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100 PREGUNTAS FRECUENTES EN MATERIA DE CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN
ASUNTOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS
Sergio Gonzlez Rey Consultor GTZ
ESTRUCTURA GENERAL
I. CONCEPTO Y CARACTERISTICAS
II. CAMPO DE APLICACIN
III. SOLICITUD DE CONCILIACION
IV. COMITES DE CONCILIACION
V. SUSPENSION DEL TERMINO DE CADUCIDAD
VI. PRUEBAS EN LA CONCILIACION EXTRAJUDICIAL
VII. TRAMITE ADMINISTRATIVO
VIII. TRAMITE JUDICIAL
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IX. CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN LAS ACCIONES PREVISTAS EN
EL
ARTICULO 85 DEL CCA.
X. CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN LAS ACCIONES PREVISTAS EN
EL
ARTICULO 86 DEL CCA.
XI. CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN LAS ACCIONES PREVISTAS EN
EL
ARTICULO 87 DEL CCA
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I. CONCEPTO Y CARACTERISTICAS
1. Qu es la conciliacin extrajudicial en asuntos de lo
contencioso
administrativo?
2. Cules son las caractersticas de la conciliacin extrajudicial
en asuntos de lo
contencioso administrativo?
3. Qu es requisito de procedibilidad? y Es constitucional
consagrar la
conciliacin extrajudicial como requisito de procedibilidad para
acudir ante la
Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo?
4. Cundo se considera cumplido el requisito de
procedibilidad?
5. Existe un rgimen de transicin para aplicacin del requisito de
procedibilidad
consagrado en el artculo 13 de la Ley 1285 de 2009?
6. Existen excepciones a la obligatoriedad de agotar la
conciliacin extrajudicial
como requisito de procedibilidad en asuntos contencioso
administrativos
conciliables?
7. Qu diferencia existe entre la conciliacin extrajudicial y la
transaccin?
8. Es jurdicamente procedente la amigable composicin en asuntos
contencioso
administrativos?
9. Las diligencias de conciliacin extrajudicial que se adelanten
ante la
Superintendencia Nacional de Salud cumplen la funcin de agotar
el requisito de
procedibilidad de que trata el artculo 13 de la Ley 1285?
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II. CAMPO DE APLICACIN
10. Cules asuntos de conocimiento atribuido a la Jurisdiccin
Contencioso
Administrativa son susceptibles de conciliacin
extrajudicial?
11. Cules asuntos de conocimiento atribuido a la Jurisdiccin
Contencioso
Administrativa no son susceptibles de conciliacin
extrajudicial?
12. En el marco del artculo 70 de la Ley 446 de 1998, qu asuntos
no resultan
conciliables por tratarse de conflictos de carcter
tributario?
13. Es jurdicamente procedente la conciliacin extrajudicial en
asuntos
contencioso administrativos cuando se est en presencia de
derechos ciertos e
indiscutibles?
14. Puede llevarse a cabo una conciliacin extrajudicial en
asuntos contencioso
administrativos cuando un particular convoca exclusivamente
entidades
administrativas extranjeras?
15. Cuando la sentencia de una Accin de Tutela como mecanismo
transitorio
dispone que la respectiva accin contenciosa ha de impetrarse en
un determinado
plazo, Es jurdicamente necesario agotar la conciliacin como
requisito de
procedibilidad? En caso positivo, Se suspende dicho trmino con
la presentacin
de la solicitud de conciliacin?
16. Se aplica el requisito de procedibilidad para hechos
ocurridos antes de la
expedicin de la Ley 1285?
17. Es jurdicamente necesario surtir la conciliacin
extrajudicial como requisito
de procedibilidad para convocar un Tribunal de Arbitramento?
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18. Cul es la consecuencia de presentar una demanda sin haber
agotado la
conciliacin extrajudicial en tanto requisito de
procedibilidad?
19. La tramitacin de un proceso judicial sin haberse agotado el
requisito de
procedibilidad constituye causal de nulidad procesal?
20. Ante la solicitud de conciliacin de un asunto conciliable en
el cual claramente
ha operado la caducidad de la accin que se interpondra ante la
jurisdiccin de lo
contencioso administrativo, qu debe hacer el Agente del
Ministerio Pblico?
21. Qu debe hacer el Agente del Ministerio Pblico cuando tenga
dudas acerca
de la operancia del fenmeno de la caducidad de la accin en una
solicitud de
conciliacin? Nota: Se contest junto con la pregunta 20.
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III. SOLICITUD DE CONCILIACION
22. Cul es la naturaleza jurdica de la solicitud de conciliacin
extrajudicial en
asuntos contencioso administrativos?
23. Puede sancionarse disciplinariamente al funcionario pblico
que no d
respuesta oportuna y/o de fondo a la solicitud de
conciliacin?
24. Ante quin debe presentarse la solicitud de conciliacin
extrajudicial?
25. Se requiere abogado para presentar la solicitud de
conciliacin?
26. Qu requisitos debe cumplir la peticin de conciliacin
extrajudicial en
asuntos contencioso administrativos?
27. Qu pasa cuando falta alguno de los requisitos que debe
cumplir la peticin
de conciliacin extrajudicial en asuntos contencioso
administrativos?
28. Cul es la finalidad de la norma que consagra el requisito de
especificar en la
solicitud de conciliacin extrajudicial, la accin que se ejercera
en caso de que no
se logre concretar acuerdo conciliatorio?
29. Debe agotarse la va gubernativa antes de presentar la
solicitud de
conciliacin y, en caso positivo, cuando se considera agotada la
va gubernativa?
30. Pueden esgrimirse en la solicitud de conciliacin argumentos
jurdicos
nuevos o diferentes a los contenidos en los recursos de la va
gubernativa?
31. Es jurdicamente posible la acumulacin de pretensiones y/o
de
conciliaciones extrajudiciales?
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32. Puede desistirse de la solicitud de conciliacin? En caso
positivo, Cules
son los efectos respectivos?
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IV. COMITES DE CONCILIACION.
33. Quin es el competente en una entidad pblica para decidir si
concilia o no?
34. Se necesita Certificado de Disponibilidad Presupuestal para
que el Comit de
Conciliacin pueda tomar la decisin de conciliar?
35. Qu criterios debe tener en consideracin el Comit de
Conciliacin para
decidir acerca de si presenta propuesta de conciliacin?
36. Puede el Agente del Ministerio Pblico solicitar al Comit de
Conciliacin de
la entidad pblica convocada que reconsidere su decisin? En caso
afirmativo
cmo y en qu casos debe solicitarlo?
37. Qu debe hacer el Agente del Ministerio Pblico si el
apoderado de la entidad
pblica convocada se presenta aduciendo un acta general del Comit
de
Conciliacin en la cual manifiesta que no se conciliarn en forma
genrica
determinados asuntos?
38. Qu debe hacer el Agente del Ministerio Pblico si la entidad
pblica
convocada se niega a asistir a las audiencias de conciliacin,
alegando que en la
ciudad donde se llevar a cabo la audiencia no tiene sucursales y
que en cambio
su sede est ubicada en la Capital de la Repblica?
39. Qu consecuencias puede acarrear para los miembros del Comit
de
Conciliacin no conciliar pese a que se presenten todos los
supuestos para el
efecto?
40. Acarrea alguna consecuencia para los miembros del Comit de
Conciliacin
la decisin de conciliar?
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V. SUSPENSION DEL TERMINO DE CADUCIDAD.
41. La sola presentacin de la solicitud de conciliacin
extrajudicial en asuntos de
lo contencioso administrativo suspende en todos los casos
(asuntos conciliables y
no conciliables) la caducidad de la accin?
42. Qu fecha se debe tener en cuenta para efectos de la
suspensin del trmino
de caducidad si llega una solicitud de conciliacin remitida por
razones de
competencia? La fecha en que se radica la solicitud en la
Procuradura?; La
fecha en la que la que llega para reparto la solicitud enviada
por razones de
competencia?; La fecha en la que llega la solicitud al Agente
del Ministerio
Pblico competente?
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VI. PRUEBAS EN LA CONCILIACION EXTRAJUDICIAL.
43. Cmo est regulado el tema de las pruebas en la conciliacin
extrajudicial?
44. Cundo se deben aportar las pruebas en el trmite
conciliatorio?
45 Sobre quin recae la carga de la prueba en la Conciliacin
Extrajudicial?
46. Puede el Agente del Ministerio Pblico decretar pruebas de
oficio o a solicitud
de las partes?
47. Las pruebas que se acompaen con la solicitud de conciliacin
deben
presentarse en original o copia autenticada?
48. Respecto del recaudo de pruebas con ocasin del trmite
conciliatorio
extrajudicial en asuntos contencioso administrativos, Puede el
Agente del
Ministerio Pblico solicitar al convocante que allegue pruebas
adicionales, como el
certificado del ltimo lugar de prestacin de servicios?
49. Puede el Agente del Ministerio Pblico solicitar documentos
de carcter
reservado?
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VII. TRAMITE ADMINISTRATIVO.
50. Existe distribucin de competencia territorial para los
Agentes del Ministerio
Pblico? En caso positivo, qu debe hacer el Agente del Ministerio
Pblico ante
la falta de competencia por factor territorial para adelantar el
trmite de la
conciliacin extrajudicial?
51. Cul es el trmite a seguir si el conflicto no es
conciliable?
52. Cul es el trmite a seguir si el conflicto es
conciliable?
53. Puede el Agente del Ministerio Pblico citar a la audiencia
de conciliacin a
litisconsortes necesarios que no fueron expresamente convocados
por el
solicitante?
54. Es jurdicamente procedente que la entidad pblica convocada,
manifestando
que no existe nimo conciliatorio para el caso concreto, solicite
que se declare
fallida la conciliacin sin que se celebre la respectiva
audiencia?
55. En caso de que ante una solicitud de conciliacin
extrajudicial un Agente del
Ministerio Pblico se considere incurso en causal de impedimento
Cul es el
trmite a seguir y ante quin? Puede ser recusado el Agente del
Ministerio
Pblico que adelanta el trmite conciliatorio?
56. Procede la agencia oficiosa para efectos de la conciliacin
extrajudicial en
asuntos contencioso administrativos?
57. En caso de se concluya que es posible inadmitir las
solicitudes de conciliacin
extrajudicial, proceden recursos contra la respectiva
decisin?
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58. Qu sucede cuando se presenta una solicitud de conciliacin y
se evidencia
que con anterioridad se haba sido tramitado idntico asunto entre
las mismas
partes?
59. Qu sucede cuando se presenta una solicitud de conciliacin y
se evidencia
que existe proceso judicial en curso respecto del mismo asunto y
entre las mismas
partes?
60. Es obligacin de las partes asistir a la audiencia de
conciliacin extrajudicial
en materia contencioso administrativo?
61. Qu ocurre ante la imposibilidad justificada de asistir a la
audiencia en la
fecha programada? Qu ocurre con el trmite de conciliacin cuando
se presenta
la inasistencia de las partes? Cules son las consecuencias de la
inasistencia no
justificada?
62. El Agente del Ministerio Pblico puede designar curador ad
litem para la
audiencia de conciliacin?
63. Cmo se desarrolla la audiencia de conciliacin?
64. Puede reconocerse personera a un apoderado en el curso de la
audiencia
de conciliacin?
65. Qu sucede si el abogado de la entidad convocada asiste a la
audiencia de
conciliacin extrajudicial, pero manifiesta que no se ha reunido
el comit de
conciliacin de la respectiva entidad?
66. Qu debe hacer el Agente del Ministerio Pblico en caso de que
el
convocado -entidad pblica- manifieste que no concilia pero no
dice por qu y/o no
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aporta copia del acta del comit de conciliacin, en la cual se
expliquen los
motivos de tal decisin?
67. Qu ocurre si se llega a un acuerdo conciliatorio? Qu ocurre
si el acuerdo
es parcial?
68. Qu ocurre si el Agente del Ministerio Pblico no comparte el
acuerdo
celebrado entre los interesados?
69. Qu ocurre si no fue posible celebrar el acuerdo? En caso de
que no se
logre acuerdo conciliatorio en el curso de la audiencia debe
levantarse acta o solo
debe expedirse constancia? En caso de que no se logre acuerdo
conciliatorio,
cules son los documentos que se entregan al convocante?
70. En qu casos puede el Agente del Ministerio Pblico compulsar
copias para
que se inicien investigaciones disciplinarias contra los
integrantes del Comit de
Conciliacin y/o contra los apoderados?
71. En caso de que el convocante o el convocado solicite copias
autnticas de
documentos que obran en el expediente, cul es la actuacin que se
debe
realizar por parte del Agente del Ministerio Pblico y ante
quin?
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VIII. TRAMITE JUDICIAL.
72. El acuerdo conciliatorio tiene control de legalidad?
73. Cmo se determina la competencia judicial para efectos de la
aprobacin del
acuerdo conciliatorio?
74. Cules son los parmetros que tiene en cuenta el juez
administrativo para
aprobar o improbar un acuerdo conciliatorio?
75. Cules son los efectos del acuerdo conciliatorio aprobado
judicialmente?
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IX. CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN LAS ACCIONES PREVISTAS EN
EL
ARTICULO 85 DEL CCA.
76. Procede la conciliacin extrajudicial cuando la accin que se
intentara sera
la de nulidad y restablecimiento del derecho?
77. Cmo est regulado el trmino de caducidad de la accin de
nulidad y
restablecimiento del derecho?
78. Es jurdicamente necesario surtir el requisito de
procedibilidad para ejercer
accin de nulidad y restablecimiento del derecho cuando en la
respectiva
demanda el actor va a solicitar la suspensin provisional de los
efectos de los
actos impugnados?
79. Pueden esgrimirse en la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho
argumentos nuevos respecto de los aludidos en la solicitud de
conciliacin
extrajudicial?
80. Es jurdicamente necesario surtir el requisito de
procedibilidad para ejercer la
denominada accin de lesividad?
81. Cmo est regulada la caducidad de la accin de lesividad?
82. Se requiere agotar la conciliacin previamente al ejercicio
de la accin
establecida en el artculo 71 de la Ley 388 de 1997?
83. Sobre cules actos administrativos se puede conciliar?
84. Procede la conciliacin extrajudicial, en cualquier tiempo,
cuando se trate de
actos administrativos expresos que reconozcan o nieguen el
reconocimiento de
prestaciones peridicas?
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85. Cul es el alcance de la expresin asuntos de nulidad y
restablecimiento del
derecho de carcter laboral contenida en el literal c del numeral
2 del artculo
134D del CCA?
86. Se puede conciliar en asuntos aduaneros?
Nota: Se contest junto con la pregunta 12.
87. Se puede conciliar sobre actos administrativos que imponen
sanciones
administrativas?
88. Se puede conciliar sobre actos administrativos que imponen
sanciones
tributarias?
Nota: Se contest junto con la pregunta 12.
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X. CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN LAS ACCIONES PREVISTAS EN
EL
ARTICULO 86 DEL CCA.
89. Cmo est regulado el trmino de caducidad de la accin de
reparacin
directa?
90. Resulta jurdicamente viable la conciliacin de los llamados
hechos
cumplidos?
91. En qu trmino se puede solicitar la conciliacin de los
llamados hechos
cumplidos?
Nota: Se contest junto con la pregunta 90.
92. Es necesario surtir el requisito de procedibilidad para
ejercer la accin de
repeticin?
93. Cmo est regulado el trmino de caducidad respecto de la accin
de
repeticin?
94. A raz de la conciliacin puede iniciarse accin de
repeticin?
95. Es jurdicamente necesario agotar el requisito de
procedibilidad para ejercer
el llamamiento en garanta con fines de repeticin?
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XI. CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN LAS ACCIONES PREVISTAS EN
EL
ARTICULO 87 DEL CCA.
96. Cmo est regulado el trmino de caducidad de la accin
consagrada en el
artculo 87 del CCA?
97. Es jurdicamente procedente la conciliacin extrajudicial
respecto de la
declaratoria de caducidad de un contrato estatal?
98. Procede la conciliacin extrajudicial cuando el interesado
busca acudir a la
Jurisdiccin Contenciosa pretendiendo que se declare la nulidad
absoluta de
contrato estatal?
99. Qu sucede cuando se solicita conciliacin respecto de acto
expedido con
motivo de la actividad contractual de la Administracin y estando
en trmite la
conciliacin extrajudicial se celebra el respectivo contrato?
100. Si en el acta de liquidacin bilateral de un contrato
estatal, el contratista no
dej ninguna objecin, puede, posteriormente, presentar solicitud
de conciliacin
extrajudicial?
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100 PREGUNTAS FRECUENTES EN MATERIA DE CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN ASUNTOS
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS
PREGUNTA No. 1
TEMA(S): CONCEPTO
1.- PREGUNTA.
Qu es la conciliacin extrajudicial en asuntos de lo
contencioso
administrativo?
2.- MARCO JURIDICO.
Marco Normativo Constitucin Poltica, art. 116;
Ley 446 de 1998, art. 64;
Ley 640 de 2001, arts. 35, 37 y 40;
Ley Estatutaria 1285 de 2009, arts. 3, 13 y
26;
Ley 1367 del 21 de diciembre de 2009.
Marco Jurisprudencial Corte Constitucional, Sentencia C-1195
de
2001;
Corte Constitucional, Sentencia C-713 de
2008.
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3.- CONSIDERACIONES.
Para resolver el problema jurdico contenido en la pregunta
anterior, se abordarn
los siguientes temas i) la conciliacin como mecanismo
alternativo de solucin de
conflictos contencioso administrativos y ii) la conciliacin como
requisito de
procedibilidad en asuntos contencioso administrativos.
3.1. La conciliacin como mecanismo alternativo de solucin de
conflictos
contencioso administrativos.
Como punto de partida debe, ante todo, tenerse en cuenta la
trascendencia social
de los mecanismos alternativos de solucin de conflictos, los
cuales, al decir de la
Corte Constitucional, [n]o deben ser interpretados solamente
como una manera
de descongestionar el aparato de justicia sino tambin, y
principalmente, como
una forma de participacin de la sociedad civil en los asuntos
que los afectan
(Prembulo y arts. 1 y 2 de la C.P.). En este sentido, es
incuestionable su estirpe
democrtica, en la medida en que generan espacios de intervencin
de la
comunidad en el desarrollo de la funcin jurisdiccional evitando
la conflictivizacin
de la sociedad y logrando, por ende, el fortalecimiento de la
legitimidad del aparato
de justicia estatal en la medida en que ste puede dedicarse a
resolver aquellos
asuntos que son de verdadera trascendencia social.1
Bajo la anterior perspectiva ha de destacarse que la conciliacin
es un mecanismo
para solucionar los conflictos2 -entendidos stos como
[c]ontraposicin
intersubjetiva de derechos y obligaciones, como un fenmeno que
se produce
cuando respecto de un mismo bien coexisten dos pretensiones
encontradas o bien
1 Corte Constitucional, Sentencia C-893 de 2001.
2 Ley 1285 de 2009, artculo 3.
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una pretensin por un lado y una de resistencia por el otro3-,
alternativo al
proceso judicial, por medio del cual dos o ms personas
gestionan, por s mismas,
la solucin directa de sus diferencias jurdicamente conciliables,
asistidos por un
tercero neutral, calificado y autorizado, denominado
conciliador4.
El conciliador es, en general, un particular5, pero tambin puede
ser un servidor
pblico a quien se le ha atribuido expresamente competencia
funcional para el
efecto, tal como sucede en la conciliacin extrajudicial en
asuntos contencioso
administrativos, para cuya celebracin son competentes los
Agentes del Ministerio
Pblico que desempeen funciones ante la Jurisdiccin
Contenciosa.
El conciliador debe atender de manera directa y personal el
trmite conciliatorio,
colaborar en forma dinmica con las partes buscando la solucin de
la
controversia e incluso est llamado a proponer frmulas de
arreglo, sin embargo
[e]n ningn caso y bajo ninguna circunstancia tiene capacidad de
adjudicacin
directa o decisin sobre las cuestiones en disputa. () a
diferencia de los rbitros,
los conciliadores no tienen la facultad para decidir una
controversia, ni en derecho
ni en equidad, pues en esta modalidad la solucin del conflicto
debe ser fruto de
un acuerdo libre entre las partes.6
La conciliacin puede tener lugar en el marco de un proceso y en
tal caso se
denomina judicial; o puede realizarse antes o por fuera del
proceso y en tal caso
se denomina extrajudicial7. A su vez, en general, la conciliacin
extrajudicial puede
ser en derecho o en equidad.
3 Caivano Roque, J. Arbitraje. Villela Editor, Buenos Aires,
200, p. 22, citado por el Consejo de
Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 13 de
agosto de 2009, Radicacin No. 1952, M.P. Dr. Enrique Jos Arboleda
Perdomo. 4 Ley 446 de 1998, artculo 64. V. Corte Constitucional,
Sentencia C-902 de 2008.
5 Constitucin Poltica, artculo 116, en concordancia con el
inciso cuarto del artculo 3 y el artculo
6 de la Ley 1285. 6 Corte Constitucional, Sentencia C-713 de
2008.
7 Ley 640 de 2001, artculo 3, norma declarada exequible por la
Corte Constitucional mediante
Sentencia C-114 de 1999, en cuanto su contenido no corresponde a
la reserva de la Ley Estatutaria de la Administracin de
Justicia.
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22
Es importante destacar la doble dimensin de la conciliacin, pues
de una parte se
entiende por ella el procedimiento que recorren los sujetos con
el fin de intentar
solucionar un conflicto y, de otro lado, hace referencia al
acuerdo mismo que
logran los sujetos, en tanto se trata, sin lugar a dudas, de un
mecanismo de
carcter autocompositivo8.
Al respecto se ha pronunciado la jurisprudencia constitucional
en los siguientes
trminos:
El trmino conciliacin tiene dos sentidos distintos segn el
contexto en
que es utilizado: uno procedimental y otro sustancial. En
relacin con su
acepcin procedimental, la conciliacin es un mecanismo de
resolucin
de conflictos a travs del cual, dos o ms personas gestionan por
s
mismas la solucin de sus diferencias, con la ayuda de un
tercero
neutral y calificado, denominado conciliador.9 Segn esta
acepcin, la
conciliacin es apenas una serie de pasos preestablecidos que
tiene
por objeto -eventual, no necesario- la celebracin de un acuerdo
entre
dos o ms personas. No obstante, el trmino conciliacin tambin
se
refiere al acuerdo al que se llega mediante la celebracin
del
procedimiento conciliatorio. En este segundo sentido sustancial,
la
conciliacin se materializa en un acta que consigna el acuerdo al
que
llegan las partes, certificado por el conciliador.1011
8 AAVV. Conciliacin y Arbitraje, Universidad Nacional y otros,
Bogot, segunda edicin, 2007, p.
21. 9 Artculo 64, Ley 446 de 1998
10 Ley 640 de 2001, Artculo 1. Acta de conciliacin. El acta del
acuerdo conciliatorio deber
contener lo siguiente: 1. Lugar, fecha y hora de audiencia de
conciliacin. 2. Identificacin del Conciliador. 3. Identificacin de
las personas citadas con sealamiento expreso de las que asisten a
la audiencia. 4. Relacin sucinta de las pretensiones motivo de la
conciliacin. 5. El acuerdo logrado por las partes con indicacin de
la cuanta, modo, tiempo y lugar de cumplimiento de las obligaciones
pactadas. Pargrafo 1. A las partes de la conciliacin se les
entregar copia autntica del acta de conciliacin con constancia de
que se trata de primera copia que presta mrito ejecutivo. Pargrafo
2. Las partes debern asistir a la audiencia de conciliacin y podrn
hacerlo junto con su apoderado. Con todo, en aquellos eventos en
los que el domicilio de alguna de las partes no est en el Circuito
Judicial del lugar donde se vaya a celebrar la audiencia o
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La conciliacin en asuntos contencioso administrativos, es, por
tanto, una
institucin de estirpe democrtica, ntimamente ligada a la
democracia
participativa, que le permite a la sociedad civil solucionar en
forma gil,
econmica y eficaz los conflictos que surjan con el Estado.
3.2. La conciliacin como requisito de procedibilidad en
asuntos
contencioso administrativos.
La Ley 640 de 2001, modificada por la Ley 1395 de 2010, haba
consagrado la
conciliacin extrajudicial como requisito de procedibilidad en
asuntos contencioso
administrativos12, pero estableci como condicin para su entrada
en vigor que se
contara con un nmero de conciliadores equivalente a por lo menos
el dos por
ciento (2%) del nmero total de procesos anuales que por rea
entren a cada
Distrito13. Al no haberse alcanzado el nmero de conciliadores
requeridos, el
requisito de procedibilidad consagrado en esta norma nunca entr
a regir; en
efecto, el Ministerio de Justicia mediante la Resolucin 198 de
2002, determin
que [n]o se dan los presupuestos para determinar la entrada en
vigencia de la
conciliacin extrajudicial en derecho como requisito de
procedibilidad para acudir
ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo en ningn
distrito judicial del
pas.14
Posteriormente, la Ley 1285 de 2009 estableci en su artculo 13
que [a] partir de
la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables,
siempre constituir
alguna de ellas se encuentre fuera del territorio nacional, la
audiencia de conciliacin podr celebrarse por intermedio de
apoderado debidamente facultado para conciliar, an sin la
asistencia de su representado. Pargrafo 3. En materia de lo
contencioso administrativo el trmite conciliatorio, desde la misma
presentacin de la solicitud deber hacerse por medio de abogado
titulado quien deber concurrir, en todo caso, a las audiencias en
que se lleve a cabo la conciliacin. 11
Corte Constitucional, Sentencia C-1195 de 2001. 12
Ley 640 de 2001, artculos 35 y 37. 13
Ley 640 de 2001, artculo 42. 14
Diario Oficial No. 44.729, de 04 de marzo de 2002.
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requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los
artculos 85, 86 y 87
del Cdigo Contencioso Administrativo o en las normas que lo
sustituyan, el
adelantamiento del trmite de la conciliacin extrajudicial.
La anterior disposicin, por hallarse entonces- contenida en
proyecto de ley
estatutaria, fue objeto de control previo de constitucionalidad
por parte de la Corte
Constitucional15 y fue declarada exequible16. Sin embargo el
inciso segundo del
mencionado artculo 13 fue declarado inexequible. Dicho inciso
era del siguiente
tenor: [L]as conciliaciones judiciales y extrajudiciales
nicamente requerirn
revisin de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo
cuando as lo solicite y
sustente el Ministerio Pblico, dentro de los tres (3) das
siguientes a su
celebracin. Dicha solicitud slo ser procedente en los casos en
que el Ministerio
Pblico considere que los trminos de la respectiva conciliacin
resultan contrarios
al ordenamiento vigente o lesivos para el patrimonio pblico.
Por lo anterior, en caso de que las partes efectivamente
concilien en asuntos
contencioso administrativos, el respectivo acuerdo siempre habr
de ser sometido
a aprobacin por parte del rgano competente de la Jurisdiccin
Contencioso
Administrativa.
Posteriormente se complement el marco normativo de la institucin
con la
expedicin del Decreto Reglamentario 1716 de 200917 y de las
leyes 1367 de
200918 y 1395 de 2010, instrumentos que apuntan a la
implementacin,
fortalecimiento y promocin de la figura.
15
Constitucin Poltica, artculo 241-8. 16
Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2008. 17
El cual a su vez derog el Decreto 1214 de 2000 y los artculos 1
a 14 del Decreto Reglamentario 2511 de 1998, tal como se dispone en
el artculo 30 del citado Decreto 1716 de 2009. 18
Publicada en el Diario Oficial 47.570 del 21 de enero de
2009.
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4.- RESPUESTA
De lo anteriormente expuesto se concluye que la conciliacin
extrajudicial en
asuntos contencioso administrativos es un mecanismo alternativo
de solucin de
conflictos, que constituye, a la vez, por mandato legal,
requisito de procedibilidad
para el ejercicio de las acciones consagradas en los artculos
85, 86 y 87 del
Cdigo Contencioso Administrativo -o normas que los
sustituyan-.
5.- ADVERTENCIA.
La presente respuesta doctrinal, si bien constituye un mecanismo
de orientacin
jurdica en asuntos relacionados con la conciliacin extrajudicial
en materia
Contencioso Administrativa, no genera efectos jurdicos, no es de
obligatorio
cumplimiento y no exime al Procurador Judicial de su obligacin
de estudiar y
decidir los asuntos concretos sometidos a su conocimiento.
-
26
100 PREGUNTAS FRECUENTES EN MATERIA DE CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN ASUNTOS
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS
PREGUNTA No. 2
TEMA(S): CARACTERISTICAS
1.- PREGUNTA.
Cules son las caractersticas de la conciliacin extrajudicial en
asuntos de
lo Contencioso Administrativo?
2.- MARCO JURIDICO.
Marco Normativo Ley 446 de 1998, artculos 73 y 81;
Ley 640 de 2001, artculo 23;
Ley 1285 de 2009, artculo 13.
Marco Jurisprudencial Corte Constitucional, Sentencia C-160
de
1999;
Corte Constitucional, Sentencia C-893 de
2001;
Corte Constitucional, Sentencia C-1195 de
2001.
-
27
3.- CONSIDERACIONES.
Para resolver el problema jurdico contenido en la pregunta
anterior, se abordarn,
en primer trmino i) las caractersticas generales de la
conciliacin como
mecanismo alternativo de solucin de conflictos y, seguidamente,
ii) las
caractersticas especficas de la conciliacin extrajudicial en
asuntos contencioso
administrativos como requisito de procedibilidad.
3.1. Caractersticas generales de la conciliacin como mecanismo
alternativo
de solucin de conflictos.
La Corte Constitucional en la Sentencia C-893 de 2001, enunci,
entre otras, las
siguientes caractersticas fundamentales de la conciliacin, en
tanto mecanismo
alternativo de solucin de conflictos:
La conciliacin es un mecanismo alternativo de solucin de
conflictos
que puede realizarse por fuera del proceso judicial o en el
curso del
mismo. Puede ser voluntaria, u obligatoria como requisito para
iniciar un
proceso. Puede llevarse a cabo por un tercero independiente o
por una
institucin como un centro de conciliacin. Adems, puede ser
conciliacin nacional o internacional para la solucin de
conflictos
privados entre personas de distinta nacionalidad o entre Estados
e
inversionistas de otros Estados, o entre agentes econmicos
de
distintos Estados. Conciliacin hay en las distintas ramas del
derecho
como civil, comercial, laboral, contencioso administrativo y en
ciertos
aspectos del proceso penal.
Es una forma de resolver los conflictos con la intervencin de un
tercero
que al obrar como incitador permite que ambas partes ganen
mediante
la solucin del mismo, evitado los costos de un proceso
judicial.
-
28
La funcin del conciliador es la de administrar justicia de
manera
transitoria, mediante habilitacin de las partes, en los trminos
que
determine la Ley. A propsito de esta disposicin, que es la
contenida
en el artculo 116 constitucional, debe decirse que la
habilitacin que las
partes hacen de los conciliadores no ofrecidos por un centro
de
conciliacin, es una habilitacin expresa, en la medida en que
el
particular es conocido por las partes, quienes le confieren
inequvocamente la facultad de administrar justicia en el caso
concreto.
Existe tambin la habilitacin que procede cuando las partes
deciden
solicitar el nombramiento de un conciliador, de la lista
ofrecida por un
determinado centro de conciliacin. En principio, esta
habilitacin
supone la aquiescencia de las partes respecto del conciliador
nominado
por el centro, pero tambin implica la voluntad que conservan
las
mismas para recusar al conciliador, si consideran que no les
ofrece la
garanta de imparcialidad o independencia para intervenir en
la
audiencia.
En este sentido, puede decirse que las figuras del impedimento y
la
recusacin son esenciales a la conciliacin, y son parte de su
carcter
eminentemente voluntario. Adems, en esta materia se siguen
las
normas del Cdigo de Procedimiento Civil.
() La conciliacin es un mecanismo excepcional, porque
dependiendo de la naturaleza jurdica del inters afectado, slo
algunos
de los asuntos que podran ser sometidos a una decisin
jurisdiccional,
pueden llevarse ante una audiencia de conciliacin. En general,
son
susceptibles de conciliacin los conflictos jurdicos que surgen
en
relacin con derechos disponibles y por parte de sujetos capaces
de
disponer.
-
29
A la conciliacin le caben los mismos argumentos expuestos por
la
Corte en relacin con el arbitramento, en lo que tiene que ver
con las
materias susceptibles de transaccin. As debe decirse que
estn
excluidos de ser conciliables asuntos relativos al estado civil
o a los
derechos de incapaces, o derechos sobre los cuales la ley prohba
a su
titular disponer.19 Del mismo modo, puede decirse que a
conciliacin no
pueden ser sometidos asuntos que involucren el orden pblico,
la
soberana nacional o el orden constitucional20, o materias
relacionadas
con la legalidad de los actos administrativos.21
Finalmente, por definicin la conciliacin es un sistema
voluntario,
privado y bilateral de resolucin de conflictos, mediante el cual
las
partes acuerdan espontneamente la designacin de un conciliador
que
las invita a que expongan sus puntos de vista y diriman su
controversia.
La intervencin incitante del tercero conciliador no altera la
naturaleza
consensual de la composicin que las partes voluntariamente
concluyen, sino que la facilita y la estimula.22
As mismo, en la Sentencia C-160 de 1999, la Corte Constitucional
resalt las
siguientes caractersticas de la conciliacin: a) Es un
instrumento de
19
Cfr. Sentencia C-294/95. 20
Cfr. Sentencia C-330 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Daz. 21
Sentencia C-1436 de 2000. El citado fallo seala: Esta doctrina
del Consejo de Estado an hoy, despus de la expedicin de la
Constitucin de 1991, y la inclusin en ella, del artculo 116, est
plenamente vigente, pues no existe presupuesto constitucional
alguno que permita afirmar que la decisin sobre la legalidad de los
actos administrativos, y, especficamente, de aquellos que dicta la
administracin en uso de sus facultades excepcionales, est librada
al arbitrio de los particulares. 22
Autores clsicos del derecho rechazaron la intervencin del Estado
con el fin de hacer obligatoria la conciliacin de los intereses
privados, al entender que nadie debe ser ms amante de la paz, del
orden y de su patrimonio que su dueo mismo. Apoyado en este
concepto BENTHAM reprobaba al Estado el entrometimiento en buscar
la avenencia entre los particulares, porque en su parecer la
conciliacin envuelve para uno de los que transigen, una renuncia de
parte de su derecho a favor de otro, y como el Estado no debe
procurar transacciones en materia de justicia, sino que esta se
cumpla en toda su extensin y sin sacrificio alguno, no puede
prohijar un acto por el cual, si resulta conciliacin,
necesariamente ha de haber sacrificio de justicia por parte de uno
de los litigantes.
-
30
autocomposicin de un conflicto, por la voluntad concertada o el
consenso de las
partes b) La conciliacin constituye una actividad preventiva, en
la medida en
que busca la solucin del conflicto antes de acudir a la va
procesal o durante el
trmite del proceso, en cuyo caso no se llega al resultado final
normal de aqul,
que es la sentencia. En este ltimo evento, se constituye en una
causal de
terminacin anormal del proceso. c) La conciliacin no tiene en
estricto sentido el
carcter de actividad judicial ni da lugar a un proceso
jurisdiccional, porque el
conciliador, autoridad administrativa o judicial, o particular,
no intervienen para
imponer a las partes la solucin del conflicto en virtud de una
decisin autnoma e
innovadora. d) La conciliacin es un mecanismo til para la
solucin de los
conflictos e) La conciliacin tiene un mbito que se extiende a
todos aquellos
conflictos susceptibles, en principio, de ser negociados, o en
relacin con
personas cuya capacidad de transaccin no se encuentre limitada
por el
ordenamiento jurdico f) La conciliacin es el resultado de una
actuacin que se
encuentra reglada por el legislador.
Tales caractersticas, resultan, en general predicables respecto
de la conciliacin
en asuntos contencioso administrativos, pero, adicionalmente se
presentan
caracteres especficos que se estudian a continuacin.
3.2. Caractersticas especficas de la conciliacin extrajudicial
en asuntos
contencioso administrativos como requisito de
procedibilidad.
La Corte Constitucional en Sentencia C-1195 de 2001, resalt las
siguientes
caractersticas especficas de la conciliacin extrajudicial en
asuntos contenciosos
administrativos:
En materia contencioso administrativa, el legislador estableci
unas
condiciones particulares que reducen la posibilidad de afectacin
del
derecho de acceso a la justicia en esta materia.
-
31
En primer lugar, con el fin de proteger la legalidad y los
intereses
patrimoniales del Estado, la conciliacin administrativa debe
ser
aprobada judicialmente.23
En segundo lugar, la conciliacin administrativa slo puede
ser
adelantada ante los agentes del Ministerio Pblico asignados a
la
jurisdiccin contencioso administrativa. Ello implica una
intervencin
mayor del conciliador con el fin de proteger el inters general,
la
legalidad del proceso y los derechos fundamentales. Adems,
el
conciliador puede solicitar pruebas adicionales a las
presentadas por
las partes para la sustentacin del acuerdo conciliatorio24 y si
tales
pruebas no son aportadas, puede decidir que no se logr el
acuerdo.25
En tercer lugar, la conciliacin administrativa impone a los
representantes de las entidades pblicas no slo la obligacin
de
concurrir a la audiencia de conciliacin, sino adems la obligacin
de
discutir las propuestas de solucin que se hagan, salvo que
exista
justificacin para ello, y de proponer frmulas de solucin26.
El
incumplimiento de estas obligaciones da lugar a sanciones
disciplinaras.
En consecuencia, se tiene que la conciliacin extrajudicial en
asuntos contencioso
administrativos, en tanto requisito de procedibilidad, se
caracteriza por: i) ser en
derecho; ii) requerir pruebas; iii) que slo puede adelantarse
ante los agentes del
Ministerio Pblico; iv) requerir aprobacin judicial siempre que
se llegue a acuerdo;
y v) por requerir que las partes estn representadas por
abogado.
23 Ley 446 de 1998, artculo 73 y Ley 640 de 2001, artculo
24.
24 Ley 640 de 2001, Artculo 25.
25 El artculo 25, inciso final, de la Ley 640 de 2001 dice: Si
agotada la oportunidad para aportar las pruebas segn lo previsto en
el inciso anterior, la parte requerida no ha aportado las
solicitadas, se entender que no se logr el acuerdo.
26 Ley 446 de 1998, Artculo 74. Sanciones; Decreto 2511 de 1998,
artculo 14. De las sanciones.
-
32
i) Aunque la conciliacin como mecanismo autocompositivo, en
general, puede ser
en derecho o en equidad27, la conciliacin extrajudicial en
asuntos Contencioso
Administrativos solo admite la primera modalidad, por tanto, se
rige ntegramente
por la normatividad jurdica, tanto en los aspectos
procedimentales, como en los
sustanciales.
En efecto, la normatividad vigente determina cules asuntos
especficos de los
que seran de conocimiento de la jurisdiccin contenciosa, pueden
ser
susceptibles de conciliacin extrajudicial; regula aspectos
especficos como la
solicitud de conciliacin; la citacin para audiencia; las
consecuencias de la
inasistencia injustificada; el desarrollo mismo de la audiencia
de conciliacin; el
contenido del acta cuando se logre acuerdo; la necesidad de que
dicho acuerdo:
se encuentre debidamente sustentado, no lesione el patrimonio
pblico, se
encuentre conforme con la normatividad jurdica; la aprobacin
judicial del acuerdo
y los efectos jurdicos del acuerdo aprobado.
Se trata, en sntesis, de un mecanismo - requisito regulado de
manera ntegra y
detallada por la normatividad jurdica, destacando que el acuerdo
al que
eventualmente lleguen las partes ha de contar con pleno respaldo
probatorio y ser
respetuoso del ordenamiento.
ii) Con la solicitud de conciliacin, el convocante ha de aportar
las pruebas que
considere idneas para acreditar, entre otros aspectos, los
hechos respecto de los
cuales pretende conciliar, los perjuicios materiales e
inmateriales- que alega y su
monto, as como el agotamiento de la va gubernativa cuando a ello
haya lugar.
27
La Ley 497 de 1999 dispone que las decisiones que profieran los
jueces de paz debern ser en equidad (art. 2) y les atribuye
competencia para realizar conciliaciones, pero claramente prev que
no tendrn competencia para conocer de las acciones constitucionales
y contencioso administrativas (art. 9).
-
33
El agente del Ministerio Pblico debe velar porque las pruebes
que obren en el
expediente resulten idneas y suficientes para sustentar el
acuerdo al que
eventualmente lleguen las partes, puede solicitar su
complementacin y dejar en
la respectiva acta las observaciones que a ese respecto
encuentre.
Posteriormente, al ejercer el control judicial sobre el acuerdo,
corresponde al juez
o tribunal determinar si las pruebas efectivamente tienen, o no,
la virtualidad de
servir de sustento al acuerdo y solo en caso positivo ha de
proceder a su
aprobacin.
En otras reas puede resultar posible la conciliacin aunque no
exista certeza
probatoria respecto de todos los aspectos objeto del acuerdo,
sin embargo, en la
conciliacin extrajudicial en materia contencioso administrativa,
al encontrarse de
por medio bienes jurdicos superiores como el inters general, la
funcin pblica,
el servicio pblico y el patrimonio pblico, puede afirmarse, sin
vacilaciones, que
para conciliar hay que probar.
iii) La conciliacin extrajudicial en asuntos contencioso
administrativos, se
adelanta ante unos especialsimos conciliadores, esto es ante los
agentes del
Ministerio Pblico28, quienes en cumplimiento de funciones
conciliatorias29 y,
posteriormente, de intervencin ante los despachos judiciales
ante los cuales se
someta el acuerdo a aprobacin, han sido los nicos habilitados
para cumplir tan
importante atribucin.
La exclusividad anterior no es gratuita, por el contrario,
comporta una
extraordinaria manifestacin de confianza en los agentes del
Ministerio Pblico
destacados ante la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, dadas
sus calidades,
competencias, formacin, y por tanto, como lo ha puesto de
presente la
jurisprudencia constitucional, "[e]llo implica una intervencin
mayor del conciliador
28
Ley 640 de 2001, artculo 23. 29
Ley 640 de 2001, artculo 3.
-
34
con el fin de proteger el inters general, la legalidad del
proceso y los derechos
fundamentales."30
En ese sentido, la Corte Constitucional ha destacado en los
siguientes trminos la
trascendencia de la intervencin de los mencionados agentes:
[L]a intervencin activa del Ministerio Pblico en los
procesos
contencioso administrativos, concretamente, en las
conciliaciones
extrajudiciales, no es producto de un capricho del legislador, o
una
manera de entorpecer un posible acuerdo al que llegaren las
partes,
sino que es una garanta para que en asuntos que revisten inters
para
el Estado, pues, corresponde a litigios en donde ste es parte,
no
queden slo sometidos a lo que pueda disponer el servidor pblico,
que
en un momento dado, sea el que est representando al Estado.
Adems, se garantiza, con la intervencin del agente del
Ministerio, que
el acuerdo al que lleguen las partes, tambin sea beneficioso
para el
inters general.
As, la funcin del Ministerio Pblico resulta un complemento
necesario
del control judicial que ejerce el juez administrativo sobre el
acta del
acuerdo prejudicial, puesto bajo su conocimiento, cuando este
control
se da.31
La importante atribucin se adelanta actualmente, a nivel
nacional, por los
procuradores judiciales administrativos destacados ante los
juzgados
administrativos; los procuradores judiciales administrativos
destacados ante los
tribunales administrativos y los procuradores delegados ante el
Consejo de
Estado32.
30
Corte Constitucional, Sentencia C-1195 de 2001. 31
Corte Constitucional, Sentencia C-111 de 1999. 32
Ley 1367 de 2009, artculos 2 y 4.
-
35
iv) Si las partes logran llegar a acuerdo conciliatorio, el
Agente del Ministerio
Pblico debe remitir el expediente al Juez o Tribunal
Administrativo competente
dentro de los tres (3) das siguientes a la celebracin de la
audiencia, para que se
verifique el control judicial de legalidad de la
conciliacin33.
El juez debe improbar el acuerdo cuando encuentre que se
presenta alguno de los
siguientes supuestos:
- Que la accin correspondiente ha caducado.34
- Que no obran en el expediente las pruebas necesarias.35
- Que el acuerdo resulta violatorio del ordenamiento
jurdico.36
- Que el acuerdo resulta lesivo para el patrimonio pblico.37
Resulta pertinente resaltar que el acuerdo cobra sus efectos
jurdicos solamente a
partir de la ejecutoria de la providencia judicial mediante la
cual se le imparta la
correspondiente aprobacin.
Finalmente, conviene reiterar que la Corte Constitucional,
mediante sentencia C-
713 de 2008, declar inexequible el inciso segundo del artculo 13
del proyecto de
ley estatutaria que se convirti en la Ley 1285, norma que
limitaba el control
judicial de las conciliaciones, poniendo de presente, una vez
ms, la importancia
de la probacin judicial en esta materia.
33
Ley 640 de 2001, artculo 24 y Decreto 1716 de 2009, artculo 12.
34
Ley 446 de 1998, artculo 81, pargrafo 2. 35
Ley 446 de 1998, artculo 73. 36
dem. 37
dem.
-
36
v) Las disposiciones vigentes prevn que en materia contencioso
administrativa, el
procedimiento conciliatorio, desde la misma presentacin de la
solicitud, debe
adelantarse mediante abogado38.
Lo anterior, en el marco de una conciliacin en Derecho, tiene
como fin asegurar
la defensa tcnica tanto del convocante, quien usual pero no
necesariamente es
un particular, como de la entidad pblica que, con frecuencia,
acude en calidad de
convocada, toda vez que diferentes cuestiones como la elaboracin
y
presentacin de la solicitud, la asistencia o inasistencia a la
audiencia y
especialmente el acuerdo conciliatorio, comportan importantes
efectos jurdicos.
A tal punto llega la importancia de la postulacin en esta
materia, que en la
audiencia de conciliacin, aunque no es obligatoria la presencia
de las partes
mismas, si lo es de sus respectivos apoderados.
4.- RESPUESTA
De lo anteriormente expuesto se concluye que adems de las
caractersticas
generales que informan la conciliacin como mecanismo alternativo
de solucin de
conflicto, la conciliacin extrajudicial en asuntos contencioso
administrativos, en
tanto requisito de procedibilidad, goza de unas caractersticas
especficas que la
dotan de identidad propia, dados los bienes que en ella se
involucran, como son i)
ser en Derecho; ii) requerir pruebas; iii) slo poder adelantarse
ante los agentes
del Ministerio Pblico; iv) requerir aprobacin judicial en todos
los casos en los
que se llegue a acuerdo; y v) requerir que las partes estn
representadas por
abogado.
38
Ley 640 de 2001, artculo 1, pargrafo 3 y Decreto 1716 de 2009,
artculo 5.
-
37
5.- ADVERTENCIA.
La presente respuesta doctrinal, si bien constituye un mecanismo
de orientacin
jurdica en asuntos relacionados con la conciliacin extrajudicial
en materia
Contencioso Administrativa, no genera efectos jurdicos, no es de
obligatorio
cumplimiento y no exime al Procurador Judicial de su obligacin
de estudiar y
decidir los asuntos concretos sometidos a su conocimiento.
-
38
100 PREGUNTAS FRECUENTES EN MATERIA DE CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN ASUNTOS
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS
PREGUNTA No. 3
TEMA(S): REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD
1.- PREGUNTA.
Qu es requisito de procedibilidad?
Es constitucional consagrar la conciliacin extrajudicial como
requisito de
procedibilidad para acudir ante la Jurisdiccin de lo
Contencioso
Administrativo?
2.- MARCO JURIDICO.
Marco Normativo Constitucin Poltica, artculo 229;
Ley 1285 de 2009, artculo 13.
Marco Jurisprudencial Consejo de Estado, Seccin Segunda
Subseccin B, Sentencia del 4 de febrero
de 2010, Radicacin No. 11001-03-15-000-
2009-01243-00(AC);
Consejo de Estado, Seccin Tercera,
Sentencia de diciembre 4 de 2006, rad.
21926;
Corte Constitucional, Sentencia C-1194 de
2001;
-
39
Corte Constitucional, Sentencia C-1195 de
2001;
Corte Constitucional, Sentencia C-713 de
2008.
3.- CONSIDERACIONES.
Para resolver el problema jurdico contenido en la pregunta
anterior, se abordarn
los siguientes temas i) los requisitos de procedibilidad como
limitaciones al acceso
a la Administracin de Justicia y ii) validez constitucional de
la conciliacin
extrajudicial como requisito de procedibilidad en asuntos
contencioso
administrativos.
3.1. Los requisitos de procedibilidad como limitaciones al
acceso a la
administracin de justicia.
En trminos generales, los requisitos de procedibilidad han sido
considerados
como [l]imitaciones que, obedeciendo a determinadas finalidades
superiores, la
ley impone para el ejercicio de las acciones judiciales, de
suerte que solamente en
cuanto se acrediten los respectivos supuestos ser jurdicamente
viable acceder a
la Administracin de Justicia.39
Se desprende de lo anterior, que cuando se habla de requisitos
de procedibilidad,
se trata de intervenciones del legislador, limitativas del
Derecho Constitucional
Fundamental de Acceso a la Administracin de Justicia, consagrado
en el artculo
39
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin
Tercera, sentencia del 4 de diciembre de 2006, Radiacin No.
850012331000019990423-01 (21.926), Consejero Ponente: Mauricio
Fajardo Gmez.
-
40
229 de la Constitucin Poltica, es decir, del establecimiento de
presupuestos
procesales para el ejercicio del Derecho de Accin40.
La jurisprudencia constitucional ha puesto de presente que la
funcin pblica de
administrar justicia [p]uede ser concebida desde este enfoque
como la
contrapartida del derecho constitucional del libre acceso a la
jurisdiccin, en virtud
del cual las personas tienen derecho a ser parte en un proceso
promoviendo la
actividad jurisdiccional que desemboque en una decisin judicial
sobre las
pretensiones que se le formulen.41
Respecto de la validez de tales limitaciones y de su consagracin
exclusivamente
atribuida al legislador no a la Administracin ni al juez-, la
Corte Constitucional ha
sealado que [e]s perfectamente posible que el legislador, al
introducir requisitos
de procedibilidad de las acciones judiciales, persiga fines
constitucionalmente
legtimos: evitar la litigiosidad superflua, limitar el
conocimiento de ciertas
acciones, por su importancia institucional, a ciertas
autoridades judiciales, velar
por la seriedad de las demandas ciudadanas para proteger el
correcto
funcionamiento del aparato judicial, favorecer la solucin
alternativa de conflictos,
como en el caso de la conciliacin prejudicial, etc.42.
Con fundamento en lo expuesto, en el Derecho Administrativo
colombiano, el
legislador ha consagrado requisitos de procedibilidad, tales
como:
- El agotamiento de la va gubernativa, respecto de la accin
[p]ara que se
declare la nulidad de un acto particular, que ponga trmino a un
proceso
administrativo, y se restablezca el derecho del actor43; o
40
Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo,
Seal, Editora, Medelln, Sptima
Edicin, 2009, p. 159 y 161. 41
Corte Constitucional, Sentencia C-983 de 2001. 42
Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 2004. 43
C. C. A. Art. 135.
-
41
- La constitucin en renuencia, para ejercer la accin de
cumplimiento,
requisito que se encuentra previsto en los siguientes trminos:
[C]on el
propsito de constituir la renuencia, la procedencia de la accin
requerir que
el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del
deber legal o
administrativo y la autoridad de haya ratificado en su
incumplimiento o no
contestado dentro de los diez (10) das siguientes a la
presentacin de la
solicitud44.
Al declarar ajustado a la Carta el aparte normativo transcrito,
la Corte
Constitucional afirm que [e]l requisito de constitucin en
renuencia de la
autoridad pblica como condicin de procedibilidad de la accin
de
cumplimiento no supone una carga procesal desmesurada para
el
accionante, ms an cuando la propia norma excepta de tal
requerimiento a
la persona o personas que se encuentran en situacin de sufrir un
perjuicio
irremediable. El legislador tiene en esta materia un margen de
configuracin
legislativa que le permite optar por ste u otros requisitos
procesales
tendientes a facilitar la participacin ciudadana en asegurar el
cumplimiento
de la ley y de los actos administrativos por parte de las
autoridades
pblicas.45
- As mismo, el legislador instaur el requisito de procedibilidad
relacionado
con la conciliacin extrajudicial, en diferentes asuntos, como en
materia
contencioso administrativa.
3.2. Validez constitucional de la conciliacin extrajudicial como
requisito de
procedibilidad en asuntos contencioso administrativos.
44
Ley 393 de 1997, art 8.
45 Corte Constitucional, Sentencia C-1194 de 2.001.
-
42
El artculo 35 de la Ley 640 de 2001 modificado por la Ley 1395
de 2010,
establece que [E]n los asuntos susceptibles de conciliacin, la
conciliacin
extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para
acudir ante la
jurisdicciones civil, de familia y contencioso administrativa.
Por su parte, la Ley
Estatutaria 1285 de 2009, consagr, en su artculo 13, la
conciliacin extrajudicial
como requisito de procedibilidad para el ejercicio de las
acciones previstas en los
artculo 85, 86 y 87 del Cdigo Contencioso Administrativo.
La constitucionalidad de esta ltima disposicin fue analizada por
la Corte
Constitucional, en ejercicio de la atribucin de control previo
respecto de los
proyectos de ley estatutaria, prevista en el artculo 241-8 de la
Constitucin
Poltica. En sede de dicho control, y puesto que, como se dijo,
los requisitos de
procedibilidad, resultan ser, en abstracto, una limitacin al
Acceso a la
Administracin de Justicia y con el fin de determinar la validez
constitucional de tal
intervencin del legislador en un Derecho Fundamental, el
Tribunal Constitucional
hubo de analizar, entre otros asuntos relevantes, los fines
perseguidos con el
establecimiento de la figura, asunto de la mayor trascendencia
para determinar si
el requisito de procedibilidad se ajusta, o no, al ordenamiento
superior.
Respecto de los fines generales perseguidos por el legislador al
consagrar la
conciliacin como requisito de procedibilidad, la jurisprudencia
ha reconocido que
se trata de [a]brir un espacio de encuentro, dilogo y debate que
facilite la
resolucin del conflicto antes de que ste tenga que ser decidido
por las
autoridades jurisdiccionales46
En concreto, la jurisprudencia constitucional ha puesto de
presente que los fines
que se pretenden alcanzar con la conciliacin extrajudicial
obligatoria, guardan
estrecha relacin con la garanta del acceso a la justicia; con
promover la
participacin de los individuos en la solucin de sus conflictos;
estimular la
convivencia pacfica; facilitar la solucin de los conflictos sin
dilaciones
46
Corte Constitucional, Sentencia C-1195 de 2001.
-
43
injustificadas; y descongestionar los despachos judiciales,
fines todos
trascendentales y legtimos desde la perspectiva
constitucional.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha sostenido:
En primer lugar, la conciliacin es un mecanismo de acceso a
la
administracin de justicia () la conciliacin constituye una
oportunidad
para resolver de manera rpida un conflicto, a menores costos que
la
justicia formal. Esto resulta obvio si las partes llegan a un
acuerdo, pues
el conflicto se soluciona en el mnimo tiempo posible. Pero an en
el
evento en que no se llegue a un acuerdo, la conciliacin permite
reducir
los asuntos objeto de controversia a aquellos que realmente
resultan
relevantes y desestimula que el litigio se extienda a temas
secundarios
o a puntos en los que las partes coinciden, con lo cual el
eventual
proceso judicial resultar menos oneroso en trminos de tiempo
y
recursos al poderse concentrar en los principales aspectos del
conflicto.
En segundo lugar, la conciliacin promueve la participacin de
los
particulares en la solucin de controversias, bien sea como
conciliadores, o como gestores de la resolucin de sus
propios
conflictos. Por ello se ha calificado la conciliacin como un
mecanismo
de autocomposicin. Esta finalidad resulta compatible con lo
establecido por el artculo 2 de la Constitucin Poltica que
seala
como uno de los fines esenciales del Estado facilitar la
participacin de
todos en las decisiones que los afectan. Como quiera que el
papel del
conciliador no es el de imponer una solucin ni sustituir a las
partes en
la resolucin del conflicto, la conciliacin constituye
precisamente una
importante va para propiciar la bsqueda de soluciones
consensuales y
para promover la participacin de los individuos en el manejo de
sus
propios problemas.
-
44
En tercer lugar, la conciliacin contribuye a la consecucin de
la
convivencia pacfica, uno de los fines esenciales del Estado
(artculo 2).
El hecho de que a travs de la conciliacin sean las partes, con
el
apoyo de un conciliador, las que busquen frmulas de acuerdo para
la
solucin de un conflicto, constituye una clara revelacin de su
virtud
moderadora de las relaciones sociales. La conciliacin extrae, as
sea
transitoriamente, del mbito litigioso la resolucin de los
conflictos,
allanando un camino para que las disputas entre individuos
se
resuelvan por la va del acuerdo. Adems, la conciliacin estimula
el
dilogo, reduce la cultura adversarial y elimina la agudizacin
del
conflicto como consecuencia del litigio.
En cuarto lugar, la conciliacin favorece la realizacin del
debido
proceso (artculo 29), en la medida que reduce el riesgo de
dilaciones
injustificadas en la resolucin del conflicto. Tal como lo ha
reconocido la
abundante jurisprudencia de esta Corporacin, el debido
proceso
involucra, amn de otras prerrogativas ampliamente analizadas,
el
derecho a recibir una pronta y cumplida justicia47 y como quiera
que la
conciliacin prejudicial ofrece, precisamente, una oportunidad
para
resolver el conflicto de manera expedita, rpida y sin
dilaciones,
desarrolla el mandato establecido por la Carta en su artculo
29.
En quinto lugar, la conciliacin repercute de manera directa en
la
efectividad de la prestacin del servicio pblico de administracin
de
justicia, al contribuir a la descongestin de los despachos
judiciales. En
efecto, visto que los particulares se ven compelidos por la ley
no a
conciliar, pero si a intentar una frmula de arreglo al conflicto
por fuera
de los estrados judiciales, la audiencia de conciliacin ofrece
un espacio
de dilogo que puede transformar la relacin entre las partes y
su
47
Ver entre otras la sentencia de la Corte Constitucional,
T-006/92, MP: Eduardo Cifuentes Muoz.
-
45
propia visin del conflicto, lo que contribuye a reducir la
cultura litigiosa
an en el evento en que stas decidan no conciliar.48
Por su parte, el Consejo de Estado en el mismo sentido ha
sealado que:
La autorizacin genrica para que el Legislador implementara
los
denominados mecanismos alternativos de solucin de conflictos,
entre
ellos la conciliacin, fue objeto de estudio por la Corte
Constitucional, la
cual expuso que el propsito fundamental de la administracin
de
justicia de hacer realidad los principios y valores que inspiran
al Estado
Social de Derecho, se materializa no slo mediante el
pronunciamiento
formal y definitivo de un Juez de la Repblica, sino tambin con
la
implementacin de las denominadas alternativas para la resolucin
de
los conflictos, con las cuales se evita a las partes poner en
movimiento
el aparato judicial y se busca, asimismo, que los interesados
puedan
llegar en forma pacfica y amistosa a solucionar determinadas
diferencias, que plantean complejidades de orden jurdico, por
ello estas
-entre ellas la conciliacin-, no slo pretenden la descongestin
de los
Despachos judiciales sino que tambin responden a los
postulados
constitucionales anteriormente enunciados.
En este sentido con apoyo en la jurisprudencia constitucional
sta
Corporacin considera que los aludidos mecanismos alternativos
de
solucin de conflictos, entre ellos la audiencia de conciliacin,
cuando
son convertidos en requisitos de procedibilidad de las
acciones
judiciales, si bien deben ser aplicados para descongestionar el
aparato
de justicia, principalmente deben ser observados como una forma
de
participacin de la sociedad civil en los asuntos que los
afectan, pues
de ello resulta su estirpe democrtica, en la medida en que
generan
espacios de intervencin de la comunidad en el desarrollo de la
funcin
48
Corte Constitucional, Sentencia C-1195 de 2001.
-
46
jurisdiccional, evitando as la conflictivizacin y logrando, por
ende, el
fortalecimiento de la legitimidad del aparato de justicia
estatal.
Bajo los anteriores postulados el agotamiento de la audiencia
de
conciliacin extrajudicial obligatoria en materia contencioso
administrativa, debe tener como finalidad ofrecer un espacio
efectivo y
eficiente para dar una solucin a los conflictos por la va de
la
autocomposicin, por ello como lo precis la Corte Constitucional
en la
sentencia C-160 de 1999 la exigencia de intentarla como
requisito para
acudir ante los Jueces, a pesar de la existencia de norma
regulatoria,
implica evaluar su aplicacin en cada caso concreto.49
Siendo, como se dijo, los fines de la conciliacin extrajudicial
como requisito de
procedibilidad, plenamente ajustados a la Carta y compatibles
con ella y puesto
que, adems, no se imponen con dicho presupuesto cargas
desproporcionadas o
irrazonables a los administrados, se tiene, en consecuencia, que
si bien se trata
de una limitacin al derecho de acceso a la Administracin de
Justicia, tal
intervencin resulta plenamente justificada y constitucionalmente
legtima.
Finalmente, se destaca que al declarar exequible la norma
contenida en el artculo
13 de la Ley 1285, en cuanto estableci el requisito, la Corte
Constitucional indic
que [l]a conciliacin como requisito de procedibilidad para
acudir ante la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo, no contrara la
Constitucin siempre
y cuando en su configuracin concreta se garantice el derecho de
acceso a la
administracin de Justicia.50 Esta ltima condicin no qued
expresamente
incorporada en la parte resolutiva de la providencia
judicial.51
49
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin
Segunda Subseccin B, Sentencia del 4 de febrero de 2010, Radicacin
No. 11001-03-15-000-2009-01243-00(AC), Consejero Ponente: Victor
Hernando Alvarado Ardila. 50
Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2008. 51
En efecto, la decisin correspondiente es del siguiente tenor:
Dcimo cuarto: Declarar INEXEQUIBLE el inciso segundo del artculo 13
del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de
2007 Cmara, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria
de la Administracin de Justicia, y EXEQUIBLE el resto del mismo
artculo.
-
47
4.- RESPUESTA
De lo anteriormente expuesto se concluye que los requisitos de
procedibilidad son
limitaciones al Derecho Constitucional Fundamental de Acceso a
la Administracin
de Justicia, impuestas exclusivamente- por el legislador para
perseguir
determinados fines que deben encontrarse justificados y
relacionados con el
inters general y que, de otra parte, la consagracin la
conciliacin extrajudicial
como requisito de procedibilidad para acudir ante la Jurisdiccin
de lo Contencioso
Administrativo en ejercicio de las acciones previstas en los
artculos 85, 86 y 87,
resulta totalmente vlida desde la perspectiva constitucional,
tal como lo determin
la Corte Constitucional mediante providencia que constituye Cosa
Juzgada
Constitucional en los trminos del artculo 243 de la Carta
Poltica..
5.- ADVERTENCIA.
La presente respuesta doctrinal, si bien constituye un mecanismo
de orientacin
jurdica en asuntos relacionados con la conciliacin extrajudicial
en materia
Contencioso Administrativa, no genera efectos jurdicos, no es de
obligatorio
cumplimiento y no exime al Procurador Judicial de su obligacin
de estudiar y
decidir los asuntos concretos sometidos a su conocimiento.
-
48
100 PREGUNTAS FRECUENTES EN MATERIA DE CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN ASUNTOS
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS
PREGUNTA No. 4
TEMA(S): REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD
1.- PREGUNTA.
Cundo se considera cumplido el requisito de procedibilidad?
2.- MARCO JURIDICO.
Marco Normativo Ley 640 de 2001, Artculo 2 numerales 1 y 2;
Ley 1285 de 2009, artculo 13;
Decreto 1716 de 2009, artculo 9-7
3.- CONSIDERACIONES.
El requisito de procedibilidad referente al agotamiento de la
conciliacin
extrajudicial en asuntos Contencioso Administrativos, consagrado
en el artculo 13
de la Ley 1285 de 2009, se considera cumplido, siempre que el
asunto sea
conciliable y que el convocante haya radicado debidamente la
solicitud de
conciliacin ante la entidad convocada y ante la Procuradura
General de la
Nacin, en los siguientes eventos: i) cuando celebrada la
audiencia las partes no
lleguen a acuerdo conciliatorio; ii) cuando las partes o una de
ellas no
comparezca(n) a la audiencia de conciliacin; iii) cuando
trascurridos tres (3)
-
49
meses contados a partir de la presentacin de la solicitud de
conciliacin ante la
Procuradura General de la Nacin, la audiencia no se hubiere
realizado; iv)
cuando el acuerdo conciliatorio haya sido improbado por el juez
competente.
3.1. Cuando celebrada la audiencia las partes no lleguen a
acuerdo
conciliatorio.
Si una vez transcurrida la audiencia de conciliacin, de la cual
se levanta la
correspondiente acta, las partes, pese a los esfuerzos que
realice el conciliador,
no llegan a celebrar acuerdo conciliatorio, se entender por
agotado el requisito de
procedibilidad52 y, en consecuencia, el Agente del Ministerio
Pblico debe
proceder a expedir la respectiva constancia de imposibilidad del
acuerdo53 y a
devolver a los interesados la documentacin aportada.
En la respectiva constancia es preciso incorporar, de manera
clara y expresa, los
datos que a continuacin se enuncian:
Identificacin de las partes convocante(s) y convocado(s);
Objeto de la solicitud de conciliacin;
Fecha de radicacin de la solicitud ante la Procuradura General
de la
Nacin;
Fecha de celebracin de la audiencia;
Manifestacin de la imposibilidad de acuerdo entre las
partes.
52
Ley 1395, artculo 52. 53
Ley 640 del 2001, Artculo 2-1,
-
50
La constancia habr de ser aportada con la eventual demanda, para
que, con
fundamento en la informacin en ella contenida, el juez pueda
determinar si fue
debidamente agotado, o no, el requisito de procedibilidad
respecto de las
pretensiones que se esgriman en la demanda, as como respecto de
cada uno de
los demandados y pueda, igualmente, determinar y computar el
trmino de
suspensin de la caducidad de la respectiva accin.
3.2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca(n) a la
audiencia de
conciliacin.
Admitida la solicitud de conciliacin por el Agente del
Ministerio Pblico y
debidamente realizada la citacin a la audiencia de conciliacin,
si las partes, o
una de ellas, no comparece(n) el da y hora programados para
llevar a cabo la
diligencia, se levantar el acta correspondiente.
Una vez transcurridos los tres (3) das hbiles previstos en el
Artculo 9-7 del
Decreto 1716 del 2009, como trmino dentro del cual se puede
justificar la
inasistencia por circunstancias constitutivas de fuerza mayor o
caso fortuito, el
Agente del Ministerio Pblico expedir la correspondiente
constancia54 de
culminacin del trmite por inasistencia, en la que indicar
expresamente:
Identificacin de las partes convocante(s) y convocado(s);
Objeto de la solicitud de conciliacin;
Fecha de radicacin de la solicitud ante la Procuradura General
de la
Nacin;
Fecha en que debi celebrarse la audiencia;
54
Ley 640 del 2001, artculo 2-2.
-
51
Manifestacin en el sentido que la audiencia no se celebr por
inasistencia
de una o ambas partes
Mencin de las justificaciones que se hubieren presentado
oportunamente.
Expedida la constancia se devolvern los documentos aportados por
los
interesados, excepto aquellos que gocen de reserva legal55.
No obstante lo anterior, las partes pueden, en forma conjunta,
solicitar al agente
del Ministerio Publico, antes de la expedicin de la
correspondiente constancia,
que se fije una nueva fecha para llevar a cabo la
diligencia.
3.3 Cuando trascurridos tres meses contados a partir de la
presentacin de
la solicitud de conciliacin ante la Procuradura General de la
Nacin, la
audiencia no se hubiere realizado.
Cuando el asunto objeto de la solicitud sea de carcter
conciliable, la audiencia de
conciliacin extrajudicial habr de surtirse dentro de los tres
(3) meses siguientes
a la presentacin de la solicitud.56
En consecuencia, de conformidad con lo previsto en el inciso 3
del artculo 35 de
la Ley 640 de 200157, el requisito de procedibilidad se entiende
agotado cuando
transcurridos tres (3) meses58 contados a partir de la
presentacin de la solicitud
55
Decreto 1716 de 2009, artculo 9-6. 56
Ley 640 de 2001, artculo 20, inciso primero. 57
Modificado por el artculo 52 de la Ley 1395 de 2010. 58
Artculo 121 del Cdigo de Procedimiento Civil dispone que los
trminos de meses se contarn conforme al calendario. As mismo el
artculo 67 del Cdigo Civil seala que el primero y ltimo da de un
plazo de meses debern tener un mismo nmero en los respectivos
meses, por consiguiente el plazo de un mes puede ser de 28, 29, 30
o 31 das.
-
52
de conciliacin ante la Procuradura General de la Nacin, la
audiencia respectiva
no se hubiere celebrado por cualquier causa.
En este caso el interesado puede acudir directamente a la
jurisdiccin con la sola
presentacin de la solicitud de conciliacin en la que conste la
fecha de radicacin
de la solicitud, manifestando que habiendo trascurrido el trmino
legal la audiencia
no se realiz.
Lo anterior comporta una carga especial para el apoderado de la
parte convocante
toda vez que el referido trmino de tres (3) meses coincide
plenamente con al
trmino mximo de suspensin de la caducidad de la respectiva
accin, por lo que
una vez transcurrido comienza nuevamente su cmputo aunque no se
haya
celebrado la respectiva audiencia.
3.4. Cuando el acuerdo conciliatorio haya sido improbado por el
juez
competente.
El artculo 35 de la Ley 640 de 200159 no incluye expresamente
dentro de los
eventos de agotamiento del requisito de procedibilidad la
improbacin del acuerdo
59
Este artculo fue modificado por el artculo 52 de la Ley 1395 de
2010, cuyo tenor literal es: En los asuntos susceptibles de
conciliacin, la conciliacin extrajudicial en derecho es requisito
de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de
familia y contencioso administrativa, de conformidad con lo
previsto en la presente ley para cada una de estas reas. En los
asuntos civiles y de familia podr cumplirse el requisito de
procedibilidad mediante la conciliacin en equidad.
Realizada la audiencia sin que se haya logrado acuerdo
conciliatorio total o parcial, se prescindir de la conciliacin
prevista en el artculo 101 del Cdigo de Procedimiento Civil o de la
oportunidad de conciliacin que las normas aplicables contemplen
como obligatoria en el trmite del proceso, salvo cuando el
demandante solicite su celebracin.
El requisito de procedibilidad se entender cumplido cuando se
efecte la audiencia de conciliacin sin que se logre el acuerdo, o
cuando vencido el trmino previsto en el inciso 1o del artculo 20 de
esta ley la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa;
en este ltimo evento se podr acudir directamente a la jurisdiccin
con la sola presentacin de la solicitud de conciliacin.
Con todo, podr acudirse directamente a la jurisdiccin cuando
bajo la gravedad de juramento, que se entender prestado con la
presentacin de la demanda, se manifieste que se ignora el
domicilio, el lugar de habitacin y el lugar de trabajo del
demandado, o que este se encuentra ausente y no se conoce su
paradero.
Cuando en el proceso de que se trate, y se quiera solicitar el
decreto y la prctica de medidas cautelares, se podr acudir
directamente a la jurisdiccin. De lo contrario tendr que intentarse
la
-
53
conciliatorio, sin embargo, al hacer un anlisis sistemtico del
cuerpo normativo
que regula dicha institucin se logra entrever que,
efectivamente, se trata de otro
ms de los supuestos que dan por cumplida tal exigencia.
Como es bien sabido, en el caso de la conciliacin extrajudicial
como requisito de
procedibilidad en asuntos contencioso administrativos, el
acuerdo alcanzado por
las partes se encuentra supeditado, a diferencia de los asuntos
civiles y de familia,
a la aprobacin judicial. Con este control se busca que nicamente
se aprueben y
reconozcan los acuerdos que estn lo suficientemente respaldados
por un acervo
probatorio, que no sean violatorios de la ley y no resulten
lesivos para el
patrimonio pblico60.
Obviamente en el supuesto de la improbacin judicial, el
requisito de
procedibilidad se cumpli, tanto as que, respecto de la suspensin
del trmino de
caducidad, los artculos 3 del Decreto 1716 de 2009 y 37 de la
Ley 640 de 2001
establecen que en caso de que el acuerdo conciliatorio sea
improbado por el juez
o magistrado, el trmino de caducidad suspendido con la
presentacin de la
conciliacin extrajudicial como requisito de procedibilidad, de
conformidad con lo previsto en la presente ley.
PARGRAFO 1o. Cuando la conciliacin extrajudicial sea requisito
de procedibilidad y se instaure la demanda judicial, sin perjuicio
de lo previsto en los artculos 22 y 29 de esta ley el juez impondr
multa a la parte que no haya justificado su inasistencia a la
audiencia. Esta multa se impondr hasta por valor de dos (2)
salarios mnimos legales mensuales vigentes en favor del Consejo
Superior de la Judicatura.
PARGRAFO 2o. En los asuntos civiles y de familia, con la
solicitud de conciliacin el interesado deber acompaar copia
informal de las pruebas documentales o anticipadas que tenga en su
poder y que pretenda hacer valer en el eventual proceso; el mismo
deber tendr el convocado a la audiencia de conciliacin. De fracasar
la conciliacin, en el proceso que se promueva no sern admitidas las
pruebas que las partes hayan omitido aportar en el trmite de la
conciliacin, estando en su poder.
PARGRAFO 3o. En los asuntos contenciosos administrativos, antes
de convocar la audiencia, el procurador judicial verificar el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en el
reglamento. En caso de incumplimiento, el procurador, por auto,
indicar al solicitante los defectos que debe subsanar, para lo cual
conceder un trmino de cinco (5) das, contados a partir del da
siguiente a la notificacin del auto, advirtindole que vencido este
trmino, sin que se hayan subsanado, se entender que desiste de la
solicitud y se tendr por no presentada. La correccin deber
presentarse con la constancia de recibida por el convocado. Contra
el auto que ordena subsanar la solicitud de conciliacin slo procede
el recurso de reposicin 60
Ley 640 de 2001, artculo 73.
-
54
solicitud de conciliacin se reanudar a partir del da hbil
siguiente al de la
ejecutoria de la providencia correspondiente.
4.- RESPUESTA
De lo anteriormente expuesto, se concluye que se considera
cumplido el requisito
de procedibilidad de la Conciliacin Extrajudicial en asuntos
Contenciosos
Administrativos en los siguientes eventos:
- Cuando celebrada la audiencia las partes no lleguen a
acuerdo
conciliatorio.
- Cuando las partes o una de ellas no comparezca(n) a la
audiencia de
conciliacin.
- Cuando trascurridos tres (3) meses contados a partir de la
presentacin de la solicitud de conciliacin ante la
Procuradura
General de la Nacin, la audiencia no se hubiere realizado.
- Cuando el acuerdo conciliatorio haya sido improbado por el
juez
competente.
En los anteriores eventos, al encontrarse debidamente agotado el
requisito de
procedibilidad consagrado en el artculo 13 de la Ley 1285, el
interesado cuenta
con habilitacin jurdica para acceder a la Administracin de
Justicia.
5.- ADVERTENCIA.
La presente respuesta doctrinal, si bien constituye un mecanismo
de orientacin
jurdica en asuntos relacionados con la conciliacin extrajudicial
en materia
Contencioso Administrativa, no genera efectos jurdicos, no es de
obligatorio
cumplimiento y no exime al Procurador Judicial de su obligacin
de estudiar y
decidir los asuntos concretos sometidos a su conocimiento.
-
55
100 PREGUNTAS FRECUENTES EN MATERIA DE CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN ASUNTOS
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS
PREGUNTA No. 5
TEMA(S): APLICACIN EN EL TIEMPO DE LA LEY 1285
1.- PREGUNTA.
Existe un rgimen de transicin para la aplicacin del requisito
de
procedibilidad consagrado en el artculo 13 de la Ley 1285 de
2009?
2.- MARCO JURIDICO.
Marco Normativo Ley 1285 de 2009, artculos 13 y 28;
Ley 153 de 1887, artculo 40.
Marco Jurisprudencial Consejo de Estado, Seccin Cuarta, Auto del
18
de febrero de 2010, Radicacin No. 13001-23-
31-000-2009-00232-01;
Consejo de Estado, Seccin Primera, auto del 18
de marzo de 2010, Radiacin No. 13001-23-31-
000-2009-00086-01;
Consejo de Estado, Seccin Tercera
Subseccin B, Auto del 9 de diciembre de 2010,
Radiacin No. 13001-23-31-000-2009-00108-
01(39142);
Corte Constitucional, Sentencia C-619 de 2001;
Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2009.
-
56
3.- CONSIDERACIONES.
Para resolver el problema jurdico contenido en la pregunta
anterior, se abordarn
los siguientes temas: i) la libre configuracin legislativa
respecto de la vigencia de
la ley; ii) el carcter procesal de la norma contenida en el
artculo 13 de la Ley
1285 de 2009; y iii) aplicacin en el tiempo del requisito de
procedibilidad
consagrado en el artculo 13 de la Ley 1285 de 2009.
3.1. La libre configuracin legislativa respecto de la vigencia
de la ley.
Corresponde al legislador decidir el momento en el cual una
determinada norma
empieza a regir, esto es definir el punto de partida de su
entrada en vigencia,
teniendo en cuenta consideraciones bien de carcter jurdico o
relacionadas con la
conveniencia, mrito, oportunidad.
En principio, la potestad del legislador para establecer la
vigencia de la ley, est
limitada nicamente por los requerimientos del principio de
publicidad consagrado
en la Constitucin Poltica, en virtud del cual, aprobado un
proyecto de ley por
ambas cmaras pasa al Gobierno para su sancin, acto que pone fin
al
procedimiento de formacin de la ley, mediante el cual [e]l
Gobierno lo aprueba y
da fe de su existencia y autenticidad61 y, si []ste no lo
objetare, dispondr que
se promulgue como ley62, atribucin sta expresamente conferida al
Presidente
de la Repblica63.
Sobre el particular el artculo 52 de la Ley 4 de 1913 establece,
en su inciso
segundo, que [l]a promulgacin consiste en insertar la ley en el
peridico oficial, y
se entiende consumada en la fecha del nmero en que termine la
insercin.
61
Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 1996. 62
Constitucin Poltica, artculo 165. 63
Constitucin Poltica, artculo 189-10.
-
57
La promulgacin, en consecuencia, se verifica con la publicacin
de la ley en el
Diario Oficial64 y de ella depende, en general la obligatoriedad
de la norma legal.
La ya referida Ley 4 de 1913, establece igualmente la siguiente
regla general
respecto de la vigencia de la ley:
La ley no obliga sino en virtud de su promulgacin, y su
observancia
principia dos meses despus de promulgada.65
Se tiene de lo anterior que, por regla general, las leyes cobran
vigencia dos meses
despus de su promulgacin, sin embargo, en el marco de su libre
configuracin,
puede el legislador incluir en la respectiva ley, disposiciones
especiales en la
cuales expresamente se seale la fecha en la cual deber empezar a
regir, total o
parcialmente o incluso someter la vigencia de una norma
determinada al
cumplimiento de una condicin66.
3.2. El carcter procesal de la norma contenida en el artculo 13
de la Ley
1285 de 2009.
Adems de lo anteriormente expuesto, debe tenerse en cuenta que
el referido
artculo 13 al consagrar un requisito de procedibilidad para el
ejercicio de
determinadas acciones contenciosas, contiene una norma de
carcter
estrictamente procesal.
En efecto, las normas relativas a presupuestos procesales de la
accin son, como
su nombre lo indica, de carcter procesal, destacando que por
ellos se entienden
64
Ley 489 de 1998, artculo 119, literal b. 65
Ley 4 de 1913 artculo 52 inciso primero. 66
Como por ejemplo lo hizo el legislador en el artculo 42
transitorio de la Ley 640, respecto del requisito de procedibilidad
previsto en su artculo 37.
-
58
los requisitos ind
