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AMÉRIC A LATINAMMAARRII OO RROOSS AALLEESS

SSAALLVVAADDOO RR VVAALLEENN CCIIAA CCAARRMM OONNAA11


AAMMÉÉRRIICCAA LLAATTIINNAA98 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

1. En el desarrollo de este trabajo han sido muy importantes los apoyos, información y sugerencias

entregados gentilmente por Edgardo Bilsky de CGLU, Iván Finot de la CEPAL, Andrew Nickson

de la U. de Birminghan; Guillermo Tapia y Néstor Vega de FLACMA, a quienes agradecemos la ayuda.

No obstante, la responsabilidad final por las afirmaciones y datos es de los autores.


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Introducción

Latinoamérica está conformada por el con-junto de países ubicados en el extenso terri-torio que va desde el Río Bravo hasta Tierradel Fuego. Sus subregiones son: Mesoamé-rica, con México y América Central (Guate-mala, Costa Rica, El Salvador, Honduras,Nicaragua y Panamá); las Antillas, con Cu-ba, República Dominicana y Haití2; y Américadel Sur, compuesta por los Países Andinos(Colombia, Ecuador, Bolivia, Perú, Venezue-la) y el Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile,Paraguay y Uruguay).

En América Latina habitan 540 millonesde personas, mestizaje de población indí-gena originaria, colonizadores españolesy portugueses, descendientes de escla-vos africanos, varias oleadas posterioresde migrantes europeos y otros gruposdiversos. Es la más urbanizada de lasregiones en desarrollo: 77,8% de sushabitantes vive en ciudades, aunqueel nivel de urbanización varía entre el93% en Venezuela y el 42% en Haití (vercuadro 1).

Los países latinoamericanos presentangrados de desarrollo muy diferentes. Sibien el PIB per cápita medio regionalasciende a 4.044 US $ (CEPAL, 2005), esuno de los continentes con mayordesigualdad en la distribución de la ri-queza. Casi el 40% de la población viveen situación de pobreza. Esta desigual-dad incide desfavorablemente en el avan-ce democrático y en el ejercicio pleno de

la ciudadanía (Informe de Desarrollo Hu-mano, PNUD, 2005).

Las formas de los Estados son diversasdada la heterogeneidad de los más de100 estados o provincias en los paísesfederales; 250 regiones o departamentosen las naciones unitarias y los más de 16mil gobiernos locales –municipios, dis-tritos, cantones o comunas– en todo elsubcontinente. Países extensos –comoBrasil, México, Argentina y Venezuela–adoptan el sistema federal, con al menosdos niveles de gobiernos subnacionales.Las otras naciones optan por ser estadosunitarios.

En Latinoamérica prevalece el régimenpresidencial, con claro predominio delejecutivo nacional sobre los otros pode-res del Estado. A partir de 1980, los regí-menes autoritarios, entonces mayoritariosen la región, son reemplazados paulatina-mente por gobiernos democráticos, que esti-mulan la elección popular de las autoridadeslocales.

En 1980 pocos países elegían democráti-camente a las autoridades locales. Ac-tualmente, todas las naciones poseengobiernos municipales elegidos por sufra-gio universal (ver cuadro 2). La mayorparte de los países democratiza y refor-ma sus Estados, mediante transformacio-nes institucionales, políticas y jurídicasde las cuales son parte la descentraliza-ción3 y el fortalecimiento de los gobiernossubnacionales4.

En Latinoamérica

prevalece el

régimen

presidencial, con

claro predominio

del ejecutivo

nacional sobre los

otros poderes del

Estado

2. Los países de habla inglesa (Antigua, Barbados, Granada, Jamaica, Santa Lucía, Trinidad y Tobago) no son abordados en este

estudio. Tampoco Puerto Rico y los territorios de ultramar de Francia, Reino Unido y Países Bajos. Sobre Haití sólo se hace una

breve mención. No son tampoco abordados Surinam y Guyana.

3. Entendemos por descentralización, en su sentido amplio, un proceso de traspaso de poder y competencias desde el Estado central

a los niveles intermedios y locales de gobierno y administración. Distinguimos entre la descentralización política o devolución –con

traspaso de competencias y recursos, en un marco de autonomía local– de una descentralización administrativa o

desconcentración, cuando se asignan competencias y destinan recursos sin autonomía. Ambos procesos son acompañados de

diversos grados de descentralización fiscal, es decir, de las capacidades para establecer, recaudar y administrar recursos

financieros para operar competencias y servicios. Estos tres procesos se suelen combinar entre sí de manera compleja.

4. Valadés, Diego y Serna José María, 2000; Carbonell, Miguel 2004; Fix, Héctor y Valencia, Salvador, 2005.



Cuadro 1 Indicadores de Desarrollo en América Latina 2005 (1)

País Tipo de PIB por PIB habitante por % población Lugar en ranking % poblaciónEstado habitante CEPAL poder real de compra bajo la línea mundial IDH urbana

en $ US PNUD en $ US de pobreza (2) 2005

AArrggeennttiinnaa Federal 4.747 13.298 26,0 36 91,8

BBoolliivviiaa Unitario 990 2.720 63,9 115 64,2

BBrraassiill Federal 4.250 8.195 36,3 69 83,4

CChhiillee Unitario 7.085 10.874 18,7 38 86,6

CCoolloommbbiiaa Unitario 2.663 7.256 46,8 70 76,6

CCoossttaa RRiiccaa Unitario 4.632 9.481 21,1 48 62,6

CCuubbaa Unitario 2.797 » » 50 76,1

EEccuuaaddoorr Unitario 2.761 3.963 48,3 83 62,8

GGuuaatteemmaallaa Unitario 2.492 4.313 60,2 118 50,0

HHaaiittíí Unitario 454 1.892 » 154 41,8

HHoonndduurraass Unitario 1.139 2.876 74,8 117 47,9

MMééxxiiccoo Federal 7.239 9.803 35,5 53 76,5

NNiiccaarraagguuaa Unitario 896 3.634 69,3 112 56,9

PPaannaammáá Unitario 4.797 7.278 33,0 58 65,8

PPaarraagguuaayy Unitario 1.201 4.813 60,5 91 58,4

PPeerrúú Unitario 2.841 5.678 51,1 82 72,6

RR.. DDoommiinniiccaannaa Unitario 3.815 7.449 47,5 94 65,6

SSaallvvaaddoorr Unitario 2.469 5.041 47,5 101 57,8

UUrruugguuaayy Unitario 4.860 9.421 18,8 43 91,9

VVeenneezzuueellaa Federal 5.275 6.043 37,1 72 92,8

AAmméérriiccaa LLaattiinnaa 44..447711 3399,,88

FFuueenntteess:: 1) CEPAL, 2006; Informe de Desarrollo de Naciones Unidas, 2006. 2) El Índice de Desarrollo Humano Alto: abarca desde el 1 al 63; Medio: del 64 al 146; Bajo: del lugar 147 al 177.


101

No obstante, la profundidad de las refor-mas y su impacto difieren de un país aotro. Mientras que Argentina, Brasil, Méxi-co –las tres naciones más extensas– danmayor impulso al federalismo, los paísesunitarios amplían el rol de los municipios ycrean administraciones intermedias en lasregiones y/o departamentos.

En América del Sur, Argentina, Brasil, Bo-livia, Chile, Colombia y Ecuador redistri-buyen competencias y recursos en favorde los gobiernos subnacionales5. En Perú,la descentralización iniciada en los 80 serevierte en los 90, pero se recupera apartir del 2000. En Venezuela, la descen-tralización de los 90 se confronta en añosrecientes a reformas que pueden afectarla institucionalidad local. En Uruguay yParaguay la descentralización es aún inci-piente.

México avanza en un “nuevo federalismo”,mediante la apertura del sistema políticoy una mayor alternancia democrática. Lasreformas jurídicas y financieras favore-cen a los gobiernos subnacionales, perolos progresos son más lentos en el nivelmunicipal.

Los países centroamericanos evolucionanmás lentamente. Guatemala y Nicaraguaemiten leyes de descentralización. Hon-duras y El Salvador incrementan el montode las transferencias financieras a losmunicipios. Costa Rica y Panamá regis-tran avances menores: en la primera seintroduce la elección popular de alcaldes(2002) y en la segunda se eleva a rangoconstitucional la descentralización.

Desde hace diez años en RepúblicaDominicana la descentralización es temade la agenda pública, se incrementa losrecursos municipales y se apruebannuevas leyes favorables al régimenmunicipal. Cuba permanece centralizaday Haití confronta un severo problema degobernabilidad, aunque acaba de reali-zar las primeras elecciones locales envarios años.

I. Evolución de los gobiernossubnacionales

La tensión entre centralización y descen-tralización ha estado presente en laregión desde antes de la construcción delos Estados nacionales. Herencia del pa-sado colonial, el centralismo de las coro-nas española y portuguesa se resquebrajadurante la época de la Independencia,cuando Cabildos abiertos en las principa-les ciudades realizan pronunciamientosemancipadores contra las autoridadescoloniales.

Durante el siglo XIX, en las incipientesnaciones latinoamericanas se sucedenguerras y conflictos que confrontan agrupos federales contra otros unitarios. Alo largo del siglo XX, dichas naciones op-tan por la centralización política y econó-mica, en deterioro de las entidadesintermedias y los municipios. Ya en el si-glo XX, después de la Segunda GuerraMundial, la planificación nacional y laspolíticas de sustitución de importacionesrefuerzan las tendencias centralistas quesólo menguan en el último tercio del si-glo, consecuencia de sucesivas crisis eco-nómicas y políticas.

I.1. Los ciclos descentralizadores

Durante las décadas de los 80 y los 90, latransición democrática se combina con lasreformas del Estado y la descentraliza-ción. Se percibe que el centralismo estáagotado, se busca liberalizar las economíasy reducir el gasto estatal, consideradoineficiente. Es posible distinguir dos ciclosdescentralizadores: uno más económico yneoliberal, otro con mayor énfasis en losaspectos sociales y democráticos6.

El primer ciclo descentralizador sedesarrolla a partir de los 80, en uncontexto de crisis de la deuda y alta infla-ción, y busca reducir el tamaño de laadministración central, eliminar el déficitfiscal y potenciar el mercado. Las econo-mías sufren fuertes ajustes estructurales, se

Durante el siglo

XIX, en las

incipientes

naciones

latinoamericanas

se suceden guerras

y conflictos que

confrontan a

grupos federales

contra otros

unitarios

5. El concepto

gobiernos

subnacionales se

refiere tanto a los

gobiernos

estaduales –o

intermedios– como

a los municipios

también

denominados

gobiernos locales.

6. Finot, Ivan, 2001 y

Wiesner, Eduardo

2003.


AAMMÉÉRRIICCAA LLAATTIINNAA102

transfiere la prestación de algunos servi-cios a los gobiernos subnacionales y seprivatizan otros, incluidas las empresas esta-tales. Aunque la situación varía de un país aotro, este primer ciclo de políticas nogenera los resultados esperados, aunquesí produce severos problemas sociales,económicos y políticos.

El segundo ciclo descentralizador se ubica afines de la década de los 90, en medio deseveras crisis financieras y sociales que

afectan a países como Argentina, Bolivia,Brasil, Ecuador, México, Perú y Venezuela.Integra estrategias correctoras del paradig-ma neoliberal, que incluyen políticas socia-les y mayor preocupación por el desarrollodemocrático y la participación ciudadana. Elmovimiento descentralizador es estimuladopor el progreso de la gestión de muchosgobiernos locales en la región7.

Pero estos grandes ciclos se traducen y ex-presan de modo diferente en cada subre-

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

7. Surgen gobiernos

locales de gestión

paradigmática,

como ocurre con

Curitiba o Porto

Alegre, en Brasil;

Villa El Salvador, en

Perú; Bogotá, en

Colombia;

Cotacachi y

Guayaquil, en

Ecuador; Santiago

de Chile; Mérida,

San Pedro Garza

García o San

Nicolás de los

Garza, en México;

Rafaela en

Argentina; o La

Paz, en Bolivia,

entre muchos

otros.

8. Los gastos

subnacionales

como indicador de

descentralización

son limitados ya

que mezclan gastos

municipales con

gastos de entes

federativos. Por

ejemplo el alto

gasto de las

provincias en

Argentina no

significa más gasto

municipal.

Cuadro 2 Evolución de la Descentralización en América Latina8 1980-2005

(% Gasto de Gobiernos Intermedios y Locales en Gasto Gubernamental Total)

Brasil 2002 42.1

Brasil 1980 32,4 Argentina 2004 41,6

Colombia 1982 26,3 México 2000 31,9

Argentina 1980 22,2 Colombia 2005 29,8

México 1980 22,0 Bolivia 2005 29,5

Ecuador 1980 18,3 Perú 2005 26,8

Bolivia 1986 14,8 Ecuador 2004 22,1

Promedio América Latina 11,6 Promedio América Latina 18,8

Perú 1990 9,1 Chile 2005 15,0

Uruguay 1980 8,6 Uruguay 2005 13,2

Salvador 19 78 5,8 Guatemala 1997 13,0

Paraguay 1980 5,5 Salvador 2005 8,7

Guatemala 1980 4,5 Paraguay 2005 7,0

Costa Rica 1980 4,0 R. Dominicana 2004 7,0

Chile 1980 3,7 Costa Rica 2005 6,0

R. Dominicana 1980 3,5 Nicaragua 2002 3,8

Nicaragua 1988 3,4 Panamá 2002 3,8

Panamá 1980 2,0

Fuente: Finance Yearbook FMI, Banco Mundial, Bancos Centrales, Fichas Nacionales

Elaboración: Mario Rosales


103

gión y tipo de nación. Los países federalesrefuerzan principalmente los niveles inter-medios de gobierno y, luego de ellos, a losmunicipios. De este modo:

Brasil es uno de los países más descentra-lizados de la región9, con una tradición fe-deral que se remonta al nacimiento de laRepública, a finales del siglo XIX. Lasprincipales tentativas de reducir el fede-ralismo en beneficio del Estado central seproducen en la presidencia de GetulioVargas (1937-45) y durante los gobiernosmilitares (1964-1985). Finalizado el perí-odo autoritario, se impulsa la descentrali-zación para superar la crisis del Estado.Así, la Constitución de 1988 define al Bra-sil como una “Unión indisoluble de esta-dos y municipios y del distrito federal”, serefuerzan las autonomías y aumentan lascompetencias y potestades locales. Losmunicipios pasan a recibir estatuto y tra-tamiento de entes federados, siendo con-siderados una esfera con autonomía degobierno definida por la Constitución Fe-deral. En 1993, la hiperinflación y el so-breendeudamiento del Estado empujan algobierno nacional a una recentralizaciónfiscal, saneando y privatizando bancos yservicios públicos de los estados. En el2003, el gobierno de Lula promueve unmayor diálogo y una mayor coordinaciónentre el nivel federal y los municipios através de la Secretaría de Asuntos Fede-rativos, vinculada a la Presidencia de laRepública, cuya misión es construir unnuevo pacto federativo entre los tresniveles de gobierno –municipal, estadualy federal. También se crea el Ministerio delas Ciudades para establecer una políticanacional de desarrollo urbano que garan-tice el “derecho a la ciudad”, apoyándoseen los municipios para la ejecución depolíticas de redistribución de los ingresosy programas sociales, como “Hambre Ce-ro”. En marzo del 2003, en la VI Marchaen Defensa de los Municipios, el gobiernofederal y las entidades municipalistas fir-maron un protocolo que creó el Comité deArticulación Federativa –CAF. Este comitése tornó el principal espacio de negocia-

ción entre la Unión Federal y los muni-cipios, haciendo evolucionar distintospuntos de interés de los municipios bra-sileños, como las cuestiones del salario-educación, del transporte escolar, de lasreformas fiscales y de las provisiones dejubilación, entre otros.

En Argentina, hay una histórica y proble-mática relación entre el gobierno federaly las provincias. Ya la Constitución de1853 intenta regular esas relaciones ytraspasa a las provincias el apoyo al régi-men municipal. Después de los gobiernosmilitares (1976-1983) se revisa la cen-tralizada repartición de poderes y recur-sos. En la siguiente década, el gobiernonacional y las provincias redefinen lasreglas de financiamiento mediante la co-participación, que aumenta las transfe-rencias a cambio de la disminución de lafiscalidad local y de privatizaciones de losservicios. La reforma constitucional de1994 retoma aspectos esenciales de lacoparticipación fiscal entre el gobiernocentral y las provincias. Asimismo se re-conoce la autonomía municipal y se dotaa la ciudad de Buenos Aires, capital del país,de un gobierno local autónomo. No obs-tante, sigue siendo potestad de las pro-vincias definir el régimen municipal, porlo que entre ellas se observa una gran di-versidad de situaciones10.

Durante el siglo XX México vive un proce-so de expansión y ampliación del nivelcentral, según las normas de la Constitu-ción de 1917. El gobierno nacional absor-be competencias locales así como susfuentes de ingreso, en detrimento de losgobiernos subnacionales. Durante los años1977, 1983 y 1999, las reformas constitu-cionales favorecen a los municipios al intro-ducir el pluralismo político en los cabildos,fortalecer la hacienda y los servicios públicoslocales. En los 90, el gobierno nacionalemprende políticas para favorecer a losentes subnacionales mediante el “nuevofederalismo”. El pluralismo y la al-ternancia política facilitan la reactivaciónlocal. En 1994, se aprueba el estatuto del

9. Más del 40% del

gasto público es

realizado por los

estados y

municipios y la

distribución de

recursos entre los 3

niveles del Estado

es la más equitativa

de la región.

10. Muchas provincias

suelen restringir la

autonomía local de

los pequeños

municipios. Por

ejemplo, en la

provincia de

Santiago del Estero

sólo cinco de 126

municipios gozan

de plena

autonomía.

Brasil es uno de los

países más

descentralizados

de la región, con

una tradición

federal que se

remonta al

nacimiento de la

República, a fines

del siglo XIX



Gobierno del Distrito Federal de México yen 1997 se elije por voto popular a su Jefede Gobierno. Los municipios mexicanosson organizados por los Estados, pero si-guen siendo dependientes del gobiernonacional. Sin embargo, surgen experien-cias innovadoras en muchos municipios yse moderniza su gestión.

Aunque formalmente Venezuela posee unsistema federal, es un país fuertementecentralizado, situación agudizada por elmodelo de financiamiento del gasto pú-blico sustentado en la distribución de larenta petrolera. En 1989, la Ley Orgánicade Descentralización, Delimitación y Tras-ferencias del Poder Público impulsa el pro-ceso de descentralización, cuyo primerlogro es la elección directa de alcaldes ygobernadores. El proceso se estanca en lasegunda mitad de la década. En 1999, laConstitución Bolivariana parece relanzarel proceso, pero supedita la autonomíamunicipal a una Ley Orgánica del PoderPúblico Municipal y sus competencias fis-cales a una Ley Nacional (2005). La ten-sión entre centralismo y autonomía localse acrecienta con la Ley de los ConsejosComunales (2006) que crea una red deorganizaciones locales directamente vin-culada a la Presidencia, para canalizarlos financiamientos. A inicios de 2007,se aprueba la Ley de Habilitación Legis-lativa, que autoriza al gobierno nacionala regular los estados provinciales ymunicipios.

En los países unitarios, el debate descen-tralizador se centra en las relaciones entreel gobierno nacional y los municipios. Elproceso avanza de manera más lenta en elnivel intermedio que es, de hecho, un arti-culador con el nivel nacional. En la mayorparte de los países sudamericanos y cen-troamericanos las administraciones inter-medias dependen del poder central y estána cargo de un funcionario designado poraquél, aunque hay una tendencia a la elec-ción popular de las autoridades inter-medias, como ocurre en Colombia, Perú,Ecuador, Bolivia y Paraguay.

La descentralización en los países andi-nos se realiza mediante profundas refor-mas constitucionales y legislativas, enprocesos relativamente breves.

En Colombia, después de la extrema cen-tralización de los 60 y 70 , de la crisis po-lítica expresada en las “huelgas cívicas”de los 70 y principios de los 80, se inicia amediados de esa última década un claroproceso descentralizador. La Constituciónde 1991 sienta las bases de un régimenterritorial unitario y descentralizado, conautonomía de los entes territoriales: de-partamentos, municipios y distritos. Secrean, además, territorios indígenas, re-giones y provincias (para reagrupar de-partamentos y municipios limítrofes). Seestablece, asimismo, la elección directade alcaldes (1986) y de gobernadores de-partamentales (1992). A lo largo de los90 se promulga una frondosa legislaciónque reglamenta diversos aspectos de lagestión local, como los mecanismos detransferencia y participación, la distribu-ción de competencias y la organizaciónterritorial. A fines de los noventa, el en-deudamiento de los gobiernos nacional ysubnacionales y la crisis económica obli-gan a revisar el sistema de transferenciase imponen un régimen de austeridad enlos gastos, junto a una redistribución delas competencias.

Bolivia realiza un original proceso des-centralizador, que reconoce su naturalezamultiétnica y pluricultural, mediante elfortalecimiento de los dos niveles de go-bierno subnacional: municipios y depar-tamentos. Después de décadas, en 1987se realizan elecciones municipales. En1994 se aprueba la Ley de ParticipaciónPopular, que fortalece política y finan-cieramente a los municipios y estimula laparticipación de las comunidades debase. En 1995, la Ley de Descentrali-zación Administrativa beneficia a los de-partamentos intermedios, dotándolos deasambleas electas. En 1999, se promulgala nueva Ley de Municipalidades. El pre-fecto departamental es inicialmente de-

La

descentralización

en los países

andinos se realiza

mediante

profundas

reformas

constitucionales

y legislativas,

en procesos

relativamente

breves



105

signado por el gobierno nacional, pero en2006 se le elige por medio del sufragiopopular. Ese año, tras una larga crisis so-cial y política, asume el gobierno Evo Mo-rales quién convoca a una AsambleaConstituyente, donde las cuestiones re-gionales, municipales y de las comunida-des indígenas tienen atención primordial.Los departamentos más ricos, en particu-lar los de Oriente, reclaman una mayorautonomía

En Ecuador, en medio de una profundacrisis política y social, que lleva a la caí-da de varios presidentes y a la dolariza-ción de la economía, la Constitución de1998 ratifica la descentralización, des-concentración y participación. La ley deJuntas parroquiales (2000), el Plan deDescentralización y el reglamento de laLey de Descentralización y ParticipaciónSocial de 1997 (2001), y las reformas ala ley del Régimen Municipal (2004)enfatizan el mejoramiento de los servi-cios y la obligatoriedad de la transferen-cia de competencias. Se reconocen dosniveles principales de gobiernos autóno-mos: provincias y cantones (munici-pios). Sin embargo, el nivel provincialestá limitado por sus escasas competen-cias y recursos y por la coexistencia dedos autoridades: una electa, el Prefecto;otra designada por el gobierno central,el Gobernador. Los alcaldes y presiden-tes de Concejo (en los municipiospequeños) son electos desde 1935;todos ellos son electos como alcaldesdesde 1988.

En Perú, la Reforma Constitucional demarzo de 2002 enfatiza en la creación delos gobiernos regionales, con lo que sereinicia una descentralización, primerocongelada y luego revertida, durante elgobierno autoritario de Alberto Fujimori.Ese mismo año se aprueba la Ley deBases de la Descentralización, a la queseguirán durante el periodo 2002 al 2005diversas normas entre las cuales desta-can la Ley de Gobiernos Regionales, unanueva Ley Orgánica de Municipalidades,

la Ley de Descentralización Fiscal y la LeyMarco de Presupuestos Participativos. Ennoviembre de 2006, se elige por primeravez mediante elección popular a los go-bernadores regionales. En Perú coexistenvarios niveles de gobierno y/o admi-nistración: el gobierno nacional, las re-giones, las municipalidades provinciales(ciudades) y las municipalidades distri-tales.

Los Estados unitarios del Cono Sur –Chi-le, Uruguay y Paraguay– realizan refor-mas descentralizadoras adecuadas a suspropias particularidades.

Chile es un país centralizado desde me-diados del siglo XIX. No obstante, en1891, después de una breve guerra civil,se promulga la Ley de la Comuna Autó-noma, muy avanzada para la época. Sinembargo, la norma no logra operar y laConstitución de 1925 recentraliza elpaís. Durante la década de los 80, el ré-gimen militar aplica una descentraliza-ción administrativa que traspasa a losmunicipios la administración de la saludprimaria, la educación básica y media yla gestión de los subsidios sociales. Conel retorno democrático de 1990, el paísavanza hacia una descentralización máspolítica con la elección directa de los al-caldes y concejales en 1992. En 1993,se crean 13 gobiernos regionales, aun-que con intendentes designados por elgobierno nacional. En los años posterio-res, se asigna a los municipios nuevascompetencias, tareas y recursos (re-formas a la Ley Orgánica Municipal de1999-2000).

En Uruguay, se identifica al gobierno lo-cal con el nivel departamental, que in-cluye varios centros poblados y poseeuna extensión y población muy superiora la media de los municipios latinoame-ricanos (cuadro 2). Tras el retorno a lademocracia en 1985, la reforma consti-tucional de 1996 consagra por primeravez la obligación del Estado de formularpolíticas de descentralización para “pro-

Los Estados

unitarios del Cono

Sur –Chile, Uruguay

y Paraguay–

realizan reformas

descentralizadoras

adecuadas a sus

propias

particularidades



mover el desarrollo regional y el bienes-tar social”. Se define que las eleccionesdepartamentales se realicen en fechadiferente a las nacionales y se distinguemejor las Juntas Locales del nivel depar-tamental, aunque no se ha legislado aúnpara su aplicación. Los 19 intendentesmunicipales departamentales se elijenmediante elecciones directas desde196611. Actualmente se debate un pro-yecto de ley sobre descentralización.

En Paraguay, después de 35 años dedictadura (1954 a 1989), se realizan lasprimeras elecciones de intendentesmunicipales en 1991, y las primeras elec-ciones de gobernadores y consejos de-partamentales en 1992. La constituciónde 1992 reconoce la autonomía políticamunicipal en el control de sus asuntos, enel cobro de impuestos y en la gestión desus gastos. La autonomía de los depar-tamentos es mucho más limitada. En elaño 2000 se crea el Consejo Nacional deDescentralización del Estado. Sin embar-go, a pesar del nuevo marco constitu-cional y de la democratización, no se hareformado aún el Código municipal y elgobierno nacional y el poder legislativo si-guen ejerciendo un fuerte control sobrelos municipios.

Los países centroamericanos promulganlegislaciones descentralizadoras, siendo suprincipal desafío lograr su implementacióny, sobre todo, ampliar la escasa capacidadfinanciera de los municipios.

• En Costa Rica la reforma al CódigoMunicipal de 1998, permite el año 2002la elección directa del recién creadocargo de alcalde (antes había un ejecu-tivo municipal profesional). También seaprueba, mediante la reforma constitu-cional del 2001, el aumento gradual denuevas competencias y transferenciasde recursos a los municipios, hasta al-canzar el 10% del presupuesto na-cional. No obstante, surgen fuertesresistencias y no se legisla aún para suimplementación.

• El Salvador, elabora de manera concer-tada la Estrategia Nacional de Desa-rrollo Local (ENDL) con lineamientosestratégicos para la descentralizaciónque debe llevarse a cabo durante elperíodo 1999-2004. Se expide una leyque incrementa las transferencias fi-nancieras a las municipalidades (1998,revisada en 2005) y se realizan re-formas al Código Municipal (2005).

• En Guatemala se dicta la Ley Generalde Descentralización mediante el De-creto 14-2002. También entran en vi-gencia en el 2002 el nuevo CódigoMunicipal y la Ley de Consejos de De-sarrollo Urbano y Rural; se promulgala Ley del Catastro (2005); se apruebala Política Nacional de Descentraliza-ción del Organismo Ejecutivo (2005).

• En Honduras se aprueba en 1994 elPlan Nacional de Descentralización yDesarrollo Municipal y se crea la Comi-sión Ejecutiva para la Descentralizaciónque elabora el Plan de Acción 1995-1998, que no se cumple. Se retoma eltema en el año 2000, vinculándolo conla erradicación de la pobreza. En 2003se expide una nueva Ley de Ordena-miento Territorial y en 2004 la Ley deDescentralización del Servicio de Agua.Están en proceso otras reformas a laLey de Municipalidades.

• En Nicaragua las reformas constitu-cionales de principios de los 90 for-talecen el poder y financiamientopropio de los municipios y reafirmanla autonomía de las dos regiones de laCosta Atlántica creadas en 1987. Enel 2003, se define una política de des-centralización como eje transversalde la Estrategia Reforzada de Comba-te y Erradicación de la Pobreza (ERCERP).Entre el 2002 y el 2004 se promulganla Ley de Régimen de PresupuestoMunicipal, la Ley de ParticipaciónCiudadana y las Leyes de Transferen-cias Financieras y de Solvencia FiscalMunicipal.

Los países

centroamericanos

promulgan

legislaciones

descentralizadoras,

siendo su principal

desafío lograr su

implementación y,

sobre todo, ampliar

la escasa

capacidad

financiera de los

municipios


11. El término

intendente se

acuña durante las

reformas coloniales

del siglo XVII. Tales

funcionarios

desplazan a los

alcaldes mayores.

En Uruguay los

intendentes están a

cargo de los

departamentos,

asistidos por un

concejo de ediles,

en desmedro de las

juntas locales.


107

• Panamá eleva a rango constitucionalla descentralización del Estado en sureforma constitucional de 2004 y de-fine un nuevo marco jurídico paralas provincias, municipios y corre-gimientos12.

Finalmente, en los países del Caribe dehabla castellana:

• En República Dominicana, las autori-dades del nivel provincial son desig-nadas por el gobierno central, siendoel municipio el único nivel de gobiernolocal electo. Dentro de las principalesreformas recientes, se debe men-cionar la división del Distrito Nacionalen varios municipios en el 2001 y laley del 2003 que permite aumentar lastransferencias a los municipios. Du-rante el año 2007 se contempla laconvocatoria a una Constituyente den-tro de cuyas prerrogativas se incluiríala profundización de la descentraliza-ción. Recientemente, se acaba deaprobar una Ley de Presupuesto Parti-cipativo y se está discutiendo unanueva Ley de Municipios.

• En Cuba, la Constitución vigente des-de mediados de los años 70 reconocela existencia de 14 provincias y 169municipios, dotados de personalidadjurídica. Son administrados como ins-tituciones representativas, cuyos diri-gentes son electos en las Asambleasdel Poder Popular de su propia cir-cunscripción. Éstas se rigen según losprincipios de la “democracia socialis-ta” y dependen de los órganos supe-riores de gobierno. Su autonomía esmuy limitada.

I.2. Municipios, grandes ciudades y Áreas Metropolitanas

Los gobiernos y administraciones sub-nacionales de Latinoamérica son su-mamente heterogéneos. Entre losgobiernos intermedios –estados, provin-

cias o departamentos–, algunos poseenpoblaciones y capacidades productivasque superan la de ciertos países –comoocurre con São Paulo o Buenos Aires–otros son pequeños y económicamentepobres.

Por su parte, casi el 90% de los 16 milmunicipios de América Latina tienen me-nos de 50 mil habitantes: algunos ad-ministran territorios muy amplios, otrosson de tamaño exiguo. La mayoría en-frenta grandes dificultades financieras yrestricciones de recursos humanos y téc-nicos para ejercer plenamente sus com-petencias.

Para que la autonomía local opere efectiva-mente, la legislación de varios países esta-blece bases mínimas para crear unmunicipio: un territorio de tamaño razo-nable; población suficiente; y capacidadeseconómicas, sociales y políticas que asegu-ren una adecuada consistencia institucio-nal. Pero es frecuente que se establezcanmunicipios sin las bases económicas nece-sarias.

Por lo anterior, en algunos países se pro-duce una “atomización” municipal quegenera problemas tanto para la pres-tación de servicios municipales, como enla coordinación entre las instancias gu-bernativas intermedias y nacionales. EnBrasil, por ejemplo, del total de 5.562municipios, 1.485 se crean entre 1990 y2001. Ello motiva una enmienda consti-tucional –la 15/96–, para precisar los re-quisitos en la formación de dichascorporaciones. México tiene actualmente2.438 municipios y padece en varios Es-tados de atomización municipal13.

En ciertos países unitarios también se ob-serva fragmentación municipal. Así, Co-lombia tiene 1.099 municipios y Perú másde dos mil municipalidades provinciales ydistritos. En Bolivia, a partir de la ley deParticipación Popular (1994) se crean 198nuevos municipios, con un total de 327en todo el país.

12. Los corregimientos

son entidades

submunicipales que

tienen carácter

electivo. En efecto,

la Constitución de

Panamá dispone

que debe haber un

concejo municipal

en cada distrito, en

el cual se integran

los representantes

de corregimiento

que hayan sido

electos en su

circunscripción.

13. En Oaxaca existen

570 municipios; en

Puebla 217; en

Veracruz 212 y en

el Estado de México

124.



Más de la mitad de la población latinoame-ricana habita en ciudades de más de unmillón de habitantes. Existen 50 ciudadesde ese tamaño y cuatro de ellas estánentre las 10 ciudades más grandes delmundo: São Paulo (17,8 millones de habi-tantes), Ciudad de México (16,7 millones),Buenos Aires (12,6 millones) y Río de Ja-neiro (10,6 millones). Otras tres urbes po-

seen poblaciones de más de 5 millones(Bogotá, Lima y Santiago de Chile) y variassuperan los 3 millones (Belo Horizonte,Salvador de Bahía, Fortaleza, Porto Alegrey Recife en Brasil; Caracas en Venezuela;Santo Domingo en República Dominicana;y Monterrey y Guadalajara en México). Haytambién un gran número de ciudades detamaño intermedio –entre 100 mil y un mi-


Cuadro 3 Número de Gobiernos Subnacionales y Población

Población Promedio Países Federales Países Unitarios Elecciones municipales

País (En miles de de Población Estados Municipios Regiones Municipios democráticas y/o después de habitantes) Provincias Departamentos periodos autoritarios

BBrraassiill 190.127 34.183 26 5.562 1986

MMééxxiiccoo 107.537 44.091 32 2.439 1977

CCoolloommbbiiaa 47.078 42.837 32 1.099 1986

AArrggeennttiinnaa 38.971 17.531 23 2.223 1983

PPeerrúú 28.349 13.695 25 2.070 1981

VVeenneezzuueellaa 27.031 80.690 24 335 1992

CChhiillee 16.436 47.641 15 345 1992

EEccuuaaddoorr 13.408 61 224 22 219 1935

GGuuaatteemmaallaa 13.018 39.211 22 332 1986

CCuubbaa 11.400 67.456 14 169 «

BBoolliivviiaa 9.627 29.440 9 327 1987

RR.. DDoommiinniiccaannaa 9.240 60.789 32 152 1978

HHoonndduurraass 7.518 25.228 18 298 1982

SSaallvvaaddoorr 6.991 26.683 14 262 1984

PPaarraagguuaayy 6.365 27.554 17 231 1991

NNiiccaarraagguuaa 5.594 36.803 15 + 2 152 1990

regiones autónomas

CCoossttaa RRiiccaa 4.399 54.309 7 81 1948

PPaannaammáá 3.284 43.787 9 75 1996

UUrruugguuaayy 3.478 183.053 19 1985

TToottaall 554499 ..885511 3333..554488 110055 1100..555599 225511 55..883311

Fuentes: CEPAL 2005. Fichas país sobre la descentralización. Elaboración propia.


109

llón de habitantes– con un dinamismo de-mográfico y económico notables.

Dado su gran tamaño la mayoría de lasgrandes ciudades de América Latina y elCaribe abarca varios territorios municipa-les y, en algunos casos, más de un Estadoo provincia. Ciudad de México y su ZonaMetropolitana –definida en 1995– se ex-tienden sobre 41 municipios ubicados endos estados, además del Distrito Federal.Buenos Aires cubre el territorio de la ciu-dad autónoma de Buenos Aires y el de 32municipios de la provincia de BuenosAires; el Gran Santiago (Chile) integra 39municipios y São Paulo (Brasil) cuentacon 39 prefeituras.

La gestión territorial de las grandes ciu-dades constituye un problema mayor. Sibien varias ciudades capitales de Latino-américa poseen regímenes especiales–como Bogotá, Buenos Aires, Caracas,Lima, México o Quito–, son pocas lasque tienen un gobierno metropolitanopara gestionar de modo integrado elterritorio urbano. Entre estas últimasestá la Municipalidad Metropolitana deLima, dotada de un régimen especial confacultades y competencias de gobiernoregional de la Provincia de Lima14; elDistrito Metropolitano de Quito, creadopor ley en 1993, y el Distrito Metropo-litano de Caracas, en 200015. En Mon-tevideo, el gobierno nacional crearecientemente un Consorcio Metropoli-

tano que integra a las intendencias muni-cipales de Canelones, Montevideo y SanJosé, con 2 millones de habitantes. En lamayoría de las áreas metropolitanas só-lo operan mecanismos de coordinaciónde incidencia limitada16.

En América Central también existen algu-nas instituciones de coordinación como laCorporación del Área Metropolitana deSan Salvador –COAMSS– y la FederaciónMetropolitana de Municipalidades de SanJosé –FEMETROM–. Sus finalidades se li-mitan a la planificación y el ordenamientoterritorial.

Dada la alta complejidad de los proble-mas urbanos y territoriales, varios paísesensayan políticas de reordenamiento te-rritorial. Otros –como Argentina, Bolivia,Brasil, Colombia, Ecuador y ciertas nacio-nes de América Central– promueven lacreación de mancomunidades y otras for-mas asociativas para ayudar a resolver elproblema del pequeño tamaño de mu-chos municipios, lo que limita su capaci-dad de respuesta efectiva a las demandasde sus comunidades y ciudadanos.

En Bolivia funcionan 70 mancomunida-des municipales de desarrollo y presta-ción de servicios. En Argentina existen72 entes intermunicipales que agrupan a770 gobiernos locales en 22 provincias,orientadas a la promoción del desarrolloeconómico microregional, el desarrollo

Si bien varias

ciudades capitales

de Latinoamérica

poseen regímenes

especiales –como

Bogotá, Buenos

Aires, Caracas,

Lima, México o

Quito–, son pocas

las que tienen un

gobierno

metropolitano para

gestionar de modo

integrado el

territorio urbano

14. La Región Metropolitana de Lima fue creada por el Art. 33º Ley Nº 27783 de Bases de la Descentralización. Ver también los

artículos 65 y siguientes Ley Orgánica Nº 27867 de Gobiernos Regionales (modificada por la Ley Nº 27092), y el Art. 151 de

la Ley Orgánica Nº 27972 sobre los Municipios. El Alcalde de Lima Metropolitana ejerce como Presidente Regional, mientras

que el Concejo Metropolitano de Lima, órgano ejecutivo, ejerce como Consejo Regional y la Asamblea Metropolitana de

Lima, compuesta por un alcalde metropolitano, alcaldes de distrito y representantes de la sociedad civil y de organizaciones

de base de la provincia de Lima, ejerce como consejo consultivo y de coordinación regional.

15. Quito cuenta con una configuración relativamente descentralizada, dotada de un consejo y un alcalde metropolitano con

responsabilidad sobre la mayor parte del territorio. Caracas dispone de un sistema de gobierno municipal de dos niveles con

un alcalde metropolitano y un consejo legislativo elegido, cubriendo las zonas del Libertador (el distrito federal de Caracas

fue eliminado) y las municipalidades del vecino estado de Miranda.

16. Como el Comité Ejecutor del Plan de Gestión Ambiental y Manejo de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo en Buenos Aires o

experiencias de cooperación interinstitucional como la Cámara ABC de São Paulo (Sto André, São Bernardo, São Cayetano).



turístico y la preservación del medio am-biente. En Ecuador operan 20 mancomu-nidades con más de 100 municipios17 yse han establecido otro número similarde formas asociativas entre entes pro-vinciales, regionales y micro regionalespara impulsar el desarrollo. En Chilefuncionan más de 60 asociaciones regio-nales, subregionales y sectoriales demunicipios. En Colombia existen 44 aso-ciaciones de municipios –que repre-sentan a 454 gobiernos locales– quetrabajan conjuntamente en la prestaciónde servicios públicos, ejecutan obras orealizan funciones administrativas dele-gadas por los municipios asociados.

II. Finanzas, competencias y capacidades de gestión

II.1. Avances de la descentralización y las capacidades de financiamiento

El progreso del financiamiento de losgobiernos subnacionales se visualiza cla-ramente en el cuadro 3, aunque las cifrasutilizadas –con datos del FMI, BancoMundial y de Cuentas Nacionales– no sonsiempre homogéneas y deben ser valora-das con prudencia. En todo caso, es evi-dente el impacto fiscal positivo que hatenido la descentralización en todos lospaíses. El promedio simple de gasto des-centralizado en Latinoamérica sube del11,6% del gasto gubernamental total entorno al año 1980, al 18,8% entre 2002y 2005.

A partir de la información del gasto agre-gado de los gobiernos subnacionales (co-lumna 2 del cuadro) es posible realizar lasiguiente clasificación:

• Un primer grupo de países cuyo gastopúblico subnacional es superior al 20%del Gasto del Gobierno General, queincluye a países federales –Argentina,Brasil, México– y a varias naciones unita-rias –Colombia, Perú, Bolivia y Ecuador.No obstante, en los países federales loesencial del gasto subnacional radica en

el nivel estatal o provincial, mientras elgasto público municipal es inferior al20% en Brasil y menor al 10% en Argen-tina y México18.

• Un segundo grupo de naciones tieneun grado intermedio de descentrali-zación fiscal –con un gasto públicosubnacional de entre el 10 y el 20%–que incluye a Chile, Uruguay y Gua-temala.

• Un tercer grupo de países –con unadescentralización fiscal incipiente– cu-yo gasto público subnacional es infe-rior al 10%, que integra a El Salvador,Paraguay, Costa Rica, Nicaragua, Pa-namá y República Dominicana.

• Sin embargo, si tomamos sólo el indica-dor del gasto municipal (columna 3 delcuadro) sólo tres países superan el 15%del gasto del gobierno general: Ecuador,Colombia y Brasil. Tres están en el 13%:Chile, Guatemala y Uruguay, aunque eneste último país los departamentos seacercan más del nivel intermedio que delnivel municipal por su tamaño. Tres másutilizan entre el 7 y 9% del GGG –Bolivia,Perú, El Salvador y Argentina– y el restose ubica entre el 7 y el 3,8% del mismoindicador: República Dominicana, CostaRica, Paraguay, México, Nicaragua yPanamá.

Dentro de los países mencionados, desta-ca Brasil que no sólo constituye el país demayor grado de descentralización fiscal,sino también aquel que muestra el mejorequilibrio de gasto entre los tres nivelesdel Estado (mayor equidad vertical).

Argentina, Brasil y Colombia han superadoprocesos críticos, derivados del excesivoendeudamiento de sus gobiernos subna-cionales y del gobierno central. Esto haobligado a realizar ajustes severos como esel caso de Colombia. No obstante, en esteúltimo país desde el año 2000 el balancefiscal de los gobiernos territoriales muestramejoras importantes y, desde 2002, pre-


17. Ejemplo en

Ecuador: la

Mancomunidad de

Municipalidades

para la

Rehabilitación del

Ferrocarril

Ecuatoriano, creada

mediante convenio

suscrito en junio

del 2005, por 33

municipalidades.

18. Se puede criticar

esta clasificación ya

que en los Estados

federales el índice

de los gastos

subnacionales

esconde la

centralización a

nivel de las

entidades

federativas.


111

senta un superávit fiscal creciente, apor-tando positivamente a los resultados delSector Público Consolidado. Al cierre de2004 el sector de regiones y gobiernos lo-cales presenta un alto superávit equivalen-te al 1,1% del PIB, situación que se repitelos años 2005 y 2006.

En los estados unitarios el peso de las enti-dades intermedias es menor, tanto porquesuelen depender parcial o totalmente delpresupuesto del gobierno central, como por-que con frecuencia sus ingresos propios sonde baja importancia. En general, en estospaíses los progresos de la descentralización

Cuadro 4 Evolución y Distribución del Gasto de los Gobiernos Nacional, Intermedios y Locales en América Latina

Países 1. Gasto del 2. Gasto Distribución del Gasto Gubernamental Total: Gobierno Nacional, Gobiernos

Sector de los Intermedios y Gobiernos Locales 2002-2005Público no GobiernosFinanciero Subnacionales 3. Gobierno 4. Gobierno 5. Gobierno 6. Gobierno ( % de PIB) (% Gasto Local Intermedio Nacional General

GobiernoGeneral)

AArrggeennttiinnaa 25,2 41,6 7,8 33,0 59,1 100,0

BBoolliivviiaa 30,0 29,5 8,5 21,0 70,5 100,0

BBrraassiill 24,6 (GC) 42,1 16,6 25,5 57,8 100,0

CChhiillee 34,2 15,0 13,2 1,8 85,0 100,0

CCoolloommbbiiaa 35,2 29,8 17,0 12,8 70,2 100,0

CCoossttaa RRiiccaa 25,5 6,0 6,0 » 94,0 100,0

RR.. DDoommiinniiccaannaa 19,3 (GC) 7,0 7,0 » 93,0 100,0

EEccuuaaddoorr 24,5 22,1 17,2 4,9 77,8 100,0

EEll SSaallvvaaddoorr 17,5 8,7 8,7 » 91,3 100,0

GGuuaatteemmaallaa 11,7 (GC) 13,0 13,0 » 87,0 100,0

HHoonndduurraass 34,1 5,6 5,6 » 94,4 100,0

MMééxxiiccoo 23,3 31,9 4,3 27,5 68,1 100,0

NNiiccaarraagguuaa 30,3 3,8 3,8 » 96,2 100,0

PPaannaammáá 24,8 3,8 3,8 » 96,2 100,0

PPaarraagguuaayy 33,3 7,0 5,2 1,8 93,0 100,0

PPeerrúú 19,2 (GG) 26,8 8,5 18,3 73,2 100,0

UUrruugguuaayy 29,6 13,2 13,2 » 86,8 100,0

VVeenneezzuueellaa 32,2 » » » » »

Fuentes: FMI Finance Yearbook 2002 al 2006; Banco Mundial; Banco de la República de Colombia; Contraloría General de la República de Chile;

“Descentralización Fiscal en C. América”, G. Espitia, CONFEDELCA, GTZ, 2004. “Descentralización en Ecuador”, CONAM; Ministerio de

Economía; Banco Estado, 2006. Fichas Nacionales. GC = Gobierno Central. GG = Gobierno General. Elaboración: MERO.



descansan más en los dinamismos de losmunicipios o gobiernos locales.

Las naciones con procesos de descentraliza-ción más claros mejoran visiblemente lasituación de infraestructuras, servicios y gra-dos de participación, en los territorios máspobres, alejados y rurales. Un ejemplo nota-ble lo constituye Bolivia, donde hay un incre-mento sustancial de los recursos que llegana los territorios alejados, así como del gradode organización y participación social de lascomunidades rurales.

Entre los países de grado de descentraliza-ción fiscal medio hay situaciones contradic-torias, como en Chile. Si bien hay avancesnotables en la democratización de los mu-nicipios, el nivel intermedio continúa de-pendiendo totalmente del gobierno central.Se da el caso curioso que la legislaciónhabla de “gobiernos regionales”, respectoal nivel intermedio desconcentrado (con unIntendente designado por el gobierno cen-tral) y sólo de “administración local” paralos municipios, pese a que éstos eligen asus autoridades locales, poseen ciertaautonomía, disponen de recursos propios yprestan una amplia gama de servicios.

II.2. Ingresos y capacidad tributaria de los entes intermedios y municipios

La autonomía política de los gobiernossubnacionales depende básicamente desu capacidad financiera, ligada a ingresospropios y estables, principalmente de ori-gen tributario, sobre los que ejerzancontrol directo. En América Latina, la res-tricción de la potestad tributaria es unade las principales limitaciones de los pro-cesos de descentralización. En la mayoríade los países los municipios carecen deautonomía para fijar tributos –tasas o im-puestos locales– y tienen un alto nivel dedependencia de las transferencias centra-les. No obstante la situación varía muchoentre un país y otro.

En los países federales la mayoría de los in-gresos proviene de la coparticipación fiscal,

no obstante se han reservado impuestospropios importantes al nivel intermedio.

• En Argentina, las provincias percibenimpuestos sobre rentas, bienes in-muebles, timbres y vehículos (64%,14,5%, 7% y 6% de los ingresos fisca-les en el 2004).

• Brasil ha dejado a los estados el impuestoa las ventas (Impuesto sobre Circulaciónde Mercancías y Servicios –ICMS), el querepresenta el 26% de los ingresos fisca-les nacionales.

• En México algunos estados reciben im-puestos sobre los ingresos personales ypor la adquisición de vehículos usados.Desde el 2005 se permiten impuestos lo-cales a las personas por la prestación deservicios profesionales, la enajenación,uso-goce temporal de bienes inmuebles oactividades empresariales.

• Venezuela sólo concede a los Estados lostributos del timbre y de las salinas.

En los países unitarios los tributos que co-rresponden a las entidades intermedias,cuando éstas existen, son pocos: por ejem-plo, sobre los alcoholes, tabacos, lotería ymatrícula de vehículos en Colombia19; regalí-as departamentales sobre la explotación dehidrocarburos en Bolivia. En el último caso,la cuantía del ingreso y el sistema de com-pensación a los departamentos no producto-res de hidrocarburos explica la importanciarelativa del gasto del nivel intermedio.

Salvo excepciones, los países unitarios nootorgan facultades a los municipios para de-terminar tributos. Normalmente se reservasu aprobación y los respectivos valores a le-yes de rentas municipales que expiden losgobiernos intermedios en los países federa-les o los gobiernos y parlamentos nacionalesen los unitarios.

Con excepciones, las potestades tributariasson semejantes entre los municipios de paí-ses federales y unitarios. Los tributos más

Salvo excepciones,

los países unitarios

no otorgan

facultades a los

municipios para

determinar tributos


19. En Colombia, en el

2000 los ingresos

tributarios de los

departamentos

corresponden al

10% del total

nacional, 1,8% del

PIB, mientras que

el de los municipios

se elevó al 15%,

2,7% del PIB.

Jaime Bonet,

Descentralización

fiscal y

Disparidades en

Ingreso Regional,

Banco de la

República, CEER,

nov. 2004.


113

comunes son el impuesto predial o inmo-biliario, el impuesto a la circulación de vehí-culos y sobre las actividades económicas(licencias para comercios e industrias o in-gresos de la industria y el comercio). En todala región el impuesto inmobiliario es la fuen-te más importante de ingresos municipales.Las excepciones son Argentina –donde estributo provincial–, El Salvador, dondecorresponde al gobierno central, y RepúblicaDominicana, que no lo posee. En cuanto alimpuesto por circulación de vehículos, tam-bién son excepciones Argentina y Brasil,donde es gestionado por los gobiernos inter-medios, y México que lo asigna al gobiernonacional.

En general la presión tributaria en AméricaLatina es baja (16,9% del PIB, CEPAL20), yesto es particularmente crítico en el nivellocal donde la capacidad de recaudación esdébil y lo recaudado generalmente represen-ta un porcentaje limitado del presupuestolocal. Por la heterogeneidad de territorios,población y riqueza de los municipios, el ren-dimiento de los impuestos y las tasas localeses extremadamente desigual. Los munici-pios urbanos de mayor desarrollo acceden arecursos propios significativos, lo que noocurre en los municipios pobres, rurales o deterritorios aislados.

En Brasil, los recursos fiscales propios repre-sentan casi el 32% del presupuesto en losmunicipios de más de 500 mil habitantes enel año 2000, pero sólo alcanza al 5% del pre-

supuesto en los municipios de menos de 20mil habitantes (72% del total de municipios).En Venezuela, el 50% de los municipios, conmenos de 50 mil habitantes, dependen en un80% de las transferencias nacionales, mien-tras que el 2% de los municipios de mayornúmero de habitantes dispone de un 90% derecursos propios. En Argentina, la recauda-ción propia alcanza el año 2000 al 48% deltotal de los ingresos, aunque en algunas pro-vincias no llega al 10%21. En Colombia, lorecaudado por Bogotá representa el 40% delos ingresos municipales totales en 2000.Algo similar ocurre con las metrópolis de lospaíses centroamericanos.

Esta desigualdad de la capacidad tributariase traduce en muchos países en una tenden-cia al estancamiento de la recaudación tribu-taria municipal que es reemplazada por unincremento de las transferencias, como enBolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala,México, Nicaragua y Venezuela22. En México,los ingresos propios municipales se man-tienen estables entre 1994 y 2004, mien-tras que las transferencias se multiplicanpor tres.

No obstante, la situación es variada y hayejemplos claros que la descentralización noinduce necesariamente la pereza fiscal. EnColombia los ingresos territoriales tienen uncrecimiento sostenido durante la última dé-cada y los ingresos municipales muestranmejor comportamiento que los departamen-tales23. El crecimiento de la participación de

Esta desigualdad

de la capacidad

tributaria se

traduce en muchos

países en una

tendencia al

estancamiento

de la recaudación

tributaria

municipal que es

reemplazada por un

incremento de las

transferencias,

como en Bolivia,

Ecuador,

El Salvador,

Guatemala, México,

Nicaragua

y Venezuela20. Citado por Óscar Cetrángolo, “Descentralización y Federalismo Fiscal: aspectos teóricos y práctica en

América Latina”, Seminario internacional, Arequipa, 30 y 31 de octubre de 2006. El país con la presión

fiscal más alta es Brasil (35,9%) y Guatemala con la más baja.

21. La principal fuente de recursos proviene de las tasas por servicios de alumbrado, barrido y limpieza,

ambiente y salubridad de empresas e industrias, mantenimiento vial y mejoramiento de

infraestructuras.

22. Cabe destacar el caso del Perú, donde la recaudación local aumenta a un ritmo inferior que las

transferencias (21 y 82% respectivamente entre 2003 y 2006), lo cual se debe a la aceleración del

proceso de transferencias de competencias y recursos desde 2002, Consejo Nacional

Descentralización, Informe 2005.

23. En términos reales, las rentas municipales aumentan el 28% entre 1996 y 2004, frente al 20% de las

departamentales, según la Contraloría General de la República: “Informe social. Evaluación a las

transferencias intergubernamentales 1994-2005” y Boletín de Coyuntura Fiscal 3 CONFIS, Ministerio

de Hacienda y Crédito Público, Colombia.



las entidades territoriales en los ingresoscorrientes de la Nación es acompañada deun ascenso del esfuerzo tributario territorial.Entre 1996 y 2004, en la gran mayoría de losmunicipios hay un aumento real de losingresos tributarios. La experiencia de losmunicipios en la última década no respaldala hipótesis de que un aumento de las trans-ferencias genere un retroceso en el recaudotributario local24.

Frecuentemente los municipios no poseenmecanismos suficientes para aumentar larecaudación, sea porque no recaudan di-rectamente o porque no tienen potestadpara fijar el nivel de imposición. En particu-lar, la recaudación del impuesto inmobiliariodista de ser eficiente por los catastros atra-sados, la falta de actualización de los avalú-os de bienes raíces, las excesivas exencionesy la baja cultura de cobro y pago de munici-pios y ciudadanos25. Sin embargo, la situa-ción varía de país a país y entre las propiasmunicipalidades. En Costa Rica, por ejem-plo, cuando los municipios asumen la ges-tión del catastro sus ingresos seincrementan de modo sustancial, pero elgobierno central cambia las reglas del juego,en perjuicio de los municipios que realizanun mayor esfuerzo fiscal26. En Ecuador, lalegislación obliga a revisar cada dos años lasevaluaciones catastrales, de un mínimo del2,5 por mil hasta llegar al 5 por mil.

La estructura de la fiscalidad local es a vecesarcaica e ineficiente e incide en bajos nivelesde recaudación. Por ejemplo, en RepúblicaDominicana la recaudación local reposa en70 tributos, pero los municipios sólo ingre-san el 30% de los mismos.

En los municipios centroamericanos los in-gresos tributarios representan, en promedio,el 0,58% del PIB. El aporte municipal al pro-ducto nacional es bajo, lo que se refleja en labaja tributación local. En El Salvador, Guate-mala y Nicaragua las municipalidadesdependen en gran medida de transferenciascentrales. En Nicaragua, la tributación localtenía una gran importancia en la décadapasada, gracias al Impuesto Municipal sobre

Ventas (ISV), pero éste disminuyó del 5% al1% de las ventas brutas.

En Costa Rica y Panamá, la debilidad de lastransferencias y sobre todo el bajo nivel decompetencias y de gastos municipales,hacen que los ingresos propios –impuestoslocales y tasas– representen entre el 96 y75% de los ingresos municipales. Algo simi-lar ocurre con Paraguay donde las transfe-rencias representan sólo el 11% de lospresupuestos municipales. Pero en este gru-po de países el buen nivel de ingresos pro-pios no es sinónimo de mayor autonomía,sino más bien indica el desinterés y falta deeficiencia de los sistemas distributivos de losgobiernos centrales en favor de los territo-rios menos favorecidos. En este sentido, elporcentaje alto de recursos propios contras-ta con los bajos presupuestos y las limitadascompetencias municipales.

II.3. Transferencias y financiamientoscompensatorios

Las transferencias de los gobiernos centra-les –o intermedios en los países federales–a los gobiernos locales se incrementandurante los últimos años. Pueden adoptarmodalidades libres o dirigidas y suelenincluir mecanismos compensatorios paralimitar los desequilibrios regionales. Lastransferencias libres apoyan las decisionessubnacionales autónomas y se financianmediante sistemas de coparticipación deimpuestos. Las dirigidas operan políticasnacionales –como salud y educación– eje-cutadas por los gobiernos subnacionales,con traspasos realizados mediante engo-rrosos sistemas de seguimiento, control yevaluación.

En América Latina se utilizan diversossistemas de transferencias –sobre ingre-sos fiscales o sobre el presupuesto nacio-nal–, con porcentajes fijos o variables,criterios de distribución por niveles degobierno y otras condiciones (ver recua-dro)27. Los criterios de distribución de lastransferencias integran distintos factores–población, niveles de pobreza, acceso a


24. Diferentes estudios

realizados

demuestran que no

hay evidencia

empírica suficiente

para afirmar la

existencia de

pereza fiscal, más

bien se verifica que

en las regiones con

mayor actividad

económica, la

descentralización

dinamiza el recaudo

de impuestos. Los

estudios muestran

que la hipótesis de

la existencia de

pereza fiscal carece

de fundamento.

25. Nickson, Andrew,

2006. Ciertas

ciudades hacen

esfuerzos para

mejorar el rezago

catastral del valor

comercial de los

inmuebles (Bogotá,

La Paz, Quito,

municipios de

Nicaragua). Entre

las medidas están

reestructurar el

marco legal,

modernizar la

recaudación,

sistemas

computarizados y el

auto avalúo.

26. Información

entregada por la

Unión Nacional de

Gobiernos Locales

de Costa Rica,

UNGL.

27. Martín, Juan y

Martner, Ricardo,

2004 pp. 77 y

siguientes; Finot,

Iván, 2001, pp. 87

y siguientes.


115

Cuadro 5 Sistemas de transferencias en América Latina

• AArrggeennttiinnaa. El Régimen de Coparticipación Federal con las provincias aporta el 57% de la recaudación de impuestos sobre ingresos, patrimonio y ventas28. Las provincias transfierenparte de estos fondos a los municipios, a los que se agregan dos transferencias: a) mantenimiento de escuelas, hospitales y proyectos específicos, y b) recursos discrecionales. Enconjunto suma más del 50% de los ingresos municipales.

• BBrraassiill. Las dos fuentes principales son el Fondo de Participación de los Municipios (FPM) y el Fondo de Participación de los Estados y del Distrito Federal (FPE) que se alimentan deimpuestos nacionales29 . Además, los municipios reciben transferencias de los estados (25% de impuesto sobre circulación de mercancías y servicios, 50% de impuesto sobre vehículosy a la exportación de bienes). Algunos municipios reciben regalías por explotación de recursos naturales. Las transferencias sobre el presupuesto municipal aumenta durante la décadapasada, alcanzando el 90% del presupuesto para los municipios más pequeños.

• MMééxxiiccoo.. Asigna las participaciones y las aportaciones que se nutren de los ingresos federales. Las primeras son transferidas a los Estados y Municipios (Fondo de Fomento Municipal).Las segundas son transferencias federales con destinos más específicos, o “etiquetados”, para los Estados y Municipios30. Existen otras transferencias por ingresos de petróleo yexportación, en ciertos estados. Las transferencias pasan del 52% de los recursos municipales en 1990 al 90% en 2005, en particular gracias al “ramo 33”.

• VVeenneezzuueellaa. La dependencia municipal de las transferencias sube del 35% en 1986 al 48% en 1998. Se basa en el situado constitucional (20% de los ingresos tributarios) y aportacionesextraordinarias (Fondo Intergubernamental de Descentralización, con recursos del IVA y de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales, con recursos del petróleo).

• CCoolloommbbiiaa. El Sistema General de Participaciones (artículos 356 y 357 de la Constitución Política) es el conjunto de recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales parafinanciar los servicios a su cargo. Son sus beneficiarios los Departamentos; los Municipios y Distritos; y los Resguardos Indígenas. Los recursos se dividen en: Asignaciones Sectorialespara educación (58%), salud (24,5%), agua potable, y saneamiento básico (17%); y Asignaciones Especiales (4%). Los recursos se distribuyen mediante criterios de población, poblaciónatendida, población por atender, equidad, eficiencia fiscal, eficiencia administrativa y pobreza relativa.

• BBoolliivviiaa. La Coparticipación Tributaria transfiere a los municipios el 20% de los impuestos nacionales excepto el Impuesto Especial a los Hidrocarburos. Se suman recursos decondonación de la deuda (HIPC I y II) para educación, salud e inversión en infraestructura y el Fondo de Inversión Productiva y Social (FPS). Las transferencias aportan dos tercios de lospresupuestos municipales. El 85% es para inversión.

• EEccuuaaddoorr. Las transferencias provienen del Fondo de Desarrollo Sectorial (FODESEC) y de la Ley de Distribución del 15% de los ingresos corrientes del presupuesto del gobierno central.Ambas fuentes asignan 80% y 70% de sus fondos a los municipios y el 20% y 30% a los consejos provinciales. Las transferencias representan entre el 47 y 74% de los presupuestosmunicipales (1998-2000), son en general condicionadas ya que deben ser destinadas a inversión pública, no a gasto corriente.

• CChhiillee. El Fondo Común Municipal redistribuye el 30% de los impuestos municipales (impuesto territorial, patentes comerciales, permisos de circulación de vehículos) con un rolcompensador entre municipios ricos y pobres. Los Ministerios de Salud y Educación asignan transferencias para financiar esas competencias. El Fondo Nacional de Desarrollo Regional,FNDR, y el Fondo Nacional de Inversión Social, FOSIS, entregan recursos a proyectos de inversión social y reducción de la pobreza. Existen otros fondos sectoriales. Las transferenciasconstituyen la mitad de los recursos municipales totales.

• PPeerrúú. Las transferencias de libre disponibilidad se han más que duplicado entre 2003 y 2006, siendo los municipios los principales beneficiarios. El 36% de las transferencias viene delFondo de Compensación Municipal basado en la recaudación tributaria nacional, el 16% del Canon y regalías por explotación de recursos naturales y el 2% por participación sobre la rentade aduanas. Los gobiernos regionales perciben el 2% del FONCOR, el 4% del Canon y el 1% de la Renta de Aduanas. Además hay transferencias de fondos desde programas y proyectossectoriales (FONCODES, PRONAA, PROVIAS, etc.)

• UUrruugguuaayy. Las transferencias constituyen entre el 33% y el 16% de los presupuestos departamentales.

• PPaarraagguuaayy. Limitadas transferencias desde las regalías de las empresas hidroeléctricas binacionales.

• CCeennttrrooaamméérriiccaa. La legislación asigna un porcentaje creciente de los presupuestos nacionales a los municipios: 10% en Guatemala, 7% en El Salvador, 6% en Nicaragua (llegará al 10% en201031), 5% en Honduras, aunque los gobiernos incumplen las metas. En Costa Rica aún no se hace efectivo el mandato constitucional (2001) que asigna el 10% del presupuestonacional a los municipios. En Panamá no existe ninguna norma de transferencia a las municipalidades.

• RReeppúúbblliiccaa DDoommiinniiccaannaa.. Aunque la ley 166 (2003) eleva del 6% al 10% del presupuesto nacional las transferencias a los municipios, sólo se ha transferido el 8% (2005). Aún así, losrecursos se han más que duplicado en dos años. La Liga Municipal Dominicana, a cargo de las transferencias, ejerce un rol contralor y fiscalizador sobre los ayuntamientos. Lastransferencias representan el 90% del presupuesto local en la mayoría de los municipios.

28. Además, las provincias reciben a través de fondos fiduciarios para el desarrollo provincial recursos para programas de reducciónde la deuda, a cambio de una mayor disciplina fiscal.

29. Se alimentan con el 22% de los impuestos a la renta, el 21,5% sobre los productos industriales, 50% del impuesto a la propiedad ruraly 30% del impuesto a operaciones financieras. Además, está el Fondo de Compensación por la Exportación de Productos Industriales(FPEX), el Fondo de Mantenimiento y Funcionamiento de la Enseñanza (FUNDEP) y el Impuesto a la Propiedad Rural (ITR).

30. El Ramo 33 del presupuesto incluye 7 fondos para actividades municipales (educación básica y normal; salud; infraestructurasocial; fortalecimiento municipal y de delegaciones del DF; aportes múltiples; educación tecnológica y de adultos; seguridadpública). Se agregan los fondos específicos de los ramos 25 y 39, así como recursos para infraestructura de los Estados y para losdesastres naturales.

31. La Ley de transferencias financieras del 2004, estipula que, iniciando con en el 4% de los ingresos corrientes del Estado, lastransferencias a los municipios deben aumentar anualmente hasta alcanzar el 10% del presupuesto en el 2010. Los municipiosreciben además recursos para inversión del FISE y el Instituto de Desarrollo Rural (IDR).



servicios, potencial económico, efi-ciencia en la gestión– pero tienen im-pactos limitados para acotar las brechasregionales.

Las transferencias dirigidas abarcan unagran gama de objetivos que respondenmás bien a políticas nacionales y cola-teralmente al fortalecimiento de la de-mocracia y la gobernabilidad local. Lamayoría de los países tiene fondos sec-toriales para la ejecución de proyectos,que en los países federales pueden seradministrados por los gobiernos inter-medios32 y en los unitarios por insti-tuciones autónomas que gestionanrecursos del gobierno central y delfinanciamiento internacional de modocentralizado33. Por ejemplo, el Fondo deInversión Productiva y Social (FPS) enBolivia cofinancia la provisión deinfraestructura y equipamiento de losestablecimientos educativos.

En Centroamérica, los fondos fueroncreados para hacer frente a las coyuntu-ras de reconstrucción y emergencia –porlos acuerdos de paz o para compensa-ción social de los ajustes macroeconómi-cos nacionales–, pero se han hechopermanentes y canalizan la inversión eninfraestructuras, servicios básicos ofomento del desarrollo productivo. Amenudo manejan recursos que superana los de las municipalidades sin estarsujetos al control democrático y ciuda-dano como estas últimas34.

La excesiva proliferación de fondos con-cursables para proyectos afecta negativa-mente a las municipalidades intermediasy pequeñas, que se ven relegadas por lacomplejidad de esta oferta y la escasezde personal para elaborar suficientes pro-yectos. En Chile, se estima que existenalrededor de 200 fondos y programassectoriales relacionados con la gestiónmunicipal.

Recientemente están cobrando impor-tancia los sistemas de transferenciadirecta del gobierno nacional a las fami-lias y personas pobres. Varios de ellos sesaltan u otorgan poca intervención a lasentidades subnacionales35. Estas trans-ferencias dan lugar en México, al Progra-ma “Oportunidades”, en Argentina alprograma “Jefes y Jefas de Hogar”; enBrasil a la “Bolsa Familia”; en Venezuelaa “Distintas Misiones” y en Colombia a“Familias en Acción”. En Chile se orga-niza un nuevo Sistema Nacional de Pro-tección Social, sobre la base de launificación y mejor coordinación delos diversos subsidios sociales otor-gados a las familias pobres a través delos municipios.

II.4. Sistemas de control y dificultades de endeudamiento

El gasto de los municipios latinoamerica-nos está sujeto a controles internos yexternos. Para el control interno, losmunicipios de mayor dimensión estable-

La mayoría de los

países tiene fondos

sectoriales para la

ejecución de

proyectos, que en

los países

federales pueden

ser administrados

por los gobiernos

intermedios y en

los unitarios por

instituciones

autónomas que

gestionan recursos

del gobierno

central y del

financiamiento

internacional de

modo centralizado


32. Así ocurre con los Fondos Nacional de Vivienda, de Vialidad Provincial y de Electrificación Rural, en Argentina. Las transferencias

del Sistema Único de Salud y de la Contribución Social para el Salario de la Educación, en Brasil. Los Fondos de Aportaciones para

Educación Básica y Normal y para los Servicios de Salud, en México.

33. Fondo de Inversión Productiva y Social (FPS), Bolivia; Fondo de Compensación y Desarrollo Social de Perú; Fondo Nacional de

Desarrollo Regional, FNDR, y Fondo de Solidaridad e Inversión Social, FOSIS, en Chile; Fondo de Inversión Social (FIS) y Fondo de

Solidaridad para el Desarrollo Comunitario (FDSC), Guatemala; FISDL, en El Salvador; FHIS, de Honduras; FISE en Nicaragua.

Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco, Fondo de Desarrollo del Agro y Fondo Guatemalteco de la Vivienda.

34. Un ejemplo es el Fondo de Inversión Social y Económico (FISE), en Nicaragua, organismo autónomo dependiente de la

Presidencia de la República con financiamiento del gobierno central, donaciones bilaterales de gobiernos extranjeros y préstamos

del Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial. Algo similar ocurre con el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo

Local (FISDL) en El Salvador, que financia las estrategias de erradicación de la pobreza y desarrollo económico local o con el

Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS).

35. Incluso en ocasiones se manipulan para efectos electorales.


117

cen una “Contraloría” municipal o unidadde auditoría, órganos a los que se dota decierta autonomía técnica. En los munici-pios de estructura débil, dicha tarea seencomienda al tesorero municipal o alencargado de las finanzas.

En el control externo operan diversosmodelos. En algunos países sigue exis-tiendo aún un control a priori del presu-puesto por parte de institutos nacionalescuya función es de apoyo, control y fis-calización. Éste es el caso de la LigaMunicipal Dominicana, pero también delos Institutos de Fomento Municipal o delas Contralorías en algunos países cen-troamericanos. En Costa Rica, por ejem-plo, los presupuestos municipales debenser aprobados por Contraloría, antes deque los recursos puedan ser utilizados.

En varios estados unitarios el controlexterno sobre las entidades intermediasy municipios se confía a la ContraloríaGeneral Nacional, a la Corte de Cuen-tas o al Tribunal Superior de Cuentas,según el país.

En los países federales el control externoes más complejo, en virtud de que inter-vienen tanto las entidades intermediascomo las nacionales. De esta manera, enArgentina y Brasil la fiscalización externadel intendente o prefeito se ejerce por elConsejo Deliberante o la Cámara Munici-pal, con auxilio del Tribunal de CuentasProvincial o del Estado, o del Tribunal deCuentas Municipal, creado por el gobier-no de la Provincia o del Estado. En casode que la federación haya traspasadorecursos a los municipios, la fiscalizaciónse realiza por el Tribunal de Cuentas de laUnión. El control de los municipios enMéxico corresponde a los Congresosestatales, a través de un órgano de fisca-lización con autonomía para sus funcio-nes; pero cuando se trata de recursosfederales el control lo ejerce autónoma-mente la Auditoría Superior de la Federa-ción, que depende del Congreso de laUnión.

El problema de la deuda recibe en losúltimos años atención prioritaria ya quevarios países enfrentan problemas fisca-les por excesivo endeudamiento de losentes subnacionales. Aunque en lamayoría de las naciones el endeuda-miento de los gobiernos subnacionalesdepende de la aprobación del gobiernonacional, esto no garantiza disciplina yalgunos países ensayan novedosas solu-ciones para evitar el uso excesivo delcrédito36.

Así, en 1997 Colombia establece el siste-ma de semáforos, mediante el cual secrean instancias para solicitar créditos,dependiendo del nivel de endeudamientodel ente territorial. La ley establece lasbases para introducir el ajuste fiscal terri-torial a través de convenios de desempe-ño de control nacional del endeudamientoque no sólo condicionan la capacidad deendeudarse, sino también la gestión parala recuperación de la capacidad real depago. Es decir, se reproduce el esque-ma FMI a nivel interno. Otras leyescomplementan esta política con buenosresultados.

II.5. Los servicios públicos

La capacidad financiera de los munici-pios se vincula de manera estrecha conla prestación de servicios públicos, peroéstos han sido afectados en décadaspasadas por la fuerte centralización. Lasegunda mitad del siglo XX, gobiernosnacionales e intermedios absorben ser-vicios públicos que, según el principio desubsidiariedad, deben ser prestados porlas municipalidades. Dicha tendenciacentralizadora ha empezado a revertirsecon la descentralización37.

Los servicios públicos generalmente atri-buidos a los municipios son: aseo ur-bano, recolección y tratamiento dedesechos; agua potable, drenaje y al-cantarillado; alumbrado público; urbanis-mo, parques, jardines y espacios para eldeporte; mercados; cementerios y ras-

36. Ley de

responsabilidad

fiscal en el Brasil

(2000), el “sistema

de semáforos” en

Colombia –por ley

358 de 1997, en

Ecuador, la Ley de

Responsabilidad,

Estabilización y

Transparencia

Fiscal de 2002.

37. Martín, Juan y

Martner, Ricardo

(coordinadores),

“Estado de las

finanzas públicas:

América Latina y El

Caribe”, cit. pp. 62

y ss, ver cuadro 9

sobre ingresos y

gastos totales por

nivel de gobierno.



tros; tránsito, vialidad y seguridad ciuda-dana; espectáculos públicos y cultura(ver cuadro 5).

Sin embargo Brasil, Bolivia, Chile, Colom-bia y México han transferido a los nivelesintermedios y locales diferentes respon-sabilidades de gestión de la salud prima-ria y la educación primaria y secundariae, inclusive, las políticas de asistenciasocial38.

Los municipios latinoamericanos compar-ten a menudo la gestión de serviciospúblicos con los entes intermedios y conel propio gobierno nacional. Dichos servi-cios varían según el país, pero entre losmás comunes están la planificación, laeducación, la salud, la protección civil, laprotección del medio ambiente, el depor-te y la cultura. En estos casos, cada niveldel Estado asume ciertos componentesde la política, pero a menudo surgen pro-blemas de coordinación y se observanambigüedades respecto a la responsabili-dad de gestión de cada nivel.

Durante la década de los 90, bajo la in-fluencia del neoliberalismo, en muchospaíses se impulsa la concesión o privati-zación de los servicios locales. En Argen-tina se da en concesión la totalidad de losservicios públicos del área metropolitanade Buenos Aires y en las provincias delinterior: el agua, el saneamiento y laenergía principalmente. Chile privatizalos servicios básicos de agua, alcantari-llado, electricidad, gas y telefonía entre-gando éstos a empresas regionales y/o

nacionales. En Bolivia y Ecuador se “capi-talizan”, concesionan o delegan39 la ges-tión del agua potable y el alcantarilladoen los principales municipios: La Paz,Cochabamba, Guayaquil. No obstante,recientemente se observa el retorno dealgunos servicios a la gestión municipal(en Bolivia y próximamente en Guaya-quil) o nacional (Buenos Aires).

En Brasil, hay cierta superposición decompetencias entre los diferentes nivelesde gobierno en algunas regiones y ausen-cia o debilidad de ciertos servicios enotras. Mientras se transfiere responsabili-dades de educación y salud a los gobier-nos intermedios y municipios con mayorcapacidad, los pequeños municipiosceden parte de sus responsabilidades,como la construcción y mantenimiento derutas, al nivel federal a cambio de unaparte del impuesto sobre los combusti-bles. La repartición de competencias sesuele acomodar a las lógicas sectoriales(agua y saneamiento y educación a cargode los estados; financiamiento de lasalud, vivienda y saneamiento a cargodel gobierno federal).

En Argentina, en la década de los 90,mientras se privatizan los servicios ges-tionados por el Gobierno nacional y lasprovincias, los municipios conservan losservicios a su cargo. Incluso, aquélloscon mayor capacidad40 asumen nuevasresponsabilidades41. Adicionalmente, pordelegación de los niveles superiores degobierno, algunos municipios se ocupande la administración de políticas sociales

Durante la década

de los 90, bajo la in-

fluencia del

neoliberalismo, en

muchos países se

impulsa la

concesión o

privatización de los

servicios locales


38. Hay diferencias importantes entre países. En Chile las municipalidades administran íntegramente la salud primaria y la educación

primaria y secundaria. En Bolivia sólo se ocupan de la administración y mantenimiento de la parte física de los diversos

establecimientos. En Argentina, los municipios realizan acciones complementarias al mantener infraestructuras y en salud

comparten la atención primaria.

39. El concepto de “privatización” genera fuertes resistencias por lo que se tiende a evitar. En Bolivia, por ejemplo, se opta por la

“capitalización” donde los privados hacen aportes de capital a las empresas públicas asumiendo su control.

40. El municipio de Río Cuarto, provincia de Córdoba recibe la empresa de agua potable –primero nacional, luego provincial– y realiza

una excelente gestión que hace que ésta se autofinancie por primera vez en muchos años.

41. Entre las nuevas responsabilidades: medio ambiente, seguridad ciudadana, promoción económica, acceso a la justicia y resolución de

conflictos familiares y/o vecinales mediante medios no judiciales; promoción social (juventud, tercera edad, igualdad de género,

discapacidad), salud, promoción de la cultura y el deporte; y educación, de manera complementaria a otros niveles de gobierno.


119

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y programas de empleo transitorio, deprogramas de asistencia a las microem-presas, pequeñas y medianas empresas ya la promoción sanitaria, entre otras.

En México, las instituciones estatales, y oca-sionalmente las federales, intervienen regu-larmente en la prestación de servicioslocales. El agua potable, la gestión del urba-nismo, vialidad y recolección de impuestoshan sido asumidos a menudo por los Esta-dos. La participación de los gobiernos localesen la administración de la educación se limi-ta al mantenimiento de algunas infraestruc-turas. Por el contrario, desde 1997 se hadescentralizado el financiamiento de progra-mas sociales. La concesión de servicios alsector privado es menos usual que en otrospaíses latinoamericanos.

En Bolivia se aplica una estrategia dedescentralización uniforme para todos losservicios públicos, incluyendo salud, edu-cación, caminos vecinales y microriego,asignándoselos principalmente a los mu-nicipios. Mientras que la política de des-centralización en Ecuador opta, desde2001, por transferencias voluntarias decompetencias mediante la suscripción deconvenios individuales entre el gobiernocentral y los municipios interesados. Elprincipal interés de los gobiernos localespor captar nuevas competencias se con-centra en las áreas del ambiente, turis-mo, bienestar social y, en grado menor,en educación, vivienda y salud 42.

En Paraguay, los municipios proveen unnúmero limitado de servicios básicos43. Elgobierno central asegura la mayoría de losservicios, en particular el agua potable, laeducación y el transporte público44. EnUruguay es el nivel departamental el queasume estos servicios, incluyendo cada vezmás servicios sociales (atención primariaen salud), protección ambiental y desarro-llo cultural.

En Centroamérica –con excepción deGuatemala– la mayoría de los gobiernoslocales asume los servicios básicos condificultades y, en muchos casos, en con-diciones precarias. Las actividades demayor responsabilidad y que requierende más alta inversión –educación, salud,bienestar social, vivienda, acueductos yalcantarillado– son prestadas por el nivelnacional, en la mayoría de los casos.

Los municipios asumen muchas veces res-ponsabilidades no previstas en la legisla-ción. El municipio de San Pedro Sula, enHonduras, destina recursos para el mante-nimiento del hospital y el pago de salariosa médicos, enfermeras y maestros, ade-más de prestar servicios de recolección debasura a los hospitales, sin cobro. En va-rios países los municipios participan en laconstrucción y mantenimiento de las infra-estructuras básicas de educación y salud.En Honduras, en 2003 se descentraliza lagestión del agua, antes en manos de unaempresa estatal45.

En Centroamérica

–con excepción de

Guatemala– la

mayoría de los

gobiernos locales

asume los

servicios básicos

con dificultades y,

en muchos casos,

en condiciones

precarias


42. Fernando Carrión, “El proceso de descentralización en Ecuador”, julio 2006. El interés por nuevas competencias para los gobiernos

locales se centra en tres temas: ambiente 31,5%, turismo 24,6 % y bienestar social 23,3%. En menor proporción educación 7%,

y vivienda y salud con el 4%.

43. Aseo, gestión de residuos, alumbrado público, mataderos, mercados, cementerios, terminales transporte.

44. A fines de los 90 se logran acuerdos entre el Ministerio de Salud, los departamentos y municipios para crear consejos

departamentales y locales de salud con competencias limitadas en planificación y gestión. En 2005 sólo el 25% de los municipios

había firmado acuerdos con el Ministerio de Salud. En 1996 el Departamento de Itapúa crea un Fondo Rotatorio de Medicamentos

para Farmacias Sociales, que administra 70 farmacias sociales en 30 municipios (2002). Ficha Paraguay.

45. En El Salvador se impulsa una quincena de proyectos pilotos de traspaso de la gestión del agua a mancomunidades o empresas

locales. En Nicaragua, hay empresas municipales o concesiones a nivel municipal o regional. También en El Salvador y Nicaragua,

en las áreas sociales toma forma una desconcentración limitada directa hacia la comunidad diseñada centralmente (Ministerios de

Educación, Salud, Obras Públicas) y otras agencias centrales (empresas nacionales de agua). También el programa EDUCO

–”Educación con Participación de la Comunidad”– en zonas rurales de El Salvador y la Cogestión Educativa y de la Salud en

Nicaragua.


121

Lamentablemente son pocos los estudiosque permiten medir el impacto de todosestos procesos de transferencia en elacceso y calidad de los servicios básicos.No obstante los datos existentes son pro-misorios: en Ecuador se calcula que des-de el inicio de la descentralización elporcentaje de viviendas con alcantarilla-do por red pública pasa del 39,5% en1990 al 48,5% en 2001; las viviendascon electricidad del 78% al 91%, la cone-xión domiciliaria de agua potable seincrementa en 10 puntos porcentuales, yla recolección de basura en 20 puntosporcentuales a nivel nacional46.

En Chile, el impacto favorable de la ges-tión local se expresa en la evolución muypositiva de los principales indicadoressociales y de desarrollo humano (educa-ción, saneamiento básico, salud). Por suparte, el sistema de subsidios focaliza-dos, aplicado desde los municipios, hacontribuido de modo determinante a lareducción de la pobreza, de un 38% en1989 a un 18 % en 200247.

En Colombia, Planeación Nacional consta-ta que la descentralización ha mejoradolas tasas de escolaridad, alfabetización yla cobertura de los servicios de salud.Empero, según la misma fuente, losavances son insuficientes en infraestruc-turas sociales de base y la prestación deservicios, incrementándose las dispari-dades regionales. Las mejoras en la ges-tión han sido importantes, pero son aúninsuficientes, aunque influyen en ello losdesequilibrios preexistentes, además delas dificultades relacionadas con el con-flicto armado y la falta de gobernabilidaden ciertos territorios.

II.6. Personal de los gobiernos locales y servicio civil de carrera

Las entidades subnacionales intermediasy los municipios muestran graves caren-cias respecto de los servicios civiles decarrera. En la mayoría de los países sigueprimando en los gobiernos subnacionales

el spoils-system o “sistema de despojo”que provoca una gran rotación de perso-nal, en particular de cuadros superiores eintermedios, cada vez que cambios políti-cos afectan a la administración.

Los países que mejor califican por nivelde desarrollo e institucionalidad a niveldel Estado son Chile, Brasil y Costa Rica.Otro grupo de países –Venezuela, México,Uruguay, Colombia y Argentina– presen-tan sistemas de servicio civil mediana-mente conformados. La situación es máscrítica en el resto de países centroameri-canos y en particular en Bolivia, Perú,Paraguay y Ecuador, donde la politizaciónes fuerte48. Esta situación se agrava anivel de los gobiernos subnacionales.

En Brasil, Chile, Costa Rica, los funcio-narios locales se hayan generalmenteintegrados en sistemas de carreras na-cionales que comienzan a ser comple-mentados con sistemas a nivel municipal.En Brasil la Constitución de 1988, per-mite a los gobiernos locales definir un es-tatuto propio para sus 3 millones defuncionarios, pero su aplicación es aúnlimitada.

En Chile, los 185 mil empleados muni-cipales (54% del personal público, in-cluyendo el personal docente y de saludmunicipalizadas) están integrados en sumayoría a diversos estatutos nacionalesde personal, sistemas de evaluación yservicios de carrera49.

Costa Rica cuenta con 10.755 empleadosmunicipales en 2004 (4,7% del empleopúblico), de los cuales el 25% trabaja enSan José50. En 1998 se establece un siste-ma de carrera administrativa municipal,pero su implementación aún no se haceefectiva. Igualmente, Nicaragua adopta en2004 una Ley de Carrera AdministrativaMunicipal.

Ecuador y Colombia cuentan con unmarco legal sobre el servicio civil decarrera para el conjunto del sector públi-

46. Ponce, Juan, La

vivienda y la

infraestructura

básica en el

Ecuador: 1990-

2001. SIISE. Citado

por F. Carrión, El

proceso de

descentralización

en Ecuador, julio

2006.

47. Ministerio de

Planificación

Nacional de Chile,

MIDEPLAN.

48. Véase el Informe de

Servicio Civil en

América Latina,

BID, 2006.

49. Departamento de

Estudios de la

Asociación Chilena

de Municipalidades,

ACHM.

50. Ministère des

Affaires Etrangères-

DGCID, Bilan des

politiques de

Décentralisation en

Amérique Latine,

décembre 2005.


51. En Paraguay cuenta

con 13.250

empleados

municipales (7,7%

del empleo

público), la mitad

concentrado en la

ciudad de Asunción

(6.500 empleados).

En Nicaragua, el

número de

empleados

municipales se

elevaba a 8.648 en

el año 2000, 31%

de ellos trabajaba

en Managua.


co. En Colombia, se estima que en losaños 90 el personal municipal represen-ta menos del 10% del personal público;y en México el 5%.

En algunas provincias de Argentina elrégimen de los empleados es uniformeentre el nivel provincial y municipal; enotras, los gobiernos locales tienen surégimen propio aunque lo más usual sonlas situaciones mixtas.

En general, en la mayoría de los paíseslos funcionarios y empleados de los go-biernos subnacionales están cubiertospor la ley nacional de trabajo y por unestatuto como empleados públicos omunicipales, aunque en la prácticapocas veces se cumplen. Lamentable-mente, la mayor parte de los paísescarece de estadísticas precisas sobre elpersonal de los gobiernos intermedios ylos municipios51.

III. La democracia local

III.1. Municipalidad y regímeneselectorales locales

Se usan los términos municipalidad, al-caldía, cabildo, ayuntamiento, prefec-tura o corporación municipal parareferirse a los gobiernos locales, segúnlos matices nacionales. En la mayoría delos casos conforman la institución mu-nicipal: el alcalde, intendente, síndico,presidente municipal o prefeito, que lapreside, representa y está a cargo de laadministración. Los concejales, regi-dores o vereadores, actúan como cuerpolegislativo, aunque reciben a vecescomisiones específicas.

Predomina en la región la elección direc-ta de alcaldes, generalmente por siste-ma de mayoría, en fechas diferentes alas elecciones nacionales (Argentina,Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Ni-caragua, Perú, República Dominicana,Uruguay). En los países federales, laselecciones locales tienden a coincidir con

las elecciones provinciales o estaduales(Argentina, Brasil, México). En Bolivia,el alcalde es elegido indirectamenteentre los miembros del Consejo Munici-pal, los cuales son elegidos por sufragiouniversal directo. El método de eleccióncambia de indirecto a directo recien-temente en Chile (2001); Costa Rica(2002), Nicaragua (1995); Venezuela(1989). Para los concejales se establecepor lo regular la representación propor-cional o los sistemas mixtos (ejemplo:uninominal y por listas en Venezuela).En los diversos países hay especificida-des según las normas y tradición.

La duración del mandato de los alcaldesy concejales representativos varía segúnlos países. La mayoría se inclina pormandatos de cuatro años (países deCentroamérica, Argentina, Brasil, Chile,Colombia, República Dominicana, Ve-nezuela), pero también los hay con tér-minos de tres años (México), de dos ymedio (Cuba) y de cinco (Bolivia, Perú,Uruguay y Paraguay, Panamá). La ree-lección del alcalde está por regla generalpermitida, con algunas excepcionescomo México y Colombia, donde se apli-ca el principio de no reelección a los car-gos de elección popular.

Los municipios de cada nación poseen supropia división territorial, con entidadessubmunicipales con diferentes nombres.A tales entidades se les empieza a con-ferir mayor participación y la eleccióndirecta de sus autoridades ya se realizaen varios países. Experiencias inte-resantes se dan en los corregimientos dePanamá; en las Juntas de Vecinos, conpersonalidad jurídica y electas por su-fragio directo, en Chile; en las Juntas deVigilancia fiscalizadoras de Bolivia; enlas Juntas Parroquiales electas desdelos años 60 en Ecuador (con una bre-ve interrupción en los 80); en laspresidencias auxiliares electas de Tlax-cala o los núcleos integradores de co-munidades municipales de Tabasco,en México.

En general, en la

mayoría de los

países los

funcionarios y

empleados de los

gobiernos

subnacionales

están cubiertos por

la ley nacional de

trabajo y por un

estatuto como

empleados

públicos o

municipales,

aunque en la

práctica pocas

veces se cumplen



123

Las grandes metrópolis latinoamericanashan impulsado en los últimos años proce-sos de descentralización parcial (18 cen-tros comunales en Montevideo y 15comunas en Buenos Aires) o de descon-centración en delegaciones, subalcaldíaso subprefecturas (16 en ciudad de Méxi-co, 31 en São Paulo). En la ciudad deMéxico, los jefes de delegación se elijenpor sufragio directo y en Buenos Aires los

consejos comunales se debían elegir porprimera vez en 2007.

En los países unitarios el proceso de elec-ción de las autoridades de los gobiernosintermedios ha sido lento. En 2004 sólo lamitad de los departamentos y regionestenía elecciones (Colombia, Bolivia,Ecuador, Perú y Paraguay). En los paísesfederales la duración de los mandatos de

Cuadro 7 Alcaldesas en América Latina (Entre 1999 y 2002)

PPaaííss NNúúmmeerroo PPoorrcceennttaajjee

1. Panamá 1999 11 14,8

2. Costa Rica 1998 10 12,3

3. Chile 2000 39 11,4

4. Honduras 2002 29 9,7

5. Salvador 2000 22 8,3

6. Nicaragua 2000 11 7,2

7. Colombia 2002 76 7,0

8. Argentina 1999 136 6,4

9. Bolivia 2002 19 6,0

10. Brasil 2000 317 5,7

11. Paraguay 2002 12 5,6

12. Venezuela 2000 16 4,7

13. México 2002 80 3,3

14. Perú 2002 52 2,6

15. Ecuador 2000 5 2,3

16. Guatemala 1999 3 0,9

AAmméérriiccaa LLaattiinnaa 883388 55,,33

FFuueennttee : Alejandra Massolo, « Participar es llegar », INSTRAW.

Naciones Unidas. República Dominicana, 2006.



los gobernadores no siempre coincidecon las de las autoridades municipales.En México, por ejemplo, los gobernado-res tienen un mandato de 6 años, contra3 de los alcaldes.

En cuanto a la participación de la mujeren los municipios latinoamericanos, losestudios recientes muestran un nivelbajo. Entre 1999 y 2002 había sólo 842alcaldesas en 16 países latinoamerica-nos, lo que representa apenas un 5,3%del total. La proporción mejora leve-mente cuando se trata de mujeres con-cejalas.

En todos los países de la región se hanabierto debates y realizado accionespara aumentar la proporción de mujeresque acceden a cargos de elección demo-crática en los gobiernos locales. Uno delos mecanismos más utilizados paraincrementar las posibilidades de lasmujeres es la creación de cuotas52.

III.2. Participación Ciudadana

La democracia latinoamericana ha reali-zado progresos. Según el Índice de De-mocracia Electoral (IDE) –cuyo valorvaría entre 0 y 1– , la región pasa de0,28 en 1977 a 0,93 en 2002. Además,el 89,3% de los potenciales votantesestán inscritos en los registros electora-les, el 62,7% vota y 56,1% emite votoválido. Estos porcentajes de participa-ción electoral se encuentran por debajode los países europeos, pero están porencima de los Estados Unidos53. Peroaún son necesarios progresos significati-vos en numerosos aspectos: transparen-cia del financiamiento de los partidos,lucha contra la corrupción, superacióndel clientelismo.

En el nivel local, la participación electo-ral es elevada, aunque en algunos paí-ses tiende a decaer. En Argentina,Brasil y Uruguay la participación supe-ra el 80%, pero el voto tiene carácterobligatorio.

En Bolivia la participación en las eleccio-nes locales ha oscilado entre el 59 y el63% desde mediados de los 90 a la fe-cha. En Paraguay, la participación decaedel 80% entre 1991 y 1996, tras el pri-mer período de las autoridades localesdemocráticas, al 50% entre 2001 y2006. En las elecciones locales de 2005en Venezuela la abstención alcanza el69% de los votantes, por la coyunturapolítica y el llamado de sectores de laoposición a abstenerse, aunque históri-camente la abstención en las eleccionesmunicipales en este último país ha sidoalta.

En Centroamérica el promedio generalde participación se sitúa alrededor del50% de la población en edad de votar,salvo en Nicaragua donde la participa-ción supera el 70%. En Guatemala en laelección de 2003 vota el 58% de los ins-critos en las elecciones municipales ygenerales. En Costa Rica, en las pri-meras elecciones locales de alcalde en2002, el abstencionismo llega al 48% enalgunos cantones municipales.

El pluralismo político se ha enraizado entoda la región, salvo en Cuba. En Mé-xico, por ejemplo, el nivel local emergede una real competencia política quesupera en pocos años el casi monopolioinstitucional que ejercía un solo partido,contribuyendo a la democratización dela vida política nacional. También surgenpartidos locales y regionales con nuevosliderazgos.

En Perú, la nueva Ley de Partidos Políti-cos, permite la aparición de agrupacio-nes políticas regionales y la formaciónde comités provinciales y de distrito queobliga a los partidos nacionales a revisarsus estructuras y renovar sus lideraz-gos. En Colombia y otros países emer-gen figuras políticas nacionales a partirde liderazgos locales.

Múltiples procedimientos de participa-ción ciudadana se han implantado for-


52. Ejemplo: en

Argentina, la ley

plantea que las

candidatas estén

colocadas en

proporción

suficiente para ser

elegidas. En Bolivia

uno de cada tres

candidatos debe ser

mujer y en

Paraguay se exige

que uno de cada

cinco candidatos

sea mujer; en

México la ley obliga

a que las

candidaturas de un

mismo género no

excedan el 70% de

los postulantes; en

Perú, al menos el

25% de los

postulantes deben

ser mujeres.

Existen también

sistemas de cuotas

electorales en

Ecuador y en

República

Dominicana.

53. La democracia en

América Latina

PNUD, 2004, pp. 77

y siguientes.


125

malmente en casi todos los países, aun-que éstos no siempre son efectivos yrealmente utilizados. Las constituciones yreformas legales definen un amplio aba-nico de formas de participación.

En Brasil, la Constitución de 1988 men-ciona: el plebiscito, referéndum, tribunapopular, consejos populares, o el derechode iniciativa popular con el apoyo de 5%de los electores. Pero es el “presupuestoparticipativo” el que alcanza recono-cimiento mundial como expresión de de-mocracia directa en virtud del cual lacomunidad se involucra en la formulacióndel plan municipal de inversiones. Esteprocedimiento se aplica en Porto Alegredesde 1989 y se utiliza en más de 100ciudades brasileñas. También se ha ex-tendido a municipios de Argentina, Ecua-dor, Colombia, Uruguay, RepúblicaDominicana, Paraguay o Chile, aunque demanera simplificada. En República Domi-nicana, en el año 2006, más de 110 mu-nicipios (2/3 del país) aplicaban elPresupuesto Participativo.

En Bolivia, la Ley de Participación Popularde 1994 genera nuevas prácticas partici-pativas municipales a través de las Orga-nizaciones Territoriales de Base (OTB).Por su intermedio, las comunidades parti-cipan en la elaboración de los Planes deDesarrollo Municipal y de los Planes Ope-rativos Anuales, requeridos para accedera los fondos de coparticipación. El Comitéde Vigilancia elegido por las OTB monito-rea, junto con los subalcaldes y síndicossociales, la realización de los planes dedesarrollo. El resultado ha sido muy alen-tador en la mayor parte de las municipali-dades, sobre todo en la zona del Chaparey Santa Cruz. Pero en muchos casos, lasexigencias legales han derivado en prác-ticas burocráticas que alienan la partici-pación real, reforzando el clientelismo yla corrupción.

En Venezuela, la Constitución y la ley sonbastante prolijas en el establecimiento demecanismos de participación ciudadana,

pero no se definen claramente los modosde hacerlos operativos. La recién promul-gada Ley de los Consejos Comunales(abril de 2006), crea un nuevo marco departicipación a través de los ConsejosComunales cuyo fin es integrar las diver-sas organizaciones comunitarias, grupossociales y los ciudadanos, para la gestióndirecta de políticas públicas a nivel local.Esta iniciativa plantea sin embargo elriesgo de desplazamiento hacia estosConsejos Comunales, altamente depen-dientes de la instancia presidencial, deprogramas y recursos que deberían cana-lizarse a través de los municipios, comounidad política primaria de la organiza-ción nacional y de la participación demo-crática.

En Ecuador, en un contexto nacional depérdida de legitimidad de las institu-ciones nacionales, la participación ciu-dadana se canaliza hacia los gobiernoslocales a través de la planificación estra-tégica en la formulación de planes pro-vinciales (18), cantorales (más de 100)y presupuestos participativos, mediantecomités sectoriales locales para realizarobras y prestar servicios, uno de cuyosejemplos sobresalientes ha sido la expe-riencia de participación en el municipiode Cotacachi54.

También en Perú, la reciente legislaciónpromueve la creación de Consejos deCoordinación Regional y Local comoespacios de participación y Planes deDesarrollo y Presupuestos participativosen los diferentes niveles de gobierno(distritos, municipalidades provinciales ygobiernos regionales).

En la mayoría de los países se incentiva laorganización de la población de losbarrios a través de Juntas de Vecinos,comisiones o consejos vecinales y otrasformas asociativas (Argentina, Chile,Paraguay, Ecuador, Venezuela, Colombia,Uruguay). En Chile, existen más de 65mil organizaciones locales vinculadas alos municipios, para gestionar demandas

54. Ver “La Asamblea

Cantonal de

Cotacachi” en

experiencias

latinoamericanas

www.municipium.cl

En la mayoría de

los países se

incentiva la

organización de la

población de los

barrios a través de

Juntas de Vecinos,

comisiones o

consejos vecinales

y otras formas

asociativas

(Argentina, Chile,

Paraguay, Ecuador,

Venezuela,

Colombia, Uruguay)



y proyectos55. Pero el nivel de participa-ción en las elecciones vecinales y en lavida de las organizaciones locales tiendea disminuir.

En Uruguay, los consejos vecinales deMontevideo son electos y tienen un rolconsultivo. También se han creado “de-fensores del pueblo” (Ombudsmen), fun-ción que también está prevista en lareforma constitucional argentina (1994).

La iniciativa popular y la consulta estánlegalmente previstas en varios paíseslatinoamericanos. Por su parte, el cabildoabierto –cesión abierta del Consejo Muni-cipal– con una participación más ampliade la comunidad, sirve para auscultar a lacomunidad en la toma de ciertas decisio-nes. Esta última modalidad se ha difundi-do en particular en Centroamérica (CostaRica, Nicaragua y El Salvador) junto conla consulta popular de los vecinos y con-sulta de pueblos indígenas en Guatemaladesde 2004, aunque son procesos inci-pientes56.

Existe asimismo la revocación del man-dato municipal. En Colombia, se contem-pla el voto programático, el alcaldesomete su programa y si no lo cumplepuede producirse la revocación. En Vene-zuela, la legislación prevé un referéndumrevocatorio para los alcaldes. En otrospaíses la revocación está prevista encasos de corrupción o de incumplimientodel plan de desarrollo municipal (Ecua-dor, Costa Rica). En Bolivia, el alcalde esdestituido por el voto de censura cons-tructiva del 60% de los concejales quie-nes eligen entre ellos al reemplazante.Lamentablemente, a veces esto respondemás a intereses partidarios, que a pro-blemas reales de gestión.

Para favorecer una mayor transparenciaen la gestión, algunos países –como Bra-sil– han legislado para obligar los go-biernos locales a publicar sus cuentaspúblicas, entre otros mecanismos de di-fusión de información de la gestión.

En Cuba, la democracia socialista esta-blece el principio de rendición de cuen-tas, una vez al año, y de revocación demandato de los delegados elegidos a laAsamblea del Poder Popular.

III.3. Derechos de las minorías

Los pueblos originarios son una parteimportante de la población en numero-sos países latinoamericanos. En Bolivia,Ecuador, Guatemala, Perú y algunasregiones de México, constituyen entre el12 y el 70% de la población. En otros paí-ses constituyen grupos humanos signifi-cativos –10% o más de la población–concentrados a veces en regiones especí-ficas de Belice, Chile, Paraguay, El Salva-dor, Honduras, Nicaragua o Panamá.

• En Bolivia, la Ley de Agrupaciones Ciuda-danas y Grupos Indígenas (2004) dagarantías electorales, derecho a presen-tar candidatos y reconocimiento a lasautoridades tradicionales. La práctica deantiguas formas de democracia directaheredadas de los ayllus, sindicatos agra-rios, juntas vecinales y diferentes formasde participación comunitaria es muyusual en la vida local.

• Brasil reconoce constitucionalmente losderechos indígenas.

• En Colombia se pueden formar entida-des territoriales indígenas con su Con-cejo y se prevé una circunscripciónespecial para grupos étnicos, minoríaspolíticas y colombianos en el exterior,que puede tener 5 representantes enel Congreso.

• Guatemala reconoce el carácter plu-riétnico y pluricultural del municipioasí como las alcaldías indígenas, losconcejos de asesores mayas y la leyde idiomas nacionales.

• Resultado del levantamiento de Chiapas,en México se recogen en la Constituciónlos derechos indígenas. En las legislacio-

La iniciativa

popular y la

consulta están

legalmente

previstas en varios

países

latinoamericanos


55. Programa de

Naciones Unidas

para el Desarrollo:

Mapa del Capital

Social en Chile.

56. También se han

instituido

procedimientos de

participación social

en planificación

local: los consejos

comunitarios de

desarrollo,

COCODES, y los

consejos

municipales de

desarrollo,

COMUDES, en

Guatemala; los

Consejos de

Desarrollo

Municipal, CODEM,

en Honduras, etc.


127

Cuadro 8 Asociaciones de Municipalidades en América Latina

PPaaííss // RReeggiióónn NNoommbbrree ddee llaa AAssoocciiaacciióónn SSiiggllaa AAññoo ccrreeaacciióónn

Asociaciones Regionales

AAmméérriiccaa LLaattiinnaa Federación Latinoamericana Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales FLACMA 2003

Asociaciones Subregionales

CCeennttrrooaamméérriiccaa Federación de Municipios del Istmo Centroamericano FEMICA 1991

MMEERRCCOOSSUURR MERCOCIUDADES 1995

Asociaciones Nacionales

AArrggeennttiinnaa Federación Argentina de Municipios FAM 1997

BBoolliivviiaa Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia FAM 1999

BBrraassiill Asociación Brasilera de Municipios, ABM 1946

Confederación Nacional de Municipios CNM 1980

Frente Nacional de Prefeitos FNP 2001

CCoolloommbbiiaa Federación Colombiana de Municipios FCM 1989

CCoossttaa RRiiccaa Unión Nacional de Gobiernos Locales UNGL 1977

CChhiillee Asociación Chilena de Municipalidades ACHM 1993

EEccuuaaddoorr Asociación de Municipalidades Ecuatorianas AME 1940

EEll SSaallvvaaddoorr Corporación Municipal de la República de El Salvador COMURES 1941

GGuuaatteemmaallaa Asociación Nacional de Municipios de Guatemala ANAM 1960

HHoonndduurraass Asociación de Municipios de Honduras AMHON 1962

MMééxxiiccoo Asociación de Autoridades Locales de México, AALMAC 1997

Asociación Mexicana de Municipios AMMAC 1994

Federación Nacional de Municipios de México FENAMM 1997

NNiiccaarraagguuaa Asociación de Municipios de Nicaragua AMUNIC 1993

PPaannaammáá Asociación de Municipios de Panamá AMUPA 1995

PPaarraagguuaayy Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal OPACI 1964

PPeerrúú Asociación de Municipalidades del Perú AMPE 1982

Asociación Nacional de Alcaldes Distritales ANADIS 2003

Red de Municipalidades Rurales del Perú REMURPE 1997

RR.. DDoommiinniiccaannaa Federación Dominicana de Municipios FEDOMU 2001

UUrruugguuaayy Congreso Nacional de Intendentes CNI 1959

VVeenneezzuueellaa Asociación de Alcaldes Venezolanos ADAVE 1996

Asociación de Alcaldes Bolivarianos ADABOVE



nes de estados sobresale Oaxaca, donde480 municipios eligen a sus autoridadespor usos y costumbres.

• Nicaragua concede autonomía consti-tucional a las dos regiones de la CostaAtlántica, con un Estatuto de Autono-mía y su propia Ley de Propiedad. Asíconviven pueblos indígenas origina-rios, con afrodescendientes y otrosgrupos sociales.

• En Panamá, la Comarca de San Blasposee autonomía constitucional, yaque allí habita el pueblo Kuna, con supropia carta orgánica y cuya máximaautoridad es el congreso de la culturaKuna. Tienen derecho a 2 legisladoresen el parlamento.

• En Venezuela, la ley reconoce que enlos municipios donde existan comuni-dades indígenas deben respetarse susvalores, identidad étnica y tradiciones.Se instituye la figura del municipioindígena como régimen de gobierno yadministración local, mediante la cuallos pueblos y comunidades indígenasdefinen, ejecutan, controlan y evalúanla gestión pública.

III.4. Asociativismo municipal y defensa de la autonomía municipal

Las transformaciones en los gobiernos lo-cales inducidas por los procesos dedescentralización permiten la creación yfortalecimiento de las asociaciones nacio-nales y regionales de autoridades locales.Con excepción de Brasil, Ecuador y variospaíses centroamericanos, la mayoría delas asociaciones regionales y nacionalesde municipios de América Latina se cons-tituyen entre los años 1980 y 2000 (vercuadro 6).

En varios países, las asociaciones gozande un estatus jurídico reconocido en lalegislación nacional (Argentina, Bolivia,Ecuador, Colombia, Paraguay, Uruguay).No obstante, su representatividad y capa-

cidad institucional es desigual. Por lo ge-neral ofrecen servicios de asesoría, infor-mación y capacitación, mantienen contactocon los gobiernos y canalizan recursos dela cooperación internacional. Muchas deellas cuentan con estructuras instituciona-les incipientes.

La Federación Latinoamericana de Ciu-dades, Municipios y Asociaciones de Go-biernos Locales (FLACMA) –cuyas raícesremontan al año 1981– reagrupa a lamayoría de las asociaciones nacionalesde la región. Además operan varias or-ganizaciones subregionales: FEMICAcon las 6 asociaciones nacionales deAmérica Central (AMHON, AMUNIC,AMUPA, ANAM, COMURES, UNGL) y laRed Mercociudades, con 181 ciudadesasociadas de Argentina, Brasil, Para-guay, Uruguay, Venezuela, Chile y Boli-via. Recientemente se ha creado una redde ciudades andinas y una instancia queagrupa a las AGL´s sudamericanas, de-nominada COSUDAM.

Además, la mayoría de los países cuentacon asociaciones subnacionales o regio-nales de municipios. La FAM de Bolivia es,de hecho, una federación de asociacionesdepartamentales de municipios. Tambiénexisten asociaciones de alcaldes indíge-nas (AGAAI en Guatemala, Coordinadorade Gobiernos Locales Alternativos enEcuador) y estructuras asociativas de losediles o concejales (Colombia, Paraguay,Uruguay).

Los gobernadores de provincias y esta-dos, y más recientemente de las regio-nes o departamentos, crean sus propiasorganizaciones (Ejemplo: CONAGO enMéxico, Conferencia Nacional de Go-bernadores en Colombia). A fines de2004, se constituye la OrganizaciónLatinoamericana de Gobiernos Interme-dios, OLAGI, que reúne Gobernadores,Intendentes, Prefectos y PresidentesRegionales, de 14 países Latinoameri-canos que administran gobiernos inter-medios.

En varios países,

las asociaciones

gozan de un

estatus jurídico

reconocido en la

legislación

nacional

(Argentina, Bolivia,

Ecuador, Colombia,

Paraguay,

Uruguay). No

obstante, su

representatividad

y capacidad

institucional es

desigual



129

También se han constituido organizacio-nes de mujeres municipalistas. En Boliviafunciona la Asociación de Concejalas deBolivia, ACOBOL. En El Salvador opera laAsociación Nacional de Regidoras, Síndi-cas y Alcaldesas Salvadoreñas, ANDRY-SAS. En Ecuador la Asociación de MujeresMunicipalistas, AMUME. En Paraguay fun-ciona la Red de Mujeres Munícipes delParaguay, RMMP. En otros países hay or-

ganizaciones subregionales como la Redde Regidoras de Ayacucho, en Perú. Den-tro del marco organizativo de la Aso-ciación Chilena de Municipalidades, serealiza un Congreso bianual de alcaldesasy concejalas. En 1998 se constituye la Fe-deración de Mujeres Municipalistas deAmérica Latina y el Caribe, FEMUM-ALC,vinculada a FLACMA.

Aunque progresiva

y a veces

contradictoria, la

descentralización y

el fortalecimiento

de los municipios y

gobiernos

intermedios de

América Latina es

una realidad



IV. Avances, limitaciones yperspectivas de ladescentralización

Logros, limitaciones y perspectivas delfortalecimiento de los gobiernos locales yde la descentralización.

Aunque progresiva y a veces contradic-toria, la descentralización y el fortaleci-miento de los municipios y gobiernosintermedios de América Latina es unarealidad.

En algo más de dos décadas ha habido lo-gros importantes:

a) Se generaliza la elección popular delas autoridades locales, modificándoseel funcionamiento de los partidos,induciendo renovaciones de liderazgosy haciendo del municipio un espaciode formación de líderes, de donde yahan salido varios Presidentes de laRepública.

b) Las múltiples reformas constituciona-les y legales han transformado a losEstados, con traspasos de competen-cias y recursos a los gobiernos subna-cionales, aunque no siempre conestrategias y modalidades claras.

c) Los recursos subnacionales se han incre-mentado de manera importante, aunquedisímil, y el gasto descentralizado pro-medio continental sube del 11,6% en1980 al 18,8% del gasto gubernamentaltotal entre 2002 y 2005.

d) Las nuevas competencias de los go-biernos locales se traducen en undesarrollo institucional progresivo–pero diverso– donde algunos munici-pios se destacan por su capacidad deiniciativa e innovación, mientras otrostodavía mantienen sus estructuras yprácticas tradicionales.

e) Los espacios locales de democracia ciu-dadana han estimulado en diversos paí-

ses novedosas experiencias de partici-pación ciudadana, como el plan estra-tégico participativo y los presupuestosparticipativos.

f) También se han desarrollado experien-cias de desconcentración o descentrali-zación submunicipal, para compartir lagestión con las comunidades y abrirespacios a grupos anteriormente mar-ginados (indígenas, poblaciones ensituación de pobreza).

g) Las nuevas responsabilidades de losgobiernos locales y la transformaciónde las relaciones con los gobiernosnacionales se expresa en la creación yfortalecimiento de las asociacionesnacionales y regionales de autorida-des locales.

h) En varios países –como Bolivia, Brasil,Chile, Colombia y Ecuador– los resulta-dos de la descentralización se expresanmuy positivamente en aumentos de lainversión local, extensión de los serviciosbásicos, mejora de los indicadores dedesarrollo humano, disminución de lapobreza y ampliación de la participaciónciudadana.

No obstante, el proceso descentralizadormuestra carencias y enfrenta obstáculos,tales como:

a) Relaciones desiguales y frecuente su-bordinación de las entidades interme-dias y municipios ante los gobiernoscentrales, amplificadas por el incre-mento del fraccionamiento y la hete-rogeneidad municipal.

b) Desfase entre la profusión de legisla-ción y la debilidad en su aplicación,atribuible en gran parte a las tradicio-nales culturas políticas e instituciona-les dominantes.

c) Limitada capacidad financiera de losgobiernos locales, por resistenciascentrales a traspasar recursos en con-



131

textos de inestabilidad macroeconó-mica, falta de políticas de financia-miento y crédito adecuadas, bajacultura de pago de ciudadanos habi-tuados a servicios subsidiados; perotambién por la falta de voluntad políti-ca para fortalecer la capacidad localde recaudación tributaria.

d) Baja eficiencia de muchas administra-ciones subnacionales en la prestaciónde servicios, por ausencia de políticasde recursos humanos y mal manejodel personal (rotación, ausencia desistemas de carrera), lo que incide enun bajo nivel de eficiencia y profesio-nalismo del personal.

e) Limitaciones de la participación ciuda-dana en la gestión del desarrollo, por

falta de recursos financieros y huma-nos locales suficientes, por inadapta-ción de las leyes y políticas centrales,además de dificultades en la organiza-ción y movilización de las propiascomunidades.

El proceso descentralizador en AméricaLatina muestra señales diversas y contra-dictorias y atraviesa por momentos deincertidumbre. En grandes países, comoBrasil, se plantea la necesidad de revisarel “Pacto Federativo” y las políticas detransferencias para hacer frente a loscrecientes costos de las nuevas compe-tencias de educación y salud.

En Argentina, el centralismo político par-tidario sigue siendo un factor limitantepara la autonomía local, en particular en



57. Fijación centralizada

de las

remuneraciones de

las autoridades

locales, recorte de

las transferencias y

centralización de las

decisiones de

financiamiento de

proyectos.

el nivel provincial. En Venezuela, se temeque el gobierno intervenga de maneracreciente sobre los estados provinciales ylos municipios, recortando su autonomía.

En México, donde la democratización dela vida política nacional y local ha realiza-do avances significativos, persiste unafuerte presión hacia el gobierno federalpara avanzar en materia de federalismo ydescentralización.

En algunos países unitarios, el proceso sedesacelera. En Colombia, se controla elgasto de los gobiernos subnacionalespara aliviar el déficit fiscal del gobiernocentral y durante los últimos años no seha profundizado la descentralización. EnEcuador, se vive un estancamiento en eltraspaso de competencias y las autorida-des locales solicitan al gobierno iniciati-vas concretas para relanzar el proceso.En Perú, las autoridades locales estáninquietas por recientes medidas delgobierno nacional que las afectan57.

En Bolivia, donde los gobiernos localesadministran ahora la mitad de la inver-sión pública nacional, la rigidez del siste-ma de transferencias y la superposiciónde las competencias entre el nivel local,regional y estatal, generan tensionesentre el nivel municipal y departamental.En el marco de la Asamblea Constituyen-te actual, el tema de la descentralizacióny la regionalización se encuentra en elcentro del debate político nacional.

Sin embargo, en Perú, Ecuador y enRepública Dominicana se esperan refor-mas constitucionales con implicacionespara los gobiernos locales. En este últimopaís se acaba de aprobar una nueva Leyde Presupuesto Participativo y se esperauna nueva Ley Municipal.

Por su parte, en Chile, el gobierno nacio-nal y la Asociación Chilena de Municipali-dades negocian una nueva ReformaMunicipal, para incrementar las compe-tencias y los recursos de los municipios,de modo que éstos impulsen mejor eldesarrollo local y ayuden a reducir lasinequidades sociales y territoriales.

En los países con procesos más incipientes,la situación parece estable. En Paraguay, elcontrol desde el gobierno central siguesiendo determinante en la acción de losgobiernos subnacionales, aunque la Orga-nización Paraguaya de Cooperación Inter-municipal, OPACI, ha presentado unproyecto de ley de reforma de la legislaciónmunicipal al gobierno nacional.

En Uruguay, varias Intendencias Depar-tamentales demandan fortalecer a lasJuntas Locales y proponen nuevos meca-nismos de participación. Mientras tantose tramita en el Parlamento un Proyectode Ley de Descentralización Local paraacercar la gestión pública a la ciudadaníaeligiendo –desde el 2010— autoridadesmunicipales en las poblaciones con másde 2.500 habitantes.


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Conclusiones

Pese a los avances de la descentralización,Latinoamérica es aún un continente con unalto nivel de centralización política, territo-rial y económica, un exacerbado fenómenode concentración metropolitana e inmen-sas disparidades sociales y territoriales.

Se prevén nuevos debates y situacionesproblemáticas. Emergen nuevas modali-dades centralizadoras que cercenan laautonomía, como la acreditación previade las capacidades locales condición exi-gida para traspasar competencias y re-cursos en Costa Rica. También se creansistemas nacionales de adquisiciones58,información y monitoreo que –mediante

mecanismos administrativos– contro-lan, condicionan y limitan la autonomíamunicipal.

Las experiencias descentralizadorasrelanzan el debate sobre la importanciadel desarrollo local como condición de undesarrollo nacional sustentable y social-mente equitativo. Se enfatiza el tema delbuen gobierno local, entendido éste comoforma de autogobierno territorial basadoen redes participativas de actores loca-les, alianzas público-privadas y en lamovilización de recursos territoriales pro-pios para activar los procesos endógenosde desarrollo.

58. En Chile, el portal

único de

adquisiciones del

sector público

“Chile Compras”,

se presenta como

un ejemplo de

transparencia y

racionalización de

las adquisiciones

del Estado central

y los municipios,

pero es muy poco

funcional para

estos últimos ya

que desplaza a los

proveedores

locales, favorece a

las empresas

nacionales y

ralentiza los

procesos

administrativos,

en perjuicio de la

atención municipal

a las demandas de

la comunidad.


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04 PCc America Latina 2/10/08 00:12 Página 96