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76 | pedro faras y carlos pimenta

Los sistemas integrados de administracin financiera (SIAF) son sistemas informticos

que automatizan los procedimientos financieros necesarios para registrar los recursos

pblicos recaudados y aplicarlos a la concrecin de los objetivos del sector pblico.

En Amrica Latina y el Caribe los SIAF han contribuido fuertemente a la estabilidad eco-

nmica y la responsabilidad fiscal en las ltimas dcadas, y han evolucionado a la par de

los avances conceptuales y tecnolgicos que afectaron los procesos de trabajo en el sec-

tor pblico durante este perodo.

A futuro persiste el desafo de avanzar hacia sistemas ms volcados a la gestin y al apo-

yo de la toma de decisiones.

En Amrica Latina y el Caribe (ALC) los sistemas integrados de administracin financiera (SIAF) empeza-ron a constituirse principalmente a partir de los aos ochenta, sobre todo como una forma de mejorar el registro y el control del gasto pblico en respuesta a las crisis fiscales y macroeconmicas de ese momen-to. Actualmente los SIAF continan siendo predominantes en la regin, y han evolucionado en cuanto a su rol y a su contribucin a los procesos de modernizacin de la gestin financiera pblica y a la mejo-ra de la calidad del gasto pblico.

El presente captulo tiene como objetivo sistematizar el conocimiento acumulado sobre los SIAF en ALC a partir de un anlisis conceptual, funcional, tecnolgico y estratgico. Inicialmente se abor-dan algunos aspectos conceptuales de los SIAF, su evolucin histrica en la regin y sus compo-nentes y funcionalidades principales. Luego se examina el nivel de integracin de los SIAF con otros sistemas administrativos y se identifican algunos requerimientos estratgicos para su formulacin, implantacin y operacin en la regin. Posteriormente, se detallan sus caractersticas tecnolgicas y se presenta un anlisis de su nivel de madurez, lo cual incluye posibles indicadores de calidad para los SIAF y la administracin financiera pblica en general. Por ltimo, se sintetizan algunos aspec-tos estratgicos de los SIAF y las principales tendencias en sus procesos de diseo, implantacin y operacin.

sistemas integrados de administracin financiera para la gestin pblica moderna | 77

Aspectos conceptuAles de un siAf

La gestin de las finanzas gubernamentales requiere que las entidades pblicas adopten prcticas estan-darizadas para el registro de ingresos y gastos y para el manejo del flujo de recursos financieros. Adems de un marco normativo e institucional adecuado, la estandarizacin de estos procedimientos usualmen-te demanda herramientas tecnolgicas que apoyen la ejecucin de diversas funciones administrativas relacionadas con la gestin de los recursos financieros gubernamentales. Algunas de estas funciones se basan en procesos de trabajo repetitivos y requieren el procesamiento de un gran nmero de tran-sacciones, que deben llevarse a cabo en un tiempo limitado y que se hallan dispersas geogrficamente (Hashim y Allan, 1999).

En este contexto aparecen los SIAF, que se difunden en varios pases del mundo, con nfasis parti-cular en ALC. Segn Peterson (2006), un SIAF es un aplicativo computacional que integra funciones fi-nancieras clave y promueve eficiencia y seguridad en la gestin de datos y la generacin de informes financieros integrales.

Es decir, los SIAF son sistemas informticos que automatizan los procedimientos financieros necesa-rios para registrar los fondos pblicos recaudados y aplicarlos a la concrecin de los objetivos del sector pblico. De esta forma, los SIAF hacen viable el presupuesto pblico, la ejecucin de los pagos de tesore-ra y el almacenamiento de registros contables y financieros. Adems, permiten la generacin de reportes y confieren eficiencia, seguridad y mayor transparencia a la gestin de los recursos pblicos.

El modelo de SIAF actualmente predominante en ALC comprende cuatro reas principales: presu-puesto, tesorera, contabilidad y deuda pblica. Adems, el SIAF interacta con otros sistemas de gestin de los recursos pblicos, como los de inversiones pblicas, recursos humanos y pagos al personal, com-pras y contrataciones, administracin tributaria, gestin de proyectos y administracin de bienes.

La mayora de los SIAF de la regin se basa en un modelo ms o menos estndar pero adecuado a la realidad de cada pas. Esto se debe en parte a que los SIAF de los distintos pases se constituyeron bajo condiciones polticas, econmicas e institucionales similares, aunque en algunos casos fueron comple-mentados con las visiones de las empresas o de los grupos de consultores que intervinieron en su dise-o. En consecuencia, el modelo de SIAF de los pases de la regin es esencialmente el mismo, aunque los diseos conceptuales globales difieren un poco entre pases debido a normativas particulares.

Este modelo se caracteriza por el uso de un sistema nico y de amplia cobertura, con una adminis-tracin centralizada bajo la responsabilidad de las autoridades hacendarias y en general con una base de datos central, pero con una operacin que aunque integrada se encuentra descentralizada en las entidades pblicas. Es interesante mencionar que en muchos pases desarrollados la utilizacin de siste-mas financieros pblicos ocurre de una forma menos estandarizada que en ALC, sin que se haya adop-tado un sistema nico.


En lo general, este modelo conceptual se asocia a una cuenta nica del tesoro (CUT), con el desarro-llo y la operacin de un aplicativo informtico nico y estndar para la administracin financiera de todo un gobierno central o subnacional, con lo cual se constituye en uno de los pilares principales para la efi-ciencia, eficacia y transparencia del gasto pblico.

Si bien este modelo contribuy y sigue contribuyendo a la consolidacin de la estabilidad ma-croeconmica y la responsabilidad fiscal en la mayora de los pases que lo aplicaron, puede decirse ade-ms que los SIAF son una herramienta muy importante para mejorar de forma sostenible los procesos decisorios en la gestin pblica.

siAf lA lAtinoAmericAnA

Inicialmente desarrollados para cumplir solamente con algunas de las funciones bsicas de las finanzas pblicas, los SIAF han evolucionado a la par de los avances conceptuales y tecnolgicos que afectaron los procesos de trabajo en el sector pblico durante las ltimas dcadas. As, ampliaron su alcance fun-cional, su cobertura en las entidades pblicas y sus capacidades de integracin.

Los pioneros en materia de SIAF en la regin fueron Brasil (1986) y Bolivia (1989). Estos pases elabo-raron diseos conceptuales de SIAF nicos y estndares para cada nivel de gobierno con bases de datos centrales y una operacin descentralizada. Con el transcurso del tiempo, estos modelos fueron mejorn-dose y aplicndose en otros pases de la regin. Actualmente casi todos los pases de ALC tienen algn tipo de SIAF con estas caractersticas.

Los primeros SIAF de la regin estaban enfocados en el control y la gestin de los pagos de tesore-ra durante la ejecucin del presupuesto pblico y permitan adems el registro contable y el reporte de las transacciones financieras ejecutadas. Es decir, fueron inicialmente diseados para suplir las necesidades de informacin de los rganos centrales rectores del gasto (presupuesto, tesorera y contabilidad) con una visin de control de arriba hacia abajo, sin atender las necesidades de informacin de las entidades usua-rias de los SIAF para mejorar su gestin de recursos. Gradualmente, sus objetivos fueron amplindose hasta apoyar la automatizacin y estandarizacin de todos los procedimientos financieros, con la perspectiva de aumentar la eficiencia y dar transparencia, seguridad y previsibilidad a la gestin presupuestaria y financiera.

Un aspecto importante del modelo de SIAF predominante en ALC es que la contabilidad de la eje-cucin presupuestaria se infiere automticamente de las partidas presupuestarias por medio de matrices de conversin. Es decir, a partir de algoritmos que asocian los registros presupuestarios a los contables, se genera automticamente la contabilidad por partida doble. Este modelo se ha implantado en Argen-tina, Bolivia, Colombia, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Repblica Dominicana. En otros pases, como Brasil y Per, la inferencia automtica de la contabilidad se realiza por medio de una tabla de eventos.


Los resultados de la implantacin de SIAF han sido exitosos en algunos pases, pero no tanto en otros. De manera similar, en algunos pases los SIAF se han arraigado firmemente (por ejemplo, en Argen-tina, Bolivia, Brasil, Chile, Guatemala y Paraguay), mientras que en otros su implantacin se ha detenido debido a la obsolescencia tecnolgica y/o conceptual, o a la discontinuidad del apoyo poltico.

Otro aspecto interesante es que las actualizaciones de los SIAF han sido recurrentes, con casos como el de Bolivia, donde de 1989 a 2011 se implementaron cuatro versiones de SIAF. Algo similar ha pasado con otros pases de la regin, entre ellos Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay.

Despus de la adopcin de los SIAF de Bolivia, pueden destacarse otros hitos en la evolucin de los SIAF en ALC (grfico 3.1). En 1991 el SIAF de Argentina (SIDIF) represent un avance tecnolgico funda-mental, ya que se desarroll como un modelo multicapas. En 2003 el SIAF de Guatemala fue el primero que se llev adelante en arquitectura Web. Ms recientemente, en 2009 el SIAF de Chile (SIGFE) se imple-ment con el uso de BPM/SOA (Business Process Management/Service-Oriented Architecture). Finalmen-te, en 2010 el Sistema de Presupuesto y Planificacin de Brasil (SIOP) se desarroll totalmente con software libre (open source), aunque tuvo un alcance funcional menor, ya que es solamente para el presupuesto, y no incluye tesorera ni contabilidad.

Para entender mejor el desarrollo y la evolucin de los SIAF en ALC se pueden identificar dos fac-tores de cambio clave: i)cambios en las prcticas de gestin fiscal, muchas veces derivados de reformas fiscales necesarias o de cambios de paradigma en la gestin pblica, y ii)avances en la oferta de nuevos recursos tecnolgicos de informacin y comunicacin.

Grfico 3.1: hitos de los siaf en alc

Brasil SIAFI Argentina SIDIFSistema multicapas

Chile SIGFEDesarrollo BPM/SOA

1986 1989 1991 2003 2009 2010

Brasil Sistema de presupuestoen open source

Guatemala SIAFPlataforma Web

Bolivia SIGMA

fuente: compilacin de los autores.


Respecto del factor fiscal, durante las dcadas de los aos ochenta y noventa, la mayora de los pa-ses latinoamericanos estuvo afectada por una elevada inflacin y una profunda crisis fiscal. Los altos nive-les de endeudamiento y dficit pblico demandaron severos procesos de ajuste, y motivaron una ola de reformas fiscales orientadas a contener y controlar el gasto pblico e incrementar la credibilidad del ma-nejo de las finanzas pblicas.

Brusa (1996) seala que la emergencia econmica impuso la dictadura de un sistema centralizado de administracin de caja (Cash Management System), consistente en: proyeccin de flujos detallados y consolidados con base en los perodos ms cortos posibles, inclusive a nivel diario; control de los flujos de ingresos en lnea con las proyecciones; control de los flujos de egresos segn el programa; manejo cen-tralizado del endeudamiento del sector pblico; lmites estrictos a las variaciones del crdito monetario neto de los bancos centrales a los tesoros pblicos.

El inters de los gobiernos de la regin en las reformas fiscales tambin evolucion. Gradualmente reformaron sus marcos legales, y estimularon el desarrollo y la implementacin de un sistema de infor-macin nico, estndar y obligatorio en todos los organismos pblicos, que posibilitara un mayor con-trol y una mejor contencin del gasto pblico. En principio diseados para el registro y la ejecucin de los pagos de tesorera, estos sistemas rpidamente incorporaron otras funciones bsicas, como la prepa-racin y el control del presupuesto, la programacin financiera, el manejo de caja, la contabilidad, y otras aplicaciones financieras.

Los organismos internacionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial, apoyaron estas reformas, enfatizando la importancia del control centralizado de los gastos e impulsando la creacin y la implementacin de algunos de los primeros SIAF. En los ltimos 20 aos, el BID apoy con asis-tencia tcnica y prstamos especficos a los SIAF de Argentina, Bolivia, Guyana, Honduras, Panam, Paraguay y Per, entre otros, y respald adems SIAF subnacionales en Argentina, Bolivia y Brasil. Ms recientemente, en 2010 la institucin aprob prstamos para un nuevo SIAF en Per y otro en Nicaragua.

Respecto del factor tecnolgico, durante los aos ochenta y noventa el desarrollo de estos sistemas se hizo mayoritariamente dentro de la organizacin, es decir, con equipos de profesionales especializa-dos de los cuadros gubernamentales, o contratados directamente por los gobiernos (o con una empre-sa pblica, en el caso de Brasil). Esto ocurri debido sobre todo a las limitaciones tcnicas de los sistemas comerciales que se ofrecan en el mercado y que se haban desarrollado en base a los requerimientos y necesidades del sector privado (Dener, Watkins y Dorotinsky, 2011). Ms tarde, los grandes avances tecno-lgicos de los aos noventa (principalmente la diseminacin de las arquitecturas en red y Web, y la reduc-cin de los costos de hardware) contribuyeron significativamente a la expansin de los SIAF en la regin.

A partir de la segunda mitad de los aos noventa, se combinaron varios factores para la incorporacin de nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC). Primero, bajo la influencia de nuevas co-rrientes de pensamiento econmico institucional, por ejemplo el concepto de nueva gerencia pblica, y a


partir de la experiencia de algunos pases desarrollados, la capacidad institucional y la buena gestin pasa-ron a ser ms reconocidas y valoradas en el sector pblico. Segundo, los efectos de la ola de reformas fiscales empezaron a manifestarse en finanzas pblicas ms equilibradas. Tercero, crecieron las demandas sociales de una mayor transparencia, rendicin de cuentas y buenos servicios pblicos.1 Todo esto estimul progresi-vamente a las administraciones pblicas para modernizar sus prcticas gerenciales y adoptar nuevos instru-mentos de gestin en la bsqueda de una mayor eficiencia y eficacia en la gestin del gasto pblico.

En respuesta a estas tendencias, los SIAF de la regin evolucionaron hacia una mayor integracin con otras funciones administrativas y otros sistemas independientes, y se generaron mdulos gerenciales para mejorar la calidad de las decisiones gubernamentales. Existe consenso sobre la gran interdependen-cia de los procesos de gestin del gasto pblico. En palabras de Figueroa (2001): Es necesario, para que el diseo e implantacin de un sistema de informacin financiera pueda llevarse a cabo con xito, enca-rar en forma coordinada acciones en los otros sistemas relacionados, como son los de adquisicin, admi-nistracin y uso de los bienes y servicios. El desarrollo y funcionamiento eficaz y eficiente de cada sistema se encuentra directamente influido por los sistemas vinculados, tanto horizontales en el nivel estratgico, como los verticales en el nivel sectorial e institucional.

Una mayor integracin de los sistemas informatizados de apoyo a la gestin del gasto pblico per-mitira responder a las nuevas demandas, introduciendo innovaciones como la gestin por resultados, los instrumentos de apoyo a la planificacin estratgica (como el marco lgico u otros similares), las nue-vas formas de contabilidad basada en valores devengados, la descentralizacin y delegacin, y la moder-nizacin de los procedimientos de adquisiciones. A todo esto adems hay que agregar un aumento de la transparencia, la participacin ciudadana y la lucha contra la corrupcin.

AnAtomA de un siAf

En general las funcionalidades bsicas de un SIAF se pueden resumir en: presupuesto, tesorera, contabi-lidad y deuda pblica (grfico 3.2).

PresupuestoPor medio de su componente de presupuesto, el SIAF coordina la asignacin de recursos y la ejecucin del gasto a travs de los regmenes de modificaciones presupuestarias y la programacin de la ejecucin.

1 Este hecho se constata en el cambio que ha habido en las revisiones del gasto llevadas a cabo por el Banco Mundial y el BID, las cuales se fueron concentrando cada vez ms en la eficiencia del gasto y en la calidad de la presupuestacin y la gestin financiera (Allen, Schiavo-Campo y Columkill, 2004).


El mdulo apoya la elaboracin del presupuesto y controla los compromisos de gasto, establece topes de gasto para cada unidad de gestin, y mantiene el presupuesto actualizado y ajustado, de manera que al final de cada ao fiscal cierren las cuentas.

Usualmente el sistema de ejecucin de presupuesto opera tanto en el nivel central (en los ministe-rios nacionales de Hacienda o de Planificacin) como en las agencias sectoriales. El sistema central rastrea la ejecucin del gobierno en su totalidad, mientras que las agencias sectoriales operan sus propios sub-sistemas para rastrear la ejecucin del presupuesto por sus unidades, programas, proyectos o activida-des, y efectuar gastos a nivel de agencia.

En el componente de presupuesto se destacan los siguientes procesos: i)formulacin presupuesta-ria de recursos y gastos, ii)modificaciones presupuestarias, iii)programacin de la ejecucin presupues-taria y iv)evaluacin presupuestaria.

Por su parte, un mdulo avanzado de presupuesto puede tener otras funciones complementarias, como la incorporacin de informacin no financiera en todas las etapas del presupuesto (por ejem-plo, productos y resultados), y funciones ms especializadas de apoyo a la formulacin del presupuesto (por ejemplo, escenarios, pronsticos econmicos, objetivos de poltica, topes y pisos de gasto por sec-tor, propuestas de gasto de agencias sectoriales, pronstico de ingresos, consolidacin del presupuesto anual, marco macrofiscal de mediano plazo, entre otros).

Grfico 3.2: las funcionalidades de un siaf

Presupuesto Tesorera Contabilidad

Sistemas Integrados de Administracin Financiera

Deuda pblica

Recursos

Pagos

Formulacin presupuestaria de recursos y gastos

Programacin de la ejecucin

presupuestaria

Modificaciones presupuestarias

Manejo de la cuenta nica del tesoro

Ejecucin del presupuesto

Deuda directa o contratacin de

prstamos y colocacin de ttulos

Deuda indirecta, por garantas y

avales de crdito pblico

Servicio de deuda (intereses y

amortizacin)

Fondos rotatorios y cajas chicas

Financiamiento externo

Cierre y apertura del ejercicio

Consolidacin contable

Conciliacin bancaria

Programacin financiera de caja

Otras operaciones particulares de Tesorera

Evaluacin presupuestaria



TesoreraLas actividades de tesorera abarcan todas las transacciones relacionadas con los ingresos y los pagos, y el manejo de caja en general, y son prioritarias en el contexto de la automatizacin de procedimientos. El mdulo de tesorera de los SIAF genera un pronstico de flujo de caja sobre la base de los pronsticos de ingresos de las agencias de recaudacin y las necesidades de fondos anticipadas por las agencias de gasto. El mdulo muestra los fondos disponibles para pagar compromisos y controla su liberacin. Tam-bin puede incluir la emisin y cancelacin de bonos para financiar programas del gobierno.

Los principales procesos del componente de tesorera son: i)recursos, ii)pagos, iii)programacin fi-nanciera de caja, iv)conciliacin bancaria y v)otras operaciones particulares de tesorera.

Dentro del componente de tesorera se destaca el instrumento denominado cuenta nica del teso-ro (CUT), que abarca todos los organismos pblicos que efectan procesos de percepcin y uso de fondos, bajo el principio de caja nica. Segn Pattanayak y Fainboim (2010) la CUT (en ingls Treasure Single Account o TSA) es una estructura unificada de cuentas bancarias de un gobierno, que brinda una visin consolidada de los recursos de caja. Basada en el principio de la unidad de caja y unidad del tesoro, la CUT es una cuenta bancaria o un conjunto integrado de cuentas por las cuales el gobierno procesa todos sus ingresos y pagos.

En general, la CUT se estructura en varias subcuentas virtuales asignadas a las entidades, con el ob-jeto de que efecten pagos de gastos sin la necesidad de mantener cuentas fsicas separadas en el sis-tema bancario. La centralizacin del manejo del saldo de caja en el tesoro posibilita el uso integrado y oportuno de todos los recursos disponibles (evitando que algunas entidades queden con recursos ocio-sos detenidos y no accesibles al tesoro central).

En muchos casos, las distintas entidades pueden realizar rdenes de pagos directamente contra la CUT desde sus terminales conectadas al sistema, teniendo en cuenta la fuente de financiamiento y los cu-pos definidos a nivel central. La tesorera general prioriza los cupos (en forma diaria, semanal o quincenal), y el sistema autoriza automticamente los pagos en la red bancaria. La CUT se actualiza con la ejecucin del programa financiero de la tesorera (que incluye la programacin y ejecucin de ingresos y pagos), y con las transacciones depuradas de la conciliacin bancaria. As, el sistema de cuenta nica resulta en me-nos fondos ociosos y permite eventualmente explotar los excedentes temporales en una mesa de dinero.

Existen varios tipos de CUT, lo cual depende del nivel de centralizacin de los ingresos y gastos p-blicos. La de Brasil es la ms completa a nivel del gobierno federal, ya que centraliza todos los recursos de los ministerios y entidades descentralizadas en una cuenta del banco central, de forma permanente y con actualizacin en lnea. Otro tipo de CUT es la de Chile, que centraliza solamente los ingresos, ya que para el proceso de gasto los recursos se transfieren a las entidades (que tienen total autonoma de ejecu-cin y pueden guardarlos fuera de la CUT). En todos los pases de ALC existe algn nivel de CUT, ms o menos centralizada; en algunos casos se incluyen solamente los recursos recaudados centralizadamente, y en otros tambin los recursos propios de las entidades.


En un modelo de SIAF avanzado, las funciones de la tesorera pueden incluir mecanismos y tcnicas ms eficientes de planificacin y gestin de caja, minimizando desequilibrios temporales y costos finan-cieros de financiamiento de corto plazo, y optimizando posibles ganancias con inversiones financieras. El saldo final de una gestin de caja eficiente debera de ser el menor posible, sin poner en riesgo fechas ciertas de pago a contratistas, proveedores y empleados del sector pblico. Sin embargo, actualmente es comn encontrar saldos de CUT altsimos en la regin (en algunos casos del 5% del producto interno bruto), lo que disminuye la justificacin econmica de centralizar estos recursos para una mayor eficien-cia de la gestin de caja. Esta situacin muchas veces es aprovechada por los bancos centrales, que usan esta disponibilidad de recursos pblicos ociosos en el manejo de la poltica monetaria. En lo que atae a estos aspectos, el Fondo Monetario Internacional (FMI) viene realizando estudios sobre la relacin en-tre el tesoro y los bancos centrales.

ContabilidadEl mdulo de contabilidad es una parte muy importante en un SIAF. Sus procesos bsicos son: mantener un registro sobre autorizaciones de gasto, procesar transacciones, monitorear los ingresos y gastos actua-les por medio del libro mayor, y producir los estados financieros bsicos. De esta manera, el mdulo de contabilidad integra los registros presupuestarios, econmicos, financieros y patrimoniales. Este mdulo debe ser capaz de procesar y registrar todas las transacciones (aun aquellas que no derivan de movimien-tos de efectivo) que se produzcan y que afecten (o puedan afectar) la situacin econmico-financiera de las entidades pblicas. Para ello, debe definirse claramente el momento de registro de los ingresos (de-vengados o percibidos) as como todos los usos de fondos (asignacin de fondos, compromisos, deven-gados y desembolsos).

Las transacciones se registran una nica vez, a partir de lo cual se generan todas las salidas de infor-macin presupuestaria, financiera y patrimonial. Para que las unidades ejecutoras puedan adquirir infor-macin y procesar operaciones en el lugar donde se realizan los hechos econmicos, es necesario que tengan acceso a la base de datos central.

En general, para integrar los mdulos de presupuesto y contabilidad se utilizan matrices de conver-sin que permiten un asiento contable automtico de los registros presupuestarios. Sin embargo, esa conversin tambin puede lograrse automticamente con una tabla de eventos que establece una pa-ridad entre cada uno de los rubros presupuestarios y el plan de cuentas contables (procedimiento reco-mendado por el FMI debido a que implica una mayor transparencia en la ejecucin presupuestaria).

En el componente de contabilidad se destacan los siguientes procesos: i)ejecucin del presupues-to de ingresos, ii)ejecucin del presupuesto de gastos, iii)contabilidad por partida doble, iv)fondos rota-torios y cajas chicas, v)administracin de proyectos con financiamiento externo, vi)cierre del ejercicio y apertura del siguiente, y vii)consolidacin contable.


Aparte de registrar y procesar las transacciones econmicas y financieras, el mdulo de contabilidad puede generar reportes consolidados a partir de los datos de distintas unidades pblicas con sistemas de gestin financiera propios. Por ejemplo, es posible que la informacin de pagos al personal se procese en un sistema diferente, pero que el SIAF se necesite para emitir los cheques y pagos; en este caso es im-portante tener una interfaz para transferir dicha informacin en forma automtica al libro mayor del SIAF.

Deuda pblicaEl mdulo de deuda pblica comprende los procedimientos administrativos de las operaciones del Es-tado para captar financiamiento, y que implican endeudamiento o modificacin de la estructura de sus pasivos.

Los principales procesos de este componente son: i)deuda directa o endeudamiento por contra-tacin de prstamos y colocacin de ttulos, ii)servicio de la deuda (pago de intereses y amortizacin), y iii)deuda indirecta, por garantas y avales otorgados a operaciones de crdito pblico efectuadas por otros niveles institucionales.

En algunos pases de la regin el sistema de gestin de deuda es un mdulo dentro del SIAF, mien-tras que en otros opera por separado; por ejemplo, el Sistema de Gestin y Anlisis de la Deuda (Sigade), ofrecido por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). Otra tenden-cia en algunos pases (entre ellos, Brasil, Colombia y Per) ha sido fusionar la gestin de tesorera con la de deuda, integrando la administracin ingresos y pagos con la de financiamiento neto.

Qu funcionalidades elegir?En resumen, no hay un criterio nico para definir el alcance funcional de un SIAF. Este puede comprender distintas funciones, e integrarse o no con otros sistemas y funciones, de acuerdo con las circunstancias polticas y organizacionales de las administraciones de cada gobierno nacional o subnacional (incluidos los recursos financieros, el capital humano y la capacidad tecnolgica disponibles). Por ende, en la regin existen ejemplos tanto de SIAF bsicos como de modelos ms avanzados.

Otra cuestin importante es cunta integracin funcional se recomienda que haya entre presupues-to, tesorera, contabilidad y deuda pblica para cada SIAF. Si bien desde un punto de vista operativo es deseable alcanzar el mayor nivel de integracin posible, el costo financiero de operacin y mantenimien-to de una integracin total puede exceder sus beneficios.2

2 Por ejemplo, en Brasil se identifica el SIAF ms integrado de la regin, ya que la clasificacin presupuestaria est totalmente integra-da con la clasificacin contable y las acciones generadas en el sistema se reproducen en todos los asientos contables a partir de ta-blas y reglas contables, lo que permite la generacin automatizada de toda la contabilidad. Sin embargo, para la operacin y el man-tenimiento de este SIAF se estima un costo anual promedio de alrededor de US$40millones, adems de los costos de decenas de contadores dedicados a una actualizacin permanente de las reglas y tablas de conversin, y de todo el personal usuario del sistema.


lA inteGrAcin del siAf con otros sistemAs y funcionAlidAdes AdministrAtivAs

Es cada vez ms comn que los SIAF promuevan la integracin o interoperabilidad con otros sistemas y funcionalidades administrativas, como compras y contrataciones, administracin de pagos al personal, administracin de bienes, inversiones pblicas y administracin tributaria. Esta integracin puede cons-tituirse en mdulos integrados al SIAF mismo, pero lo ms comn es la interoperabilidad con otros siste-mas auxiliares de informacin, conforme se describe a continuacin.

Compras y contratacionesEl sistema de compras y contrataciones est constituido por un conjunto de principios, normas, rganos, recursos y procedimientos mediante cuya operacin se permite que el sector pblico obtenga los bie-nes y servicios necesarios para cumplir con su gestin y atender las demandas sociales, con oportunidad, al mejor precio posible de mercado y con la calidad adecuada.

Este sistema se vincula principalmente con el componente de presupuesto del SIAF, en la formula-cin presupuestaria (por medio del plan anual de compras, contrataciones y obras), y en la ejecucin pre-supuestaria (en eventos como la afectacin preventiva, el compromiso y el devengado, por la ejecucin de compras o contratos).

El rea de compras pblicas es una de las que present mayores avances en la regin en la ltima dcada. Se implantaron nuevas metodologas (por ejemplo, los convenios marco y las subastas reversas), as como tambin nuevos sistemas para operarlas electrnicamente (Electronic Government Procurement o e-GP). Esto solamente fue posible gracias a los enlaces establecidos con los SIAF, que reforzaron la obli-gatoriedad de utilizar estos sistemas de e-GP, condicionando muchas veces la liberacin de pagos finales a que toda la informacin del rea de compras hubiera sido cargada correctamente en el sistema.

Administracin de pagos al personalEl sistema de administracin de pagos al personal es el conjunto de normas, recursos y procedimientos que permiten la administracin eficiente del personal de las instituciones pblicas, uniformando las pol-ticas y la gestin de personal del Estado.

Este sistema se vincula con el SIAF principalmente en la formulacin del presupuesto (por estimaciones de gastos de remuneracin, ocupacin de cargos y sus modificaciones durante el ao) y la ejecucin presu-puestaria (por los compromisos y devengados de las planillas salariales, adems de los pagos de la nmina).

El avance de sistemas de personal con las mismas caractersticas que los SIAF (sistema nico, gestin central y operacin descentralizada) es fundamental para cualquier proyecto de modernizacin del servi-cio civil en los sectores pblicos de la regin. Esto se debe a que dichos sistemas permiten conocer con


exactitud el nmero de funcionarios pblicos y los costos de sus remuneraciones, y simular el impacto eco-nmico de propuestas de modernizacin (creacin de carreras, incrementos de vacantes o de sueldos, etc).

Administracin de bienesEl sistema de administracin de bienes es el conjunto de normas, recursos y procedimientos administra-tivos que intervienen en la administracin de los bienes fsicos del Estado, ya sean de dominio pblico o privado, muebles o inmuebles, o de consumo no durable.

El sistema de administracin de bienes puede tener dos grandes componentes: administracin de bienes muebles, inmuebles y de consumo no durable, y administracin de almacenes. Las vinculaciones de este sistema con el SIAF se presentan principalmente en el componente contable, por medio de ajus-tes patrimoniales derivados de la inversin, el consumo o la enajenacin de bienes pblicos. Este es uno de los sistemas menos desarrollados en la regin.

Inversiones pblicasEl sistema de inversiones pblicas coordina y regula la planificacin y gestin de los programas o pro-yectos de inversin pblica. Integra todos los principios, metodologas, normas y procedimientos que orientan la formulacin, ejecucin y evaluacin de los programas y proyectos de inversin realizados con fondos pblicos (asociados o no con el sector privado), con el objeto de que respondan a las estrategias y polticas de crecimiento y desarrollo econmico y social de la nacin.

Este sistema se vincula con el SIAF principalmente a travs del suministro de informacin (del siste-ma al SIAF) para la formulacin de las inversiones y sus modificaciones presupuestarias, y (del SIAF al sis-tema) sobre la ejecucin presupuestaria.

El componente del sistema de inversiones pblicas que ms ha avanzado en la regin en los ltimos aos es el de la etapa de preinversin, la cual incluye los estudios de factibilidad y del impacto econmi-co, social y ambiental de los proyectos. En la etapa de ejecucin todava persisten problemas de monito-reo, principalmente en lo que respecta a la ejecucin fsica de los proyectos y a sus impactos.

Administracin tributariaEl sistema de administracin tributaria es el conjunto de normas y procesos que se aplican para la de-terminacin, la percepcin, el registro y la clasificacin de los ingresos tributarios y no tributarios con in-cidencia econmica y/o financiera para el tesoro nacional. En algunos casos, el sistema tambin puede ayudar a identificar incumplimientos o forzar el cumplimiento de obligaciones.

Este sistema se vincula principalmente con el componente de presupuesto del SIAF, en la formula-cin (por las estimaciones de las recaudaciones) y en la contabilidad de la ejecucin (por los devengados y percibidos). Tambin se vincula con el componente de tesorera a travs de la recoleccin de impuestos


y tasas, y la conciliacin bancaria. Asimismo, se relaciona con el mdulo contable en lo atinente al regis-tro y al control de la deuda tributaria de los contribuyentes.

El nivel de integracin o interoperabilidad en ALCLos modelos ms avanzados de SIAF buscan la integracin o interoperabilidad de sus funciones bsicas con las funciones administrativas de otros sistemas para garantizar un flujo ms homogneo de informa-cin, agilizar los procesos de gestin con registros nicos de informacin (evitando la doble digitacin y reduciendo costos), asegurar la calidad y consistencia de los datos disponibles, y apoyar la toma de deci-siones de forma ms segura, transparente y sistemtica.

La manera en que estas mltiples funciones se relacionan y complementan determina el alcance del SIAF en un modelo avanzado (grfico 3.3).

Grfico 3.3: enfoque modular para la construccin del siaf

Preparacin depresupuestos

Inversionespblicas

B SIAF: F = B + T (+O)

Sistema de tesorera central(ejecucin presupuestaria)

O

O

T

Gestin deautoriz. presup.

Compromisode fondos

Adquisicin ycompras

Impuestos yaduanas

Adminis.invent/activos

Calc. Planilla yRR.HH.

Admin. depagos y recibos

Manejode caja

Gestin de deuday asistencia

Publicacionesportal/Web

Repor. fiscales yrevisin presup.

Auditora yevaluacin

Desarrollo yrevisin de polticas

DB SIAF

fuente: dener, Watkins y dorotinsky (2011).


En ALC el nivel de integracin de los SIAF con los dems sistemas de informacin que apoyan a la gestin pblica todava es bajo (cuadro 3.1). Los SIAF de Bolivia y Brasil son los ms integrados de la re-gin. En otros pases los SIAF estn ms frecuentemente integrados con los sistemas de compras y con-trataciones, y los de pagos al personal.

Es discutible qu nivel de integracin del SIAF con otros sistemas sera recomendable en cada pas. El Enterprise Resource Planning (ERP) o el Government Resource Planning (GRP) combinan diferentes funciones administrativas integradas en una nica aplicacin informtica, pero no son comunes en los SIAF a nivel nacional, sino ms bien a nivel subnacional y municipal. Lo habitual en todos los SIAF es la bsqueda de un nivel mnimo de interoperabilidad con los otros sistemas de gestin existentes que garantice una ma-yor eficiencia en los flujos y procesos del gasto pblico, evitando duplicar esfuerzos y asegurando la con-sistencia de la informacin que apoya la toma de decisiones.

cuadro 3.1: interfaces en lnea del siaf con otros sistemas administrativos, 2010

sisTeMas auxiliares coN iNTerfaces

Pas coMPrasPaGos al PersoNal

BieNes de uso alMaceNes

iNversiN PBlica

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bolivia x x x x

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fuente: recopilacin de los autores.(1) se est trabajando en interfaces del siAf con chilecompra y con el banco integrado de proyectos. (2) el sistema es distribuido en las entidades y las interfaces se mantienen en cada entidad, pero no con el siAf central.


lo que un siAf necesitA

Existen numerosos ejemplos de fracasos en la implementacin de SIAF en el mundo, sobre todo en fri-ca. Entre las principales causas de estos fracasos, algunas evaluaciones mencionan las siguientes: la inca-pacidad para reconocer el contexto institucional, el nfasis desproporcionado en aspectos tecnolgicos y la ausencia de reformas fiscales clave (ya sea en los campos poltico, normativo u organizacional) (Dia-mond y Khemani, 2005).

Peterson (2006) distingue dos enfoques en la implementacin de un SIAF: un enfoque de cambio de procesos, que intenta desarrollar y transformar los flujos y procesos de trabajo existentes por medio de tecnologa informtica, y un enfoque de innovacin de procesos (tambin conocido con el nombre de reingeniera de procesos de negocio), que implica una reingeniera radical y comprensiva de los flujos y procesos de trabajo. El primer enfoque intenta mejorar las condiciones existentes, mientras que el se-gundo busca reemplazarlas.

La aplicacin del enfoque ms ambicioso de innovacin de procesos explica varios de los fraca-sos sufridos en la implementacin un SIAF en pases en desarrollo. Segn Diamond y Khemani (2005) el reemplazo de los procesos existentes muchas veces puede resultar amenazador para los individuos que los operan, y generar mucha resistencia. Por otra parte, el hecho de que las burocracias de los pases en desarrollo suelen tener menos capacidad y conocimiento para utilizar nuevas tecnologas agrava el pro-blema, porque frecuentemente se entrega la responsabilidad por el diseo del sistema a un proveedor, ignorando cuestiones polticas y organizacionales, y dejando que los detalles tcnicos dominen el dise-o del producto y su implementacin. El enfoque de cambio de procesos tiene una mayor consideracin por las condiciones vigentes y la capacidad limitada de la administracin pblica. Como trata de fortale-cer gradualmente los procesos y capacidades existentes, conlleva menos riesgos que un enfoque de in-novacin de procesos. Sin embargo, tambin hay riesgos en su diseo e implementacin, en particular, que no se logren mejorar en absoluto los procesos existentes. Por ejemplo, en Ghana se automatizaron los procesos manuales de ejecucin de presupuesto y contabilidad, sin considerar mejoras. Obviamen-te, la mera aplicacin de herramientas informticas no soluciona las deficiencias de los procesos actual-mente en marcha.

Existen condiciones institucionales indispensables para la implementacin de un SIAF. Una de ellas es un soporte poltico de alto nivel, que contrarreste la resistencia al cambio y garantice la asignacin sos-tenida de los recursos requeridos (ya sean financieros, organizacionales, humanos o de infraestructura tecnolgica). La fragmentacin y la inercia institucional son caractersticas comunes en las grandes bu-rocracias. En ausencia de un apoyo poltico contundente y de un adecuado proceso de gestin del cam-bio, la implementacin del SIAF puede ser saboteada por aquellas unidades organizacionales que vean amenazados su autonoma y su poder.


La resistencia burocrtica puede hacerse aun ms fuerte en los proyectos de integracin del SIAF con otros sistemas de informacin manejados por agencias con mandatos y culturas organizacionales diferentes. Otra condicin indispensable es un buen diseo conceptual. Muchas veces los gobiernos se precipitan para tener el sistema en marcha olvidando la importancia de acordar y definir previamente sus objetivos, alcance funcional y cobertura institucional. Asimismo, resulta clave la conformidad de la defini-cin conceptual con el marco legislativo vigente.

Otras condiciones primordiales para la implementacin de un SIAF son: una buena gestin de pro-yectos (incluido el plan, el presupuesto y la estrategia de gestin), una adecuada secuencia de implemen-tacin, y acertadas decisiones sobre aspectos tecnolgicos (arquitectura, estrategia de diseo a medida o compra de un sistema disponible para la venta, criterios para la adquisicin de hardware y software, man-tenimiento y operacin del sistema, agregacin de mdulos, y contratacin de consultores y asesores) (Khan y Pessoa, 2009).

Es importante tener en cuenta que un SIAF implica una profunda reforma en el sector pblico y que no slo requiere normas, metodologas y el desarrollo de herramientas informticas, sino tambin un cambio cultural en la gestin diaria de la administracin pblica que puede requerir aos de maduracin (Dener, Watkins y Dorotinsky, 2011). El cumplimiento formal de las normas debe verse acompaado por la utilizacin plena de criterios de eficiencia y eficacia en la gestin de los funcionarios. Para ello, es esencial que los procesos de capacitacin no se concentren exclusivamente en la transmisin de conocimientos sobre metodologas, herramientas y procedimientos, sino tambin en la transmisin de pautas de com-portamiento. El funcionario pblico debe sentirse al servicio de la sociedad, administrando los recursos fi-nancieros que le han sido entregados en consignacin. No existe proceso de reforma exitoso sin un plan amplio y masivo de capacitacin y de administracin del cambio.

Poner en marcha un nuevo modelo de gestin puede requerir una redefinicin del papel de ciertas unidades administrativas y organismos pblicos. Adems, necesita una estrategia de desarrollo de recur-sos humanos, preferentemente basada en un servicio civil y una gerencia pblica profesionalizados, com-prometidos con el proceso de cambio y bien remunerados. Estos requisitos contribuyen tanto al xito de los cambios como a su sostenibilidad.

En sntesis, la experiencia internacional demuestra que los SIAF deben disearse e implementarse en el contexto de procesos de reforma ms amplios. Adems de una adecuada preparacin y una clara definicin de la secuencia de las acciones y de la provisin de los recursos financieros, humanos y tecno-lgicos necesarios, se debe contar con los siguientes requisitos bsicos: i)una definicin clara y explci-ta del marco conceptual y metodolgico que se adoptar en el proceso; ii)sensibilizacin y capacitacin masiva para los diferentes estratos polticos, directivos y tcnicos de la burocracia pblica involucrados; iii)un apoyo poltico firme, explcito y permanente del ms alto nivel al proceso de cambio, que garan-tice la transparencia y la difusin en todo el proceso; iv)resultados rpidos, confiables y sostenibles, que


permitan preservar el apoyo poltico necesario. En el grfico 3.4 se ejemplifica una secuencia bajo estos requerimientos estratgicos.

los siAf y su tecnoloGA3

Los avances tecnolgicos han puesto a disposicin del sector pblico una gran diversidad de recursos tcnicos para el diseo y la implementacin de SIAF, como las tecnologas de arquitectura de hardware y software que se han venido utilizando en ALC.

Arquitecturas tecnolgicasArquitectura de programacin monolticaEn una arquitectura de programacin monoltica, el software aplicativo no est distribuido ni a nivel fsi-co ni lgico sino que reside y se ejecuta en computadores centrales (mainframes). Los usuarios disponen de terminales para acceder a los datos y su acceso a las bases de datos generalmente se hace en lnea. En este esquema las bases de datos se hallan totalmente centralizadas. Un ejemplo de esta arquitectura lo constituye el SIAF de Brasil.

Esta arquitectura fue ampliamente utilizada en los aos setenta y ochenta. Actualmente las grandes empresas (como las corporaciones bancarias) siguen utilizando este tipo de tecnologa por practicidad (es decir, los aplicativos son ligeros y por tanto rpidos de ejecutar), por seguridad y por la especializacin del

Grfico 3.4: requerimientos para la implantacin de un siaf

Apoyo poltico, capacidad institucional e infraestructura tecnolgica

Adecuacinlegal, institucionaly de procesos

Definicin de funcionalidades, cobertura yplataformatecnolgica

Desarrollo, implementacin y gestin del cambio

Operacin, evaluacin y actualizacin tecnolgica


3 En esta seccin se consideran nicamente los aspectos tecnolgicos que se han venido utilizando en SIAF de la administracin del gobierno central, y en ningn caso de la administracin regional o municipal, ni de empresas privadas.


software propietario para determinados tipos de negocios. Hoy en da, en vez de terminales brutas para ac-ceder a las bases de datos centrales se utilizan microcomputadoras personales con un software emulador de terminales. En este modelo la calidad de la conectividad condiciona fuertemente el desempeo del sistema.

Arquitectura de programacin cliente-servidorEn la arquitectura de programacin cliente-servidor el software de los aplicativos se distribuye fsica y l-gicamente en distintos equipos, que pueden ser servidores de mediano porte (centrales y/o distribuidos) o las computadoras personales de los usuarios. Los usuarios disponen de computadoras personales para acceder a los datos y las bases de datos pueden estar distribuidas en distintos servidores o centralizadas.

Un ejemplo de esta arquitectura es el SIAF de Uruguay (SIIF). Los usuarios acceden a bases de datos centralizadas en el ministerio de Finanzas en tiempo real a travs de lneas de teleproceso. Adems, en cada institucin existen servidores cuyo software aplicativo se actualiza diariamente desde los computa-dores centrales, y los usuarios locales acceden desde sus computadoras personales a estos servidores ins-titucionales a travs de redes.

La tecnologa cliente-servidor fue muy utilizada en los aos noventa, pero hoy en da se considera desactualizada. Excepto en pocos casos, la mayora los SIAF de la regin que la utilizaron vienen abando-nando esta plataforma y migrando sus sistemas a la tecnologa multicapas.

Arquitectura de programacin multicapasEn la arquitectura de programacin multicapas se separa la lgica de la programacin de los negocios (lgica del negocio) de la del diseo fsico (lgica del diseo). Generalmente existen tres capas separadas: i)la capa de presentacin, que se usa para presentar en la computadora del usuario las pantallas para en-trar o consultar informacin (esta capa se comunica nicamente con la capa del negocio); ii)la capa del negocio, donde residen los distintos aplicativos que constituyen el negocio y sus reglas de funcionamien-to (esta capa se comunica con la capa de presentacin para recibir peticiones y entregar resultados, y con la capa de datos para solicitar al gestor de las bases de datos que entregue o almacene informacin), y iii)la capa de datos, donde se administran la grabacin de los datos y los requerimientos de informacin (esta capa se comunica nicamente con la capa del negocio).

La arquitectura de programacin multicapas se disemin en los ltimos 10 aos y hoy se emplea en la mayora de los SIAF de la regin. Entre los pases que utilizan esta arquitectura se encuentran Argenti-na, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay.

Arquitectura SOA (Service-Oriented Architecture)La arquitectura orientada al servicio (SOA) se ha venido desarrollando durante ms de dos dcadas. Se basa en considerar al negocio total de la organizacin como un compuesto de diversos servicios de menor


complejidad, asimilables a procesos o negocios. Estos servicios individuales son ms fciles de desarrollar y mantener informticamente, llevando a la larga a menores costos de operacin y mantenimiento. Ade-ms, dentro de esta arquitectura se hace abstraccin de la tecnologa sobre la cual estn construidos los distintos negocios, por lo cual los sistemas antiguos (legados) pueden seguir trabajando dentro de la SOA.

La clave para la armonizacin de los distintos componentes dentro de la SOA son las interfaces que se establecen entre ellos bajo estndares universales (XML, WEB). Estas interfaces permiten a la vez la in-teroperabilidad y la flexibilidad que se precisan para los cambios de software en los distintos servicios. La SOA es altamente compatible con lenguajes de programacin Java y metodologas de diseo y desarro-llo de sistemas orientados a procesos como la BPM (Business Process Management).

La arquitectura SOA y la metodologa BPM fortalecen al usuario final del sistema, que pasa a mane-jar directamente el diseo de flujos y de reglas del negocio, con lo cual se reduce su dependencia de las reas de tecnologa cuando es necesario efectuar modificaciones en el sistema.

En la regin los SIAF de Bolivia (mdulos de la nueva versin del SIGMA en plataforma Web), Chile (SI-GFE) y Per (inicialmente el componente de formulacin presupuestaria) estn siendo desarrollados bajo la arquitectura SOA y el uso de metodologa BPM.

Arquitectura de bases de datos centralizadas y distribuidasEn la arquitectura de bases de datos centralizadas, las bases de datos de los SIAF residen en equipos cen-trales que generalmente se encuentran ubicados en los ministerios de Hacienda. Los usuarios acceden a estas bases de datos desde sus terminales o computadoras personales en tiempo real a travs de lneas de comunicaciones (redes dedicadas, conmutadas o Internet). La mayora de los SIAF de la regin traba-ja sobre bases de datos centralizadas.

La arquitectura de bases de datos distribuidas consiste en la interconexin de diferentes bases de datos ubicadas en distintas instituciones, e interconectadas a travs de lneas de comunicacin para la validacin y el intercambio de informacin en lnea. Esta tecnologa exige una alta disponibilidad de l-neas de comunicacin que interconectan los sistemas y los servidores, y no se han detectado experien-cias de este tipo en la regin.

Sin embargo, existen experiencias con bases de datos distribuidas sin interconexin en lnea. Un ejemplo es el SIAF de Per, que en una arquitectura cliente-servidor mantiene servidores y bases de da-tos distribuidas en las entidades, a las cuales acceden los usuarios desde sus computadores a travs de redes. El software reside en los computadores de los usuarios y en los servidores institucionales. Las insti-tuciones actualizan una base de datos central en el ministerio de Economa y Finanzas por medio de pro-cesos por lotes en diferido asimtrico.

Esta arquitectura genera el riesgo de crear inconsistencias, ya que la informacin de las institucio-nes no se valida en lnea contra las bases datos centrales. Adems, el sistema de seguridad se torna dbil


porque en el nivel central no se pueden identificar exactamente los usuarios que realizan transacciones en las entidades. Por otra parte, esta arquitectura resulta costosa, ya que las instituciones deben disponer de personal tcnico para hacer el mantenimiento a los aplicativos y operar los sistemas, as como tambin contar con hardware y software operativos de apreciable capacidad (servidores).4

Estrategias y tendenciasEn general los SIAF de la regin han evolucionado junto a las arquitecturas tecnolgicas. En los aos ochenta y noventa casi la totalidad de los SIAF de la regin se implementaron utilizando arquitecturas monolticas o de cliente-servidor. Recin hacia finales de la dcada de 1990 se inici la implementacin de SIAF con arquitectura multicapas. La puesta en marcha de SIAF multicapas utilizando redes de comu-nicacin Web se iniciaron desde el comienzo de la dcada de 2000.

Hacer o comprar hecho?Al margen de la arquitectura utilizada, en los aos ochenta y noventa casi todos los SIAF de la regin se implementaron por medio de un desarrollo propio (dentro de la organizacin). Recin a finales de la d-cada de 1990 se comenz a contratar firmas para la generacin de los sistemas, aun cuando estos desa-rrollos se siguen haciendo a medida y no con la adquisicin de software comercial.

La alternativa de llevar adelante un diseo propio bsicamente opera con dos modalidades de con-tratacin: i)contratacin individual de personal conceptual experto en SIAF y de personal informtico, y ii)contratacin de firmas consultoras, que a su vez subcontratan el personal conceptual experto en SIAF y el personal informtico.

La primera alternativa se ha utilizado en Argentina, Bolivia, Brasil (con una empresa pblica), Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Uruguay.5 Si bien esta alternativa tiene la venta-ja potencial de acarrear menores costos, puede generar problemas relacionados con la contratacin y el mantenimiento de una gran cantidad de personal tcnico, adems de producir una enorme inercia insti-tucional, lo que en muchos casos alarga los plazos de implementacin.

La alternativa de contratar firmas ha sido utilizada en Chile, Colombia y recientemente en Per, pas este ltimo que ha contratado el desarrollo de la formulacin presupuestaria con una empresa privada. Si bien esta alternativa puede involucrar costos ms elevados en el corto plazo, reduce la dependencia del gobierno hacia grandes grupos de personal tcnico, y puede ser ms barato en el largo plazo.

4 Estas caractersticas del SIAF en Per se refieren al sistema que estaba en operacin a principios de 2011. Para 201213 se tiene previsto lanzar un nuevo sistema que solucionara todos estos problemas.5 Ecuador adapt recientemente un SIAF que le provey Guatemala.


Soluciones integrales de gestinAdems de las alternativas mencionadas, existen soluciones integrales de gestin financiera que se ofre-cen en el mercado y que pueden adaptarse a las entidades pblicas. Se trata del ERP, que se ha disemi-nado en las empresas privadas desde los aos noventa. Este ha sido adaptado para el sector pblico y se ofrece en el mercado de proveedores de sistemas informticos con la denominacin GRP.6

Los ERP son sistemas integrales de gestin para una organizacin. Estn compuestos por mdulos que ofrecen diferentes funcionalidades, como produccin, ventas, compras, logstica, contabilidad (de varios tipos), gestin de proyectos, sistemas de informacin geogrfica (GIS), inventarios y control de al-macenes, pedidos, nminas, etc. Los ERP se caracterizan por combinar diferentes funciones administrati-vas integradas en una nica aplicacin.

A diferencia de otros sistemas de software empresarial, los ERP son sistemas integrales, escalables, modulares y adaptables. Aunque existen variedades de ERP en el mercado, incluido el GRP, en ALC slo Costa Rica ha adoptado esta tecnologa como solucin de SIAF con un sistema SAP.7

En algunos pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), como Alemania o Espaa, se operan sistemas GRP que integran la mxima cantidad de funciones administra-tivas posible y uniforman el flujo de informacin de las organizaciones, ya sea incorporando diferentes mdulos a un mismo sistema, o estableciendo requisitos tcnicos que garanticen la interoperabilidad en-tre distintos sistemas.

Ms recientemente, Francia ha implementado un SIAF de tipo GRP (Proyecto Chorus/SAP), pero a un costo que resulta muy alto para los estndares latinoamericanos, ya que involucr una inversin de alre-dedor de 500 millones, de los cuales 30 millones se pagaron en licencias, 150 millones se utilizaron para adaptar el sistema, 120 millones se invirtieron en hardware y 200 millones se destinaron a capaci-tacin y gestin del cambio.8

Propiedad del cdigo fuenteOtra cuestin a definir en la implementacin de un SIAF es la propiedad del cdigo fuente. Un soft-ware de cdigo cerrado o no libre recibe el nombre de propietario. La redistribucin o modificacin de este tipo de software est prohibida. Por consiguiente, el software propietario genera dependencia del comprador al proveedor. El software propietario tiene costos de licenciamiento y por lo general est

6 Las principales motivaciones para la adopcin de un ERP en el sector pblico son integrar la informacin e incrementar la eficiencia de los procesos (Raymond, Uwizeyemungu y Bergeron, 2005).7 En Guyana se usa el sistema desarrollado por la empresa FreeBalance con caractersticas de ERP, pero este no cubre todas las funciones de una gestin integrada de recursos, y se concentra mayormente en el presupuesto y la contabilidad.8 Los montos son aproximados y se presentan solamente como una referencia general de los costos involucrados.


bien terminado, se ofrece en el mercado y compite en calidad y precio con otras soluciones de software similares.

Por otro lado, el software libre (o abierto u open source) permite modificar los programas fuente para cualquier propsito y redistribuir copias para otros usuarios potenciales. En funcin del tipo de licencia-miento otorgado puede eventualmente tener un costo, pero en general no lo tiene o este es muy bajo. Slo se deben pagar el soporte y el mantenimiento para obtener un producto que funcione bien y per-manezca actualizado, y ocasionalmente se debe pagar por la distribucin del producto.

Desde finales de los aos noventa se ha venido incrementando el uso de software abierto en las en-tidades pblicas de la regin en pases como Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Repblica Dominicana y Venezuela. Esto se debi principalmente a que las universidades comenzaron a trabajar con este tipo de software (lo que permiti conocerlo y divulgarlo), a que su precio era atractivo, y a que aparecieron en el mercado empresas que suministraban soporte.

En lo que concierne a los componentes del SIAF o a sistemas auxiliares en particular, existen varias experiencias de uso de software libre en la regin, como la formulacin presupuestaria de la administra-cin central en Argentina y Brasil; y el sistema impositivo de Colombia (sistema MUISCA: http://www.dian.gov.co/content/muisca/muisca.htm).

En general, se puede afirmar que el software abierto es mucho ms barato que el propietario, y que las entidades que lo adoptan logran ahorros significativos. A manera de ejemplo, slo en 2008 el gobier-no federal de Brasil estima que ahorr alrededor de R$ 30 millones (cerca de US$18millones) mediante el uso de software libre (IDG NOW, 2008).

Habitualmente, una vez que las entidades pblicas de la administracin central han adquirido un software propietario que se considera estratgico, es difcil que cambien de modalidad, a menos que la solucin estratgica vaya a renovarse en su totalidad o haya cumplido su vida til. Pero tambin hay adopciones de software mixtas, como los entornos de desarrollo (sistemas operativos y servidores de aplicaciones con software libre pero bases de datos propietarias).9 Cabe anotar que los proveedores tam-bin estn fabricando soluciones mixtas, que se construyen con base en un software libre (por ejemplo Java), pero concluyen en un producto propietario que tiene costos de licenciamiento.

La definicin del tipo de software que debe adquirir una entidad pblica deber basarse en los es-tudios tcnicos, en las evaluaciones de la oferta de estas herramientas en el mercado de cada pas y del personal que las conoce (como en el caso de Brasil, donde esto est muy desarrollado), y en las polticas informticas de las instituciones. Sin embargo, es notable que mientras hace poco ms de 10 aos en ALC

9 Tal solucin est siendo utilizada en el desarrollo del nuevo SIGMA-Web del gobierno central de Bolivia, lo cual deber exten-derse a los gobiernos subnacionales.


no se encontraba ningn aplicativo importante construido bajo la tecnologa de software libre, a la fecha existen emprendimientos de envergadura.

Posiblemente en el mediano y largo plazo la utilizacin mixta de software abierto y propietario ser una tendencia que combine las ventajas de ambos: los bajos costos, las posibilidades de adecuacin de los programas fuente y las facilidades tcnicas que brinda el primero, junto con la madurez, la estabili-dad, la velocidad de ejecucin, las garantas de funcionamiento y el soporte tcnico propios del segundo.

Un panorama de la reginEn 200910 el BID realiz una encuesta en 13 pases de la regin para conocer el estado de las tecnolo-gas informticas utilizadas por los gobiernos en sus respectivos SIAF. El cuadro 3.2 muestra un resumen de los aspectos tecnolgicos de la informacin relevada.

recuadro 3.1: iniciativas recientes de uso de software libre en Alc

el ministerio de economa (mecon) de argentina est desarrollando su nueva versin del si-dif en plataforma Web como un sistema de cdigo abierto, arquitectura multicapas y base de datos centralizada. el nuevo sidif ya funciona en plataforma Web con un proceso de implanta-cin gradual que empez en 2005 y prev el reemplazo y la operacin plena de todas las anti-guas funcionalidades. los mdulos de formulacin y modificaciones presupuestarias ya estn desarrollados. el mecon ha optado por un desarrollo interno, con el apoyo tcnico de expertos tercerizados. el objetivo es que el sidif-Web apoye la implementacin de un modelo de ges-tin por resultados en el gobierno central, con base en la descentralizacin operativa y en la vinculacin entre las asignaciones financieras y el logro de metas de los programas guberna-mentales.

por su parte, en 2010 el ministerio de planificacin, presupuesto y Gestin (mpoG) de Brasil puso en operacin un sistema de cdigo abierto para la formulacin del presupuesto anual y del plan plurianual del gobierno federal. el sistema integrado de oramento e planejamento (siop) fue desarrollado internamente con el apoyo tcnico de la universidad de braslia. el gobierno fe-deral decidi adoptar un software libre, lo que permiti ahorros tanto en trminos de costos como de tiempo, gracias a la eliminacin de complejos procesos licitatorios. el objetivo es que se con-tine perfeccionando el siop para apoyar las necesidades de las reas sectoriales del gobierno, aumentar la transparencia y ofrecer nuevas funcionalidades al proceso de planificacin federal.


por un siAf de cAlidAd

Un anlisis de la seccin de funcionalidades de la encuesta del BID antes mencionada (Solarte, 2010) iden-tific a los SIAF de Argentina y Brasil como los ms avanzados en ALC, seguidos por los de Bolivia, Chile, Guatemala, Honduras y Paraguay, que se hallan en un nivel intermedio (no necesariamente en este or-den). Con un nivel inferior de madurez se identificaron los SIAF de Costa Rica, Nicaragua, Per, Repbli-ca Dominicana y Uruguay.

Sin embargo, un buen SIAF no es garanta de una buena administracin financiera en un sentido ms amplio. Para evaluar la administracin financiera pblica de un pas se puede recurrir a las evaluaciones

cuadro 3.2: uso de tecnologa en los siaf de alc

Pas sisTeMa TecNoloGa coMeNTarios

bolivia siGmA multicapas. versin Web inici operaciones en 2011.

brasil siAf mayormente monoltica y de tipo cliente-servidor, con algunas aplicaciones Web.

hay proyectos en desarrollo para actualizar el siAf. en 2010 se actualiz el sistema de presupuesto en open source (siop).

chile siGfe multicapas 100% Web. bpm/soA, Java, oracle, 100% Web. en desarrollo la segunda versin del siGfe en 2010 y 2011, con algunas entidades ya en operacin.

colombia siif Web (versin de 2011). productos de software microsoft 100% Web, en opera-cin a partir de 2011.

costa rica siGAf multicapas, Web. Software suministrado por una empresa privada (sAp). nico erp de la regin.

ecuador siGef multicapas 100% Web. fue adaptado a partir de una donacin del siAf de Guatemala.

Guatemala siAf multicapas 100% Web. ya migraron 100% de las funciones a la Web.

honduras siAf multicapas. el sistema es nuevo pero no 100% Web.

nicaragua siGfA multicapas, Web + otros tipos de redes.

prevista la adquisicin de un nuevo sistema en el merca-do (sistema disponible para la venta) en 2012.

paraguay siAf multicapas, soA.

per siAf cliente-servidor, bd descentralizadas.

nuevo sistema en desarrollo en 2011 y 2012 con bpm/soA, ser 100% Web.

repblica dominicana siGef multicapas, Web.

uruguay siif cliente-servidor diagnstico funcional y tecnolgico del siif en 2008 destinado a definir su estrategia de modernizacin.

fuente: recopilacin de los autores.


del Programa de Gasto Pblico y Rendicin de Cuentas (PEFA, por sus siglas en ingls) (vase www.pefa.org). En general administradas por agencias multilaterales o donantes internacionales, su objetivo es orientar acciones de reformas que mejoren la capacidad institucional para la gestin fiscal en los pases evaluados (incluidas las reas de gasto pblico, compras y contrataciones, y sistemas financieros), e incre-menten la transparencia y la rendicin de cuentas.

En ALC existen 12 PEFA validados por los pases evaluados y con resultados publicados (cuadro 3.3). Muchos otros se encuentran en proceso de preparacin o discusin.

Si se evalan de forma agregada estos resultados,10 se pueden identificar tres grupos de pases: i)un primer grupo que abarca a los pases ms avanzados en la administracin financiera pblica (Brasil, Co-lombia, El Salvador y Per); ii)un grupo intermedio (Bolivia, Honduras, Paraguay y Trinidad y Tobago), y iii)un grupo que tiene los puntajes ms bajos (Belice, Hait, Jamaica y Repblica Dominicana). Aunque en muchos casos este anlisis de la administracin financiera est en lnea con el estudio de los SIAF realiza-do por Solarte (2010) (por ejemplo, para Bolivia, Brasil, Honduras, Paraguay y Repblica Dominicana), no siempre es este el caso.

Muchos de los indicadores del PEFA que miden la calidad de la administracin financiera pblica en un gobierno nacional o subnacional pueden usarse para medir la eficacia de las funcionalidades de un SIAF. Sin embargo, para medir la eficiencia y otras caractersticas, se necesitan otros indicadores (recua-dro 3.2).

La disponibilidad y el anlisis de indicadores PEFA, complementado con indicadores especficos de SIAF, son importantes tanto para el diseo de un nuevo SIAF como para el seguimiento y la evaluacin de su implantacin y operacin.

10 Si se suma de la cantidad de buenas calificaciones (A o B+) por pas o la correlacin de puntos por tipo de calificacin (A=4; B+=3,5; B=3; C+=2,5 y as sucesivamente) se llega a un mismo resultado.


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recuadro 3.2: ejemplos de indicadores para evaluar siAf

cobertura de entidades: porcentaje del total de entidades de la administracin central con sis-tema propio de ejecucin presupuestaria y financiera sin interfaces automticas con el siAf.

cobertura de presupuesto: porcentaje del presupuesto administrado por las entidades de la administracin central que tienen sistema propio.

acceso en tiempo real: porcentaje de las unidades ejecutoras de la administracin central que operan en el siAf en tiempo real.

Pagos: monto de los pagos que son emitidos por el siAf, ya sea manualmente o electrnicamente (excluidos los pagos de nmina individuales a cada funcionario, y considerando que los giros glo-bales a las entidades se toman como un solo pago), dividido por el total de pagos gubernamentales.

Pagos electrnicos: monto de los pagos que son emitidos por el siAf electrnicamente direc-to a proveedores y contratistas, dividido por el total de pagos de las entidades de la administra-cin central.

cuT: total de cuentas bancarias que existen en la administracin central fuera del siAf.

conciliacin bancaria: total de cuentas que se concilian en tesorera electrnicamente, dividi-do por el total cuentas bancarias de la administracin central.

contabilidad automtica: el sistema permite obtener automticamente los asientos contables.

alineamiento de clasificadores: clasificadores presupuestarios, contables (plan de cuentas) y catlogos de compras.

interoperabilidad: cantidad de interfaces electrnicas con otros sistemas (compras, recursos hu-manos, bienes, inversin, gestin de proyectos, recaudacin, proyecciones macroeconmicas, etc.).

cantidad de usuarios: nmero total de usuarios registrados activos (o cantidad de claves de ac-ceso).

cantidad de transacciones: nmero promedio mensual de transacciones en el siAf.

costos: costos de desarrollo, implantacin, operacin y mantenimiento.

Fuente: compilacin de los autores.

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conclusiones, tendenciAs y desAfos

El modelo SIAF como un sistema nico de administracin financiera pblica, incluida la operacin de una CUT, sigue siendo una tendencia predominante en ALC.

Si bien este modelo surgi como respuesta a las crisis fiscales de los aos ochenta y noventa, conti-na la tendencia de seguir adoptndolo, porque adems de permitir consolidar la estabilidad macroeco-nmica y la responsabilidad fiscal, ayuda a promover la mejora en los procesos decisorios, la transparencia y la modernizacin de la gestin pblica.

Sin embargo hay discusiones todava incompletas sobre el nivel de integracin ms adecuado para cada pas en cuanto a las funcionalidades bsicas de un SIAF (presupuesto, tesorera, contabilidad y deu-da pblica). En lo general, cuanta ms integracin haya, mayor ser la seguridad del control sobre el gas-to pblico, y mejores sern tambin la calidad de la informacin y la eficiencia de los procesos de trabajo. Por otro lado, los costos de una integracin y una automatizacin totales son muy altos, tanto para la im-plementacin del sistema como para su operacin y mantenimiento.

La evolucin de los SIAF en ALC se ha visto afectada por cambios de orientacin en la administra-cin pblica, que ha virado desde un enfoque que enfatizaba solamente la legalidad y los controles for-males hacia un enfoque gerencial que mira las necesidades de informacin para el apoyo de la toma de decisiones. Estos cambios implicaron un mayor uso de nuevos instrumentos de gestin y la incorpora-cin de nuevas tecnologas de la informacin.

La integracin o interoperabilidad de los SIAF de la regin con otros sistemas administrativos todava es pequea. Existe un reconocimiento claro del potencial para avanzar hacia una mejor instrumentacin de los procesos de toma de decisiones a partir de la informacin gerencial generada por la integracin de los SIAF con otros sistemas administrativos gubernamentales; sin embargo, si bien hubo avances con el rea de compras y contrataciones y con sistemas de pago de personal, en los dems sistemas administrati-vos la integracin es muy escasa. Ha habido muchos intentos por mejorarla, y se puede identificar una ten-dencia hacia una mayor interoperabilidad, pero todava persisten obstculos institucionales que exceden los aspectos tecnolgicos y los costos de implantacin. Los tradicionales incentivos polticos y burocrti-cos a la fragmentacin institucional se reflejan en las resistencias y dificultades para una mayor integracin.

Los requerimientos estratgicos para el establecimiento o la renovacin de un SIAF no abarcan sola-mente aspectos tecnolgicos y de gestin de proyectos. En general, se logra ms efectividad en el con-texto de reformas ms amplias, con una clara definicin de la secuencia de las acciones y de la provisin de los recursos financieros, humanos y tecnolgicos necesarios. Adems, se debe llevar a cabo la sensi-bilizacin y capacitacin masiva de los diferentes estratos polticos, directivos y tcnicos de la burocra-cia pblica involucrados, y contar con apoyo poltico durante todo el proceso de cambio, garantizando la transparencia y la difusin de informacin en todo el ciclo del proyecto.

sistemas integrados de administracin financiera par

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