gobierno del

Distrito Federal, y los Municipios tienen la obligación de garantizar

el derecho a la seguridad social de sus trabajadores, la cual,

incluye como un elemento esencial, cubrir los accidentes y

enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales

y maternidad; y la jubilación, la invalidez, vejez y muerte:

Artículo 123: Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

[…]

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B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:

[…]

XI. La seguridad social se organizará conforme a las siguientes bases mínimas:

a) Cubrirá los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y maternidad; y la jubilación, la invalidez, vejez y muerte;

[…]

Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior,

la forma de gobierno republicano, representativo, popular,

teniendo como base de su división territorial y de su

organización política y administrativa el Municipio Libre,

conforme a las bases siguientes:

[…]

VIII. […]

Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus

trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las

legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el

Artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones

reglamentarias.

[…]

25. Bajo esta perspectiva, tal y como lo señala la resolución

impugnada, y en atención a las circunstancias y características

particulares de la controversia constitucional y la naturaleza de los

actos impugnados, no procede conceder la suspensión solicitada,

toda vez que concederse la suspensión en el presente caso, se

estaría poniendo en riesgo una institución fundamental del orden

jurídico mexicano inherente a la seguridad social. En este sentido,

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como lo advirtió el Ministro Instructor, no debe perderse de vista

que las prestaciones de seguridad social, como es la pensión,

constituyen medidas positivas que tienden a dotar de contenido al

derecho al mínimo vital para la subsistencia digna de las

personas5, lo cual está garantizado por el orden constitucional,

como se deriva de las disposiciones antes citadas.

26. Esta situación, a criterio de esta Sala, y contrario a lo señalado

por el Municipio recurrente, es independiente de que se trate de

una afectación individual o colectiva. Lo anterior es así, toda vez

conforme al artículo 15 de la Ley Reglamentaria de la materia,

basta con que se altere una institución fundamental del orden

jurídico mexicano, con las características que presenta este caso

-esto es, relativo a una institución fundamental inherente a la

seguridad social-, con independencia del aspecto cuantitativo de

sus efectos, para que se actualice la hipótesis de improcedencia

de la suspensión del acto que dio origen a la controversia

constitucional.

27. En efecto, como lo señaló esta Primera Sala en un asunto similar,

al resolver el Recurso de Reclamación 14/2013-CA, derivado del

Incidente de Suspensión de la Controversia Constitucional

54/2013:

“[…] como acertadamente lo determinó el Ministro instructor,

atendiendo a las circunstancias y características particulares de

5 Véase la tesis aislada XCVII/2007, de la Primera Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, Mayo de 2007, página 793, con el rubro: “DERECHO AL MÍNIMO VITAL EN EL ORDEN CONSTITUCIONAL MEXICANO”.

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la controversia constitucional y a la naturaleza del acto

impugnado, no es procedente la suspensión solicitada, porque

de concederse se afectarían instituciones fundamentales del

orden jurídico mexicano inherentes a la seguridad social, de un

servidor público del Municipio actor, tuteladas por la

Constitución Federal y que no pueden suspenderse por virtud

de la controversia constitucional, cuya finalidad es salvaguardar

el ámbito de atribuciones y competencia constitucional.

Lo anterior, aunado a que lo establecido en el Decreto

legislativo impugnado no es un requerimiento del Poder

Legislativo demandado, sino el reconocimiento de un

derecho individual del pensionado, cuyo ejercicio se vería

restringido con el otorgamiento de la suspensión, lo que

reviste mayor entidad que los que en este momento aduce

el actor, pues se trata de una problemática que afecta a la

subsistencia de dicha persona, frente a la esfera

competencial de una persona moral de derecho público

como lo es el Municipio actor.

Por lo que al existir una prohibición expresa en el artículo 15 de

la Ley Reglamentaria de la materia de otorgar la suspensión

cuando se afecten las instituciones fundamentales del orden

jurídico mexicano, como en el caso lo es la seguridad social, y

atendiendo a las características y circunstancias particulares

del caso, procede negar la medida cautelar, pues contrario a lo

que alega el recurrente, no quedará sin materia el asunto, ya

que la pensión a la que se refiere el Decreto impugnado es de

tracto sucesivo, y en caso de ser fundada la controversia

constitucional se podrán fijar mecanismos de carácter

presupuestal o de reintegro al municipio actor”.

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28. En consecuencia, esta Sala estima que contrariamente a lo

señalado por el Municipio recurrente, la resolución impugnada sí

resulta apegada a derecho, toda vez que en el caso se actualiza

una de las prohibiciones expresas del artículo 15 de la Ley

Reglamentaria de la Materia. Por tanto, resulta infundado el tercer

agravio expresado por la autoridad recurrente.

29. En virtud de la conclusión anteriormente alcanzada, al haberse

acreditado la actualización de una de las hipótesis previstas en el

artículo 15 de la Ley Reglamentaria de la materia, resulta

innecesario el estudio del resto de argumentos expresados en su

tercer agravio por el recurrente. Lo anterior, encuentra sustento

en la tesis aislada 1a. LXVII/2011, de la Primera Sala, publicada

en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en el

Tomo XXXIII, mayo de 2011, página 827, de rubro y texto

siguientes:

“SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL.

LA ACTUALIZACIÓN DE UNA SOLA DE LAS

PROHIBICIONES PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 15 DE LA

LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL

ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, CONDUCE A SU

NEGATIVA. Las prohibiciones previstas en el citado precepto

o derivadas de precedentes resueltos por la Suprema Corte

de Justicia de la Nación para otorgar la suspensión de los

actos en una controversia constitucional, son independientes

y autónomas entre sí. Por tanto, la actualización de una sola

de ellas, a pesar de que respecto de ciertos actos puedan

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verificarse diversas prohibiciones al mismo tiempo, es razón

suficiente para sustentar la negativa de la suspensión”.6

30. Por las mismas razones, resulta innecesario el estudio del primer

agravio expresado por el recurrente, consistente en que no han

sido colmados ni ejecutados los efectos de los Decretos

impugnados. Ello, toda vez que esta no es una situación que

obste para revocar la resolución recurrida conforme a lo señalado

en los párrafos que anteceden, ya que, como se ha venido

señalando, de conformidad con el artículo 15 de la Ley

Reglamentaria, basta con que se actualice alguna de las hipótesis

de prohibición expresa, para negar la suspensión solicitada.

31. Al respecto, cabe señalar que contrario a lo que alega el

recurrente, es inexacto que de no concederse la suspensión

solicitada, el asunto principal quedaría sin materia, ya que las

pensiones a que se refieren los Decretos impugnados son de

tracto sucesivo, por lo que, de resultar fundada la controversia

constitucional principal, se podrían fijar los mecanismos de

carácter presupuestal o de reintegro al Municipio actor.

32. Finalmente, son inatendibles los argumentos hechos valer en

torno a que la ejecución del Decreto impugnado implicaría una

vulneración de la esfera de competencias del Municipio

recurrente, en virtud de que los mismos están encaminados a

demostrar la invalidez de los actos impugnados, lo que constituye

la materia de fondo de la controversia. Por tanto, dichos

6 Recurso de reclamación 16/2010-CA, derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 18/2010. Municipio de Jesús María, Estado de Aguascalientes. 30 de junio de 2010. Cinco votos. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretario: Etienne Luquet Farías.

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argumentos no pueden formar parte del presente recurso de

reclamación, y en consecuencia deben desestimarse.

VIII. DECISIÓN

33. En virtud de las consideraciones expuestas en el Capítulo VII de

esta sentencia, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación concluye que la negativa de la suspensión decretada

en el auto recurrido resulta apegada a derecho, conforme al

artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del

Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, lo que trae como consecuencia que deba confirmarse

el auto recurrido.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, se

RESUELVE

PRIMERO.- Es infundado el presente recurso de reclamación.

SEGUNDO.- Se confirma el auto recurrido de fecha diecisiete de

abril de dos mil trece, dictado en el incidente de suspensión de la

Controversia Constitucional 63/2013.

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Notifíquese; por medio de oficio a las partes, agréguese

testimonio de esta resolución al expediente principal y, en su

oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de

la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Señores

Ministros: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío

Díaz, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, Olga Sánchez Cordero de

García Villegas (ponente), y Presidente Jorge Mario Pardo

Rebolledo.

Firman el Ministro Presidente de la Sala y la Ministra

Ponente con el Secretario de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA

MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO

PONENTE:

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MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA

VILLEGAS

EL SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. HERIBERTO PÉREZ REYES.

********** En términos de lo previsto en el artículo 14, fracción VI de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada

o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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Documents

1300020C.A30-1744