Upload
others
View
5
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
ISSN 1829 8001
Terakreditasi dengan predikat A
No 135 Akred LIPI P2MBI 06 2008
J11101nod Pcpncpll tl 19114
P@ Uo oCVol 7 No l 2010
GOOD GOVERNANCE
DAN KORUPSI
Good Governance dan Reformasi Birokrasi di Indonesia
Good Governance Vs Shadow State
dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Pemekaran Daerah dan Persoalan Governability Lokal di IndonesiaKorupsi Birokrasi Pelayanan Publik di Era Otonomi Daerah
Dinamika Penyusunan Anggaran Daerah
Kasus Proses Penetapan Program dan
Alokasi Anggaran Belanja Daerah di Kabupaten Sleman
Evaluasi Pemilu Legislatif 2009
Tinjauan atas Proses Pemilu Strategi Kampanye
Perilaku Memilih clan Konstelasi Politik Hasil Pemilu
Alternatif Model Pengelolaan Keamanan di Daerah Konflik
Masalah Perbatasan Wilayah Laut Indonesia
di Laut Arafura dan Laut Timor
Pilkada dan Problema Tata Kelola Pemerintahan yang Baik
Jurnal Jurnal Pusat Penelitian Politik Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia P2P
Penelitian Politik LIPI merupakan media pertukaran pemikiran mengenai masalah masalah
strategis yang terkait dengan bidang bidang bidang politik nasional lokaldan internasional khususnya mencakup berbagai tema seperti demokratisasipemiiihan umum konflik otonomi daerah pertahanan dan keamanan poli
tik luar negeri dan diplomasi dunia Islam serta isu isu lain yang memilikiarti strategis bagi bangsa dan negara Indonesia
P2P LIPI sebagai pusat penelitian milik pemerintah dewasa ini dihadapkan
pada tuntutan dan tantangan baru baik yang bersifat akademik maupun prak
tis kebijakan khususnya yang berkaitan dengan persoalan dengan otonomidaerah demokrasi HAM dan posisi Indonesia dalam percaturan regional
dan internasional Secara akademik P2P LIPI dituntut menghasilkan kajian
kaj ian unggulan yang bisa bersaing dan menj adi rujukan ilmiah pada tingkatnasional maupun internasional Sementara secara moral P2P LIPI dituntut
untuk memberikan arah dan pencerahan bagi masyarakat dalam rangka mem
bangun Indonesia baru yang rasional adil dan demokratis Oleh karena itu
kajian kajian yang dilakukan tidak semata mata berorientasi praksis kebijakan tetapi juga pengembangan ilmu ilmu pengetahuan sosial khususnya
perambahan konsep dan teori teori baru ilmu politik perbandingan politikstudi kawasan dan ilmu hubungan internasional yang memiliki kemampuan
AftImenj elaskan berbagai fenomena sosial politik baik lokal nasional regional
maupun internasional
LIPI
Penanggung Jawab Kepala Pusat Penelitian Politik LIPI
Pemimpin Redaksi Heru Cahyono
Wakil Pemred Moch Nurhasim
Dewan Redaksi Ikrar Nusa Bhakti Syamsuddin Haris Ganewati Wuryandari Dhuroruddin
Mashad M Hamdan Basyar Awani Irewati
Redaksi Pelaksana Adriana Elisabeth Indriana Kartini Mardyanto Wahyu Tryatmoko Sri
Yanuarti
Sekretaris Redaksi Luky Sandra Amalia
Keuangan Sarah Nuraini Siregar
Produksi dan Sirkulasi Nanto Sriyanto Anggih Tangkas Wibowo Abu Bakar
Alamat Redaksi P2P LIPI Widya Graha LIPI Lantai XI
Jln Jend Gatot Subroto No 10
Jakarta 12710
Telp 021 525 1542 ext 757 763 Faks 021 520 7118
ISSN 1829 8001
Jurnal Penelitian
Vol 7 No 1 2010
DAFTAR ISI
Catatan Redaksi
Artikel
iii
Good Governance dan Reformasi Birokrasi di Indonesia 1
R Siti Zuhro
Good Governance Vs Shadow State dalam Penyelenggaraan Pemerintahan
Daerah 23
SyarifHidayat dan Abdul Malik Gismar
Pemekaran Daerah dan Persoalan Governability Lokal di Indonesia 37
Mardyanto Wahyu Tryatmoko
Korupsi Birokrasi Pelayanan Publik di Era Otonomi Daerah 51
Kisno Hadi
Dinamika Penyusunan Anggaran Daerah Kasus Proses Penetapan
Program dan Alokasi Anggaran Belanja Daerah di Kabupaten Sleman 71
Rozidateno Putri Hanida
Resume Penelitian
Evaluasi Pemilu Legislatif 2009 Tinjauan atas Proses Pemilu Strategi
Kampanye Perilaku Memilih dan Konstelasi Politik Hasil Pemilu 87
Lili Romli
Alternatif Model Pengelolaan Keamanan di Daerah Konflik 103
Sarah Nuraini Siregar
Masalah Perbatasan Wilayah Laut Indonesia di Laut Arafura
dan Laut Timor 119
Japanton Sitohang
Review Buku
Pemilukada dan Problema Tata Kelola Pemerintahan yang Baik 133
Yogi Setya Permana
Tentang Penulis 141
CATATAN REDAKSI
Korupsi adalah sebuah kata dan cerita yang tidakpernah habis dibicarakan orang khususnya bagibangsa Indonesia Korupsi di negeri ini bagai
kan sesuatu yang sudah terlanjur melekat dantumbuh subur mulai dari pungutan liar yangterjadi di jalan jalan sampai di kantor kantor
instansi pemerintah maupun main mata antara
oknum oknum serta penyalahgunaan kekuasaan
oleh aparat pemerintah Semuanya yang celakabukan lagi dianggap sebagai perilaku menyimpang namun sudah dianggap sebagai sesuatuyang wajar
Memang korupsi bukan hanya perkaramenilap uang dari brankas namun dapat berupapula menggelapkan uang kantor menyalahgunakan jabatan untuk menerima uang suapme mark up nilai suatu proyek melainkan jugadapat berupa praktik melegalisasi biaya biaya
siluman menawarkan biaya biaya tidak resmi
sampai menerima uang suap untuk mengesahkan
undang undang yang merugikan rakyat
Data yang dihimpun dari berbagai sumberbadan memperlihatkan bahwa setelah era refor
masi posisi Indonesia di deretan atas negara
negara paling korup di dunia nyaris tidak bergeser Hal mana mengindikasikan bahwa belum
banyak perubahan dalam pemberantasan korupsi
selama kurun waktu 12 tahun terakhir ini Praktik
korupsi tidak saja berlangsung di kalangan lembaga pemerintahan tetapi juga di DPR DPRD
dan bahkan lembaga penegak hukum seperti ke
polisian kehakiman dan kejaksaan serta korupsi
semenjak era otonomi daerah bahkan juga kian
menjamur bukan hanya di pusat namun semakin
terdesentralisasi ke daerah
Pemimpin negeri ini tak pelak menghadapi
tantangan tidak kecil menyusul mencuatnya be
berapa kasus korupsi yang menyita perhatianpublik belakangan yang melibatkan sejumlahoknum dan petinggi di instansi instansi yangmestinya berdiri di garda terdepan penegakan
hukum Sejumlah hal tersebut menimbulkan per
tanyaan publik mengenai seberapa serius upaya
pemerintah dalam pemberantasan korupsi
Korupsi bak parasit yang telah menyebabkanbangsa ini terpuruk Rezim berganti rezim pasca
Soeharto tapi belum ada satupun yang suksesmemberangus korupsi Bahkan belakangan
praktiknya sudah kian kronis yang menjangkiti hampir di segala lapisan masyarakat dan
golongan Kita sadar sepenuhnya betapa korupsi
merupakan persoalan berat di negeri ini ibarat
penyakit stadiumnya sudah sangat kronis dan
praktiknya sudah demikian membudaya dan
mengakar dalam kehidupan masyarakat kita
Membenamkan diri dalam korupsi bagaikan
dipandang lumrah Banyak yang melakukanhal serupa Adalagi yang beralasan merekakorupsi lantaran dipaksa oleh keadaan yakni gaji
kecil yang tidak mencukupi untuk hidup layakNamun terungkapnya kasus pegawai pajak
Gayus Tambunan membuktikan bahwa persoalan
bukan itu karena justru pegawai yang sudahbergaji tinggi ternyata merendahkan dirinya
sendiri dengan tetap melakukan korupsi
Ini memang amat merisaukan kita Akibatdari praktik korupsi banyak sekali kerugian yangmuncul Bukan saja banyaknya dana menguaptak masuk kas negara yang sebenarnya bergunabagi biaya pembangunan dan anggaran yangbisa menyejahterakan rakyat banyak Pada saat
yang sama korupsi tefah menurunkan wibawapemerintah dan pejabat baik di tingkat lebih
bawah maupun di mata masyarakat Birokrasi
pun kehilangan kepercayaan Pemerintah yangbersih jujur dan transparanpun menjadi sesuatu
yang sulit dicapai
Salah satu upaya yang paling sering diketengahkan dalam rangka pemberantasan korupsi
di pusat dan daerah ialah bagaimana menciptakan
good governance Benar bahwa gagasan good
governance itu sendiri merupakan bagian dari
iii
arus globalisasi pembangunan ekonomi dalam bingkai sistem kapitalisme yang menuntut negaranegara dunia ketiga untuk semakin membuka
dalam kerangka liberalisasi politik dan ekonomi
Agenda good governance lahir dalam kerangka
liberalisasi di mana pertama kali dikemukakan
oleh Bank Dunia pada tahun 1989 seusainya
perang dingin Kendati diakui bahwa agendagood governance membawa sejumlah dam
pak seperti lahirnya demokrasi eksklusioner
yang justru mengarah pada lenyapnya demokrasidan maraknya liberalisasi ekonomi tidak bisa
dipungkiri adanya efek baik dari agenda good
governance seperti dalam jangka jangka pendek
akan bisa kita rasakan manfaatnya dalam hal
seperti pemberantasan korupsi penegakan
pemerintahan yang bersih adanya desentralisasidan tegaknya supremasi hukum Tanpa barns
menjiplak mentah mentah konsep Bank Duniakonsepsi goodgovernance setidaknya merupakan
kontrol bagi aparatur negara dalam hal aturan
main dan tata cara hidup berbangsa bernegaradan bermasyarakat
Mengingat pentingnya permasalahan di atas
maka Jurnal Penelitian Politik kali ini hadir
dengan mengangkat tema tentang Good Governance dan Korupsi Kami menyajikan sejumlah
tulisan yang terkait dengan tema tersebut Dalamartikel Good Governance dan Reformasi Biro
krasi di Indonesia R Siti Zuhro memperlihat
kan bahwa selama periode 1999 2010 di satu sisi
Indonesia bergerak ke sistem politik demokrasi
di sisi lain masih berjuang melawan warisan patrimonialisme rezim Orde Baru Harapan terjadi
nya pembangunan yang simultan antara reformasi
birokrasi dan demokratisasi masih menghadapi
tantangan berat Padahal reformasi birokrasi bisa
dilakukan baik secara internal maupun ekster
nal Faktor faktor internal meliputi reorientasi
kekuasaan yang prorakyat memiliki komitmenmampu menciptakan new image rasionalisasi
peningkatan kualitas SDM dan payung hukumyang jelas tegas serta mengikat Sedangkanfaktor faktor eksternal meliputi komitmen atas
keteladanan elite perlu keteladanan elite dan
pengawasan oleh rakyat
Sementara itu Syarif Hidayat dan Abdul
Malik Gismar dalam artikel tentang Good Governance Vs Shadow State dalam Penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah memperlihatkan bahwa
iv
birokrasi di Indonesia masih terbelenggu oleh
kinerja politik Di antara belenggu politik yangditengarai telah ambil bagian dalam menyan
dera birokrasi tersebut adalah praktik shadow
state Praktik Shadow State itu sendiri hadir tum
buh dan berkembang tatkala terjadi pelapukanfungsi pada institusi pemerintah formal Muncul
lah berbagai bentuk dari praktik informal eco
nomy antara lain manipulasi kebijakan publikuntuk kepentingan pengusaha transaksi bawah
tangan antara penguasa dan pengusaha dalam
tender proyek proyek pemerintah dan pemak
saan swastanisasi aset aset negara Kepala daerah
terpilih gubernur pada khususnya menghadapi
banyak kesulitan dalam melaksanakan otoritas
formal yang dimiliki karena berhadapan dengankekuatan informal yang berada di luar institusi
formal pemerintahan daerah shadow state Di
antara aktor yang cukup dominan dalam praktikshadow state tersebut adalah individu individu
dan atau institusi yang telah berperan sebagaisponsor dana dan sponsor politik bagi pasangan
Gubernur Wakil Gubernur pada saat Pemilukada
berlangsungMardyanto Wahyu Tryatmoko dalam tulisan
nya berjudul Pemekaran Daerah dan Persoalan
Governability Lokal di Indonesia melihat bahwaKebijakan pemekaran daerah di Indonesia pada
kenyataannya menimbulkan banyak kelemahan
yang mengarah pada persoalan governability ditingkat lokal Persoalan governability di tingkatlokal disebabkan oleh beberapa kesalahan ke
bijakan pemekaran daerah di Indonesia Dalam
rangka mengatasi persoalan governability se
bagai dampak pemekaran daerah di Indonesia
ada beberapa hal yang perlu dilakukan baikoleh pemerintah pusat maupun berbagai institusi
lokal pemerintah harus merumuskan kembali
konsep territorial reform di Indonesia Selainitu baik pemerintah pusat maupun daerah perlu
melakukan evaluasi pemekaran daerah secara
lebih komprehensif mencakup strategi dasarfaktor pendorong proses pembentukan kesiapandaerah dan hasilnya Dan akhirnya penguatan
kapasitas daerah melalui peningkatan asistensi
bagi daerah baru dan kerja sama antardaerah
perlu segera diwujudkan
Selanjutnya dalam artikel berjudul Ko
rupsi Birokrasi Pelayanan Publik di Era Otonomi
Daerah Kisno Hadi menulis bahwa lembaga
birokrasi sebagai organ negara yang menanganisektor pelayanan publik ditengarai banyak pihak
menjadi sarang korupsi Celakanya korupsi yangdulu berada di pusat sekarang dengan adanyakebijakan desentralisasi politik dan ekonomi ke
daerah ternyata korupsi juga ikut terdesentrali
sasi Korupsi dalam tubuh birokrasi pelayanan
publik ini hanya dapat diminimalisir bila ada
pemahaman secara holistik dan komprehensif
terhadap dimensi dan jaringan korupsi itu sen
diri ada pemahaman terhadap latar belakangterjadinya korupsi ada pemahaman dan pende
teksian terhadap areal di mana korupsi dalamtubuh birokrasi pelayanan publik tersebut hadir
serta mesti ada format kebijakan yang tepat clandengan didukung oleh kebijakan hukum danaparat penegak hukum yang tangguh Tanpa itupemberantasan atau paling tidak meminimalisirtindak korupsi di dalam tubuh birokrasi pelayan
an publik akan sulit dilakukan Bila itu terjadi
berlarut larut publik niscaya tidak akan percaya
terhadap layanan layanan yang diberikan olehbirokrasi
Sejalan hal di atas dan dengan mengambil
sebuah kasus Rozidateno Putri Hanida dalam
tulisannya berjudul Dinamika Penyusunan Anggaran Daerah Kasus Proses Penetapan Program
dan Alokasi Anggaran Belanja Daerah Di Kabu
paten Sleman menyatakan bahwa aktor aktor
yang terlibat dalam perumusan kebijakan anggaran dalam perspektif politik anggaran masih
senantiasa memperjuangkan kepentingan sendiri
dengan berbagai strategi Di dalam penyusunan
APBD terjadi proses sharing dan bargaining kepentingan antaraktor di mana legislatif yang seharusnya bisa mengontrol masih belum berperan
di antaranya akibat masih banyak anggota legisla
tifyang tidak mengerti apa yang menj adi prioritaspembangunan setempat Landasan prioritas oleh
legislatif masih tersekat sekat pada pemahaman
pemenuhan kebutuhan para konstituen
Redaksi berharap hadirnya Jurnal PenelitianPolitik ini bisa disambut baik oleh para pembaca
Akhir kata kami ucapkan selamat membaca
I 7 T yl
v
GOOD GOVERNANCE DAN REFORMASI BIROKRASI
DI INDONESIA
R Siti Zuhro
Abstract
With the downfall ofSoeharto s New Order regime the authoritarian nature of the bureaucratic system wasexposed The implementation ofnew political laws since 1999 gave rise to an invigorated roleforpoliticalpartiesand the implementation ofa government regulationfor a neutral bureaucracy resulted in its declining involvementin politics A strongparliament and the increasingpolitical awareness ofbureaucrats have become a reality todayThese changes have put paid to questions about the involvement ofpolitical parties and the influence ofsocietalforces in theformation ofpolicy The bureaucracy can no longer exist as it was in the New Order and infact hasresponded to societal needs by adjusting to the new political climate Indonesian politics under the transition eratakes on a wider significancefor one of the main results has been the emergence ofbureaucraticpluralism a morepluralistic political system that is more open to the influence of these societalforces Improvement in governancebecame possible however with the rise of the reformation since 1998 At this time the debate on governance inIndonesia began with a consideration of good governance The post Soeharto era was seen by reformists as along awaited opportunity to improve government policy so that people would not only follow the government sdecisions but would also contribute to the decision making process Indonesian demanded more democraticgovernance that is more regular interaction between government and civil society andfreerparticipation by thelatter in government institutions
Keywords Governance policy democratization reformation good governance
Tata pemerintahan yang baik goodgovernancetelah lama dikampanyekan di Indonesia Sejak
1998 kampanye tersebut semakin gencar dilaku
kan seiring dengan munculnya gerakan reformasipada tahun tersebut Kampanye ini tak dapat
dilepaskan dari makin buruknya kinerj a birokrasidan maraknya korupsi akibat tidak profesional
tidak efektif dan tidak efisien Selain itu birokrasi
Indonesia juga masih tidak rasional gemuk kaya
struktur miskin fungsi tidak netral dan tidak
transparan Masalah masalah ini menjadi kendala
serius bagi birokrasi yang semestinya lebih progresif dalam merespons perubahan masyarakat
yang terjadi selama periode 1 998 2010
Gerakan reformasi 1998 yang seharusnyamenjadi tonggak reformasi birokrasi Indonesia
dalam tataran praksisnya sulit diwujudkan
Bisa dikatakan bahwa selama rentang waktu 12tahun terakhir perjuangan untuk mewujudkan
pemberantasan KKN belum mencapai hasil yangmaksimal Banyak kendala dan tantangan yangmembuat reformasi birokrasi masih menjadi wa
cana dan kalaupun dilakukan sangat parsial
Realitasnya birokrasi Indonesia masih menghadapi peliknya reformasi kelembagaan dan
tarikan politik yang tak j arang membuat institusibirokrasi menjadi ajang tarik menarik kepentingan politik partai partai Apalagi setelah diterapkannya sistem multipartai sejak 1999 Sejak itu
dinamika politik baik yang terjadi di pusat maupun daerah semakin pesat Di daerah khususnya
politik lokal cenderung menguat setelah diterapkannya otonomi daerah tahun 2001 dan pemilu
kepala daerah secara langsung tahun 2005
Tulisan ini akan membahas perspektif biro
krasi masa depan dengan me review konsepgood governance dan gerakan reformasi bi
rokrasi t serta dampaknya terhadap penciptaanpemerintahan yang bersih akuntabel dan tidakkorup Bahwa keberhasilan dalam mewujudkannetralitas birokrasi khususnya dalam mem
perkuat hak politik pegawai negeri sipil PNS
Yang dimaksud dengan gerakan reformasi birokrasi dalamtulisan ini adalah tuntutan publik yang diwakili oleh kekuatansosial dalam masyarakat societal forces untuk memberantas
korupsi kolusi dan nepotisme dalam birokrasi yang telahmenumbangkan Soeharto dari kursi kepresidenan Mei 1998
Sejak An gerakan ini senantiasa disuarakan dari waktu ke waktu
dan mencapai puncaknya akhir Desember 2009 ketika rakyat
menilai korupsi semakin marak dan tak terkendali Contoh
terkini adalah munculnya kasus Bank Century dan makelarkasus di hampir semua instansi pemerintah
1
dan kesetaraan partai politik merupakan hal
penting untuk membangun iklim demokrasiLebih dari itu gerakan reformasi birokrasi juga
memunculkan pluralisme birokrasi bureau
cratic pluralism karena format kebijakan lebih
merupakan hasil dari kompetisi aktor aktor dan
tuntutannya ketimbang monopoli negara Salahsatu indikasinya adalah terbukanya peluang untuk memengaruhi kebijakan publik dan relatif
meningkatnya tanggung jawab birokrasi terhadapmasalah masalah sosial dan tekanan sosial
Konsep Good GovernanceTerwujudnya goodgovernance di Indonesia tidak
dapat dilepaskan dari berhasil tidaknya kinerja
birokrasi Keduanya mempunyai korelasi yangpositif dalam arti saling memengaruhi Kinerjabirokrasi dan pemberdayaan masyarakat yang semakin bagus akan berpengaruh positif terhadappembangunan Hubungan yang bersinergi antarapemerintah dan masyarakat akan menghasilkan
suatu pemerintahan yang kuat yang didukungoleh masyarakat Untuk itulah diperlukan ada
nya interaksi yang saling memperkuat antarapemerintah dan masyarakat guna menciptakan
kemajuan ekonomi nasional
Konsep governance secara sederhana merujuk pada proses pembuatan keputusan dan dan
implementasinya Governance berlaku dan
berlangsung di semua tingkatan baik nasionalmaupun lokal z Sementara itu goodgovernance
merujuk pada adanya akuntabilitas partisipasi
konsensus transparansi efisiensi dan efektivitas
responsivitas persamaan dan inklusivitas serta
kepatuhan pada rule of law Dengan ciri ciritersebut realisasi good governance menjadi
sangat penting karena dampaknya yang dapatmendorong terwujudnya pembangunan ekonomidaerah Artinya peningkatan pembangunan eko
nomi daerah dimungkinkan dengan adanya good
governance Hal ini tentunya sangat diharapkan
masyarakat daerah sebab sebagaimana diketahui
sebagian besar penduduk Indonesia berada di
daerah dan atau pedesaan Kebijakan desentrali
sasi dan otonomi daerah tak lain dimaksudkan
untuk menggenjot pembangunan dan perbaikan
2Lihat Jon Pierre dan B Guy Peters Governance Politics andthe State New York St Martin s Press 2000 hlm 1
2
masyarakat daerah termasuk masyarakat pe
desaan
Sebagaimana disebutkan di atas indikator
good governance merujuk pada akuntabilitas
transparansi dan partisipasi Pelaksanaan sistem
goodgovernance diharapkan dapat meningkatkan
pembangunan ekonomi daerah Adapun indikator
peningkatan pembangunan ekonomi secara fisik
dapat dilihat dari perbaikan infrastruktur daerah
besarnya APBD PDRB dan PAD Selain itu
indikator penting lainnya dapat dilihat dari besarkecilnya pelayanan publik yang tecermin dariangka kemiskinan pengangguran kesehatan dan
tingkat pendidikan masyarakat Artinya semakin
kecil jumlah kemiskinan dan pengangguran akan
semakin bagus kinerja ekonomi suatu daerah
Selain itu kualitas tingkat pelayanan kesehatan
gizi dan pendidikan masyarakat menjadi indika
tor penting peningkatan pembangunan ekonomidaerah 3
Di tataran empirik realisasi desentralisasi
dan otonomi daerah menghadapi banyak kendala
karena tidak didukung infrastruktur yang bisamenerjemahkan setiap kebijakan yang dikeluarkan pemerintah pusat Salah satu infrastruktur
tersebut adalah birokrasi daerah yang tidakmempunyai kemampuan yang cukup baik secara personal maupun institusional Rendahnya
kemampuan birokrasi daerah dalam merespons
desentralisasi dan otonomi daerah menyebabkan
penyimpangan dalam realisasi desentralisasi dan
otonomi daerah
Era reformasi sekarang ini menunjukkan besarnya tuntutan untuk memperbaiki governance
Kelompok reformis telah lama menantikan untuk
dapat mereformasi kebijakan pemerintah agar
rakyat dapat terlibat dan berpartisipasi langsungdalam proses pembuatan kebijakan Munculnya
tuntutan tersebut mengindikasikan dengan jelas
bahwa kelompok reformis menginginkan ter
R Siti Zuhro Good Governance dan Kinerja Pembangunan
Ekonomi Daerah Era Desentralisasi Studi Kasus Kabupaten
Malang dalam Abdussomad Abdullah ed Demokrasi danGlobalisasi Meretas Jalan Menuju Kejatidirian Jakarta PT
THC Mandiri 2009 hlm 206 212
Governance is the capacity ofgovernment to make and implement policy in other words to steer society Thinking about
governance means thinking about how to steer the economy andsociety and how to reach collective goals Lihat Jon Pierredan B Guy Peters Governance Politics and the State NewYork St Martin s Press 2000 hlm 1
wujudnya democratic governance yaitu adanya
interaksi yang lebih intens antara pemerintahdengan masyarakat dan meningkatnya partisi
pasi masyarakat
Partisipasi masyarakat merupakan salah
satu kunci penting bagi terwujudnya programprogram yang dicanangkan pemerintah daerahTermasuk di dalamnya program pembangunan
ekonomi Masyarakat dapat dipandang sebagaisalah satu unsur penting dari stakeholders kebijakan publik di daerah di samping pemerintahdaerah dan DPRD Partisipasi masyarakat juga
dianggap penting dalam pembuatan kebijakankarena warga masyarakatlah yang tahu danmerasakan kebutuhannya Hal ini merupakan
dasar sosiologis penting bagi penyusunan suatukebijakan publik di samping dasar yuridis danfilosofis Asumsinya bahwa kebijakan publik
merupakan upaya untuk menanggulangi masalah
publik Sebagai suatu kebijakan publik sepatut
nya kebijakan ini berorientasi pada kepentingan
publik Konsekuensinya masalah dan alternatif
solusinya diharapkan berasal dari publik bukan
sekadar cetusan pikiran atau imajinasi ide pejabat
pembuat kebijakan
Dengan kata lain yang diharapkan adalahkemampuan pemerintah daerah menciptakan
perencanaan yang partisipatif yang melibatkan
unsur unsur masyarakat Sejauh ini pemerintah
daerah cenderung menafikan aspirasi dan kepentingan masyarakat5 Proses dan mekanisme pem
buatan kebijakan publik yang terkesan bottom upsebagaimana tampak di beberapa daerah tidak
menjamin terakomodasinya aspirasi masyarakat
Takjarang gagasan gagasan yang disuarakan daribawah tidak diakomodasikan dalam keputusan
akhir implementasi kebijakan Sebagai akibat
nya bisa dipahami bila timbul keengganan rakyat
untuk mendukung program program pemerintah
daerah yang dinilai tidak aspiratif tersebut Sebaliknya bila pemerintah tak menafikan peran serta
masyarakat dalam proses pembuatan kebijakan
publik akan dapat dihasilkan kebijakan publik
yang lebih baik yang sekaligus dapat meningkatkan kepercayaan warga kepada eksekutif dan
R Siti Zuhro Dinamika Kekuatan Masyarakat Lokal dan
Demokratisasi Studi Kasus di Kabupaten Malang dalamAfadlal ed Dinamika Kekuatan Masyarakat Lokal Era
Otonomi Daerah Jakarta Pusat Penelitian Politik Lembaga
lmu Pengetahuan Indonesia 2005
legislatif efisiensi sumber daya dan realisasi
pembangunan ekonomi
Sejak diberlakukannya UU No 32 2OO4
tentang Pemerintahan Daerah era sekarang bisadisebut sebagai era transisi 6 Bagi daerah periode
transisi ini bukan periode yang mudah untuk dilalui Pengalaman Indonesia dalam melaksanakan
otonomi daerah di bawah UU No 22 1999 ten
tang Pemerintahan Daerah menunjukkan bahwatak sedikit kendala yang dihadapi daerah dalammelaksanakan otonomi Hal yang menonjoladalah munculnya tarik menarik kepentingan
antara pusat daerah dalam hal pengelolaan
sumber daya alam di daerah Kewenangan yangdimiliki daerah di bawah UU No 22 1999 tidak
bisa dilaksanakan secara maksimal oleh daerah
untuk mengefektifkan program program yang
dicanangkan khususnya dalam memberikan
pelayanan yang baik kepada masyarakat dan jugauntuk menyejahterakan mereka
Kekhawatiran akan kurangnya perhatian atas
permasalahan kesejahteraan masyarakat tersebut
menjadi semakin besar ketika pemerintah mem
berlakukan UU No 32 2004 karena terdapat
perubahan yang signifikan Salah satunya karenapemerintah provinsi mengemban fungsi ganda
baik sebagai wakil pemerintah pusat maupun
sebagai daerah otonom perannya cenderungtidak jelas Selain berfungsi sebagai koordinator
wilayah pemerintah provinsi pemprov juga
berperan penting sebagai pembina dan pengawasdi wilayahnya Namun dalam kenyataannya tak
sedikit pemerintah kabupaten kota yang kurangtaat kepada pemprov Aroma resentralisasi
mulai tercium ketika salah satu pasal dalam UU
tersebut menyatakan bahwa Menteri Dalam Nege
ri bisa mengangkat dan memberhentikan atau
membatalkan bupati walikota sebagaimana kasus
di Kabupaten Bekasi Fenoinena tersebut menun
jukkan hidupnya kembali sistem hierarki jenjangpemerintahan dari pusat sampai dengan daerah
padahal hal tersebut sudah dihapus dalam UU No
22 1999 Sebagai konsekuensinya kabupaten
e Menurut banyak kalangan UU No 32 Tabun 2004 merupakan
upaya resentralisasi karena daerah lebih diperankan sebagai
daerah pembantuan ketimbang daerah yang memiliki kewenangan sebagai daerah otonom Masa transisi ini merujuk
pada masa peralihan dari UU No 22 1999 dan UU No 25 1999
ke UU No 32 2004 dan UU No 33 2004 yang pelaksanaannya dimulai sejak awal 2005 di bawah pemerintahan Susilo
Bambang Yudhoyono
3
kota tidak bisa lagi menafikan posisi fungsi dan
peran pemerintah pusat meskipun realitasnya hal
ini tidak mudah untuk dilakukan
Masalah peningkatan kesejahteraan masya
rakat pada dasarnya merupakan salah satu
tugas pemerintah kabupaten kota Hal tersebut
memunculkan pertanyaan tentang apakah UUNo 32 2004 akan lebih memberikan peluangmunculnya good governance dan peningkatan
kinerja perribangunan ekonomi daerah atau
bahkan sebaliknya akan membuat pemerintah
daerah makin jauh dari efektif
Bila ditelusuri sekilas tentang sistem pemerintahan daerah di Indonesia tampak bahwa
sistem pemerintahan daerah di bawah UU No
5 Tahun 1974 yang diterapkan sebelum tahun1998 bertujuan meningkatkan efisiensi penye
lenggaraan pemerintahan dan pembangunan di
daerah Sebagaimana diketahui pada masa Orde
Baru sistem pemerintahan daerah Indonesia baca
paradigma lama lebih menonjolkan efisiensi
besarnya kontrol pusat dikes ampingkannya
demokratisasi politik lokal dan dikendalikannya
penyelenggaraan pemerintahan dan pembangun
an di daerah oleh pusat Dengan kata lain
pemerintah tak memiliki empati terhadap isugood governance
Pasca 1998 pemerintah mulai memperkenal
kan paradigma baru dengan lebih mengede
pankan desentralisasi kekuasaan dan demokrati
sasi politik lokal khususnya di bawah UU No
22 1999 Kedua hal tersebut mewarnai landasan
teori sistem pemerintahan daerah dewasa ini
Meskipun demikian pada tataran praksis elemen
lama masih tampak seperti personalisasi sistem
dan oligarki kekuasaan Keadaan tersebut telah
menghambat pembangunan otonomi daerah
Empat tahun pertama realisasi desentralisasi dan
otonomi daerah 2001 2004 sistem pemerin
tahan daerah kembali memperlihatkan besarnya
implementasi desentralisasi kekuasaan dan
meningkatnya peran legislatif daerah sebagai
Sejak direalisasikannya kebijakan otonomi daerah ini
2001 upaya untuk mewujudkan pemerintahan daerah yangdemokratis tampak menonjol Pemerintah pusat tidak hanya
menerapkan desentralisasi administratif tapi juga desentralisasi
politik Secara relatif pemerintah lokal memiliki kewenangan
untuk mengelola urusan urusan di daerah Jumlah penyerahan
kekuasaan urusan dari pemerintah pusat ke daerah menentukan
kapasitas daerah dalam mengelola sumber sumber yang adadi daerah
El
institusi yang sejajar dengan pemerintah daerah 8Seiring dengan tumbuhnya civil society di daerahtuntutan masyarakat akan sistem pemerintahan
daerah yang dapat mengadopsi nilai nilai demokrasi juga semakin besar 9 Dengan demikian
harapan masyarakat untuk berperan serta secara
maksimal dalam proses pengambilan kebijakan
dapat terwujud
Pemerintahan yang demokratis membutuhkan persyaratan seperti lembaga demokrasi yang
kuat penduduk yang memahami dan memilikipengetahuan cukup mengenai prinsip prinsip demokrasi dan kepemimpinan negara yang capabledan responsible Secara teoretis pemerintah
daerah akan berjalan secara efektif bila kepala
daerah terpilih secara demokratis Dengan
demikian diharapkan dapat terjadi checks and
balances berjalannya pemerintahan berdasarkan
prosedur dan keteraturan dan terbangunnya
mekanisme yang menyediakan transparansi sertaakuntabilitas
Realisasi good governance atau efektivitas
pemerintah daerah dapat dilihat dari kemampuan
nya dalam mewujudkan program program yangberkaitan dengan pelayanan publik seperti perizin
an pendidikan dan kesehatan Keberhasilannya
sangat tergantung pada seberapa besar pemerintah dapat melibatkan partisipasi masyarakat
Efektivitas pemerintahan daerah merujuk
pada kapasitas pemerintah daerah dalam menge
lola kewenangannya baik di bidang pemerintahan maupun pelayanan umum Oleh karena itu
institusi pemerintah daerah semestinya menjadi
fokus dalam pembenahan kelembagaan mengingat keberhasilan program program daerah tidak
hanya diukur dari besarnya partispasi masyara
kat melainkan juga dari kinerja institusi pemerin
tahan daerah Lebih dari itu unsur penting yangtak dapat dipisahkan dari good governance dan
efektivitas pemerintah daerah adalah organisasi
struktur organisasi masalah pelayanan penge
6 Paling tidak peran DPRD sebagai lembaga legislatif daerahini direalisasikan sampai dengan tahun 2004 berdasarkan UU
No 22 1999
9 Hasil penelitian Tim Peneliti P2P LIPI tentang dinamikakekuatan masyarakat lokal menunjukkan bahwa kekuatan ma
syarakat lokal tumbuh dan berkembang pesat dari segi jumlahKekuatan sosial ini secara relatif mampu memengaruhi proses
pembuatan kebijakan publik Lihat antara lain Afadlal ed
Dinamika Kekuatan Masyarakat Era Otonomi Daerah Jakarta
Pusat Penelitian Politik LIPI 2004 hlm 2 5
lolaan kewenangan daerah Renstra Ranperda
AKU APBD pemberdayaan masyarakat dan
kesejahteraan masyarakat Hal ini mengindikasi
kan bahwa masalah good governance berkaitan
erat dengan penyelenggaraan pemerintah daerah
khususnya dalam memproses public policy danmerespons public interest
Dalam perspektif demokrasi pemerintah
daerah adalah kumpulan unit unit lokal dari
pemerintah yang otonom independen dan bebasdari kendali kekuasaan pusat Dalam sistem ini
pemerintahan daerah meliputi institusi institusi
atau organisasi yang memberikan pelayanan kepada masyarakat Institusi demokrasi dalam poli
tik lokal mencerminkan partisipasi masyarakat
karena keterlibatan masyarakat di dalam proses
pembuatan keputusan menjadi salah satu tujuan
penting otonomi daerah
Efektif tidaknya institusi pemerintah daerah
sebagian besar tergantung pada berfungsi tidaknya pembuatan dan pelaksanaan keputusan kepu
tusan oleh pemerintah daerah 10 Dalam perspek
tif demokratisasi hak masyarakat sipil untuk
mendapatkan akses politik dan kesempatan dalam
memperjuangkan kepentingannya merupakan hal
penting dalam konteks politik lokal Lebih dariitu di era otonomi daerah dewasa ini pemerintah
daerah diharapkan lebih memprioritaskan ke
pentingan masyarakat Harapan ini bukan tanpa
alasan karena tanpa dukungan masyarakat dalam
realisasi program kebijakan pemerintah tak dapat
mencapai hasil maksimal
Realisasi otonomi daerah dan pemerintahan
daerah yang demokratis tak hanya berkaitandengan pembagian kewenangan kepada kepala
daerah semata melainkan juga menekankan
pentingnya akses masyarakat dalam politik
Pembagian kewenangan kepala daerah ini
menekankan pula perlunya substansi demokrasi
sehingga good governance yang mendasarkan
pada nilai nilai demokrasi dan lokalitas dapat
lebih ditonjolkan Di dalamnya juga termasuk
nilai nilai efektivitas dan efisiensi yang diperlukan masyarakat lokal 11
10 Philip Mahwhood ed Local Government in the ThirdWorld The Experience of Tropical Africa Chichecer JohnWiley Sons 1987
Demokrasi lokal menekankan perbedaan lokal dan diversifi
kasi sistem pemerintahan daerah karena otoritas lokal memiliki
Berangkat dari uraian di atas jelaslah bahwa
keterbukaan liberalisasi politik di Indonesia yangberlangsung sejak 1998 telah menghasilkanperubahan politik yang fundamental di tingkatlokal meskipun belum komplit Sebagaimana
disebutkan di atas pemerintahan daerah memiliki
kewenangan yang cukup untuk menata daerahbaik di bidang politik ekonomi maupun sosialBahkan pemerintah daerah juga memiliki ke
wenangannya untuk menetapkan regulasi dan
redistribusi ekonomi Dalam studinya Pierre dan
Peters menemukan istilah the great society diAmerika dan the strong society di Swedia
Menurutnya keduanya berada dalam two
very different national context essentially meantgrowing government including increasedpublic
spending on public services and welfare state
programme 12 Dalam konteks ini pemerintah
government dipandang sebagai the appropriate legitimate and unchallenged vehicle for
social change equality and economic development Hal ini menegaskan bahwa pemerintah
daerah bertanggung jawab terhadap terlaksananya pelayanan publik yang memadai danterwujudnya kesejahteraan rakyat
Berbeda dengan pemerintah government
governance merujuk pada struktur fungsi dan
penampilan otoritas publik institusi di semua
level Governance ini mencakup manajemenfungsi publik seperti public service deliverypublic resources human natural economic dan
financial danpublic regulatory powers are exercised including enforcement dalam mengelolamasalah negara
Good governance merujuk pada suatu
proses dan aspirasi menuju governance systems
yang lekat dengan beberapa nilai nilai berikut 1Institusi publik yang efisien terbuka transparantidak korup dan ak6ntabel di semua level
termasuk prosedur pembuatan keputusan yangjelas 2 Pengelolaan sumber daya manusia alam
ekonomi dan finansial yang efektif dan efisien
kapasitas dan legitimasi untuk pilihan lokal dan suara lokal Hal
ini berarti bahwa otoritas lokal memiliki hak untuk membuat
pilihan yang berbeda Lihat J Halligan dan M Turner Profiles
of Government Administration in Asia Canberra AustralianGovernment Publising Service 1995
12 Government is to cover the whole range ofinstitutions andrelationship involved in the process ofgoverning Lihat JonPierre dan B Guy Peters Governance Politics and the StateNew York St Martin s Press 2000 hlm 1
5
demi terciptanya pembangunan yang adil danberkesinambungan 3 Masyarakat demokratis
dikelola dengan mempertimbangkan hak asasi
manusia dan prinsip prinsip demokrasi 4 Partisipasi civil society dalam proses pembuatankeputusan 5 Penegakan hukum dalam bentuk
the ability to enforce rights and obligationsthrough legal mechanism Semua nilai nilai
tersebut sangat relevan untuk melihat fenomena
good local governance di Indonesia
Pada tahun 1990 an muncul fenomena baru
tentang model pemerintahan yang mempertanya
kan what is dan what should be tentang peranpemerintah dalam masyarakat Pertanyaannya
adalah bagaimana pemerintah yang terpilih danakuntabel itu dapat melaksanakan peran koor
dinasinya dalam masyarakat Hal ini menarik
bila dikaitkan dengan fenomena masyarakat
Indonesia yang sedang mengalami transisi Pertanyaan selanjutnya adalah bagaimana cara men
capai kepentingan bersama di tengah masyarakat
yang sedang berubah Tanpa mengesampingkanbanyaknya kendala internal dan eksternal adalah
tugas pemerintah untuk selalu berusaha mewu
judkan goodgovernance atau democratic govern
ment Esensi democratic government ini bukan
hanya menyangkut pemerintahan dari oleh dan
untuk rakyat melainkan juga menyangkut per
soalan partisipasi masyarakat atau keterlibatan
masyarakat dalam proses pemerintahan 13
Goodgovernance berkaitan dengan manaje
men strategis untuk mengukur dan menilai keber
hasilan suatu pemerintahan Keberhasilan peme
rintah daerah dilihat dari kebijakannya termasuk
gaya kepemimpinan dan kemampuannya dalam
mendorong peran serta masyarakat swasta danlembaga lembaga nonpemerintah Sebagai salah
satu unsur goodgovernance efektivitas merupa
kan kemampuan untuk memilih tujuan yang tepatdan melakukannya secara tepat pula Adapun
indikator penting untuk mengukur efektivitasadalah profesionalisme birokrasi dalam memberi
kan pelayanan atau melaksanakan pembangun
an daerah sesuai dengan anggaran pendapatan
dan belanja daerah APBD Pelayanan publik
kelembagaan dan birokrasi merupakan satu paket
13 Jon Pierre dan B Guy Peters Governance Politics and theState New York St Martin s Press 2000
G
penting yang berkaitan langsung dengan isuefisiensi dan efektivitas
Konsep governance secara sederhana merujuk pada proses pembuatan keputusan dan proses
pengimplementasian keputusan tersebut Dalam
bahasa UNDP good governance is the manner
in which power is exercised by the society in themanagement ofvarious levels ofgovernment ofthe country s social cultural political and economic resources Lebih lanjut menurut Pierre
dan Peters 14 good governance should have
devise means ofaccomodating more continuousforms ofparticipation while still being able tosupply the needed direction to society Good
governance ini menurut Asian Development Bank
juga berkaitan dengan realisasi akuntabilitas dan
transparansi pemerintahan daerah Akuntabilitas
adalah kewenangan yang dikelola pemerintahdaerah yang dapat dipertanggungjawabkansecara transparan Masalah akuntabilitas dan
transparansi ini meliputi pengembangan kapa
sitas institusi dalam melaksanakan kewenangan
pemerintahan provinsi dan kabupaten kota
Ada keterkaitan yang erat antara birokrasidesentralisasi dan good governance Birokrasi
adalah mesin utama penggerak dan pelakanaa
program desentralisasi dan atau pembangunan
daerah Sementara itu desentralisasi tidak hanya
menjadi prasyarat demokratisasi melainkan
juga bertujuan untuk menyejahterakan rakyat
dan memberikan pelayanan yang prima kepadamereka Selain itu kebijakan desentralisasi juga
diharapkan dapat meningkatkan pembangunan
ekonomi daerah Asumsinya kebijakan desen
tralisasi akan menghasilkan pemerintahan
daerah yang demokratis dan menciptakan goodgovernance yang indikatornya adalah terwujudnya akuntabilitas transparansi dan partisipasi
masyarakat
Secara teori goodgovernance memungkin
kan peningkatan pembangunan ekonomi daerah
Indikator peningkatan pembangunan ekonomi
secara fisik dapat dilihat dari perbaikan infra
struktur daerah besarnya APBD PDRB dan
PAD Indikator penting lainnya dapat dilihat daribesar kecilnya angka kemiskinan pengangguran
kesehatan dan tingkat pendidikan masyarakat
Semakin berkurang angka kemiskinan dan
14lbid hlm 4
pengangguran menunjukkan bahwa kinerja eko
nomi suatu daerah semakin berhasil Pelayanan
kesehatan gizi dan pendidikan masyarakat yangbaik merupakan indikator penting peningkatanpembangunan ekonomi daerah
Reformasi Birokrasi
Untuk mewujudkan hal tersebut di atas dibutuh
kan keberanian pemerintah daerah untuk mere
formasi birokrasinya 15 Ke depan birokrasi
pemerintah daerah harus menjadi birokrasi yangmendukung secara luas terciptanya ruang partisipasi publik pemberdayaan dan peningkatan
kreativitas masyarakat Untuk itu birokrasi perlu
mengurangi kadar pengawasan dan represi terha
dap hak ekspresi inisiatif dan kreativitas masyarakat lokal Selain itu perlu pula ditinggalkan
cara cara penguasaan masyarakat lewat kooptasi
kelembagaan dan sikap dominasi hegemoniBirokrasi perlu merekrut SDM dari luar untuk
memperkuat institusi dan transformasi menuju
birokrasi profesional Birokrasi yang kompetitifmemasukkan semangat kompetisi di dalam dan
antarbirokrasi Sebagai contoh pemkab pemkot
perlu menciptakan birokrasi daerah yang masingmasing bagiannya saling bersaing dalam mem
15Isu reformasi birokrasi dan demokratisasi di Indonesia
menjadi isu sentral perdebatan politik belakangan ini Hal ini
tak lain karena terdapat hubungan yang erat antarkeduanyaMenurut Etzioni Halevi 1985 54 reformasi birokrasi dapat
berjalan bersama seiring dengan proses demokratisasi dandemokratisasi dapat mempromosikan pembangunan birokrasi
Dengan kata lain semakin demokratis sistem pemerintahan
semakin besar peluang untuk mereformasi birokrasi Sebaliknya semakin netral dan profesional birokrasi semakin besar
kemungkinan terciptanya demokrasi politik Krusialnya isu
reformasi birokrasi ini tidak dapat dilepaskan dari pengalaman
pahit birokrasi di era Orde Baru nya Soeharto yang mengalamipolitisasi cukup lama Di era itu birokrasi digunakan sebagaialat untuk mempertahankan status quo Sementara partai politik
parpol nyaris tak berfungsi sebagaimana layaknya parpol di
negara demokrasi Proses kebijakan publik hanya melibatkan
elite birokrat dan militer sementara parlemen dan partai politik
serta kekuatan masyarakat tidak memiliki akses dalam proses
tersebut Lihat R Siti Zuhro Negara Parpol dan Korpri Studi
Kasus Surabaya dalam Muridan Satriyo Wijoyo ed Politisasi
Birokrasi Implikasi Kebijakan Monoloyalitas Pegawai PPW
LIPI 1997 hlm 46 48 Pasca Gerakan Reformasi 1998 Indo
nesia mengalami proses transisi yang melibatkan pelembagaanpolitik sebagai upaya konsolidasi demokrasi dan desentralisasi
pemerintahan Proses transisi ini tidak hanya menghasilkan
beberapa hal positif bagi bangsa Indonesia seperti peningkatan
partisipasi politik rakyat tapi juga menimbulkan kekhawatiran
yang cukup besar akan dampak negatifnya Lihat Satish MishraHistory in the Making Systemic Transition in Indonesia
Journal of the Asia Pacific Economy Nol 7 No 1 Tabun2002 hlm 1
berikan pendampingan dan penyediaan regulasi
dan barang barang kebutuhan publik
Selain itu ciri ciri birokrasi profesional
ke depan adalah birokrasi yang masing masingbagiannya bisa menciptakan persaingan dalam
meningkatkan kualitas dan kuantitas pelayanan
publik secara kompetitif Bukan saatnya lagi
birokrat minta dilayani atau membebani ma
syarakat dengan pungutan liar salah urus dan
ketidakpedulian Lebih dari itu dalam melakukan
rekrutmen sumber daya manusianya birokrasi
harus melakukan seleksi fat and proper test dan
menjauhkan kolusi dan nepotisme Birokrasi
juga perlu memberikan reward merit system
memberikan penghargaan dan imbalan gaji se
suai pencapaian prestasi dan bukan spoil system
hubungan kerja yang kolutif diskriminatif dankurang mendidik serta perlu mengedepankan
pola reward and punishment yang selama inikurang berjalan Dengan kata lain birokrasipemerintah harus netral dalam politik tidak
diskriminatif tidak memanfaatkan fasilitas dan
akses milik negara untuk kepentingan individu
dan partai politik
Upaya untuk membenahi birokrasi mencakupempat aspek penting
a Aspek politik organisasi pengawasan ke
wenangan kebijakan netralitas meliputi
1 komitmen atas keterbukaan UU Keter
bukaan Informasi Publik KIP dan me
kanisme kontrol dari publik pers UU No
40 1999 tentang Pers2 desentralisasi kewenangan pemerintah
UU No 32 2004 tentang PemerintahanDaerah
3 kebijakan sistem top down and bottom upUU No 32 2004 PP No 20 2004 tentang
Rencana Kerj a Pemerintah PP No 6 2008tentang Evaluasi terhadap Kinerj a Pemdadan
4 netralitas PNS terhadap parpol UU No43 1999 dikuatkan dengah terbitnya PP
No 32 2004 tentang Larangan PNS menjadi Anggota Parpol
b Aspek kewenangan pemerintahan UU No
32 2004
c Aspek administrasi yaitu regulasi rekrutmen
struktur kepegawaian yang terdiri atas
7
1 komitmen efisiensi UU No 43 1999 ten
tang Pokok Pokok Kepegawaian2 komitmen transparansi PP No 8 2003
tentang Pedoman Organisasi PerangkatDaerah dan PP No 9 2003 tentang Wewenang Pengangkatan Pemindahan Pemberhentian PNS
3 perampingan dan penataan struktur
kepegawaian UU No 32 2004 dan PP
No 8 2003 tentang Pedoman OrganisasiPerangkat Daerah
d Aspek mentalitas dan kultur yang meliputi1 komitmen pelayanan publik Surat Edaran
Menneg PAN No SE 10 M PAN 07 2005tentang Prioritas Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik dan SE 15 M PAN 9 2005
tentang Peningkatan Intensitas Pengawasan dalam Upaya Perbaikan Pelayanan Pu
blik
2 komitmen antikorupsi Inpres No 5 2005
tentang Percepatan Pemberantasan Korupsidan SE Menneg PAN No SE 04 M PAN2 2005 tentang Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik yang Bebas KKN dan
3 upaya peningkatan kesej ahteraan kenaikan gaji dan tunjangan pegawai
Pentingnya reformasi birokrasi tersebut pada
dasarnya merupakan konsekuensi logis dari re
alitas birokrasi Indonesia baik di pusat maupun
di daerah yang masih jauh dari profesional dannetral Pengabaian tentang hal ini akan sangatmembahayakan nasib Indonesia ke depan karena
kondisi birokrasi sebagai pelaku pelaksana
pembangunan yang carut marut menghambat
kemajuan Indonesia Oleh karena itu reformasi
birokrasi menjadi suatu keniscayaan
Sejauh ini terdapat sekitar 30 40 daerah
yang berhasil melaksanakan reformasi birokrasi terutama di bidang pelayanan publik sepertiJembrana Sragen Tarakan dan Solok 16 Dalam
kaitan ini Kabupaten Malang masih dalamproses berbenah diri menuju proses good local
governance sebagimana terlihat dari relatif ek
sisnya akuntabilitas transparansi dan partisipasi
16 R Siti Zuhro Good Governance dan Kinerj a PembangunanEkonomi Daerah Era Desentralisasi Studi Kasus Kabupaten
Malang Dalam Abdussomad Abdullah ed Demokrasi danGlobalisasi Meretas Jalan Menuju Kejatidirian Jakarta PT
THC Mandiri 2009 hlm 210
i
Pembangunan ekonomi yang relatif meningkat di
Malang menghasilkan peningkatan bidang pendidikan dan akses masyarakat terhadap kesehatanHal ini bisa dilihat dari perkembangan terakhir
pembangunan ekonomi Kabupaten Malang periode 2004 2005 17
Studi empirik di beberapa daerah di Indonesia
menunjukkan bahwa peran leadership kepala
daerah sangat penting untuk membuat terobosanyang menguntungkan baik untuk masyarakatmaupun pemerintahan daerah Terobosan sema
cam ini diperlukan ketika sistem birokrasi yangada sulit diajak bekerja sama untuk membangun
daerah secara efektif dan efisien Artinya Indone
sia memerlukan banyak lagi kepala daerah yangmampu mengelola potensi daerah tanpa harus
tergantung pada pemerintah pusat
Sebuah pemerintahan daerah yang bersihakan tercipta jika perusahaan yang menjadirekanan pemerintah tidak melakukan suap danbekerja sama menggelembungkan nilai proyek
Oleh karena itu perusahaan rekanan pemerintah
juga harus menjalankan praktik bersih dalam
menerima dan menj alankan proyek yang diterimanya Dengan kata lain kesadaran kepala daerah
untuk menciptakan tata pemerintahan yang baikjuga harus ditunjang dengan praktik bersih diridari perusahaan yang akan menjadi rekanan
Dalam konteks ini studi tentang kebijakandesentralisasi dan otonomi daerah dalam konteks
penciptaan good governance dihapuskannya
korupsi kolusi dan nepostisme menuntut
sistem akuntabilitas dan transparansi sehingga
tugas tugas pemerintah pusat dan daerah dapat
dipertanggungjawabkan kepada rakyat Isu isu
ini muncul seiring dengan munculnya isu tentangkeadilan sosial yang makin merebak di tataranmasyarakat lokal selama periode 2001 2010
Lebih dari itu munculnya beberapa isu ini
juga tak dapat dilepaskan dari makin berkem
bangnya jumlah dan peran kekuatan sosial so
cietal forces dalam masyarakat sejak gerakan
reformasi 1998 Sulit dipungkiri juga bahwa
kekuatan sosial dalam masyarakat ini telah mem
promosikan pentingnya partisipasi dan pluralis
me Dengan kata lain peran civil society dalammendorong reformasi birokrasi dan desentralisasi
17lbid hlm 206 212
makin penting karena terciptanya good governance tidak bisa semata mata diharapkan dari
pemerintah daerah saja from within
Belakangan ini pemerintah pusat juga mulai
mencanangkan reformasi pemerintahan daerah
Perbaikan difokuskan pada pelayanan publik
manajemen berbasis kinerja dan meningkatkan
kinerja auditor daerah seperti Badan Pengawas
Daerah BPD Seiring dengan itu dikenalkanpula program pulau integritas island of integrity untuk mewujudkan tata pemerintahan
yang baik Sebagai contoh KPK saat ini bekerjasama dengan gubernur dan kepala daerah dalam
mencegah praktik korupsi 18 Kerja sama tersebut
berupa bantuan teknis pencegahan korupsi pe
ningkatan pelayanan sektor publik manajemen
berbasis kinerja dan kinerja auditor daerah
Selain itu juga dibangun mekanisme pengaduan
masyarakat
Gerakan Reformasi Birokrasi
Tekanan dari Bawah19
18 Kerja sama ini dilakukan di beberapa daerah seperti Provinsi
Gorontalo Kalimantan Selatan Kalimantan Tengah dan Riau
Kompas 12 Mei 2006
19 Gerakan reformasi birokrasi yang memperjuangkan netralitas birokrasi pertama kali dimotori oleh sejumlah dokter dari
Fakultas Kedokteran Universitas Indonesia UI atau disebut
juga Forum Salemba Gerakan ini mendapat dukungan dari
Menteri Penerangan Yunus Yosphia dan sekretarisnya I G K
Manila dengan menghapus Korpri di departemennya Menurut
mereka tidak ada gunanya mempertahankan Korpri karena
dianggap tidak relevan dengan aspirasi dan kepentingan PNSDemikian juga dengan Departemen Kehutanan yang mengumumkan netralitasnya dan tidak akan berafiliasi dengan
partai tertentu PPP PDI dan kelompok muda Golkar juga ikut
mendukung gagasan netralitas birokrasi Republika 5 Januari1999 Bahkan peneliti Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia
LIPI ikut menyemangati dan mendukung ide tersebut yangdisampaikan melalui tulisan kritisnya di media massa Mena
riknya kritik yang disampaikan para peneliti ini mendapatkandukungan dari Kepala BAKN Prof Sofian Effendi yang menegaskan bahwa peneliti mempunyai hak untuk berbicara alas
nama aspirasi rakyat
Meskipun gerakan netralitas ini mendapat kecaman
dari Ketua Korpri Pusat Feisal Tamin karena menurutnya
bila Korpri dibubarkan tidak akan ada lagi PNS tekad untuk
mewujudkan birokrasi yang netral tidaklah surut Untuk merespons kecaman Feisal Tamin itu Yunus Yosphia mengatakan
bahwa tidak ada hubungan antara Korpri dan rekrutmen PNS
Bubarnya Korpri di Departemen Penerangan merupakan
perwujudan aspirasi anggota Korpri itu sendiri Kompas 15
Juni 1999 Polemik ini justru mendorong gerakan netralitasbirokrasi makin meluas dan memengaruhi pemerintah daerah
Semakin meluas gerakan netralitas ke daerah daerah makin
besar pula peluang meluasnya pluralisme birokrasi di daerah
Sejak 1999 partai politik relatif mendapatkan
kebebasan dalam pemilihan umum Organisasi
masyarakat menjadi lebih cair dan kompetitif
Indonesia mengalami perubahan politik secara
gradual dalam periode 1999 2010 yang ditandaidengan posisi kunci eksekutif ditentukan me
lalui pemilihan Demikian juga dengan legislatif
karena semua anggotanya dipilih secara langsungoleh rakyat Sejak 2004 militer TNI dan Polisi
tak lagi duduk di lembaga legislatif
Pengalaman pemilu yang diselenggarakansejak 1999 menunjukkan bahwa Indonesia
sedang menuju sistem demokrasi perwakilanmelalui partai politik dan demokrasi partisi
patoris untuk menggantikan struktur atau sistem
otoritarian Sebagai hasilnya kekuasaan partai
politik dan parlemen relatif bisa mengimbangi
kekuasaan eksekutif atau presiden
Lebih dari itu peran kekuatan sosial so
cietal forces 20 menjadi lebih signifikan sejak
gerakan reformasi 1998 Salah satu hasilnya
korupsi di birokrasi menjadi lebih tampak dan
makin terkuak Korupsi menyebar mulai dari
birokrasi pusat sampai level yang paling bawah 21Sebagaimana tercatat korupsi yang terjadi dipemerintahan pada tahun 1980 an dan 1990 an
secara umum cukup meningkat Hal An tampakmisalnya dalam lingkaran keluarga Soeharto dan
para kroninya zz
Kiranya jelas bahwa gerakan reformasi dan netralitas tidak
dapat dipisahkan saw dengan lainnya Bila gerakan reformasi
dianggap sebagai perjuangan untuk memperbaiki sistem politiksosial ekonomi dan hukum gerakan netralitas birokrasi lebih
memfokuskan pada perbaikan birokrasi Lebih dari itu gerakan
reformasi hendak memberantas KKN sedangkan gerakan
netralitas merupakan respons terhadap luasnya tuntutan untukmewujudkan good governance yang meningkat tajam setelahtumbangnya Soeharto Gerakan netralitas juga lebih memfokus
kan upaya rekonfigurasi birokrasi dalam rangka memperbaiki
kualitasnya dan mewujudkan pemilu yang bebas dan jujur danuntuk membantu mengurangi KKN Dampak positif lainnya
adalah bahwa publik menjadi sadar arti pentingnya mende
mokratisasikan democratising dan mendebirokratisasikandebarreaucratising Indonesia untuk kepentingan ekonomi
Indonesia
0 Yang terdiri alas mahasiswa akademisi organisasi nonpemerintah ornop pers dan masyarakat bisnis
21 Hampir tiap hari isu dan atau skandal korupsi terjadi baikdi pusat maupun daerah diberitakan oleh berbagai media baik
elektronik maupun cetak Skandal korupsi di birokrasi ini men
capai puncaknya dengan dibeberkannya kasus Bank Centurydan makelar mafia kasus pajak sejak akhir 2009
21 William R Liddle Indonesia s Democratic OpeningGovernment and Opposition Vol 34 No 1 1999 hlm 105
X
Skandal korupsi tersebut kini bukannya makin
berkurang tapi justru makin meningkat Keadaanini tentu sangat memprihatinkan Masalah korupsi
tersebut merupakan hal paling berat yang dihadapi Indonesia di era transisi Bila Thailand dan
Korea Selatan cukup berhasil mengatasi krisisdengan mengedepankan manajemen baru yangberorientasi pada reformasi pemerintahan dan
pelaksanaan demokrasi pemerintah Indonesia
masih menghadapi kesulitan dalam menye
suaikan diri dengan perkembangan ekonomi baru
dan situasi politik selama periode 1999 2010 73
Hal ini menyebabkan pembangunan ekonomi
Indonesia tersendat dan kepercayaan rakyat ter
hadap demokrasi juga menurun
Lepas dari itu munculnya kesadaran yangtinggi tentang perlunya perubahan tingkah lakusikap dan orientasi budaya pegawai negeri sipilsebagai aparat birokrasi menjadi faktor pentingpendorong munculnya gerakan reformasi birokrasi Dampak gerakan tersebut relatif signifikan
karena ikut mendorong terwujudnya good governance dan pemilu yang jujur bebas dan adil
Kesadaran penting lainnya juga munculberkenaan dengan perbaikan birokrasi Indonesia
yaitu tuntutan terhadap peningkatan transparansi efektivitas efisiensi profesionalisme dan
akuntabilitas birokrasi Dengan kata lain upaya
untuk menciptakan goodgovernance pemerin
tahan yang berdasarkan hukum kebijakan yangtransparan dan pemerintahan yang dapat dipertanggungjawabkan semakin mengedepan
Dengan good governance diharapkan akan
tercipta hubungan yang memadai antara negaradan masyarakat state society yang menghargaiketerlibatan rakyat dalam semua proses kebij akanpolitik Visibilitas proses ini disebut transparansi
sedangkan akuntabilitas merujuk pada kondisi
di mana hasil keputusan politik sedapat mungkin
23 Respons awal pemerintah waktu itu adalah mengambangkan
nilai tukar rupiah dan meminta bantuan IMF Beberapa bank
ditutup dan proyek proyek besar ditangguhkan Tapi kepentingan bisnis yang dekat dengan presiden dilindungi Meskipundemikian paket bantuan IMF yang diberikan ke Indonesia15 Januari 1998 itu tidak menghentikan jatuhnya nilai tukar
rupiah Sebaliknya harga bahan pokok naik tajam terutama
barang barang impor Keadaan ini akhirnya berpengaruh seriusterhadap perekonomian Indonesia Lihat International MonetaryFund IMF Indonesia Memorandum ofEconomic and Financial Policies 1998 dalam http WWWimf org external np
L0I1011598 htm lihat juga Kompas 17 Januari 1998
10
bisa dipertanggungjawabkan 24 Akuntabilitas
dapat diperbaiki bila ada keterbukaan yang cukup besar
Dalam kasus Indonesia perbaikan birokrasi
tak hanya terkait dengan isu remunerasi atau
menaikkan gaji PNS tapi juga berkaitan dengan
kecenderungan politisasi birokrasi Untuk itu
netralitas birokrasi sangat diperlukan agar insti
tusi ini dapat bekerja secara profesional yaitu
dapat memisahkan politik dari karier administrasi
public service dalam pemerintahan dan depo
litisasi public service Menurut Asmerom dan
Reis netralitas birokrasi memerlukan beberapa
karakteristik penting25
Politics andpolicy are separatedfrom administration public servants are appointed andpro
moted on the basis of merit rather than on thebasis ofparty affiliation or contributions publicservants do not engage in partisan political
activities public servants do not express publi
cly their personal views on government policies or administration public servants provide
forthright and objective advice to theirpolitical
masters inprivate and confidence In return po
litical executives protect the anonymity ofpublicservants bypublicly accepting responsibilityfordepartmental decisions
Lebih lanjut Asmerom dan Reis26 juga ber
pendapat bahwa birokrasi yang tidak terpolitisasiakan menjamin stabilitas pemerintahan ke depan
Dua pakar ini juga mengatakan bahwa netralitas
dari public service adalah komplementer terha
dap merit system di mana sistem rekrutmen danpromosi dalam berbagai posisi di public service
ditentukan oleh merit yaitu mekanisme legal
rasional dan bukannya afiliasi politik atau patro
nase Merit system ini memberikan keuntungan
berupa terciptanya sistem yang langgeng berkesinambungan stabil dan imparsialitas dalam
public service dan membangun profesionalisme
Karakteristik birokrasi seperti ini menekankan
tentang idealnya birokrasi untuk tidak berpolitik
Indonesian Human Development Report Toward a New
Consensus Jakarta BPS Statistik Indonesia Bappenas dan
UNDP Indonesia 2001 hlm 24 25
25 Haile K Asmerom dan Elisa P Reis Introduction DalamHaile K Asmeron dan Elisa P Reis Democratisation and
Bureaucratic Neutrality London Macmillan Press 1996hlm 22 23
26Ibid him 27
terbebas dari konflik dan hanya fokus pada
adminsitrasi dan rasionalitas Hal ini tentunya
relevan dengan birokrasi Indonesia di era transisi
yang sedang berupaya untuk mendepolitisasikaninstitusinya
Berkaitan dengan reformasi birokrasi terse
but dua hal penting yang perlu dicermati adalahmasih eksisnya politisasi birokrasi khususnya
sejak pemilu kepala daerah tahun 2005 di mana
pegawai negeri sipil sulit bersikap netral dalampemilu Kedua perlunya upaya untuk mengefek
tifkan Korpri sebagai pilar pendorong reformasibirokrasi dan demokratisasi yang mensyaratkan posisinya untuk netral dan tidak partisan
Kedua hal tersebut menunjukkan dengan jelas
bahwa gerakan netralitas birokrasi secara tegas
menuntut birokrat untuk netral dalam politik
yaitu tidak aktif dan terlibat dalam mendukungpartai tertentu
Peran Kekuatan Sosial dalam Reformasi
Birokrasi
Meskipun gerakan netralitas birokrasi awalnya
dimotori oleh Forum Salemba dan elite politik
tertentu gerakan ini mendapat dukungan luas dari
kekuatan sosial Peran mereka ini sangat krusial
dalam memberikan tekanan kepada pemerintah
untuk menerapkan peraturan yang tegas tentangPNS Mereka menanyakan keberadaan birokrasi
yang dalam banyak hal makin merosot kualitasnya setelah tumbangnya Soeharto 27 Perdebatan
luas mengenai isu netralitas birokrasi pun digelar
selama periode 1998 1999 Tidak sedikit tulisan
kritis berkaitan dengan isu itu dimuat dalam me
dia massa seiring dengan perdebatan yang memanas di parlemen yang membahas isu yang samaTulisan tulisan di media massa tersebut sedikit
banyak berpengaruh terhadap opini publik padaumumnya dan DPR RI pada khususnya Penga
ruh kekuatan sosial tersebut telah menghasilkan
partisipasi sosial yang lebih signifikan meskipunterkesan masih belum maksimal
Informasi tentang kebijakan publik disebarluaskan oleh media massa mulai dari pusat
2 Berbeda dengan birokrasi era Orde Baru yang relatif berfungsi seperti partai politik dan atau parlemen birokrasi era
reformasi cenderung diwarnai oleh sistem multipartai dantuntutan untuk mewujudkan goodgovernance yang disuarakansecara lantang oleh kekuatan kekuatan sosial dalam masyarakatsocietalforces
sampai daerah Dalam kaitan ini peran radio
dan pers penting dalam menyebarkan informasimengenai isu nasional dan lokal Demikian juga
dengan ornop yang berperan penting dalammeningkatkan kesadaran politik rakyat melalui
program advokasinya baik di tingkat pusat mau
pun daerah Advokasi yang dilakukan ornop didaerah tentang kebij akan pemda telah mendorongrakyat makin meningkatkan partisipasinya karena
reformasi birokrasi tidak bisa diharapkan hanya
dari inisiatif pemerintah
Dengan kata lain kekuatan sosial tersebut
telah mempromosikan partisipasi dan pluralis
me yang dalam banyak hal melemahkan aparatpemerintah sebagai agen kontrol sosial Masyara
kat semakin sadar bahwa terciptanya goodgover
nance dan pemberdayaan civil society menjadisebuah kebutuhan saat ini
Implementasi PP No 12 1999
dan PP No 37 2004
Disahkannya PP No 12 1999 tentang Perubahan atas Peraturan Pemerintah Nomor 5 tahun
1999 tentang Pegawai Negeri Sipil yang menjadiAnggota Partai Politik mengakhiri kontroversi
tentang keterlibatan PNS dalam politik PP inimembolehkan PNS untuk menggunakan hak
politiknya memilih dalam pemilu tapi tidak
membolehkan PNS menjadi anggota atau pengurus partai Dengan kata lain PNS dilarang berpolitik praktis Ketentuan ini dinilai memberikan
pengaruh positif terhadap birokrasi karena relatif berhasil membatasi keterlibatan PNS dalam
politik Hal ini bisa dilihat dari keterkaitan PNS
dengan Partai Golkar di sebagian besar wilayah
Indonesia yang tampak mulai longgar 28Lebih dari itu dengan diterapkan paket UU
Politik sejak 1999 UU No 3 1999 tentang Pemilihan Umum UU No 2 1999 tentang PartaiPolitik dan UU No 4 1999 tentang KedudukanMPR DPR DPD dan DPRD membuat rakyat
28 Dengan diterapkannya PP No 12 1999 misalnya Golkarmenghadapi kesulitan untuk menggunakan fasilitas birokrasi
dalam kampanye 1999 Penelitian yang penulis lakukan selamatahun 2001 di Jawa Timur dan Sulawesi Selatan menunjukkan
hal itu Untuk pertama kali pada 1999 politisi Indonesia
seperti menteri yang juga kader parpol PNS dan angkatanbersenjata TNI dilarang berperan aktif dalam kampanyepemilu Padahal dalam pemilu pemilu sebelumnya di era Orde
Baru PNS dan keluarganya memilih dan dalam banyak kasus
bekerja atas nama Golkar
11
makin sadar tentang hak politiknya Diterapkannya sistem multipartai dan UU politik baru
tersebut telah menyadarkan PNS bahwa biro
krasi tidak harus identik dengan Golkar PP No
12 1999 yang mencegah PNS menjadi anggotaatau fungsionaris partai merupakan langkah
positif Baik secara institusi maupun individu
birokrasi relatif berubah 29
Meskipun demikian perlu dicatat bahwa
birokrasi memiliki tugas dan peran yang jelasPada level atas birokrat terlibat dalam perumusan
kebijakan Pada level tersebut pemerintah perlu
memiliki hak untuk memilih penasehat public
service yang bisa dipercaya supaya menarik bagiprogram partai Sementara itu di bawah level
paling atas PNS diberi peluang agar profesional
dan tetap loyal pada pemerintah yang terpilih
Dengan peraturan baru itu PNS tidak boleh
memegang posisi ganda baik sebagai PNSmaupun fungsionaris partai Sebagai contoh
PNS yang ingin ikut kampanye terlebih duluharus mendapatkan izin dari atasannya Jika
permohonannya dikabulkan PNS harus meng
29 Pengaturan mengenai netralitas PNS telah diatur dalam UU
Nomor 43 Tabun 1999 Pasal 3 ayat 2 dan 3 PP Nomor 12
Tabun 1999 tentang perubahan atas PP Nomor 5 Tahun 1999tentang PNS yang menjadi anggota Parpol Pasal 7 dan Pengaturan mengenai netralitas PNS terdapat dalam UU Nomor 43
Tabun 1999 tentang perubahan atas UU Nomor 8 Tabun 1974tentang Pokok Pokok Kepegawaian Pasal 3 ayat 2 dan 3PP Nomor 12 Tahun 1999 tentang perubahan atas PP Nomor 5Tabun 1999 tentang PNS yang menjadi anggota Parpol Pasa17dan PP Nomor 37 Tabun 2004 tentang larangan PNS menjadianggota Parpol Pasal 2
Peraturan peraturan tersebut dimaksudkan agar PNS
menjaga netralitasnya dan mentaati peraturan Surat Edaran
Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor SE 03 A
M PAN 5 2005 juga menegaskan hal yang sama yaitu PNSyang menjadi calon kepala atau wakil kepala daerah wajibmembuat surat pernyataan mengundurkan diri dari jabatan
negeri pada jabatan struktural atau fungsional yang disampaikan kepada atasan langsung untuk diproses sesuai peraturanperundang undangan Bagi PNS yang bukan calon kepala atauwakil kepala daerah dilarang terlibat dalam kegiatan kampanye untuk mendukung calon kepala dan atau wakilnya PNSyang menjadi kepala daerah kalau diperhatikan dasar hukumtentang cuti PP Nomor 24 Tahun 1976 maka posisinyaidentik dengan pejabat yang sedang menjalankan cuti di luartanggungan negara sebab yang bersangkutan dibebaskan dari
j abatannya dan j abatan lowong dengan segera dapat diisi Pasal27 Pengaturan mengenai netralitas PNS terdapat dalam UU
Nomor 43 Tabun 1999 tentang perubahan atas UU Nomor 8Tahun 1974 tentang Pokok Pokok Kepegawaian Pasal 3 ayat2 dan 3 PP Nomor 12 Tahun 1999 tentang perubahan atas
PP Nomor 5 Tabun 1999 tentang PNS yang menjadi anggotaParpol Pasal 7 dan PP Nomor 37 Tabun 2004 tentang laranganPNS menjadi anggota Parpol Pasal 2 Lihat Siti Nurbaya
Reformasi Birokrasi Sulit Dipercaya Indopos 1 Juni 2009
12
undurkan diri Selama tenggang waktu satutahun PNS tersebut akan mendapat gaji sebagai
kompensasi 30 Dalam hal tertentu hal tersebut
bisa diperpanjang sampai lima tahun tapi tanpagaji
Seperti halnya PNS personel angkatan ber
senjata yang ingin bergabung dengan partai politik juga diwajibkan mengundurkan diri 31 Mereka
yang memegang dua posisi akan dikeluarkansebagai PNS sesuai dengan peraturan pemerintah
Pada periode 1999 2000 terdapat sekitar 636
PNS yang mengajukan diri untuk bergabungdengan partai 3
Makna Penting Netralitas BirokrasiBagi Demokrasi
Belajar dari kegagalan birokrasi dan tak mampu
nya pemerintahan Orde Baru mewujudkan good
governance masyarakat Indonesia menuntut
agar pemerintah pasca 1998 secara sungguh
sungguh melakukan perbaikan kedua bidangtersebut Menurut Hadi Soesastro34 pentingnya
realisasi good governance ini karena terkait
langsung dengan kebijakan ekonomi makroSementara itu penguatan mekanisme checks and
balances dalam sistem politik Indonesia masih
dalam taraf proses pembelajaran Dengan feno
mena seperti ini birokrasi di era transisi sekarangini tidak hanya ditantang untuk mampu mengelola pembangunan ekonomi tapi juga melakukan
restrukturisasi politik
Upaya pemerintah dalam membenahi biro
krasi era transisi cenderung kurang komprehensif Di bawah pemerintahan B J Habibie 1998
1999 dan Abdurrahman Wahid 1999 2001
keinginan untuk memperbaiki birokrasi relatif
sangat besar Tiga indikasi penting upaya Habibie tersebut adalah 1 ditetapkannya PP No
so Bab 7 PP No 12 1999
31 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia 1999 Hlm
193 194 bab 7 PP No 12 1999
Jakarta Post 24 Mei 2002
ss Pemerintah Orde Baru dinilai tidak mampu mewujudkan good
governance dan tidak bisa mengelola pembangunan ekonomi
dan perubahan sosial sehingga rezim ini akhirnya tumbang
14Hadi Soesastro The Economic Crisis in Indonesia Lesson
and Challenges for Governance and Sustainable Development Dalam http wwwpack net idpakar hadisoesastroeconomic 21hml
12 1999 2 disahkannya tiga paket UU politik
baru mengenai pemilu partai politik susunan
dan kedudukan MPR DPR DPRD dan 3
keengganan Habibie menggunakan birokrasi
dalam pemilu 1999 PP dan paket UU politik
tersebut tidak hanya memperjelas posisi birokrasi
dalam konteks sistem politik Indonesia tapi juga
memberikan ketegasan hukum yang sifatnyamengikat bagi PNS yang hendak berpolitik
Dampak positif kebijakan tersebut dapat di
lihat dalam pemilu 1999 di provinsi Indonesia ba
gian barat yang sebagian besarnya dimenangkanoleh partai partai non Golkar Sebagai contoh
di Jawa Timur PKB dan PDI P masing masingmendapatkan kursi 32 dan 31 sementara Partai
Golkar berada di posisi ketiga dengan 12 kursi
Padahal dalam pemilu 1997 Golkar di wilayah
ini mendominasi kursi di DPRD dan selama
pemilu Orba Golkar tak pernah terkalahkan 3s
Sebaliknya di provinsi Indonesia bagian
timur sebagian besar masih dimenangkan Partai
Golkar Sebagai contoh Golkar menang telakdi Provinsi Sulawesi Selatan dengan 44 kursi 36
Kemenangan Golkar di Sulawesi Selatan ini
tidak terlepas dari isu dicalonkannya Habibie
yang merupakan putra daerah menjadi kandidatpresiden Selain itu selama Orba wilayah ini juga
merupakan basis kuat Golkar di mana sebagian
besar tokoh lokalnya publicfigures sangat dekat
dengan partai tersebut Hal ini berbeda dengan
Jawa Timur yang merupakan basis pendukungPKB dan PDI P
Dengan eksisnya perbedaan wilayah dan
basis politik tersebut berpengaruh terhadap tingkat keberhasilan netralitas PNS terutama dalam
memengaruhi sikap orientasi dan respons politik
mereka terhadap PP No 12 1999 Untuk sebagianbesar wilayah Indonesia timur hubungan PNS
dengan Golkar relatif tidak banyak berubah
Sedangkan untuk wilayah Indonesia barat PNS
cenderung memiliki kebebasan untuk memilihwakilnya Mereka tidak segan segan lagi memilih
partai yang disukai tanpa harus merasa takut danmendapat teguran dari atasan Sistem multipartai
memberikan keleluasaan dan peluang tersendiri
35 Lihat KPUD Jawa Timur tentang hasil rekapitulasi Pemilu1999
36 Lihat KPUD Sulawesi Selatan tentang hasil rekapitulasiPemilu 1999
bagi PNS di Jawa Timur untuk memilih partai
yang mereka nilai tepat tanpa harus ke GolkarDi bawah pemerintahan Abdurrahman
Wahid beberapa terobosan politik berkaitan
dengan birokrasi juga dilakukan Sebagai contoh
konkret di awal pemerintahannya Wahid mem
bubarkan Departemen Penerangan dan Sosia1 37
Selanjutnya ia juga menerapkan kebijakan ne
gative growth untuk PNS tidak ada lagi rekrut
men PNS barn dan himbauan untuk pensiun dini
bagi PNS yang tidak berkualitas 38 Bersamaandengan itu pula Wahid tidak membolehkan po
sisi tertentu di birokrasi seperti dirjen sekretaris
direktur dan deputi dipegang oleh politisi Halini tak lain dimaksudkan untuk menghindari
politisasi birokrasi
Yang juga tak kalah penting adalah bahwaPresiden Wahid berupaya mengurangi kekuasaan
power Sekretariat Negara Sekneg denganmembentuknya menjadi tiga bagian 1 Sekre
taris Negara 2 Sekretaris Presiden dan 3
Sekretaris Kabinet Kebijakan ini tentunya sangat
mengagetkan karena selama pemerintahan Orba
dan Habibie Sekneg dinilai sangat berkuasa dansolid Dari perspektif perbaikan birokrasi upaya
yang dilakukan Wahid tersebut merupakan suatutindakan yang memberikan shock therapy bagiproses perampingan birokrasi menjadi lebih pro
fesional dan pengurangan dominasi kekuasaan
di satu lembaga negara Sekneg Pembagian
Sekneg menjadi tiga bagian itu setidak tidaknya
telah mengurangi kekuasaannya Sekneg yangtadinya tampak sangat angker dan tertutup ituakhirnya menjadi relatif agak transparan
Kebijakan Wahid untuk mengimplementasi
kan otonomi daerah 1 Januari 2001 telah mem
berikan dampak besar terhadap proses demokratisasi di tingkat lokal Dengan kata lain Wahid
telah memberikan basis yang cukup kuat bagiproses liberalisasi dan demokratisasi ke depan
Di era kepemimpinan Megawati Soekarno
putri 2001 2004 birokrasi tidak mengalami
perubahan apapun Meskipun Presiden Megawati
37 Dua departemen ini dinilai tidak sejalan dengan semangat
reformasi yang selama Orde Baru mengalami penyimpangandalam pelaksanaannya
38 Kebijakan negative growth ini dimaksudkan untuk mengu
rangi jumlah PNS yaitu dengan tidak merekrut lagi tenaga baru
kecuali tenaga ahli yang diperlukan
13
sendiri sempat mengeluhkan buruknya birokrasi
Indonesia yang digambarkan sebagai keranjangsampah ia tidak melakukan perbaikan birokrasi
secara konkret dan signifikan Selama periode
kepemimpinannya Megawati cenderung memprioritaskan penciptaan keseimbangan hubungan antara eksekutif legislatif dan merangkul
TNI dan Polri ketimbang membenahi birokrasiBeberapa media massa bahkan menengarai
Pemerintahan Mega menggunakan institusi biro
krasi dalam pilpres 2004 Sebagai incumbent
yang mencalonkan diri dalam pilpres Megawatiditengafai menggunakan jalur birokrasi melalui
Departemen Dalam Negeri Depdagri untuk
mensosialisasikan dirinya dan untuk mendapat
dukungan menjelang pilpres 2004
Fenomena birokrasi di era Megawati menun
jukkan dengan jelas bahwa institusi ini rentan
terhadap berbagai kepentingan partai politik Ditataran praksis sulit dihindari kecenderungan
untuk menarik birokrasi agar tidak mendukungcalon atau partai tertentu
Di era pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono Kabinet Indonesia Bersatu 1 KIB 2004
2009 dan KIB 2 2009 2014 birokrasi masih
berkutat dengan warisan lama yang sarat denganpola patron klien patrimonial dan korupsi Kebi
jakan pemerintah SBY dalam memberantas ko
rupsi di semua lembaga baik eksekutif legislatif
dan yudikatif supra struktur politik tampaknya
masih harus melalui jalan panjang karena hukumdi negeri ini masih belum bisa ditegakkan secara
penuh absennya law enforcement Perkembangan terakhir menunjukkan bahwa reformasi biro
krasi mengambil bentuk jalur UU yaitu dengan
diajukannya RUU berkaitan dengan perbaikan
birokrasi atau administrasi publik
Sebagai Menteri Negara Pendayagunaan
Aparatur Negara KIB 1 Taufiq Effendi mengumumkan kebijakan pemerintah untuk merefor
masi birokrasi melalui lima RUU Menurutnya
RUU tersebut disiapkan untuk menata sistem
manajemen berbasis kinerja yang meliputikelembagaan tata laksana sumber daya manu
sia budaya kerja dan hubungan teknologi 39
Adapun kelima RUU yang disiapkan tersebutmeliputi RUU Administrasi Pemerintahan RUU
Pelayanan Publik RUU Etika Penyelenggaraan
39 Kompas 8 Juni 2006
14
Negara RUU Kementerian Negara dan RUU
Kepegawaian Negara Dari RUU tersebut tiga
di antaranya sudah disahkan menjadi UU UU
Pelayanan Publik UU Administrasi Pemerin
tahan dan UU Kementerian Negara
Pada masa pemerintahannya yang ke duaPresiden juga membentuk Unit Kerja Presiden
Bidang Pengawasan dan Pengendalian Pembangunan UK4P yang diketuai oleh KuntoroMangkusubroto Selain menjadi Ketua UK4P
ia juga dipercaya menjadi Ketua Satgas Pem
berantasan Mafia Hukum yang dibentuk sejakakhir 2009
Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara
dan Reformasi Birokrasi KIB2 Evert Ernest
Mangindaan mengatakan bahwa pemerintah
akan membentuk Komite Reformasi Birokrasi
yang dipimpin Wakil Presiden Boediono danMenteri Koordinator Perekonomian Hatta Raj asaMenurut pemerintah ini merupakan salah satu
langkah penting wujud reformasi birokrasi nasional Komite ini akan menyusun tata laksana
prosedur yang benar agar proses birokrasi tidakterlalu panjang dan rumit Komite ReformasiBirokrasi juga akan melakukan restrukturisasi
organisasi yang selama ini masih tumpang tindihbaik di pusat maupun daerah 40 Oleh karena itu
grand desain reformasi birokrasi ini diharapkan
bisa selesai tahun 2010
Seiring dengan itu pembenahan sistempengawasan terhadap birokrasi perlu diperbaikiPerbaikan tersebut misalnya dapat dimulai
dari pengadilan negeri dengan cara mendorongadanya transparansi di institusi penegak hukum
tersebut
Konsep reformasi birokrasi yang tengahberjalan saat ini perlu didorong lebih cepat lagiMasalahnya meskipun semua pihak sepakat
akan pentingnya reformasi birokrasi sebagai
ao Dalam melakukan tugasnya sebagai ketua tim WapresBordiono akan dibantu oleh tiga menteri koordinator Menko
Ekonomi Menko Kesra Menko Polkam Menteri Keuangan
Agus Martowardoyo Menteri Dalam Negeri Gamawan Fauzi
dan Ketua Unit Kerja Presiden Bidang Pengawasan danPengendalian Pembangunan Kuntoro Mangkusubroto Tugas
Tim Pengarah akan memastikan program reformasi berjalan
dengan baik Tim tidak hanya menyoroti soal dana tetapi juga
layanan publik agar indikator kinerja berjalan dengan baik
Desain utama reformasi birokrasi diharapkan sudah dapat se
lesai tahun 2010 sehingga upaya perbaikan birokrasi nasional
bisa segera dilaksanakan
syarat fundamental perbaikan pelayanan kepada
masyarakat dan perbaikan ekonomi secara me
nyeluruh implementasinya tampak seperti jalan
di tempat dan acap kali ditentang oleh internalbirokrasi itu sendiri Birokrat yang merasa dirinyaterancam akan melakukan perlawanan dengan
menghambat upaya reformasi dan menggagal
kannya at
Kebijakan remunerasi42 yang dilakukanpemerintah pada beberapa institusi khusus seperti
Kejaksaan Mabkamah Agung Badan PemeriksaKeuangan BPK dan Kementerian Keuangan
Depkeu dimaksudkan untuk mengantisipasi
kemungkinan penyelewengan dan tindak korupsi
karena instansi instansi ini dinilai strategis dan
basah Apalagi pemberian remunerasi itu
dilakukan oleh pemerintah pada saat beban anggaran APBN masih relatif berat Harapan yangbesar digantungkan kepada beberapa institusi
tersebut untuk menjadi pilotproject atau percontohan model reformasi birokrasi ala Indonesia
Ironisnya ketika realisasi program remu
nerasi belum genap lima tahun muncul skandalmafia kasus pajak Kemenkeu yang notabenebertindak sebagai kasir pemerintah tak pelak lagi
mendapat sorotan Banyak pihak yang mempertanyakan kembali efektivitas program reformasi
i Alasan lama yang sering diungkapkan adalah runiitnya menatakembali sistem birokrasi yang sudah mengakar terutama sejakOrde Baru serta mahalnya biaya untuk melakukan reformasi itu
sendiri Selain itu kurangnya komitmen politik dan konsisten
para elite birokrat dan pimpinan tertinggi Presiden ikut menghambat urgensi reformasi birokrasi
Realisasi otonomi daerah dan desentralisasi sejak 2001
bisajadi ikut menyulitkan upaya reformasi birokrasi mengingat
kebutuhan dan kemauan politik setiap daerah untuk mereformasi birokrasinya tampaknya berbeda dari satu daerah ke
daerah lainnya Meskipun pemerintah telah memperbaiki sistem
penggajian dan penegakan disiplin terutama pemberantasan
korupsi sejauh ini hasilnya belum signifikan Ini karena Indo
nesia belum menyentuh masalah utamanya yaitu pembenahan
mindset PNS birokrat yang berkaitan dengan pola pikir danintegritas moral
42 Perbaikan sistem penggajian dimulai sejak KIB 1 20042009 melalui kenaikan gaji pegawai negeri sipil PNS Sebagai
contoh kenaikan gaji pokok PNS sebesar 20 per Januari
2008 dengan target gaji terendah diperkirakan mencapai Rp2
juta Kenaikan tersebut bisa jadi tidak terlalu spektakuler tapirelatif melegakan bagi PNS
Kebij akan remunerasi tersebut juga sempat memicu kontroversi karena dianggap pilih kasih karena tidak semua kementerian bisa mendapatkan kenaikan gaji ala remunerasi di kan
tor Kemenkeu Kejaksanaan BPK dan MA Masalahnya adalah
bagaimana evaluasi dari program itu dilakukan untuk menentu
kan kelanjutan program reformasi birokrasi ke depan
birokrasi melalui remunerasi Program penyetara
an gaji di Kemenkeu yang dijadikan sebagaiterobosan dalam modernisasi birokrasi di institusi
ini tampaknya sulit mencapai hasil maksimal
karena lingkungan di luar Kemenkeu juga belum
tereformasi Profesionalisme dan kapasitas para
staf di ketiga direktorat Bea Cukai Pajak dan
Perbendaharaan Negara ini diperlukan karena
dalam menjalankan tugasnya mereka acap kaliberhadapan langsung dengan pelaku usaha baikdari dalam maupun luar negeri
Perbaikan sistem gaji yang dilakukan dibeberapa institusi tersebut juga dimaksudkan
untuk memperbaiki kualitas sistem pelayanan
kepada masyarakat serta pembersihan beberapa
unit aparat yang dianggap tidak bersih Namundata empirik menunjukkan bahwa harapan itu
tak sepenuhnya bisa diwujudkan karena adanya
distorsi di tataran realisasinya Contohnya adalah
masalah kasus Gayus Tambunan makelar kasus
pajak dan pemeriksaan mendadak KPK terhadapKantor Bea Cukai Tanjung Priok yang disinyalirmerupakan unit bea cukai paling vital di manasebagian besar ekspor dan impor Indonesia di
lakukan melalui pelabuhan Tanjung Priok tapirentan penyelewenagan dan korupsi
Upaya reformasi birokrasi yang bersifatparsial dan terkesan kurang sungguh sungguhdalam menciptakan good governance telah
menghasilkan maraknya kasus korupsi baik di
pusat maupun di daerah Yang paling menonjoladalah skandal korupsi di Direktorat Jendral
Pajak43 dan Bank Century yang menyeret pulaBank Indonesia
Meskipun pemerintah telah membentuk
UP4P yang diketuai Kuntoro Mangkusubrotomasalah korupsi belum juga bisa diselesaikan
secara memadai Korupsi sangat akut di Indonesia
43 Terkuaknya isu penggelapan pajak dan keterlibatan para
makelar kasus markus pajak menjadi berita mengheboh
kan mengawali tahun 2010 Remunerasi yang dilaksanakandi Kementerian Keuangan sejak 2006 seolah sia sia dana
remunerasi yang besar tidak menjamin kejujuran dan profesionalitas karyawan untuk memberikan pelayanan yang primakepada publik Sebaliknya para karyawan yang terlibat dalampersengkongkolan dengan markus tersebut menikmati uangtidak halal tersebut sambil menerima remunerasi yang tinggitiap bulannya
aa Sejauh ini beberapa Guberuur BI telah masuk penjara baik
karena kasus korupsi maupun kasus kebijakan yang diselewengkan Demikian juga beberapa pejabat BI lainnya terseret kasus
suap dan korupsi
15
bahkan telah menjalar ke semua lini kehidupan
Solusinya tidak bisa parsial atau setengah se
tengah Reformasi birokrasi secara komprehensif
melalui civil service reform sangat diperlukan
Melakukan reformasi birokrasi saja jelas tak cu
kup Indonesia juga perlu mereformasi hukumsecara sungguh sungguh Penegakan hukum dan
keadilan harus menj adi paket reformasi yang urgent untuk dilakukan saat ini Pembentukan satu
an tugas Satgas untuk mengatasi makelar kasus
merupakan terobosan penting tapi hal itu belumcukup untuk mengatasi maraknya korupsi danmakelar kasus yang sudah terlanjur menggurita
Lepas dari itu birokrasi Indonesia memangtidak pernah menunjukkan perannya sebagai in
stitusi yang efektif Dari periode ke periode selalumengalami perubahan Namun perubahan terse
but selalu saja tidak berdampak positif terhadapperkembangan birokrasi itu sendiri Sebaliknya
malah melanggengkan sifat birokrasi patrimonial
yang sarat dengan patron klien
Pengalaman politisasi birokrasi di era sebelum
nya menjadikan institusi birokrasi tidak netral dan
profesional Sedangkan peran birokrasi pemerin
tahan pasca 1998 tampak kabur meskipun relatif
tidak terpolitisasi Upaya untuk memberikan
payung hukum yang memadai agar birokrasi danpara PNS bisa melaksanakan tugasnya dengan
baik juga belum tentu menj anjikan Kelima RUU
yang diupayakan kantor Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi
tersebut tidak dengan sendirinya membuat bi
rokrasi Indonesia menjadi lebih baik
Rasional dari argumen tersebut adalah karena
penciptaan UU sebagaimana yang diupayakanmelalui kelima RUU di atas akan sia sia bila tidak
mengikat secara utuh aparat birokrasi Selain itu
perbaikan sistem penggajian dan perubahan yangmendasar yang berkaitan dengan orientasi PNSterhadap etika profesionalisme sangat relevan
untuk diterapkan seiring dengan usulan kelimaRUU tersebut Semua upaya tersebut akan bisa
maksimal bila ditunjang oleh kepemimpinan
yang kokoh strong leadership yang memahamiarti pentingnya reformasi birokrasi
Dengan masih eksisnya kultur lama birokrasi
yang berorientasi kepada penguasa sulit diharapkan kualitas pelayanan publik akan meningkat
Apalagi kepastian hukum dan tingkat ketaatan
16
hukum masyarakat juga belum terbangun kokoh
Inilah masalah mindset PNS di Indonesia yangbelum sepenuhnya memahami makna PNS seba
gai abdi negara dan abdi masyarakat
Oleh karena itu yang paling mendesak untukdiperbaiki seiring dengan reformasi birokrasiadalah reformasi hukum atau penegakan hukum
dan terciptanya kepastian hukum Penciptaan
hukum yang mengikat dan mampu memberikansanksi kepada PNS dan warga negara sangat di
perlukan karena tanpa itu pemberantasan korupsi
di birokrasi akan sangat sulit
Prospek Pluralisme Birokrasi
Menganalisis prospek pluralisme birokrasi
bureaucratic pluralism 45 ke depan tak dapat
dilepaskan dari fenomena birokrasi saat ini
Pertanyaannya adalah apakah yang berubah dan
yang tetap continuity and change dari birokrasiselama pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono SBY 2004 sekarang Berbeda denganpemerintahan Megawati yang tidak banyak
membuat terobosan yang berarti untuk birokrasipemerintahan SBY relatif lebih berani membuat
kebijakan pemberantasan korupsi di birokrasi
meskipun belum maksimal
Yang tetap adalah SBY meneruskan modelreformasi birokrasi parsial melanjutkan kebi
jakan minus growth pemerintah sebelumnya dan
tetap mempertahankan Departemen PeneranganKementerian Komunikasi dan Informatika dan
Departemen Sosial yang dihidupkan kembalioleh Megawati Demikian juga dengan Seknegkekuasaannya dikembalikan supaya lebih solid
dalam membantu tugas tugas presiden Upaya
perampingan birokrasi terhambat karena peme
45 The increasing political awareness ofcivil servants and thestrengthening of local government in the regional autonomyera beginning in 2001 changed the role of the state from astate centred to a more decentralised system There was obvi
ously a strengthening ofsocietalforces such as students intellectuals the press and NGOs opposing the state during thisperiod and they became influential in theformation ofpolicyUndoubtedly the Indonesian bureaucracy became more opento outside criticism and almost no government policies were
implemented without being scrutinised by these forces Lihatantara lain desertasi R Siti Zuhro The Role of the the Indo
nesian Bureaucracy in the Transition Era Perth 2004 hlm
193 lihat juga Emmerson Donald K The Bureaucracy in thePolitical Context Weakness in Strength in Karl D Jackson and
Lucian W Pye eds Political Power and Communications in
Indonesia Berkeley University of California Press 1978
rintah justru menambah jumlah departemen
Yang ada 46
Kekhawatiran publik terhadap keberpihakanbirokrasi tidaklah berlebihan karena institusi ini
sangat rentan dan mudah menjadi wilayah konflik
kepentingan partai politik Sebagai contoh ma
salah netralitas ini kembali marak dipertanyakan
ketika muncul isu terjadinya mobilisasi PNS di
Bali dalam rangka kampanye PDI P menjelangpemilu legislatif bulan April 2004 Isu tersebut
juga mencuat ketika disinyalir adanya kampanye
terselubung birokrat untuk mendukung salah satucapres dalam pemilu putaran kedua 20 Septem
ber 2004 47 Hal ini misalnya terlihat dari adanya
Instruksi Menteri Dalam Negeri Hari Sabarno
No 4 2004 kepada gubernur dan bupati walikota
seluruh Indonesia untuk mendukung capres tertentu 48 Sebagaimana diketahui UU Pemilu 2003
secara tegas melarang pelibatan pejabat negarabaik struktural maupun fungsional dalam politik
praktis seperti pemilu 49
Fenomena tersebut menunjukkan dengan
jelas bahwa UU dan peraturan tentang birokrasiPNS ternyata masih tidak cukup kuat untukmencegah upaya penyelewengan fungsi biro
krasi Kecenderungan birokrat atau partai yangmemerintah apapun partainya untuk mengguna
kan mesin birokrasi sebagai alat yang efektif untuk mendapatkan dukungan suara dalam pemilu
mulai dari pusat sampai daerah sulit dicegah
Oleh karena itu akan sangat sulit mengharapkan
perubahan mindset PNS saat ini Apalagi tanpa
adanyapolitical will keteladanan dan integritas
dari pemimpin negara
Peluang reformasi birokrasi ke depan bisajadi akan terkendala oleh konflik kepentingan
Yang tidak pernah absen karena masih adanya
46Jumlah kementerian negara baik KIB 1 maupun KIB 2 sangat
banyak yang mencerminkan akomodasi terhadap partai partaikoalisi dan mengabaikan realitas realisasi otonomi daerah yangsemestinya bisa merampingkan birokrasi di pusat
47Kompas 4 September 2004
aa Instruksi Mendagri tersebut dipersoalkan karena mencamtumkan kalimat memberikan informasi kepada masyarakat
mengenai keberhasilan pembangunan di semua aspek yangtelah dicapai pemerintah hingga saat ini hal hal yang telahdilakukan pemerintah agar masyarakat tidak tersesat atau salah
memilih dan menetapkan pilihannya secara rasional sehingga
dapat menjamin keberlanjutan integrasi sistem pemerintahan
Kompas 10 September 2004
49Kompas 10 September 2004
penggunaan mesin birokrasi sebagai pengum
pul suara dalam pemilu baik melalui cara cara
terselubung maupun pernyataan implisit pejabat
negara Lebih lebih lagi di era pemilukada langsung yang berlangsung sejak Juni 2005
Dengan sistem multipartai tidak tertutupkemungkinan konflik kepentingan di birokrasi
akan makin menajam Gambaran belakangan ini
menunjukkan bahwa disorientasi PNS ternyata
masih berlangsung Mereka cenderung pragmatis dan atau oportunis dan memihak partai
partai tertentu termasuk memihak partai yang
berkuasa Bila hal ini terus berlangsung maknabirokrasi yang seharusnya melayani masyarakatdan bersikap profesional dalam menjalankantugasnya akan hilang Prospek reformasi birokrasi Indonesia sangat tergantung pada seberapa besar komitmen elite birokrat dan pimpinan
negara untuk mereformasi birokrasi dan sekaligus
menghapus kesan birokrasi yang komitmennyacenderung longgar dan pragmatis
Lepas dari tantangan besar yang dihadapibirokrasi untuk menjadi profesional netral
akuntabel dan partisipatif secara umum dapat
dikatakan bahwa birokrasi di era transisi cende
rung menciptakan birokrasi yang plural yangditandai dengan makin pluralnya sistem politik
Yang lebih terbuka terhadap pengaruh kekuatan sosial societal forces dalam masyarakat
Salah satu indikator penting dari ciri pluralismebirokrasi adalah tak satu pun kebijakan publik
Yang ditetapkan pemerintah tak mendapatkansorotan atau kritikan dari masyarakat Meskipun
tak semua keberatan publik dapat menggagalkan
kebijakan pemerintah sebagiannya terpaksa
mengalami penundaan karena resistensi yangbesar dari masyarakat Hal ini tentunya tidak
pernah terjadi di era Orde Baru
Dari Local Bureaucratic Authoritarian
Ke Local Bureaucratic Pluralism
Pergeseran dari sentralisasi ke desdntralisasi mem
berikan pengaruh yang relatif signifikan bagiperkembangan politik lokal Sulit dibantah bahwa
telah terjadi kebangkitan politik lokal dengan
berkembangnya jumlah aktor yang ikut berperandalam menentukan kebij akan publik baik di levelpusat maupun daerah Tak sedikit analis politik
dan ilmu pemerintahan yang mencatat bahwa
17
dalam beberapa hal pemerintah pusat telah ke
hilangan kekuasaannya karena tekanan berbagai
kekuatan sosial baik dari dalam maupun luar ne
geri Pada saat yang sama aktor aktor politik lokaljuga makin memperkuat posisinya
Fenomena tersebut memperkuat argumen
bahwa politik Indonesia saat ini dapat dipahami
dalam koridor bureaucratic pluralism yangdicirikan oleh peranan dan pengaruh besar
kekuatan nonbirokrasi atau kekuatan sosial
societal forces dalam proses pembuatan
keputusan Sistem ini disebut bureaucratic
pluralism karena pergantian rezim merupakan
hasil pengelolaan kekuasaan yang diputuskanmelalui kompetisi dalam pemilu pemilukada
Sistem multipartai exist dan pemilu pemilukada
dilaksanakan secara independen Lebih dari itu
pluralisme birokrasi Indonesia cenderung menujuke arah demokrasi yang partisipatoris di manapartai politik mampu mengontrol birokrasi dan
memengaruhi kebijakan kebijakan publik yangdibuat oleh eksekutif Selama era transisi atau
desentralisasi kelompok kepentingan partai
politik dan kekuatan sosial secara konsisten
mampu memengaruhi kebijakan penting yangmenentukan kebijakan publik
Pengalaman beberapa birokrasi di daerah
seperti Jawa Timur Bali Kalimantan Timur dan
Sumatra Barat menunjukkan bahwa daerah dae
rah ini cenderung mempraktikkan model pluralisme birokrasi dengan kadar yang berbeda darisatu daerah ke daerah lain Jawa Timur dengan
semangat arek nya memberikan pengaruh positif
terhadap berkembang dan berperannya kekuatansosial dalam masyarakat Hampir semua daerah
di Jawa Timur berhasil melakukan peran yangsignifikan Demikian juga dengan Kota Surabaya
dan Kabupaten Sidoarjo Kedua daerah tersebut
tergolong dalam daerah yang memiliki LSMaktivis pers intelektual dan mahasiswa yangcukup vokal dan senantiasa mengkritisi kinerjapemerintah daerah Hubungan antara local state
dan society relatif berimbang Local state tidakmendominasi dan relatif mau mendengar aspirasi
dan kepentingan society Sementara itu era pe
milihan langsung sekarang ini memberikan peluang kepada masyarakat untuk ikut berperan sertadalam proses pembuatan kebijakan publik 10
so Lihat R Siti Zuhro dkk Profesionalitas dan Netralitas
Sementara itu Bali Kalimantan Timur dan
Sumatra Barat relatif tidak memiliki perbedaan
yang mencolok dalam hal peran dan kekuatansosial dalam memengaruhi kebijakan publik
Meskipun peran mereka tidak sevokal atau sesignifikan kekuatan sosial di Jawa Timur secara
perlahan posisi dan peran kekuatan sosial di
ketiga daerah tersebut mulai diperlukan untuk
mengimbangi local state Hubungan antara local
state dan society secara perlahan pula mulai cairKekuatan sosial mulai memberikan pengaruh
dan mendapatkan tempat dalam dinamika poli
tik lokal meskipun tidak dalam bentuknya yangkomplit Ke depan hal ini cukup menjanjikankarena akan berdampak positif terhadap realisasipluralisme birokrasi pada khususnya dan refor
masi birokrasi pada umumnya sl
Akhirnya gerakan nasional reformasi biro
krasi dan netralitas birokrasi menjadi suatu hal
yang niscaya saat ini untuk menerobos kebekuanbirokrasi Gaung gerakan ini sangat diperlukanbagi Indonesia khususnya daerah agar daerah da
pat segera bangkit dan membenahi masalah yangdihadapi birokrasi lokal terutama dalam men
dukung daya saing ekonomi daerah dan untukmenggerakkan roda pembangunan ekonomi
PenutupPemilu 1999 2004 dan 2009 telah mencatat
secara relatif keberhasilan netralitas birokrasi s2
Keberhasilan ini telah mengubah birokrasi dari
model otoritarian ke model plural atau lebih
terbuka Konsep pluralisme birokrasi meluaske seluruh wilayah Nusantara yang ditandai dengan makin kuatnya pengaruh kekuatan sosial
atau ekstra birokrasi terhadap kebijakan publikGambaran yang terbentang selama periode 19992010 menunjukkan bahwa di satu sisi Indonesia
bergerak ke sistem politik demokrasi di sisi lain
masih berjuang melawan warisan patrimonialisme rezim Orde Baru
Birokrasi Upaya Mewujudkan Daya Saing Ekonomi DaerahJakarta PT THC Mandiri 2007
51Ibid
12 Keberhasilan ini tak lepas dari upaya publik yang ternsmenyoroti kesungguhan birokrat memegang komitmennya
untuk tetap netral Pengalaman Indonesia selama 1999 2010menunjukkan bahwa civil society organization CSO relatifberperan penting dalam mendorong perbaikan birokrasi agarinstitusi ini lebih transparan dan akuntabel
Dalam kasus Indonesia harapan terjadinya
pembangunan yang simultan antara reformasi
birokrasi dan demokratisasi masih menghadapi
tantangan berat Proses demokratisasi yang berlangsung sejak 1998 yang awalnya diharapkanbisa memperbaiki kualitas birokrasi ternyata
belum bisa diwujudkan Di tingkat praksis em
pirik proses demokratisasi tidakberjalan seiringdengan perubahan birokrasi Kendala besar yangdihadapi birokrasi adalah dirinya sendiri
Mampu tidaknya birokrasi Indonesia mela
wan sikap pragmatismenya dan membuangdisorientasi yang masih lekat pada dirinya akanmenentukan sukses tidaknya birokrasi menjaga
netralitasnya dengan partai Idealnya memangdua bidang ini demokrasi dan birokrasi bisaberjalan seiring dan saling melengkapi Tapitantangan besar justru datang dari birokrasi yangtampak lamban dalam merespons perubahan
pesat dalam masyarakat Dengan kenyataan
seperti ini hampir dapat dipastikan bahwa proses
demokratisasi di Indonesia tidak akan berjalan
mulus Sebagai dampaknya realisasi pluralisme
birokrasi akan diwarnai dengan bergesernya
sedikit demi sedikit nilai patrimonial dan di
gantikan dengan semangat untuk mewujudkan
birokrasi yang profesional dan netralModel birokrasi profesional dan netral ditan
dai dengan penataan birokrasi yang mendukungsecara luas terciptanya ruang partisipasi publikpemberdayaan dan peningkatan kreativitas
masyarakat Dengan kata lain model birokrasi
tersebut adalah yang kompetitif di dalam danantarbagiannya ada institusi pesaing participant autonomous outsourcing pemberdayaan
publik demokratisasi membuat inisiatif dan
peringatan dini untuk publik standar pelayanan
publik yang profesional transparan dalam hal
biaya dan waktu public accountibility meritsystem pengangkatan berdasarkan keahlian
pengawasan kolektif obyektif kompetisi insti
tusi dalam memberikan pelayanan publik dan
netral secara politik
Reformasi birokrasi bisa dilakukan baik
secara internal maupun eksternal Faktor faktor
internal meliputi reorientasi kekuasaan yang prorakyat memiliki komitmen mampu menciptakan
new image rasionalisasi peningkatan kualitas
SDM dan payung hukum yang jelas tegas serta
mengikat Sementara itu faktor faktor eksternal
meliputi komitmen atas keteladanan elite perlu
keteladanan elite dan pengawasan oleh rakyat
Dengan kata lain pemerintah perlu mendesain
regulasi birokrasi yang komprehensif denganmencabut merevisi mensinkronkan dan menyu
sun regulasi barn
Mengingat desentralisasi belum mampu
mengatasi pengangguran dan kemiskinan yangjumlahnya semakin besar diperlukan peningkat
an pembangunan daerah yang didukung investasiswasta Kebijakan pelayanan satu pintu yangmenjamin informasi dan biaya yang transparanmenjadi kebutuhan mendesak daerah untuk
mendukung aktivitas dunia usaha Ketika potensidaerah bukan merupakan satu satunya faktor
penarik investor kualitas pelayanan melalui
pelayanan satu atap dan satu pintu OSS menjadidaya tarik tersendiri bagi pelaku usaha
Untuk mereformasi birokrasi perlu dibentuk
civil service commission CSC Hal ini pentingkarena lembaga tersebut memiliki ciri ciri yangmeliputi independence selection merit dan unifi
cation Pembentukan CSC ini juga diatur dalam
Pasal 13 3 UU No 43 1999 tentang PokokPokok Kepegawaian yang menyebutkan bahwaCSC bertugas a merumuskan kebijakan umum
kepegawaian b merumuskan kebijakan penggajian dan kesejahteraan PNS c memberikan
pertimbangan dalam pengangkatan pemindahan
dan pemberhentian dalam dan dari jabatan struktural
tertentu yang menjadi wewenang presiden
Anggota tetap diangkat dari PNS senior dariinstansi perguruan tinggi dan staf senior dari
Badan Kepegawaian Negara BKN Sementara
itu anggota tidak tetap diangkat dari PNS seniordari departemen terkait wakil organisasi pega
wai negeri dan wakil tokoh masyarakat yangmempunyai keahlian yang diperlukan komisiCSC dibentuk melalui keputusan presiden dan
bertugas membantu presiden dalam merumus
kan kebijakan dan memberikan pertimbangan
tertentu CSC ini terdiri atas kepala dan wakil
kepala tiga anggota tidak tetap dan dua anggotatetap ketua dan sekretaris Semua anggota
diangkat dan diberhentikan oleh presiden dan
bersidang sekali dalam setahunKiranya jelas bahwa amanat Pasal 13 UU
No 33 1999 sudah waktunya untuk diwujudkan
19
bila menginginkan adanya reformasi birokrasi
yang riil Tujuannya agar ada pemisahan yangtegas antara institusi yang merumuskan mengawasi dan yang melaksanakan Tidak seperti
sekarang ini semua tugas dan tanggung jawabseolah olah dibebankan ke kantor Menpan
Untuk jangka menengah pembentukan CSC
tersebut tidak hanya menjadi solusi reformasi
birokrasi melainkan juga menjadi mekanisme
penting dalam menata kembali keberadaan Kantor Menpan BKN dan LAN 53 Di era efisiensi
sekarang ini mempertahankan eksisnya suatuinstitusi tanpa mempertimbangkan secara sungguh sungguh peran fungsi kompetensi dan
kewenangan executing power yang dimilikiakan berakibat buruk pada institusi itu sendiri
Hal yang sulit pula dielakkan adalah memperbaiki kerusakan moral aparat PNS birokrat yangterlanjur sudah akut
Kerusakan moral itu juga dipicu oleh ketiada
an payung hukum yang mengatur etika pemerintahan Ada kevakuman etika sebagai akar krisis
legitimasi pemerintahan sehingga bisa dipahami
bila pemerintah tak mampu membangun konsen
sus konsensus etik secara konsisten sebagaimana
yang eksis di Amerika Serikat bill ofgovernmentethics Absennya peraturan atau UU semacam
bill ofgovernment ethics tersebut telah menyuburkan KKN dan menghasilkan pemerintahan
yang tidak efektif dan efisien Bahkan goodgovernance semakin sulit diwujudkan di negeri ini
Untuk jangka pendek yang harus dilaksanakan kepala daerah adalah membuat terobosan
terobosan kebijakan yang inovatif dan kondusifsesuai dengan telah ditetapkannya UU Pelayanan
Publik dan UU Administrasi Pemerintahan Dae
rah daerah bisa melakukan terobosan terobosan
yang signifikan untuk mendobrak kelesuandaya saing ekonomi daerah Misalnya daerahdaerah perlu membuat kebijakan atau perda
yang memberi rasa aman dan nyaman bagi duniausaha Perlu juga digarisbawahi bahwa ke depan
fokus yang perlu digarap secara serius adalahpelayanan publik dengan meningkatkan kualitas
pelayanan
ss Penataan kembali ketiga institusi itu bisa jadi dilakukan dengan
mengubah nama kantornya misalnya menjadi Kantor Kemen
terian Reformasi Birokrasi dan Tata Kelola Pemerintahan yangBaik Penamaan ini menjadi penting untuk memberikan penga
ruh positif terhadap PNStbirokrat sebagai aparat pemerintah
20
Seiring dengan itu pemerintah pusat semestinya ikut mendukung dan bersikap lebih tegasdalam menerapkan reward and punishment
kepada para birokrat baik yang berprestasi
maupun yang melanggar peraturan dan tidakmelaksanakan tugas dan kewajibannya secara
bagus Selain itu setiap institusi terkait sepertiKantor Menpan BKN LAN diwajibkan untuk
melaksanakan programnya dengan sistem target
Hal ini dimaksudkan agar institusi yang ber
kenaan langsung dengan reformasi birokrasi bisamelaksanakan tugasnya secara serius
Daftar Pustaka
Afadlal Ed 2004 Dinamika Kekuatan Masyarakat
Era Otonomi Daerah Jakarta Pusat Penelitian
Politik LIPI
Asmerom Haile K dan Elisa P Reis 1996 Intro
duction Dalam Haile K Asmeron dan Elisa P
Reis Democratisation and Bureaucratic Neu
trality London Macmillan Press
Blair Harry 2000 Participation and Accountability atthe Periphery Democratic Local Governance inSix Countries World Development 28 1
Budiman Arief 2002 Civil Society and DemocraticGovernance The Case of Indonesia Paper di
presentasikan pada Konferensi Democracy diSeoul 29 30 Juli 2002
Eldridge Philip 1995 Non Govermmnet Organisationsand Democratic Participation in Indonesia
Southeast Asian Social Science Monographs
Kuala Lumpur Oxford University Press
Emmerson Donald K 1978 The Bureaucracy in thePolitical Context Weakness in Strength in
Karl D Jackson and Lucian W Pye Eds Po
litical Power and Communications in Indone
sia Berkeley University of California Press
Etzioni Halevi Eva 1986 Bureaucracy and Democracy A Political Dilemma London Routledge
Kegan Paul
European Commission EC 2004 Thematic Evalu
ation of the European Commission Assistance
to Third Countries Supporting Good Governance Terms of Reference final version
Halligan J dan M Turner 1995 Profiles ofGovernmentAdministration in Asia Canberra Austra
lian Government Publising Service
Huntington Samuel P dan Joan M Nelson 1998
Partisipasi Politik dalam Konteks Pembangun
an Dalam Miriam Budiardjo Ed Partisi
pasi dan Partai Politik Edisi Revisi Jakarta
Yayasan Obor
Indonesian Human Development Report Toward a
New Consensus 2001 Jakarta BPS Statistik
Indonesia Bappenas dan UNDP Indonesia
International Monetary Fund IMF 1998 Indone
sia Memorandum of Economic and Financial
Policies Dalam http www imf org extemalnp LOI 011598 htm
Kohli Atul dan Vivienne Shue 1994 State Power
and Social Forces On Political Contention and
Accomodation in the Third World Dalam Joel
S Migdal Atul Kohli dan Vivienne Shue Ed
State Power andSocial Forces Cambridge Uni
versity Press
Liddle William R 1999 Indonesia s Democratic
Opening Government and Opposition 34 1
Lijphart Arend 1968 The Politics ofAccommodation Berkeley University of California Press
MacIntyre Andrew 1994 Organising InterestsCorporatism in Indonesian Politics WorkingPaper No 43 the Asia Research Centre Mur
doch University
Mahwhood Philip Ed 1987 Local Government in
the Third World The Experience of TropicalAfrica Chichecer John Wiley Sons
Manan Bagir 1999 Good Governance Hindarkan
Rakyat dari Tindakan Negara yang MerugikanJurnal Transparansi Edisi 14 November
Migdal Joel S 1988 Strong Societies and Weak StatesState Society Relations and State Capabilitiesin the Third World Princeton Princeton Uni
versity Press
1994 The State in Society An Approachto Struggles for Domination Dalam Joel S
Migdal Atul Kohli dan Vivienne Shue Ed
State Power and Social Forces Cambridge
University Press
Migdal Joel S Atul Kohli dan Vivianne Shue 1994
Introduction Developing a State in SocietyPerspective Dalam Joel S Migdal Atul Kohl
i dan Vivianne Shue State Power and Social
Forces Cambridge Cambridge UniversityPress
Mishra Satish 2002 History in the Making Systemic Transition in Indonesia Journal of theAsia Pack Economy 7 1
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No 12
Tahun 1999 tentang Perubahan atas PeraturanPemerintah No S Tabun 1999 tentang PegawaiNegeri Sipil yang menjadi Anggota Partai Politik Bandung Kuraiko Pratama
Pierre Jon dan B Guy Peters 2000 GovernancePolitics and the State New York St Martin s
Press
Rasyid Ryaas 2003 Regional Autonomy and LocalPolitics in Indonesia Dalam Edward Aspinall
dan Greg Fealy Ed LocalPower and Politicsin Indonesia Decentralization and Democ
ratisation Singapore Institute of Southeast
Asian Studies
Soesastro Hadi 2003 The Economic Crisis in
Indonesia Lesson and Challenges for Gover
nance and Sustainable Development httpwww pacific net id pakar hadisoesastro eco
nomic 2 hml
Zuhro R Siti 2004 The Role of the Indonesian
Bureaucracy in the Transition Era DisertasiPerth
2005 Dinamika Kekuatan Masyarakat
Lokal dan Demokratisasi Studi Kasus di Kabu
paten Malang dalam Afadlal Ed Dinamika
Kekuatan Masyarakat Lokal Era Otonomi Dae
rah Jakarta Pusat Penelitian Politik Lembaga
lmu Pengetahuan Indonesia P2P LIPI
2009 Good Governance dan Kinerja Pem
bangunan Ekonomi Daerah Era Desentralisasi
Studi Kasus Kabupaten Malang Dalam Abdussomad Abdullah Ed Demokrasi dan Globali
sasi Meretas Jalan Mentju Kejatidirian Jakarta
THC Mandiri
Zuhro R Sid Ed 2006 Efektivitas Pemerintahan
Daerah Era Otonomi Studi Kasus di Sumatera
Bm at dan Jawa Tengah Jakarta Pusat Pene
litian Politik Lembaga lmu Pengetahuan Indo
nesia P2P LIPI
2006 Realisasi Pluralisme Birokrasi
Demokrasi dan HAM 5 3
2007 Profesionalitas dan Netralitas
Birokrasi dalam Mendorong Daya Saing Ekonomi Lokal Jakarta THC Mandiri
Surat Kabar
Sid Nurbaya Reformasi Birokrasi Sulit Dipercaya
2009 Indopos 1 Juni
Jakarta Post 24 Mei 2002
Kompas 17 Juni 1997 17 Januari 1998 15 Juni 1999
4 September 2004 dan 10 September 2004
Republika 5 Januari 1999
21
GOOD GOVERNANCE VS SHADOW STATE
DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH
Syarif Hidayat dan Abdul Malik Gismar
Abstract
Good governance is crucial for the attainment of development goals and delivering the promises of democracy However it cannot be understood apart from the political regime and the political dynamic within whichit exists Hence establishing good governance in a transitional democracy such as Indonesia has its additionalchallenges This article attempts to elucidate this issue Specifically it attempts to show that currently low qualityofgovernance in provinces accross Indonesia might be linked to the existence ofshadow state Illustrations aregiven both from quantitative analysis drawn from the results of Partnership Governance Index and qualitativestudies in six provinces
Pendahuluan
Dalam review teori tentang the New EmergingWay of Thinking about Government Pierre andPeters54 secara eksplisit mensinyalir bahwa kon
sep dasar dari good governance terletak padadua isu utama yaitu adanya perubahan peran
dari masyarakat dalam penyelenggaraan peme
rintahan pada satu sisi serta perubahan kapasitas
pemerintah dalam merespons dan memper uangkan kepentingan kolektif masyarakat berdasar
kan koridor institusi yang ada pada nisi yanglain Dalam formulasi bahasa yang lebih utuhPierre and Peters15 menyebutkan The heart
ofdemocratic government or good governance
concept are the government changing role in so
ciety and its changing capacity to pursue collective interest under severe external and internal
constraints
Dari uraian singkat di atas secara implisit
tergambarkan bahwa prinsip dasar dari goodgovernance akan dapat beker a secara maksimal
dan akan dapat mencapai tujuan yang dikehendaki antara lain sangat ditentukan oleh karak
teristik dari sistem politik yang mewadahinyaProposisi good governance yang dibangun olehPierre and Peters di atas jelas berangkat dari
54 Pierre J and Peters B G Governance Politics and the StateNew York St Martin s Press 2000
Ibid h1m 7
asumsi demokrasi yang mapan consolidated
democracy yaitu suatu praktik demokrasi yangtidak saja ditunjukkan oleh hadirnya institusi
institusi demokrasi tetapi juga ditandai oleh
inherennya perilaku demokrasi baik di kalangan
para penyelenggara negara maupun di kalangan
masyarakat
Pertanyaannya kemudian adalah bagai
mana halnya dengan upaya membangun good
governance dalam kondisi transisi demokrasi
Hidayat56 menyebutkan bahwa salah satu karak
teristik dari penyelenggaraan pemerintahan pada
periode transisi demokrasi adalah munculnya
fenomena shadow state Pertanyaan di atas
kiranya cukup relevan dijadikan sebagai landaspijak dalam membaca dan memaknai praktik
good governance di Indonesia khususnya pada
periode pasca Orde Baru Untuk itu maka sub
stansi dari materi yang disajikan pada tulisan iniakan berupaya menjelaskan tentang peluang dantantangan dalam membangun konsep goodgovernance di dalam realitas sosial politik yang pekatdibayang bayangi oleh adanya shadow statedengan merujuk pada beberapa fakta hasil pene
litian yang dapat dijadikan sebagai indikasi
Hidayat Syarif Shadow State Dalam Nordholt H S
and Klinken Gerry eds Renegotiating Boundaries LocalPolitics in Post Suharto Indonesia Leiden KITLV Press
2007 hlm 224
23
Memahami Governance
Pembahasan pada subbagian ini tidak bertujuan
untuk memberikan tinj auan literatur yang komprehensif apalagi ekshaustif mengenai konsep danmasalah masalah yang berkaitan dengan gover
nance Latar belakang dan kontekstualisasi konsep yang mengawali tulisan ini lebih ditujukanuntuk meletakkan pengertian konsep governanceyang kami konstruksi dalam upaya mengaitkannya dengan realitas politik di Indonesia
Latar Belakang dan KontekstualisasiKonsep Governance
Governance adalah konsep yang sedang in
bahkan akibat terlalu sering dipakai untuk merujuk atau menjelaskan banyak hal telah membuat
arti dan implikasi yang khas dari konsep ini menjadi kabur Mungkin kedekatan kata antara governing government yang memang sudah lama adadan begitu familiar dengan governance mem
buat banyak kalangan merasa merujuk hal yangsama ketika mereka menggunakan kedua kata ini
Padahal secara semantik keduanya bisa sangat
berbeda Kekaburan bertambah ketika kata gover
nance diterjemahkan ke dalam bahasa Indonesia
sebagai tata pemerintahan atau tata kelola
pemerintahan yang memiliki konotasi yangsama dengan pengertian pemerintahan dalam
rezim yang lalu sementara kata governancemuncul sebagai alternatif untuk menggantikan
kata governing yang tidak mewakili semangatpenyelenggaraan negara yang baru Pergeseranfalsafah relatif mendasar ini tidak terasa dalam
terjemahannya
Kerancuan juga disebabkan oleh beraneka
ragamnya sumber di mana diskursus mengenai
konsep ini berkembang Dalam hal ini SeppoTiihonen5 mengidentifikasi setidaknya ada lima
gugus diskursus di mana governance menjadi
topik penting Yang pertama governance dalamkonteks perubahan bentuk rezim politik kedua
governance dalam konteks reformasi manaje
men publik ketiga governance dalam konteks
perubahan besar hubungan internasional sejak
tahun 1980 an sebagai konsekuensi dari globali
sasi keempat governance dalam diskursus
Tiihonen Seppo From Governing to Governance aprocess
of change Tampere Tampere University Press 2004 hlm45 80
24
institutional economic dan institutionalpolitical
science dan kelima governance dalam konteks
kebijakan kebijakan pembangunan
Walaupun kelima gugus diskursus ini salingbersinggungan masing masing memiliki tekanan
dan sorotan yang berbeda bahkan sering pulafalsafah dasarnya berbeda Oleh karena itu tidak
jarang terjadi salah pengertian antara pihak yangmemahami governance dalam konteks globali
sasi dengan mereka yang memahaminya dalamlingkup lebih sempit manajemen publik Pihakyang pertama sering mengaitkan kata ini denganpengertian yang sarat ideologi neoliberalismemisalnya sementara yang lain memahaminyasemata mata sebagai masalah teknis administratif
belaka
Mengingat luasnya konteks di mana diskur
sus mengenai governance berkembang makatidak mengherankan bila definisi dari kata ini
juga menjadi sangat beragam Artikel ini tidak
bertujuan untuk memberikan daftar definisi dari
governance yang ada Fokus dari tulisan ini lebih pada meletakkan konsep governance dalamkonteks perubahan rezim politik pascareformasi
dan konsekuensinya dalam manajemen publik
yang dituntut oleh perubahan tersebut Dalamkonteks ini governance atau good governance
pada intinya adalah suatu proses penyelenggaraan pemerintahan di mana patologi birokrasi
dan politik seperti korupsi kolusi nepotisme
inefisiensi dan lain sebagainya dapat dikurangi
bahkan dihilangkan dengan tujuan akhir peningkatan kesejahteraan rakyat
Dalam pengertian di atas ingin ditekankan
bahwa kata governance dan governing memilikimakna yang berbeda bahkan dasar konseptualdari kedua kata ini secara diametrikal berbeda
kata governance digunakan untuk menggantikan
kata governing karena pergeseran yang sangatfundamental dalam cara melihat hubungan an
tara negara state dengan masyarakat societyGoverning to govern yang berarti memerintahmerupakan ekspresi dari suatu realitas politik di
mana lokus atau jangkar dari penyelenggaraan
pemerintahan adalah negara state centered Se
mentara itu governance merupakan ekspresi dari
suatu realitas politik di mana lokus atau jangkar
dari penyelenggaraan negara adalah warga negara
citizen centered Dalam konsep governance
warga negara dan konsep kewarganegaraan menjadi sangat penting
Perubahan rezim politik akan membawa
perubahan makna dan praktik praktik yang berkaitan dengan kewarganegaraan Warga negara
suatu rezim totaliter memiliki peran berbeda dari
warga negara suatu rezim yang demokratik Konstitusi suatu rezim politik menjadikan kewarga
negaraan sebagai dasar dinamika organisasinya
dengan kata lain bila rezim ini dimiliki oleh warga
negara maka rezim politik disebut republik yangberasal dari dua kata latin res dan publika yangberarti hal hal yang berkaitan dengan rakyatRepublik dalam makna generiknya adalah suatu
rezim pemerintahan dari rakyat untuk rakyat
dan oleh rakyat
Reformasi menuntut Republik Indonesia
untuk kembali kepada makna sesungguhnya dari
kata republik yang disandangnya Dan bila konsisten dengan makna kata ini maka paradigma
pengelolaan negara harus bergeser dari state cen
teredmenjadi citizen centereddi mana raison d etre
dari negara adalah warga negara dan konstitusi
negara pun dibangun seutuhnya untuk kepentingan warga negara Dengan demikian kewarga
negaraan adalah suatu konsep yang sakral 58Dalam rezim politik Indonesia pascarefor
masi pada satu sisi konsepsi kewarganegaraan
harus meliputi jaminan atas hak hak sipil dan
hak hak politik Dalam hal ini keterkaitan antara
warga negara dan negara biasanya dimanifes
tasikan dalam rumusan rumusan demokrasi
prosedural dan institusi institusi yang terkaitdengannya Sementara pada sisi yang lain negara juga memiliki kewajiban untuk memastikan
bahwa kesejahteraan warganegara terjamin Oleh
karena itu investasi negara untuk kesejahteraan
warga negaranya dan kapasitas negara untuk
mewujudkannya menjadi persoalan yang sangat
penting
Desentralisasi sesungguhnya merupakan
upaya untuk memastikan bahwa kedua sisi
dari konsep kewarganegaraan tersebut dapatdipenuhi secara lebih baik Dalam konteks ini
mempertanyakan persoalan governance khu
susnya di daerah menjadi penting Tidak dapat
58 Lihat Gismar A Malik Kebangsaan dan Kewarganegaraan Pasca Reformasi Dalam Gismar Hidayat Reformasi
Setengah Matang Jakarta Penerbit Mizan 2010
dielakkan big bang decentralization yangditempuh Indonesia selama ini telah melahirkan
variasi antardaerah yang sangat lebar dalam halpenyelenggaraan pemerintahan Variasi kinerja
ini akan membuat warganegara yang berdomisilidi daerah yang berbeda akan mendapat pengalaman dan layanan yang berbeda Bila perbedaanini mendasar dan lebar maka grand solidaritymeminjam istilahnya Ernst Renan sebagai
bangsa Indonesia yang salah satu faktor pentingnya adalah persamaan hak dan kesempatan
sebagai warga negara akan terganggu 59
Dari uraian di atas terlihat jelas bahwa kon
sep governance secara fundamental mempermasalahkan hubungan antara negara state dengan
masyarakat society Secara lebih konkrit arenanegara dalam hal ini direpresentasikan oleh
political office dan birokrasi sedangkan arena
masyarakat secara lebih rinci dapat dipilah ke
dalam masyarakat sipil dan masyarakat eko
nomi Dengan demikian pengertian governance
lebih khusus lagi berkaitan dengan bagaimana
arena political office jabatan jabatan politik
birokrasi masyarakat sipil dan masyarakat eko
nomi berhubungan satu dengan yang lain untukmemecahkan berbagai masalah yang dihadapiguna mencapai tujuan tujuan bernegara Tentu
nya setiap arena memiliki fungsinya masing
masing melalui mana arena arena tadi berinteraksi dalam berbagai level misalnya pembuatan
kebijakan dan atau implementasi kebijakan dan
berbagai bentuk bo
Kontribusi dari masing masing arena dalammenciptakan good governance tentunya tidak
sama Namun negara tak pelak lagi merupakan
arena yang sumbangannya paling besar b Se
Renan Ernst Qu est que one nation Dalam David
Hutchison and Anthony Smith eds Nationalism Oxford
Univerity Press 1994
Lihat misalnya Partnership Governance Index wwwkemitraan or id govindex yang telah berupaya merumuskan
fungsi fungsi setiap arena secara generik dan menurunkanindikator indikator yang relevan sesuai dengan fungsi fungsigenerik ini Sebagai contoh fungsi pokok dari political office
adalah menyediakan kerangka regulasi regulatoryframeworkmengalokasikan anggaran budget allocation mengoordinasi
kan pembangunan development coordination bagi eksekutif
serta mengawasi monitoring bagi legislatif Birokrasi memilikifungsi utama untuk regulasi ekonomi regulating economymenyediakan layanan publik public service
61 Dalam upaya membangun Partnership Governance Indexkemitraan melakukan pembobotan arena arena ini melalui
25
lain itu kinerja negara juga sangat menentukan
kinerja arena arena yang lain Bahkan kinerjaarena yang lain sering kali hanya dapat didefinisikan vis a vis fungsi negara Karena itu sangat
beralasan bila kemudian negara mendapat sorotan
paling tajam dalam menilai governance
Prinsip Prinsip Good GovernanceSetelahkonsepgovernance menjadi jelas pertanya
an berikutnya adalah apa Baja yang memengaruhi suatu governance dapat dikatakan baik atau
buruk Dengan kata lain atas dasar prinsip prinsip apa suatu praktik penyelenggaraan pemerin
tahan dapat dinilai baik atau buruk
Pada tataran konsep cukup banyak pendapatyang dikemukakan oleh akademisi berkaitandengan prinsip prinsip good governance Halini bisa dimengerti karena ruang lingkup governance sangat luas Namun kompleksitas masalah
ini lebih teknikal sifatnya sehingga persoalannya
sering kah sekadar perbedaan ruang lingkup yanghendak dicakup ataupun prioritas dimensi atauaspekgovernance yang dijadikan sorotan Hydendan Court 62 misalnya telah meringkas prinsipgood governance sebagai berikut
Participation the degree ofinvolvement andownership ofaffected stakeholders
Decency the degree to which the formationandstewardship ofrules are undertaken with
out humiliation or harm of the people
Fairness the degree to which rules applyequally to everyone in society regardless ofstatus
Accountability the degree to which publicofficials elected as well as appointed are
responsible for their actions and responsive
to public demands
Transparency the degree to which decisionsmade bypublic officials are clear andopen toscrutiny by citizens or their representatives
Analytical Hierarchy Procedure AHP menggunakan penilaianwell informedpersons Hasilnya menunjukkan bahwapoliticaloffice memiliki bobot 34 birokrasi 28 masyarakat sipil
24 dan masyarakat ekonomi 14 Melalui AHP jelas
negara dianggap memiliki peran yang sangat penting
Hayden Goran Julius Court Governance and Development World Governance Survey Discussion paper 1 NewYork United Nation University 2002 hlm 25
ill
Efficiency the degree to which rulesfacilitatespeedy and timely decision making
Apa yang dikemukakan Hayden dan Courtdi atas dengan terang memperlihatkan tentangfokus perhatian yang lebih ditekankan padapenyelenggara negara Atau dengan kata lain
lebih terfokus pada arena negara Dalam rangka
menyulam bias arena negara inilah maka
Partnerhsip Governance Index63 secara tegasmenekankan perlunya melihat peran arena lain
masyarakat sipil dan masyarakat ekonomi
telah memberikan kontribusi untuk mewujudkan
penyelenggaraan negara yang baik Sudah barangtentu indikator yang dapat dijadikan ukuran akansangat berbeda
Banyak variasi di sekitar perumusan prinsipprinsip goodgovernance tersebut UnitedNationsEconomy and Social Cooperation in Asia Pacific UNESCAP misalnya melihat tata kelola
pemerintahan dari prinsip prinsip akuntabilitastransparansi daya tanggap inklusivitas dankesamaan derajat efektivitas dan efisiensi ke
patuhan terhadap aturan perundang undanganpartisipatoris dan berorientasi pada konsen
sus 64 Partnership dalam melakukan penilaianterhadap provinsi menggunakan prinsip prinsippartisipasi transparansi keadilan akuntabilitas
efisiensi dan efektivitas 65 Sementara Lembaga
Administrasi Negara menawarkan 12 prinsipLGAT USAID 5 UNDP 9 dan Bappenas 14 66
Shadow State Tantangan Good
Governance
Konsep Shadow State
Dalam studi state society relations keberadaandari praktik shadow state sebenarnya bukanlah
sesuatu hal yang baru Pada tataran teoritis diskusi di kalangan para pengamat tentang fenomena shadow state tersebut sudah muncul di per
mukaan sejak awal tahun 1990 an Sebut saja
63 www kemitraan or id govindex
64 OECD DAC Good Practice Paper on Capacity Developmentin Public Financial Management First Draft DAC WorkingParty on Aid Effectiveness and Donor Practices July 2004
65 www kemitraan or id govindex
66 Sekretariat Tim Pengembangan Kebijakan Nasional Tata
Kepemerintahan yang baik Bappenas
Barbara Harriss White telah menulis tentang
interkorelasi antara informal economy danpraktik shadow state dengan merujuk temuan
studinya di India pada tahun 1990 an Untuk
konteks Indonesia khususnya pada periode
pascapemerintahan Orde Baru memang harusdiakui bahwa analisa kritis tentang praktik shadow state belum banyak dilakukan Henk Schulte
Nordholt68 barangkali satu di antara pengamat
yang secara eksplisit menyebut kemungkinanpraktik shadow state dalam kaitannya dengan
kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah pada
periode pascapemerintahan Suharto
Kendati tulisan Schulte Nordholt cenderungskeptis dalam menyoroti perubahan dan kon
tinyuitas dari karakteristik state dan society diIndonesia pada periode pasca Orde Baru dan
tidak secara eksplisit menjelaskan mekanisme
kerja dari shadow state itu sendiri namun ia
telah menyodorkan sebuah proposisi yang
relatif provokatif tentang kemungkinan adanyapraktik shadow state pada tingkat pemerintahan
daerah Untuk lebih jelasnya Schulte Nordholt
menulis 69
New ways of looking at the state are necessary in order to trace continuities in patrimonial patterns and to incorporate various ar
rangements that link formal institutions with
informal networks which help to undermineartificial distinctions between state society
and market Decentralization in Indonesia
does not necessarily result in democratizationgoodgovernance and the strengthening ofcivil
society at the regional level Instead we witness a decentralization ofcorruption collusionandpolitical violence that once belonged to the
centralized regime ofthe New Order but is nowmoulded in existingpatrimonialpatterns at theregional level On the whole regional lea
dership may take the shape of what John Sidelhas called bossism which operates in regional
shadow regimes characterized by alliances ofbureaucrats party bosses businesspeople military and criminals
67 Harriss White B India Working Essays on society andeconomy Cambridge Cambridge University Press 2003
68 Nordholt H Renegotiating Boundaries Access Agencyand Identity in Post Soeharto Indonesia dalam Journal oftheHumanities andSocial Sciences ofSoutheast Asia and Oceania159 4 h1m 550 589
69lbid h1m 558 579
William Reno70 terlihat telah memberikan
nuansa diskusi teoritis dan empiris yang lebihkomprehensif Ia tidak saja telah menyajikan
gambaran yang mendalam tentang praktikshadow state di Sierra Leone tetapi juga telah
melakukan review kritis tentang keunggulan dankelemahan dari shadow state sebagai pendekatan
dalam menjelaskan realitas pemerintahan di
Afrika pada khususnya dan di negara negara
berkembang pada umumnya Secara singkatReno menulis bahwa keberadaan dari shadow
state tidak dapat dipisahkan dari adanya praktik
informal market yaitu legally proscribed production and exchange that contributes no reve
nues to government Sementara shadow state
itu sendiri telah didefinisikan oleh Reno sebagai
the emergence ofrulers drawing authority fromtheir abilities to control markets and their mate
rial rewards 72
Kehadiran dari dua sudara kembar tersebut
informal market dan shadow state tulis Reno
antara lain disebabkan karena terjadi pelapukan
fungsi pada institusi formal dari negara Ke
adaannya akan semakin buruk bila pelapukan
fungsi institusi formal tersebut juga bersamaan
waktunya dengan krisis ekonomi yang serius 71Inilah yang telah menjadi karakteristik utamadari keberadaan informal market dan shadow
state di Sierra Leone Afrika Pelapukan fungsi
dari institusi formal negara bersamaan dengan
krisis ekonomi yang serius plus adanya tekanandari lembaga internasional untuk melakukan
reformasi telah mendorong para penyelenggaranegara untuk membangun aliansi dengan elemen
elemen dalam masyarakat utamanya para pengusaha guna mendapatkan keuntungan ekonomi
dan politik jangka pendek melalui mekanisme
informal market
Di antara modus operandi dari praktik infor
mal market tersebut adalah para penyelenggara
negara mengundang para investor nasional dan
asing untuk bergabung dalam jaringan shadowstate yang dibangun dan sebagai imbalannyapara pengusaha tersebut diberi perlindungan
70 Reno William Corruption and State Politics in Sierra Leone
Cambridge Cambridge University Press 1995
71lbid hlm 1
72Ibid him 3
73lbid h1m 2 3
27
dengan menggunakan otoritas formal yang dimiliki oleh para pejabat negara 74 Di sini jelas
terlihat bahwa antara penguasa dan pengusaha
telah terjadi transaksi ekonomi dan politik
tanpa harus melalui institusi formal negara atau
yang disebut politicians and a few business
men without state office exercising significant
political authority through private control of
resources 75 Fenomena ini sebenarnya miripsekah dengan pengalaman Sierra Leon pada masa
kolonial Inggris di mana ketika itu para pejabat
pemerintah dan pengusaha mendapat peluangyang besar untuk melakukan transaksi ekonomidan politik melalui mekanisme informal market
Secara keseluruhan berdasarkan kasus Sierra
Leon tersebut Reno telah membangun sebuah
proposisi yang menyebutkan 76
In Sierra Leone officials control over informal
markets defines their domestic exercise ofpoliti
calpower as well as their society s relations withforeigners This situation supports analyses that
conclude that informal markets are integrallylinked to the exercise ofpolitical power
Sebagai sebuah pendekatan studi shadow
state sedikitnya memiliki dua varian yaitu state
centred approcah dan society centred approachPerbedaan mendasar dari dua pendekatan ini
antara lain terletak pada ketidaksamaan cara
pandang dalam mengartikulasi keberadaan dariinformal market Bagi state centred approach
kehadiran praktik informal market diartikulasi
sebagai bentuk dari bias implementasi kebijakan
negara 71 Sementara dari sisi pandang societycentred approach keberadaan informal market
lebih diartikulasi sebagai bagian dari bentuk
produksi dan transaksi yang dilakukan oleh elemen masyarakat society di luar jangkauan institusi formal negara Peran dari state berdasarkan
pendekatan yang disebut terakhir ini tidak lebihhanya sebagai distributor dari cumber daya dan
manfaat benefit 79
74lbid hlm 2 3
Ibid hlm 1
76lbid hlm 3
Ibid hlm 9 21
78lbid hlm 10
Ibid hlm 13
William Reno sendiri menekankan pentingnya pendekatan yang kedua society centredapproach Ini antara lain diindikasikan oleh
kritiknya terhadap state centred approach yangmenurut Reno distancedfrom the social bases
of economic and political life state centeredviews ofAfrica s crisis provide little explanationof how informal markets supplant institutional
capacity 80 Lebih jauh Reno berargumen
Fixations on state institutions as both cause
and remedy for informal markets howeverdownplay consideration of the specific natureof informal markets So called society centredstudies offer an alternative vantage point that
reveals strategies of groups and individuals
coping with political and economic uncertaintyThis approach identifies groups clan ethnic
religious that manage resources out of the
reach ofcentral authority This approach oftenviews informal market growth as a direct corol
lary to state decay however 81
Tulisan Barbara Harriss White82 tentangpraktik informal economy dan shadow state diIndia juga menarik untuk disimak Berbeda
dengan Reno yang telah menggunakan istilahinformal market untuk menjelaskan proses
dan mekanisme transaksi ekonomi dan politik
di luar institusi formal negara Barbara White
terlihat lebih memilih menggunakan terminologi
informal economy untuk menjelaskan feno
mena yang sama Menurut White sedikitnya adadua pengertian yang melekat pada terminologiinformal economy Pertama kegiatan usaha
perorangan dan atau perusahaan yang tidakdidaftarkan pada pemerintah dan tidak mem
bayar pajak Kedua berkaitan dengan perilaku
dari institusi formal publik maupun swasta
untuk menghindari jangkauan regulasi Bentuk
dari kegiatan informal economy yang disebutkedua ini antara lain kelonggaran pajak penya
lahgunaan kebijakan publik korupsi kolusi
dan pemaksaan swastanisasi aset negara S3 Dari
dua kategori kegiatan informal economy di atasterlihat dengan jelas bahwa bentuk informal
10 Ibid hlm 11
g Ibid b1m 9
az Harriss White B India Working Essays on society andeconomy Cambridge Cambridge University Press 2003
Ibid Chapter 1 h1m 4
F
economy yang pertama merupakan arena bagi sikecil petani dan pengusaha kecil sementara
bentuk informal economy yang kedua merupakandomain dari si besar para pengusaha besar dan
para pejabat negara
Dalam upaya memahami praktik informal
economy dan shadow state di India BarbaraHarriss White telah mengaplikasikan apa yangdisebut dengan pendekatan social structure ofaccumulation SSA Ciri khas dari pendekatan ini
antara lain terletak pada diartikulasinya struktur
sosial sebagai bagian dari faktor determinan bagi
akumulasi ekonomi Berbicara tentang struktursosial tentu saja sangat kompleks Namun untuk
kepentingan studinya di India Harriss White
telah membatasi lingkup analisis hanya padaempat dimensi dari struktur sosial kelas kasta
hender dan ruang space
Secara singkat berdasarkan hasil studi yangtelah dilakukan Harriss White kemudian menu
lis hampir sebagian besar dari transaksi ekonomi
di India dilakukan melalui mekanisme informal
economy Praktik informal economy berlangsungdalam suasana kekeluargaan berdasarkan repu
tasi nama baik lebih daripada hukum formal
tetapi juga sering dengan adanya unsur ancamankekerasan Lebih jauh ketika mendiskusikan ten
tang praktik shadow state di India Harriss Whitemenjelaskan sebagai berikut 84
Some roles in the shadow State areplayed si
multaneously by the bureaucrats of the officialState for instance accepting tribute patronageand or clientelage Other shadow state liveli
hoods are aform ofselfemployment althoughthey depend on state employees politicians andother interested socialforces for their incomes
for example private armies enforcing black orcorrupt contracts intermediaries technicalfix
ers gatekeepers adjudicators ofdisputes confidants contractors and consultants Hence the
real State including its shadow is bigger thantheformal State and has a vested interest in the
perpetuation of a stricken and porous formalState By the end ofthe 1990s in somepartsofIndia notably Bihar up to 40 percent of thedevelopment budget was said to be creamed offby contractors The shadow State spills spatially into the lanes surrounding state officesand into theprivate some would argue the fe
male domestic space of officials residences
84Ibid Chapter 1 him 89
This must be the most vivid image ofthe blurredboundaries between State and society
Setelah mengikuti secara seksama ulasan
teoritis dan pengalaman empiris di India seperti
dikemukakan di atas sedikitnya dapat dicatat
ada empat karakteristik umum dari praktik in
formal market dan shadow state Pertama je
las tergambarkan bahwa informal market dan
shadow state hadir tumbuh dan berkembangsebagai akibat dari terjadinya pelapukan fungsi
dari institusi formal negara Keadaannya akan
lebih buruk bila disertai oleh krisis ekonomi yangakut Kedua akumulasi keuntungan ekonomi
dan politik jangka pendek short term political
and economic benefits di luar bingkai regulasi
formal merupakan tujuan utama dari transaksi
melalui informal market Pada konteks inilah
masing masing pihak akan memaksimalkan
sumber daya yang dimiliki untuk kemudiandiperjual belikan dalam informal market Ke
tiga modus operandi atau mekanisme kerja dari
informal market dan shadow state cukup bervariasi yang secara umum dapat dibedakan dalamtiga kategori utama yaitu melalui memanipulasi
kebijakan publik dan melalui jaringan aliansi
antar personal individual alliances maupun
aliansi antar lembaga institutional alliances
Keempat aktor pelaku yang terlibat dalaminformal market dan shadow state adalah para
penyelenggara negara state actors dan aktor
aktor dalam masyarakat societal actors Pelaku
yang disebut terakhir sangat beragam SchulteNordholt menunjuk misalnya para pengusaha
politisi partai politik dan bahkan kelompok
kriminal Sedangkan Harriss White meneliti
tentang peran dari pengusaha dan elite masyara
kat lainnya yang dikelompokkan menurut kastakelas dan gender
Good Governance vs Shadow State 1
Kinerja Politik dan Birokrasi dalam
Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Pada tahun 2008 Partnership menyusun IndeksKenerja Tata Pemerintahan Daerah yang kemudian disebut Partnership Governancelndex PGI 8sTujuan utamanya adalah untuk mengukur kuali
tas kinerja tata pemerintahan seluruh provinsi
85 wwwkemitraan or id govindex
29
di Indonesia berdasarkan sejumlah prinsip tatapemerintahan yang baik good governanceDengan metode yang ketat dan indikator yangdipilih dengan sangat hati hati PGI dimaksudkan
untuk menjadi pengukuran yang objektif dan dapatdigunakan untuk membandingkan provinsi yangsatu dengan yang lain Hasilnya dalam skala I10 rata rata indeks kinerja politik dari seluruh
provinsi adalah 4 9 sementara indeks birokrasi
adalah 5 6 Ini mengindikasikan secara umum ke
butuhan akan adanya perbaikan yang sangat lebarbaik bagi politik maupun birokrasi
Namun yang sangat menarik dan sekaligusmemprihatinkan dari data ini adalah secara
konsisten dari provinsi yang satu ke provinsiyang lain kinerj a politik cenderung lebih rendahdaripada birokrasi dan korelasi antara keduanya
sangat tinggi r 0 68 Hal di atas tergambar
sangat jelas pada Grafik 1
Pada Grafik 1 terlihat bahwa kinerja politik
dan birokrasi naik atau turun secara bersamaan
bila kinerja politik baik maka kinerja birokrasi
juga cenderung baik dan sebaliknya Hubunganbirokrasi dengan politik bagaikan kereta dengan
kekuatan yang menariknya Bila kereta itu ditarikseekor keledai maka lajunya tentu akan berbeda
dengan bila ia ditarik seekor kuda Walaupun
korelasi tidak menunjukkan hubungan kausal
namun dalam hal ini cukup jelas menggambarkanmana kereta birokrasi dan mana yang menarikpolitik Dalam konteks inilah dapat dikatakan
bahwa birokrasi kita masih terbelenggu oleh ki
nerja politik yang jauh dari prima
10
9
8
3
6
5
4
3
2
1
Rendahnya kinerja pemerintahan daerah
sering dijelaskan dengan masih rendahnya kapasitas institusi dan kompetensi SDM Faktor faktor
ini mungkin memberikan kontribusi tapi jelas
bukan satu satunya dan bahkan mungkin bukan
faktor utama Perbandingan antara kinerj a politikdan birokrasi di atas mengindikasikan adanya
proses politik yang tidak mulus adanya anomalidalam proses proses politik dan hubungan antara
politik dan birokrasi yang berujung pada kinerjapemerintah political office dan birokrasi yangtidak optimal Dalam realitas politik seperti ini
penerapan prinsip prinsip good governance
akan mengalami hambatan ataupun distorsi
karena penerapannya lebih bersifat prosedural
tanpa upaya penuh atau tanpa kapasitas untuk
memastikan pencapaian apa yang menjadi tujuan Indikasi ini tampak bila dicermati distribusi
dalam prinsip prinsip goodgovernance khususnya bila memerhatikan skor prinsip prinsip goodgovernance yang paling terpuruk dalam realitaspolitik pada tingkat pemerintah provinsi di Indo
nesia saat ini Lihat Graft 2
Grafik 2 mengindikasikan bahwa pada arena
pemerintah political office gubernur dan DPR
provinsi kinerja enam prinsip goodgovernanceyang paling buruk adalah pada prinsip keadilanfairness dan transparansi transparency Se
mentara itu prinsip prinsip yang lain memperolehnilai yang relatif lebih baik Dalam kaitan inijuga menarik untuk membandingkan antara skor
tinggi pada prinsip akuntabilitas dengan skorrendah pada prinsip keadilan Prinsip keadilan
i Raf8 i
r a
q tw na ew m on cofo c C t ro N ro Y i ns
i Q Y Y Z c a Q t
n cnin
Politik Birokrasi
Sumber Partnership Governance Index www1emitraan or id govindex
Graft 1 Kinerja politik dan birokrasi provinsi
30
Sumber Partnership Governance Index www kemitraan or id govindex
Grafik 2 Kinerja Pemerintah dan Birokrasi Provinsi
untuk arena pemerintahan antara lain dinilai
dari seberapa besar dana yang dialokasikanuntuk pendidikan kesehatan dan pengentasan
kemiskinan Ini adalah hat hal substantif yanglangsung bersangkutan dengan kesejahteraanrakyat Grafik 2 memperlihatkan bahwa skor
prinsip akuntabilitas pada arena pemerintah
political office adalah 6 69 Sedangkan skor
prinsip keadilan fairness adalah 2 10 Angkaangka indeks ini sangat jelas menyodorkan fakta
yang paradoks di mana pemerintah yang secaraprosedural telah cukup akuntabel ternyata tidakfair mementingkan rakyat dalam mengalokasi
kan anggaran
Hal senada juga ditemukan bila dimencer
mati arena birokrasi Grafik 2 memperlihatkan
bahwa nilai terburuk pada arena birokrasi di
tunjukkan oleh prinsip transparansi 3 79 danpartisipasi 3 78 Wajah buruk dari birokrasi
berkaitan dengan aplikasi prinsip transparansiini terlihat sangat ironis terutama bila mengingat
akuntabilitas yang indikator utamanya adalahhasil audit BPK mendapat nilai yang j auh lebihbaik Pertanyaannya adalah mengapa birokrasi
yang cukup akuntabel ini namun tidak cukup
transparan Di antara jawabannya adalah karena
audit BPK lebih bersifat prosedural sementara
akses publik terhadap neraca keuangan indikatortransparansi masih amat terbatas
Selanjutnya secara umum efisiensi memangdiharapkan dapat mengikuti efektivitas Namun
kesenjangan kinerja antara keduanya cukupbesar birokrasi provinsi bisa jadi efektif tapi
tidak efisien lihat Grafik 2 Kecenderungan ini
antara lain diindikasikan oleh cukup berhasilnyapemerintah provinsi dalam mencapai target tar
get yang telah ditetapkan namun masih denganbiaya yang sangat mahal
Persoalan kualitas kinerja di atas memiliki
dampak yang sangat nyata dalam kehidupanmasyarakat sehari hari di daerah Salah satu
contoh misalnya ketidakmampuan politikus
gubernur bupati dan DPRD untuk menetapkan APBD sebelum 31 Desember sebagaimana
diamanatkan oleh undang undang Analisis yangdilakukan oleh Seknas FITRA menunjukkan
hanya 118 daerah dari 510 daerah 23 14 yang
menetapkan Perda tentang APBD 2009 sebelum31 Desember 2008 348 daerah 68 24 yang
menetapkan antara 1 Januari 31 Maret 2009
31
dan 44 daerah 8 63 Io lewat dari 1 April 2009
Keterlambatan ini tentu begitu memengaruhi ke
mampuan birokrasi untuk menj alankan programprogramnya Ongkos kemanusiaan yang harusdibayar oleh warga negara untuk keterlambatan
ini bisa sangat mahal karena pada akhirnya keter
lambatan implemementasi program pencegahan
demam berdarah misalnya berakibat meningkat
nya jumlah penderita demam berdarah
Pertanyaan logis yang kemudian munculsetelah membaca data PGI di atas adalah apa
saja belenggu politik yang telah mendistorsiupaya upaya menciptakan good governance
dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah
Di antara belenggu politik yang ditengarai telahambil bagian dalam menyandera upaya mewu
judkan good governance tersebut adalah karena
hadirnya praktik shadow state Perlu ditegaskan
di sini bahwa data data PGI di atas tentunya
tidak menunjuk secara langsung peran darishadow state Namun memberi indikasi yangkuat mengenai peran penting relasi kekuasaandalam memengaruhi kualitas penyelenggaraan
pemerintahan Kasus kedua yang akan dipaparkan pada subbagian berikut berupaya untuk
mengurai secara lebih tajam bagaimana relasi
kekuasaan berlangsung
Good Governance vs Shadow State 2
Relasi Kekuasaan dalam Penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah Pasca Pemilukada
Pada tahun 2006 sampai dengan 2008
Hidayat dkk S6 melakukan penelitian di enam
provinsi Sumatra Barat Jambi Bengkulu Kepu
lauan Riau Kalimantan Selatan dan Gorontalo
dengan tema Bisnis dan Politik Pasca Pemilu
kada Secara umum temuan studi berkaitan
dengan relasi kekuasaan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah pasca pemilukada
memperlihatkan kecenderungan yang relatifsama yakni terjadinya konsentrasi kekuasaan di
tangan sekelompok elite atau dalam bahasa yanglebih populer dikenal dengan sebutan oligarki
kekuasaan Praktik oligarki kekuasaan ini pada
umumnya telah dibangun di atas basis cukupbervariasi antara lain ikatan kepartaian ikatan
86 Hidayat Syarif dan Soesilowati E S Bisnis dan Politik di
Tingkat Lokal Pengusaha Penguasa dan Penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah Pasca Pemilukada Jakarta Lembaga
Ilmu Pengetahuan Indonesia 2008
32
kesukuan ikatan kekeluargaan dan ikatan
pertemanan Sementara itu modus dari praktik
oligarki kekuasaan itu sendiri secara umum
dapat dikelompokkan dalam dua kategori utama
yaitu monopolar oligarchy dan bipolar oligarkiModus yang disebut pertama dicirikan oleh ada
nya konsentrasi kekuasaan yang berporos padasatu kutub sedangkan modus yang kedua
konsentrasi kekuasaan berporos pada dua kutub
atau lebih
Temuan penting penelitian berikutnya yangmenarik untuk dicatat adalah munculnya apa
yang disebut dengan shadow state pemerintah bayangan Poros kekuasaan ini berada di
luar struktur formal pemerintah daerah tetapi
memiliki pengaruh yang sangat kuat terhadappemerintahan formal karena baik secara lang
sung maupun tidak langsung dapat memengaruhiproses pengambilan keputusan dan implementasi
kebij akan
Untuk lebih spesifiknya hasil temuan studi
Hidayat dkk tentang Kepemimpinan Lokaldan Relasi Kekuasaan Pasca Pemilukada di
enam lokasi penelitian dapat disarikan sebagai
berikut
Pertama bila dilihat dari latar belakangkarier yang dimiliki para gubernur yang terpilihdan memenangkan perolehan suara pada proses
pemilukada adalah para kandidat yang berasaldari kalangan birokrat karier atau para mantan
pejabat tinggi pemerintah daerah dan para kandi
dat berasal dari kalangan pengusaha Dua karak
teristik ini terefleksi dengan jelas dari hasil studi
di enam lokasi penelitian Di Provinsi Sumatra
Barat Jambi Kepulauan Riau dan Kalimantan
Selatan Gubernur terpilih adalah incumbent
atau mantan pejabat tinggi pemerintah daerah
Sedangkan di Provinsi Bengkulu dan Gorontalo
gubernur terpilih adalah kandidat yang memilikilatar belakang pengasaha dan atau pengusahapolitisi
Kemenangan dari para kandidat gubernur
yang berstatus mantan pejabat daerah dan
pengusaha tersebut tentunya terkait erat
dengan modal politik dan modal ekonomi
87 Hidayat Syari Bisnis dan Politik Pasca Pemilukada RelasiKekuasaan dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Dalam Hidayat Syarif dan Soesilowati E S Ibid
hlm 109 111
finansial yang dimiliki Kemenangan darimasing masing kandidat pada akhirnya sangatditentukan oleh kekuatan dari dua modal utama
itu Kandidat yang berstatus mantan pejabattinggi pemerintah daerah tidak diragukan
telah memiliki modal politik utamanya jalur
birokrasi dan modal finansial yang cukup kuatmelalui proses akumulasi dari dua modal tersebut
dilakukan ketika si kandidat menduduki jabatan
Sementara para kandidat gubernur yang berasaldari kalangan pengusaha kendati mereka lebih
memiliki keunggulan dalam hal modal finansial
namun dengan uang yang dimiliki akumulasi modal politik relatif dapat dilakukan dengan cepat
Kedua adanya kecenderungan pecah kongsi antara kepala daerah dan wakil kepala daerah
terpilih Lebih spesifiknya temuan studi di enam
provinsi yang diteliti mengindikasikan bahwatelah terjadi disharmoni relasi antara kepala
daerah dan wakil kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan pasca pemilukada
Ketiga karakteristik dari relasi kekuasaan
dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah
cenderung terkonsentrasi ditangan sekelompokelite atau disebut dengan oligarki kekuasaan
Basis dari konstruksi oligarki kekuasaan ini relatif
bervariasi di antaranya adalah belandaskan pada
kekuatan partai politik ikatan kekerabatan ikatan
kesukuan dan hubungan keluarga Demikian
halnya dengan modus dari praktik konsentrasi
kekuasan itu sendiri juga relatif bervariasi Di
Provinsi Kalimantan Selatan Jambi dan Kepri
misalnya konstelasi kekuasaan berporos pada
tiga aktor utama yaitu gubernur wakil gubernur
dan sekretaris daerah Gubernur sebagai kutub
kekuasaan pertama sedangkan kolaborasi antara
wakil gubernur dan sekretaris daerah sebagai
kutub kekuasaan kedua Dua kutub kekuasaan
ini tidak bekerja sebagai satu kesatuan tetapi
berdiri sendiri sendiri dan oleh karenanya lebih
mendekati model bipolar Moda relasi kekuasaan
yang relatif berbeda terjadi di Provinsi SumatraBarat Bengkulu dan Gorontalo Dalam hal
ini praktik oligarki kekuasaan lebih mendekati
model monopolar di mana konsentrasi kekua
saan cenderung berporos pada satu kutub yaitugubernur yang didukung oleh sekretaris daerah
Keempat praktik oligarki kekuasaan terse
but relatif dapat berjalan secara efektif dalam
penyelenggaraan pemerintahan daerah karena
ditopang oleh keberadaaan pemangku otoritasinformal yang berperan sebagai aktor penghubung connected actor antara para pejabat
pemerintahan daerah dengan masyarakat pada
umumnya dan dengan para pengusaha pada
khususnya Pemangku otoritas informal inilah
dalam banyak hal bertindak sebagai shadow
state di mana memiliki pengaruh dalam proses
pengambilan keputusan dan implementasi kebi
jakan Aktor aktor yang berperan sebagai shadowstate ini umumnya adalah para mantan tim sukses
ketika pemilukada berlangsung para elite partaipolitik pengusung pasangan gubernur wakil gu
bernur dan orang orang dekat gubernur wakilgubernur
Temuan studi di enam lokasi penelitian
memperlihatkan karakteristik shadow state yangmenarik untuk dicatat Di Provinsi Kepri shadow
state berada di luar struktur formal institusi
pemerintah daerah yang diperankan oleh AAorang dekat gubernur dan para mantan tim pa
kar gubernur pada saat pemilukada berlangsungAA adalah aktor sentral dan memainkan peran
kunci sebagai shadow state Ia selain memiliki
pertalian personal dengan gubernur juga ter
masuk tokoh yang sangat berperan dalam timsukses gubernur pada saat pemilukada berlang
sung Dalam kapasitasnya sebagai salah seorangduta Provinsi Kepri di tingkat nasional AA
juga berperan menyuarakan kepentingan kepen
tingan pemerintah daerah pada umumnya dan
kepentingan gubernur pada khususnya dalam
berhadapan dengan pemerintah pusat
Di Provinsi Sumbar shadow state juga berada
di luar struktur formal lembaga eksekutif daerah
yang diperankan oleh Kelompok Pamong Senior yakni kumpulan beberapa mantan pejabat
tinggi pemerintah Satu di antara tokoh kunci
dalam Kelompok Pamong Senior ini dan paling berpengaruh terhadap gubernur adalah DHla salah seorang mantan Gubernur Sumbar dantentunya mantan atasan gubernur terpilih dalam
pemilukada Begitu sentralnya sosok dan karisma
DH ini sehingga beberapa kalangan telah menye
butnya sebagai patron dan guru politik bagi
gubernur terpilih dalam pemilukada Pada saat
pemilukada berlangsung Kelompok PamongSenior khususnya DH berperan sebagai think
tank bagi tim sukses gubernur terpilih
33
Di Provinsi Gorontalo shadow state dimain
kan oleh Dewan Pengurus Daerah DPD Provinsi
Partai X Dalam kapasitasnya sebagai shadow
state DPD Partai X mengemban fungsi ganda
Pada satu sisi harus mengawal dan mendukung
gubernur yang notabene berstatus sebagai KetuaDPD Partai X sementara pada sisi lain ia
juga harus berperan sebagai membran perekat
dalam menciptakan keharmonisan relasi antara
Gubernur dengan DPRD Provinsi Gorontalo
Dalam kaitan ini maka sangat dapat dimengerti
bila kemudian hampir semua usulan kebijakan
gubernur biasanya akan dibahas di DPD Par
tai X Sebelum diajukan ke DPRD provinsi
Demikian juga sebaliknya bila terdapat pro dan
kontra di kalangan anggota DPRD provinsi dalam
menyikapi usulan kebijakan dari gubernur maka
solusi pemecahannya pun dibahas pada tingkat
DPD Partai X
Penutup
Partnership Governancelndeks PGI menunjukkan bahwa kinerja politik dan birokrasi di
Indonesia khususnya dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah masih menghendaki ada
nya upaya upaya perbaikan yang sangat signifi
kan Secara kuantitatif data PGI memperlihat
kan bahwa kinerja politik lebih rendah daripada
birokrasi dan korelasi antara keduanya sangat
tinggi r 0 68 Pada konteks inilah dapat di
katakan birokrasi di Indonesia terbelenggu oleh
kinerj a politik yang masih jauh dari prima Di antara belenggu politik yang ditengarai telah ambilbagian dalam menyandera birokrasi tersebut
adalah praktik shadow state
Seperti ditegaskan oleh Reno bahwa praktik
shadow state akan hadir tumbuh dan berkem
bang tatkala terjadi pelapukan fungsi padainstitutsi pemerintah formal Penyebab utama
dari terjadinya pelapukan fungsi tersebut antara
lain karena para elite penyelenggara pemerin
tah formal mengalami ketidakberdayaan dalam
berhadapan dengan kekuatan kekuatan sosial
ekonomi dan politik dominan yang berada diluar struktur pemerintah Sementara pada bagian
lain Barbara Harris menjelaskan beberapa ben
tuk dari praktik informal economy antara lainmanipulasi kebijakan publik untuk kepentingan
pengusaha transaksi bawah tangan antara
34
penguasa dan pengusaha dalam tender proyek
proyek pemerintah dan pemaksaan swastanisasi
aset aset negara
Temuan studi tentang Relasi Kekuasaandalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Pasca Pemilukada mengisyaratkan bahwa prak
tik shadow state dan informal economy relatif
telah menghinggapi penyelenggaraan pemerin
tahan derah di enam provinsi yang diteliti Kepaladaerah terpilih gubernur pada khususnya menghadapi banyak kesulitan dalam melaksanakan
otoritas formal yang dimiliki karena berhadapandengan kekuatan informal yang berada di luarinstitusi formal pemerintahan daerah shadow
state Di antara aktor yang cukup dominan dalampraktik shadow state tersebut adalah individu
individu dan atau institusi yang telah berperansebagai sponsor dana dan sponsor politik bagi
pasangan gubernur wakil gubernur pada saat
pemilukada berlangsung
Daftar Pustaka
Alagappa Muthiah 1995 Political Legitimacy inSoutheast Asia California Stanford Univer
sity Press
Arghiros Daniel 2001 Democracy Developmentand Decentralization in Provincial Thailand
Surrey SurzonCase Williams 2002 Politics in SoutheastAsia De
mocracy or Less Mitcaham Surrey CurzonCox A 1988 The Old and New Testaments of Cor
poratism Is it a Political Form or a Method
of Policy Making Political Studies 36 pp294 308
Eldersveld S J et al 1995 Local Elites in Western
Democracies A Comparative Analysis of Urban Political Leaders in U S Sweden and the
Netherlands Oxford Westview Press
Evans Marks 1995 Elitism in Mars David and
Stoker Gerry eds Theory and Methods in Political Science London Macmillan Press
Gismar A Malik 2010 Kebangsaan dan Ke
warganegaraan Pasca Reformasi dalam Gis
mar Hidayat Reformasi Setengah MatangJakarta Mizan in press
Harriss White B 2003 India Working Essays onsociety and economy Cambridge CambridgeUniversity Press
Hayden Goran Julius Court 2002 Governance and
Development World Governance Survey Discussion paper 1 United Nation University
Hidayat Syarif dan Soesilowati E S 2008 Bisnis dan
Politikdi TingkatLokal Pengusaha Penguasa
dan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Pasca Pemilukada Jakarta Lembaga Ilmu
Pengetahuan Indonesia
Hidayat Syarif 2007 Shadow State in Nordholt
H S and Klinken Gerry Eds RenegotiatingBoundaries Local Politics in Post Suharto
Indonesia Leiden KITLV Press
McVey Ruth 2000 Money and Power in ProvincialThailand Singapore Institute of Southeast Asia
Studies ISEAS
Migdal Joel S 1998 Strong Societies and WeakStates State Society Relation and State Capabilities in the Third World Princeton Princeton
University Press
Migdal Joel S 2003 State in Society Studying HowStates and Societies Transform and Constitutte
one another Cambridge Cambridge Univer
sity Press
Mills C R Wright 1956 The PowerElite New York
Oxford University Press
Nordholt H 2003 Renegotiating BoundariesAccess Agency and Identity in Post SoehartoIndonesia Journal of the Humanities and
Social Sciences of Southeast Asia and Oceania 159 4 pp 550 589
OECD DAC 2004 Good Practice Paper on Capa
city Development in Public Financial Management First Draft DAC Working Party on AidEffectiveness and Donor Practices
Oyugi W O 2000 Decentralization for Good Gover
nance and Development Concepts and Issues
Regional Development Dialogue 21 1 SpringPP 3 22
Pierre J and Peters B G 2000 Governance Politics
and the State New York St Martin s Press
Reno
Schumpeter J A 1976 Capitalism Socialism and
Democracy London George Allen Unwin
Renan Ernst Qu est que une nation in David
Hutchison and Anthony Smith Eds 1994
Nationalism Oxford Univerity Press
Smith B C 1985 Decentralization The Territorial
Dimension of The State London Asia Publishing House
Tiihonen Seppo 2004 From Governing to Governance aprocess ofchange Tampere TampereUniversity Press
William 1995 Corruption and State Politics in
Sierra Leone Cambridge Cambridge Univer
sity Press
www kemitraan or id govindex
35
PEMEKARAN DAERAH DAN PERSOALAN
GOVERNABILITY LOKAL DI INDONESIA
Mardyanto Wahyu Tryatmoko
Abstract
The implementation of regional government splitting or proliferation in Indonesia has created many acuteproblems in the local level These problems refer to local ungovernability problem ofgovernability This paperargues that the problem of local governability caused by proliferation policy occurs in both governing and governed The weakness ofcivil society marked by lessening of its participation is an indicator ofdiminishing consentof society Meanwhile corruption bureaucratic and political rent seeking are indicators of the weaknesses ofgoverning capacity
Pendahuluan
Secara tidak langsung demokratisasi di Indonesia telah membawa pengaruh pada kebijakan
penataan daerah administrasi pemerintahan yangmenuju kecenderungan fragmentasi daripada
konsolidasi kekuatan bangsa Peningkatan jum
lah daerah otonom yang sangat pesat dalam kurun waktu satu dekade pascareformasi ternyata
sejalan dengan semakin besarnya persoalan lokal
seperti korupsi inefisiensi ekonomi kemiskinan
dan lain sebagainya Berbagai studi yang telah dilakukan oleh berbagai lembaga88 menyimpulkan
bahwa sebagian besar daerah pemekaran justru
mengalami kemunduran
Akumulasi persoalan lokal ini tentu bermuara
dari kebijakan territorial reform di Indonesia
yang kurang tepat Faktor kedekatan geopolitikgeopolitical proximity tampak dijadikan lan
dasan utama bangsa ini untuk lebih menyukai
pemekaran daripada penggabungan daerah
Secara politik pemekaran daerah lebih menjanji
kan persebaran kekuasaan yang lebih luas Olehkarena itu pembentukan daerah baru selalu dido
rong oleh elite politik lokal maupun nasional
Persoalannya persebaran kekuasaan tersebut
tidak menjamin tumbuhnya demokrasi bahkan
kecenderungan oligarki kekuasaan semakin
menguat disertai dengan penyakitnya seperti
korupsi Secara ekonomi jelas bahwa pemekaran
88 Di antaranya adalah Bappenas UNDP 2008 Kompas2008 Depdagri 2005 LIPI 2009 dan UGM 2009 Hasil
dari beberapa studi ini dijelaskan di bagian Hasil KebijakanPemekaran Daerah dalam tulisan ini
di Indonesia justru menguras uang negara daripada mengarah pada efisiensi sementara dari sisi
pelayanan publik sebagian besar masyarakat
terlihat belum merasakan manfaatnya
Pemekaran daerah merupakan kebijakan
prematur yang dilaksanakan atas desakan elite
yang cenderung hanya memperhatikan kekuasaandaripada kemampuan untuk menyelenggarakan
pemerintahan secara lebih baik Tampaknya
masyarakat lokal juga tidak terlalu memper
hatikan ambisi elite selama hak hak kultural
mereka diperhatikan Sama halnya dengan elite
masyarakat lokal tampak tidak memperhitungkan
secara rasional antara sumber daya manusia dan
alam yang dimiliki dengan kemampuan merekauntuk mengelola pemerintahan baru Kondisi
semacam ini dapat dikatakan sebagai persoalan
governability di tingkat lokal
Ungovernability mengasumsikan ketidakmampuan pemerintah governing dan masyarakat governed lokal dalam meningkatkan
pembangunan daerah Tulisan ini mencoba menganalisis persoalan governability di tingkat lokalakibat kebijakan pemekaran daerah di Indonesia
Tulisan ini memuat tiga bagian penting bagianpertama mengulas mengenai konsep governability yang dikaitkan dengan desentralisasi danterritorial reform Bagian kedua mendiskusikan
dampak pemekaran daerah di Indonesia dan
persoalan governability di tingkat lokal Bagianketiga adalah usulan perbaikan territorial reform
di Indonesia terkait upaya penyelesaian persoalan
governability di tingkat lokal
37
Governability Desentralisasidan Territorial Reform
Governability
Governability merupakan suatu konsep yangmulai marak dipakai oleh para akademisi mulai
tahun 1970 an Konsep ini dipakai oleh Huntington Crozier dan Watanuki dalam menjelaskan
kondisi pemerintahan dan demokrasi di Eropa
Amerika dan Jepang pada waktu itu Merekamenjelaskan mengenai kondisi ketidakpuasan
masyarakat terutama di negara negara trilateral
Eropa Amerika dan Jepang karena terjadipelemahan fungsi institusi institusi pemerintahan
demokratis Pelemahan itu mereka sebut sebagai
krisis governability di mana mesin demokrasitetap beroperasi tetapi kemampuan individuindividu yang mengoperasikan mesin tersebutuntuk membuat keputusan keputusan cenderungmelemah 89
Huntington Crozier dan Watanuki tidak mem
berikan secara eksplisit definisi governabilityNamun Renate Mayntz90 kemudian secara lebih
jelas menjelaskan konsep governing failuresdan governability Hampir sama dengan Crozier Mayntz menggunakan gambaran situasi
politik di Eropa terutama Jerman pada tahun
1970 an hingga 1980 an untuk menjelaskan
konsep ini Mayntz berangkat dari penjelasanmengenai governing failures yang dalam konsepnya ia sebut juga sebagai ungovernabilityDalam menjelaskan kegagalan negara modern
modern state Mayntz menekankan pada tiga
hal penting yaitu regulasi yang terkait denganungovernability pada demokrasi barat krisis diwelfare state dan besaran scale serta penyebab
governingfailures
Ungovernability menurut pandangan Mayntzterdapat dalam tiga faktor Pertama adalah faktor
sosial yang meliputi kegagalan sosialisasi danhilangnya nilai nilai tradisional Kedua faktor
politik di mana kegagalan terletak pada sistem
Michel J Crozier Samuel P Huntington dan Joji Watanuki
The Crisis ofDemocracy Report on the Governability ofDemocracies to the Trilateral Commission New York New York
University Press 1975
Renate Mayntz Governing Failures and the Problem ofGovernability Some Comments on a Theoretical ParadigmDalam Jan Kooiman ed Modern Governance New
Government Society Interactions London SAGE Publication 1994
W
partai untuk mewakili kehendak bersama dan
membawa konsensus Ketiga kegagalan sistem
pemerintahan tidak mampu memutuskan dan
mencegah ketidakpercayaan publik dan ketidak
sepahamannya dengan negara Krisis welfare
state menunjukkan persoalan persoalan yang
berasal dari birokratisasi Persoalan tersebut
mencakup defisit efisiensi dan legitimasi sertakritik atas regulasi yang berlebihan Mayntzlebih menekankan governingfailure pada statedaripada aktor lainnya State dianggap tidakmampu lagi menyelesaikan persoalan persoalan
ekonomi dan sosial yang telah diidentifikasisebelumnya
Senada dengan Mayntz Kooiman91 juga
menjelaskan governability sebagai kemampuan
governing Namun Kooiman lebih terperinci
menjelaskan governability sebagai proses keseimbangan yang permanen antara dua halgoverning yaitu governing needs dan governingcapacities Menurut Kooiman governabilitymerupakan suatu ekspresi governance dalam arti
penyesuaian yang absah legitimate dan efektif
atas governing needs to capacities dan governingcapacities to needs Menurutnya need bukan
sekadar sesuatu di dalam masyarakat dan ca
pacity bukan sekadar menunjukkan pemerintahNeed dan capacity dalam kadarnya dinamikadan interaksi polanya kompleksitas dan salingketergantungan dan aktor keberagaman arti
dan interpretasi seharusnya dilihat pada waktu
yang sama sebagai sosial dan politik publik danprivat negara dan masyarakat dalam hubungan
yang saling tergantung
Di satu sisi kebutuhan needs meliputi peren
canaan penataan pengaturan dan koordinasi
Kebutuhan ini diselaraskan dengan kemungkinan
pertumbuhan untuk mengontrol proses Di sisi lain
kebutuhan mencakup kebebasan individu otonomi pertumbuhan dan pengaruh Kebutuhan ini
juga diselaraskan dengan pembangunan tekno
logi ekonomi dan sosial Menurut Kooiman
seluruh manajemen yang mengarah pada kernsuhan disintegrasi dan disorientasi pada level
sistem mernpakan bagian penting dari akibatformulasi kebutuhan sosial politik
Jan Kooiman ed Modern Governance New Government
society Interactions London SAGE Publication 1994
Kooiman menjelaskan bahwa hubungan
yang terpolarisasi antara kapasitas negara statedi satu sisi dan permintaan sosial di sisi lainnya
menyebabkan sulitnya bentuk institusional dari
penyesuaian yang terpadu dan saling menguntungkan dari kebutuhan dan kapasitas sosial
politik Ini dapat berarti bahwa hubungan gover
ning governed antara kebutuhan dan kapasitasmembawa komunikasi baik dari cara pandangkebutuhan problem atau kapasitas solusi
Pierre dan Peters92 juga berpendapat sama
dengan Kooiman bahwa governability sangat eratkitannya dengan governance dan fungsi gover
ning Menurut mereka kapasitas yang adaptifdari institusi institusi politik merupakan suatu
aspek yang penting dari governance terutamabagi negara state untuk dapat menyediakan
arah arti dan koherensi dalam governing Dalampengertian lain proses governing merepresentasikan seperangkat adaptasi yang berkelanjutandari aktivitas politik dan administratif untuk
perubahan dalam lingkungan Governabilitymenurut Piere dan Peters merupakan flip sideof governance Oleh karena itu dimensi dari
governability tidak hanya memfokuskan padakeberadaan society yang merupakan governedtetapi juga lebih penting dari itu adalah hubungan antara state dan society Beberapa elemengovernability tersebut adalah kepercayaan dalam
institusi jaringan civil society dan regulasi
Governability memikirkan suatu perangkatpembuatan kebijakan baru yang terkait denganpersoalan persoalan governance Governance
menggarisbawahi proses proses interaksi multi
stakeholder dalam rangka menyelesaikan persoal
an persoalan bersama 93 Sementara itu kekuatan
atau kelemahan pemerintahan dipengaruhi oleh
efektivitas mekanisme governability 9 Di tingkat
92 Jon Pierre dan B Guy Peters Governing Complex SocietiesTrajectories and Scenarios Hampshire and New York Palgrave
MacMillan 2005
93 Dalam konteks lokal local governance mencakup peranlangsung ataupun tidak langsung dari lembaga lembaga formalpemerintah government lokal organisasi organisasi komu
nitas dan norma norma informal dalam mengejar tindakan
bersama Lihat Anwar Shah ed Local Governance in Deve
loping Countries Washington The World Bank 2006
94 Dengan kriteria ini menurut Vigoda Gadot suatu bangsayang kuat tidak hanya selalu ditandai dengan superioritas eko
nomi dominasi militer atau tingkat pendidikan yang tinggitetapi dapat melalui konsensus penduduknya Konsensus ini
lokal konsep governance ini terkait erat dengandesentralisasi 91
Pemahaman konsep governability yangdikemukakan oleh Isabelle Janin96 lebih jelas
memberikan pemahaman dan kata kunci konsepini terkait dengan berbagai pendapat yang telahdiuraikan sebelumnya Janin mengemukakan
bahwa governability merupakan konsep duasisi Penekanan governability dapat diletakkan didua sisi yaitu pada governed atau pada mereka
yang memegang kekuasaan Konsep dualismegovernability ini mengarah pada pendekatanfungsional karena mengekspresikan pertanyaan
governability dalam dua hal yaitu efektivitasdari kebijakan pemerintah dan consent dari
governed atau masyarakat Efektivitas dari
kebijakan pemerintah dalam governing menyangkut persoalan efisiensi dan legitimasi
sehingga kegagalan governing diatasi denganpendekatan fungsional Persoalan consent dari
governed mencakup pelibatannya dalam pembuatan kebijakan
Konsep dualisme governability dari Janinsangat relevan dipakai sebagai dasar analisis
kelembagaan struktur dan fungsi lokal terkait
basil kebijakan pemekaran daerah di Indonesia
Secara sederhana struktur kelembagaan dapat
dilihat dari dua institusi besar yaitu pemerintah
negara state dan masyarakat Penjelasan atas
fungsi masing masing lembaga ini tidak dapatlepas dari konsep need dan capacity sebagaimanadijelaskan oleh Kooiman Namun penjelasan
fungsi governing pemerintah akan lebih komprehensif jika dilihat dari tiga dimensi Dimensi
pertama adalah politik yang menjelaskan
bagaimana penggunaan pembagian dan akunta
bilitas kekuasaan Dimensi kedua adalah legal
yaitu bagaimana merumuskan dan menggunakan
regulasi Dimensi ketiga adalah manajerial yangterkait dengan pengaturan kewenangan ekstraksi
dapat menemukan jalan untuk menyatukan s6cara damai ide ide
yang berseberangan dari demokrasi dan birokrasi Eran VigodaGadot Building Strong Nations Improving Governability andPublic Management Surrey and Burlington Ashgate Publishing Company 2009
Fuhimiko Saito ed Decentralization and Local Gover
nance Heidelberg Physica Verlag 2008 him 6
96 Isabelle Janin Governability Dalam Mark Bevir edEncyclopedia of Governance Thousand Oaks London andNew Delhi SAGE Publication 2007 him 364
Q
sumber daya dan manajemen pembangunan
Persoalan governability lokal di Indonesia darisudut pandang state mengacu pada konsepungovernability sebagaimana dijelaskan olehMayntz Persoalannya apakah need dari gover
ning pemerintah dan governed masyarakatuntuk lebih baik melaksanakan desentralisasi dan
otonomi daerah mampu terjawab dengan kebi
jakan pemekaran daerah Apakah capacity darigoverned dan governing lokal setelah pemekaranmampu melaksanakan otonomi daerah dengan
lebih baik
Desentralisasi
Desentralisasi merupakan kebijakan politik untuk
menata persoalan administrasi yang diharapkandapat membuka blokade sentralisasi birokrasi
mengobati manajemen yang buruk memberikanakses masyarakat yang lebih langsung kepadapemerintah dan pemerintah kepada masyarakat 97
Desentralisasi dimungkinkan ketika institusi in
stitusi pemerintah menjadi sangat tidak efektif
bahkan gagal memberikan pengaruh otoritas pusat
kepada berbagai institusi di level terendah 98
Menurut Mayntz desentralisasi merupakan
solusi kebijakan alternatif untuk mengatasi
governingfailures Desentralisasi dapat mengurangi perintah dan pengawasan governing dalammodel top down governance Dengan demikiandesentralisasi merupakan solusi alternatif alas
problem governability governingfailures yang
terjadi di level nasional Persoalannya apakah
desentralisasi juga menjamin kualitas governa
bility di tingkat lokal
Pertanyaan ini menantang karena kapasitaslembaga lembaga politik di tingkat nasional
diasumsikan lebih baik dibandingkan di tingkat
lokal Persoalan ini menjadi paradoks ketika
keterbatasan kapasitas lembaga lokal harus men
dukung karakter lembaga lokal yang terdesentralisasi Menurut Mawhood karakter tersebut antara
lain memiliki anggaran sendiri perangkat legal
hukum yang terpisah otoritas untuk mengalo
97 Philip Mawhood Decentralization the Concept and thePractice Dalam Philip Mawhood ed Local Government inthe Third World The Experience ofTropical Africa Chicester
New York Brisbane Toronto dan Singapore John WileySons 1983
James Manor The Political Economy ofDemocratic Decentralization Washington The World Bank 1999
Ex
kasikan sumber daya substansial fungsi yangsangat beragam dan keputusan keputusan dibuat
oleh perwakilan masyarakat lokal
Banyak hal positif yang dijanjikan dari kebijakan desentralisasi Beberapa dasar pemikiran
kebijakan desentralisasi seperti yang disebutkanoleh Rondinelli dan Cheema99 di antaranya
adalah 1 memberikan peluang bagi penetrasiadministrasi dan politik kebijakan nasional yanglebih baik kepada pemerintahan daerah yang terkecil 2 mendorong pemerataan alokasi sumberdaya pemerintah dan investasi yang lebih besar3 meningkatkan efisiensi pemerintah pusat
4 mengurangi diseconomies of scale sehinggameningkatkan jumlah penyediaan barang danjasa publik 5 mendukung kemampuan administrasi unit unit administrasi daerah dan lembaga
lembaga privat di daerah yang lebih fleksibelinovatif dan kreatif 6 memungkinkan fungsi
fungsi manajemen dan perencanaan pembangun
an untuk menempatkan pelayanan dan fasilitas
yang lebih efektif di dalam masyarakat dan 7meningkatkan stabilitas politik dan kesatuan
nasional dengan memberikan kemampuan bagi
kelompok kelompok yang berbeda untuk ber
partisipasi langsung dalam pembuatan keputusan pembangunan Beberapa faktor tersebut
dapat dikategorisasikan ke dalam empat tujuan
besar desentralisasi yaitu efektivitas pelayanan
publik efisiensi ekonomi demokratisasi dan
kemandirian lokal
Dari berbagai definisi dan dimensi desentra
lisasi sebagaimana telah disebutkan pada dasar
nya desentralisasi diperlukan untuk memperkuat
manajemen pemerintahan di setiap level pemerintahan sehingga pelaksanaan pemerintahan ber
jalan secara efektif dan efisien
Territorial Reform
Gabriel Ferrazzi mendefinisikan territorial reform
atau territorial administration sebagai manaje
men penyusunan tingkatan atau besaran size
number unit pemerintah daerah sesuai dengan
Dennis A Rondinelli dan G Shabbir Cheema ImplementingDecentralization Policies An Introduction Dalam G Shab
bir Cheema dan Dennis A Rondinelli eds Decentralization
and Development Policy Implementation in DevelopingCountries California New Delhi dan London SAGE Publi
cation 1983
tujuan administrasi dan politik loo Mencermati
kecenderungan jenis kebijakan territorial reform
yang menjadi preferensi beberapa negara ada tigavarian bentuk kebijakan ini Pertama pemekaran
proliferation daerah Kebijakan pemekaran
daerah ini terutama menjadi pilihan bagi negara
negara berkembang Pakistan Filipina NigeriaUganda Kenya yang mengutamakan kedekatan
geografi geographical proximity Alasan politik menjadi basis penganut kebijakan ini dengan
slogan bring government closer to the peopleJenis kedua territorial reform adalah penggabun
gan amalgamation daerah Kebijakan ini dipi
lih oleh negara negara maju Victoria Australia
Jepang Kanada Swedia yang terutama berorientasi pada prinsip ekonomi efisiensi dalam penye
lenggaraan pemerintahan Jenis kebijakan yangketiga adalah bentuk campuran antara pemekaran
dan penggabungan Negara negara yang menganut kebijakan ini menyesuaikan dengan kondisi
politik dan ekonomi yang ada
Pemilihan jenis territorial reform tidak ter
gantung pada bentuk negara apakah federal atau
kesatuan Setiap negara memilih satu di antaraketiga kebijakan itu sebagai pendukung kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah Smith
berpendapat bahwa desentralisasi dalam bentuk
apapun membutuhkan pembagian wilayah negara
ke dalam beberapa area 101 Optimalisasi pemba
gian wilayah inilah yang menunjang efektivitaspemerintahan Ukuran besar atau kecil suatu
wilayah pemerintahan daerah turut menentukan
optimalisasi pelaksaan kewenangan yang didesentralisasikan kepadanya
Setiap negara yang memilih pemekaranatau penggabungan dalam melakukan penataan
wilayah administrasi pemerintahan selalu memi
liki alasan yang didasarkan atas dasar pemikirandan tujuan desentralisasi yaitu efektivitas pelayan
an publik efisiensi ekonomi demokratisasi
dan kemandirian lokal 102 Karena desentralisasi
Ferrazi mendefinisikan territorial administration atau
territorial reform sebagai management of the size shape
and hierarchy of local government units for the purpose ofachievingpolitical and administrative goals Gabriel FerrazziInternational Experiences in Territorial Reform Implications
for Indonesia Jakarta DRSP USAID 2007 hlm 5
0 B C Smith Decentralization The Territorial Dimension ofthe State London George Allen Unwin 1985 hlm 61
102 Lihat perbedaan alasan pendukung dan penolak peng
menentukan kualitas governability dan territorialreform merupakan alat untuk memperkuat desen
tralisasi tujuan territorial reform dapat dikatakan
sebagai kebutuhan needs governability baikstate maupun society baik di tingkat nasionalmaupun lokal Hubungan antara desentralisasi
territorial reform dan governability terlihatpada Tabel 1
Governability sangat dipengaruhi oleh pilihandan strategi kebijakan territorial reform Ukur
an wilayah pemerintahan dapat memengaruhi
kinerja dalam penyediaan barang barang publikbaik yang tersentralisasi maupun terdesentralisasi Ukuran besaran unit politik dapat menjadi
pengaruh penting bagi kualitas governance Ketika
lingkup pertanggungj awaban pemerintah semakinberkembang dan masyarakat kekurangan sumberdaya dan kapasitas untuk menyelesaikan hubun
gan antaraprincipal agent yang asimetri gover
nance yang lemah dan korup akan muncul 103
Beberapa faktor pendorong yang menjadialasan pemilihan kebijakan pemekaran atau penggabungan seperti terlihat dalam Tabel 1 ter
kadang tidak tercapai dalam praktiknya Hal inijustru mengakibatkan situasi yang berkebalikanyang mengarah pada keterpurukan pemerintahan daerah Banyak faktor yang menyebabkanketerpurukan ini Kegagalan pemerintahan ini
dapat disebabkan salah satunya adalah kesala
han proses pembentukan daerah baru Proses
pembentukan daerah yang bersifat elitis akanmenyebabkan hasil pemerintahan yang jugaelitis atau oligarkis Dengan demikian proses
pembangunan daerah tidak dapat berjalan dengan
baik malahan ditandai dengan pelemahan insti
tusi institusi pemerintahan
gabungan daerah dalam Erika Techera To Merge or Not
To Merge Local Government Amalgamations in Australia
Macquarie Law Working Paper W72007 4 September 2007Sidney Macquarie Univerrsity Masam Mabuchi MunicipalAmalgamation in Japan Washington The World Bank 2001
Montreal Economic Institute The Economic Arguments against
Municipal Mergers October 2001 http wwwiedm orgluploadedpdffusions en pdf diakses pada 9 Januari 2010
0s S Knack and Azfar Trade Intensity Country Size andCorruption Economic of Governance 4 1 seperti dikutipdalam Omar Azfar Satu Kahkonen Anthony Lanyi PatrickMeagher dan Diana Rutherford Decentralization Governance
and Public Services The Impact of Institutional Arrange
ments Dalam Mwangi S Kimenyi dan Patrick Meagher
eds Devolution and Development Governance Prospect in
Decentralizing States Aldershot Hants Ashgate PublishingLimited 2004 hlm 32 33
41
Tabel 1 Keterkaitan antara Desentralisasi Territorial Reform dan Governability
Rationale Desentralisasi Parameter TujuanKebutuhan needs Governability
Rondinelli Cheema Territorial Reform Alasan Pemekaran Alasan Penggabungan
Menempatkan pelayanan dan Efektivitas Pelayanan Kedekatan masyarakat Mendukung mobilitas sosial
fasilitas yang lebih efektif di Publik dengan pusat pemerintah tanpa terhambat persoalan
dalam masyarakat an jurisdiksi
Mengurangi diseconomies of Efisiensi Ekonomi Diseconomies of scale terli Menyediakan kesempatan
scale sehingga meningkatkan hat di daerah daerah yang bagi pemerintah daerah untuk
jumlah penyediaan barang dan berpenduduk lebih dari merampingkan dan merasiona
jasa publik dua ribu digabungkan lisasi organisasi
Meningkatkan stabilitas politik Demokratisasi Semakin kecil unit politik Memperkuat kelas menengah
dan kesatuan nasional dengan semakin besar kemam yang akan mengawasi jalannyamemberikan kemampuan puan masyarakat untuk pemerintahan daerah
bagi kelompok kelompok yang mempengaruhi kebijakan
berbeda untuk berpartisipasi publik
langsung dalam pembuatankeputusan pembangunan
Meningkatkan kemampuan Kemandirian Memperkuat ekonomi Memperkuat ekonomi daerah
administrasi pemerintah dan daerah dan pusat dan pusat
inovasi lembaga lembaga
privat di daerah
Sumber Analisis dari konsep Rondinelli dan Cheema 1983 Kooiman 1994 Techera 2007 Mabuchi 2001dan Montreal Economic Institute 2001
Kelemahan penyelenggaraan administrasi
pemerintahan dan demokrasi akibat kebijakan
pemekaran daerah yang tidak tepat di Indonesiadapat mengarah pada kecenderungan ungo
vernability atau governing failures di tingkatlokal Ciri ciri dari governingfailures ini dapat
dikatakan serupa dengan konsep badgovernanceyang dikemukakan oleh Thompson Ciri badgovernance menurut Thompson104 meliputi 1
tidak adanya pemisahan yang jelas antara kekayaan dan sumber sumber milik rakyat dan milik
pribadi 2 tidak ada aturan hukum yang jelasdan sikap pemerintah yang tidak kondusif untukpembangunan 3 adanya regulasi yang berlebihansehingga menyebabkan ekonomi biaya tinggi
4 prioritas pembangunan yang tidak konsistendan 5 tidak ada transparansi dalam pengambilan
keputusan
104 Kenneth Thompson On Good Governance New York A
Plume Book 1994 Seperti dikutip oleh Riswandha ImawanDesentralisasi Demokratisasi dan Pembentukan Good
Governance Dalam Syamsuddin Haris ed Desentralisasi
Demokratisasi Akuntabilitas Pemerintahan Daerah Jakarta
Asosiasi Ilmu Politik Indonesia 2002
42
Berangkat dari hubungan antara konsep territorial reform desentralisasi dan governabilitybagian tulisan berikutnya adalah analisis kon
disi empiris governability lokal sebagai dampakpemekaran daerah di Indonesia
Pemekaran Daerah dan Persoalan
GovernabilityDi Indonesia pemekaran daerah merupakan salah
satu kebijakan territorial reform yang tampaknyadisukai oleh negara di era reformasi Pemekaran
daerah mulai mendapat pengaturan mulai tahun
2000 meskipun sudah mulai merebak pada 1999
Pada awalnya kebijakan ini terkesan mendapat
kan dukungan Was dari elite maupun masyarakat
karena beberapa hal yang menjanjikan Pertamadengan berlandaskan pendekatan geografis geo
graphic proximity masyarakat percaya bahwa
semakin kecil lingkup geografis maka pelayanan publik akan semakin cepat dan tepat Kedua
elite menjadi sangat antusias membentuk wilayah
administratif baru karena fragmentasi kekua
saan memberikan kesempatan bagi mereka yangbelum mendapatkan kekuasaan Ketiga sejalan
dengan semangat kedaerahan dan kesukuan
ethnic nationalism masyarakat merasa lebih
nyaman berada dalam lingkup geografis dengankomposisi yang lebih homogen Keempat elitedan masyarakat lokal menj adi yakin dapat mengelola daerah barunya dengan baik karena ada
jaminan finansial minimal dari pemerintah dalam
bentuk dana alokasi umum DAU dana alokasi
khusus DAK dan dana bagi hasil DBH dari
pajak Keempat faktor itulah yang merupakanfaktor pendorong yang lebih kuat ke arah pemekaran dibandingkan kebijakan penggabungan
Akibat beberapa faktor pendorong tersebutsejak reformasi bergulir hingga 2009 euforia
pemekaran daerah telah meningkatkan jumlah
daerah otonom secara drastis Seperti terlihat
dalam Tabe12 jumlah provinsi meningkat 27
dari 26 menjadi 33 provinsi dalam satu dekade
Demikian juga dengan jumlah kabupaten kota
yang meningkat lebih drastis 53 untuk kota
dan 70 untuk kabupaten dari 298 kabupaten
kota di tahun 1999 menjadi 497 kabupaten kota
pada 2009
Tabe12 Peningkatan Jumlah Daerah Otonom
1999 2009 Juni
Wilayah Tahun Jumlah
1999 2009 Juni
Provinsi 26 33
Kota 64 98
Kabupaten 235 399
Total 327 530
Sumber Ditjen Otonomi Daerah Kemdagri
Hasil Kebijakan Pemekaran Daerah
Dapat dikatakan bahwa kebijakan pemekaran
daerah di Indonesia dilaksanakan secara tergesa
gesa di dalam suasana euforia reformasi politik
Beberapa faktor pendorong pemekaran sebagaimana telah disebutkan sebelumnya telah me
micu hasrat yang kuat dari para elite dan sebagian masyarakat lokal untuk membentuk daerah
otonom baru atas nama kesejahteraan masyara
kat Namun proses pembentukan daerah baru
yang sangat masif sejak 1999 tampak didominasioleh keinginan elite politik dan birokrasi untuk
menciptakan kavling kekuasaan baru Dominasitersebut tampak mengabaikan aspirasi masyara
kat dengan memanipulasi data data lokal sebagai
prasyarat pembentukan daerah baru Dampaknya
konflik komunal merebak di berbagai daerah
sebagai akibat proses pembentukan daerah baru
yang elitis tersebut tosTidak dapat dipungkiri bahwa beberapa dae
rah otonom baru memang telah berhasil menyejahterakan masyarakatnya melalui peningkatan
pembangunan dan pelayanan publik Namun
tidak sedikit pula kabupaten kota yang justrumengalami kemunduran pembangunan pasca
pemekaran daerah Kompas mencatat bahwa
dari 141 daerah pemekaran 31 daerah induk dan
pemekaran sama sama mengalami kemundur
an lo6 Angka tersebut masih ditambah dengan 70
kabupaten kota di mana salah satu dari daerah
pemekaran maupun induknya mengalami kemun
duran Selain itu Kementrian Dalam Negeri juga
menyatakan bahwa dari sembilan daerah otonom
baru yang diteliti tidak ada satupun yang masukdalam kategori mampu meskipun telah melaku
kan upaya penataan berbagai aspek pemerintahan
berdasarkan peraturan yang ada 107 Dari jumlahdaerah yang justru mengalami kemunduranpascapemekaran dapat disimpulkan bahwa kebi
j akan pemekaran daerah justru bertolak belakangdari cita cita semula
Berdasarkan hasil penelitian berbagai lem
baga UNDP Bappenas LIPI Depdagri dan
UGM pemekaran daerah telah menimbulkan
kompleksitas persoalan politik dan pemerintahan
Pertama pemerintah daerah otonom baru tidak
mampu merumuskan kewenangan atau urusan
ios Beberapa konflik komunal yang pemah terjadi akibat proseselitis pemekaran daerah antara lain terjadi di Maluku Utara
Sulawesi Barat Irian Jaya Barat dan Sumatra Utara Di Maluku
Utara warga dari Suku Kao menolak sebagian wilayahnya
dimasukkan ke dalam wilayah yang didominasi oleh SukuMakian Lihat lebih detail mengenai konflik pemekaran di
Maluku Utara dalam Mardyanto Wahyu Tryatmoko Peme
karan Wilayah dan Pertarungan Elite Lokal di Maluku UtaraMasyarakat Indonesia No 1 2005 LIPL Di Sulawesi Barat
konflik komunal terjadi akibat pemekaran Kabupaten Polewali
Mamasa pada tahun 2002 menjadi Kabupaten Polewali Mandar
dan Kabupaten Mamasa Konflik komunal terjadi di Kecamatan
Aralle Tebilahan dan Mambi ATM Pasalnya ketiga keca
matan ini menolak bergabung dengan Kabupaten MamasaKonflik dengan kekerasan juga terjadi dalam pembentukan
Provinsi Irian Jaya Barat
io6 Litbang Kompas Cita cita yang Tidak selalu BerbuahManis Kompas 21 Mei 2008
107 Pusat Penelitian dan Pengembangan Otonomi Daerah Sinopsis Penelitian Efektivitas Pemekaran Wilayah di Era Otonomi
Daerah Badan Penelitian dan Pengembangan Departemen
Dalam Negeri 2005
43
daerah sesuai dengan kondisi dan kebutuhan
masyarakat lokal Struktur kelembagaan yangdibentuk oleh pemerintah daerah setempat
belum sesuai dengan jenis urusan daerah yangsesungguhnya Dampaknya struktur kelembagaan
menjadi gemuk dan tidak menunjang efektivitasdan efisiensi penggunaan anggaran daerah 101
Kedua pemekaran daerah ternyata menimbulkan
persoalan pembagian potensi ekonomi yang tidak
merata di samping beban penduduk miskin yangsemakin meningkat Ketertinggalan ini disebab
kan oleh keterbatasan sumber daya manusia dan
alam selain kurangnya dukungan pemerintah
dalam tnendukung pembangunan daerah 119Ketiga pemerintah daerah hasil pemekaran
belum mampu mengelola anggaran untuk men
dorong perekonomian daerah 110 Kemampuanpemerintah daerah masih rendah dalam menggali
sumber sumber pendapatan asli daerah PAD 111
Bahkan terjadi pemborosan penggunaan APBD
untuk kepentingan birokrasi daerah dan pem
bangunan etalase bangunan fisik yang irrasionaltidak berdasarkan kebutuhan publik 11z Keempat
kinerja pelayanan publik daerah hasil peme
karan masih berada di bawah kinerja pelayanan
publik di kabupaten pada umumnya 113 Kelima
kualitas aparatur pemerintahan di daerah hasil
pemekaran masih berada di bawah potensi yangdimiliki daerah induk 11a Keenam pemekaran
daerah cenderung memunculkan oligarki danmemperkuat ethnic nationalism daripada mem
perkuat demokrasi 11s Penggalangan kekuatan
birokrasi pemda untuk dukungan kekuasan elite
lokal sering kali menggunakan isu agama etnis
108Ibid
109 Badan Perencanaan Pembangunan Nasional Bappenas
dan United Nation Development Program UNDP 2008
Studi Evaluasi Pemekaran Daerah 2001 2007 http wwwundp or id pubs docs pemekaran IDpdf diakses 27 Januari2010
Ilolbid
111 Pusat Penelitian dan Pengembangan Otonomi Daerah
Op Cit
112 Tri Ratnawati ed Studi Tentang Pemekaran DaerahPemetaan Problematika Politik Ekonomi dan Sosial Budaya
di Daerah daerah Pemekaran Era Reformasi Jakarta LIPI
Press 2009
13Bappenas dan UNDP Op Cit
141bid
IISTri Ratnawati ed Op Cit
ii
Ketujuh banyaknya peraturan daerah perda
yang bermasalah 116
Fenomena yang paling memprihatinkansebagai buah maraknya pemekaran di Indonesia
adalah banyaknya kasus korupsi di daerah baru
Hasil penelitian Pusat Kajian Anti Korupsi Pu
kat Universitas Gadjah Mada UGM menun
jukkan 1 891 kasus korupsi di tujuh provinsi
pemekaran baru Jumlah kasus di setiap provinsitersebut adalah di Banten terdapat 593 kasus
Kepulauan Riau 463 Maluku Utara 184 Bangka
Belitung 173 Sulawesi Barat 168 Gorontalo155 dan Papua Barat 147 kasus 117 Sejumlah
kasus korupsi itu baru sebatas wilayah provinsi
padahal asumsinya bahwa korupsi di ratusan
kabupaten kota baru lebih banyak dari angka
kasus di tujuh provinsi tersebut 118
Persoalan Governability Lokal
Beberapa persoalan dampak pemekaran tersebut
menunjukkan merebaknya persoalan governa
bility di tingkat lokal Persoalan governabilityini ditandai tidak hanya oleh kelemahan elite
atau pemerintah daerah hasil pemekaran tetapi
juga kelemahan kemampuan masyarakat dalam
mendukung pembangunan politik dan ekonomilokal
Dari sisi masyarakat governed kelemahan
masyarakat sudah terlihat sejak proses pem
bentukan daerah baru Kelemahan ini ditandai
161bid
117 1 891 Kasus Korupsi di Daerah Pemekaran Kompas 15
April 2009 Daerah Pemekaran Jadi Sarang Korupsi MediaIndonesia 14 April 2009 http wwwmediaindonesia comread 2009 04 14 69780 18 1 Daerah Pemekaran ladi SarangKorupsi diakses 16 April 2010
18 Beberapa kabupaten hasil pemekaran yang terdapat kasuskorupsi di antaranya adalah Lampung Timur Lampung TengahLandak Tolikara Mappi Boven Digoel Nabire Kerom dan
Seram Bagian Barat Lihat dalam Tempo interaktif Korupsi
Tripanca Diduga Salahi Peraturan Menteri Keuangan 5 Januari
2009 http www tempointeraktifcom hg hukum 2009 01 05brk 20090105 153821 id html diakses pada 10 April 2010
Kasus Dugaan Korupsi Bupati Lampung Timur Segara Tuntas Kompas 25 Maret 2010 http regional kompas comread 2010 03 24 19085276 Kasus Korupsi Bupati LampungTimur Segera Tuntas diakses 11 April 2010 Francis Kati Di
Papua Pemekaran Kabupaten Merupakan Impian Para Koruptor 25 Januari 2007 http www kabarindonesia com beritaphp pi1 14 dn 20070125171619 diakses 9 April 2010 Siwalima Korupsi Miliaran Kejati Maluku Bidik Bupati Seram
Bagian Barat 12 Maret 2010 http www siwalimanewscom show php mode headline id 2234 path list headlinenews html diakses 14 April 2010
oleh rendahnya partisipasi masyarakat dalam
proses pembuatan keputusan pemekaran daerah
Masyarakat seperti mudah dikooptasi oleh para
elite lokal Kelemahan ini terus berlanjut hingga
daerah baru mulai membangun civil society
yang lemah menyebabkan kontrol yang lemahsehingga korupsi marak terjadi dan pembangunan
daerah tidak berjalan baik
Dari sisi elite pemerintahan governing per
soalan governability di tingkat lokal dapat dicermati dari beberapa indikator seperti tercantum
dalam Tabel 3 Pemekaran daerah di Indonesia
menimbulkan persoalan governability lokal baikdalam aspek politik legal maupun manajerial
Persoalan ini tampaknya berawal dari berbagai
kesalahan perumusan dan pelaksanaan kebij akanpemekaran daerah
Kesalahanpertama dari kebijakan pemekar
an daerah di Indonesia adalah proses pembentuk
an daerah baru Meskipun proses pembentukan
Tabel 3 Indikator Persoalan Governability Lokal
daerah baru terkesan berawal dari lokal bottom
up dalam praktiknya proses ini lebih banyak
didominasi oleh elite Dengan mengatasnamakan
masyarakat elite elite lokal sering kali memanipulasi data untuk kemudahan verifikasi daerah
baru Dampak dari proses pembentukan yangelitis ini adalah hadirnya kekuasaan yang oligarkis di daerah baru Oleh karena itu praktik penye
lenggaraan pemerintahan di daerah baru sangat
rentan terhadap penyalahgunaan kekuasaanuntuk kepentingan pribadi dan golongan elite
Pemerintah governing lokal cenderung memiliki akuntabilitas yang rendah sehingga tidak adatransparansi dalam pengambilan keputusan
Kesalahan kedua dari kebijakan pemekaran
daerah di Indonesia adalah upaya capacity buildingyang sangat rendah di daerah daerah baru Mustahil bagi daerah daerah yang baru dibentuk ter
utama yang memiliki sumber daya manusia yangrendah meningkatkan kapasitas penyelenggaraan
Aspek Indikator Kasus dampak
Politik kekuasaan Penyalahgunaan Kekuasaan untuk kepentingan pribadi Praktik kolusi korupsi dan nepo
dan golongan tisme
Bureaucratic and political rent
seeking Dominasi oligarki daripadademokrasi
Tidak adanya pemisahan yang jelas antara kekayaan dansumber sumber milik rakyat dan milik pribadi
Akuntabilitas yang rendah atau tidak ada transparansidalam pengambilan keputusan
Legal Tidak mampu merumuskan regulasi daerah yang adaptif Regulasi yang mendorong ekonomi
biaya tinggi dan cenderung tidakmenguntungkan daerah
Maraknya perda bermasalah
Manajerial Tidak mampu merumuskan dengan tepat kewenangan pelayanan publik yang tidak efektif
ataupun urusan yang akan dilaksanakan sesuai dengankondisi dan kebutuhan daerah
Penggunaan sumber daya lokal yang tidak efisien Pembangunan potensi ekonomi yangtidak merata
Rendahnya kemampuan dalam menggali sumber sumber Ketergantungan pada negara dan
penerimaan daerah rendahnya kemandirian lokal
Penentuan SKPD belum memperhitungkan kriteria efek Inefisiensi APBD
tivitas dan efesiensi kelembagaan yang baik
Prioritas pembangunan yang tidak konsisten Beban penduduk miskin yangmeningkat
Pembangunan fasilitas pemerintahan
yang tidak sebanding dengan infrastruktur publik
Sumber Analisis atas hasil evaluasi pemekaran sebagaimana disimpulkan oleh UNDP Bappenas Depdagri LIPI UGM
dan berbagai media
45
pemerintahan relatif otonom tanpa asistensi dari
pihak luar Padahal di dalam regulasi disebutkan
bahwa pembinaan daerah baru menj adi tanggungjawab kabupaten induk pemerintah provinsi
dan pusat Pembinaan seperti yang disebutkandalam regulasi tersebut tidak pemah berlangsungdengan baik dalam praktiknya Terkesan pihak
pihak yang bertanggung jawab melepas begitusaja daerah daerah yang baru terbentuk Ironisnya beberapa kabupaten induk justru mengalami
krisis manajemen pemerintahan karena sumber
dayanya tersedot ke daerah pemekarannya
Akibat dari tidak adanya asistensi pembina
an maka sebagian besar daerah daerah baru
mengalami krisis manajemen pemerintahan
Krisis manajemen pemerintahan yang dimaksudadalah lemahnya kapasitas pemerintah dalam
melakukan fungsi utamanya Seperti disebutkan
dalam Tabe13 kelemahan manajerial pemerintah
di daerah baru mencakup beberapa indikatorPertama pemerintah daerah baru tidak mampu
merumuskan dengan tepat kewenangan ataupun
urusan yang seharusnya dilaksanakan sesuaidengan kondisi dan karakteristik daerah serta
kebutuhan masyarakat Kedua rendahnya ke
mampuan pemerintah daerah baru dalam menggali sumber sumber penerimaan daerah Ketiga
struktur kelembagaan pemerintahan daerah
SKPD yang telah ditentukan oleh pemerintahdaerah baru belum memperhitungkan kriteria
efektivitas dan efisiensi kelembagaan yang baik
Keempat pembangunan potensi ekonomi yang
yang direncanakan maupun dilaksanakan olehpemerintah daerah baru tidak merata Kelima
pemerintah daerah terlihat kesulitan atau bahkan
sengaja dalam menentukan prioritas pembangun
an sehingga yang terlihat adalah tiadanya konsistensi pembangunan
Kesalahan ketiga adalah pemerintah terlalu
memanjakan daerah baru dengan memberikan
insentif Hal ini menyebabkan daerah tidak dapat
segera mandiri dan cenderung terus tergantungpada pemerintah pusat Daerah daerah yang tergantung ini tidak dapat memberikan kontribusipada peningkatan pembangunan nasional malah
an menjadi beban nasional
Kesalahan keempat adalah terletak pada
kesalahan evaluasi terhadap daerah daerahpemekaran Evaluasi yang dilakukan pemerintah
M
Kemendagri terhadap daerah daerah hasil pemekaran belum dilakukan secara berkala Selain itu
evaluasi yang kini dilakukan oleh pemerintah dirasa memiliki banyak cacat metodologi Evaluasi
terhadap daerah daerah pemekaran lebih banyakdiukur dari kacamata kuantitatif dan tidak mem
perhatikan faktor substantif demokrasi hukum
dan pemerintahan Kelemahan lainnya evaluasi
tidak termasuk pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah daerah baru Akibat
kesalahan kedua dan keempat pemerintah dae
rah tidak memiliki pemahaman terhadap aspekhukum legal Hal ini menimbulkan banyaknya
produk hukum berupa perda yang bermasalahyang berdampak pada kemajuan daerah yangbersangkutan
Kesalahan kelima adalah pemerintah tidak
memiliki grand design territorial reform yangstrategis Akibat tidak adanya grand design
yang strategis pemerintah kesulitan menentukanlangkah selanjutnya ketika terdapat daerah yangtidak mampu melaksanakan otonomi daerah Di
dalam regulasi disebutkan bahwa pemerintah
akan menggabungkan daerah daerah yang tidakmampu melaksanakan otonomi daerah Penggabungan dalam konteks ini adalah paksaan
dan bukan voluntarily berdasarkan kehendakmasyarakat lokal Kebijakan paksaan ini tentu
tidak dapat dikatakan bersifat strategis karena
dapat dipastikan banyak resistensi lokal yangakan muncul dan berpotensi konflik
Menata Ulang Territorial ReformDalam rangka meningkatkan kapasitas governa
bility ada beberapa hal yang perlu dilakukansekaligus menata ulang territorial reform Paling tidak ada dua pendekatan untuk mengatasipersoalan governability ini Pendekatan pertamamerujuk pada konsepsi Grindle19 yang menekankan pada pentingnya perubahan aturan main the
rules ofgame yang mengatur setiap organisasi
dan individu dalam membuat keputusan dan
melakukan aktivitas Perubahan tersebut men
cakup berbagai inisiatif seperti pengembangansistem hukum rezim kebijakan dan termasuk
juga mekanisme akuntabilitas kerangka peratur
an dan sistem monitoring yang menghubungkan
1 9Merilee S Grindle ed Getting Good Government Capacity Building in the Public Sectors of Developing CountriesBoston Harvard University Press 1997
informasi mengenai struktur dan kinerj a pemerintah dan pejabat publik
Pendekatan kedua merujuk pada pendapatEsman120
yang menunjuk pada instituion buildingIB melalui berbagai inovasi yang berdampak
pada perubahan kualitatif di dalam norma pola
perilaku hubungan individu dan kelompok dan
dalam persepsi tujuan dan proses Penekanan
utama dalam IB yang dikemukakan oleh Esmanterdapat di dalam dua hal Pertama menyangkut
penguatan berbagai variabel dalam institusi se
perti leadership doktrin program sumber dayadan struktur internal Hal kedua menyangkut
penguatan hubungan linkage yaitu hubungan
interdependensi antara suatu institusi pemerin
tahan dengan bagian relevan masyarakat
Atas dasar kedua pendekatan tersebut maka
penyelesaian persoalan governability yang lebihaplikatif dapat dilakukan melalui beberapa hal
Pertama melakukan rekonseptualisasi faktor
pendorong territorial reform Pemerintah harusmemikirkan ulang konsep territorial reformdi Indonesia Apakah benar pemekaran palingtepat Atau apakah perlu mempertimbangkan
penggabungan daerah
Kedua perlu evaluasi yang komprehensif
terhadap kebijakan territorial reform yang telahdilakukan Evaluasi pemekaran daerah yangdilakukan pemerintah cenderung hanya mencarikelemahan daerah daerah hasil pemekaran Eva
luasi yang sempit inipun memiliki banyak cacatmetodologi Evaluasi terhadap daerah daerahpemekaran lebih banyak diukur dari kacamata
kuantitatif dan tidak memperhatikan faktor
substantif demokrasi dan pemerintahan Hasilnya
pasti akan mudah ditebak bahwa lokal tidak akan
mudah menerima hasil evaluasi itu
Evaluasi semestinya tidak hanya diarahkan
untuk mencari daerah daerah yang tidak mampumelaksanakan otonomi daerah dari kacamata
pusat Evaluasi semestinya juga diarahkan un
tuk mencermati kembali strategi dasar pilihan
optimum number atau size faktor pendorongdemokratisasi pelayanan publik efisiensi eko
nomi dan insentif proses pembentukan top
Milton J Esman The Elements of Institution Buildingdalam Joseph W Eaton ed Institution Building and Developmentfrom Concepts to Application Beverly Hills LondonSage Publications 1972
downfforced bottom upfvoluntary atau mixedasistensi fasilitasi masa transisi dan waktu
transisi daerah baru Evaluasi yang komprehensifakan memudahkan penentuan kebijakan territo
rial reform yang strategis
Ketiga jika kebijakan penggabungan daerah
tidak benar benar diimplementasikan karena
mengingat resistensi lokal penguatan kapasitas
daerah tetap perlu dilakukan melalui beberapaalternatif kebijakan Alternatif kebijakan terse
but antara lain adalah pembinaan atau asistensi
terhadap daerah baru dan mendorong kerja samaantardaerah
Kesimpulan
Kebijakan pemekaran daerah di Indonesia pada
kenyataannya menimbulkan banyak kelemahan
Kelemahan ini mencakup aspek politik legalhukum dan manajerial pemerintahan Dapat
dikatakan bahwa kelemahan ini mengarah pada
persoalan governability di tingkat lokal
Problem governability merupakan situasi
yang menunjuk pada pelemahan kapasitas
institusi institusi pemerintah governing danmasyarakat governed dalam meningkatkan
pembangunan daerah Maraknya bureaucratic
andpolitical rent seeking dan praktik korupsi ditingkat lokal sebagai dampak pemekaran daerah
merupakan contoh indikator pelemahan pemerin
tahan birokrasi dan demokrasi
Persoalan governability di tingkat lokal disebabkan oleh beberapa kesalahan kebijakan peme
karan daerah di Indonesia Kesalahan pertama
terletak pada proses pembentukan daerah baru
yang cenderung didominasi oleh kepentinganelite Kesalahan kedua adalah baik pemerintah
pusat maupun daerah induk dan provinsi tidak
memperhatikan upaya capacity building yangdilakukan oleh daerah baru Kesalahan ketiga
adalah pemerintah terlalu memanjakan daerah
baru dan memberi peluang bagi daerah yangingin mekar dengan insentif Kesalahan keempat
adalah evaluasi pemekaran daerah tidak dilaku
kan secara komprehensif Kesalahan kelima
adalah pemerintah tidak memiliki grand design
territorial reform yang strategis sehingga pemerintah tampak kesulitan untuk segera mengatasi
persoalan persoalan di daerah pemekaran
47
Dalam rangka mengatasi persoalan governa
bility sebagai dampak pemekaran daerah di Indonesia ada beberapa hal yang perlu dilakukan baikoleh pemerintah pusat maupun berbagai institusi
lokal Pertama pemerintah harus merumuskan
kembali konsep territorial reform di IndonesiaKedua baik pemerintah pusat maupun daerah
perlu melakukan evaluasi pemekaran daerah
secara lebih komprehensif inencakup strategidasar faktor pendorong proses pembentukankesiapan daerah dan hasilnya Ketiga penguatan
kapasitas daerah melalui peningkatan asistensi
bagi daerah barn dan kerja sama antardaerah
perlu segera diwujudkan
Daftar Pustaka
Azfar Omar et all 2004 Decentralization Gover
nance and Public Services The Impact of Insti
tutional Arrangements Dalam Mwangi S
Kimenyi dan Patrick Meagher Eds Devolu
tion andDevelopment Governance Prospect in
Decentralizing States Aldershot Hants AshgatePublishing Limited
Badan Perencanaan Pembangunan Nasional Bappe
nas dan United Nation Development Program
UNDP 2008 Studi Evaluasi Pemekaran
Daerah 2001 2007 http Www undp or idlpubs docs pemekaran ID pdfi diakses pada27 Januari 2010
Crozier Michel J Samuel P Huntington dan Joji
Watanuki 1975 The Crisis of DemocracyReport on the Governability of Democraciesto the Trilateral Commission New York New
York University Press
Esman Milton J 1972 The Elements of Institution
Building Dalam Joseph W Eaton Ed Institution Building and Development from Concepts to Application Beverly Hills LondonSage Publications
Ferrazzi Gabriel 2007 International Experiences in
Territorial Reform Implicationsfor Indonesia
Jakarta DRSP Usaid
Grindle Merilee S Ed 1997 Getting Good Government Capacity Building in the Public SectorsofDeveloping Countries Boston Harvard University Press
Imawan Riswandha 2002 Desentralisasi Demo
kratisasi dan Pembentukan Good Governance
Dalam Syamsuddin Haris Ed Desentralisa
si Demokratisasi dan Akuntabilitas Pemerin
tahan Daerah Jakarta Asosiasi Rum Politik
Indonesia AIPI
Janin Isabelle 2007 Governability Dalam Mark
Bevir Ed Encyclopedia of GovernanceThousand Oaks London and New Delhi
SAGE Publication
Kati Francis 2007 Di Papua Pemekaran Kabupaten
Mempakan Impian Para Koruptor http wwwkabarindonesia com berita php pil 14 dn20070125171619 diakses 9 April 2010
Kooiman Jan Ed 1994 Modern Governance New
Government Society Interactions LondonSAGE Publication
Mabuchi Masaru 2001 Municipal Amalgamation in
Japan Washington The World Bank
Manor James 1999 The Political Economy ofDemocratic Decentralization Washington The
World Bank
Mawhood Philip 1983 Decentralization the Concept and the Practice Dalam Philip Mawhood Local Government in the Third World
The Experience of Tropical Africa ChicesterNew York Brisbane Toronto dan Singapore
John Wiley Sons
Mayntz Renate 1994 Governing Failures and theProblem ofGovernability Some Comments ona Theoretical Paradigm Dalam Jan Kooiman
Ed Modern Governance New Govern
ment Society Interactions London SAGEPublication
Montreal Economic Institute 2001 The Economic
Arguments against Municipal Mergers Octo
ber 2001 http www iedm org uploaded pdffusions en pdfi diakses 9 Januari 2010
Pierre Jon dan B Guy Peters 2005 Governing Complex Societies Trajectories and Scenarios
Hampshire and New York Palgrave MacMil
lan
Pusat Penelitian dan Pengembangan Otonomi Daerah
2005 Sinopsis Penelitian Efektivitas Peme
karan Wilayah di Era Otonomi Daerah Jakarta
Badan Penelitian dan Pengembangan Departe
men Dalam Negeri
Ratnawati Tri Ed 2009 Studi Tentang Pemekaran Daerah Pemetaan Problematika Poli
tik Ekonomi dan Sosial Budaya di Daerah
daerah Pemekaran Era Reformasi Jakarta
LIPI Press
Rondinelli Dennis A dan G Shabbir Cheema 1983
Implementing Decentralization Policies AnIntroduction dalam G Shabbir Cheema dan
Dennis A Rondinelli eds Decentralization
and Development Policy Implementation inDeveloping Countries California New Delhidan London SAGE Publication
Saito Fuhimiko Ed 2008 Decentralization and Lo
cal Governance Heidelberg Physica VerlagShah Anwar Ed 2006 Local Governance in Deve
loping Countries Washington The WorldBank
Smith B C 1985 Decentralization The Territorial
Dimension of the State London George Allen
Unwin
Techera Erika 2007 To Merge or Not To Merge
Local Government Amalgamations in Austra
lia Macquarie Law Working Paper WP 20074 Macquarie University Sidney September2007
Tryatmoko Mardyanto Wahyu 2005 Pemekaran
Wilayah dan Pertarungan Elite Lokal di Maluku
Utara Masyarakat Indonesia 1
Vigoda Gadot Eran 2009 Building Strong NationsImproving Governability and Public Management Surrey and Burlington Ashgate Publishing Company
Litbang Kompas 2008 Cita cita yang Tidak selaluBerbuah Manis Kompas 21 Mei
KORUPSI BIROKRASI PELAYANAN PUBLIK
DI ERA OTONOMI DAERAH
Kisno Hadi
Abstract
Todays bigproblem in Indonesian state enforcement and governmental system is corruption in both nationaland local level Corruption in public service bureaucracy can only be minimised ifthere is a hollistic and comprehensive understanding within dimension network and background ofcorruption and some areas in public servicebureaucracy that are highly touched by corruption Without this understanding efforts ofcorruption elimination inpublic service bureaucracy would be hard to achieve In order to support the process ofcorruption elimination inpublic service sector the role ofpublic institutions that is built to control the execution ofpublic service institution
must be maximised therefore
Pendahuluan
Upaya pemberantasan korupsi di Indonesia be
lakangan bagaikan membuka kotak pandora
Sebut saja tatkala Mahkamah Konstitusi MK
pada 3 November 2009 membuka rekaman pem
bicaraan Anggodo Widjoyo dengan sejumlah
orang menyebut beberapa nama pejabat penegakhukum untuk berkonspirasi membiarkan pe
nyebaran penyakit ganas bernama korupsi Akhir
Maret 2010 Susno Duadji membuka praktik
kongkalikong pegawai pajak dengan aparat penegak hukum polisi jaksa hakim dalam rangka
mencuri uang pajak yang menjadi tulang pung
gung pembiayaan negara
Lembaga birokrasi sebagai organ negara
yang menangani sektor pelayanan publik ditenga
rai banyak pihak menjadi sarang korupsi ArbiSanit mengatakan bahwa pelaku birokrasi biro
krat mempunyai wewenang yang sangat besaryang memunculkan dikotomi antara pembuatkebijakan dan pelaksana kebijakan sehingga
birokrasi lebih mengedepankan sikap menguasaidaripada melayani masyarakat Tatkala semua
aspek kehidupan masyarakat ditangani oleh
birokrasi maka layanan birokrasi justru men
jadi lahan subur bagi birokrat untuk melakukan
korupsi kolusi dan nepotisme KKN sebab
pejabat politik yang mengisi birokrasi pemerintah sangat dominan l 1 Jika melihat eksistensi
121 Tim Simpul Demokrasi Reformasi Birokrasi dan Dernokra
tisasi Kebijakan Publik Malang Averroes Press 2006 hlm122
birokrasi pelayanan publik selama ini kekuasaan
dan kewenangannya yang Was adalah faktor yangtak terbantahkan untuk menyebutnya sangat
dekat dengan korupsi 122
Celakanya korupsi tidak hanya terjadi dalam
lembaga negara bernama birokrasi melainkan su
dah merambah ke segenap sektor kehidupan masyarakat Indonesia Fenomena tersebut membuat
bangsa Indonesia memiliki citra sebagai bangsa
korup Korupsi terjadi karena ada kongkalikongantaroknum pejabat serta penyalahgunaan kekua
saan oleh aparat pemerintah Dengan begitu
masalah besar dalam penyelenggaraan negara dan
sistem pemerintahan Indonesia dewasa ini adalah
korupsi baik di pusat maupun daerah
Era reformasi 1998 dan kebijakan otonomi
daerah yang secara masif sejak tahun 1999mendesentralisasikan pengelolaan aparat biro
krasi kepada pemerintah daerah bukannya mem
buat pelayanan publik di daerah menjadi lebih
baik dan berkualitas m lairikan justru semakin
merumitkan proses pelayanan Korupsi yang duluberada di pusat korupsi juga ikut terdesentralisasi
Di era otonomi daerah korupsi bisa berimplikasi
122 Membandingkan dengan pendapat Syed Hussein Alatas
1975 dan Richard Robison 1986 Cornelis Lay mengatakansebuah gosip publik bahwa Departemen PU kalau di daerahadalah Dinas PU merupakan salah satu institusi publik yangrapuh terhadap korupsi Kekuasaan dan kewenangan besar yangdimilikinya sejak Orde Baru adalah salah saw penyebabnya
Lihat lebih jauh Cornelis Lay Involusi Politik Esei Esei Transisi Indonesia Yogyakarta PLOD dan Fisipol UGM 2006
h1m 227 249
51
fatal bagi segenap sektor kehidupan masyarakatdaerah Korupsi terutama mengurangi jatah
anggaran bagi pelayanan masyarakat miskin di
daerah anggaran pelayanan pendidikan anggar
an pembangunan infrastruktur anggaran pelayan
an kesehatan serta anggaran sektor sektor yangsignifikan berkaitan dengan kepentingan dasar
masyarakat daerah Korupsi juga menyebabkan
ekonomi biaya tinggi dalam pembangunan dan
pemerintahan yang pada akhirnya menjadi bebanmasyarakat sebagai pengguna pelayanan publik
Masyarakat kemudian menanggung biaya gandaberupa pembayaran legal dalam bentuk pajak
serta penibayaran ilegal dalam bentuk pungutan
dan sogokan 123
Di sisi lain bagi negara berkembang seperti Indonesia terwujudnya good governance
adalah suatu keharusan yang mesti diupayakanTuntutan tersebut menjadi penting karena jikakondisi good governance dapat dicapai maka
terwujudnya negara yang bersih dan responsifsemaraknya masyarakat sipil dan kehidupan
bisnis yang bertanggung jawab niscaya tidak lagihanya menjadi sebuah impian 124
Secara normatif praktik korupsi merupakan
realitas mal administrasi di mana birokrasi men
jadi tidak terkendali dan pada akhirnya organisasi
birokrasi sulit diukur pelayanannya l2s Meski su
dah banyak regulasi dan lembaga126 yang dibentuk
123 Kalteng Pos 14 April 2010
124 M Arsyad Sanusi Permasalahan Korupsi di Derah dan
Strategi Penanggulangannya Makalah tidak dipublikasi
12s Adapun yang sering dijumpai dalam praktik mal administrasi ialah 1 perhatian pada yang salah 2 tidak memberi
kesempatan peran serta 3 sering terganggu desakan pilihanyang terpaksa 4 memaksakan diri karena desakan waktu danstres 5 terlalu banyak menggunakan intuisi dan penghakiman
6 mempraktikkan pengambilan keputusan dogmatis 7 gagal
memberi perhatian pada nilai nilai 8 masalah dalam membuat
estimasi 9 gagal menggunakan analisis 10 masalah dalam
mengkomunikasikan hasil hasil analisis dan 11 melalaikan
etika Berjalannya kompleksitas masalah dalam pengambilan
keputusan seperti yang terdapat dalam sebelas poin tersebut di
atas akan mengakibatkan mal administrasi yang tidak jarangmenyeret birokrasi ke dalam dilema masalah yang berkepanjangan Mal administrasi ini sering berujung pada terjadinyaKKN yang merusak tatanan administrasi serta birokrasi secarakeseluruhan Murtir Jeddawi Reformasi Birokrasi Kelembaga
an dan Pembinaan PNS Yogyakarta Kreasi Total Media
2008 hlm 82 84
12e Dalam birokrasi pelayanan publik baik di pusat maupun
daerah selain adanya UU No 28 Tabun 1999 UU No 20
Tahun 2001 dan UU No 30 Tahun 2002 yang tujuannya untukmengawasi dan mengontrol kinerja pelayanan publik oleh
52
untuk memberantas korupsi di sektor pelayanan
publik serta tindakan mal administrasi lainnya
namun pelayanan publik yang baik dan berkualitas yang dapat memuaskan harapan masyarakattetap belum terwujud Sistem penyelenggaraanpemerintahan yang diciptakan melalui beberapaperaturan bahkan diawasi serta dikontrol oleh
peraturan tersebut belum berhasil mereorientasi
tradisi kinerja aparatur pemerintah agar bisa men
jadi pelayan yang memuaskan masyarakat Tradisi yang berlaku yakni birokrasi yang digunakanuntuk melayani kepentingan negara dan kepen
tingan pribadi birokrat ketimbang kepentinganmasyarakat ternyata masih lestari
Atas permasalahan tersebut di atas maka
muncul pertanyaan yang hendak dijawab melaluitulisan ini yaitupertama mengapa hingga sejauh
ini dalam tubuh birokrasi pelayanan publik rentan
terjadi korupsi Dan kedua kebijakan seperti apa
yang dapat ditempuh untuk menanggulangi praktik korupsi birokrasi pelayanan publik termak
sud Untuk menjawab pertanyaan tersebut ada
beberapa hal yang hendak diurai dalam tulisanini yakni 1 pengenalan dan pemahaman terha
dap dimensi dan jaringan korupsi 2 pengenalandan pemahaman terhadap latar belakang terjadinya korupsi 3 pengenalan dan pemahaman areal
dalam tubuh birokrasi pelayanan publik yangrawan transaksi korupsi dan keempat usulan
format kebijakan untuk pemberantasan korupsi
birokrasi pelayanan publik
Pembahasan
Dimensi dan Jejaring Korupsi
Bila ditinjau dari berbagai segi seperti legal
perundang undangan kebijakan dan institusi
aparatur dan pejabat negara sejak tahun 2000 juga ada Keppres
No 44 tentang Lembaga Ombudsman guna melayani keluhanlaporan atau informasi dari masyarakat atas keputusan tindakan
atau perilaku penyelenggara pemerintahan di daerah dalam
memberikan pelayanan birokrasi yang dirasakan tidak adildiskriminatif tidak patuh serta bertentangan dengan hukum
Di daerah pemerintah daerah membentuk Badan Pengawas
Daerah Banwasda yang tujuannya juga untuk mengawasidan mengontrol kinerja aparatur birokrasi di daerah Sekarangmelalui UU No 25 tahun 2009 tentang Pelayanan Publikyang barn disahkan DPR RI keluar pula aturan sebagai asas
penyelenggaraan pelayanan publik yang menyentuh seluruh
kepentingan umum kesamaan hak keseimbangan hak dan
kewajiban profesionalisme partisipatif persamaan perlakuan
keterbukaan akuntabilitas penyediaan fasilitas untuk kelompok
rentan ketepatan waktu dan asas kecepatan kemudahan dan
keterjangkauan
untuk pemberantasan korupsi Indonesia telah
memiliki kelengkapan yang relatif memadai untuk melakukan pemberantasan korupsi secara
sistematis termasuk birokrasi di sektor pelayan
an publik Indonesia telah memiliki TAP MPR
No XI MPR 1998 tentang PenyelenggaraanNegara yang Bersih dan Bebas Korupsi Kolusidan Nepotisme KKN dan UU No 28 Tahun
1999 tentang Penyelenggaraan Negara yangBersih dan Bebas KKN Dari ketentuan tersebut
lahir pula UU No 31 Tahun 1999 Jo UU No
20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan TindakPidana Korupsi UU No 30 Tahun 2002 tentangKomisi Pemberantasan Korupsi yang di beberapanegara seperti Hongkong dan Singapura berhasil mengikis korupsi dan menjadi ujung tombakgerakan pemberantasan korupsi Di lain pihak
sudah ada beberapa peraturan pemerintah dengan
operasional pemberantasan korupsi Jadi secara
teoritis sebenarnya hampir tidak ada alasan bagi
peningkatan dan perluasan praktik korupsi di
Indonesia 121
Rose Ackermen mengkategorikan korupsi
ke dalam tiga dimensi yakni ekonomi budaya
dan politik Korupsi dalam dimensi ekonomi
menurutnya berpangkal dari gejala yang salahdalam manajemen negara di mana institusi in
stitusi yang dirancang untuk mengatur hubunganantara negara dengan penduduk justru digunakan
untuk memperkaya diri dan mendapat tambahan
keuntungan bagi yangbudaya korupsi dig
korup 128 Dalam dimensiambarkan sebagai tradisi
memberi suap hadiah kado harga dan pemberi
an yang oleh orang lain disebut sebagai tindakankorup namun bagi kebudayaan suatu masyarakatdianggap sebagai kebiasaan pemberian hadiahatau persenan yang wajar yang dibuat menjadilega1 129 Lalu dalam dimensi politik korupsi
digambarkan sebagai perilaku korup para aktordalam menjalani hubungan antara negara dengan
sektor swasta Kadang kadang petugas negarayang menjadi pelaku dominan kadang kadang
121 Suharko Pemberantasan Korupsi Menuju Grand StrategyAnti Korupsi untuk Indonesia Jurnal Demokrasi II 7
2005a
Susan Rose Ackerman Korupsi dan Pemerintahan Sebab
Akibat dan Reformasi Jakarta Pustaka Sinar Harapan 2006
hlm 11
129Ibid hlm 153
pelaku swasta yang paling berkuasa l3o Secaralebih luas korupsi digambarkannya sebagai
penyalahgunaan kekuasaan untuk kepentingan
pribadi dan ketiga dimensi korupsi tersebut di
atas terjadi tatkala ada hubungan pemberi pene
rima jasa di sektor publik dan itu membuka
peluang untuk berkorupsi 131Sementara Robert Klitgaard memasukkan
pengertian korupsi ke dalam rumus
C M D A
Dari rumus tersebut dapat dijelaskan bahwa
korupsi C Corruption adalah fungsi dari mo
nopoli M Monopoly ditambah kewenanganD Discretion dikurangi akuntabilitas A
Acuntabiliy Jadi korupsi dapat terjadi apabilaada monopoli kekuasaan di tengah ketidakjelasan
aturan dan kewenangan akan tetapi tidak ada me
kanisme akuntabilitas atau pertanggungjawaban
kepada publik 13 Kemudian William J Cham
bliss mengemukakan bahwa dalam korupsi terli
bat banyak pihak yang disebutnya sebagai cabalatau jejaring korupsi Ia melihat bahwa korupsi
merupakan bagian integral dari setiap birokrasiyang bertemu dengan kepentingan segelintir
pengusaha penegak hukum dan politisi yangsulit dibongkar Jejaring korupsi itu melibatkanpara elite di pusat kekuasaan pucuk pimpinan
eksekutif elite partai politik petinggi lembaga
peradilan dan kalangan bisnis Korupsi merupa
kan bagian dari sistem itu sendiri oleh karena
itu bukan pekerj aan mudah untuk memberantaskorupsi karena aparat penegak hukum seringberada pada situasi yang dilematis Korupsi bukanlah kejahatan di luar sistem oleh karena itu
jejaring korupsi sangat sulit diterobos dari dalamkarena kolusi antara pengusaha dengan politisi
dan aparat penegak hukum Jejaring korupsijuga sulit diterobos dari ruar karena aparat pene
gak hukum dapat menyediakan penjahat kelas
teri yang siap dikorbankan untuk melindungipelaku sesungguhnya yang berada dalamjejaringtersebut 133
I
1301bid hlm 157
131 Ibid hlm 127
132 Robert Klitgaard Penuntun Pemberantasan Korupsi dalam
Pemerintah Daerah Jakarta YOI 2002
lss M Syamsudin Korupsi dalam Persepektif Hukum Jurnal
Ilmu Ilrnu Sosial 30 64 Juni 2007 hlm 185 186
53
Syed Husein Alatas berdasarkan hasil pene
litiannya di Asia terutama di Malaysia clan Indo
nesia menyebut tujuh kategori korupsi yaitu 1
korupsi transaktif merupakan uang yang menunjukkan adanya kesepakatan timbal balik antara
pihak yang memberi clan menerima keuntunganbersama kedua pihak sama sama aktif dalam
menjalankan perbuatan tersebut 2 korupsi peme
rasan merupakan jenis korupsi di mana pihak
pemberi dipaksa untuk menyuap demi mencegahkerugian yang mengancam dirinya kepentingannya atau orang orang dan hal hal yang dihargainya korupsi yang dilakukan oleh polisi lalu lintastermasuk jenis korupsi pemerasan 3 korupsi
investif merupakan pemberian barang atau jasatanpa ada pertalian langsung dengan keuntungan tertentu selain keuntungan yang diharapkanakan diperoleh pada masa mendatang bentukkorupsi seperti ini dilakukan oleh yang memberi uang bulanan secara rutin kepada hakimharapannya kelak ketika kasusnya masuk ke
pengadilan hakim yang telah digajinya langsungmenangani perkaranya 4 korupsi perkerabatan
nepotisme merupakan penunjukan secara tidak
sah terhadap teman atau saudara untuk meme
gang suatu jabatan atau tindakan pengutamaandalam segala bentuk yang bertentangan dengan
norma atau peraturan yang berlaku 5 korupsidefensif merupakan korupsi yang dilakukan olehkorban pemerasan dengan melakukan korupsi
ini orang yang diperas menyelamatkan kepen
Tabel 1 Tipologi Korupsi
tingannya korupsi seperti ini sering dilakukanoleh keluarga terdakwa yang tidak ingin terdakwa ditahan atau diproses lebih lanjut 6 korupsi
otogenik merupakan korupsi yang dilakukanseorang diri karena mempunyai kesempatan untuk memperoleh keuntungan dari sesuatu yangdiketahuinya sendiri panitera pengadilan kerapmelakukan korupsi seperti ini dalam administrasi
pendaftaran perkara ketidakjelasan tarif pendaf
taran membuatnya leluasa menentukan harga
yang harus dibayar oleh pengacara clan 7 korupsi dukungan merupakan dukungan terhadapkorupsi yang ada atau penciptaan suasana yangkondusif untuk dilakukannya korupsi korupsi
ini dilakukan oleh elite di lembaga peradilan
yang tidak mempunyai kemauan politik untukmenindak tegas bawahannya 134
Hasil penelitian Alatas tersebut di atas ber
jasa dalam membuat tipologi korupsi yang umumdikenal di mana mana yakni seperti dijelaskan
pada Tabel 1
Dari penjelasan tersebut di atas jelas terlihat
bahwa korupsi adalah fenomena yang sangatkompleks di mana korupsi terjadi karena ada
relasi dan interaksi dalam kehidupan masyarakat
sehingga memunculkan ruang ruang korupsitersendiri secara spesifik Korupsi juga terjadi
akibat besarnya monopoli kekuasan di sektor ter
tentu terutama birokrasi sementara mekanisme
134Ibid hlm 186
No Tipologi Penjelasan
1 Korupsi transaktif transactive Praktik korupsi yang dilakukan dalam konteks proses transaksi uangantara pihak pihak yang terlibat
2 Korupsi yang memeras extortive Praktik korupsi yang dipaksakan kepada satu pihak yang biasanya disertai
ancaman terhadap kepentingan orang clan hal hal yang dimilikinya
3 Korupsi investif investive Praktik korupsi dalam konteks memberikan suatu jasa atau barang tertentu kepada pihak lain demi keuntungan di masa depan
4 Korupsi perkerabatan nepotistic Praktik korupsi yang dilakukan dalam konteks hubungan kekerabatan clankekeluarga
5 Korupsi defensive defensive Praktik korupsi dalam konteks pihak pihak yang akan dirugikan terpaksaikut terlibat di dalamnya
6 Korupsi otogenik autogenic Praktik korupsi yang dilakukan oleh seorang diri tidak ada orang ataupihak lain yang terlibat di dalamnya
7 Korupsi suportif supportive Praktik korupsi dalam konteks dukungan terhadap penciptaan terjadinyakorupsi
Sumber Diadaptasi dari Syed Husein Alatas Diambil dari M Syamsuddin Korupsi dalam Perspektif Hukum Loc Cit
hlm 185 186
54
pertanggungjawaban kewenangannya tidak ada
dan diperparah oleh ketidakjelasan peraturan
Dalam kasus lain korupsi justru terjadi lebih
parah yakni sudah merambah sistem politik
dan pemerintahan di mana aparatur penegak
hukum juga terlibat korupsi di samping elitepolitik dalam struktur eksekutif legislatif par
tai politik dan lain lain Korupsi bahkan juga
sudah merambah sektor kehidupan masyarakat
sehari hari Realitas demikian memperlihatkan
bahwa korupsi sudah berjejaring sehingga sangatmenyulitkan untuk memberantasnya
Data yang dihimpun dari berbagai sumberseperti Transparansi Internasional TI Political
Economy and Risk Consultancy PERC dan
Indonesia Corruption Watch ICW menun
jukkan bahwa sejak reformasi 1998 Indonesia
terus menerus masuk 10 besar negara terkorupdi dunia Pada tahun 1998 Indonesia berada
di peringkat ke 6 negara terkorup setelah Kamerun Paraguay Honduras Tanzania danNigeria Tahun 1999 Indonesia berada di posisi
ke 3 setelah Kamerun dan Nigeria Pada 2000
Indonesia berada di posisi ke 5 setelah Nigeria
Yugoslavia Ukraina dan Azarbaijan Setahun
berikutnya Indonesia berada di peringkat ke 4
setelah Bangladesh Nigeria dan Uganda Tahun
2003 Indonesia kembali menduduki urutan ke 6
dan tahun 2004 Indonesia berada di urutan ke 5
negara terkorup
Bahkan TI menempatkan Indonesia dalam
kategori negara yang tidak banyak mengalamiperubahan dalam pemberantasan korupsi selama
10 tahun terakhir ini Praktik korupsi tidak saja
berlangsung di kalangan lembaga pemerintahantetapi juga di DPR dan bahkan lembaga penegak
hukum seperti kepolisian kehakiman dan ke
jaksaan Di lembaga DPR korupsi terjadi seiningdengan meningkatnya wewenang DPR yaitumulai penyusunan UU penyusunan anggaran
hingga dalam menjalankan pengawasan peme
rintah Kewenangan melakukan fit and proper
test dalam proses rekrutmen lembaga lembaga
negara nondepartemen pun juga menjadi arena
yang rentan terhadap praktik praktik korupsi 135
131 Ignatius Ismanto Tinjauan Perkembangan Politik Dinami
ka Politik Menjelang Pemilu 2009 Jurnal Analisis CSIS 372 2008 hlm 153 154
Sampai tahun 2008 seperti yang ditunjukkanoleh hasil survei Indeks Persepsi Korupsi IPK
yang dilakukan Transparency International Indonesia TII memperlihatkan bahwa Indonesia ti
dak lagi berada dalam kelompok negara terkorupPosisi Indonesia berada di urutan ke 126 dari 180
negara yang disurvei IPK Indonesia tahun 2008adalah 2 6 atau naik 0 3 dibanding tahun 2007Indonesia satu kelompok dengan negara Eritrea
Guyana Honduras Libya Mozambik dan
Uganda dengan IPK 2 6 Sementara negara yangmenyandang sebagai terkorup adalah SomaliaIPK 1 Myanmar IPK 1 3 dan Irak IPK 1 3
Tiga negara terbersih adalah Denmark Selan
dia Baru dan Swedia dengan IPK 9 3 Untuk
kawasan ASEAN peringkat Indonesia berada di
atas Filipina tetapi berada di bawah Singapura
Malaysia Thailand dan Vietnam 136
Selanjutnya survei TII tahun 2009 memper
lihatkan peningkatan IPK Indonesia dari 2 6
tahun 2008 menjadi 2 8 tahun 2009 atau naik
0 2 dari tahun sebelumnya Indonesia berada
di posisi 111 dari 180 negara yang disurveidengan demikian Indonesia mengalami kenaikan
peringkat sebanyak 15 selama kurun waktu satu
tahun 2008 2009 Prestasi itu telah membawa
Indonesia berdekatan dengan prestasi negara
negara yang juga gencar memerangi korupsiseperti Mesir Mali Kiribata Saotome Principe
Algeria Djibouti Kepulauan Solomon dan
Togo Di tingkat ASEAN skor Indonesia ber
ada di posisi ke 5 lebih rendah dari Singapura
Brunei Darussalam Malaysia dan Thailand yangmasing masing menduduki posisi 1 sampai 4 dimana skor 0 adalah skor korupsi tertinggi dan
skor 10 adalah skor korupsi terendah 137
Artinya komitmen pemerintah Indonesia
untuk membasmi korupsi sudah mulai tampak
hasilnya Kendati begitu korupsi yang sudahberurat berakar dalam kehidupan sehari hari ma
syarakat Indonesia dirasa masih terjadi di banyak
daerah Korupsi malah dominan dilakukan oleh
kalangan pejabat di mana didapati ada banyak
mantan bupati mantan gubernur mantan anggota
DPRD dan mantan pejabat birokrasi di daerah
yang tersangkut pidana korupsi di mana tindakan
korupsi mereka lakukan saat memegang jabatantertentu di daerah
136 Jeddawi3Op Cif hlm 1 2
13 Kedaulatan Rakyat 18 November 2009
55
Dengan begitu faktor kemiskinan bukan
satu satunya faktor yang menyebabkan korupsibertumbuh dan berkembang biak Faktor meluasnya tingkat pengangguran lemahnya pendidikan
moral dan budi pekerti ketimpangan akses terha
dap sumber sumber ekonomi sosial politik danbudaya adalah sumber sumber yang subur untukbertumbuhnya korupsi Jadi dimensi dan jejaringkorupsi sangat kompleks yang tidak saja menyentuh dimensi ekonomi politik dan budaya melain
kan sudah menyentuh dimensi sosial seperti ke
miskinan ketiadaan akses dan ketidakberdayaan
Penduduk desa bisa saja melakukan korupsi
terpaksa karena ketidakberdayaannya menolak
desakan sebagai akibat ketidakmampuannya
berbuat sesuatu untuk membela kepentingannya
misalnya ketidakmampuan mereka mengakses
kantor polisi untuk melaporkan pemerasan oleh
seorang aparat desa saat membuat KTP atau aktatanah Ketidakmampuan itu karena faktor jauh
nya j arak desa ke kota kecamatan dan minimnyasarana transportasi serta komunikasi Korupsi
dengan demikian bisa terjadi karena persoalan
geografis yang sama sekali terlepas dari dimensiekonomi politik dan budaya seperti yang dikategorikan Rose Ackermen
Mengenali dan memahami korupsi di
Indonesia dalam dimensi ruang waktu danfaktor faktor individu serta kelembagaan tetapperlu namun sisi sisi lain seperti faktor sosial
geografis dan juga kelembagaan politik tetapmenjadi kemutlakan karena persoalan penduduk
Indonesia yang kompleks dengan berbagai latarbelakang kepentingan dan alasan sangat berpontensi menjadi lahan subur tumbuhnya korupsi
Faktor faktor yang menyebabkan korupsi tersebut bahkan tidak saja terjadi di lingkungan ma
syarakat sebagai pihak eksternal lembaga negara
atau lembaga pemerintahan di dalam internal
56
lembaga negara atau lembaga pemerintah pun
korupsi sangat mungkin terjadi
Sesuatu pekerjaan dalam sektor pelayanan
publik sangat rawan terjadi tindak korupsi yangdisebabkan banyak hal misalnya kurangnya
gaji pegawai negeri 138 kurangnya pemasukan
negara atau pendapatan daerah sehingga biaya
penyelenggaraan pelayanan publik seperti mem
beli alat tulis kantor kertas tinta komputer dll
dibebankan kepada publik atau masyarakat Ma
syarakat yang tidak tahu menahu karena ketidakberdayaan memprotes sebagai akibat minimnya
pengetahuan meski dengan berat hati tetap sajamembayar selembar KTP dengan harga mahal
padahal dana untuk itu sudah dianggarkan oleh
pemerintah Tabel 2 menjelaskan tiga wilayah
penyebab korupsi
Korupsi dalam Konteks Governance
dan Kendala Pemberantasannya139
Hasil penelitian Bozz Allen dan Hamilton mem
perlihatkan bahwa Indonesia sampai tahun 1999
menduduki polisi paling parah dalam hal indeksgood governance indeks korupsi dan indeks
efisiensi peradilan dibandingkan dengan be
berapa negara Asia Tenggara lainnya 140 Indeks
138 Bukankah pegawai Ditjen Pajak yang menelikung duit pajakadalah pegawai yang penghasilannya mendapat remunerasi
Perlu diingat bahwa Departemen Keuangan yang membawahiDitjen Pajak adalah satu satunya departemen di Indonesia yangmelaksanakan program remunerasi bagi para pegawainya
sehingga secara teoritis kecil sekali kemungkinan pegawai
Depkeu melakukan korupsi Tapi ternyata hipotesa tersebut
terpatahkan dengan terungkapnya kasus penggelapan pajak
oleh Gayus Tambunan
139 Subbab bagian ini dikutip dan diadaptasi dari M ArsyadSanusi Permasalahan Korzrpsi di Daerah dan Strategi Penanggulangannya Makalah tidak dipublikasi
iao Dikutip dari Alexander Irwan Clean Government danBudaya Bisnis Asia Dalam Jurnal Reformasi Ekonomi 1 1
Januari Maret 2000 hlm 56 63
Dimensi Ekonomi Budaya Politik Sosial Tata Ruang GeografisKorupsi
Jejaring 1 Dalam sistem eksekutif legislatif yudikatif dan lembaga
penyelenggara negara lainnya
2 Luar sistem partai politik swasta pengusaha masyarakat umum
Bagan 1 Dimensi dan Jejaring Korupsi
Tabe12 Wilayah Penyebab Korupsi
No Wilayah Penyebab Penjelasan
1 Wilayah Individu Dikenal sebagai aspek manusia yang menyangkut moralitas personal serta kondisi
9 00 7 38
situasional seperti peluang terjadinya korupsi termasuk di dalamnya adalah faktor
Baik
Singapura
kemiskinan
2 Wilayah Sistem Dikenal sebagai aspek institusi administrasi Korupsi dianggap sebagai konsekuensi
Thailand 3 25
dari kerja sistem yang tidak efektif Mekanisme kontrol yang lemah dan kerapuhan
4 89 Cukup Baik
sebuah sistem memberi peluang terjadinya korupsi
3 Wilayah Irisan Dikenal sebagai korupsi antara individu dan sistem dengan aspek sosial budaya
Cukup BaikIndonesia
yang meliputi hubungan antara politisi unsur pemerintah dan organisasi non
2 15 2 88
pemerintah Selain itu meliputi juga kultur masyarakat yang cenderung permisifdan kurang perduli dengan hal hal yang tidak terpuji Di samping itu juga akibatterjadinya pergeseran nilai logika sosial dan ekonomi yang ada dalam masyarakat
Sumber Boni Hargen Diambil dari www bpkp go id
good governance Indonesia hanya sebesar 2 88
jauh lebih rendah dibandingkan dengan Singa
pura 8 93 Malaysia 7 72 Thailand 4 89
dan Filipina 3 47 141 Temuan tersebut didukungstudi Huther dan Shah yang meyatakan bahwaIndonesia termasuk dalam kategori negara poor
governance Tabe13
Tabe13 Kondisi Good Governance di Asia Tenggara 1999
putusan perkara perkara cepat terselesaikan jika
menyodorkan sejumlah uang sogokan Dari sisibirokrasi terdapat pula kecenderungan bahwa
masyarakat enggan untuk berhadapan dengan
birokrasi Masyarakat yang ingin mendapatkanpelayanan justru memperoleh kesulitan jika ber
hadapan dengan birokrasi Kerap kali pelayanan
NegaraIndeks Efisiensi
PeradilanIndeks Korupsi
Indeks Good
Governance
Kategori Kualitas
Governance
Malaysia 9 00 7 38 7 72 Baik
Singapura 10 00 8 22 8 93 Baik
Thailand 3 25 5 18 4 89 Cukup BaikPhilipina 4 75 7 92 3 47 Cukup BaikIndonesia 2 50 2 15 2 88 Buruk
Sumber Huther dan Shah Huther dan Shah dalam M Arsyad Sanusi Makalah Op Cit
Studi Huther dan Shah tersebut melihat
kualitas good governance dengan cara menghitung besarnya government quality index dimasing masing negara yang menjadi sampeldi antaranya indeks efisiensi peradilan indeks
korupsi dan indeks goodgovernance 142 Realitas
tersebut memperlihatkan bahwa secara objektif
harus diakui kualitas governance di Indonesia
masih jauh dari kategori good governance Dari
indikator efisiensi peradilan dan efisiensi birokra
si misalnya keduanya masih jauh dari harapan
karena sangat rentan dengan semangat korupsi
Sering kali terdengar pencari keadilan harusberlama lama menunggu proses penyelesaian
141Indeks ini menunjukkan bahwa semakin rendah angka indekssuatu negara maka tingkat good governance nya pun semakin
buruk dan sebaliknya
142Ibid
terselesaikan dalam waktu beberapa hari yangseharusnya bisa terselesaikan dalam hitungan
jam Akhirnya proses birokrasi yang panjangdan tidak efisien menyebabkan masyarakat
mencari jalan pintas dengan memberikan suapmaksudnya agar pelayanan yang diterima cepatterselesaikan
Korupsi juga telah berkembang dan mengakar di lembaga pemerintahan lembaga per
wakilan rakyat DPR dan DPRD bahkan di
dalam lembaga peradilan sendiri Repolisian ke
jaksaan dan lembaga peradilan yang seharusnyamenjadi ujung tombak bagi upaya pemberantasankorupsi justru sebagai institusi institusi publik
yang paling korup dan paling banyak melakukanpenyalahgunaan wewenang 143 Dengan kata lain
14s Lihat HS Dillon Partnership for Government ReformFacilitating Government Reform in the Indonesian Judiciary
57
korupsi telah merajalela terutama di kalangan
birokrasi pada institusi publik atau lembaga peme
rintah baik departemen maupun nondepartemen
HS Dillon misalnya mengatakan bahwa jaksa
merupakan aparat penegak hukum yang palingbanyak menerima suap 51 8 disusul oleh
hakim 46 2 aparat aparat lain dari kantor
kejaksaan 38 8 panitera 23 1 pengacara
7 7 polisi 7 7 dan aparat aparat penegak
hukum lainnya 2 6 I
Sementara berkaitan dengan kendala dalam
pemberantasan korupsi United Nations Office
on Drugs and Crime UNODC Kantor PBB
Untuk Masalah Obat Obatan Terlarang dan Tindak Kejahatan mengemukakan bahwa setidak
tidaknya ada empat kendala atau berita buruk
bad news bagi upaya pemberantasan korupsi
di dunia termasuk juga di Indonesia dan daerah
daerah 15 Berita burukpertama kurangnya dana
yang diinvestasikan pemerintah untuk programpemberantasan korupsi Hal ini mengindikasikan
rendahnya komitmen pemerintah terhadap upayapemberantasan korupsi dan selama ini pemberan
tasan korupsi belum menjadi prioritas utama
kebijakan pemerintah Realitas ini mencerminkan
masih lemahnya political will pemerintah bagi
upaya pemberantasan korupsi
Berita buruk kedua kurangnya bantuan yangdiberikan oleh negara negara donor bagi program
pemberantasan korupsi Minimnya bantuan luar
negeri ini merupakan cerminan rendahnya tingkat
kepercayaan negara negara donor terhadap
komitmen dan keseriusan pemerintah di setiapnegara termasuk Indonesia dalam melakukan
pemberantasan korupsi Berita buruk ketiga ku
rangnya pengetahuan dan pengalaman aparat pe
negak hukum dalam memberantas korupsi Dan
berita buruk keempat rendahnya insentif dan gaji
para pejabat publik Insentif dan gaji yang ren
and Public Prosecution makalah disampaikan dalam Seminar
Nasional Menuju Good Governance dan Clean Government
Melalui Peningkatan Integritas Sektor Publik dan Swasta
Dalam Semangat Konvensi PBB Menentang Korupsi Jakarta14 15 September 2004
rbid
145 Pemyataan Petter Langseth Program Manager of Global
Program Against Corruption UNODC sebagaimana dikemu
kakan dalam sebuah seminar yang diselenggarakan di Jakartaatas kerja sama dengan Departemen Kehakiman dan HAM
serta Mahkamah Agung Republik Indonesia pada tanggal 24Maret 2004
i
dah ini berpotensi mengancam profesionalisme
kapabilitas dan independensi hakim serta aparat
penegak hukum lainnya termasuk dalam konteks
pemberantasan tindak pidana korupsi
Selain dari keempat berita buruk tersebut
di atas realitas penyakit korupsi di Indonesia ber
tambah parah karena terjadinya perdebatan tiada
henti tentang posisi dan kedudukan hukum darikebijakan kebijakan publik yang dilaksanakanpejabat negara Beberapa pihak berpendapat
bahwa kebijakan kebijakan publik yang dilaksanakan pejabat negara dapat disentuh oleh
hukum pidana sehingga pejabat negara yang
korup dapat digugat baik secara hukum pidanamaupun perdata Sementara beberapa pihak
lain berpendapat bahwa kebijakan kebijakan
publik yang dilaksanakan oleh pejabat negaratidak tersentuh oleh hukum sehingga pejabat
pejabat negara yang korup tidak dapat digugatbaik secara hukum pidana maupun perdata Ada
juga beberapa pihak lainnya berpendapat bahwa
hukum administrasi negara merupakan satu satu
nya perangkat hukum yang dapat menyentuhkebijakan kebijakan publik yang dilaksanakanoleh para pejabat negara
Namun hingga sejauh ini perdebatan menge
nai permasalahan tersebut cenderung berlarutlarut tanpa dapat memberikan solusi yang efektifbagi upaya pemberantasan korupsi di Indonesia
Di luar masalah tersebut ada pula beberapa hal
lain yang turut menghambat atau menjadi kendalabagi upaya pemberantasan korupsi di daerah
Kendala pertama berkaitan dengan peraturan
perundang undangan Peraturan perundangundangan yang menyangkut upaya pemberantasan
korupsi mempunyai beberapa kelemahan yangterletak pada substansi peraturan perundang
undangan baik dari aspek isi maupun aspek
teknik pelaksanaannya sehingga memungkinkan
terjadinya ketimpangan dalam pemberantasan
korupsi Di antara kelemahan kelemahan tersebut
adalah 1 tidak jelasnya pembagian kewenangan
antara jaksa polisi dan KPK dan tidak adanya
prinsip pembuktian terbalik dalam kasus korupsi 2 lemah dan tidak jelasnya mekanisme
perlindungan saksi sehingga seseorang yang
dianggap mengetahui ada penyelewengan dibidang keuangan tidak bersedia untuk dijadikansaksi memberikan kesaksian
Kendala kedua berkaitan dengan kurangnya transparansi lembaga eksekutif dan legis
latif terhadap berbagai penyimpangan dalampengelolaan keuangan negara Mekanisme
pemeriksaan terhadap pejabat pejabat eksekutifdan legislatif juga terkesan sangat birokratis ter
utama apabila menyangkut izin pemeriksaan ter
hadap pejabat pejabat yang terindikasi korupsiKendala ketiga terkait dengan integritas moral
aparat penegak hukum serta ketersediaan sarana
dan prasarana penunjang keberhasilan merekadalam melakukan upaya pemberantasan korupsi
Hambatan keempat menyangkut masalah kultur
atau budaya di mana sebagian masyarakat telah
memandang korupsi KKN umumnya sebagaisesuatu yang lazim dipraktikkan secara turuntemurun di samping masih semakin hilangnyabudaya malu
Birokrasi Pelayanan Publik
Birokrasi pelayanan publik adalah lembaga
pemerintah yang sehari hari selalu bersentuhandengan kepentingan dan kebutuhan masyarakat
Penyelenggaraan pelayanan publik merupakan
kewajiban pokok pemerintah birokrasi negara
untuk menyediakan dan menyelenggarakannya
Dalam kegiatan berpemerintahan sehari hari
yang diutamakan adalah pelayanan sehinggapelayanan merupakan hal penting yang mestimenjadi perhatian serius setiap lembaga birokrasipemerintah Senada seperti dikatakan Ryass
Rasyid bahwa prinsip kegiatan berpemerintahandilakukan tidak lain karena merujuk kepada misi
pemerintahan itu sendiri yakni pelayanan pem
berdayaan dan pembangunan l 6 Artinya setelah
misi pelayanan membuahkan hasil maksimal
maka dengan sendirinya misi pemberdayaan dan
pembangunan akan tercapai
Adapun jenisjenis pelayanan publik yangumum diselenggarakan oleh lembaga birokrasi
pemerintah di daerah daerah di Indonesia ialah
1 pelayanan pembuatan KTP 2 pelayanan
pembuatan Kartu Keluarga KK 3 pembuatan
pengantar Akte Kelahiran 4 pembuatan Akta
Catatan Sipil 5 SPT Surat Pernyataan Tanah 6
pembuatan Akte Jual Beli Tanah 7 pembuatan
146 Ryass Rasyid Makna Pernerintahan Tinjazzan dari SegiEtika dan Kepemimpinan Jakarta Pustaka Sinar Harapan
2007 hlm 131
Surat Keterangan Mutasi Penduduk 8 Pem
buatan Rekomendasi Izin Mendirikan Bangunan
IMB 9 Keterangan Kepegawaian 10 Surat
Keterangan Berkelakuan Baik 11 Rekomendasi
Usaha 12 keterangan lain lain
Hanya organisasi pemerintah atau birokrasi
negaralah yang boleh menyelenggarakan pelayanan publik tersebut dan kalaupun dilaksanakan
oleh pihak swasta harus mendapat izin dari
lembaga pemerintah terkait Ketentuan tersebut
dapat dilihat misalnya dalam azas azas pelayanan
publik yang termuat di dalam Surat KeputusanMenteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara
SK Menpan No 81 Tahun 1993 tentang Pedoman Tatalaksana Pelayanan Umum Pelayanan
umum atau pelayanan masyarakat di sini harus
merupakan suatu rangkaian kegiatan terpadu
yang mengandung sifat sederhana terbuka
lancar tepat lengkap wajar dan terjangkauPelayanan masyarakat menurut SK Menpan
tersebut harus memiliki sendi sendi tata laksana
pelayanan masyarakat yakni kesederhanaan
kejelasan dan kepastian keamanan keterbukaan
efisien ekonomis keadilan yang merata danketepatan waktu
Kemudian berdasarkan UU Kepegawaian
Negara No 43 1999 dikatakan bahwa kepega
waian dapat digolongkan ke dalam tiga jenis
yakni pegawai negeri sipil PNS anggota TNI
dan anggota Polri Untuk PNS dibagi menjadi
dua yaitu PNS Pusat dan PNS Daerah UU
tersebut juga memberi kewenangan lebih besar
kepada pemerintah daerah untuk mengelola sen
diri pegawainya serta pelayanan yang dibutuhkanoleh masyarakat di daerah bersangkutan Kebi
jakan ini mengarah kepada separate personnel
systemfor each local authority Pemerintah pusathanya menetapkan norma standar dan prosedur
mengenai pengangkatan peinindahan pember
hentian penetapan pensiun gaji tunjangan ke
sejahteraan hak dan kewajiban pelayanan serta
kedudukan hukum baik bagi pegawai pusat mau
pun pegawai daerah Karena sektor pelayanan
publik hanya dapat dilaksanakan voleh aparatur
pemerintah maka secara lebih luas pelayanan
publik adalah pelayanan yang dilaksanakan olehaparatur pemerintah secara keseluruhan yakni
PNS Daerah dan Pusat Polri dan TNI
59
Hingga sejauh ini umum diketahui bahwa
areal yang paling banyak bersentuhan dengankepentingan dan kebutuhan publik adalah areal di
mana aparatur pegawai negeri sipil bekerja se
hingga lembaga birokrasi sipil seperti kelurahan
kecamatan dan kabupaten adalah lembaga
birokrasi yang paling banyak melaksanakan pelayanan publik Adapun ciri ciri pokok pelayanan
publik tersebut ialah
1 Pelayarian untuk pure public goods barangdan j asa utama murni seperti pertahanan keamanan dan perlindungan lingkungan hidupPelayanan jenis ini diselenggarakan oleh
pemerintah dan tidak dapat dialihkan kepada
organisasi swasta dengan mekanisme pasar
2 Penyediaan pelayanan publik untuk barangataupun jasa yang mengandung eksternalitaspositif dan menguntungkan masyarakat secara
keseluruhan dan bukan anggota masyarakat
secara individual juga lebih tepat diselenggarakan oleh pemerintah Misalnya imunisasi
anak untuk penyakit menular akan memberi
manfaat secara keseluruhan terhadap anakanak yang lain karena penyebaran penyakittersebut dapat dihambat
3 Kegiatan pelayanan publik yang bersifat monopoli seperti penyediaan air dan pelayanan
infrastruktur lain akan lebih efisien diselenggarakan oleh organisasi tunggal singlefirm
Oleb karena itu organisasi swasta sering kalikurang tepat sebagai penyelenggara kegiatanseperti ini 14
Dari segi prinsip bekerjanya prinsip prinsip pelayanan publik di Indonesia mencakupbeberapa hal yaitu
1 Pemerintah bertugas melayani
Birokrasi berusaha meningkatkan keteram
pilan terutama untuk menghadapi globali
sasi
Birokrasi tanggap dengan kebutuhan masyarakat
Birokrasi dan kebij akannya bersifat transparan
2 Masyarakat adalah kelompok yang dilayanipemerintah
147 Bambang Purwoko Mengelola Pengentasan Kemiskinandalam Pratikno Ed Mengelola Dinamika Politik dan JejaringKepemerintahan Kemitraan Partisipasi dan Pelayanan
Publik Yogyakarta S2 PLOD UGM 2007 hlm 186
60
Meningkatkan kesadaran berpolitik masya
rakat melalui pendidikan dalam arti luas
Masyarakat dibiasakan untuk memahami
kebutuhannya sendiri dan bagaimana mem
perjuangkannya
Meningkatkan partisipasi masyarakat me
lalui pengelolaan kebutuhannya
3 Kebijaksanaan menjadi landasan pelayanan
publik
Pemahaman terhadap visi misi dan strategiorganisasi
Menyesuaikan dengan tingkat tingkat ke
bijaksanaan
Mengikuti tahapan tahapan penyusunan
kebijaksanaan
Melakukan analisis dan evaluasi kebijak
sanaan
4 Peralatan dan sarana pelayanan menjadi alat
bantu pelayanan
Menyediakan sarana yang sesuai denganbeban yang akan datang
Menyediakan sarana yang mendukungpelayanan masyarakat
5 Sumber daya yang tersedia dikelola sedemikian rupa dalam bentuk kegiatan pelayanan
Menghilangkan atau mengurangi risiko
yang muncul dari pelayanan yang akandiberikan
Memanfaatkan sumberdaya yang ada semaksimal mungkin
Menggabungkan dana dan sumberdaya
menjadi lebih bermanfaat melalui proses
sinergisme
6 Pelayanan dilakukan secara berkualitas yangmemuaskan masyarakat yang sesuai denganstandar dan asas asas pelayanan masyarakat
7 Manajemen dan kepemimpinan menjadi
unsur pokok internal dalam organisasi pe
layanan l4s
Dalam konteks ini pelayanan publik yangbaik harus mencakup1 terdapat kejelasan antara hak dan kewajiban
pemberi dan penerima pelayanan
2 pengaturan pelayanan publik disesuaikan
dengan kondisi kebutuhan masyarakat setem
pat
148n7id hlm 189 190
Tabe14 Perbedaan Azas Pelayanan Publik dan Pelayanan Swasta
No Pelayanan Publik Pelayanan Swasta
1 Berdasarkan regulasi pemerintah Berdasarkan keputusan rapat pemegang saham ataudewan komisaris direksi
2 Memerlukan manajemen ekonomi secara nasional Berdasarkan sinyal harga pasar misalnya tingkat harga
saham uang dunia
3 Keputusan pemerintah relatif terbuka menekankan Keputusan relatif terbatas pada organisasi yang bersangpada keterwakilan kutan
4 Memerlukan stakeholders yang lebih luas Penekanan pada shareholders clan manajemen
5 Memiliki nilai clan tujuan yang beragam a pelayanan Memiliki nilai clan tujuan yang relatif terbatasb kepentingan publik c pemerataan d profesionalisme
e partisipasi masyarakat f tukar imbang tarde offyang lebih kompleks
6 Sumber pokok berdasarkan pajak Sumber daya pokok berdasarkan keuntungan
perusahaan clan pinjaman
7 Akuntabilitas publik yang luas Akuntabilitas publik yang terbatas
8 Bertanggung jawab pada kekuasaan politik clan Tidak bergantung kepada kekuasaan politik clan relatifberdasarkan kerangka waktu tidak berdasarkan kerangka waktu
9 Memiliki tujuan tujuan sosial Tujuan pokoknya meraih keuntungan
10 Indikator kinerjanya lebih kompleks clan sarat Berdasarkan ukuran ukuran kuantitatif ekonomis
dengan debat
11 Implementasi kebijakannya lebih kompleks Implementasi kebijakan lebih sederhana
Sumber Purwoko dkk
Ibid hlm 188
3 kualitas proses dan basil pelayanan memberi
kan keamanan kenyamanan kelancaran dan
kepastian hukum
4 apabila pelayanan publik dirasakan mahal
harus ada peluang bagi masyarakat untuk menyelenggarakan sistem pelayanan sendiri 149
Hal utama yang dikerjakan dalam penyelenggaraan pelayanan publik adalah memper
hatikan kepuasan masyarakat yang dilayaniseperti filosofi pedagang yang menempatkanpembeli sebagai raja Erat sekali kaitannya
antara kepuasaan pelayanan yang diterimadengan kemauan masyarakat untuk mengakses
pelayanan tersebut secara berkelanjutan Misal
nya dari waktu ke waktu masyarakat tidak akan
malas mengurus KTP mengurus Sertifikat
Tanah atau juga mengurus Akta Kelahiran Anak
apabila proses pelayanan dalam mengaksesnya
memuaskan masyarakat sebaliknya masyarakat
akan malas untuk sekadar memiliki KTP bila
pelayanan yang diberikan sangat buruk Sama
1497bid hlm 185 186
dengan prinsip berdagang di mana pelangganatau konsumen akan selalu datang ke toko yangsama apabila pelayanan yang diberikan olehpedagangnya berkualitas tidak berbelit serta
dengan harga murah Tampaknya dalam hal
menarik hati masyarakat agar man mengakses
pelayanan publik birokrasi pemerintah mesti
belajar dari pedagang
Korupsi dalafu Tubuh Birokrasi di Daerah
Di masa Orde Baru kebanyakan ilmuwan
meyakini bahwa akselerasi pertumbuhan eko
nomi terutama dalam korrteks pertumbuhan
industrialisasi tidak cocok dengan demokrasi
Robert Wade mengatakan bahwa penyebab utama
prestasi pembangunan terutama pembangunan
ekonomi di kawasan Asia Timur termasuk
Indonesia adalah karena birokrasi negara yangintervensionis bukan birokrasi yang policymassif Suatu negara yang intervensionis pastiotoriter dan korporatis Oleh sebab itu mema
hami birokrasi tidak cukup hanya dari kerangkateknis administratif tetapi juga dilihat sebagai
61
organ negara yang mengabdi pada kapitalismeDalam kerangka ini birokrasi bisa dipahami
sebagai aparat negara penyelenggara teknis ad
ministratif perencana dan pelaksana kebijakan
mendominasi kehidupan politik dan tidak netral
dari kekuatan politik tertentu Di banyak negara
dunia ketiga birokrasi adalah pemegang inisiatifdan perencana pembangunan manajer produksi
dan distribusi output nya serta konsumen ter
besar hasil hasil pembangunan maka birokrasi
adalah kekuatan yang omnipotent baik secaraadministratif ekonomi dan politik so
Tidak mengherankan karena dominannya
kekuatari serta kekuasaan birokrasi sektor
pelayanan publik yang menjadi ujung tombak
aktivitas lembaga birokrasi adalah sektor yangtidak pernah steril dari perilaku korupsi Dengan
kewenangan yang dimilikinya birokrasi bisamemaksa orang lain entah masyarakat maupunpengusaha secara individu atau kelembagaan
untuk terlibat dalam tindakan koruptif
Dalam kalangan masyarakat tradisional
Jawa misalnya dikenal istilah talang bocor
yang membuat air hujan yang jatuh tidak semuanya dapat dialirkan ke dalam penampungan
melainkan jatuh tidak beraturan menembus lu
bang lubang yang ada Filosofi talang bocorini tampaknya linier untuk menggambarkan
betapa dana dana program pembangunan tidak
utuh dialirkan kepada objek yang membutuhkanmelainkan mengalami kebocoran di sana sini
Kebocoran itu entah mengalir ke mana yang jelasbukan mengalir kepada masyarakat miskin yangmembutuhkan Kondisi tersebut memperlihatkan
betapa penyelenggaraan pelayanan publik oleh
aparat birokrasi dilakukan untuk mengabdi ke
pada kepentingan diri aparat birokrasi itu sendiri
serta segelintir elite di dalamnya bukan untuk
kepentingan masyarakat
Di banyak daerah pedalaman Kalimantan
Tengah misalnya untuk kepengurusan selembar
KTP kerap kali masyarakat dibebankan pembayaran uang administrasi sebesar Rp10 000Rp20 000 yang penggunaanya tidak dijelaskansecara transparan pada saat mengurus IMB izin
mendirikan bangunan jangan berharap banyakakan cepat selesai bila hanya mengandalkan
110 Sutoro Eke Birokrasi Modernisasi dan Kapitalisme Orde
Baru Prisma 25 8 1996 hlm 26
62
persyaratan mengisi formulir melainkan ha
rus disertai penyodoran sejumlah uang kepadaaparat yang mengurusnya saat mengurus izinmenyelenggarakan acara keramaian atau untuk
mengumpulkan orang banyak dalam rangkamenyelenggarakan upacara adat sebuah kelu
arga dalam komunitas masyarakat adat Dayak
mesti menyodorkan sejumlah uang pelicin
agar proses izin oleh pemerintah kecamatan dan
kepolisian bisa cepat keluar Bila tidak jangan
harap surat izin cepat keluar dan bila sebuahupacara adat tetap dilaksanakan tanpa suratizin dari camat dan polisi maka upacara adat
itu akan dibubarkan polisi karena upacara ter
maksud dianggap ilegal Saat penerimaan PNSpegawai negeri sipil dilaksanakan di banyak
kabupaten pemekaran seorang peserta tidak
tanggung tanggung menyogok uang mencapaiRp75 juta Saat ada program pengentasan ke
miskinan bagi masyarakat miskin di desa desa
pedalaman yang paling banyak mendapat faedahdari program tersebut justru aparatur birokrasi
ketimbang masyarakat miskin karena dana program yang dianggarkan lebih separuh terserapuntuk kepentingan operasional aparat birokrat
serta membayar tenaga konsultan Pengerjaaan
proyek infrastruktur seperti membangun sekolah
atau membangun jalan desa maka kongkalikongkorupsi antara kontraktor pimpro pej abat di Dinas PU dan Diknas kepala sekolah serta kepala
desa pun tidak terelakkan dll st
John McCarthy bahkan menyebutkanbahwa sejak tahun 2004 di Kalimantan Tengah
dan Kalimantan Selatan ada 480 pos di Sungai
Barito yakni dari Kota Puruk Cahn di hulu Sungai
Barito sampai ke Banjarmasin di muara sungai
Barito yang memungut pajak dari rakit rakit kayugelondongan Berbagai lembaga negara terma
suk polsek koramil dinas kehutanan dispenda
pos pos desa polisi sungai polisi pelabuhan dan
angkatan laut mengelola pos pos itu untuk me
mungut pajak atas kayu kayu yang lewat SZ ke
15 Beberapa kasus dalam paragrap ini adalah bagian dari penelitian penulis di Kalimantan Tengah sejak tahun 2004 terutama di
beberapa kabupaten pemekaran Saat kasus ini disajikan dalam
tulisan ini penelitian masih berlangsung
112 John F McCarthy Dijual Ke Hilir Merundingkan KembaliKekuasaan Publik Atas Alam di Kalimantan Tengah Dalam
Henk Schulte Nordholt dan Gerry van Klinken Ed PolitikLokal di Indonesia Jakarta YOI dan KITLV 2007 hlm 207
Tabe15 Tindak Pidana Korupsi di Sektor Pelayanan Publik yang Diusut Kejati dan Kepolisian di Kalteng
Kasus Tipikor yang Ditangani Kejati Kalteng
A Sejak Februari hingga Desember 2009 telah dilaksanakan 33 penyidikan kasus korupsi di berbagai bidang pelayananpublik dengan penetapan 33 orang tersangka Di antaranya
1 Dugaan korupsi atau penyimpangan 22 paket proyek di Kabupaten Lamandau senilai Rp8 3 miliar Tersangka
enam orang
2 Dugaan korupsi atau penyimpangan pekerjaan pengadaan bibit dan pupuk di Dinas Kependudukan dan
Transmigrasi Kabupaten Gunung Mas senilai Rp1 2 miliar Tersangka lima orang3 Dugaan korupsi atau penyimpangan dana asuransi purnabakti di Sekretariat DPRD Kabupaten Barito Selatan
senilai Rp1 8 miliar Tersangka 3 orang
4 Dugaan korupsi atau penyimpangan dana pengembangan SDM di Sekretariat DPRD Kota Palangka Raya senilai Rp2 8 miliar Tersangka tujuh orang
B Dugaan korupsi atau penyimpangan Dana Alokasi Khusus Dana Reboisasi DAK DR di Kabupaten Kotawaringin
Timur melibatkan aparatur birokrasi di Dinas Kehutanan Sedang diproses berapa orang yang terlibat dan berapabesar kerugian negara
C Dugaan korupsi atau penyimpangan Dana Alokasi Khusus Dana Reboisasi DAK DR di Kabupaten Barito Selatan
tahun 2002 Kerugian negara mencapai Rp1 3 miliar melibatkan seorang pejabat Kepala SKPD
D Dugaan korupsi atau penyimpangan penggunaan dana Asuransi Kesehatan Askes di DPRD Kabupaten Katingan
tahun 1999 2004 Melibatkan 25 anggota DPRD pejabat Pemda Katingan dan pihak asuransi
E Dugaan korupsi atau penyimpangan dana Proyek Pengadaan enam Unit Kapal Nelayan di Kabupaten Kotawaringin
Timur yang dibiayai oleh APBN dan APBD tahun 2007 Seorang tersangka adalah Kepala Dinas Kelautan dan Perikanan Kabupaten Kotawaringin Timur beserta delapan orang lainnya sebagai terperiksa Kerugian negara masihdalam proses penghitungan oleh BPK
Sumber Diolah dari beberapa sumber
Kalteng Pos 29 09 09 19 03 2010 25 03 2010 31 03 2010 Koran Tabengan 23 03 2010 Berta diolah dari berbagai sumber diKalimantan Tengah
muara sungai Masyarakat awam pun tahu bahwa
praktik pemungutan pajak tersebut adalah prak
tik korupsi dan manipulasi aparatur pemerintah
lokal yang hendak memperkaya diri
Beberapa kasus tersebut adalah faktafakta
kecil proses pelayanan publik kekinian yang diselenggarakan dalam semangat otonomi daerah di
samping banyak praktik pelayanan publik lain
yang tidak jauh dari transaksi korupsi Fenomena
lain yang terjadi di era otonomi daerah sekarangadalah diperkenalkannya istilah membeli uangdari pemerintah pusat yakni dengan harapan
mendapatkan dana perimbangan yang banyakdari pusat untuk kepentingan proyek tertentu
di daerah maka pejabat daerah pergi melobi
pejabat terkait di Jakarta Sudah tentu lobi itu
tidak hanya dilakukan dengan bermodal tangan
kosong atau keahlian melobi melainkan disertaisejumlah uang sogokan Kasus tertangkapnyabeberapa pejabat daerah pada tahun 2008 ketika
hendak melobi dana sebuah proyek dari Departe
men Transmigrasi di Jakarta misalnya adalah
contoh kecil betapa korupsi membeli uang inisudah menj adi hal biasa yang menyertai lobi lobi
daerah kepada pusat Dengan metode membeli
uang ini dipercaya lobi lobi dana program daripemerintah pusat menjadi lancar bahkan nilai
nominalnya mencapai seperti yang diusulkanSelo Soemardjan mengatakan bahwa korup
si kolusi dan nepotisme adalah dalam satu nafas
karena ketiganya melanggar kaidah kaidah ke
jujuran dan norma hukum Adapun faktorsosial
pendukung KKN adalah 1 disintegrasi anomie
sosial karena perubahan sosial terlalu cepat sej akrevolusi nasional dan melemahnya batas milik
negara dan milik pribadi 2 fokus budaya berge
ser nilai utama orientasi sosial beralih menjadi
orientasi harta kaya tanpa harta menjadi kaya
dengan harta 3 pembangunan ekonomi menjadi
panglima pembangunan bukan pembangunan
sosial atau budaya 4 penyalahgunaan kekua
saan negara sebagai short cut mengumpulkan
harta 5 paternalisme korupsi tingkat tinggi
menurun menyebar meresap dalam kehidupanmasyarakat bodoh kalau tidak menggunakan
kesempatan menjadi kaya dan 6 pranata pranata
sosial kontrol tidak efektif lagi S3
153Syamsudin Op Cit hlm 187
63
Oleh sebab itu tidak mengherankan korupsi
kemudian menurun hingga ke tataran birokrasi
unit unit di daerah seperti di kelurahan atau ke
camatan dalam rangka pelaksanaan pelayanan
publik Korupsi di unit terkecil sektor birokrasi
pelayanan publik ini bukan sesuatu yang asingdi telinga masyarakat Korupsi di unit ini malah
sering disebut sebagai sesuatu yang wajar denganbertameng pada uang administrasi padahal
dana administrasi seperti untuk membeli tinta
atau kertas sudah dianggarkan dan dananya ada
tetapi tetap saja masyarakat dikenakan biayaDalam kerangka ini semua korupsi dalam
tubuh birokrasi pelayanan publik ini disebab
kan oleh 1 luar biasa besarnya kewenangan
birokrasi sehingga semua sektor mesti ditangani
oleh birokrasi dengan kewenangan yang besaritu sangat besar pula peluangnya untuk memaksa
masyarakat baik secara individu maupun kelem
bagaan melakukan korupsi 2 ketidakmauan atau
keengganan aparat birokrasi meniadakan atau
menihilkan praktik koruptif dalam menjalani
aktivitas sehari hari di kantor bila korupsi di
tiadakan malah tidak semangat dalam bekerja
3 korupsi bukan dianggap sebagai kejahatanmassif sehingga justru aneh bila suatu interaksi
atau relasi terjadi tanpa melakukan korupsi 4
alat kontrol seperti penegakan hukum oleh aparat
penegak hukum sudah tidak lagi berfungsi alih
alih berfungsi aparat penegak hukumjustru men
jadi pemain dalam tindakan korupsi 5 kontrol
dari masyarakat baik secara individu maupun
kelembagaan tidak lagi berfungsi di banyak dae
rah lembaga yang dibangun masyarakat sepertimedia massa dan LSM justru terjebak ke dalam
jurang korupsi itu sendiri logika koruptif sudahmerasuk ke dalam kerja jurnalistik tsa misalnya
wartawan atau aktivis LSM yang meminta uangkepada pejabat terkait supaya kegiatan pejabat
tersebut diliput oleh media massa atau juga
terjadi pemerasan terhadap pejabat tertentu bilasang pejabat tidak memberi sejumlah uang makaaibnya akan dipublikasikan ke publik dan di
banyak daerah malah media massa secara khusus
Al Andang L Binawan ed Korupsi dalam CakrawalaKemanusiaan Kata Pengantar dalam Korupsi Kemanusiaan
Menafstrkan Korupsi dalam Masyarakat Jakarta Penerbit
Buku Kompas 2006 hlm xvi Lebihj auh lihat Maria Hartiningsih Menolak Logika Koruptif dalam Kerja Jurnalistik Dalam
Korzrpsi Kemamrsiaan Menafsirkan Konrpsi dalam Masyara
kat Jakarta Penerbit Buku Kompas 2006 hlm 17 29
dibayar atau dikontrak pemda untuk menjadi
corong pemberitaan kegiatan kegiatan pemdadan 6 belum terbangunnya civil society yangkuat dalam melakukan kontrol dan pengawasan
terhadap kinerja birokrat di beberapa daerahdengan eksistensi civil society yang kuat seperti Yogyakarta dan Jakarta pelayanan publik
oleh pemerintahnya sudah lumayan berkualitas
ketimbang daerah daerah seperti di pedalamanKalimantan dan Papua yang posisi masyarakatsipilnya sangat lemah dan 7 peran lembaga
lembaga pengawas dan kontrol yang dibentuknegara sebagai representasi kepentingan ma
syarakat seperti lembaga legislatif atau lembaga
Ombudsman belum berfungsi maksimal alih alih
ikut memberantas korupsi justru banyak anggota
legislatif menjadi tersangka korupsi di banyak
daerah selain anggota legislatif sekretaris dewan
beserta jajaran pejabat di sekretariat DPRD juga
didakwa melakukan praktik korupsi
Bila korupsi sudah begitu parah menggerogoti
sendi sendi kehidupan masyarakat bagaimana
lagi cara meminimalisasi kalau tidak bisa menghilangkan secara total tindakan korupsi di sektor
pelayanan publik agar tidak mendarah daging danditurunkan kepada anak cucu di kemudian hari
Persoalannya kembali kepada masing masingpihak baik masyarakat maupun pemerintah yangmemiliki kemauan dan komitmen politik kuat
untuk memberantasnya Sepanjang tidak adakemauan dan komitmen politik sangat sulit
sekali meniadakan praktik praktik korupsi dalam
sektor pelayanan publik ini Untuk mendukungkemauan dan komitmen politik tersebut diperlu
kan seperangkat format kebijakan publik baru
yang tepat dan akurat Format kebijakan yangada selama ini seperti dalam UU Pemberantasan
Korupsi atau juga dalam peraturan daerah dinilai
belum begitu efektif melakukan pemberantasan
korupsi
Usulan Format Kebijakan Pemberantasan
Korupsi
Dalam rangka pembuatan kebijakan publik
untuk memiminalisasi praktek korupsi di sektor
pelayanan publik ini ada beberapa format ke
bijakan publik baru yang diusulkan baik untukdimuat dalam UU Pemberantasan Korupsi seba
gai penyempurnaan UU Tindak Pidana Korupsi
yang sudah ada ataupun dalam UU Etika Penyelenggara Negara yang sekarang sedang menjadiRUU di DPR RI Usulan format kebijakan ini
dapat juga menjadi materi peraturan peraturan
daerah baik di provinsi maupun kabupaten kota
dalam rangka mencegah terjadinya korupsi
Format kebijakan barn tersebut pada intinya
berangkat dari kebutuhan kebutuhan saat ini
serta mengakomodasi nilai nilai yang terkandungdalam kearifan masyarakat lokal di Indonesia
Format yang terumuskan dalam regulasi pemberantasan korupsi di sektor pelayanan publik
selama ini kurang begitu efektif dilaksanakankarena lebih banyak mengadopsi nilai nilai de
mokrasi liberal yang berkembang dalam tatananmasyarakat barat sementara nilai nilai humanis
yang berkembang dalam tatanan masyarakat lokal diabaikan Padahal lingkungan implementasi
regulasi tersebut adalah masyarakat humanis
yang masih kental semangat komunitariannyaSemangat komunitarian tersebutlah yang menjadilahan subur bertumbuhnya virus virus korupsi
Usulan format kebijakan tersebut ialah perta
ma mesti ada partisipasi masyarakat dalam proses
pembuatan kebijakan Masyarakat harus dilibat
kan dalam setiap proses dan usaha peningkatanpelayanan publik agar masyarakat tidak semata
sebagai objek pelayanan melainkan juga bisa
menjadi subjek pelayanan Atas dasar itu aspirasi
masyarakat bisa menjadi masukan dalam rangka
pembuatan kebijakan tentang penyelenggaraan
pelayanan publik yang baik dan bebas korupsiseperti dalam bentuk UU dan keppres peraturan
daerah perda Max Weber menegaskan bahwa
suatu peraturan perundang undangan dapatmenjadi peraturan hukum yang legitimasi legallegitimite bilamana didukung oleh kesepakatanyang rasional rational agreement dan proses
pengundangannya melalui proses yang benarenactment process lss
Persoalan seberapa jauh pembuat rancangan
produk hukum legal drafter suatu peraturan ten
tang pelayanan publik dapat mencerminkan nilainilai kepentingan dan kepuasan masyarakat
nilai nilai apakah yang telah terakomodasi danterkandung dalam peraturan tentang pelayanan
iss Jawahir Thontowi Kepemimpinan DIY Demokratis Lam
piran Makalah Pelatihan Karya Tulis Ilmiah Mahasiswa Swasta
Kopertis Wilayah V DIY Yogyakarta 30 Juli 2003
publik tersebut apakah segenap elemen masyara
kat memiliki hak hak politik yang sama dalamkebijakan yang dibuat apakah nilai nilai yangterkandung dalam peraturan yang dibuat tersebut sudah menjamin bebas dari praktik korupsi
Merupakan elemen penting yang mesti diperhatikan dalam membuat kebijakan yang berkaitandengan penyelenggaraan pelayanan publik
Partisipasi masyarakat dalam konteks ini mesti
diakomodasi mulai tahap penggagasan atau idekebijakan identifikasi formulasi analisis imple
mentasi operasi hingga evaluasi kebijakan
Kedua dalam perumusan kebijakan mesti
memerhatikan kepuasan masyarakat dan meningkatkan kepercayaan yang diberikan Dalamkaitannya dengan pelaksanaan pembangunan
dan pemerintahan yang baik terlaksananyapenyelenggaraan pelayanan publik yang baikadalah gambaran kinerja aparat birokrasi yangberkualitas Dengan begitu penyelenggaraan
pemerintahan yang baik dalam konteks pelayananpublik ini diharapkan dapat menciptakan kepuas
an bagi masyarakat yang dilayani sehingga bisamewujudkan kepercayaan masyarakat kepada
aparatur pemerintah Kepercayaan termaksud
dengan sendirinya bisa menumbuhkan partisipasi
masyarakat dalam proses pembangunan sehingga
bisa mewujudkan masyarakat yang sejahtera
Terwujudnya masyarakat yang sejahtera akanmembawa ke arah negara sejahtera welfare state
pula Di samping itu masyarakat dan negara yangsej ahtera dipercaya mampu mewujudkan tatananadministrasi negara yang bertanggung 3awabsehingga dapat mengembangkan negara menuju
tertib administrasi masyarakat sipil yang aktif
dan bebas korupsi
Ketiga kebijakan publik mesti menekankan
adanya fungsi pelayanan publik yang menempatkan pegawai sebagai panggilan pelayanan
bukan sebagai jalan karier atau mata pencaharian
untuk mencari nafkah Jumlah pegawai negeri di
unit unit birokrasi pelayanan publik juga mesti
dikurangi Untuk menghindari korupsi kolusi
dan nepotisme KKN di sektor pelayanan publik
seperti di Maroko menurut Maddick hampir tiddk
ada karyawan dalam sistem pemerintahan daerah
tidak ada bendahara tidak ada sekretaris tidak
ada teknisi yang ada adalah struktur pemerintah
daerah yang kecil dengan jumlah pegawai yang
65
sangat sedikit sehingga dari keterbatasan pegawai
tersebut dapat dibentuk kandidat yang memenuhisyarat yang dapat dilatih untuk menj adi pegawaiprofesional Kantor kota praja tidak dibuka sam
pai tengah hari sehingga memungkinkan pegawai
dapat bekerja sambilan di luar atau di sektor
lain sehingga pegawai mendapat penghasilan
tambahan Kebijakan mempekerjakan pegawai
sebanyak banyaknya di sektor pelayanan publik
dengan tujuan mengurangi pengangguran bukan
lah kebijakan yang bijak isb
Dengan terlalu banyaknya orang yang bekerja di sektor pelayanan publik serta bertujuan
untuk mengurangi pengangguran maka me
mungkinkan pegawai untuk melakukan KKN
KKN terjadi karena ketatnya kompetisi yangmelibatkan banyak pegawai sehingga bagi
pegawai yang benar benar berkompeten sangatkecil peluangnya menduduki suatu jabatan KKN
kemudian menjadi alternatif untuk memperoleh
jabatan publik yang diingini KKN juga seringterjadi pada saat proses perekrutan pegawai ne
geri di berbagai daerah Kalau saja penerimaan
pegawai negeri ditiadakan selama kurun waktu
tertentu misalnya selama satu dekade korupsi di
areal ini dipastikan akan terminimalisasi sebab
satu generasi pegawai yang sering berpraktikKKN telah pensiun kemudian digantikan pegawai
generasi baru yang lebih menekankan kinerj a danprofesionalitas
Di lain sisi KKN juga terjadi antara masya
rakat yang hendak memperoleh pelayanan cepatdengan aparatur yang memberi pelayananSebetulnya KKN dalam konteks ini tidak akan
terjadi kalau peraturan dan prosedur pelayanan
berjalan cepat akurat dan bertanggung jawabKKN juga tidak terjadi kalau aparatur birokrasi
hidup berkecukupan dengan tidak mengandalkan penghasilannya pada pekerjaannya di sek
tor pelayanan publik melainkan memperoleh
penghasilan dari pekerjaan di sektor lain Hal
ini sebenarnya bisa terjadi bila aparat birokrasi
mampu memaknai bahwa pekerjaan di sektor
pelayanan publik adalah dalam rangka melayani
kebutuhan clan kepentingan masyarakat bukan
untuk memperoleh keuntungan finansial Oleh
sebab itu ketika banyak orang beramai ramai
Henry Maddick Desentralisasi dalam Praktek YogyakartaPustaka Kendi 2004 hlm 43 244
RM
mendaftar ingin menjadi PNS atau berkompetisi
menjadi pejabat sesungguhnya mereka beramai
ramai hendak menjadi pelayan masyarakat
Keempat dalam merumuskan kebijakan
publik mesti ada kepekaan apatur pemerintah
terhadap kebutuhan kebutuhan masyarakatTerdapat beberapa tugas pokok dan fungsi
pemerintahan yang harus diperhatikan dalamrangka penyelenggaraan pelayanan publik yang
bersentuhan dengan kebutuhan kebutuhan ma
syarakat yakni mencakup
1 Menj amin keamanan dari segala kemungkinan serangan dari luar clan menjaga agar tidak
terjadi pemberontakan dari dalam yang dapatmenggulingkan pemerintah yang sah melalui
cara cara kekerasan
2 Memelihara ketertiban dengan mencegah
terjadinya gontok gontokan di antara warga
masyarakat menjamin agar perubahan apa
pun yang terjadi di dalam masyarakat dapatberlangsung secara damai
3 Menjamin diterapkannya perlakuan yang
adil kepada setiap warga masyarakat tanpamembedakan status yang melatarbelakangi
keberadaan mereka Jaminan keadilan ini
terutama melalui keputusan pengadilan di
mana kebenaran diupayakan pembuktiannya
secara maksimal konstitusi dan hukum yangberlaku dapat ditafsirkan clan diterapkan se
cara adil clan tidak memihak serta perselisih
an bisa didamaikan
4 Melakukan pekerjaan umum dan memberi
pelayanan dalam bidang yang tidak mungkindikerjakan oleh lembaga nonpemerintah
atau yang akan lebih baik jika dikerjakanoleh pemerintah Ini antara lain menyangkut
pembangunan jalan penyediaan fasilitas
pendidikan yang terjangkau oleh masyarakat
yang berpendapatan rendah pelayanan pospelayanan di kantor kecamatan clan pencegah
an penyakit menular
5 Melakukan upaya upaya untuk meningkatkan
kesejahteraan sosial membantu orang miskindan memelihara orang orang cacat jompodan anak terlantar menampung serta menyalurkan para gelandangan ke sektor kegiatan
yang produktif dan semacamnya
6 Menerapkan kebijakan ekonomi yang menguntungkan masyarakat luas serta mengendali
kan laju inflasi mendorong penciptaan la
Fr
pangan kerja baru memajukan perdagangan
domestik dan antarbangsa serta kebijakan
lain yang secara langsung menjamin peningkatan ketahanan ekonomi negara dan masya
rakat
7 Menerapkan kebijakan untuk pemeliharaan
sumber daya alam dan lingkungan hidupseperti air tanah dan hutan Pemerintah juga
berkewajiban mendorong kegiatan penelitianuntuk memanfaatkan sumber daya alam yangmengutamakan keseimbangan antara eksploi
tasi dan reservasi 157
Bagaimanapun persoalan pembangunan
akan terus terkendala bila para aktor pelaksanan
ya yang bekerja dalam lembaga pemerintah tidakpeka terhadap kebutuhan masyarakat Berbagaiinvestasi di daerah umpamanya tidak akan ter
dorong untuk maju bila pelayanan yang diberikanoleh aparat pemerintah tidak maksimal tepat
dan akurat Kehadiran investasi merupakan kemu
tlakan dalam upaya mempercepat pertumbuhan
ekonomi masyarakat daerah karena di dalamnya
terdapat pengembangan sektor riil yang menjaditumpuan perekonomian masyarakat
Kalau aparatur negara tidak memberi pela
yanan yang baik dalam rangka mendorong lajunya investasi pertumbuhan ekonomi daerah akan
lamban masyarakat miskin dan pengangguran
niscaya akan semakin bertambah yang justruakan menyuburkan pertumbuhan praktek korupsi
Tentang kenapa aspek pelayanan publik ditekankan dalam proses penyelenggaraan negara tidak
lain karena merujuk kepada misi pemerintahan
itu sendiri yakni pelayanan pemberdayaan dan
pembangunan 158 Oleh sebab itu unsur penyelenggaraan pelayanan publik adalah hal pokok dan
utama untuk mengukur kesuksesan suatu negara
dan sektor ini harus bebas dari praktik korupsi
kolusi dan nepotisme
Kelima dalam menjalankan kebijakan publik
dibutuhkan peraturan hukum yang adil serta aparat penegak hukum yang mampu bertindak tegasSelama ini praktek KKN menjadi subur bertum
buh di sektor pelayanan publik karena aparat
penegak hukum justru menjadi aktor KKN itu
1s7 Ryass Rasyid Makna Pemerintahan Tinjaaean Dari SegiEtika dan Kepemimpinan Jakarta Yarsif Watampone 2007
h1m 11 13
Ibid hlm 131
sendiri Amerika Serikat pemah mengalami KKN
kronis seperti yang dialami Indonesia sekarangyakni di masa pemerintahan Presiden Andrew
Jackson di mana patronase birokrasi dan partai
politik terlihat kuat terutama dalam sistem rekrut
men pada jabatan jabatan strategis birokrasi
Namun setelah muncul Pendleton Act dan Civil
Service Act 1883 yang melarang keras praktikpraktik KKN atau spoil system maka secara
berangsur KKN di Amerika mulai berkurangDi Cina pada masa pemerintahan Mao ZedongKKNjuga marak yakni dilakukan oleh lembaga
birokrasi Zedong lantas mengkampanyekan antitiga yaitu melenyapkan birokratisme korupsi
dan pemborosan Zedong juga menyatakan per
ang terhadap lima hal yaitu penyuapan penghindaran pajak penipuan korupsi dan revolusi
budaya yang represif Ketika Zedong digantiDeng Xiaoping langkah langkah yang dilakukanberikutnya adalah pemberantasan korupsi dan
penekanan pada tanggungjawab serta moralitas
kepemimpinan pada aparat publik pendidikan
pelatihan manajerial dan administratif bagi
pejabat publik serta reformasi terhadap kinerjapelayanan publik Baik program Mao Zedong
maupun Deng Xiaoping sama sama mengalamikegagalan karena berbenturan dengan mekanis
me politik serta tidak adanya jaminan penguatan
pertumbuhan ekonomi serta kesejahteraan masya
rakat 159
Di Indonesia sejak keluar UU No 28 1999
tentang pemberantasan KKN kampanye antiKKN sangat gencar dan sudah banyak pejabat
negara yang terjaring Namun hasil tersebutmasih jauh dari harapan karena aparat penegak
hukumjuga terlibat KKN Dalam sektor pelayan
an publik korupsi masih terjadi karena pegawai
negeri juga turut melakukannya yang justru
didukung oleh masyarakat sebagai penerimapelayanan Sebab itu untuk mengatasi korupsi
di sektor pelayanan publik ini dibutuhkan ma
syarakat sipil yang kuat serta pola pendidikananti KKN sejak dini bagi para calon pegawai
serta calon hakim dan jaksa Pendidikan dini
anti KKN yang menekankan moralitas dan budipekerti luhur sangat penting diupayakan karenatidak hanya untuk kepentingan mendidik calon
151 Tim Simpul Demokrasi Op Cit hlm v vi
67
pegawai pemerintah melainkan juga mendidik
masyarakat anti KKN secara menyeluruh
Keenam kebijakan pelayanan publik yangdibuat mesti merangkul nilai nilai kearifan lo
kal yang bisa menjadi sanksi moral bagi pelakukorupsi di sektor pelayanan publik di berbagai
daerah Dalam konteks ini sanksi moral kearifan
lokal berdasar adat istiadat atau tradisi masyara
kat lokal dipercaya bisa membuat orang berpikirulang untuk melakukan korupsi Di kalanganmasyarakat Dayak Dusun di Kalimantan Tengah
misalnya ada dikenal filosofi welum bahadat
yakni filosofi menjalani hidup dengan berlandaskan adat istiadat atau hidup beradab Sayasependapat dengan pendapat Darius Dubut yangmengatakan bahwa orang yang hidupnya tidakberadat atau tidak berlandaskan adat adalah orangyang tidak memiliki adat istiadat yakni disebut
bakoi bahadat atau puang bahadat 161Tindakan korupsi misalnya adalah salah satu
tindakan bakoi bahadat atau puang bahadatkarena tindakan korupsi hanya mementingkan
diri sendiri dan mengambil hak milik oranglain Selain korupsi dalam praktek kehidupan
sehari hari seperti ketidakjujuran kecurangan
keserakahan kolusi dan nepotisme adalah tin
dakan tindakan bakoi bahadat yang membuatmanusia kehilangan akar kebudayaannya se
hingga membuat manusia tersebut patut disebut
sebagai satua atau binatang Filosofi tersebutlinier sangat cocok bila digunakan sebagai sanksi
moral terhadap orang yang melakukan korupsisehingga bila kedapatan korupsi maka koruptor
itu harus dicap atau bahkan namanya diubahdengan satua atau binatang
Ketujuh format kebijakan publik yang di
buat mesti dalam rangka mengkaji ulang peranperan lembaga pengawas dan pengontrol kinerja
aparat birokrasi di sektor pelayanan publik Saya
mengamati di berbagai daerah bahwa peran lem
baga legislatif daerah peran lembaga Ombuds
man Daerah dan peran Badan Pengawas Daerah
Banwasda terjadi tumpang tindih yakni samasama menjadi lembaga pengontrol pengaudit
dan pengawas kinerja serta kebijakan kebijakan
birokrasi di sektor pelayanan publik baik secara
i60 Darius Dubut Agama dan Kebudayaan Masyarakat DAS
Barito Makalah Seminar Barito Raya Diselenggarakan
Kerukunan Keluarga Dusmala Jakarta 19 Juli 2004
Me
internal maupun eksternal Sebaiknya peran
yang dimiliki oleh lembaga lembaga ini dileburke dalam satu wadah organisasi saja yaitu ke
dalam lembaga Ombudsman sementara peran
pengawasan publik di lembaga legislatif dimini
malkan dan peran pengawasan di Banwasda
dihilangkan Banwasda sebaiknya dihapus dari
struktur birokrasi pemerintah daerah sehingga
dapat menghemat anggaran sedangkan pega
wainya bisa dipekerjakan di sekretariat lembaga
Ombudsman Daerah Dengan adanya penyatuan
tersebut kegiatan sebagai lembaga pengawas
pengaudit dan pengontrol kinerja aparatur biro
krasi di sektor pelayanan publik oleh lembaga
Ombudsman bisa maksimal
Kedelapan menggerakkan elemen civil
society untuk terlibat aktif dalam proses pemberantasan korupsi di sektor pelayanan publik
Elemen elemen masyarakat sipil seperti media
massa partai politik organisasi masyarakat adat
LSM lembaga agama organisasi perempuan
organisasi petani organisasi buruh kaum pe
nyandang cacat dan kaum miskin kota adalahseperangkat alat yang dapat digunakan masyarakat untuk mengimbangi kekuasaan negara dan
aparaturnya Gerakan tersebut dapat dilakukan
mulai tahap gagasan atau ide besar mengenaimisalnya regulasi yang tepat untuk menihilkankorupsi di sektor pelayanan publik lalu gagasan
tersebut bergeser ke dalam proses kontrol dan
evaluasi kinerja pelayanan publik oleh aparat
birokrasi sehari hari Logika koruptif dalam
pikiran setiap individu di dalam lingkungan keluarga lingkungan kerja ruang ruang publik danlain lain harus dapat dibuang161 dengan adanya
regulasi kebijakan publik semacam ini
PenutupKorupsi dalam tubuh birokrasi pelayanan publik
hanya dapat diminimalisasi bila ada pemaham
an secara holistik dan komprehensif terhadapdimensi dan jaringan korupsi itu sendiri ada
pemahaman terhadap latar belakang terjadinyakorupsi ada pemahaman dan pendeteksian terha
dap areal di mana korupsi dalam tubuh birokrasipelayanan publik tersebut hadir serta mesti ada
format kebijakan yang tepat dan didukung oleh
Maria Hartiningsih Op Cit hlm 17 20
kebijakan hukum dan aparat penegak hukum
yang tangguh Tanpa itu pemberantasan atau
paling tidak meminimalisasi tindak korupsi didalam tubuh birokrasi pelayanan publik akan sulit
dilakukan Bila itu terjadi berlarut larut publik
niscaya tidak akan percaya terhadap layananlayanan yang diberikan oleh birokrasi
Untuk mendukung proses pemberantasankorupsi di sektor pelayanan publik ini maka
peran lembaga lembaga publik yang dibentukuntuk mengontrol kinerja lembaga pelayanan
publik mesti dioptimalkan perannya Peran
lembaga Ombudsman lembaga legislatif bahkan
elemen civil society seperti LSM partai politik
organisasi buruh dan petani mesti ditingkatkan
kapasitasnya sehingga kontrol terhadap layananlayanan publik yang diterima masyarakat bisaterjamin cepat berkualitas dan bebas dari prak
tik praktik koruptif
Daftar Pustaka
Asian Development Bank ADB 1999 Good Gover
nance and Anticorruption The Road Forward
for Indonesia Makalah dipresentasikan dalam
Pertemuan Puncak CGI ke 8 Paris 27 28 Juni
1999
Binawan Al Andang L Ed 2006 Korupsi dalamCakrawala Kemanusiaan Kata Pengantar
dalam Korupsi Kemanusiaan Menafsirkan
Korupsi dalam Masyarakat Jakarta Pener
bit Buku Kompas
Dillon HS 2004 Partnership for Government Reform Facilitating Government Reform in theIndonesian Judiciary and Public ProsecutionMakalah disampaikan dalam Seminar Nasi
onal Menuju Good Governance dan Clean
Government Melalui Peningkatan Integritas
Sektor Publik dan Swasta Dalam Semangat
Konvensi PBB Menentang Korupsi Jakarta14 15 September
Dubut Darius 2004 Agama dan Kebudayaan Masya
rakat DAS Barito Makalah Seminar Barito
Raya Kerukunan Keluarga Dusmala Jakarta
19 Juli 2004
Eko Sutoro 1996 Birokrasi Modernisasi dan Kapi
talisme Orde Baru Prisma 25 8
Hartiningsih Maria 2006 Menolak Logika Koruptif
dalam Kerja Jumalistik Dalam Al AndangL Binawan Ed Korupsi Kemanusiaan
Menafsirkan Korupsi dalam Masyarakat
Jakarta Penerbit Buku Kompas
Irwan Alexander 2000 Clean Government dan Bu
daya Bisnis Asia Jurnal Reformasi Ekonomi
1 1 Januari Maret
Ismanto Ignasius 2008 Tinjauan Perkembangan
Politik Dinamika Politik Menjelang Pemilu2009 Jurnal Analisis CSIS 37 2
Jeddawi Murtir 2008 Reformasi Birokrasi Kelemba
gaan dan Pembinaan PNS Yogyakarta Kreasi
Total Media
Kartasasmita Ginanjar 2006 Jalan Keluar Bagi Ke
miskinan Kompas 13 September 2006
Klitgaard Robert 2002 Penuntun Pemberantasan
Korupsi dalam Pemerintah Daerah Jakarta
Yayasan Obor Indonesia
Lay Cornelis 2006 Involusi Politik Esei Esei Transisi Indonesia Yogyakarta PLOD dan Fisi
pol UGM
McCartthy John F 2007 Dijual Ke Hilir Merun
dingkan Kembali Kekuasaan Publik Atas Alam
di Kalimantan Tengah Dalam Henk Schulte
Nordholt dan Gerry van Klinken Ed Politik
Lokal di Indonesia Jakarta YOI dan KITLV
Maddick Henry 2003 Desentralisasi dalam PraktekYogyakarta Pustaka Kendi
Purwoko Bambang dkk 2007 Mengelola Pengen
tasan Kemiskinan Dalam Pratikno Ed
Mengelola Dinamika Politik dan Jejaring Kepemerintahan Kemitraan Partisipasi dan Pe
layanan Publik Yogyakarta PLOD UGM
Rasyid Ryass 2007 Makna Pemerintahan Tinjau
an dari segi Etika dan Kepemimpinan Jakarta
Yarsif Watampone
Rose Ackerman Susan 2006 Korupsi dan Pemerin
tahan Sebab Akibat dan Reformasi Jakarta
Pustaka Sinar Harapan
Sanusi M Arsyad 2006 Permasalahan Korupsidi Derah dan Strategi Penanggulangannya
Makalah tidak dipublikasi
Susetyo Benny 2001 Orde Para Bandit Yogyakarta LKiS
Syamsudin M 2007 Korupsi dalam Persepektif Hu
kum Jurnalllmu Ilmu 3osial 30 64
Thontowi Jawahir 2003 Kepemimpinan DIY
Demokratis Lampiran Makalah Pelatihan
Karya Tulis Ilmiah Mahasiswa Swasta Koper
tis Wilayah V DIY Yogyakarta 30 Juli 2003
Tim Simpul Demokrasi 2006 Reformasi Birokrasi
dan Demokratisasi Kebyakan Publik MalangAverroes Press
Tyas B Hari Saptaning 2005 Pembaharuan Biro
krasi Daerah Dalam R Widodo Triputro dan
Supardal Ed Pembaharuan Otonorni Dae
rah Yogyakarta APMD Press
32
Sumber Lain
Kalteng Pos 26 Oktober 2007 29 September 200919 Maret 2010 25 Maret 2010 31 Maret 2010
dan 14 April 2010
Kedaulatan Rakyat 18 November 2009
Kompas 20 Oktober 2009
Koran Tabengan 23 Maret 2010
Majalah Tempo 17 23 Agustus 2009
70
DINAMIKA PENYUSUNAN ANGGARAN DAERAH
KASUS PROSES PENETAPAN PROGRAM DAN ALOKASI
ANGGARAN BELANJA DAERAH DI KABUPATEN SLEMAN
Rozidateno Putri Hanida
Abstract
The article is a study of the dynamics of local budget arrangement especially in the process ofprogram decision and local budget expenses allocation in Sleman region Other dynamics in this study is the establishment ofegosectoral ofdivision ofplanning namely SKPD in Sleman region In this regards planning proposal arrangedby SKPD has not showedpriority scale but rather compilation ofproposal that are reservedfrom process ofplanning It can be said that the SKPD proposal is premature therefore SKPD attempts to reserve budget expenseswithout considering budget limitation andprogram continuation in other SKPD The dynamics inpoliticalprocess islegislative body in Sleman region that is oriented to constituent interests hence neglecting the benefit ofaprogramand the value oftrickle down effect ofa program On both levels there have been dynamics that show interactionbetween actors by sharing and bargaining interests The implication ofthis dynamics is that budgetingpolicy cannot increase society welfare instantly and an effective and efficient budget is difficult to achieve
Pendahuluan
Anggaran merupakan wujud komitmen dari
budget holder eksekutif kepada pemberi we
wenang legislatif yang juga digunakan untukmemutuskan prioritas prioritas dan kebutuhan
keuangan Pada sektor publik anggaran meru
pakan dokumen politik sebagai bentuk komit
men eksekutif dan kesepakatan legislatif atas
penggunaan dana publik untuk kepentingan ter
tentu Anggaran bukan sekadar masalah teknis
melainkan lebih merupakan alat politik political
tool Karena pada dasarnya anggaran tidak hanya
disusun berdasarkan ketentuan ketentuan teknis
ataupun melalui hitungan hitungan ekonomi
semata tetapi lebih dari itu dokumen penganggaran disusun berdasarkan sebuah kesepakatan
dan merupakan sebuah terjemahan dari visi dan
misi kepala daerah terpilih
Pembahasan dan analisis mengenai anggaran
daerah memang telah banyak dilakukan sepertianalisis proses penyusunan anggaran pendapatan
dan belanja daerah baik di tingkat eksekutif
maupun legislatif Tetapi pada umumnya kajian
yang dilakukan hanya secara teknis di mana ang
Adalah tulisan yang ditulis ulang dengan penambahan analisisseperlunya dari sebuah laporan penelitian dengan judul Dina
Mika Penyusunan Anggaran Daerah Studi Tentang ProsesPenetapan Program dan Alokasi Anggaran Belanja Daerah diKabupaten Sleman
garan daerah disusun berdasarkan kebutuhan visi
pemerintah daerah arah kebijakan daerah yangdituangkan ke dalam program atau kegiatan kerj apemerintah daerah untuk dibahas bersama DPRD
dan selanjutnya ditetapkan
Tulisan ini merupakan ringkasan singkat dari
hasil penelitian yang mengkaji dinamika antaraktor yang terlibat dalam peroses penetapan prograin dan pengalokasian anggaran belanja daerah
dari setiap tahapan penetapan dan pengalokasiananggaran dengan menggunakan kasus di Kabu
paten Sleman Hal ini sangat relevan untuk dibicara
kan mengingat selama ini Kabupaten Sleman
tergolong sebagai kabupaten yang maju denganpotensi daerah relatif besar baik dalam bidangjasa ataupun sumber daya manusia
Selain itu situasi politik dan hukum di Kabu
paten Sleman memberikan keunikan tersendiri
Tersangkutnya Bupati Sleman dalam kasus pengadaan buku yang terkait erat dengan semua prosespenganggaran merupakan alasan lain mengapa
kasus ini dibahas Ini memberikan gambaran
yang ironis ketika Kabupaten Sleman dijadikanrujukan dalam penyusunan anggaran oleh daerah
daerah lain di saat yang sama Bupati KabupatenSleman terlibat kasus korupsi
71
Sistem Penganggaran di Sektor Publik
Anggaran merupakan pernyataan mengenai esti
masi kinerja yang hendak dicapai selama periodewaktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuranfinansial Sedangkan penganggaran adalah proses
atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran
Proses penganggaran organisasi sektor publik di
mulai ketika perumusan strategi dan perencanaan
strategi telah selesai dilakukan 16z Terkait dengan
Kabupaten Sleman anggaran sektor publik pen
ting untuk disusun karena anggaran merupakanalat pemerintah untuk mengarahkan pembangun
an sosial ekonomi menj amin kesinambungan danmeningkatkan kualiatas hidup masyarakat
a Anggaran diperlukan karena kebutuhan dan
keinginan masyarakat yang tak terbatas danterus berkembang sedangkan sumber dayayang ada terbatas Di Kabupaten Sleman dengan penduduk lebih kurang satu juta oranghanya mempunyai PAD di tahun 2009 sebesar
Rp117 315 380 710 dengan total belanja
Rp939 638 240 234 85 Artinya anggaran
diperlukan karena keterbatasan sumber daya
scarcity ofsource dan pilihan choise dantrade off
b Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa
pemerintah telah bertanggung jawab terhadaprakyat Dalam hal ini anggaran sektor publik
merupakan instrumen pelaksanaan akuntabili
tas oleh lembaga lembaga publik yang adadengan bentuk melakukan pembangunan dan
menyelenggarakan layanan untuk masyarakat
Berdasarkan pengertian tersebut pengurus
an keuangan daerah dilakukan oleh pemerintah
daerah melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja
Daerah APBD Yang dimaksud dengan APBDadalah rencana operasional keuangan pemerin
tah daerah di mana satu pihak menggambarkan
perkiraan pengeluaran setinggi tingginya guna
membiayai kegiatan kegiatan dan proyek proyek
daerah dalam satu tahun anggaran tertentu dan di
lain pihak menggambarkan perkiraan penerimaan
dan sumber sumber penerimaan daerah guna me
nutupi pengeluaran pengeluaran dimaksud lbs
162 Mardiasmo Akuntansi Sektor Publik Yogyakarta Andi
2005 hlm 17
163 Abdul Halim Akuntansi Sektor PublikAkuntanSi Keuangan
Daerah Jakarta Penerbit Selemba Empat 2007 hlm 56
72
Bila dilihat secara lebih menyeluruh kompo
nen APBD dalam garis besarnya terbagi menjadi
tiga kelompok utama yaitu 1 anggaran pendapat
an 2 anggaran belanja daerah 3 anggaran
pembiayaan Pendapatan daerah adalah semua
penerimaan dalam periode tahun anggaran yangmenjadi hak daerah Belanja daerah adalah semua
pengeluaran dalam periode tahun anggaran
yang menjadi beban daerah Pembiayaan adalahtransaksi keuangan daerah untuk menutup selisihantara pendapatan daerah dan belanja daerah
Dinamika dalam Perumusan Anggaran
Daerah
Ketika perumusan kebijakan anggaran dilakukan
di Kabupaten Sleman setiap unit SKPD akanmengajukan usulan rancangan anggaran belanja
yang diverifikasi lebih lanjut oleh Tim PanitiaAnggaran Daerah Usulan yang diajukan olehSKPD meliputi pembahasan mengapa program
A berbesaran belanja sejumlah X atau mengapa
program B berbesaran belanja sejumlah Y Setiapunit SKPD yang bisa menjelaskan kepada TAPD
dan sesuai dengan pagu anggaran yang ada makausulan itu akan ditindaklanjuti Proses ini dilaku
kan setelah ditandatanganinya nota antarekseku
tif dan legislatif Nota kesepakatan yang ditandatangani memuat proyeksi pendapatan belanja
dan pembiayaan daerah yang menjadi pedomanbagi SKPD untuk menyusun RASKPD Dengan
logika hukum yang seperti itu seharusnyalahRASKPD disusun setelah nota kesepakatan ditan
datangani Namun dalam praktiknya RASKPD
disusun oleh SKPD setelah mendapatkan gam
baran dari TAPD mengenai jumlah pembiayaan
dan jumlah biaya rutin Dengan gambaran besaran
angka yang diberikan oleh TAPD maka masingmasing SKPD akan menyusun estimasi perkiraanbelanja tahunan
Pada tahap inilah para aktor akan merasionalisasikan dan melakukan advokasi atas agenda
yang mereka sampaikan dengan segala argumentasi dan strateginya Kenyataan tersebut tidak
hanya berlangsung dalam arena formal pembahasan akan tetapi juga terj adi di luar arena formalyang dimainkan oleh aktor internal yang memilikikewenangan dan aktor eksternal yang memilikikepentingan tertentu Agar harapan setiap aktorterakomodasi dalam hasil keputusan kebijakan
f
Tabel 1 Komponen APBD
Pendapatan Belanja Pembiayaan
Pendapatan Asli Daerah Belanja Aparatur Daerah Penerimaan Daerah
Pajak daerah Belanja Administrasi Umum Sisa lebih perhitungan anggaran
Retribusi daerah Belanja pegawai personalia tahun lalu
Bagian laba usaha daerah Belanja barang dan jasa Transfer dari dana cadangan
Lain lain pendapatan asli daerah Belanja perjalanan dinas Pinjaman dan obligasi
Belanja pemeliharaan Hasil penjualan aset aderah yang
Belanja Operasi Pemeliharaan dipisahkan
Belanja pegawai personalia Penerimaan kembali polis asuransi
Belanja barang dan jasaBelanja perjalanan dinas
Belanja pemeliharaan
Belanja modal pembangunan
Dana Perimbangan Belanja Pelayanan Publik Pengeluaran Daerah
Bagi hasil pajak Belanja Administrasi Umum Transfer dana cadangan
DAU DAK Belanja pegawai personalia Penyertaan modal
Dana perimbangan dari provinsi Belanja barang dan jasa Pembayaran utang pokok yang jatuhBagi hasil pajak bukan pajak dari Belanja perjalanan dinas tempo
provinsi Belanja pemeliharaan Sisa lebih perhitungan anggaran
Bagi hasil pajak dari provinsi Belanja Operasi Pemeliharaan tahun lalu
Bagi hasil bukan pajak dari provinsi Belanja pegawai personalia
Belanja barang dan jasaBelanja perjalanan dinas
Belanja pemeliharaan
Belanja modal pembangunan
Lain lain pendapatan yang sah Belanja bagi hasil dan bantuan keuangan
belanja tidak tersangka
Sumber Kepmendagri No 29 tahun 2002
kemampuan aktor bernegosiasi menjadi salah
satu faktor penentunya di tengah kontestasi atas
banyaknya masalah yang harus dibiayai secaramaksimal sementara dana yang dimiliki terbatasDalam sistuasi ini para aktor akan melakukan bar
gaining dengan mendayagunakan basis kekuasaannya untuk menguatkan daya tawar sampai
pada tahapan pembuatan konsensusl6a
Proses politik dalam kebijakan anggaran
dapat dianalisis melalui sebuah teori yang disebutteori pilihan publik public choice Teori pilihan
publik menggambarkan adanya kelembagaan
dasar di dalam politik yakni suatu pertukaran
atau kontrak politik antara kedua belah pihak
di dalam pasar politik political market Ranah
informal pembahasan memungkinkan terjadinya
ruang consensus building yang bisa saja efektiftetapi juga bisa menjadi arena kolusi bersama
antaraktor internal dengan eksternal perumus
164 Purwo Santoso dkk Menernbus Ortoksi Kebiyakan PublikDalam M Ridwan Jafar Politik Anggaran Daerah Studi ten
tang Proses Perumusan Kebijakan Anggaran dalam PenyusunanAPBD Tahun 2005 di Kabupaten Mamuju Provinsi Sulawesi
Barat Yogyakarta tesis 2006 hlm 31 32
kebij akan Akan tetapi kondisi politik yang oligopoli political oligopoly market dan asimetrisseperti itu hanya akan melahirkan para bandit
politik Seperti yang dikatakan oleh AllanDrazen 161
The strong budget cycle in those countries accountsfor thefinding ofa budget cycle in largersamples that include these countries when these
countries are removedfrom the larger sample so
that only established democracies remain thepolitical budget cycle disappears The political
deficit cycle in new democracies accounts for
findings in both developed and less developed
economies for thefinding that the cycle is stronger in weaker democracies andfor differences
in the political cycle across governmental and
electoral systems Our findings may reconciletwo contradictory views ofpre electoral manipu
lation one arguing it is a useful instrument togain voter support and a widespread empirical
phenomenon the other arguing that voters punish rather than rewardfiscal manipulation
16s Adi Brender and Allan Drazen Political Budget Cycles in
New versus Established Democracies Tel Aviv University
University of Maryland 2004 hlm 1
73
Situasi seperti itu sering diistilahkan sebagaifenomena brokery di mana kepentingan substantif setiap aktor yang terlibat ternyata menyelipkan
kepentingan terselubung aktor itu sendiri maupunpesanan by order aktor eksternal Keberadaanfenomena itu memang tidak diragukan namun sulit dibuktikan secara empiris sehingga pada level
metodologis hampir tidak mungkin melakukan
pelacakan Selain aktor kompetisi dan interaksi
sebenarnya terjadi di antara masalah masalah
yang dihadapi untuk memperebutkan ruangpembiayaan yang akan disuarakan aktor di tengahkondisi keterbatasan sumber daya pendanaan itu
sendiri
Pada bagian yang lain sebuah model pembuat
an kebijakan yang relatif signifikan mirip denganmodel inkremental memperlihatkan interaksi
aktor bisa ditemukan dalam Aron Wildaysky
yang berjudul politik The Politic The BudgetaryProcess Asumsi utama Wildaysky adalah penganggaran belanja pemerintah adalah inkremental
terpisah pisah nonprogrammatic dan sequen
sial Ini disebabkan sifat pluralistik dari suatu
situasi pembuatan anggaran belanja Selanjutnya
Wildaysky menjelaskan pemikiran ini denganmengatakan bahwa proses yang dikembangkanguna melakukan komparasi interpersonal tidak
didasari kepentingan ekonomi melainkan carat
dengan kepentingan politik Konflik konflik
dipecahkan dengan landasan kesepakatan pada
peran dengan menerjemahkan preferensi prefe
rensi yang berbeda melalui sistem politik kedalam unit unit yang disebut pemilihan dalamtipe tipe wewenang seperti veto power Strategi
melibatkan politik sebenamya faktor yang menentukan dalam proses anggaran belanja dan
kinerjanya Lebih jauh Wildaysky mengatakansebagai berikut
Budgeting is incremental not comprehensiveThe beginning of wisdom about agency budget is that almost never actively reviewed as a
whole every year in the sense of reconsidering
the whole ofall existing programs as comparedto allpossible alternatives Instead it is based on
lastyear s budget with special attention given to
a narrow range of increase Thus the men hwomake the budget are concerned with relativelysmall increments to an existing base Their attention is focused on a small number ofitems overwhich the budgetary battle fought
16 Aron Wildaysky The Politics ofBudgetary Process Boston
r
Singkatnya argumen pokok Wildavsky adalah bahwa proses anggaran belanja mempunyai
alternatif terbatas Hanya penyesuaian penye
suaian yang secara relatif kecil dari anggaranbelanja sebelumnya dapat dibuat Konsep inimirip dengan yang diperkenalkan Lindblomyaitu partitional mutual adjustment
Dalam kondisi yang disebutkan oleh Wildavsky diperlukan sharing dan bargaining
161
kepentingan seperti pembagian dan distribusi
alokasi anggaran untuk setiap agenda yang sesuai
kan oleh masing masing aktor Sharing akanmenentukan program yang muncul dan berapaalokasi yang disiapkan Sharing akan menghasilkan banyak model basil kontestasi anggaran
antara lain
pengurangan dan penghapusan agenda dan
biaya
penambahan dan perobahan lokasi kegiatan
anggaran dan
persetujuan atas revisi volume pekerjaan
Di Kabupaten Sleman dari studi dokumen
yang dilakukan diketahui bahwa setiap tahunnya dalam periode 2005 2010 belanja masing
masing SKPD tidaklah tetap Misalnya belanjaSKPD pendidikan tahun 2006 adalah 42 dari
total belanja daerah 35 pada tahun 2007
berturut turut 37 dan 40 pada tahun 2008
dan 2009 Untuk belanja tahun 2010 belum bisa
dihitung karena pada saat penelitian APBDKabupaten Sleman untuk tahun 2010 sedang
dibahas SKPD lain yang juga dihitung dandicermati dari dokumen adalah SKPD kesehatan
yang pada tahun 2006 belanja bidang kesehatanadalah 6 dari total belanja daerah 7 pada
tahun 2007 8 dan 7 pada tahun 2008 dan
2009 Implikasi dari proses seperti ini bisa saja
menyebabkan tidak maksimalnya sebuah agenda
direncanakan secara teknis namun berkeadilan
dalam kacamata politis Karena yang terjadiadalah proses pembagian alokasi sumber daya
yang biasanya mengabaikan azas manfaat darisebuah agenda
Little Brown co Dalam Budi Winarno Teori dan Proses
Kebijakan Publik Yogyakarta Media Pressindo hlm 112
117 Michael Howlett et al Studyingpublicpolicy Policy Circlesand Policy Subsiter Oxford university Press 1995 hlm 141
F1
Prioritas pembangunan Kabupaten Sleman
Tahun 2009
1 Penanggulangan kemiskinan dan pengangguran
2 Revitalisasi pertanian dan kehutanan
3 Peningkatan kualitas kesehatan dan pendidikan
4 Pengembangan kawasan strategis peningkatan dan pengelolaan lingkungan hidupdan sumberdaya alam
5 Peningkatan pendapatan daerah
6 Peningkatan keamanan dan ketertiban
Sumber Nota Keuangan Kabupaten Sleman Tahun 2009
Situasi seperti inilah yang dibahasakan sebagaipolitik anggaran Politik anggaran akan berlangsung dalam mekanisme dan prosedur formalmaupun informal yang mempertemukan kedualembaga tersebut dalam pembahasan kebijakan
anggaran Mekanisme itu diciptakan sebagai
upaya sistematisasi model pembahasan anggaran
agar didapat keputusan yang mampu memenuhiharapan semua pihak RAPBD yang yang telahdikerjakan eksekutif Kebupaten Sleman selan
jutnya diserahkan kepada DPRD untuk dipelajari
dan untuk dibahas Proses penetapan itu terdiri
atas beberapa tahapan yang jika diperinci pertahapannya adalah sebagai berikut
1 Penyampaian nota keuangan oleh Bupati Sle
man
2 Pandangan umum oleh panitia anggaran clan
oleh fraksi fraksi
Jawaban oleh eksekutif yang disampaikanoleh Bupati terhadap pandangan panitia anggaran dan fraksi
4 Sinkronisasi pandangan akhir oleh panitia
anggaran clan oleh fraksi fraksi
5 Penetapan RAPBD menjadi APBD
Nota keuangan yang disampaikan oleh BupatiSleman berisikan kondisi clan kebijakan anggaran
pendapatan daerah kondisi dan kebijakan anggaran belanja daerah kondisi dan kebijakan anggaran pembiayaan pada tahun yang direncanakanNota Keuangan APBD Kabupaten Sleman Tahun
2009 dibacakan oleh Wakil Bupati Kabupaten
Sleman Sri Purnomo pada tanggal 3 Desember
2008 pada sidang paripurna yang diselenggara
kan oleh DPRD Kabupaten Sleman Agenda ini
kemudian dilanjutkan sidang berikutnya denganagenda penyampaian pandangan umum oleh
panitia anggaran dan oleh fraksi fraksi
Pandangan umum panitia anggaran dan
fraksi fraksi berisikan tanggapan dan rekomen
dasi Beberapa tanggapan dan rekomendasi fraksi
yang dibacakan dalam sidang pembacaan pandangan umum fraksi fraksi terhadap RancanganPeraturan Daerah tentang Anggaran PendapatanBelanja Daerah Kabupaten Sleman Tahun Anggaran 2009 pada tanggal 6 Desember 200816a
Secara ringkas pandangan umum fraksi fraksi
terlihat di bawah ini
Pandangan dari Fraksi Kebangkitan Bangsa
a Kenaikan DAK Kabupaten Sleman cukupsignifikan yaitu sebesar Rp25 8 miliar tentu
nya dapat digunakan dengan sebaik baiknya
untuk meningkatkan pembangunan sarana
dan prasarana publik terutama jalan jem
batan dan fasilitas lain
b Dalam mengatasi kemiskinan dan banyaknya
pengangguran maka pembangunan prasarana
fisik di desa perlu dilakukan dengan sistem
padat karya
c Perlu adanya penambahan bantuan sosial bagi
Ormas dan juga Rois
d Kekurangan bantuan aspal
Rp 1 000 000 000 00
Perlu dicatat fraksi Kebangkitan Bangsa
tidak memberikan rekomensasi khusus terkait
dengan tanggapan mereka Yang menarik daritanggapan fraksi ini adalah lebih ditekankannya
pada pembangunan yang bersifat fisik dan tanggapan pun dilakukan pada hal hal yang bersifatglobal
Pandangan Fraksi Partai Golkar
a Eksekutif sepantasnya memperhatikan ke
beradaan linmas yang ada di lingkunganRT RW sebagai ujung tombak pelaksanapemerintah perkampungan clan kemasyaraka
tan di desa Yang perlu mendapat perhatianadalah bentuk kesejahteraan bagi mereka
iea Selengkapnya bisa dibaca dalam Risalah Rapat Paripurna
DPRD Kabupaten Sleman tentang Pembahasan Perda tentangAPBD Kabupaten Sleman Tahun Anggaran 2009 Dibukukan
oleh Sekeretariat DPRD Kabupaten Sleman 2008
75
yakni dengan menaikkan tunjangan RT RW
linmas tenaga tenaga relawan yang selalusiap membantu tugas tugas pemerintahan disetiap momen kegiatan demokrasi
b Mengenai pajak PBB FPG mengusulkan
agar pemerintah meninj au ulang NJOP karenarealitanya di masyarakat banyak keluhan
dan keberatan lantaran kenaikan PBB yangtidak seimbang dengan hasil pertanian yangdiperoleh
Dari tanggapan oleh fraksi Golkar tersebut
yang menonjol dari usulannya adalah usulanyang terkait langsung dengan kepentingan konstituen
Pandangan Fraksi PKS
a Mendukung penganggaran jaminan pendidikan dengan komitmen bersama senilai
Rp12 miliar meskipun dalam APBD murni
2009 baru dianggarkan Rp7 5 miliar telah
disepakati bersama bahwa perubahannya
akan dipenuhi dalam APBD 2009 Perubah
an FPKS mengharapkan program ini dapat
memberikan solusi bagi kesulitan biaya siswa
terutama yang berasal dari keluarga tidakmampu Selain itu eksekutif diminta segera
menyusun regulasi pelaksanaannya dan mem
perbaiki pendataannya sebab semua siswa
miskin harus mendapatkan fasilitas pendi
Tabe12 Struktur Perumus Kebijakan Anggaran Daerah
dikan gratis dan berkualitas dari jenjang SDhingga SMA SMK tanpa membeda bedakan
apakah mereka di sekolah negeri atau sekolah
swasta
b Mendukung kesepakatan bersama untuk menganggarkan jaminan kesehatan bagi warga
miskin senilai Rp8 342 miliar Meskipun
karena keterbatasan anggaran pada APBD
murni baru dianggarkan Rp4 171 miliar telah
disepakati kekurangannya akan dianggarkan
pada APBD Perubahan 2009 Fraksi sekaligus
meminta agar program ini diperluas cakupan
nya pada RS swasta yang tersebar di seluruhKabupaten Sleman sehingga memudahkan
masyarakat untuk mendapatkan layanan
Dari pandangan fraksi fraksi tersebut di
atas terlihat bahwa belum ada usulan kongkret
yang diberikan oleh legislatif dalam penetapanprogram dan pengalokasian anggaran belanja
daerah Setelah Sidang yang kedua itu makaagenda atau pembahasan selanjutnya adalah
penyampaian jawaban dari eksekutif terhadap
pandangan umum yang disampaikan panitiaanggaran dan fraksi Namun terkadang di dalammekanisme tersebut tercipta pula pola pola in
teraksi yang terbatas pada elite aktor aktor yangterlibat guna membentuk prakondisi dan distorsi
bagi kontestasi dan relasi dalam pembahasan
anggaran daerah
AKTOR PERANAN STRATEGISNYA
Kepala Daerah Pemegang tertinggi kebijakan anggaran Visi misinya harus menjadi acuan APBD
Sekretaris DaerahMenjadi ketua panitia anggaran eksekutif dan mengkoordinasikan semua proses penyu
sunan dan pembahasan anggaran
BappedaMenjadi koordinator perencana memfasilitasi proses sinkronisasi usulan masing masingSKPD
BKKD Bagian Keuangan Mengkoordinasikan penyusunan rencana belanja aparatur
Menyusun renstra berdasarkan RPJMD menyusun renja berdasarkan renstranya
SKPD mengikuti proses perencanaan menyusun RKA SKPD serta mengikuti proses pem
bahasan dengan legislatif dan komisi komisi
Pimpinan DPRD danMembahas dan menandatangani MOU KUA PPAS serta APBD
Pimpinan FraksiMembahas RAPBD yang diajukan eksekutif dan memiliki hak untuk menolak danmenerima secara politis yang disebut dengan pandangan fraksi
Membahas RAPBD yang diajukan eksekutif dan memanggil SKPD yang sesuai denganPimpinan Komisi
bidangnya masing masing
Anggota DPRDMemiliki hak suara untuk setuju dan tidak setuju baik sebagai anggota fraksi komisi
pimpinan
Panggar LegislatifMembantu kerja legislatif untuk membahas secara mendalam bersama panggar
eksekutif terhadap RAPBD
76
Kurang Efektifnya Pembahasanoleh Legislatif
Sementara untuk menjalankan roda pemerintahan
dan aktivitas pembangunan Kabupaten Sleman
memiliki perangkat pemerintahan daerah yangdiatur dalam Perda Kab Sleman Tahun 2003
dengan komposisi dua sekretariat lima badan
sembilan dinas dan lima kantor ditambah be
berapa institusi penting lainnya Dan saat penelitian berlangsung sedang direncanakan pergantiankomposisi Untuk pembahasan dan penganggar
an pembangunan yang harus berlangsung setiaptahun lembaga eksekutif daerah memiliki tim
yang disebut dengan Tim Anggaran Pemerintah
Daerah Kabupaten Sleman yang beranggotakanpenjabat penj abat pimpinan dari seluruh instansidi lingkungan pemerintahan Kabupaten Sleman
Posisi pimpinan pada tim khusus anggaran ini
dijabat oleh bupati sebagai pimpinan tertinggi
eksekutif di Kabupaten Sleman selanjutnya oleh
Sekretaris Daerah Kepala Badan Perencanaan
Pembangunan Daerah Bappeda yang merupakan badan yang khusus bekerja dalam hal perencanaan pembanguan daerah dan Kepala Badan
Pengelola Keuangan Daerah BPKKD sebagai
unit kerja yang membidangi urusan keuanganUntuk lebih jelasnya dapat dilihat pada Tabe13
Tabe13 Perangkat Pemerintah Daerah Kabupaten
Sleman
Sekretariat Daerah
Sekretariat Dewan
Dinas Permukiman Prasarana Wilayah
clan
Perhubungan
Dinas Pengairan Pertambangan clan Penanggulangan
Bencana Alam
Dinas Pertanian clan Kehutanan
Dinas Perdagangan Perindustrian Koperasi clan
Penanaman Modal
Dinas Kesehatan
Dinas Pendidikan
Dinas Tenaga Kerja Sosial dan Keluarga Berencana
Dinas Polisi Pamong Praja clan Ketertiban MasyarakatDinas Kebudayaan dan Pariwisata
Badan Perencanaan Pembangunan Daerah
Badan Pengawasan Daerah
Badan Pengelolaan Keuangan clan Kekayaan Daerah
Badan Pengendalian Pertanahan Daerah
Badan Kepegawaian Daerah
Rumah Sakit Umum Daerah
Kantor Perpustakaan clan Arsip DaerahKantor Telekomunikasi clan Informatika
Kantor Pengendalian Dampak Lingkungan
Kantor Pengelolaan Pasar
Kantor Pendaftaran Penduduk dan Catatan Sipil
Balai Latihan Kerja
Kecamatan
Sumber Bagian Organisasi Kabupaten Sleman
Hal lain yang perlu dikemukakan berkaitandengan kondisi lembaga eksekutif daerah Kabu
paten Sleman pada saat penelitian dilaksanakan
serta saat pembahasan anggaran akhir tahun 2009
dan penganggaran 2010 posisi Bupati Kabupaten
Sleman dijabat oleh penjabat sementara yangdalam hal ini adalah Wakil Bupati Kabupaten Sle
man Sri Purnomo Keadaan itu terjadi karena Bu
pati Kabupaten Sleman yang terpilih pada tahun2005 untuk periode 2005 2010 terkait masalah
hukum clan sedang menjalani proses persidangandi Pengadilan Negeri Kabupaten Sleman
Sementara itu Dewan Perwakilan Daerah
Kabupaten Sleman periode 2004 2009 diisi oleh
45 orang dengan perincian seperti tercantum padaTabe14 berikut
Tabe14 Wakil wakil Partai Di DPRD Kabupaten
Sleman Hasil Pemilu 2004
No Nama Partai Jumlah Wakil Orang
1 PDIP 10
2 PAN 7
3 PKB 7
4 Golkar 5
5 PPP 4
6 PKS 6
7 Demokrat 3
8 PKPB 1
9 PDS 1
Jumlah 45
Keempat puluh lima orang anggota legislatiftersebut adalah wakil rakyat dari enam daerah pe
milihan Wilayah I merupakan gabungan dari tiga
kecamatan yaitu Tempel Sleman clan Ngaglik
wilayah 1I adalah gabungan empat kecamatan
Turi Pakem Ngemplak dan Cangkringan
wilayah III adalah gabungan dari tiga kecamatan
yaitu Prambanan Kalasan dan Brebah sedang
kan wilayah IV hanya ada satu kecamatan yaitu
Kecamatan Depok karena merupakan kecamatan
dengan penduduk terpadat di Kabupaten Sleman
Selanjutnya wilayah V terdiri atas dua keca
77
matan Mlati dan Gamping serta wilayah VI
terdiri atas empat kecamatan Godean Moyudan
Minggir dan Seyegan
Masing masing wakil daerah pemilihanmemperjuangkan konstituen di daerah pemilih
annya Perjuangan dilakukan bersama kekuatan
partai yang tergabung dalam fraksi yang adasehingga dalam pembahasan kekuatan masingmasing partai juga kelihatan Misalnya fraksiPartai Keadilan Sejahtera menegaskan pula
bahwa dalam hal penyusunan anggaran setiapSKPD seharusnya merujuk pada kebutuhan riil di
setiap SKPD Namun upaya penghematan yangseharusnya dilakukan oleh setiap SKPD tidakselayaknya mengakibatkan penurunan kinerja
dari SKPD tersebut Apa yang dikemukakantersebut mungkin ada benarnya karena penulis
juga melihat bahwa masih terjadi pengulangan
usulan program di setiap tahun anggaran Bilakita menelusuri risalah rapat rapat paripurna
beberapa tahun anggaran terlihat bahwa dari
tahun ke tahun kritik menyangkut masalah yangsama yaitu persoalan efektivitas dan efisiensi
Akan tetapi disayangkan bahwa sikap kritisitu tidak berupa saran yang kongkret sehinggadapat dikatakan bahwa apa yang dikemukakananggota DPRD Kabupaten Sleman masih pada
level normatif
Dalam rapat rapat pembahasan anggota legis
latif dapat melakukan penambahan agenda atau
melakukan penegasan baik tentang rencana rencana yang lain maupun rencana yang lebih mikroRasionalisasi usulan agenda oleh para anggota
legislatif dalam rapat rapat pembahasan RAPBD
bukan tidak mungkin menyelipkan hidden agen
da agenda tersembunyi personal mereka
Di samping itu patut dicatat bahwa kendatiterjadi pembahasan yang panjang pada kenyataannya rapat ini tidak begitu signifikan mampu
memengaruhi kebijakan dan penetapan program
serta pengalokasian anggaran Bahkan terkesan
panitia anggaran di legislatif tidak terlalu ber
fungsi Dari usulan yang diajukan oleh eksekutiflegislatif hanya mampu mengubah 10 20 persen
terhadap usulan eksekutif tersebut Perubahandimaksud sudah termasuk di dalamnya ihwal
angka dan program
Nota Keuangan yang disampaikan olehBupati Sleman berisikan Kondisi dan Kebijakan
WO
Anggaran Pendapatan Daerah Kondisi dan Ke
bijakan Anggaran Belanja Daerah serta Kondisi
dan Kebijakan Anggaran Pembiayaan pada tahun
yang direncanakan 169 Agenda ini kemudiandilanjutkan sidang berikutnya dengan agendapenyampaian pandangan umum oleh panitia
anggaran dan oleh fraksi fraksi Ditinjau dari
sisi dinamika penyusunan anggaran atau yangoleh Wildavsky disebut sebagai politik anggarantanggapan dari panitia anggaran terhadap dokumen RAPBD tahun 2008 belum memperlihatkan
kalau di dalam prosesnya berlangsung denganapa yang disebut sebagai bargaining Karena jikadicermati bahasa bahasa tanggapan itu tidak ada
yang bersifat menekan eksekutif agar bersediamengikuti alur berpikir legislatif malahan dapat
dikatakan alur pikir legislatif yang terwakili melalui panita anggaran juga tidak terlihat Dari do
kumen dan risalah tiga rapat paripurna terdahulu
rata rata komentar hanya menyangkut hal hal
populer di saat tahun anggaran seperti persoal
an pengadaan buku dan penyelesaian pendirian
stadion di Kabupaten Sleman
Setelahnya adalah tahapan yang disebutdengan sinkronisasi yang dilangsungkan dalamrapat komisi 170 Pembahasan sinkronisasi di
dalam rapat rapat komisi ini dilaksanakan dengan
mengundang instansi instansi yang menjadimitra untuk kemudian dilakukan pembahasan
per bidang yang dibawahi oleh komisi bersangkutan Pembahasan di komisi diawali dengan
rapat dengar pendapat dengan semua unsur ma
syarakat atau yang sering disebut sebagai public
hearing yang dilanjutkan dengan rapat internalmasing masing komisi dan kemudian komisimengundang SKPD terkait untuk melakukankonsultasi Di sini terlihat bagaimana persetu
juan yang diberikan oleh legislatif lebih padapertimbangan politik dan kepentingan pribadi
para aktor
169 Nota Keuangan APBD Kabupaten Sleman Tahun 2009 dibacakan oleh Wakil Bupati Kabupaten Sleman Sri Puruomo
pada tanggal 3 Desember 2008 dalam sidang paripurna yangdiselenggarakan oleh DPRD Kabupaten Sleman
10Di dalam struktur kelembagaan legislatif Kabupaten Sleman
terdapat beberapa alat kelengkapan yang menunjang kinerjalembaga tersebut Salah satu perangkat DPRD yang dibuatadalah komisi komisi Ada empat komisi di DPRD Kabupaten
Sleman yaitu Komisi A membawahi hukum dan pemerintahan
Komisi B mengurusi soal keuangan Komisi C bidang pembangunan dan terakhir Komisi D bidang kesejahteraan
Proses Perencanaan dan Penyusunan
Prioritas Pembangunan
Proses penyusunan dan pengalokasian APBD
Kabupaten merupakan rangkaian kegiatan yangdiawali dari proses perencanaan hingga penganggaran yang saling terkait dan tidak terpisahkankeduanya merupakan proses yang menyatuTahapan perumusan kebijakan pembangunan
dimulai dari penjaringan masalah dan agenda
yang diharapkan masyarakat hingga pada tahapan
disahkannya APBD tiap tahunnya
Dalam proses penyusunan RPJMD terlihat
dinamika yang menggambarkan proses pemenuh
an kepentingan aktor yang terlibat dalam penyusunan yaitu antara pasangan bupati terpilih dengan
tim yang dibentuk bappeda Kepentingan yangmenonjol adalah kepentingan dari pasangan bu
pati terpilih Situasi seperti itu sering diistilahkansebagai fenomena brokery di mana setiap aktoryang terlibat ternyata menyelipkan kepentinganterselubung aktor itu sendiri maupun pesanan byorder aktor eksternal Agar harapan setiap aktorterakomodasi dalam hasil keputusan kebijakan
kemampuan aktor bernegosiasi menjadi salah
satu faktor penentunya di tengah kontestasi atas
banyaknya masalah atau program yang harusdimasukan ke dalam dokumen RPJMD
Kenyataan tersebut tentunya sangat ironis
mengingat kepentingan yang diperjuangkanmestinya ialah kepentingan rakyat Bila kita me
nengok data di lapangan menunjukkan masih
cukup tingginya angka kemiskinan di KabupatenSleman yaitu 58 701 kepala keluarga KK dari
total 250 847 KK Ini berarti permasalahan pen
ting di daerah ini ialah masih terdapatnya sekitar23 40 penduduk miskin dan masih belum
terpenuhi kebutuhan masyarakat akan lapangan
kerja
Kontestasi kepentingan antaraktor dalam
penyusunan program RPJMD jelas masih ber
orientasi pada aspek politik di mana para aktor
melihat alternatif alternatif kebijakan berdasar
kan pada kepentingan partai politik beserta ke
lompoknya clientele group Dalam hal ini dapatdisebutkan antara lain kepentingan bupati terpilih
yang harus memenuhi janji kepada masyarakatpemilihnya walaupun kemudian proses itu men
jadi sulit karena harus disesuaikan dengan potensi
Kabupaten Sleman Keputusan seperti itu harus
diambil karena jika semuanya tidak terpenuhi
akan mengakibatkan kekecewaan pada masyara
kat pemilih Inilah yang merupakan keputusanyang dibuat didasarkan pada keuntungan politik
dengan dipandang sebagai sarana untuk mencapaitujuan tujuan partai atau tujuan tujuan kelompok
kepentingan
Tabel 5 memberi penjabaran analisis kese
suaian arah kebijakan pembangunan sosial dengan
melihat konsistensi antara visi dan misi kepala
daerah terpilih dan prioritas dalam RPJMD peri
ode tahun 2005 2010 dengan Rencana Kerja
Pemerintah Daerah RKPD pada tiap tiap tahunanggaran Terlihat dari dua dokumen yang adabahwa prioritas dalam RKPD tahunan mulai dari
tahun 2007 hingga 2009 adalah sama Tentunya
tidak ada yang salah dengan samanya prioritaspembangunan dalam RKPD tahunan tersebut
Hal ini bisa disebabkan karena memang prioritasdi tahun 2007 masih belum terwujud sehingga
kembali harus menjadi prioritas di tahun tahun
berikutnya
KUA yang TerabaikanPerumusan Kebijakan Umum Anggaran KUA
tiap tahunnya adalah sebuah proses perumusankebijakan anggaran dengan aspek kualitatif karena
aspek kuantitatifnya tertuang dalam RancanganAnggaran Belanja Daerah RAPBD Selain
KUA sebenarnya ada dokumen kualitatif lainnya
dalam proses penetapan program dan pengaloka
sian anggaran daerah yaitu dokumen Prioritas
dan Plafon Anggaran Sementara PPAS
Pada proses penyusunan program dan peren
caaan penganggaran setiap tahunnya di Kabupaten Sleman ada beberapa tahapan yang dilewatimulai dari tahapan perencanaan hingga penganggaran seperti yang dapat kita lihat Gambar 1
KUA adalah sasaran dan kebijakan dae
rah dalam satu tahun anggaran yang menjadipetunjuk dan ketentuan ketentuar umum yangdisepakati sebagai dasar penyusunan Rancan
gan APBD KUA disusun dan disepakati oleh
pemerintah daerah bersama DPRD dan tertuangdalam sebuah nota kesepakatan KUA merupakan
ruang pertemuan untuk menyatukan agenda
pemerintah yang terdiri atas visi dan misi daerahrenstrada kinerja masa lalu kebijakan pemerin
tah pusat dan asumsi estimasi keuangan daerah
79
Tabe15 Analisis Kesesuaian Arah Kebijakan Pembangunan Sosial0
No Visi Misi Kepala DaerahPrioritas Pembangunan dalam
RKPDRPJMD
Visi 2007 2008 2009
Terwujudnya masyarakat
Sleman yang lebih sejahtera 1 Peningkatan kualitas 1 Peningkatan kualitas 1 Penanggulangan kemiskinan 1 Penanggulangan kemiskinan dan pengangguran
lahir dan batin tahun 2010 pelayanan publik terutama pelayanan publik terutama dan pengangguran 2 Revitalisasi pertanian dan kehutanan
pendidikan dan kesehatan pendidikan dan kesehatan 2 Revitalisasi pertanian dan 3 Peningkatan kualitas kesehatan dan pendidikan
2 Pemberdayaan masyarakat 2 Peningkatan pemberdayaan kehutanan 4 Peningkatan kualitas pelayanan publik
miskin masyarakat terutama masy 3 Peningkatan kualitas pendi 5 Pengembangan kawasan strategis peningkatan
3 Peningkatan kontribusi arakat miskin dikan dan kesehatan pengelolaan lingkungan hidup dan sumber dayapendapatan daerah dalam 3 Rehabilitasi dan rekonstruksi 4 Peningkatan kapasitas alam
pembangunan pascabencana pemerintah daerah 6 Peningkatan pendapatan daerah
4 Ketersediaan data yang 4 Peningkatan peran serta ma 5 Pembangunan infrastruktur 7 Peningkatan keamanan dan ketertiban
akurat dan mutakhir syarakat dan swasta dalam peningkatan pengelolaan
5 Peningkatan peran serta ma dunia usaha dan investasi lingkungan hidup dan sumsyarakat dan swasta dalam 5 Revitalisasi pertanian dan ber daya alam
dunia usaha dan investasi kehutanan 6 Peningkatan pendapatan
6 Stabilitas keamanan dan 6 Peningkatan stabilitas daerah
ketertiban masyarakat yang ketentraman dan ketertiban 7 Peningkatan keamanan dan
kondusif masyarakat yang kondusif ketertiban
Misi
Menjaga terse lengg aranya tatapemerintahan yang baik
Menjaga keberlanjutan kegia
tan perekonomian masyarakat
Meningkatnya kualitas hidupdan kehidupan masyarakat
Gambar 1 Siklus Penyusunan APBD
dengan aspirasi clan kebutuhan masyarakat guna
menjawab persoalan persoalan yang dihadapimasyarakat KUA berisikan agenda umum pem
bangunan yang kemudian akan dijaclikan payunguntuk menentukan arah belanja setiap SKPDselama satu tahun penganggaran Dalam KUA
dimuat informasi tentang strategi pembangunandaerah sesuai dengan perkembangan situasi
muatan informasi itu didapatkan dengan terlebih
dahulu melakukan jaring aspirasi masyarakatYang dilakukan di tahun sebelumnya kemudiandisusun proyeksi anggaran pendapatan belanja
clan pembiayaan tahun bersangkutan
Di Kabuapten Sleman KUA dirumuskan oleh
eksekutif kemudian hasilnya diajukan ke DPRD
untuk disetujui menjadi KUA melalui sebuah
nota kesepakatan DPRD sebagai lembaga poli
tis kemudian bekerja mempelajari KUA usulan
eksekutif yang dilakukan oleh panitia anggaranSelain dibahas oleh panitia anggaran sebenarnya
di Kabupaten Slemanjuga dilakukan pembahasan
oleh masing masing fraksi Melalui panitia anggaran dan pembahasan di fraksi anggota DPRD
Yang merepresentasikan wilayah pemilihan
partai dan berbagai kepentingan yang disuarakandapat mengajukan usulan clan melakukan analisis
kritis Dari studi dokumen yang dilakukan selamaperiode 2005 2010 pembahasan KUA di Kabu
paten Sleman hanya sekadar menguatkan apa
Yang sudah diagendakan pemerintah Artinyatidak ada perubahan signifikan atas pembahasan
Yang terjadi dengan legislatif Kenyataan inidapat dibuktikan dengan cara membandingkan
Rancangan KUA dengan clokumen KUA yangdisetujui dan disahkan Setelah pembahasan di
panitia anggaran kemudian hasil rumusan KUA
tersebut dibahas dalam rapat paripurna DPRD
Yang melibatkan seluruh pimpinan clan anggota
dewan dengan mengahadirkan seluruh pimpinan
SKPD Pada saat ini DPRD membacakan pan
clangan umum panitia anggaran terhadap KUAdan juga pandangan umum fraksi Pada saat
ini sebenarnya anggota dewan masih diberikan
kesempatan untuk mengkritisi clan untuk memasti
kan harapan konstituen Akan tetapi proses
pembahasan KUA nyatanya tidak berlangsunglama karena secara aklamasi antara eksekutif
dan legislatif menyatakan kesepakatannya ter
hadap KUA yang diajukan oleh eksekutif tanpahalangan atau kritik yang berarti
Pembahasan KUA antara eksekutif dengan
DPRD ticlak begitu dinamis ditandai dengan
kurangnya aspirasi dan perdebatan yang berlang
sung di dalamnya Hal ini antara lain dikarenakanKUA masih berisi pernyataan pdmyataan umum
tentang rencana pembangunan belum spesifikdan belum mencantumkan nilai rupiah yang detail lantaran masih dicantumkan dengan sistem
kelompok Ini sebagaimana diungkapkan oleh
seorang lnforman 171
17 Wawancara dengan RSH salah satu anggota DPRD Kabu
paten Sleman pada 24 Juli 2009
Siklus Penyusunan APBD
Penyusunan KUA Proses yang terabaikan
C
Perencanaan RPJMD RKPD KUA PPAS cOw
xC
CCPedoman
Notay
RAPBD RKA SKPD Penyusunan Kesepakatan qRKA SKPD
W
Evaluasi Raperda APBD oleh GubernurAPBDMendagri
Gambar 1 Siklus Penyusunan APBD
dengan aspirasi clan kebutuhan masyarakat guna
menjawab persoalan persoalan yang dihadapimasyarakat KUA berisikan agenda umum pem
bangunan yang kemudian akan dijaclikan payunguntuk menentukan arah belanja setiap SKPDselama satu tahun penganggaran Dalam KUA
dimuat informasi tentang strategi pembangunandaerah sesuai dengan perkembangan situasi
muatan informasi itu didapatkan dengan terlebih
dahulu melakukan jaring aspirasi masyarakatYang dilakukan di tahun sebelumnya kemudiandisusun proyeksi anggaran pendapatan belanja
clan pembiayaan tahun bersangkutan
Di Kabuapten Sleman KUA dirumuskan oleh
eksekutif kemudian hasilnya diajukan ke DPRD
untuk disetujui menjadi KUA melalui sebuah
nota kesepakatan DPRD sebagai lembaga poli
tis kemudian bekerja mempelajari KUA usulan
eksekutif yang dilakukan oleh panitia anggaranSelain dibahas oleh panitia anggaran sebenarnya
di Kabupaten Slemanjuga dilakukan pembahasan
oleh masing masing fraksi Melalui panitia anggaran dan pembahasan di fraksi anggota DPRD
Yang merepresentasikan wilayah pemilihan
partai dan berbagai kepentingan yang disuarakandapat mengajukan usulan clan melakukan analisis
kritis Dari studi dokumen yang dilakukan selamaperiode 2005 2010 pembahasan KUA di Kabu
paten Sleman hanya sekadar menguatkan apa
Yang sudah diagendakan pemerintah Artinyatidak ada perubahan signifikan atas pembahasan
Yang terjadi dengan legislatif Kenyataan inidapat dibuktikan dengan cara membandingkan
Rancangan KUA dengan clokumen KUA yangdisetujui dan disahkan Setelah pembahasan di
panitia anggaran kemudian hasil rumusan KUA
tersebut dibahas dalam rapat paripurna DPRD
Yang melibatkan seluruh pimpinan clan anggota
dewan dengan mengahadirkan seluruh pimpinan
SKPD Pada saat ini DPRD membacakan pan
clangan umum panitia anggaran terhadap KUAdan juga pandangan umum fraksi Pada saat
ini sebenarnya anggota dewan masih diberikan
kesempatan untuk mengkritisi clan untuk memasti
kan harapan konstituen Akan tetapi proses
pembahasan KUA nyatanya tidak berlangsunglama karena secara aklamasi antara eksekutif
dan legislatif menyatakan kesepakatannya ter
hadap KUA yang diajukan oleh eksekutif tanpahalangan atau kritik yang berarti
Pembahasan KUA antara eksekutif dengan
DPRD ticlak begitu dinamis ditandai dengan
kurangnya aspirasi dan perdebatan yang berlang
sung di dalamnya Hal ini antara lain dikarenakanKUA masih berisi pernyataan pdmyataan umum
tentang rencana pembangunan belum spesifikdan belum mencantumkan nilai rupiah yang detail lantaran masih dicantumkan dengan sistem
kelompok Ini sebagaimana diungkapkan oleh
seorang lnforman 171
17 Wawancara dengan RSH salah satu anggota DPRD Kabu
paten Sleman pada 24 Juli 2009
Pembahasan KUA memang biasanya tidakmemakan waktu lama karena KUA itu khan
masih sesuatu hal yang umum Biasanya pembahasan yang panjang itu nanti saat membahasRAPBD karena sudah ada angkanya sehingga
lebih jelas
Kebijakan Umum Anggaran Pendapatan
Belanja Daerah Tahun 2010 misalnya menetapkan kebijakan umum belanja daerah adalah
untuk menunjang pelaksanaan tugas dan fungsimasing masing satuan kerja perangkat daerahserta untuk memenuhi kebutuhan anggaran sesuai
dengan prioritas yang ditetapkan APBD tahun2010 diperkirakan mencapai Rp1 006 triliun
yang dipergunakan untuk belanja tidak langsungsebesar Rp715 104 miliar Anggaran tersebut
dipergunakan untuk membiayai gaji dan tun
jangan pegawai bunga subsidi hibah bantuan
sosial bagi hasil bantuan keuangan dan belanja
tidak terduga Selebihnya dialokasikan untuk
belanja langsung sebesar Rp291 662 miliar yaknidipergunakan untuk membiayai program dan
kegiatan masing masing SKPD sesuai denganfungsi dan urusan pemerintah daerah yang harusdilaksanakan
Angka dan prioritas program yang diusulkanoleh pemerintah daerah eksekutif tidak berbeda
dengan dokumen yang kemudian disepakatiantareksekutif dan legislatif melalui nota kese
pakatan antara Pemerintah Kabupaten Sleman
dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabu
paten Sleman No 48 Kep KDH B2009 dan No3 Kes DPRD 2009 tanggal 6 November 2009
tentang Kebijakan Umum Anggaran Pendapatandan Belanja Daerah Kabupaten Sleman Tahun
Anggaran 2010 DPRD di sini agaknya belum
merasa penting untuk mengkritisi KUA dengansangat detail karena dianggap belum strategisbagi kepentingan mereka
Di lain pihak program dan alokasi anggaran
dalam ABPD adalah kompilasi dari usulan yang
diajukan oleh masing masing SKPD Jika kitamelihat kembali sebenarnya tidak sepenuhnya
anggaran belanja Kabupaten Sleman disusun
berbasis kinerja tetapi juga berupa pengga
bungan dengan incremental budgeting yaitusistem anggaran belanja dan pendapatan yangmemungkinkan revisi selama tahun berjalan se
kaligus sebagai dasar penentuan usulan anggaran
periode tahun yang akan datang Angka di pospengeluaran merupakan perubahan kenaikan
dari angka periode sebelumnya Permasalahan
yang harus diputuskan bersama adalah metodepenaikan penurunan incremental dari angka
anggaran tahun sebelumnya Logika sistem
anggaran ini adalah seluruh kegiatan yang dilaksanakan merupakan kelanjutan kegiatan dari
tahun sebelumnya
Regulasi APBD Ruang Bagi Ekskutifuntuk Germain
Agaknya perlu untuk terns mengingatkan peme
rintah daerah bahwa anggaran daerah adalah per
wujudan amanat rakyat kepada pihak eksekutif
dan legislatif Untuk itu pemerintah dilengkapi
dengan rambu rambu yang merupakan pedoman dalam penyusunan anggaran Dalam proses
penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja
Daerah Kabupaten Sleman dasar hukum yangdigunakan sebagai pedoman penyusunan itu
cukup banyak dan juga rumit Pada Gambar 2ditunjukan berbagai peraturan yang digunakandalam penyusunan APBD
Pada amandemen terakhir terhadap UUD1945 pasal 18A ayat 2 diamanatkan agar hu
bungan keuangan pelayanan umum sumber daya
alam dan sumber daya lainnya antara Pemerintah
Pusat dan Pemerintah Daerah diatur dan dilak
sanakan secara adil dan selaras berdasarkan
undang undang Ini kemudian menjadi dasarpembentukan Undang Undang tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan
Pemerintah Daerah Selanjutnya melalui Ketetapan MPR No 1 V MPR 2000 tentang Rekomendasi Kebij akan Dalam Penyelenggaraan OtonomiDaerah dan Ketetapan MPR No VI MPR 2002
Rekomendasi atas Laporan Pelaksanaan Putusan
MPR RI oleh Presiden DPA DPR BPK dan
MA merekomendasikan kepada Pemerintah dan
DPR agar melakukan perubahan yang bersifatmendasar dan menyeluruh terhadap UU No 22Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah danUU No 25 Tahun 1999 tentang PerimbanganKeuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerin
tah Daerah Sejalan dengan amanat TAP MPR
tersebut serta perkembangan dalam peraturan
perundang undangan di bidang keuangan negarayaitu UU No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan
UU 2 12004 UU 17 2003 UU 112004 UIJ 33 20049
1u
PEitt 1 it t 1 ftt7
PP 41 07
Gambar 2 Landasan Kebijakan Pengelolaan Keuangan Daerah
Negara UU No l Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara UU No 15 Tahun 2004 tentangPemeriksaan Pengelolaan clan Tanggung JawabKeuangan Negara terjadilah perubahan mendasar
clan menyeluruh dalam sistem keuangan negara
Adapun peraturan pemerintah PP yang lahirsetelah perubahan perundang undangan tersebut
di antaranya adalah PP No 37 Tahun 2005 tentangKedudukan Protokoler dan Keuangan DPRD PP
No 54 Tahun 2005 tentang Pinjaman Daerah PPNo 55 Tahun 2005 tentang Dana PerimbanganPP No 56 Tahun 2005 tentang Sistem InformasiKeuangan Daerah PP No 57 Tahun 2005 tentangHibah Kepala Daerah dan PP No 58 Tahun 2005
tentang Pengelolaan Keuangan DaerahDi Kabupaten Sleman semua peraturan itu
dijadikan dasar hukum dalam menyusun doku
men anggaran belanj a daerah Rencana anggarankegiatan yang dibuat oleh SKPD di lingkunganpemerintah Kabupaten Sleman yang disingkatdengan RASK merupakan dokumen dasar dalam
penyusunan anggaran pendapatan belanja daerah
Dokumen dasar tersebut selanjutnya disampaikan
kepada tim anggaran daerah untuk dievaluasi le
bih lanjut mengenai kesesuaian program yang adadi unit kerja kesesuaian program dan kegiatan
unit kerja dengan tupoksinya dengan strategi
dan prioritas daerah serta dengan kewajaran dan
target kinerja
Setiap unit ker a diharuskan merasionalisasikan rencana kegiatannya pada setiap programmulai dari tujuan hasil dan manfaat setiap kegiatan Selain itu proses revisi dan konfirmasi item
dilakukan untuk mengoptimalkan ketepatan
dengan input dari setiap SKPD dengan pusatdata di bappeda RASK harus mencerminkan
kesesuaian dan konsistensi dengan KUA dan
strategi prioritas yang telah ditetapkan Misalnyapada RAPBD tahun 2009 SKPD kesehatan
mengajukan usulan program promosi kesehatan
dan pemberdayaan masyarakat dengan anggaran
sebesar Rp271 046 500 dan pada tahun anggaran
2010 program ini muncul kembali dengan nama
program yang sama yaitu program promosi
kesehatan dan pemberdayaan masyarakat dengan
anggaran sebesar Rp571 193 000 Serupa pula de
ngan itu dari SKPD Pendidikan pada tahun 2007
mengusulkan program penyelenggaraan program
PAUD dengan anggaran Rp175 000 000 namun
pada tahun anggaran 2010 usulan ini kembali
diajukan dengan nama program pengembangan
pendidikan usia dini PAUD dengan anggaran
sebesar Rp47 250 000 yang dilakukan dalambanyak kegiatan yaitu pengembangan kuriku
lum bahan ajar dan model pembelajaran pendi
dikan anak usia dini penyelenggaraan koordinasi
dan kerja sama PAUD publikasi dan sosialisasi
PAUD
I
Pengulangan program dari tahun ke tahun
anggaran tidak selalu salah selama indikator
capaian program yang diulang tersebut jelas danterukur Dalam kasus program promosi kesehatan
dan pemberdayaan masyarakat seperti di atas indi
kator capaiannya adalah sama dan terlebih lagi
di dalam dokumen Laporan Keterangan Pertanggungjawaban LKPJ tahun 2009 keberhasilan
program ini tidak dijelaskan sehingga tentunya
dari sisi fungsi anggaran sebagai alat penilaian
kinerja performance measurement tool APBD
Kabupaten Sleman tidak bisa dijadikan indikator
untuk menilai kinerja aparatur penyelenggara
pemerintahan yang bertugas memberikan layanankepada masyarakat
Membandingkan usulan dana program antar
bidang dan antara satu dinas dengan dinas lainnya adalah salah saw upaya untuk meningkatkan
posisi tawar terkait dengan usaha setiap SKPDuntuk meningkatkan jumlah anggaran yang dikeIola Namun terkadang kita menyaksikan bahwapeningkatannya An tidak rasional ini semua erat
kaitannya dengan sistem penganggaran yangmasih bersifat inkremental Logika dari sistem
anggaran ini adalah seluruh kegiatan yang dilaksanakan merupakan lanjutan kegiatan dari tahun
sebelumnya Kondisi yang terjadi dengan programdari dinas kesehatan yang disebutkan tadi tidaksepenuhnya demikian Ini karena dengan nama
program yang sama rincian kegiatannya jauhberbeda Tahun 2008 program yang dilaksanakanadalah pemberdayaan UKBM Usaha Kesehatan
Berbasis Masyarakat penyebarluasan informasi
kesehatan pembinaan terpadu PKK KB Kes
TMKK dan penyebarluasan informasi tentangbahaya napza terhadap kesehatan Sedangkanpada tahun 2010 dengan jumlah anggaran yangjauh lebih besar kegiatan yang dilakukan adalahpromosi kesehatan dan informasi sadar hidupsehat penyuluhan masyarakat pola hidup sehatpeningkatan pemanfaatan sarana kesehatan dan
peningkatan pendidikan tenaga penyuluhan kese
hatan Terlihat bahwa kegiatan di tahun 2010 bu
kanlah lanjutan kegiatan tahun 2008 Wildavskymenjelaskan ini adalah sebagai bentuk hasil dari
sebuah kompromi kompromi politik Kompromi
politik yang dilakukan oleh aktor dalam hal iniadalah anggota TAPD dengan SKPD
01
Kita ingin mengatakan bahwa sistem penganggaran yang digunakan di Kabupaten Slemanadalah anggaran yang berbasis kinerja namunnyatanya dalam program program capaian kinerj abelum bisa diukur Kesepakatan yang terjadidan kemudian ditetapkan menjadi APBD adalah
salah satu bentuk dari keahlian aktor dalam hal
ini eksekutif dalam melakukan negosiasi dan
menyakinkan legislatif bahwa itu sesuai dengan
kesepakatan dalam KUA dan tidak bertentangan
dengan aturan hukum penyusunan anggaran
Kesimpulan
Aktor aktor yang terlibat dalam perumusan kebijakan anggaran dalam perspektif politik anggaran
masih senantiasa memperjuangkan kepentingan
sendiri dengan berbagai strategi Bagi eksekutif
strategi yang paling aman adalah dengan senantiasa mengemukakan bahwa anggaran telah se
suai dengan aturan Sementara untuk kondisi
semacam itu legislatif biasanya tidak bisa ber
buat banyak terutama disebabkan pada dasarnya
legislatif DPRD tidak punya cukup pengetahuandi bidang penganggaran Ditemukan bahwa masih banyak anggota legislatif yang tidak mengertiapa yang menjadi prioritas pembangunan Kabupaten Sleman Selain itu landasan prioritas oleh
legislatif masih tersekat sekat pada pemahaman
pemenuhan kebutuhan para konstituen Di dalam
penyusunan APBD terjadi proses sharing danbargaining kepentingan antaraktor
Daftar Pustaka
Brender Adi dan Allan Drazen 2004 Political Bud
get Cycles in New versus EstablishedDemocra
cies Tel Aviv University of Maryland
Bastian Indra 2001 Akuntasi Sektor Publik di Indo
nesia Jakarta
Halim Abdul 2007 Akuntansi Sektor Publik Akun
tansi Keuangan Daerah Jakarta Selemba
Empat
Howlett Michael et al 1995 Studying public policy Policy Circles and Policy Subsiter OxfordUniversity Press
Mardiasmo 2002 Akuntansi Sektor Publik Yogya
karta Andi
2004 Otonomi dan Manajemen
Keuangan Daerah Yogyakarta Andi
Santoso Purwo dkk 2004 Menembus Ortoksi Ke
bijakan Publik Dalam M Ridwan Jafar 2006
PolitikAnggaranDaerah Studi tentang ProsesPerumusan Kebyakan Anggaran dalam Penyu
sunan APBD Tahun 2005 di Kabupaten Mamu
ju Provinsi Sulawesi Barat Yogyakarta
Wildaysky Aron 1946 The Politics of BudgetaryProcess Boston Little Brown co Dalam
Budi Winarno Teori dan Proses Kebijakan
Publik Yogyakarta Media Pressindo
Kepmendagri No 29 Tahun 2002
11
EVALUASI PEMILU LEGISLATIF 2009
Tinjauan atas Proses Pemilu Strategi Kampanye Perilaku Memilih
dan Konstelasi Politik Hasil Pemilu
Lili Romli
Abstract
In general the 2009 legislative election has been conducted condusively However there were some problemsin the implementation ofthe election such asfixed voter lists and the election results decision In this election participation ofthe voter was decreasing relatively compare to previous election and the trend of the voter behaviourtend to be transactional In this regards there were frictions of the 2009 election results with the victory of theDemocratic Party accompanied by the decline of the Golkar Party PDIP and Islamic parties
Pendahuluan
Pada era reformasi ini bangsa Indonesia telah
melakukan tiga kali pemilihan umum pemilu
yaitu di tahun 1999 2004 dan 2009 Pada Pe
milu 2004 dan 2009 bangsa Indonesia dianggaptelah mampu menunjukkan kemajuan dalam ber
demokrasi dan berpolitik secara lebih modern
Kenyataan inilah yang menyebabkan bangsa inimulai mendapat perhatian dari berbagai kalangan di belahan dunia Predikat sebagai sebuah
negara demokrasi terbesar ketiga tak pelak disan
dang oleh Indonesia saat ini setelah hampir limadekade hidup dalam otoriterianisme
Pemilu Legislatif Pileg 1999 merupakanmomentum awal kebebasan berpolitik di negeri
ini sekaligus menjadi titik tolak transisi menuju
kehidupan demokrasi yang lebih baik Pemilu1999 memberikan kesempatan bagi setiap partaipolitik peserta pemilu untuk berpartisipasi dan
berkompetisi secara lebih adil memberikan ke
bebasan bagi rakyat untuk memilih secara lebih
konsekuen dan menciptakan ruang dan peranyang cukup besar bagi kekuatan di luar negaradalam pelaksanaan pemilu
Hasil Pemilu 1999 menunjukkan dari 48
partai politik parpol peserta pemilu tidak ada
satupun yang memperoleh suara mayoritas mut
lak Secara keseluruhan ada 21 parpol yang memperoleh kursi di DPR Dari 21 parpol tersebut
Penelitian dengan judul tersebut dilakukan oleh tim peneliti
yang beranggotakan Lili Romli Koordinator SyamsuddinHaris Finnan Noor dan Tri Rainny Syafarani
sesuai dengan ketentuan UU Pemilu No 3 Tahun
1999 tentang Pemilu parpol yang lolos electoralthreshold ET 2 Io hanya enam parpol yaitu
Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan PDIP
Partai Golongan Karya Golkar Partai Persatuan
Pembangunan PPP Partai Kebangkitan Bangsa
PKB Partai Amanat Nasional PAN dan
Partai Bulan Bintang PBB Dan dalam kon
teks sej arah politik hasil Pemilu 1999 memangberhasil mengurangi hegemoni Golkar selama
32 tahun lebih
Pemilu kedua era reformasi dilaksanakan
pada tahun 2004 Sebanyak 24 partai politik
berpartisipasi dalam pemilu tersebut Pada Pe
milu 2004 itulah rakyat Indonesia diperkenalkan
pada sistem pemilu langsung Sistem pemilu
legislatif yang menggunakan mekanisme proporsional dengan daftar semi terbuka memangmengundang perdebatan Ketika pelaksanaannyapun masih menunjukkan kuatnya peran pengurus
pusat partai dalam menentukan calon legislatif
Namun setidaknya Pemilu 2004 relatif telah
membuka peluang lebih besar bagi rakyat untuklebih terlibat meski secara terbatas dalam persoal
an pemilihan calon anggota legislatif calegHasil Pemilu 2004 kemudian menunjukkan
adanya perubahan peta politik secara nasional
dan di tingkat lokal Perubahan tersebut terjadi
terutama pada pergeseran kekuatan partai politik
pada pemilu 1999 dan pemilu 2004 Dalam pemi
lu 2004 Partai Golkar keluar sebagai pemenangpemilu dengan memperoleh suara 21 6 128
87
kursi Meski memenangkan pemilu suara yangdiperoleh Partai Golkar mengalami penurunan di
bandingkan dengan Pemilu 1999 22 4 PDIP
yang pada Pemilu 1999 sebagai pemenang padaPemilu 2004 ia berada pada urutan kedua dengan
memperoleh suara 18 5 109 kursi PDIP men
galami penurunan suara sekitar 15 dari hasil Pe
milu 1999 33 73 Urutan ketiga ditempati oleh
PKB dengan 10 6 52 kursi kemudian PPP
8 2 58 kursi dan PAN 6 4 52 kursi Sama
dengan Partai Golkar dan PDIP ketiga partai ini
sama sama mengalami penurunan suara
Secara umum Pemilu 1999 maupun Pemilu
2004 memang berlangsung relatif sesuai dengantatanan normatif pelaksanaan pemilu yangdemokratis namun bukan berarti tidak ada
masalah sama sekali Dalam Pemilu 1999 yangsecara prosedural lebih demokratis dibandingkan
pemilu pemilu masa Orde Baru catatan kelam
terutama terkait dengan perilaku elite politik hasil
pemilihan itu sendiri Hal ini karena substansi
demokrasi yang diharapkan berkembang denganbaik setelah pelaksanaan sebuah pemilu yangdemokratis tidak terjadi Performa wakil wakil
rakyat yang duduk di legislatif selain dianggaptidak mampu menegakkan makna reformasi yang
sesungguhnya juga menjadi bagian yang menimbulkan masalah politik berkepanjangan Hal ini
ditandai misalnya dengan semakin meluasnya
praktik korupsi kolusi dan nepotisme ketidak
adilan dan ketidaktegakan hukum 172
Pada Pemilu 2004 permasalahan terutama
dikaitkan dengan soal soal yang bersifat prosedural Peraturan perundangan tentang Pemiluyaitu UU No 12 Tahun 2003 menyisakan ber
bagai masalah antara lain13 pertama pengaturan dana kampanye yang sangat longgar tidak
transparan dan jauh dari prinsip prinsip akuntabilitas publik yang universal Tidak ada aturanyang jelas mengenai sanksi terhadap pelanggarandalam pencatatan pembukuan pelaporan dan
auditing dana kampanye Kedua minimnyaaturan main mengenai penyalahgunaan jabatan
172 Lihat dalam Lili Romli ed Evaluasi Pemilihan Umum
2004 Analisis Proses dan Hasil Pemilu Legislatif JakartaLIPI Press 2005 hlm 2 3
13 Analisis mengenai hal ini lihat dalam Syamsuddin Haris
Pemilu 2004 Peluang Konsolidasi Demokrasi atau Perangkap Status Quo Politik Jurnal Ilmu Politik Pemilu dan
Dentokrasi April 2003 hlm 3 27
HM
dan kekuasaan oleh pej abat publik yang melakukan kampanye ini khususnya menyangkut tidak
adanya aturan jelas mengenai penggunaan fasili
tas publik dan sanksi bagi partai atau calon yangmenyalahgunakannya
Ketiga sistem proporsional terbuka yangditerapkan masih memungkinkan terjadinya
dominasi peran partai politik dalam penentuan
calon Partai politik dapat menggiring pemilihuntuk mencoblos hanya tanda gambar partai saja
tanpa pilihan alas nama calon Dengan begitu
pemilih dapat terjebak untuk kembali ke pro
porsional tertutup meskipun secara formal yangberlaku adalah sebaliknya Keempat posisi dan
kewenangan lembaga pengawas pemilu masih
lemah Kebutuhan akan lembaga pengawas
independen dengan kewenangan yang luas itudinafikan oleh pemerintah dan DPR Pengadilan
ad hoc atau pengadilan khusus pemilu juga sama
sekali tidak diakomodasi dalam undang undangpemilu Padahal pada Pemilu 1999 pengadilan
umum gagal sebagai institusi yang bertugas untukmenegakkan hukum pemilu Fenomena yangkemudian terjadi sebagai dampak susulan dari
kelemahan aturan main di atas adalah muncul
nya berbagai pelanggaran pemilu seperti moneypolitics dan pelanggaran kampanye menajamnya
konflik internal menguatnya fenomena oligarki
partai politik dalam pencalonan
Dari dua pelaksanaan pemilu tersebut ter
dapat beberapa pelajaran penting khususnyaterkait dengan keberadaan partai politik dan
kehidupan demokrasi Pertama secara umum
pemilu belum dapat mengubah orientasi partai
untuk mengedepankan program Partai partai
politik cenderung mengembangkan isu isu yangterkait dengan masalah primordial figuritas atau
pun wacana wacana yang bersifat jargon yangbersifat sementara dan tidak detail Situasi ini
bukan saja berimplikasi pada materi kampanye
partai politik yang mengambang melainkan pula
secara esensial partai politik belum menunjukkan
karakteristik modern lantaran tidak membiasa
kan diri berkecimpung pada soal soal konkretyang dibutuhkan oleh rakyat di atas sebuah fundamen visi dan misi yang jauh ke depan Denganatmosfer demikian pada gilirannya tidak saja
menyebabkan partai politik relatif gagal untuk
secara cerdas menjadi bagian dari penyelesaian
masalah tapi secara politis menjadi sulit untuk
dimintai pertanggungjawaban oleh konstituen
karena memang kerap mengedepankan hal halyang secara umum tidak bersifat konkret
Kedua penilu pemilu di awal reformasi rela
tif gagal dalam mengikis kecenderungan oligarki
partai politik Hal ini terbukti dengan masih ada
nya praktik lompat pagar anggota partai yanglangsung menduduki jabatan penting dalam sebuah partai Selain itu elite partai di pusat masih
amat berperanan dalam menentukan nomor urut
kandidat clan jadi atau tidaknya sesorang kandidat menjadi anggota legislatif Di samping itumasih minimnya upaya partai dalam menyosia
lisasi kandidat kepada khalayak telah membuat
masyarakat kurang memperoleh peluang untukmemahami dan mengevalusi kelayakan seorangkandidat legislatif Dengan mekanisme nomor
urut yang mendompleng preferensi terbuka sejatinya telah membuat kedaulatan rakyat dalam
memilih menjadi berjalan setengah setengah Ini
karena dalam praktiknya hasil akhir komposisi
keanggotaan legislatif dari partai tertentu tetapdipegang oleh pengurus pusat partai yang kerapsarat dengan kepentingan atas dasar kedekatan
dan bukan kualitas
Pemilu 2009 merupakan ujian bagi upaya
seberapa besar partai politik berkeinginan untuk
memperbaiki diri dengan lebih berorientasi
program dan juga sedapat mungkin mengikis
kecenderungan oligarki yang diidap parpolDengan diberlakukannya sistem proporsional
terbuka murni diharapkan akan mengurangi
oligarki partai dan mendorong parpol untuk kianmendekatkan diri kepada masyarakat Selain
itu mengingat semakin mahalnya harga sebuah
kursi maka ke depan sebuah partai sesungguhnya
dituntut untuk lebih profesional dan mengakar
kuat di tengah tengah masyarakat Dengan menghadapi tantangan itu ditambah dengan semakin
rasional dan pragmatisnya masyarakat Indonesia
maka persoalan mengenai perubahan orientasi
ke arah program yang berpengaruh pada materikampanye menjadi soal yang menarik untukdicermati Hal ini tentu tidak mudah mengingat
telah muncul kecenderungan meningkatnya apa
tisme masyarakat yang diindikasikan denganmenguatnya fenomena golput pada beberapa
pemilukada terakhir 114
14 Sebagai contoh pemilukada DKI Jakarta angka golputmencapai 39 2 persen pemilukada Jawa Barat 33 persen dan
Saat ini dengan adanya UU baru UU No 10
Tahun 2008 tentang Pemilihan Anggota DPR
DPD clan DPRD yang menyiratkan keterlibatanmereka secara langsung ditambah dengan polapendekatan baru caleg dalam menjaring suaraarus informasi yang semakin terbuka dan budaya
politik yang bertambah pragmatis meski tidakseluruhnya demikian perilaku memilih tampak
akan terpengaruhi dan tidak menutup kemungkinan mengalami pergeseran Di sisi lain dengan
dilandasi asumsi adanya korelasi antara pemilu
aturan main perilaku partai dan pemilih dalam
pemilu adalah sebuah keniscayaan jika hasil
pemilu 2009 menyiratkan adanya perubahan
konstelasi politik di tanah air
Pelaksanaan Pemilu 2009 yang berpedomanpada UU No 10 Tahun 2008 mengindikasikan
sebuah perubahan aturan main yang signifikan
dalam kehidupan politik bangsa Indonesia
Aturan main baru itu secara normatif ditujukan
bagi peningkatan kualitas politik clan kehidupan
demokrasi bangsa Indonesia UU ini secara fak
tual telah membawa perkembangan politik yanglebih populis dengan memberikan kesempatan
yang luas bagi masyarakat untuk menempatkanwakil rakyat yang dikehendakinya secara langsung Namun hal itu tentu saja baru merupakansalah satu aspek Aspek lainnya perlu digali
dalam rangka menilai secara utuh kontribusi
regulasi pemilu kali ini dalam upaya peningkatan
kualitas kehidupan politik bangsa
Dalam UU Pemilu 2008 terdapat sejumlah
tantangan yang berat bagi partai partai politikuntuk dapat meraih suara Hal ini karena UU
tersebut memberlakukan ketentuan parliamen
tary threshold PT 2 5 sementara untuk
mencapai PT 2 5 suara tentu tidak mudah bagi
parpol yang belum mempunyai basis massa yangkuat Alokasi kursi daerah pemilihan dapil
mengalami perubahan dari 3 12 kursi menjadi
3 10 kursi Selain itu untuk penghitungan suara
di DPR diberlakukan aturan 50 dari Bilangan
Pembagi Pemilih BPP clan sisa suara ditarik ke
provinsi Dengan ketentuan seperti ini tingkat
kompetisi di antara parpol peserta pemilu akan
ketat dan tidak mudah bagi partai partai politik
untuk dapat meraih kursi di DPR
Pilakada Jawa Timur golput mencapai 40 persen
Me
Selain itu berdasarkan Putusan Mahkamah
Konstitusi MK penetapan calon terpilih anggota legislatif yang semula berdasarkan 30BPP dan nomor urut seperti diatur pada Pasal
214 UU No 10 Tahun 2008 tentang PemilihanAngggota DPR DPD dan DPRD berubah
menjadi berdasarkan suara terbanyak Implikasi
Putusan MK ini antara lain membuat semua
caleg mempunyai kesempatan yang sama untukterpilih dan persaingan pemilu akan semakin
luas Persaingan bukan hanya antarpartai tetapi
juga antarcaleg internal partai Penetapan suaratebanyak bagi calon terpilih anggota legislatif di
harapkan juga dapat meningkatkan akuntabilitas
anggota legislatif terhadap konstituen
Sehubungan dengan itu diperlukan strategi
yang jitu bagi partai partai politik dan caleguntuk dapat meraih dukungan pemilih Dengan
waktu kampanye pemilu yang relatif panjangyakni sembilan bulan terdapat kesempatan yangluas bagi parpol dan caleg untuk melakukanberbagai pendekatan pada konstituen Pelbagai
cara telah dilakukan oleh partai partai politik
dan para calegnya dalam upaya meraih simpati
dan dukungan kosntituen yaitu mulai dari pema
sangan baliho pamflet sampai pasang Man diberbagai media massa baik cetak maupun elek
tronika Selain itu guna meraih simpati pemilih
di antara parpol dan caleg ada yang melakukanupaya upaya seperti memberikan asuransi benih
padi hingga bantuan finansial yang tidak sedikitkepada warga
Di sini tampak bagaimana sepak terjang
caleg dan parpol dalam mendekati pemilih dalamrangka mendapatkan suara sebanyak banyaknya
dalam pemilu kali ini Akan tetapi agresivitas
caleg dalam mengkampanyekan dirinya ternyatadi kalangan masyarakat justru memunculkan
sikap pesimistis dan antipati Mengacu padapemilukada pemilukada di beberapa daerah
dengan tingkat partisipasi pemilih yang relatifrendah dan tingkat golput yang cenderung tinggimaka Pemilu 2009 sedari awal telah diprediksi
akan berlangsung sebagaimana pada pemilukadapemilukada tersebut yakni tingkat partisipasi
masyarakat dalam memilih relatif akan rendah
dan kecenderungan golput akan tinggi
Pemilu 2009 selain dikuti oleh partai partai
politik lama peserta Pemilu 2004 juga diikuti
ON
oleh sejumlah partai barn Di antara partai partai
baru yang menjadi peserta Pemilu 2009 ialahHanura Gerindra PDP PKNU dan PMB PDP
dan PKNU merupakan partai baru produk konflik
internal di PDIP dan PKB sedangkan PMB lahir
akibat ketidakpuasan terhadap PAN yang dianggap kurang melayani warga MuhammadiyahAkibat pemberlakuan aturan barn dalam Pemilu
2009 PT 25 alokasi kursi per dapil 3 10 dan
pembagian suara 50 dari BPP dengan jumlah
perserta pemilu sebanyak 38 partai telah dipre
diksi bakal terjadi pergeseran kekuatan politik di
DPR hasil Pemilu 2009
Pemilu 2009 merupakan pemilu penentuan
bagi konsolidasi demokrasi berbagai soal terkait
dengan regulasi pola pendekatan partai politik
perilaku memilih dan kecenderungan perge
seran peta kekuatan politik merupakan hal yangmenarik untuk dikaji Sehubungan dengan itu
pertanyaan yang dijawab dalam penelitian ini terdiri atas 1 Bagaimana kualitas penyelenggaraan
Pemilu 2009 dibandingkan dengan pemilu sebe
lumnya Apa saja problematika yang terdapatdi dalam sistem dan regulasi Pemilu 2009 2
Bagaimanakah pola dan strategi partai politik dan
calon anggota legislatif dalam upaya mendekati
konstituen untuk mendapatkan dukungan suara
Apakah ada kemajuan dari pola dan strategi yangdilakukan parpol dan caleg dibandingkan pemilusebelumnya 3 Bagaimanakah tingkat partisipasi
politik dan kecenderungan perilaku memilih pada
Pemilu 2009 Adakah perubahan pola kecen
derungan perilaku memilih dibandingkan pemilu
sebelumnya dan 4 Sejauhmana sistem pemilu
dan meningkatnya jumlah peserta pemilu akan
mengubah peta kekuatan politik di DPR hasil
Pemilu 2009 Apakah akan terjadi pergeseran
peta kekuatan politik dan apa faktor faktor yangmemengaruhinya
Dilema Format Pemilu dan Kisruh
Proses Pemilu
Meskipun secara umum pemilu berlangsungkondusif barangkali tak seorang pun bisa membantah bahwa penyelenggaraan Pemilu 2009
memang bermasalah sejak periode persiapantahapan tahapan pemilu pelaksanaan pemberian
suara dan penghitungan suara hingga penetapan
kursi serta hasil pemilu Daftar panjang persoalan
penyelenggaraan pemilu itulah yang disebut sebagai kekacauan clan kekisruhan pemilu
Secara umum fakta fakta tentang kisruhpemilu dapat dikelompokkan atas tiga tahapan pe
milu yaitu masalah masalah di sekitar persiapan
pemilu soal soal di seputar pelaksanaatl pemilu
terutama pemberian suara dan penghitungan
suara serta berbagai masalah yang berkaitandengan penetapan hasil pemilu 15
Dalam persiapan pemilu hal yang menimbulkan kekisruhan adalah terkait dengan persoalan
verifikasi partai politik Jumlah partai peserta Pe
milu 2009 sebanyak 34 partai nasional dibandingkan 24 partai peserta Pemilu 2004 menimbulkan
kecurigaan sebagian kalangan atas profesionalitas
KPU melakukan verifikasi atas partai peserta pe
milu Kekecewaan atas hasil verifikasi KPU juga
dinyatakan oleh sejumlah partai yang gagal lolos
sebagai peserta pemilu sehingga mereka meng
gugat KPU melalui pengadilan tata usaha negara
Pengadilan PTUN ternyata mengabulkan gugatan
empat partai baru yang sebelumnya dinyatakangagal lolos oleh KPU yakni Partai Merdeka
Partai Persatuan Nahdlatul Ummah Indonesia
Partai Sarikat Indonesia dan Partai Buruh
Kisruh lainnya adalah berkaitan dengan
persoalan daftar pemilih tetap DPT Kekha
watiran berbagai kalangan akan kisruh DPT
pemilu legislatif akhirnya menjadi kenyataan
Hak konstitusi warga negara dikorbankan atas
nama undang undang dan peraturan KPU yangkaku rancu clan multitafsir Paling kurang adadua faktor yang menjadi sumber kekisruhanDPT yaitu 1 Penyerahan DP4 ke KPU Depdagri lewat Dinas Kependudukan tidak memak
simalkan penyisiran atau up date data potensial
pemilih di daerah khususnya daerah yang baruselesai menyelenggarakan pemilukada dan 2
tidak ada sosialisasi massif dilakukan oleh KPU
mengenai perubahan sistem pendataan pemilih
dari stelsel pasif menjadi stelsel aktif sehingga
pada umumnya masyarakat tidak tahu bahwa
15 Berita tentang kisruh pemilih dapat dibaca dalam SidikPumomo Menyelamatkan Penyelenggara Pemilu dalam
Kompas 2 Oktober 2009 Atau lihat pula Irvan Mawardi
Anatomi Kekisruhan DPT dalam http wwwjppr or id content view 2525 80 10 April 2009 Dan pemberitaan berjudul
Tak Bawa A5 Puluhan Penumpang di Juanda Ditolak KPPSdalam http beritajatim com 9 April 2009
untuk menjadi pemilih mereka harus mengecek
DPS ke PPS setempat
Sumber kisruh pemilu lainnya adalah per
ubahan sistem pendataan pemilih dari stelsel
pasif menjadi stelsel aktif Pada pemilu sebelum
nya petugas pendaftar mendatangi pemilih tetapi
sekarang para pemilih harus mendatangi petugas
Perubahan ini terlalu maju untuk Indonesia yangkualitas pelayanan birokrasinya sangat buruk
Masyarakat enggan mendatangi aparat apalagi
hanya sekadar untuk mengecek nama mereka
dalam DPS Kisruh pemilu lain yang tak kalahpentingnya adalah tertunda tundanya penetapan hasil pemilu oleh KPU Keputusan KPU
tentang penetapan hasil pemilu bahkan digugat
oleh sejumlah caleg ke Mahkamah Agung dandipenuhi oleh MA Walaupun akhirnya Mahka
mah Konstitusi secara tak langsung membatalkanKeputusan MA realitas tersebut mencerminkan
problematika sistemik Pileg 2009
Tahapan pemilu lainnya yang menjadi sumber kekisruhan penyelenggaraan Pemilu 2009
adalah pemberian suara dan pemungutan suara
Sebagai konsekuensi logis dari persoalan DPT
muncul kekecewaan banyak pemilih di berbagai
daerah di Indonesia karena ternyata nama mereka
tidak tercantum dalam daftar pemilih Keluhan
dan kekecewaan tersebut ternyata hampir merata
di berbagai daerah dengan tingkat kecerobohan
dan jumlah pemilih yang diciderai hak politiknyaberbeda beda di setiap daerah Kekecewaan masyarakat ini sangat wajar apalagi dihubungkan
dengan fakta bahwa mereka pada umumnya ter
daftar sebagai pemilih dalam pemilukada terakhir
di wilayahnya masing masing
Sumber kisruh pemilu lainnya adalah tidak
tersedianya stok Formulir C 1 yang merekamhasil penghitungan suara pewilu di tingkat TPSSaksi saksi partai berhak memperoleh Form
C 1 sebagai data autentik hasil pemilu yangditandatangani oleh KPPS Namun dalam reali
tasnya baik partai maupun para caleg mengeluhdan kecewa karena gagal memperoleh Form C 1
dari KPPS
Kisruh lain yang tak kalah membingungkanberbagai pihak adalah tertunda dan berubah
ubahnya penetapan hasil pemilu legislatif oleh
jajaran KPU baik oleh KPU daerah untuk DPRD
setempat maupun oleh KPU pusat untuk DPR RI
91
Penetapan pembagian kursi oleh KPU untuk DPR
bahkan dibatalkan oleh Mahkamah Agung MA
setelah digugat oleh beberapa caleg yang merasaseharusnya terpilih sebagai anggota legislatif atas
dasar perundang undangan yang berlakuKekisruhan ini antara lain bersumber dari
Keputusan KPU No 15 Tabun 2009 tentang
Mekanisme Penetapan Hasil Pemilu yang justru tidak saling mendukung dengan UU No 10Tahun 2008 Di satu pihak KPU menerbitkan
keputusan seperti disebut di atas tetapi di pihak
lain penetapan kursi DPR didasarkan pada UU
No 10 Tabun 2008 Akibatnya KPU digugat ke
MA oleh sejumlah caleg yang merasa dirugikandan seperti dikemukakan di atas MA kemudian
memenangkan gugatan tersebut dan membatal
kan Keputusan KPU No 15 Tahun 2009
Fenomena kekisruhan penyelenggaraan
Pileg 2009 sebenarnya tidak berdiri sendiriArtinya faktor di balik realitas kisruh pemilu
bukan semata mata berkaitan dengan buruknya
kinerja clan profesionalitas KPU melainkan juga
terkait komitmen hampir keseluruhan pihak yangterlibat dalam pemilu Ini termasuk di dalamnya
kualitas perencanaan pembahasan dan produk
berbagai UU bidang politik yang dihasilkan DPRbersama sama dengan pemerintah
Apabila ditelusuri akar masalahnya selain
KPU pemerintah dan DPR turut bertanggungjawab atas semua kekisruhan pemilu Tanggung
j awab pemerintah clan DPR terletak pada kualitasproduk perundangan bidang politik yang kentaldiwarnai politik dagang sapi antarpartai sehinggaUU acapkali hanya mewadahi kepentingan
jangka pendek partai partai Selaku pembentuk
UU pemerintah dan DPR mengabaikan urgensi
pelembagaan sistem pemilu yang sederhana
menjamin hak politik rakyat clan mudah diimplementasikan Selain itu pemerintah dan DPR juga
turut bertanggung jawab atas kualitas KPU yangsejak awal menuai kontroversi
Kelalaian pemerintah lainnya terkait lamban
clan tertunda tundanya pengucuran dana baik
untuk pemutakhiran data pemilih logistik pe
milu maupun untuk keperluan sosialisasi pemilu
KPU mengeluh soal ini sejak awal tetapi gagal
meyakinkan pemerintah dan DPR akan krusi
alnya masalah dana Namun kelalaian terbesar
pemerintah dan pemerintah pemerintah daerah
92
adalah kinerja sangat buruk pendataan penduduk
sebagai basis bagi KPU menyusun daftar pemilih
sementara DPS dan DPT
Penyakit kronis aparat birokrasi yang memperlakukan pendataan pemilih sekadar sebagai
proyek adalah faktor penting di balik terdaftarnya warga yang meninggal para bayi dananak anak atau tidak terdaftarnya para pemilih
pemula Namun data pemilih yang amburadultersebut sebenarnya masih bisa diselamatkan jika
jajaran KPU melakukan pemutakhiran dan verifi
kasi data secara benar clan bertanggung jawab
Secara juridis KPU format barn sebenar
nya memiliki kedudukan yang lebih kuat danindependen dibandingkan KPU sebelumnya
Penguatan dan independensi KPU tersebut dise
pakati pemerintah clan DPR melalui UU No 22
Tabun 2007 tentang Penyelenggara PemilihanUmum Agar kerja KPU lebih fokus UU yangsama bahkan mengalihkan urusan logistik pe
milu dari anggota komisi ke jajaran Sekretariat
Jenderal KPU Namun semua itu tampaknya tak
berarti ketika kepemimpinan clan manajerial le
mah kinerj a tidak fokus clan tanpa prioritas sertapara anggota komisi gagal mengontrol tanggungjawab mereka masing masing Pada gilirannyahal ini membuka peluang intervensi sehinggakomisi yang semestinya nonpartisan acapkalidipengaruhi tekanan partai atau kepentingan
politik lain di luar komisi
Kegagalan KPU sudah tampak dari jadwal
dan tahapan pemilu yang tidak konsisten danberubah ubah Selain tidak serius merespons
masukan dan koreksi yang disampaikan kepadamereka KPU juga gagal mengontrol kinerja
jajarannya KPU provinsi dan kabupaten kota
Akibatnya kisruh DPT tak tertangani hingga
hari H pemilu
Kampanye Pemilu
Berkaitan dengan kampanye dalam Pemilu 2009
hal yang dikaji dalam penelian ini berkaitandengan pesan media dan kegiatan kampanye
Terkait dengan materi kampanye Pileg 2009laporan ini menyoroti tiga hal yang patut untukdicermati yakni pertama keragaman karak
ter materi yang disampaikan oleh partai partaipolitik yang memperlihatkan empat tipe pesankampanye yakni 1 sekadar identitas diri 2
penonjolan prestasi 3 penonjolan ideologi
dan 4 pemaparan program di mana penonjolan
identitas masih mendominasi materi pesan Ke
dua fenomena meredupnya materi aliran Ketiga
diferensiasi antara materi pada level partai di satu
sisi yang lebih mengetengahkan hal hal umumberskala nasional cenderung ideologis dan penonjolan prestasi secara kolektif dan individu di
sisi lain yang memfokuskan materi yang bersifatpersonal berskala lokal bersifat pragmatis dan
penonjolan prestasi perorangan
Dalam konteks materi terlihat beberapa
aspek yang dapat dipandang sebagai sebuahkebaharuan yakni 1 mulai ditonjolkannya
materi yang bersifat program dan ajakan kepadamasyarakat untuk melakukan evaluasi sebelum
menentukan pilihannya relatif sudah meluas
2 partai partai yang beralandasakan agamamaupun yang utamanya mengandalkan konsituenkomunitas religius tidak lagi banyak mengum
bar simbolisasi dan janji janji yang bersifat keagamaan Hal ini menandai menyurutnya materi
yang bersifat aliran 3 meluasnya diferensiasi
materi kampanye sebagai dampak dari pendistri
kan materi kampanye yang menyebabkan tidaksaja materi kampanye menjadi makin beragam
namun juga menjadi cenderung lebih bersifatindividual spesifik lokal dan pragmatis
Sementara itu aspek keberlanjutan yangmasih terlihat dalam kampanye kali ini meliputi
soal 1 tema kampanye yang terfokus padatipologi materi pengenalan diri Tema kampanye
seperti ini kerap diiringi oleh janji janji politiksekadarnya dan pengedepanan simbol dan hal
hal yang bersifat menyentuh secara emosional
ketimbang menyodorkan data data yang dapatdipertanggungjawabkan sebagai materi kampa
nye 2 belum meluasnya negative campaign
Meski mulai muncul di beberapa tempat namun
dengan persentase yang tidak signifikan 3
tema kampanye yang masih didominasi olehproblematika masyarakat jangka pendek dan
menengah namun tidak menyentuh banyak
mengenai soal soal yang bersifat jangka panjangapalagi menembus zaman
Mengenai media kampanye ada dua isu
besar yakni pertama seputar jenis media yangdigunakan dan alasan penggunaannya Dari
pembahasan terlihat bahwa saat ini media kam
panye yang digunakan sudah demikian beragammeliputi media konvensional seperti spanduk
brosur ataupun kalender hingga non konven
sional semisal facebook sms atau internet
Pilihan penggunaan media tersebut ditentukan
oleh setidaknya tiga hal 1 rasionalitas calegdalam melihat karakteristik dapilnya Pilihan
pilihan ini jelas terkait masalah efektivitas dan
efisiensi berkampanye yang telah diperhitungkanoleh para caleg 2 kemampuan finansial juga memengaruhi pula pilihan media 3 pilihan media
juga dipengaruhi oleh persepsi kampanye dalam
benak caleg Semakin sederhana persepsi itu cenderung semakin sederhana media berkampanyeyang dipilihnya begitu pula sebaliknya Keduapersoalan seputar media nonkonvensional ter
utama Man kampanye di televisi yang menjadiperhatian banyak kalangan dan telah mewarnai
pelaksanaan kampanye di era reformasi tidak
terkecuali pada Pemilu 2009
Terkait dengan kebaharuan dalam soal media
kampanye ini terlihat dengan 1 menghilangnya
koran koran partisan yang pada awal reformasisempat menggejala Meski gejala hilangnya me
dia kampanye ini sudah terasakan pada Pemilu
2004 namun sikap media surat kabar untuksemakin netral dan imbang semakin terasa termasuk pada koran koran berskala nasional yangpada masa masa sebelumnya masih menunjuk
kan kecenderungan keberpihakannya 2 hadir
nya media nonkonvensional berkampanye
seperti Man di televisi dan kategori media yangdapat dikatakan sebagaipostbroadcast campaign
seperti internet e mail atau situs website priba
di seperti blog facebook maupun pesan singkatmelalui handphone SMS Sementara dalam
konteks keberlanjutan hal ini ditandai dengan
masih digunakannya beberapa media konven
sional sebagai pilihan partai dan caleg untukmendekati konstituen Sebagaimana yang telahdiketengahkan media seperti bendera spanduk
brosur pamflet ataupun kartq nama atau pun
yang menggunakan media elektronik seperti ra
dio dan koran merupakan pilihan pilihan media
yang umum digunakan
Dalam kegiatan kampanye ada empat tipo
logi bentuk kegiatan kampanye yang umum
dilakukan oleh caleg yakni 1 kegiatan konvensional terbuka 2 konvensional tertutup 3 non
93
konvensional terbuka dan 4 non konvensional
tertutup Pembagian itu didasari pada substansikonvensional vs non konvensional dan tempat
terbuka vs tertutup kampanye
Dari pembahasan terlihat bahwa dalam
soal kebaharuan itu adanya kegiatan kampanye
nonkonvensional yang terbagi menjadi ke
giatan indoor dan outdoor Hal mendasar yangmembedakan antara kegiatan konvensional dan
kegiatan kegiatan ini adalah tidak saja dalam
konteks waktu kemunculannya tetapi menyangkut pula esensi kegiatan
Sementara fenomena keberlanjutan dari ke
giatan kampanye ini utamanya ditandai dengan
masih berlangsungya beberapa tradisi kegiatan
termasuk misalnya arak arakan orasi politik atau
pertemuan dengan tokoh tokoh politik nasional
dengan porsi hiburan yang kerap lebih ketimbangpenyamapaian pesan politik itu sendiri Di sisi
lain penyampaian orasi politik masih disam
paikan dengan cara cara indoktrinatif dan tidak
menggugah Dalam hal ini kehidupan kampanye
bangsa ini tampak tidak juga beranjak kepada
posisi yang lebih baik
Perilaku Memilih
Banyak kalangan telah menduga bahwa minat
masyarakat untuk ikut berpartisipasi dalam pe
milu 2009 akan semakin menurun mengingat
pengalaman pada pemilu dan pemilihan kepala
daerah pemilukada sebelumnya yang menunjukkan angka pemilih yang cenderung berkurangTingkat partisipasi masyarakat dalam pemilu
kali ini lebih rendah dibandingkan Pemilu 1999
dan 2004 Bila pada Pemilu 2004 mereka yangtidak menggunakan hak pilihnya sebanyak 24 95
persen maka pada Pemilu 2009 ini naik menjadi
29 01 persen Dari 171 265 442 jumlah pemi
lih yang terdaftar sebagai pemilih tetap hanya121 288 366 orang yang menggunakan hak pilihDengan demikian terdapat 49 677 076 pemilih
yang tidak ikut memilih Sementara jumlah suarasah sebanyak 104 099 785 dan suara tidak sah
sebanyak 17 488 581 176
Yang perlu menjadi catatan tingginyajumlah pemilih yang tidak menggunakan hakpilihnya bukan semata karena tren golput atau
16 Data diambil dari Komisi Pemilihan Umum 2009
Es
menyengajakan diri tidak memilih sebagai bentuk
protes dan pemberontakan terhadap pemerintahan Banyak kalangan lebih sepakat mengartikan
golput sebagai golongan Input yaitu mereka
yang memang terpaksa tidak memilih karena tidak terdaftar di DPT dan tidak mendapatkan surat
undangan ke TPS 7uga sikap pasif masyarakatdalam proses pendataan dan pendaftaran pemilih
menyebabkan kasus DPT semakin rumit Ini
terkait juga dengan sangat kurangnya sosialisasi
yang dilakukan KPU
Minimnya sosialisasi KPU juga sangat tera
sa dalam urusan teknis pencontrengan Karena
berbeda dengan pemilu sebelumnya masyarakat
kebingungan ketika masuk ke bilik suara dihadapkan pada kertas suara yang sangat lebar dan harusmencontreng tanda gambar partai dan atau namacaleg Itu menyebabkan tingginya jumlah suarayang tidak sah akibat kekeliruan dalam pengisiansurat suara
Argumen lain mengenai penyebab meningkatknyajumlah pemilih yang tidak menggunakanhak pilihnya adalah karena berbagai alasan klasik
Misalnya pada hari pencontrengan masyarakat
lebih memilih untuk berlibur atau rekreasi ber
sama keluarga Di pedesaan dan daerah terpencil
petani misalnya lebih memilih mengurus sawah
dan ladang selain karena enggan datang ke lokasiTPS yang jauh dari tempat tinggalnya Memangada juga kalangan terutama di perkotaan yang
tidak ingin ikut memilih karena merasa memilih
atau tidak memilih maka nasibnya akan sama
saja atau karena kecewa terhadap kinerja partaipolitik merasa tidak mengenal caleg bahkanbersikap apatis terhadap kehidupan politik diTanah Air
Meskipun sebagian besar kalangan mengkhawatirkan kecenderungan peningkatan angka
golput yang harus dibedakan lagi mana yanggolput sebagai upaya protes dan mana yanggolput karena luput secara administratif namun
tetap dapat dikatakan bahwa voter turn out negaraini masih dalam jumlah yang wajar di negarademokratis dengan sistem multipartai ini
Mengenai perilaku memilih kesimpulan
yang dapat diambil dari penelitian ini adalahpertama berdasarkan pendekatan sosiologis
kecenderungan pemilih di perkotaan relatif
tidak lagi terikat dengan latar belakang demo
grafi seperti suku jenis kelamin dan agama
caleg yang dipilihnya Tidak dapat dimungkirimisalnya ketika respoden baik di kota maupun
di desa ditanyakan apakah akan memilih calegdengan latar belakang agama yang sama makabagi penganut agama Islam cenderung menjawabingin memilih caleg yang beragama Islam jugaBerbeda jika pertanyaan yang sama diajukankepada responden dari agama lain selain Islam
maka pada umumnya menjawab caleg yangdipilihnya bisa dari agama mana saja Namun
perbedaan pilihan itu lebih disebabkan karena
Islam adalah agama yang dominan sehingga ada
anggapan wajar saja jika pemilih memilih calegdari latar agama yang mayoritas
Latar belakang demografi lebih menjadipertimbangan di wilayah wilayah tertentu seperti
di pelosok pedesaan atau di daerah yang ikatankulturalnya masih lebih kental Misalnya di
Sumatra Utara Sumut yang terdiri atas beragam suku bangsa nama marga dan agama yangdianut caleg menjadi acuan di beberapa daerahMereka akan memilih caleg dari marga tertentudan agama tertentu yang dominan atau memilikipengaruh di daerahnya Faktor kekerabatan dan
kekeluargaan dalam suatu hubungan yang intens masih menjadi faktor yang berpengaruhterhadap pilihan Namun di Kota Medan yanglebih heterogen karena adanya para pendatangdari Jawa clan didominasi etnis Melayu maka
permasalahan agama dan etnisitas lebih cair se
hingga tidak terlalu berpengaruh terhadap pilihanmasyarakat Selain itu masyarakat di perkotaan
lebih kritis sehingga cukup mempertimbangkanapa yang akan dipilihnya dalam pemilu Misalnya jika ada caleg yang meskipun sudah seniordi partainya clan dia punya pengalaman politik
yang panjang clan dia juga orang Sumut namundia belum berbuat banyak di Sumut maka dia
akan sulit memperoleh dukungan massa t
Secara sosiologis juga dapat dianalisis ke
cenderungan bahwa tampaknya politik aliran
akan berbenturan dengan beragam cara penja
ringan suara yang dilakukan caleg Jika mediakampanye cara cara mobilisasi massa apalagi
politik uang yang dilakukan caleg tersebut lebihkuat maka pemilih relatif akan memilih caleg
117 Keterangan berdasarakan hasil wawancara tim dengan
seorang narasumber ahli di Medan Sumatra Utara Juli 2009
tersebut bukan berdasarkan ideologis atau aliran
secara politis yang dianut caleg itu Dengan katalain pengaruh aliran menjadi bias jika disandingkan dengan perangkat mobilisasi dukungan lain
nya yang bersifat lebih ekonomis dan pragmatis
Warga NU misalnya bisa saja loyal terhadapke NU annya namun ketika dihadapkan pada
pilihan caleg maka dimungkinkan mereka jugaakan memilih orang yang bukan dari warga NUselama secara ekonomis menjanjikan Apalagi
jika caleg tersebut menggunakan media massa
secara masif dan melakukan politik uang dalamberbagai bentuk ketika kampanye maka dapat
dikatakan aliran tidak lagi menj adi pertimbanganpenting para pemilih Kecuali jika dalam suatu
masyarakat itu memang terisolasi dari paparanmedia massa dan harus tunduk patuh terhadaptokoh tertentu maka bisa saja suara aliran tertetu
itu masih relatif signifikan Namun tampaknya
pendekatan dengan menggunakan politik aliran
cenderung tidak tampak lagi di permukaan
Kedua melalui pendekatan secara ekologis
terlihat kecenderungan perbedaan basis massa
partai politik di beberapa wilayah di Indonesia
Misalnya di Jawa Timur yang menjadi basismassa PKB yang didukung warga nahdiyin terdapat penurunan jumlah dukungan yang cukupsignifikan tehadap PKB Dalam sejarahnya warga nahdiyin memang tumbuh clan berkembangdi Jawa Timur sehingga suara dukungan untuk
PKB masih cukup signifikan di daerah tersebutMeskipun secara nasional PKB cenderung terusmenurun perolehan suaranya di Jawa Timur
masih ada massa pendukungnya yang berasaldari golongan nahdiyin itu
Contoh lainnya adalah di daerah Nias Sumut
Partai Damai Sejahtera PDS masih muncul se
bagai partai yang memperoleh suara signifikanIni karena di wilayah tersebut masyarakatnya
didominasi umat kristiani Dengan demikian
dapat disimpulkan bahwa dalam beberapa kasus
partai politik dengan basis massa yang lebih spesifik misalnya agama dan latar belakang sejarahdi wilayah tertentu masih tetap mendapatkanjumlah suara yang dapat diperhitungkan jikadibandingkan dengan partai lain yang lebihpopuler lainnya meskipun partai politik tersebut
tampaknya kecil ketika dilakukan penghitungan
suara secara nasional
95
Ketiga secara psikologis sumber infor
masi utama masyarakat pedesaan pada umumnya
adalah tokoh tokoh masyarakat seperti pejabat
atau kepala desa ketua lingkungan ketua adat
atau ulama Biasanya masyarakat pedesaan
akan memilih sesuai dengan ajakan dan pilihan
tokoh masyarakat atau orang yang menjadipanutan tersebut Masyarakat pedesaan belum
mempunyai ikatan kuat terhadap partai dalamhubungan politik namun beberapa narasumber
mengungkapkan kecenderungan masyarakat
sekarang lebih bersifat transaksional ketika berhubungan dengan partai dan caleg Misalnyamereka akan meminta imbalan kepada caleg ataupartai tertentu jika caleg atau partai tersebut inginmendapatkan suaranya dalam pemilu Fenome
na yang terjadi saat ini tampaknya masyarakatmemang mulai mencari keuntungan dalam masakampanye namun pada kenyataannya pilihan
mereka tetap sulit diprediksi sampai tiba saatpencontrengan
Di masyarakat perkotaan sumber informasi
instan yang dimanfaatkan adalah televisi radiodan surat kabar Namun pada kenyataannya
banyaknya Man caleg dan partai dalam pemilutidak menjamin besaran suara yang diperolehPengaruh Man tampaknya kurang signifikan terhadap pilihan atas caleg namun cukup berpengaruh terhadap pilihan atas partai Misalnya ManPartai Demokrat Gerindra Hanura dan Golkar
cukup mencuri perhatian publik meskipun tidakmenjamin pilihan pada akhirnya Selain itu span
duk baliho pamflet dan media luar ruang lainnya yang digunakan secara habis habisan oleh
para caleg sepertinya tidak berdampak banyakbahkan cenderung tidak dihiraukan pemilih
Meskipun dalam pemilu legislatif para calegsecara personal saling bersaing dengan berbagaicara tampaknya pemilih lebih mempertimbang
kan tokoh besar dan atau partai politik yang dicitrakan positif secara nasional Dengan demikian
bagi sebagian besar pemilih sistem suara terban
yak tidak terlalu berpengaruh terhadap pilihankarena kebanyakan dari mereka hanya memilih
partainya saja bukan calegnya Berdasarkan pen
gamatan di lapangan proses identifikasi terhadapcaleg nyaris tidak tampak Namun perlu dicatatbahwa bila pada akhirnya pilihan mereka terha
dap partai pun bukan karena tingginya tingkat
s
identifikasi diri mereka terhadap partai partyidentification melainkan lebih karena pencitraan
dan figuritas tokoh besar dalam partai tersebut
Dengan kata lain identifikasi terhadap partaitampaknya juga relatif masih rendah
Keempat melalui pendekatan pilihan ra
sional maka pemilih dapat diketahui setidaknya
dari dua sisi yaitu rasional idealis dan rasional
realistis Pemilih yang rasional idealis padapemilu kali ini tampak lebih kabur dibandingkan
dengan pemilih yang rasionalis realistis Pemilihtipe pertama yaitu mereka yang memilih karenamamahami ideologi integritas visi misi dan
program caleg atau partai secara sungguh sung
guh serta mempertimbangkan dampaknya dalam
jangka panjang ke depan tampaknya relatif
tidak banyak Bisa dikatakan mungkin pemilih
dengan tipe seperti ini hayalah mereka yangmenjadi kader dan konstituen yang loyal daripartai Berdasarkan tipe ini pemilih yang tidakmenggunakan haknya alias golput adalah karena
alasan yang kuat secara prinsip bahwa merekamemang tidak akan memilih dalam pemilu sebagai bentuk protes atau upaya evaluasi untuk
perbaikan damokrasi bangsa
Berbeda dengan tipe pemilih yang rasionalidealis pemilih tipe rasional realistis cenderungdominan dalam pemilu kali ini Pemilih tipe ini
mempertimbangkan kalkulasi untung dan rugiterutama karena alasan ekonomi Tidak dapat
dihindari politik uang dalam berbagai rupa yangmenjadi fenomena umum dalam pemilu legislatif
turut berpengaruh terhadap pola perilaku memilihmasyarakat Apalagi kompetisi dengan sistem su
ara terbanyak menyebabkan persaingan antarca
leg bukan lagi persaingan personal antarpartaimelainkan juga perebutan suara antarpersonal
dalam satu partai yang sama Persaingan antarcaleg ini menyebabkan masyarakat juga kecipratanuntung terutama pada masa kampanye
Bagi mereka caleg atau partai yang memberikan manfaat paling banyak bagi dirinyaatau lingkungan sekitarnya adalah caleg ataupartai yang layak dipilih Setidaknya berdasarkanpengamatan di lapangan masyarakat memangmenunggu nunggu imbalan apa yang akan diberikan oleh caleg atau partai untuk menebus
suara mereka di bilik suara Sering kali merekatampak tidak peduli atau tidak terlalu khawatir
jika manfaat yang mereka dapat dari caleg ataupartai itu mungkin hanya sesaat saja Banyak ka
langan menyebutnya sebagai pemilih pragmatis
atau pemilih yang transaksionalis Namun jikaditelusuri lebih jauh mungkin saja berbagai ala
san yang menjadi motif seseorang untuk memilih
itu tetap dapat dikatakan sebagai alasan yangrasional dalam pemahaman dan versi mereka
sendiri
Hasil analisis penelitian ini menunjukkan
bahwa faktor situasi ekonomi juga berpengaruh
terhadap pilihan masyarakat Sebelum pemilupilihan masyarakat terhadap partai pemerintah
yaitu Partai Demokrat cenderung naik turunsesuai keadaan ekonomi saat itu Juga kecen
derungan pilihan terhadap Partai Golkar danPDIP sebagai rivalnya bergerak dinamis salingberkejaran dalam tren pilihan masyarakat saat
survei survei itu dilakukan
Pada akhirnya jika Partai Demokrat kemu
dian menjadi pemenang di mayoritas wilayah diIndonesia argumen yang sering muncul adalahkarena Partai Demokrat adalah partai pemerintah
saat ini Posisi incumbent tersebut sangat men
guntungkan mengingat sebagian besar pemilih
adalah mereka yang tampaknya hanya pasrahcukup puas terhadap keadaan bangsa negarayang diurus SBY dengan Partai Demokrat nyasaat ini Mereka yakin kinerja SBY sudah baik
perlu dilanjutkan dan wajar jika diberikan saw
kesempatan lagi Memang untuk mengetahuimotif para pemilih yang sesunguhnya masih
diperlukan kajian yang lebih mendalam dankomprehensif mengingat faktor faktor yang memengaruhi beragam motif dan argumen pemilih
sering kali saling tumpang tindih dan sangatdinamis dari waktu ke waktu
Konstelasi Politik Hasil Pemilu
Pemilu 2009 diikuti oleh 44 partai yang terdiriatas 38 partai di tingkat nasional dan enam partai
lokal di Aceh Jumlah peserta Pemilu 2009 ini
jauh lebih banyak dibandingkan dengan pemilu
sebelumnya yang hanya 24 partai Dari 38 partaiyang ikut pemilu hanya 9 partai yang lolos parliamentary threshol PT dan sisanya sebanyak29 partai tidak dapat mengirimkan wakilnya di
DPR karena tidak mencapai batas ambang 2 5Di antara partai partai yang gagal tersebut adalah
partai partai yang sudah eksis di DPR sepertiPBB PBR PDS PDK dan PKPI
Hasil Pemilu 2009 ditandai dengan ke
menangan Partai Demokrat dengan meraih suara
sebanyak 20 85 persen178 Urutan kedua dan
ketiga ditempati oleh Partai Golkar dan PDIP
yang berturut turut meraih suara 14 45 persendan 14 03 persen Posisi selanjutnya ditempati
oleh partai partai Islam dan berbasis massa Islam
yaitu PKS 7 88 PAN 6 10 PPP 5 32
dan PKB 4 94 Sementara itu posisi kedela
pan dan sembilan di tempati oleh partai baru
yaitu Gerindra 4 46 dan Hanura 3 77
Tabel 1 Perolehan Partai Politik Hasil Pemilu 2009
Lolos PT 2 9
MEMM1 Partai Demokrat 21 703 137 20 85
2 Partai Golkar 15 037 757 14 45
3 PDIP 14 600 091 14 03
4 PKS 8 206 955 7 88
5 PAN 6 254 580 6 01
6 PPP 5 533 214 5 32
7 PKB 5 146 122 4 94
8 Partai Gerindra 4 646 406 4 46
9 Partai Hanura 3 922 870 3 77
Sumber KPU 2009
Seperti pada pemilu pemilu sebelumnya
hasil Pemilu 2009 juga menunjukkan pola yangsama yakni pemenang pemilu selalu bergantiJika pada Pemilu 1999 pemenang pemilu ada
pada PDIP maka Pemilu 2004 yang menjadi pemenang pemilu adalah Partai Golkar sementarapada Pemilu 2009 ini yang keluar sebagai pemenang pemilu adalah Partai Demokrat Mungkin yang berbeda dari Pemilu 2009 ini adalah
pemenang pemilu dimenarigkan oleh partai yangrelatif baru sedangkan pada dua pemilu sebelum
nya dimenangkan oleh partai lama yaitu partai
yang dibentuk pada masa Orde Baru Selainitu tidak seperti pada Pemilu 2004 yang partaiincumbent mengalami kekalahan sebaliknya
pada Pemilu 2009 ini partai incumbent berhasil
memenangkan pemilu
Di antara faktor penyebab kemenangan Partai Demokrat
yaitu figur Yudhoyono program pemerintah yang populisperformance partai partai lama dan pemilih menginginkan
kesinambungan program
97
Ada tiga kecenderungan yang terjadi darihasil Pemilu 2009 Pertama kemenangan bagi
partai partai baru Partai Demokrat yang baruikut dua kali pemilu berhasil keluar sebagai pe
menang pemilu mengalahkan partai partai lamayang sudak eksis terlebih dahulu MasuknyaGerindra dan Hanura dua partai baru yang baru
dibentuk menjelang pemilu yang langsung lolosPT merupakan suatu prestasi yang signifikanMereka bisa mengalahkan beberapa partai yangsudah eksis terlebih dahulu di DPR seperti dise
butkan di atas
Kedua kekalahan partai partai lama khusus
nya Partai Golkar dan PDIP Kedua partai warisan
Orde Baru ini gagal meraih kemenangan padahal
pada pemilu sebelumnya mereka sebagai pe
menang pemilu Alih alih bertambah suara yangmereka peroleh justru turun secara signifikan
Partai Golkar turun suaranya sekitar 7 dari
pemilu sebelumnya sedangkan PDIP sekitar
4 5 lihat Tabel 1 PPP sebagai satu satunya
partai Islam warisan Orde Baru juga mengalami
kegagalan suara yang diperoleh menurun sekitartiga persen
Ketiga terus menurunnya elektabilitas partai
partai Islam dan berbasis massa Islam Kecuali
PKS semua partai partai Islam dan berbasis massa
Islam merosot suaranya Selain itu dari tujuh par
tai Islam hanya dua partai Islam yang lolos PTsisanya sebanyak lima partai Islam PBB PBR
PMB PKNU PPNUI gagal ke DPR Sementara
partai berbasis massa Islam PAN dan PKB juga
terus menurun dukungan suaranya dari pemilu
ke pemilu Bahkan perolehan suara PKB pada
pemilu ini cukup drastis dari 10 57 menjadi
4 94 179
Terjadinya pergeseran peta kekuatan politik
hasil Pemilu 2009 disebabkan oleh beberapa fak
tor antara lain pertama performa partai lama
Seperti diketahui performa partai lama relatif
buruk di mata publik karena beberapa elite partai
ini terlibat kasus suap dan korupsi serta tindakanamoral Meski tindakan ini bukan monopoli
partai lama tetapi citra buruk dinisbatkan cen
derung kepada partai lama Kedua pergeseran
19 Memang bukan fenomena partai Islam saja yang menurunsuaranya partai partai nasionalis juga mengalami hal yangsama Kecenderungan senada terlihat pada kelompok partai
partai yang tidak lolos PT ini bukan hanya fenomena partaiIslam saja melainkan juga menjadi fenomena partai patai
nasionalis
W
peta kekuatan politik di DPR hasil Pemilu 2009
menunjukkan bahwa partai partai politik di Indo
nesia belum kuat dan mengakar di masyarakat
Ketiga pergeseran peta kekuatan politik
dengan merosotnya tingkat elektoral beberapa
partai menunjukkan bahwa sesungguhnya alasan
hidup berdirinya partai tersebut bukan dilandasikepentingan basis massa tetapi lebih pada kepen
tingan elite yakni kepentingan jangka pendek
para elite untuk menggapai kekuasaan Keempat
adanya keberhasilan sejumlah partai baru meraupsuara di ajang kontestasi tidak bisa dilepaskandari peran ketokohan pemimpin partai tersebut
Kelima pudarnya politik aliran Merosotnya suara
partai partai Islam atau berbasis massa Islam bisa
jadi menunjukkan telah pudarnya politik aliran
khususnya Islam
Bagaimana dengan prospek DPR hasil Pemilu
2009 Dengan kondisi pemenang pemilu legislatif dan pilpres dari partai yang sama ditambahdengan koalisi pemerintah di DPR mencapai 75
persen bisa jadi DPR tidak bersikap kritis danmandul Bila ini terjadi maka kecenderungan
penyalahgunaan kewenangan dan lahirnya otori
terianisme terbuka lebar
Kecenderungan seperti itu akan muncul
ditambah lagi karena anggota dewan banyak
diisi juga para anak pejabat baik di tingkat pusat
maupun daerah para istri pejabat daerah dan
para selebritis sehingga muncul kesangsian akan
kiprah mereka di DPR Janganjangan mereka
nanti hanya akan menjadi etalase demokrasi
dan bersikap konservatif pendukung status quoHarapan kita DPR akan tetap bersikap kritis
Apabila tidak ini kemunduran bagi perjalanan
demokrasi di Indonesia Harapan DPR kritis ter
sebut paling tidak dapat dilihat dari komposisianggota DPR yang mayoritas wajah wajah baruberpendidikan tinggi dan berusia muda Dengan
gambaran seperti itu diharapkan mereka akan
tetap memegang teguh idealisme sehingga merekatidak akan terjebak KKN kolusi korupsi dan
nepotisme Apalagi di antara mereka terdapat
sejumlah aktivis yang akan menjadi pelopor danikon bagi performa DPR yang lebih baik
Kesimpulan dan Rekomendasi
Dalam persiapan pemilu hal yang menimbulkankekisruhan adalah terkait dengan persoalan verifi
kasi partai politik persoalan daftar pemilih tetapDPT pemberian suara dan pemungutan suara
tertunda dan berubah ubahnya penetapan hasil
pemilu legislatif
Tekait dengan kampanye pemilu ada bebe
rapa aspek kebaharuan 1 mulai ditonjolkannya
materi yang bersifat program dan ajakan kepadamasyarakat untuk melakukan evaluasi sebelum
menentukan pilihannya relatif sudah meluas 2
partai partai yang berlandaskan agama maupunyang mengandalkan konsituen komunitas religiustidak lagi banyak mengumbar simbolisasi dan
janji janji yang bersifat keagamaan dan 3 meluasnya diferensiasi materi kampanye yang menyebabkan tidak saja materi kampanye menjadi
makin beragam namun juga menjadi cenderunglebih bersifat individual spesifik lokal dan
pragmatis
Masalah kecenderungan pemilih pemilih di
perkotaan relatif tidak lagi terikat dengan latar be
lakang demografi seperti suku jenis kelamin danagama caleg yang dipilihnya Masyarakat cenderung belum mempunyai ikatan kuat terhadappartai dalam hubungan politik Kecenderungan
masyarakat sekarang lebih bersifat transaksional
ketika berhubungan dengan partai dan calegTidak dapat dihindari politik uang dalam berbagai rupa yang menjadi fenomena umum dalampemilu legislatif turut berpengaruh terhadap polaperilaku memilih masyarakat
Pemilu 2009 menghasilkan pergeseran peta
kekuatan politik di DPR Pergeseran yang terjadimemang bukan dalam bentuk pergeseran petaideologi melainkan pergeseran peta pemenangpemilu dan perolehan kursi yang naik turun daripartai partai politik dari pemilu ke pemilu Ada
tiga kecenderungan yang terj adi dari hasil Pemilu2009 yaitu 1 kemenangan bagi partai partai
baru 2 kekalahan partai partai lama khususnya
Partai Golkar dan PDIP 3 terns menurunnya
elektabilitas partai partai Islam dan berbasis
massa Islam
Ada beberapa rekomendasi berkaitan dengan
evaluasi Pemilu 2009 Pertama sistem stelsel
pasif perlu diberlakukan kembali agar hak politik
warga negara yang dijamin konstitusi terlindungiKedua perlu dirancang sistem administrasi pemilu yang menjamin akurasi data pemilih denganidentitas kependudukan tunggal sehingga pem
berian suara cukup dilakukan dengan menunjukkan KTP atau identitas lain Perubahan atau
penyederhanaan juga perlu dilakukan atas model
surat suara dan format berita acara penghitungan
suara
Ketiga perlu konsistensi penyederhanaan
sistem kepartaian sehingga partai peserta pemilu
tidak sebanyak Pemilu 2009 Rendahnya antu
siasme masyarakat dikontribusikan pula oleh
terlalu banyaknya jumlah partai yang bertarungUntuk itu ambang batas parlemen parliamentary threshold tak hanya perlu dinaikkan persentasenya tetapi juga harus diberlakukan di tingkat
DPRD provinsi dan kabupaten kota
Keempat segenap produk UU bidang politikUU Parpol UU Pileg dan Pilpres UU Susduk
dan UU Penyelenggara Pemilu perlu ditinjau
kembali koherensi dan konsistensinya agar
melembaga pemilu yang lebih partisipatif fairdemokratis dan juga sederhana atau simpel
dalam penyelenggaraannya Penataan kembali
sistem pemilu mutlak diperlukan agar energi
demokratik bangsa ini tidak habis hanya untuk
soal teknis prosedural pemilu Pemerintah dan
DPR hasil Pemilu 2009 semestinya menjadikan
agenda penataan kembali sistem pemilu sebagai
prioritas agar kekisruhan serupa tidak terulangpada Pemilu 2014
Daftar Pustaka
Ambardi Kuskridho 2009 MengungkapPolitikKar
tel Jakarta KPG
Ananta Axis Evi Nurvidya Arifin dan Leo Suryadi
nata 2004 Indonesia Electoral Behaviour A
Statistical Perspective Singapore ISEAS
Basalim Umar 2002 Pro Kontra Piagam Jakarta
di Era Reformasi Jakarta Pustaka Indone
sia Satu
Budiarjo Miriam 2004 Sistem Pemilu dan Pem
bangunan Politik Demokrasi di Indonesia
Demokrasi Parlementer dan Demokrasi Pan
casila Jakarta Gramedia
Cetro Press Release Putusan MA KPU Jangan Teri
ma Begitu Saja yang dikeluarkan tanggal 24Juli 2009 dalam http www cetro orid newweb index php
Choirie Effendy 2002 PKB Jalan Tengah NU Eksperimentasi Pemikiran Islam Inklusifdan Gerakan Kebangsaan Pasca Kembali ke Khittah 1926
Jakarta Pustaka Ciganjur
Croissant Aurel 2003 Pendahuluan Politik Pemilu
di Asia Tenggara dan Asia Timur 9 25 Jakarta
Friedrich Ebert Stiftung dan Pensi1324
Dahl Robert A 1971 Poliarcy Participation and Opposition New Haven Yale University Press
1992 Demokrasi dan Para Pengkritiknya Jilid IT Jakarta Yayasan Obor Indo
nesia
2001 Perihal Demokrasi Jakarta
Yayasan Obor Indonesia
Danial Akhmad 2009 Iklan Politik TV Modernisasi
Kampanye Politik Pasca Orde Baru Yogya
karta LKiS
Fatah Eep Saefullah 2004 Masalah dan ProspekDemokrasi di Indonesia Jakarta Ghalia
Indonesia
1997 Pemilu dan Demokratisasi
Evaluasi terhadap Pemilu pemilu Orde BaruSeri Penerbitan Politik Jakarta Laboratorium
Politik Universitas Indonesia Mizan
Feith Herbert dan Lance Castle 1988 Pemikihan
Politik Indonesia 1945 1965 Jakarta LP3ES
Gaffar Afan 1992 Javanese Voters A Case StudyofElection Under a Hegemonic Party SystemYogyakarta Gadjah Mada University Press
Gazali Efendi 2004 Attack Campaign Kompas
4 Maret
Geertz Clifford 1983 Abangan Santri Priyayi dalam
Masyarakat Jawa Jakarta Pustaka Jaya
Harts Syamsuddin 2004 General Elections under
the New Order dalam Hans Antlov dan Sven
Cederroth Ed Election in Indonesia The
New Order and Beyond London and New
York RoutledgeCurzon
Harts Syamsuddin Ed 1999 Menggugat Pemilihan
Umum Orde Baru Jakarta Yayasan Obor
2005 Pemilu Langsung di TengahOligarki Partai Jakarta Gramedia Pustaka
Utama
Harts Syamsuddin dan Tri Rainny Syafarani 2005Pola Kecenderungan Perilaku Pemilih dalam
Lili Romli Ed Pemilihan Presiden Langsung2004 dan Masalah Konsolidasi Demokrasi di
Indonesia Jakarta LIPI Press
Haris Syamsuddin Pemilu 2004 Peluang Konsolidasi Demokrasi atau Perangkap Status QuoPolitik Jurnal Ilmu Politik Pemilu dan
Demokrasi April 2003
Menata Ulang Sistem PemiluKompas 13 April 2009
Haris Syamsuudin dkk 1997 Pemilihan Umum di
Indonesia Telaah atas Struktur Proses dan
Fungsi Jakarta PPW LIPI
100
Hasil Survai Partai Islam Tak akan Menang Pemilu http www tempointeraktif com hg nasional 2006 10 15 brk 20061015 86104 id htmI
Hasil survai empat lembaga CSIS LP3ES LIPI dan
Puskapol UI Survei Perilaku Pemilih Menuju
Pemilu 2009 Februari Maret 2009 laporan
tidak diterbitkan
Hasil hasil Survai Lembaga Survei Indonesia Lingkaran Survei Indonesia Lembaga Riset Infor
masi Kompas IPMR CSIS LP3ES
Held David 1960 Models of Democracy OxfordOxford University Press
Hidayat Dedy N Kampanye Pemilu di Tengah
Rezim Pasar Kompas 11 Februari 2004
Hidayat Syahrul Ed 2008 Kerangka Penguatan
Partai Politik di Indonesia Jakarta Puskapol
Kemitraan
Huntington Samuel P 1995 GelombangDemokrati
sasi Ketiga Jakarta Grafiti Pers
King Dwight Y 2003 Half heartedReform Electoral Institution and The Strugglefor Democracyin Indonesia Westpoint Praeger
Lidle William 1992 Pemilu Pemilu Orde Baru
Jakarta LP3ES
Mawardi Irvan Anatomi Kekisruhan DPT dalam
http wwwjppror id content view 2525180110 April 2009
Mayo Henry 1991 An Introduction to DemocraticTheory Cambridge Polity Press
Muhtadi Burhanuddin Prospek Partai Partai Islam
dalam Pemilu 2009 Diambil dari http islamlib com id artikel ProspekpartaPartai islam
dalamPemilu 2009
Nurhasim Moch Menyempurnakan Sistem Pro
porsional Seputar Indonesia 27 September
2009
Purnomo Sidik Menyelamatkan Penyelenggara
Pemilu Kompas 2 Oktober 2009
Romli Lili Ed 2005 Evaluasi Pemilu 2004 Ana
lisis Proses dan Hasil Pemilu Legislatif Jakarta P2P LIPI
Mendorong Partisipasi Politik dalam Pilpres 2009 Seputar Indonesia 7 Juli
2009
Rose Richard dan Ian Mc Alliser 1990 The Loyali
ties of Voters Lifetime Learning Model London Newburry Park CA Sage
Setiyono Budi 2008 Iklan dan Politik MenjaringSuara dalam Pemilihan Umum Jakarta Ad
Goal com
Surbakti Ramlan 1992 Memahami Ilmu Politik
Jakarta Grasindo
Suwardiman Partai Politik Parpol Baru yang Ber
tahan dan yang Tersingkir Kompas Rabu 1Juli 2009
Svandsan Lars dan Vicky Randal Party Institutionalization in New Democracy Party PoliticsVol 8 No 1
Venus Antar 2004 Manajeman Kampanye PanduanTeoritis dan Praktis dalam Mengefektifkan
Kampanye Komunikasi Bandung SimbiosaRekatama Media
101
102
ALTERNATIF MODEL PENGELOLAAN KEAMANAN
DI DAERAH KONFLIK
Sarah Nuraini Siregar
Abstract
In Post New Order era the security regulation has been rearranged and has caused a conceptual change ofsecurity and defense in Indonesia This can be seen through the regulation ofseparation ofPolri and ABRI andaccompanied by TAP APR No VI on seperation ofTNI and Polri and TAP MPR VII in 2000 on the role of TNI andPolri These regulations have created a model ofsecurity management which arranged authority between TNI andPolri in conducting security management in conflict areaparticularly in Ambon Poso Aceh and Papua Howeverthese regulations have created new problems in the field especially related to regulation of duty and authoritybetween Polri and TNI in handling security problems in conflict area Based on this illustration this study tries toanalyse the implementation ofstate security managementpolicy in conflict area and to recommend an alternative
ofsecurity management model in conflict area along with other operational regulations in order to regulate strictlyand clearly between function and authority ofTNI and Polri in conducting security management in conflict area
Latar BelakangPada masa Orde Baru Orba ABRI menjadi aktor
tunggal dalam menciptakan stabilitas keamanan
dan stabilitas politik sehingga asas demokrasi
dan penghormatan terhadap Hak Asasi Manusia HAM sama sekali tidak tercipta dalam
sistem politik Dalam hal pengelolaan keamanan
ABRI pun memiliki peranan dominan khusus
nya menangani konflik di beberapa daerah Ini
dilakukan oleh ABRI melalui analisis ancaman
dengan dua cara identifikasi sumber ancaman
dan identifikasi jenis ancaman Atas dasar itu
ABRI kemudian melakukan analisis atas spek
trum konflik yaitu mengidentifikasi tiga jenis
konflik internal eksternal dan transnasional
lalu membuat skenario probabilitas tiga jenis
konflik tersebut Setelah itu ABRI kemudian
melakukan tiga jenis operasi militer yaitu Ope
rasi Penangkalan Operasi Pemulihan dan Ope
rasi Penindakan 180
Semua tindakan ABRI tadi didasarkan pada
kebijakan pengelolaan keamanan yang dijadikan
Penelitian dengan judul tersebut dilaksanakan oleh Tim
Peneliti yang beranggotakan Sarah Nuraini Siregar koordinator Indria Samego Ikrar Nusa Bhakti Sri Yanuarti dan
Hargyaning Tyas
iso Disarikan dari pembahasan laporan penelitian oleh Andi
Widjajanto OMSP Analisa Tugas Militer dan Gelar Operasi
Militer di P2P LIPI 29 Oktober 2008
acuan saat itu yakni Undang Undang UU No23 Prp 1959 mengenai penanggulangan keadaanbahaya UU ini mengatur mengenai jenis bahaya
yang diklasifikasikan dalam beberapa tingkatandan kemudian presiden Panglima Tertinggi
ABRI memutuskan regulasi bentuk penangan
an keamanan berdasarkan jenis dan tingkatan
bahaya Bentuk penanganan keamanan itu adalah
Darurat Sipil Darurat Militer dan Perang denganmasa berlaku sesuai keputusan politik presiden
Pasca Orba situasi dan sistem politik mengalami perubahan mendasar Tuntutan agar demo
krasi diterapkan di Indonesia semakin meluas
dan hal ini turut berimplikasi pada pergeseran
kebijakan pengelolaan keamanan Regulasi di bi
dang keamanan diatur kembali dan menyebabkanperubahan konsepsi mengenai pertahanan dan
keamanan di IndonesiaJIal ini terlihat ketika
tanggal 1 April 1999 Panglima ABRI Jenderal
TNI Wiranto membuat keputusan pemisahan
Polri dari ABRI Keputusan tersebut dilanjutkan
dengan membuat payung hukumnya melalui TAPMPR No VI tentang Pemisahan TNI dan Polridan TAP MPR VII Tahun 2000 mengenai Peran
TNI dan Peran Polri TAP MPR ini dijadikan
landasan pemberlakuan kebijakan kebijakan
politik di bidang keamanan dan pertahananselanjutnya yaitu UU No 3 Tahun 2002 ten
tang Pertahanan Negara UU No 2 Tahun 2002
103
tentang Kepolisian Negara Republik IndonesiaUU TNI No 34 Tahun 2004 dan dibuatnya Buku
Putih Pertahanan tahun 2003 111 Semua regulasi
di atas pada akhirnya juga menciptakan sebuah
model pengelolaan keamanan182 yang mengaturkewenangan antara TNI dan Polri dalam melak
sanakan penanganan keamanan terutama di
daerah konflik
Di sisi lain berbagai regulasi di atas ternyata
menyebabkan persoalan baru di lapangan
terutama mengenai pengaturan tugas dan we
wenang antara Polri dan TNI saat melakukanpenanganan keamanan di daerah konflik Di satu
pihak konflik dianggap dapat mengancam danmengganggu stabilitas pemerintahan sehingga
TNI perlu dilibatkan untuk menangani konflik
tersebut Sementara di pihak lain konflik juga
menyangkut masalah keamanan masyarakat
dan mengganggu ketertiban umum sehingga
Polri juga perlu terlibat di dalamnya mengingat
fungsi polisi adalah fungsi keamanan Akibatnya
muncul persoalan persoalan baru yang terkaitdengan pengelolaan keamanan seperti wilayah
abu abu grey area kewenangan yang salingtumpang tindih mispersepsi tentang tugas dankewenangan masing masing miskoordinasi dansebagainya Salah satu contohnya adalah ketika
TNI menangani sebuah daerah yang mengalamikonflik Muncul pandangan bahwa TNI tidak
berwenang melakukan penanganan keamananatas konflik tersebut karena fungsi profesional
TNI hanya berurusan dengan pertahanan negara
Penanganan keamanan semestinya dilakukan
oleh Polri Namun di lain pihak TNI merasa
memiliki tugas tugas selain perang yaitu tugas keamanan dalam negeri yang juga diatur dalam BukuPutih Pertahanan Hal inilah yang mengakibatkanketidakjelasan pendefinisian mengenai tugas tugas
TNI clan Polri Akibatnya terjadi tarik menarik
181 Pasal 2 ayat 3 TAP MPR RINo VUMPR RI tahun 2000 me
nyebutkan dalam hal terdapat keterkaitan kegiatan pertahanan
dan keamanan TNI dan Kepolisian Republik Indonesia harus
bekerja sama dan saling membantuPasal 4 ayat I TAP MPR No VIUMPR RUTahun 2000 TNI
memberikan bantuan kepada Kepolisian Negara Republik
Indonesia dalam rangka tugas keamanan atas permintaan yang
diatur dalam undang undangPasal 9 ayat 1 dalam keadaan darurat Kepolisian Negara
Republik Indonesia memberikan bantuan kepada TNI yang
diatur dalam undang undang
112 Bagan model pengelolaan keamanan dapat dilihat pada
ulasan kerangka pemikiran dalam penjelasan selanjutnya
104
kepentingan antara mereka Tarik menarik
kepentingan ini yang kemudian menimbulkanketidakharmonisan hubungan TNI Polri 183
Persoalan tarik menarik kepentingan antara
TNI dan Polri dapat dilihat melalui implemen
tasi kebijakan pengelolaan keamanan di daerah
konflik dalam menangani konflik separatis dan
konflik horisontal komunal di beberapa daerah
khususnya di Aceh Papua Ambon dan Poso 114
Berdasarkan review hasil penelitian P2P LIPI dua
tahun sebelumnya 2007 2008 pengelolaan
keamanan yang dilakukan oleh pemerintah dikeempat daerah tersebut masih memperlihatkan
berbagai masalah mendasar
Kasus konflik di Aceh misalnya pengelolaan
keamanan untuk menangani konflik antara GAM
dengan Pemerintah RI selalu menggunakan
kekuatan militer melalui berbagai jenis operasi
baik operasi militer operasi kopkamtib hingga
penetapan status Aceh sebagai Darurat Militer
clan Darurat Sipil Dalam operasi operasi tersebut
aparat keamanan yang diturunkan mencakuppersonel TNI dan Polisi dengan kewenangan
tertentu sesuai jenis keadaan bahaya yangditetapkan Darurat Militer Darurat Sipil
Penetapan jenis operasi kewenangan penguasa
dan jenis keadaan yang diterapkan di Aceh sangatmirip dengan penjabaran pengelolaan keamananyang termuat dalam UU No 23 Prp 1959 Inimemperlihatkan walaupun Indonesia pasca Orba
telah memiliki model pengelolaan keamanan
yang terumus dalam Buku Putih Pertahanantetapi dalam penjabaran operasionalnya relatif
sama dengan UU No 23 Prp 1959 Selain itudari evaluasi berdasarkan realitas di lapangan
terjadi miskoordinasi antara kewenangan TNI
dan Polri yang turut berimplikasi pula padamasyarakat seperti pengungsian besar besaran
183Ikrar Nusa Bhakti ed Hubungan TNI POLRI dalam
Penanganan Keamanan Dalam Negeri 2000 2004 Jakarta
P2P 2004 hlm 170 177
114Lihat UU TNI No 34 tahun 2004 dan UU Kepolisian Negara
RI No 2 Tahun 2002 Hubungan tersebut menunjukkan masih
bermasalah karena kebijakan pemisahan TNI dan Polri tidak di
siapkan secara matang sehingga mengakibatkan ketidakjelasanpendefinisian mengenai tugas tugas TNI dan Polri Di satu sisi
TNI merasa memiliki tugas tugas yang hanya bukan perangtetapi juga tugas lainnya dalam hal keamanan dalam negeri
seperti menangani terorisme konflik komunal aksi radikalisme
dan lain lain Di sisi lain Polri ingin mengambil semua tugas
yang dulu diemban TNI AD khususnya dalam penanganankeamanan dalam negeri
trauma ketakutan masyarakat dan banyaknya
korban sipil 185 Selain itu dalam jangka panjangternyata operasi operasi yang telah dilakukantidak mampu menyelesaikan akar konflik ls6
Pada kasus Papua konflik antara Organisasi
Papua Merdeka OPM dan pemerintah pusat
sudah berlangsung sejak tahun 1965 Cara kerjaorganisasi OPM bersifat sporadis seperti menye
rang pos pos militer atau polisi melakukansabotase pada objek objek vital strategis seperti
Freeport lg Pemerintah Orde Baru melakukan
penanganan terhadap organisasi ini melalui beberapa kebijakan mulai kebijakan persuasif dan
represif Kebijakan represif dilakukan dalam
bentuk operasi militer untuk menghentikan ge
rakan sporadis membunuh mereka yang mela
wan melakukan penganiayaan atau melakukan
pembakaran kampung kampung atau kamp yangmenjadi tempat persembunyian OPM 188 Pola
ini dilanjutkan oleh pemerintah pasca Orba dan
akhirnya justru menciptakan persoalan barn
dalam pengelolaan keamanan di Papua Misal
nya kesulitan untuk melakukan pengaturan ber
bagai struktur kesatuan yang ada di Papua karenawewenang koordinasi yang dapat menjembataniberbagai kepentingan seperti Polisi TNI organik
dan non organik di Papua masih lemah 119
Konflik Ambon memperlihatkan potensi
ancaman konflik di Maluku tidak diantisipasi
secara cepat terutama dalam hal pengelolaan
keamanan Pada awal terjadinya konflik tahun
1999 pemerintah hanya menurunkan 5 300
personel keamanan baik dari kepolisian maupun
TNI Jumlah tersebut dinilai belum mencukupi
untuk menangani dua juta jiwa masyarakat di
Ambon yang tersebar di sekitar 100 pulau 191 Akibatnya konflik tersebut tidak kunjung reda justru
18s M Nurhasim ed Evaluasi Pelaksanaan Darurat Militer diAceh 2003 2004 Jakarta P2P LIPI 2006 hlm 9 10
1861bid
187Ikrar Nusa Bhakti ed Relasi TNI Op Cit hlm 41 42
1881bid
189 Moch Nurhasim Pengelolaan Pertahanan dan Keamanan
di Papua dalam Sarah NS ed Problematika Pengelolaan
Pertahanan dan Keamanan di Wilayah Konflik Aceh dan
Papua Jakarta P2P 2007 hlm 115
90 Sri Yanuarti Relasi TNI Polri dalam Penanganan Konflik
Komunal di Maluku Tengah dan Ambon 1999 2004 dalam
Ikrar Nusa Bhakti ed Relasi TNI Op Cit hlm 66 67
makin meluas Aparat keamanan saat An gagal
melakukan intervensi terhadap konflik terutamapada tahap awal eskalasi konflik Padahal intervensi secara cepat dibutuhkan untuk meredam
kekerasan limited violence yang saat itu terjadidan mencegah terjadinya potensi konflik yangbaru Karena kegagalan tersebut timbul potensi
konflik yang lebih luas dan tipe konfrontasi baruyang lebih kompleks sehingga mengakibatkanjumlah korban semakin meningkat dan menim
bulkan krisis yang bekepanjangan
Sementara itu pengelolaan keamanan di Poso
juga dinilai gagal dalam memberikan perlin
dungan keamanan kepada warga Beberapa
kalangan menilai penyebab dari berlanjutnya
konflik Poso disebabkan aparat keamanan tidak
segera menanganinya dan terlambat dalam mengatasi konflik Poso 191 Bahkan ketika diterapkan
Operasi Pemulihan Keamanan pihak TNI dan
kepolisian tidak dapat berkoordinasi dengan
baik dan cenderung beroperasi sendiri sendiri 192Di sisi lain respons pemerintah pusat untuk
menangani konflik secara cepat juga tidak efektif
Misalnya pada tahap awal terjadinya konflik parapelaku konflik dari berbagai wilayah dan kota di
luar Poso Palu Parigi Ampana atau Tentena
sangat mudah masuk ke daerah konflik semen
tara aparat keamanan tidak dapat berbuat banyak
karena lambannya pengiriman bantuan personel
oleh pemerintah pusat 193 Fenomena ini menun
jukkan bahwa respons pemerintah pusat yanglamban berdampak pada penanganan keamanan
di Poso menjadi tidak efektif
Hasil review di atas memperlihatkan bahwa
pengelolaan keamanan di daerah konflik baik
konflik separatis maupun konflik komunal masih
menimbulkan persoalan yang disebabkan olehbeberapa faktor antara lain ketidakharmonisan
relasi TNI Polri ketidaksiapan pemerintah pusat
dan daerah dalam mengantisipasi konflik koordi
nasi antarinstitusi keamanan dan pemerintah yang
191 Hamdan Basyar Relasi TNI Polri dalam Penanganan Kon
flik Komunal di Poso dalam Ibid hlm 124 125
192 Operasi TNI menggunakan nama operasi Cinta Damai
sedangkan operasi kepolisian bernama operasi Sadar Maleo
Ironisnya Polda Sulawesi Tengah saat itu menyatakan keti
daktahuannya tentang operasi yang dilakukan oleh TNI lihatHamdan Basyar Ibid hlm 126
193 Lihat Analysis of Poso The Role of The Security ProcessPart Three dalam Human Right Publications 2002 hlm 2
105
masih lemah dan sebagainya Persoalan tersebut
turut dipicu oleh belum adanya penjabaran yangoperasional mengenai tugas fungsi wewenangTNI dan Polri saat melakukan pengelolaan ke
amanan di daerah konflik yang seharusnya telahdirumuskan dalam model pengelolaan keamanan
di Indonesia
Secara umum kajian ini bertujuan untuk
menganalisis kebijakan pengelolaan keamanan
negara yang diterapkan di daerah konflik sertamembuat rekomendasi alternatif model pengelo
laan keamanan di daerah konflik Secara khusus
tujuan kajian iniadalah mengkaji kapabilitas dan
implementasi pengelolaan keamanan di daerah
konflik serta memberikan rekomendasi alternatif
model pengelolaan keamanan di daerah konflik
beserta pilihan pilihan strategis dan tindakan
tindakan yang dapat dilakukan oleh pemerintah
khususnya yang terkait dengan kebijakan pengelolaan keamanan
Beberapa Temuan dan Solusi Alternatif
Temuan Empiris
Pada prinsipnya pengelolaan keamanan di dae
rah konflik sangat dipengaruhi oleh kebijakan
dan strategi yang diterapkan saat itu Diharapkandari kebijakan dan strategi yang tepat niscayaakan menjamin penyelesaian yang cepat bahkandapat meminimalisir potensi konflik Namun
berdasarkan hasil penelitian yang dilakukan timdua tahun sebelumnya 2007 2008 pengelo
laan keamanan di daerah konflik Aceh Papua
Poso dan Ambon dalam berbagai degradasinya
temyata tidak dapat menyelesaikan masalah bah
kan sebaliknya memperluas bentangan konflik
secara kuantitas maupun kualitas Akibatnya
jaminan atas berlakunya non dirigible right yangmerupakan fungsi negara dalam memberikan
perlindungan hukum kepada rakyatnya pada
kondisi bahaya tidaklah dapat dipenuhi sehingga
konflik yang ditimbulkan menjadi dahsyat dantidak terkontrol
Sebagai contoh penerapan status Darurat
Sipil di Maluku melalui Keppres No 88 Tahun
2000 maupun Keppres No 40 Tahun 2002
dianggap paradoksal Hal ini disebabkan dasarhukum pembentukan Keppres tersebut mengacu pada UU No 23 Prp 1959 tentang Keadaan
106
Bahaya Padahal sebelumnya September 1999
Pemerintahan BJ Habibie telah menyetujui satu
undang undang tentang Penanggulangan Keadaan Bahaya UU PKB yang menurut banyakkalangan jauh lebih demokratis ketimbangUU No 23 Prp 1959 yang cenderung bersifatrepresif dan dalam penerapannya sering diikutidengan tindakan excessive dan mengedepankan
pola militeristik 19a
Kelemahan dari Keppres di atas turut ditam
bah oleh ketidakjelasan regulasi yang mengatur TNI dan Polri Ketidakjelasan ini terlihat
dalam tataran implementasi di tingkat lapangan
sehingga mengakibatkan permasalahan tersen
diri Pemisahan TNI yang tidak diikuti denganaturan yang sifatnya operasional tentang perandan fungsi mereka dalam pengelolaan konflik di
Maluku telah mengakibatkan terjadinya rivalitas
antarprajurit TNI dan Polisi Ini terlihat pada saat
penyerbuan yang dilakukan oleh Laskar Jihad digudang senjata polisi yang terletak Tantui padatangga121 Juni 1999
Masalah lainnya adalah fragmentasi kelom
pok militer dalam konflik di Ambon juga terjadi
pada tahun 2001 2002 saat penerapan kebijakan
darurat sipil Ini terlihat ketika pasukan YonGap92 yang merupakan personel gabungan KoppasusAngkatan Darat Paskhas dan Marinir dianggappro komunitas Kristen versus Battaliyon 407 dan
408 Diponegoro yang dianggap pro komunitasIslam Friksi di kalangan militer pada periode
ini telah mengakibatkan memanasnya kembali
konflik di Ambon pada bulan Januari sampai
Juni 2001
Padahal mengacu pada Dokumen 32 PBB
tentang International Covenant on Civil andPolitical Right ICCPR yang dikaitkan denganBatas negara untuk menanggulangi keadaan
darurat dalam artikel 4 dalam situasi darurat
seperti bencana alam atau bentuk krisis lainnya
konflik internal negara diharapkan untuk
i9aUU PKB muncul sebagai reaksi masyarakat atas penolakan
RUU Keselamatan dan Keamanan Negara RUU KKN dan
RUU Rakyat Terlatih RUU Ratih yang diajukan Jenderal
Faisal Tandjung sebagi perwujudan mandat MPR yang termaktub dalam TAP MPR No X MPR 1998 tentang Pokokpokok Reformasi Pembangunan dalam Rangka Penyelamatan
dan Normalisasi Kehidupan Nasional Sebagai Haluan Negara
Ketetapan ini dihasillcan dalam Sidang Istimewa MPR November 1998 Dalam SI ini juga disetujui percepatan Pemilu
1999
bertindak cepat dan tegas dan negara idealnya
menggunakan prosedur dan kekuatan tertentu
tanpa mempengaruhi prinsip prinsip dari pemerintahan demokratis
Oleh karena itu adalah hal yang penting untulimendefinisikan secarajelas mengenai situasi kri
sis dan keadaan darurat serta peran dan tanggungjawab institusi institusi politik dan keamanan
untuk persiapan keadaan darurat dan manajemen
krisis yang akan diambil termasuk mekanismepengawasan atas semua kebijakan dalam masa
darurat atau krisis
Pengelolaan keamanan dalam situasi krisis
dapat dideklarasikan hanya pada situasi tertentu
dan harus mengikuti beberapa asas kunci yangmeliputi 191
a Asas legalitas ukuran keadaan darurat harus
sesuai dengan pernyataan keadaan darurat
yang di sisi lain harus sejalan dengan undangundang dari negara tersebut Asas ini selanjutnya harus memastikan bahwa hukum internal
sejalan dengan hukum internasional
b Asas pengumuman Suatu keadaan darurat
harus diumumkan secara luas
c Asas komunikasi yang mengacu pada kewajiban untuk memberi tahu pada negara
lain atas perjanjian yang relevan begitu jugalaporan khusus ke PBB atas pelaksaaan hak
asasi manusia selama masa darurat
d Asas kesementaraan pernyataan keadadan
darurat harus dalam situasi pengecualian dan
memiliki batasan waktu
e Asas Ancaman yang luar biasa yang menuntut bahwa krisis harus nyata sedang terjadiatau setidak tidaknya benar benar berbahaya
bagi masyarakat
f Asas proporsional tindakan yang diambiluntuk mengatasi krisis haruslah proporsional
dengan kejadiannya
g Asas tidak kasat mata intangibility beberapahak fundamental tertentu dalam situasi apa
pun tidak dapat diabaikan
Andrew Coney Timothy Edmunds and Anthony Forstereds Democratic Control of the Military in Post communist
Europe Guarding the Guards Basingstoke Pal grave 2001James Sherr Professionalisation Civilian Control and Demo
cracy dalam Anthony Forster Timothy Edmunds and AndrewCottey eds The Challenge ofMilitary Reform in Central andEastern Europe Building Professional ArmedForces Basingstoke Palgrave 2002
Hukum internasional menuntut bahwa
setiap negara harus menerapkan pembenarandengan hati hati tidak hanya keputusan untuk
menyatakan situasi darurat tetapi juga tindakan
tindakan tertentu yang didasarkan atas kenyataantersebut Pengabaian atas hak hak tertentu dapat
dibenarkan dalam keadaan darurat seperti ke
merdekaan bergerak atau berkumpul Namun
terdapat pengecualian khususnya yang terkaitdengan hak hidup melakukan penyiksaan atauhukuman tidak manusiawi pengobatan atau eks
perimen tertentu tanpa izin yang bersangkutanmelakukan perbudakan dan kerja paksa pemen
jaraan karena yang bersangkutan tidak memenuhikewajiban suatu kontrak dan asas legalitas dalam
hukum pidana
Akan tetapi butir butir di atas tidak ter
penuhi pada kasus konflik di Indonesia Kasus
pengelolaan keamanan di Poso misalnya dari
butir a hingga d dan f tidak pernah dilakukan
Pemberitaan media massa tentang situasi di Posotelah menunjukkan bahwa sebenarnya telah ter
jadi situasi krisis Namun sepanjang penelitianini dilakukan tidak ada pernyataan dari otoritas
negara tentang kondisi Poso yang sesungguhnyadengan kebijakan apa dari aspek keamanan
kondisi tersebut akan diatasi dan hingga kapan
kebijakan pengelolaan keamanan di Poso diber
lakukan Bahkan status sebagai daerah konflik
yang mengandung konsekuensi penanganan yangberbeda dalam situasi damai hingga saat ini masih
diberlakukan Review atas kebijakan pertahanan
dan keamanan yang dilakukan oleh negara diwilayah Poso hingga saat ini tidak pernah ada
Masalah ini juga terjadi pada pengelolaan
keamanan di daerah konflik vertikal Seperti di
Aceh meskipun asas legalitas pengumuman
komunikasi kesetaraan serta ancaman terpenuhi
sebagai pengelolaan keamanan di masa krisis na
mun jika melihat prinsip ICCPR penerapan asasproposionalitas dipandang terlalu berlebihanHal ini terlihat bahwa kebijakan kebijakan yangterkait dalam penerapan darurat militer misalnya
lebih pada kebij akan yang ditujukanTdalam situasiperang Hal tersebut terlihat dalam berbagai pembatasan yang dilakukan terhadap masyarakatsipil pada masa Pemerintahan Darurat Militer
di satu sisi dan besarnya otoritas militer dalam
mengendalikan segala dinamika sosial politik
107
warga masyarakat di sisi lain Di samping itujuga diterapkan prinsip embeddedjournalism dimana dalam berbagai negara konsep ini hanyadiberlakukan pada situasi perang antarnegarakonflik eksternal bukan pengelolaan keamanan
dalam situasi konflik internal
Jika pengelolaan keamanan di Aceh menggunakan dasar hukum yang jelas yakni UU No23 1959 dengan penerapan darurat militer dan
sipil maka tidak demikian dengan pengelolaan
keamanan di Papua Meski sejak zaman Orde
Baru Papua dikategorikan sebagai daerah kon
flik namun kebijakan pengelolaan keamanan di
daerah ini tidak diarahkan secara jelas Demikian
juga regulasi yang diterapkan di wilayah iniMisalnya pada penerapan Operasi Raj awali 011yang praktiknya hampir sama dengan operasiteritorial Operasi teritorial dilaksanakan untuk
meningkatkan daya tangkal masyarakat terhadapancaman separatis khususnya di daerah daerah
pedalaman Pada Operasi Raj awali 10 A berhasildibentuk 82 desa binaan dan pada Operasi Raja
wali Ol l dibentuk 42 desa binaan 196 Padahal
pada periode tersebut telah keluar UU No 2 2000
tentang Kepolisian Negara Republik Indonesiadan UU No 3 2000 tentang Pertahanan Negarayang secara tegas telah memisahkan tugas danperan antara TNI dan POLRI Tetapi di tingkat
lokal masih terjadi kesenjangan dalam imple
mentasi seperti itu karena konsep operasi teritorial terus berlangsung sebagai salah satu fungsiyang masih terus diperankan oleh TNI AD
Dengan demikian perubahan yang men
colok dalam pengelolaan bidang keamananmasih belum tampak Padahal dari segi aturan
masalah keamanan wilayah menjadi tanggungjawab dari Polri khusunya satuan kepolisian di
tingkat daerah Secara struktural antara TNI dan
Polri berbeda baik dari segi pendekatan maupun
dari segi kapasitas teknis yang dimiliki Tidaklahheran apabilakemudian terjadi berbagai kasus yangberkaitan dengan tugas masing masing institusiyang berkaitan dengan isu keamanan di Papua
Uraian di atas memperlihatkan bahwa penge
lolaan keamanan di daerah konflik vertikal sama
tidak jelasnya dengan pengelolaan keamanan di
196 Lihat buku Dharma Bhakti Kodam XVII Trikora periode
1990 2001 yang diterbitkan oleh Kodam XBIIYI rikora tidakdiperjualbelikan hlm 47 49
1
daerah konflik horizontal Padahal pengguanaan
operasi militer dalam konflik sosial perlu dielabo
rasi dengan hal hal yang sangat mendesak untukjangka pendek dan hal hal yang bersifat sangatperlu untuk jangka panjang
Oleh karena itu dalam konteks penyelesai
an konflik dari sisi keamanan secara universal
doktrin militer pada dekade belakangan ini perlu
melalui tiga tahapan yang harus dilaksanakanyaitu tahap intervensi tahap stabilisasi dan tahapnormalisasi Tahap intervensi merupakan tahappertama dari operasi militer apabila militer dilibat
kan untuk menangani konflik Pada tahap ini militer dengan kekuatan alutsistanya digelar untuk
mengatasi konflik yang terjadi Sasaran pokokyang harus dicapai adalah military objective yangditetapkan atau memungkinkan pencapaian end
stateltujuan nasional
Selanjutnya apabila tahapan ini sudah dilak
sanakan maka operasi militer dilanjutkan dengan
tahapan stabilisasi Tahap stabilisasi merupakantahap untuk mempersiapkan kondisi yang memadai agar tahap normalisasi dapat dilaksanakansehingga tanggung jawab kekuasaan di lapangandapat dikembalikan sepenuhnya kepada pemerin
tah daerah Ukuran kondisi yang memadai adalahsistem pemerintahan dan pelayanan terhadap masyarakat telah dapat berfungsi dan dilaksanakan
Permasalahannya adalah kapan tahap stabilisasiini dapat dimulai Ada beberapa pertimbangan
tentang penentuan waktu untuk memulai tahapstabilisasi antara lain kepentingan nasional
tingkat kekerasan pelawanan yang sering terjadikesiapan pemerintah daerah dukungan penduduk
terhadap kondisi damai yang diciptakan prosespemukiman kernbali para pengungsi serta efek
tivitas kelanjutan dialog jika diperlukan Dalamproses stabilisasi ini strategi yang dijalankanadalah menghilangkan kekerasan yang masihterjadi dengan cara yang bermartabat serta menyiapkan kembali infrastruktur pemerintahan
daerah dan pelayanan masyarakat bersama selu
ruh aktor dan pemuka masyarakat
Menghilangkan kekerasan pada tahap stabilisasi dapat dilakukan melalui konsep Disarmament Demobilization dan Reintegration DDR
Dalam kasus pengelolaan keamanan di daerah
konflik di Indonesia penyelesaian seperti yangdiuraikan di atas hanya terkadi pada kasus Aceh
setelah ditandatanginya perjanjian Hensinki pada
tahun 2005 Berbagai kebijakan pengelolaan
konflik yang dilakukan pada masa MoU Hensinkidilandasi oleh prinsip pinsip yang ada dalam ICCPR dan The International Humanitarian Law
Meski harus diakui bahwa MoU Hensinki bukan
satu satunya instrumen yang mampu menyelesaikan konflik Aceh namun kebij akan kebij akanpengelolaan keamanan khususnya yang terkaitdengan fungsi dan peran TNI dan Polri mampu
meredakan kekerasan yang terjadi selama puluhantahun
Dengan demikian kelemahan kelemahan
regulasi sebagaimana diuraikan di atas telah me
nimbulkan distorsi dalam kebijakan pengelolaan
keamanan di daerah konflik berupa Pertama
tidak adanya keterpaduan Dalam penanganan
konflik yang bersifat vertikal maupun horizontalmasing masing intsitusi berjalan sendiri sendiriPadahal keberhasilaan pengelolaan keamanan
tidak semata mata merupakan tanggung jawabaparat keamanan saja melainkan harus terdapat
keterpaduan antara operasi keamanan militer
maupun operasi ketertiban dengan tindakan
ekonomi hukum dan diplomasi yang dilakukan
secara proporsional dan seimbang Dalam pengelolaan keamanan di keempat daerah tersebut tidak
memperlihatkan adanya keterpaduan bahkan
seolah olah menganggap konflik tersebut hanyamerupakan masalah keamanan semata 197
Selain itu pengorganisasian di tingkat pusat
maupun daerah dalam pengelolaan keamanan
di daerah konflik selama ini tidak solutif Pengorganisasian tersebut harusnya terpadu lintas
sektoral serta berada dalam satu garis komando
Dalam penyelesaian konflik di Aceh misalnya
di tingkat pusat ada Desk Aceh di bawah Pol
hukam Meski personel institusi ini terdiri dari
beberapa departemen terkait namun institusi
ini tidak memiliki kewenangan kodal komando
pengedalian ke daerah lapangan dan badan ini
hanya berfungsi sebagai fasilitas staf bagi Menko
Polhukam sehingga keberadaannnya tidak efektif
Demikian pula dengan ketidakjelasan hubungan
komando atau fungsional antara Pemda dengan
perangkat dinasnya Polda Kodam serta unsur
197 Lihat bahan FGD dari Kikie Syahnakrie Alternatif Model
Pengelolaan Keamanan di Daerah Konflik dalam makalah
yang disampaikan pada FGD P2P LIPI Jakarta 23 Juli 2009
unsur perpanjangan tangan BIN di lapangan
Bahkan seringkali terjadi persinggungan di antara
unsur unsur satuan di bawah lapangan 198
Padahal setiap pengelolaan keamanan padamasa damai perang maupun darurat harus disertai dengan Rule ofEngagement RoE Hal ini
disebabkan RoE mendefinisikan batasan batasan
untuk menggunakan kekuatan yang mematikandalam operasi tertentu Hal ini harus diputuskan
pada basis individu sebagai upaya untuk mem
batasi sebisa mungkin penggunaan kekerasan
sambil setidak tidaknya juga memperbolehkan
para prajurit memiliki ruang gerak yang cukup
untuk membela diri
RoE harus selalu berdasarkan pada alasan
utama untuk membela diri dan merupakan fak
tor pendukung operasional atau parameter taktisRoE harus didesain secara hati hati untuk me
menuhi kebutuhan operasional maupun politik
Selain itu RoE harus memenuhi kriteria yangjelas yang menggarisbawahi penerapan penggunaan kekerasan yang hanya diperuntukan untukmemberikan keseimbangan terkait dengan kon
disi peredaan ketegangan peningkatan eskalasi
atau sebaliknya untuk memutuskan konfrontasi
RoE juga harus didefinisikan sebagai respons
yang berjenjang yang memungkinkan elementaktis untuk menerapkan kekuatan yang diperlukan sambil meminimalkan kerusakan dan korban
Selanjutnya RoE juga harus memasukkan refe
rensi tentang jenis senjata yang diperbolehkandalam operasi yag terkait pengelolaan keamananpada kondisi tertentu dari tidak menggunakan
senjata sama sekali sampai senjata berat termasuk
kapal laut dan pesawat terbang
Problematika Konseptual
Dari sisiproblematika konseptual tampak bahwa
persoalan pengelolaan keamanan di Indonesia
khususnya ketika diterapkan di daerah konflik
berawal dari pemahaman terminologi keamanan
yang relatif berbeda baik antara TNI maupunPolri Pemahaman mengenai keamanan nasional
misalnya sampai sekarang di Indonesia masihterjadi perdebatan mengenai konsep keamanannasional Bahkan beberapa analis melihat bahwa
l9s Contoh yang paling nyata adalah konflik yang terjadi antaraprajurit TNI dan Polisi pada penyerbuan gudang Tantui diMaluku
109
Indonesia masih belum dapat menemukan format
dan pemahaman yang tepat serta selaras mengenai konsep keamanan nasional Dampaknyaadalah pada saat di mana praktik praktik penye
lenggaraan keamanan nasional seharusnya sudah
mulai terinstitusionalisasi pada saat yang samamasih terjadi pergulatan dalam perbincangan
mengenai makna keamanan nasiona1 199 Hal ini
menyebabkan pengaturan pengelolaan keamanan
di Indonesia mengalami dilematika karena in
stitusionalisasi keamanan nasional seharusnya
menjadi payung utama dalam operasionalisasiberbagai regulasi pengelolaan keamanan
Selain itu juga masih belum ada keseragaman
di level pemerintah maupun aktor keamanan yangbersangkutan TNI dan Polri mengenai konsepsi
ini Sementara di sisi lain walaupun masalah
ketidakseragaman pemahaman ini belum
sepenuhnya terselesaikan pembahasan mengenai
konsep keamanan nasional masih berjalan terusHal ini dapat dilihat melalui Lampiran poin 4
Peraturan Presiden No 7 Tahun 2008 tentangKebijakan Umum Pertahanan Negara Di dalam
lampiran ini dijelaskan bahwa cakupan konsepkeamanan nasional Indonesia meliputi segala
upaya untuk menjaga dan memelihara rasa aman
dan damai bangsa Indonesia yang terdiri daripertahanan negara keamanan negara keamanan
publik dan keamanan individu 200 Namun dalam
lampiran ini masih belum menjelaskan secara
menyeluruh beberapa aspek dari keamanan na
sional tadi seperti penjelasan tentang keamananpublik keamanan individu keamanan negara
dan sebagainya Padahal penjelasan konsep
konsep ini semestinya diuraikan terlebih dahulusehingga akan terlihat hubungan yang erat dan
tidak saling tumpang tindih bahkan simplifikasidi antara konsep konsep ini pada saat merumuskan keamanan nasional secara keseluruhan
Oleh karena itu konsep keamanan nasional perlu dijelaskan secara komprehensif dan
sepenuhnya turut didukung oleh kejelasan operasionalisasi dari konsep pengelolaan keamanannasional Untuk itulah diperlukan beberapa
prinsip mendasar untuk melihat hubungan kon
199 Rizal Sukma makalah Peran Tentara Nasional Indonesia
dalam Sistem Keamanan Nasional Sebuah Kajian Awal
him 2
200 Newsletter IDSPS Seri 8 tahun 2008
110
septual yang erat antara keamanan nasional danpengelolaan keamanan Prinsip prinsip tersebutantara lain 211 prinsip pertama terkait dengansistem dan dimensi keamanan nasional Karak
ter utamanya adalah adanya suatu prosedur dan
mekanisme baku yang memungkinkan negarasecara sah dapat menggunakan instrumen ke
kerasan bersenj ata secara sistemis dan terorganisasi Berdasarkan argumen ini maka sistem
keamanan nasional idealnya digunakan oleh
negara pemerintah untuk mengatasi berbagai
ancaman terhadap pertahanan negara maupunkeamanan dalam negeri apalagi jika ancaman
tersebut menggunakan instrumen bersenjata
Prinsip kedua202 terkait dengan eskalasikonflik dan penerapan keadaan darurat Prinsipini perlu dikembangkan agar masalah keamanan
nasional memiliki eskalasi yang jelas mulai darisituasi normal ke situasi perang Eskalasi konflikini meliputi lima tingkatan dimulai dari situasi
normal situasi krisis konflik terbuka perangsituasi pemulihan dan stabilisasi Sistem ke
amanan nasional yang baik akan membangunmekanisme dan prosedur kerj a yang spesifik untuk masing masing tingkatan eskalasi termasuk
pihak yang mengambil keputusan atau kebijakanoperasional pengelolaan keamanan khususnya di
daerah yang mengalami konflik
Prinsip ketiga203 terkait dengan aktor keamanan nasional Prinsip ini menegaskan bahwapengelolaan keamanan suatu negara yang modernmemerlukan sekaligus diferensiasi struktur spe
sialisasi fungsi dan kompetensi instrumen pelak
sana Dalam konteks Indonesia misalnya sebagai
penanggung jawab keamanan nasional adalahpresiden yang dibantu oleh beberapa departemenpemerintahan Instrumen yang digunakan untukitu dapat berupa diplomasi intelijen penegakan
hukum hingga kekuatan militer
Prinsip keempat204 terkait dengan pengerahandan penggunaan kekuatan keamanan nasional
Pada konteks ini sudah semestinya pengerahan
dan penggunaan militer dan kepolisian didasar
201 Kerangka Sistemik Keamanan Nasional dalam WorkingGroup on Security Sector Reform Propatria Institute him3
202Ibid
203Ibid him 4
204Ibid him 7
kan pada keputusan politik berdasarkan aturan
perundang undangan yang berlaku Aturan inijuga berlaku dalam konteks pengerahan dan
penggunaan kekuatan militer maupun kepolisian
pada saat terjadi konflik Pengaturan ini diperlu
kan untuk memberikan kepastian mengenai
forum otorisasi bentuk otorisasi waktu an
situasi pengerahan kekuatan tersebut Selain itu
pengaturan juga dibutuhkan untuk meletakkan
tanggung jawab pengambilan keputusan politikmengenai pengerahan yang seimbang antara
Presiden dan DPR
Prinsip terakhir kelima adalah mengenaikeputusan mengenai beragan operasi keamanan
nasional yang harus digelar untuk mengatasiancaman Operasi keamanan nasional dapat di
bagi dalam beberapa jenis operasi antara lain
operasi luar negeri operasi pertahanan negara
operasi ketertiban publik dan operasi keselamat
an insani zos
Problematika Regulasi
Dari sisi problematika regulasi terutama regu
lasi pengelolaan keamanan antara TNI dan Polri
juga memperlihatkan beberapa masalah Hal ini
dimulai dari TAP MPR No VI MPR 2000 yangmemutuskan pemisahan TNI dan Polri justru me
nyebabkan kerancuan dan tumpang tindih antaraperan dan fungsi TNI sebagai kekuatan pertahan
an negara dengan peran dan tugas Kepolisian
RI sebagai kekuatan keamanan dan ketertiban
masyarakat 206
Kemudian untuk lebih menegaskan wewe
nang TNI dan Polri dikeluarkan pula TAP MPRNo VII MPR 2000 tentang Peran Tentara Nasional Indonesia dan Peran Kepolisian Negara
Republik Indonesia Dalam Pasal 2 ayat 1
dinyatakan bahwa Tentara Nasional Indonesia
merupakan alat negara yang berperan sebagai alatpertahanan Negara Kesatuan Republik Indonesia
Kemudian ayat 2 menegaskan bahwa
Tentara Nasional Indonesia sebagai alat per
tahanan negara bertugas pokok menegakkan
kedaulatan negara keutuhan wilayah Negara
Kesatuan Republik Indonesia serta melindun
gi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah
211 lbid hlm 7 9
211 Pasal 2 ayat 1 dan 2 Tap MPRNo VI MPR 2000
Indonesia dari ancaman dan gangguan terhadapkeutuhan bangsa dan negara
Sementara itu Kepolisian Negara RI ber
peran memelihara keamanan dan ketertiban
masyarakat menegakkan hukum memberikan
pengayoman dan pelayanan kepada masyara
kat 207 Untuk lebih meningkatkan efektivitas
dan wibawanya kedudukan Kepala Kepolisian
Negara Republik Indonesia berada di bawah
presiden 208 Untuk memperkuat kedudukan
Kepolisian Negara RI tersebut dikeluarkanlah
Keputusan Presiden RI No 89 Tahun 2000 yangsecara empiris memberi bobot tambahan bagi
lembaga negara ini untuk menjalankan fungsinya
Regulasi selanjutnya adalah UU No 3 Tahun
2002 tentang Pertahanan Negara yang tidak lagimenyebutkan Keamanan di dalamnya Dengan
kata lain konsep pertahanan keamanan yangsebelumnya ibarat kata majemuk satu dan yanglain tak terpisahkan sekarang tidak dikenal lagibaik dalam wacana maupun praksis
Bagi TNI sesuai dengan amanat Pasal 30
UUD 1945 doktrin utama untuk melakukan
pengelolaan keamanan adalah melalui konsepsishankamrata Sishankamrata adalah doktrin
dan sekaligus strategi pertahanan negara yangmenggunakan segenap kekuatan dan kemampuankomponen militer dan nonmiliter secara menye
luruh dan terpadu Sishankamrata adalah juga
strategi penangkalan yang bersifat kerakyatankewilayahan dan kesemestaan
Atas dasar itulah maka ancaman yang dihadapi bangsa Indonesia diperkirakan lebih besar
kemungkinan berasal dari ancaman non tradis
ional baik yang bersifat lintas negara maupunyang timbul di dalam negeri Oleh karena itukebijakan strategis pertahanan Indonesia yangdiarahkan untuk menghadapi dan mengatasi
ancaman non tradisional merupakan prioritas
dan sangat mendesak Dalam pelaksanaannya
TNI menggunakan Operasi Militer Selain PerangOMSP bersama sama dengan segenap kompo
nen bangsa lain dalam suatu keterpaduan usaha
sesuai tingkat eskalasi ancaman yang dihadapiPenggunaan kekuatan TNI dalam tugas OMSP
diarahkan untuk kepentingan pertahanan yang
207 Pasa16 ayat 1 Tap MPR NO VII MPR 2000
208 Pasal 7 ayat 2 Tap MPR NO VII MPR 2000
111
bersifat mendesak antara lain melawan teroris
me menghadapi kelompok separatis Aceh dan
Papua menghadapi gangguan kelompok radikal
mengatasi konflik komunal mengatasi perompak
dan pembajak mengatasi imigrasi ilegal dan
pencemaran laut mengatasi penebangan kayu
ilegal mengatasi penyelundupan membantu
pemerintahan sipil dalam mengatasi dampak
bencana alam penanganan pengungsi bantuan
pencarian dan pertolongan search and rescue
pengamanan obyek vital serta melaksanakan
tugas tugas perdamaian dunia 209
Regulasi regulasi di atas menciptakan per
bedaan perspektif terutama antara Polri dan TNI
dalam memahami keamanan hingga berujungpada pengelolaan keamanan itu sendiri Menurut
Polri keamanan merupakan suatu konsep yangberhubungan dengan rasa aman security kepastian surety keselamatan safety dan damai
peace Kesemuanya menjadi syarat mutlak
bagi terbinanya keamanan di dalam negeri baik
warga negara dan negara Sebagai alat negara
Polri jelas menjadi lembaga yang paling bertanggung jawab dalam menciptakan ketertiban umumpublic order
Sementara TNI berpandangan bahwa per
soalan keamanan tidak dapat dilihat dalam pers
pektif statis dan geografis melainkan juga dina
mis Ketika masih pada batas batas ketertiban
masyarakat memang Polri yang bertanggungjawab Akan tetapi bila eskalasi konflik mulai
mengganggu kedaulatan wilayah integritas
bangsa dan persatuan nasional maka TNI harus
terlibat di dalamnya
Oleh karena itulah interpretasi keamanan
dan rasa aman bisa jadi sangat subjektif di antara
para personel Polri dan TNI di lapangan Oleh
karena begitu subjektifnya penafsiran tidak
jarang telah mengundang berbagai benturantersendiri di antara anggota Polri dan TNI di
lapangan Atau sebaliknya seolah telah terjadi
pembiaran oleh para anggota TNI bila mene
mukan kasus yang mengganggu ketertibanumum karena dianggapnya sebagai tugas Polri
bukan tugas pertahanan TNI Kalaupun masalah
tersebut dapat diselesaikan persoalan berikutnya
adalah soal rentang kendali tanggung jawab
209 Mempertahankan Tanah Air Memasuki Abad 21 Indonesia
2003 hlm ix x
112
struktur dan konsekuensi anggaran serta berbagai
persoalan hukum yang mengatur keterlibatanatau perbantuan TNI dalam masalah masalah
ketertiban umum rule ofengagement
Rumusan Alternatif Model Pengelolaan
Keamanan di Daerah Konflik
Berdasarkan analisis di atas maka berbagai
permasalahan yang terjadi dalam pengelolaankeamanan khususnya keamanan di daerah kon
flik perlu diatur dalam sebuah model penge
lolaan keamanan yang terumus dengan baikAlternatif model pengelolaan keamanan tidak
harus berbeda seratus persen dari apa yang telahdilakukan di masa lalu melainkan tetap mengacu pada kesinambungan dan perubahan yangperlu dijalankan agar tujuan dari pengelolaan
keamanan benar benar tercapai Ini mencakupkebijakan penanganan keamanan strategi yangdiambil dan operasionalisasi dari kebijakan dan
strategi tersebut
Kebijakan Penanganan Masalah Keamanan
Kebijakan keamanan nasional bukan semata
mata menangani masalah keamanan melainkan
juga bagaimana akar persoalan keamanan terse
but dapat ditiadakan Ada beberapa langkah yangharus dilakukan negara pertama secara konkret
pembangunan harus ditujukan pada peningkatan
harkat hidup rakyat Indonesia dan martabatnyasebagai manusia Di sini persoalan keamanan
manusia lebih ditangani melalui peningkatan
kesejahteraan rakyat dan pemerataan pemban
gunan secara vertikal dan horizontal Hal ini bu
kan merupakan ranah TNI maupun Polri tetapi
justru tugas pemerintah sebagai langkah awal
untuk meminimalisir potensi potensi konflik
yang mungkin dapat terjadi karena alasan ketidakadilan ekonomi
Kedua untuk mencegah munculnya persoal
an keamanan langkah awal yang dilakukan ialahupaya preventif persuasif Dalam hal ini intelijen
memegang peranan penting untuk mencegah
terj adinya pendadakan strategis dan memberikanperingatan dini kepada pengambil keputusan
Langkah persuasif diambil agar gangguan atas
keamanan tidak muncul
Ketiga jika langkah persuasif tak mampu
membendung konflik horizontal atau vertikaldilakukan langkah represif yang amat terbatasproporsional dan dilakukan secara profesional
oleh aparat keamanan negara sesuai dengan
koridor hukum dan penghormatan atas HAM
Jika terjadi pelanggaran oleh aparat TNUPoIri
diambil tindakan tegas sesuai dengan hukum
yang berlaku dan kode etik TNI dan Polri loPada tahap ini pilar pertama yakni Polri melaluikekuatan Brimob dapat difungsikan sebagai first
responder untuk mengatasi gangguan ketertiban
masyarakat Apabila kekuatan Brimob tidak
cukup maka di sinilah butuh bantuan dari TNIyang tentu harus diatur secara jelas oleh UU danatas dasar otoritas politik dari presiden sebagai
pemegang kekuatan militer dan kepolisian yangtertinggi di Indonesia
Keempat keterpaduan dalam penanganan
masalah keamanan harus berjalan dalam koor
dinasi dan manajemen operasi yang baik bukansaja pada jajaran TNI dan Polri melainkan juga
pada tugas clan tanggung jawab instansi pemerintah pusat dan daerah lainnya khususnya di bidangideologi politik ekonomi sosial budaya dan
hukum Tahap keempat ini biasanya dilakukandalam kondisi daerah yang mengalami konflikberkepanjangan dan memerlukan perkiraan
waktu cukup lama untuk penyelesaiannya
Strategi
Penjabaran dari kebijakan tersebut ke dalam
strategi penanganannya dapat diterjemahkan da
lam empat aspek pertama melakukan penangan
an masalah keamanan akibat konflik manakala
ancaman masih bersifat embrional atau potensial
dan belum menjadi ancaman yang nyata Darisisi militer dapat dilakukan dengan adanya
upaya pemetaan konflik yang bermuatan sumberkonflik potensi serta daerah konflik termasuk
perumusan tindakan preventif dan persuasifnya
Sedangkan dari sisi kepolisian polisi dapat
menggunakan tindakan kepolisian yang memperhitungkan banyak hal calculativepolicing 21 Ini
merupakan suatu kegiatan yang dipilih dengan
zio Kiki Syahnakri dalam makalah diskusi terbatas 23 Juli
2009 hlm 6
Zu Adrianus Meliala Polisi dan Konflik Poso dalam www
kemitraan or id diakses tangga120 Juli 2009
melakukan analisis dan evaluasi terkait dengan
substansi konflik sekaligus mengetahui kelom
pok pelaku tetapi tidak mengumumkannya demi
pertimbangan strategis Baik dari sisi militer dan
kepolisian dalam konteks strategi ini yang dibutuhkan adalah peran nyata dari intelijen
Kedua berbagai operasi ekonomi politik
sosial budaya dan hukum dijalankan terlebih
dahulu sebelum berbagai operasi militer atau
kepolisian dijalankan Hal ini membutuhkan
skala prioritas yang tajam atas pelaksanaan ope
rasi operasi tersebut serta kriteria yang jelas darikeberhasilan maupun ketidakberhasilan operasi
ekonomi politik sosial dan sebagainya
Ketiga perlu ditekankan asas proporsiona
litas clan profesionalisme dalam berbagai operasi
intelijen teritorial tempur pemulihan keamanan
baik yang dilakukan TNI maupun Polri Olehkarena itu dalam jangka panjang perlu dipersiapkan pendidikan dan latihan khusus bagi
satuan atau personel yang akan dilibatkan dalammenangani masalah keamanan di daerah konflik
Jika hal ini dapat dipersiapkan maka pengelolaan
keamanan dapat semakin terarah dengan baik
Keempat perlunya kerja sama antara sipil
clan militer Kerja sama ini dapat terlihat dari
tingkat daerah hingga ke pusat Misalnya di
daerah pemberdayaan muspida dapat digalakkan
dalam konteks untuk menyeragamkan perspesi
atas situasi dan kondisi yang dihadapi ketika
daerah tersebut mengalami konflik Sikap inidiperlukan guna mendapatkan koordinasi yanglebih efektif ketika daerah meminta barituari ke
pada pusat Kesinergian ini akan terlihat ketika
misalnya Kapolres meminta bantuan kepada
Kapolda dan dari Kapolda meminta bantuan ke
pusat hingga akhirnya diputuskan perbantuan
TNI kepada kepolisian untuk menangani konflik
tersebut Begitu juga dengan pimpinan daerah
dari mulai bupati yang memiliki kesamaan persepsi dengan jajaran keamanan di daerahnya
sehingga ia dapat melaporkan kepada gubernur
mengenai situasi di daerahnya dan gubernur
meneruskannya kepada Mendagri dan sampai
kepada presiden
Kelima adanya keterpaduan kebijakan clan
strategi dalam penanganan masalah keamanan
sehingga masing masing institusi dan masyarakatsipil dapat berpartisipasi dengan baik tanpa
113
adanya perasaan siapa di bawah komando siapa
dan siapa yang berhak melakukan apa Jikamengacu kepada aspek keempat di atas hal ini
dapat saja terjadi jika ada kerja sama yang baikantara sipil dan militer baik di tingkat daerah
maupun di tingkat pusat dan semuanya berjalan
dalam kerangka amanat UU yang jelas dan tegasmengenai pengaturan kedua insitusi keamanan
tersebut TNI dan Polri
Keenam perlunya terus menerus meningkatkan profesionalisme TNI dan Polri dengan
latihan dan pemberian alutsista serta gaji yangmemadai bagi para personel TNI Polri Perlu pula
dilakukan penyesuaian kapabilitas TNI dan Polri
sesuai dengan meluasnya spektrum gangguan
keamanan negara
Operasionalisasi Model Pengelolaan
Keamanan
Demi kepentingan operasionalisasi konseppengelolaan keamanan di daerah konflik tersebut
beberapa prasyarat di bawah ini perlu dilakukan
pertama jika UU yang mengatur TNI dan Polridianggap cukup untuk menangani keamanan danpertahanan negara maka Peraturan Pemerintah
PP atas kedua UU tersebut perlu dibuat Selama
ini amanah UU tidak pernah dilakukan yakni
UU tidak dijabarkan ke dalam PP atau peraturan
lainnya Jika masih dianggap kurang sepertibelum adanya aturan tegas mengenai bantuan
TNI maka perlu dibuat regulasi dalam bentuk
UU atau regulasi lainnya kedua setelah UU
dan PP atau Petunjuk Pelaksanaan Juklak telah
dibuat langkah berikutnya adalah pembuatan
Petunjuk Lapangan Juklap yang mengatur apayang harus dilakukan dan tidak boleh dilakukanoleh aktor aktor keamanan di lapangan termasuk
langkah evaluasi atas berbagai tindakan tersebut
ketiga atas dasar Juklap itu dibuat RencanaOperasi Renop terpadu dan terencana untuksetiap bentuk variasi atau spektrum konflik yangdiperkirakan akan terj adi di daerah konflik keempat dibuat Prosedur Tetap Protap yang memuattindakan tindakan teknis yang baku yang harusdilakukan oleh institusi sipil TNI dan Polri baik
untuk keperluan organisasi maupun perorangan
personel aparat keamanan dan pertahanan negara
kelima latihan rutin bagi semua personel dan in
stitusi perlu terus dilakukan untuk menjaga profe
sionalisme mereka dalam melaksanakan operasi
individu kelompok dan gabungan antarinstitusi
keenam terakhir tetapi penting perlu dipersiapkan anggaran yang memadai guna pelaksanaansemua rencana dan operasi nyata pengelolaan
keamanan tersebut
Berdasarkan penjabaran mengenai alternatif
model pengelolaan keamanan dan strategi yangdiperlukan di atas maka perumusan altematif
model pengelolaan keamanan di daerah konflik
dapat dilihat melalui bagan di bawah ini
Dari perumusan gambar terlihat bahwa rumus
an alternatif model pengelolaan keamanan di dae
rah konflik relatif lebih sederhana dibandingkan
dengan model sebelumnya Secara umum pada
situasi damai aktor keamanan yang berperanadalah Polri dan TNI berada dalam fungsi idle
capacity Sebaliknya pada situasi darurat perangmaka sesuai dengan UU yang berlaku aktorkeamanan yang berada di garis depan adalahTNI Sedangkan tugas kepolisian tetap menjagakeamanan dalam negerinya Realitas ini pada
dasarnya juga terjadi di hampir tiap negara
Penjelasan atas Model Pengelolaan Keaman
an dapat dilihat bahwa permasalahan yang kerapkali terjadi dalam pengelolaan keamanan adalah
ketika suatu daerah mengalami situasi krisis
Alternatif Model Pengelolaan Keamanan
Parameter Kondisi
KONDISI PEI2ANG
KONDISI DARURAT
KONDISI DAMAI Konflik Vertikal klorizontal
Aktor Keamanan Polri Aktor Keamanan TNI Polri Aktor TNI
114
r
atau darurat khususnya dalam konteks konflik
vertikal dan konflik horizontal Masalah tersebut
terjadi karena dua aktor keamanan terlibat dalam
pengelolaan keamanan di daerah yang mengalamikonflik dan berada dalam situasi krisis yaitu
TNI dan Polri Di sinilah perlu digarisbawahi
beberapa aspek yang menjadi hal penting agarpengelolaan keamanan di daerah konflik dapat
berjalan secara tepadu terkoordinasi dan terarah
14
a50
N
1
dengan baik sehingga model di atas dapat dijabar
kan melalui beberapa elemen dengan fokus utama
yang dijadikan analisis adalah pada bagian situasidarurat seperti yang terlihat dalam Tabel 1
Dari Tabel 1 ada beberapa persoalan yangsaat ini perlu dicermati seperti regulasi bentuk
ancaman eskalasi konflik jenis operasi yangdigelar koordinasi antar institusi anggaran
serta akuntabilitas Dalam hal persoalan regulasi
Cm Cco
a10o o
c cm v v
Y v 0 D aa ao ao
a
C O YL
Z
G m2S Y
tOo z
Z 0 E00
c am m m m
a a Z fl a 3e
ED3 j d
a a aa aa u o a 01a
L 06 pZ06
m C 06
m
Cm
No N U Q
o N E V E N v E CL E N E a v E CLY aaa a a aaa a n
C
C
VI V1
YY
Vt V1 mfY6
G
cL6 Na
m C C m GA m iQ a
G Cm C
Q C C
O 0a D a a v
02 na0a Ox a
CmCm c
E o
r mzax a
Y
c v 3 a mm
Y
c m vNE v ro E c E o c
v
E E c E o cm
m Z 0 a C 7 N E C a 0Y F d Y N m Y GA Rm Z 0 aY H a a 3
alY
a d m m m m 7 a aa
amL GA L 6 Y O Y D 7 O
Y
NmbA C
m m Ymm L m
W Y C Y tn CO
C
aJ mYy
YC YvEi C Y m
O m
m
Qm
3 CGY Om GA 0 E mC
c
GA E a ac cmi a Ev
co Q o EYL Y
Y YIGY
mY
ON
C Cy p iv O
00 Y 2
115
hingga saat ini regulasi yang menjembatani antara UU No 3 Tahun 2002 tentang PertahananNegara dan UU No 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian RI yang belum ada yakni UU KeamananNasional dan UU Perbantuan yang mengatur tentang tugas perbantuan TNI 212 Padahal kerangkahukum ini dibutuhkan untuk mengatur tugas
perbantuan TNI kepada polisi untuk mengatasi
adanya eskalasi ancaman tersebut Aspek ini
terkait dengan perbantuan yang dibutuhkan olehkedua belah pihak seperti tugas perbantuan TNI
kepada Polri dalam situasi apa perbantuan TNI
dapat dilakukan dan siapa yang mengambilkeputusan tersebut Selain itu di dalam regulasi
juga dicantumkan batasan waktu dari operasi
operasi yang akan digelar untuk menangani suatukonflik Misalnya kebijakan untuk menerapkan
operasi Darurat Militer memiliki batasan waktu
maksimal enam bulan setelah itu dapat dievalu
asi kembali Inilah yang menj adi catatan pentingdalam bab ini bahwa UU Keamanan Nasional dan
UU Perbantuan dibutuhkan untuk memperjelas
koordinasi fungsi dan tugas di antara keduanya
Tentunya semua keputusan atas pengelolaan
keamanan di daerah konflik tentu berdasarkan
prinsip demokrasi di mana otoritas sipil lah yangmembuat keputusan tersebut
Persoalan berikutnya adalah kriteria bentuk
ancaman Keputusan bentuk ancaman adalah
berdasarkan otoritas politik tertinggi setelah
mendapatkan masukan dan rekomendasi dari
semua jajaran di bawahnya termasuk jajaran
keamanan di daerah dan di pusat Setelah hal ini
dilakukan maka bisa saja disusun sebuah rencana
darurat atau rencana dadakan untuk menghadapi
sesuatu yang tidak diharapkan terjadi tapi diprediksikan akan terjadi Ini yang biasa disebut
dengan contingency plan 2 j Jika dilihat dari sisiregulasi terbuka kemungkinan TNI untuk masuk
ke semua bentuk ancaman Misalnya di masa
damai TNI dapat saja berperan sebagai kekuatan
penangkal deterrence Ketika terjadi de eska
lasi dalam pasca konflik TNI bisa berperan untuk
menjadi semacam peace keepers atau melakukan
strategi strategi peace building Sementara itu
212Ibid
213 Stanley ed Keamanan Demokrasi don Pemilu 2004Jakarta Propatria 2004 hlm 83 84
116
fungsi kepolisian tetap berada dalam area mengatasi keamanan dalam negeri
Selanjutnya adalah eskalasi konflik Krite
ria ini betul betul dibutuhkan untuk mengambil
suatu keputusan mengenai berbagai hal yangterkait dengan pengelolaan keamanan di daerah
konflik seperti penambahan pasukan jenis pa
sukan yang diturunkan atau jenis operasi yangdigelar Analisis atas eskalasi konflik diperlukan
dari hasil koordinasi para jajaran pimpinan di
daerah termasuk di dalamnya kepolisian guna
menjadi masukan di tingkat pasukan mengenai
kebijakan yang diambil selanjutnya Di sisi lainotoritas politik di pusat presiden pun juga patut
tanggap secara cepat atas kondisi kondisi yang
relatif sering berubah berdasarkan eskalasi konflik tadi Misalnya analisis atas eskalasi konflik
bisa berupa apakah konflik yang terjadi sudahberada pada tahap bentuk ancaman denganpemakaian senjata yang dapat mengancamkehidupan masyarakat dan sudah memakan kor
ban jiwa atau apakah konflik yang terjadi masihberada dalam tahap perkelahian antarkelompokdengan unsur kekerasan namun belum menjadi
ancaman yang lebih besar Atau lebih dari ituapakah konflik sudah membahayakan kehidupan
bangsa menghambat atau mengurangi kinerja
dan kapasitas pemerintah atau lebih dari itu
telah mengancam integritas bangsa Jika ini
dapat dilakukan dengan baik maka penentuan
kebijakan dari otoritas sipil mengenai langkah
penanganan keamanan selanjutnya juga dapat
secara cepat diambil
Berikutnya jenis operasi yang digelar Kepu
tusan akan jenis operasi yang digelar adalah berdasarkan pertimbangan dua aspek sebelumnya
yakni kriteria eskalasi ancaman dan eskalasi
konflik Jenis operasi inilah yang juga mencakupjenis pasukan yang diturunkan jenis senjata apayang digunakan termasuk juga kriteria keberhasilan dan ketidakberhasilan operasi sebagai
bagian dari evaluasi atas operasi tersebut
Dalam hal koordinasi antarinstitusi juga
perlu diperhatikan karena di sinilah akan terlihat
bagaimana keterpaduan penanganan dalam penge
loaan keamanan khususnya di daerah konflik
Oleh karena itu koordinasi antara pemerintah
pusat maupun pemerintah daerah juga menjadi
kunci keberhasilan dalam mengelola keamanan
pada saat daerah tersebut mengalami konflik
Akhirnya setiap bentuk pengelolaan keamanan memerlukan anggaran dan akuntabilitas
pertanggungjawaban Dalam usulan alternatif
model ini anggaran yang digunakan untukmengelola keamanan pada konflik vertikal dari
APBN dan konflik horizontal dapat dari APBN
dan APBD melalui penyediaan dana di aspek
contingency plan Namun yang menjadi catatanadalah pada saat dana APBD untuk menangani
konflik horizontal tidak mencukupi maka anggaran diambil dari APBN Ini untuk menjaga
akuntabilitas keuangan yang penggunaannyamemang sesuai dengan sektor sektor yang telahditetapkan yakni sektor dana contingency plan
Jadi jangan sampai terjadi pengambilan ang
garan di sektor dana selain contingency plantetapi pertanggungjawabannya bukan untuk
sektor itu
Selanjutnya untuk tingkatan yang lebih operasional dapat dilihat pula tahap tahap pengelolaan keamanan di daerah konflik melalui Tabe12
Tahapan pengeloaan keamanan di daerah
konflik seperti yang telah diuraikan secarateoritik pada bab sebelumnya meliputi tiga
tahap Pertama adalah tahap intervensi yangberarti kekuatan militer TNI dan kepolisian
Polri masuk ke dalam konflik baik konflik
vertikal maupun horizontal dan melakukan
gelar pasukan untuk menghentikan kekerasan
yang berlangsung saat itu Masuknya kekuatanmiliter maupun kekuatan kepolisian didasarkan
atas keputusan pemerintah presiden sebagai
keputusan otoritas politik yang tertinggi Setelahkekerasan dapat dihentikan maka tahap kedua
yang dilakukan oleh TNI dan Polri adalah tahap stabilisasi Dalam konflik vertikal tahapstabilisasi dilakukan oleh TNI melalui konsepDDR yakni pelucutan dan peniadaan senjata
pengurangan jumlah pasukan dan melakukan
proses reintegrasi dengan pihak yang berkonflik Sementara itu dalam konflik horizontal
tahap stabilisasi dapat dilakukan melalui perundingan atau negosiasi dengan pihak pihak yangberkonflik Kemudian tahap ketiga adalah normalisasi Tahap normalisasi pada konflik vertikalbertujuan menciptakan peace keeping di manaperan TNI diarahkan untuk melakukan operasi
bantuan kepada Pemerintah Daerah agar pihak
Pemda secara perlahan dapat menjalankan fungsi
pemerintahannya dengan normal Sementara itu
tahap normalisasi pada konflik vertikal mengarahpada penciptaan konsep peace building yangsasarannya adalah mengembalikan fungsi ke
polisian dalam situasi normal sebagai penjaga
ketertiban umum dan keamanan publik serta
Polri membantu Pemda agar bisa menjalankan
fungsinya seperti semula melalui bantuan ope
rasi kepolisian
Rekomendasi
Tahel 2 Tahanan Pengelolaan Keamanan di Daerah Konflik
1 Diperlukan keterpaduan kebijakan regulasi
dan strategi dalam penanganan masalah ke
amanan secara umum
2 Keterpaduan dalam penanganan masalah
keamanan harus berjalan dalam koordinasi
dan manajemen operasi yang jelas bukansaja pada jajaran TNI dan Polri melainkan
juga pada tugas dan tanggung jawab instansipemerintah pusat dan daerah lainnya khu
susnya di bidang ideologi politik ekonomisosial budaya dan hukum
3 Urgensi UU Perbantuan TNI perlu ditindak
lanjuti secara mendalam karena sifat kebutuh
an akan UU tersebut amat mendesak
4 Regulasi yang terkait dengan pengelolaankeamanan pada situasi krisis selayaknya
No Tahapan Konflik Vertikal Konflik Horizontal
1 Intervensi Gelar Pasukan Gelar Pasukan 1
2 Stabilisasi Disarmament pelucutan peniadaan Negosiasi perundingan dengan
senjata Demobilization clan Reinte pihak pihak yang berkonflik
gration DDR
3 Normalisasi Peace Keeping melalui Peace Building melalui
demiliterisasi pengembalian fungsi kepolisian
operasi bantuan untuk Pemda oleh operasi bantuan kepada Pemda
TNI oleh Polisi
117
memuat prinsip prinsip aturan internasionaldan harus mengikuti beberapa asas kunci
antara lain Asas legalitas asas pengumuman
asas komunikasi asas kesementaraan asas
ancaman yang luar biasa asas proporsionaldan asas tidak kasat mata intangibility
5 Jika langkah persuasif sudah tak mampu
membendung konflik horizontal atau vertikallangkah represif yang dilakukan sifatnya jugaamat terbatas proporsional dan dilakukan
secara profesional oleh aparat keamanan
negara sesuai dengan koridor hukum dan
penghormatan atas HAM Jika terjadi pelanggaran oleh aparat TNI Polri diambil tindakan
tegas sesuai dengan hukum yang berlaku dankode etik TNI dan Polri
6 Perlunya asas proporsionalitas dan profe
sionalisme dalam berbagai operasi intelijen
teritorial tempur pemulihan keamanan
baik yang dilakukan TNI maupun PolriOleh karena itu dalam jangka panjang perludipersiapkan pendidikan dan latihan khusus
bagi satuan atau personel yang akan dilibatkan dalam menangani masalah keamanan di
daerah konflik
7 Prasyarat dalam model pengelolaan keaman
an perlu segera dirumuskan dengan jelas dari
mulai penjabaran regulasi petunjuk lapangan
rencana operasi prosedur tetap serta kebutuhan anggaran yang memadai
Daftar Pustaka
Bhakti Ikrar Nusa Ed 2004 Hubungan TNIPOLRI
dalam Penanganan Keamanan Dalam Negeri
2000 2004 Jakarta P2P LIPI
Cottey Andrew Timothy Edmunds and AnthonyForster ed 2001 Democratic Control of the
118
Military in Post communist Europe Guardingthe Guards Basingstoke Pal grave
Dharma Bhakti Kodam XVII Trikora periode 1990
2001
Forster Anthony 2002 Timothy Edmunds and Andrew Cottey ed The Challenge of MilitaryReform in Central and Eastern Europe Build
ing Professional Armed Forces BasingstokePalgrave
Human Right Publications 2002
Newsletter IDSPS Seri 8 tahun 2008
Nurhasim Moch Ed 2006 Evaluasi Pelaksanaan
Darurat Militer di Aceh 2003 2004 Jakarta
P2P LIPI
Propatria Institute Kerangka Sistemik Keamanan
Nasional Makalah dalam Working Group onSecurity Sector Reform
Siregar Sarah Nuraini Ed 2007 Problematika
Pengelolaan Pertahanan dan Keamanan di
Wilayah Konflik Aceh dan Papua Jakarta
P2P LIPI
Stanley Ed 2004 Keamanan Demokrasi dan Pe
milu 2004 Jakarta Propatria
Sukma Rizal Peran Tentara Nasional Indonesia da
lam Sistem Keamanan Nasional Sebuah Ka
jian Awal Makalah tidak diterbitkan
Syahnakrie Kikie Alternatif Model PengelolaanKeamanan di Daerah Konflik Makalah dalam
FGD P2P LIPI 23 Juli 2009
TAP MPR No VII MPR RI tahun 2000
TAP MPR RI No VI MPR RU tahun 2000
UU Kepolisian Negara RI No 2 Tahun 2002
UU TNI No 34 tahun 2004
Widjajanto Andi 2008 OMSP Analisis Tugas Mili
ter dan Gelar Operasi Militer Makalah dalam
diskusi P2P LIPI 29 Oktober 2008
www kemitraan or id
MASALAH PERBATASAN WILAYAH LAUT INDONESIA DI LAUT
ARAFURA DAN LAUT TIMOR
Japanton Sitohang
Abstract
As an archipelago Indonesia hasproblem concerning maritime borders with its neighbours such as AustraliaPapua New Guinea and Timor Leste In Arafura sea Indonesia has no problems concerning maritime boundarieswith Papua New Guinea however the Indonesian Australian maritime boundaries concerning continental shelfand economic exclusive zone have notfinishedyet In Timor sea Indonesia has problems with Timor Leste con
cerning territorial sea as well as with Australia concerning with continental shelf and economic exclusive zoneInspite of unfinished maritime boundaries agreements with the neighbours Indonesia still tries to negotiate withits neighbours to solve the problems
Pendahuluan
Pada zaman Romawi dikatakan bahwa laut adalah
res communis milik bersama yang berartibahwa siapa saja bebas berlayar dan menangkapikan di laut Setelah kekuasaan Romawi runtuh
muncul dua kekuatan yang baru yaitu Spanyoldan Portugis Menurut pandangan kedua negara
ini laut adalah wilayah res nullius tidak ber
tuan dan bisa dimiliki oleh siapa saja yang mampu menguasainya Kemudian keduanya sepakat
untuk membagi laut di antara keduanya melalui
Perjanjian Tordesilas tahun 1494 Dengan per
janjian ini maka laut disebut menjadi wilayah
tertutup atau mare clausum
Setelah kekuasaan Spanyol dan Portugis
menurun maka muncullah kekuatan maritim
baru yaitu Inggris dan Belanda Terdapat per
bedaan pemikiran antara tokoh Inggris dan
Belanda Belanda dengan ahli hukum lautnya
Hugo de Groot mengajukan gagasan mare li
berum kebebasan laut tahun 1609 Pandangan
ini menekankan berlakunya freedom of the seadanfreedom ofnavigation di semua bagian lautdi dunia Sementara tokoh Inggris William
Welbood dan John Selden dengan paradigma
yang berbeda menentangnya pada tahun 1635dengan mengajukan gagasan mare clausum laut
tertutup Konsep ini jelas hanya menguntungkanbagi negara yang kuatPenelitian dengan judul tersebut dilakukan oleh tim peneliti
yang beranggotakan Japanton Sitohang koordinator Syamsumar Dam Awani Irewati Indriana Kartini Rosita Dewi dan
C P F Luhulima
Sampai berakhirnya Perang Dunia lI pelaksanaan hukum laut yang dilakukan oleh masyarakat internasional masih berdasarkan pada hukum
kebiasaan customary law Hukum kebiasaan
itu hanya mengakui tiga wilayah di laut Per
tama laut teritorial di mana setiap negara pantaihanya memiliki kedaulatan secara penuh full
sovereignty sejauh tiga mil dari garis air surutdi sepanjang pantai di setiap daratan yang dimiliki oleh negara tersebut Kedua jalur tambahan
selebar laut teritorial di mana negara pantai
memiliki hak berdaulat sovereign right untuk
melakukan pengejaran seketika hot pursuit
apabila terjadi pelanggaran di laut teritorialnya
Selebihnya dianggap sebagai laut lepas highseas di mana berlaku doktrin laut bebas mare
liberum sebagaimana yang sudah dikemukakanoleh Grotius pada tahun 1625 Menurut doktrin
ini semua potensi yang ada di laut dapat dimanfaatkan oleh siapa saja tetapi tidak dapat dimiliki
oleh siapapun juga Hukum kebiasaan seperti itu
pulalah yang dianut oleh pemerintah kolonial Belanda di Indonesia dengan dikeluarkannya Ter
ritoriale Zee en Maritime Kringen Ordonantie
pada tahun 1939 1
Hukum kebiasaan itu diubah oleh Amerika
Serikat AS sebagai salah satu negara pemenang
perang melalui Proklamasi Truman tentang Landas Kontinen AS yang dikeluarkan pada tanggal28 September 1945 Proklamasi ini mengklaim
dasar laut dan tanah di bawah laut seabed and
subsoil sampai kedalaman 100 fatoms 200
119
meter yang berada di Teluk Meksiko sebagaikedaulatan penuh AS sedangkan di permu
kaan laut di luar laut teritorialnya kebebasan
masyarakat internasional masih tetap terjaminTernyata Benua Amerika di sebelah timurnya
memiliki Landas Kontinen sedangkan di se
belah barat tidak terdapat Landas Kontinen itu
karena di sepanjang pantainya langsung curamke laut Berdasarkan kondisi geologis itu pula
pada tahun 1947 Chili Peru dan Ekuador yangterletak di Amerika Selatan mengumumkan
diberlakukannya lebar Laut Teritorial sejah 200
mil dari pantainya
Semakin banyaknya negara yang telah memperoleh kemerdekaan setelah perang meningkatpula kepentingan berbagai negara terhadapwilayah laut di sekitarnya Oleh karena itu PBB
menyelenggarakan Konferensi Hukum Laut
KHL I di Jenewa pada tahun 1958 KHL I ini
telah berhasil mengeluarkan empat konvensi
yaitu Konvensi tentang Laut Teritorial dan JalurTambahan sesuai dengan hukum kebiasaan yangberlaku tanpa menetapkan lebar maksimumnya
Konvensi tentang Landas Kontinen denganmenerima usul AS sesuai dengan Proklamasi
Truman 1945 Konvensi tentang KonservasiPerikanan sejauh 200 mil dari pantai yang menampung kepentingan negara negara yang tidakmemiliki Landas Kontinen dan Konvensi ten
tang Laut Lepas sebagaimana yang berlaku dalamhukum kebiasaan selama ini
Sebelum berlangsungnya KHL I tersebut
Indonesia pada tanggal 13 Desember 1957 se
bagai negara yang terdiri dari kepulauan outlying archipelagos states sudah mengeluarkan
pernyataan sepihak tentang diberlakukannyaNegara Kepulauan Laut Teritorial selebar 12 mil
ditetapkan sejajar dengan garis dasar lurus yangmenghubungkan titik titik terluar dari pulau pu
lau terluar milik Indonesia Cara penetapan garis
dasar lurus seperti ini pertama kali dilakukan oleh
Norwegia sebagai negara yang memiliki kepulauan di sepanjang pantainya coastal archipelagosstate pada tahun 1935 Mahkamah Internasional
pada tahun 1951 dalam Anglo Norwegian Fishe
ries Case cara yang ditempuh oleh Norwegia itutidak bertentangan dengan hukum internasional
Meskipun demikian masalah negara kepulauan
tidak berhasil dibahas baik dalam KHL I maupun
120
dalam KHL II yang diadakan di Jenewa tahun1960 Malahan KHL II ini tidak menghasilkan
satu konvensi pun Indonesia sebagai salah satu
peserta konverensi tersebut ingin meratifikasi
keempat konvensi dengan persyaratan sesuai
dengan Konsepsi Negara Kepulauan yang dianutnya namun persyaratan seperti itu tidak dibenar
kan oleh konvensi sehingga hanya Konvensi
tentang Laut Lepas saja yang dapat diratifikasioleh Indonesia
Bagi Indonesia kendala utama perjuangan
Wawasan Nusantara pada fase pertama itu tampak
nya banyak dipengaruhi oleh Politik Luar Negeri
Bebas Aktif yang dianutnya sejak berakhirnyaPemberontakan PKI pada tahun 1948 dan politik
luar negeri Indonesia yang tidak sejalan denganpolitik pembendungan containment policy
Amerika Serikat Peluang untuk melanjutkanperjuangan wawasan nusantara mulai terbuka
setelah terjadinya pergantian pemerintahan
dari Presiden Sukarno yang sangat anti AS keOrde Baru di bawah pimpinan Jenderal Suharto
yang sangat antikomunis Kebijakan Suhartoitu terlihat dengan dihentikannya Konfrontasi
Malaysia aktifnya Indonesia kembali di PBB
serta dibentuknya ASEAN pada tahun 1967
sehingga hubungan Indonesia dengan negara
negara tetangganya semakin membaik Hubungan baik itu pulalah yang telah dimanfaatkan untukmerundingkan wilayah perbatasan maritim RI
berdasarkan wawasan nusantara dengan semua
negara tetangganya Setelah melalui perundingan
maka penandatanganan perjanjian garis batas
maritim secara bilateral maupun trilateral di
lakukan Semua perjajian tersebut dimaksudkan
untuk membentuk hukum kebiasaan yang padagilirannya dapat mendukung perjuangan RIdalam berbagai forum multilateral Perjuangan
wawasan nusantara ini ternyata baru berhasil
diperjuangkan melalui KHL III 1974 1982
dengan disepakatinya Konvensi Hukum Laut
1982 sebagai law making treaties yang lebihmengikat
Makna Strategis Laut
Arafura dan Laut Timor
Indonesia adalah negara kepulauan yang palingluas di dunia Dari sebanyak 17 508 pulau ber
dasarkan perhitungan Jawatan Hidro Oceano
grafi TNI AL pulau pulau tersebut sudah ber
nama dan terdaftar di PBB Akan tetapi dari
sebanyak itu tidak semua pulau tersebut dihuni
penduduk hanya sekitar 6 000 pulau yang dihunipenduduk Luas wilayah Indonesia kurang lebih9 juta km terbagi atas 3 juta km2 daratan pu
lau pulau 3 juta km perairan laut kedaulatan
sovereignty di antara dan di sekeliling pulau pulau itu serta 3 juta km2 perairan laut yaitu Zona
Ekonomi Eksklusif ZEE yang mengelilingi lautkedaulatan itu sebagai sabuk selebar 200 mil laut
dengan hak berdaulat sovereign rights atas sum
her daya alamnya di atas dan di bawah permukaan
dan di lapisan bawah dasar lautnya 214 Garis pan
tai terpanjang di dunia adalah Kanada dan keduaIndonesia yang mencapai 95 161 km
Indonesia sebagai negara kepulauan secara
geografis berbatasan dengan delapan negara mari
tim yaitu dengan negara Malaysia Singapura
Filipina Timor Leste Papua Nugini Palau India
Thailand Vietnam dan Australia Sementara
perbatasan wilayah Indonesia dengan Filipina
Palau India Thailand hanya menyangkut ZEE
saja tetapi dengan Vietnam Malaysia dan Aus
tralia di samping berbatasan dengan ZEE jugamenyangkut landas kontinen
Setiap pulau pada hakikatnya merupakansebuah tonggak yang menyambungkan tonggak
tonggak lainnya menjadi pagar keliling rumahkita Pulau pulau ini adalah pagar terdepan
sekaligus beranda depan wilayah kehidupan
bangsa dan negara Indonesia zls Dengan her
pindahnya Pulau Sipadan dan Ligitan menjadi
wilayah Malaysia maka Pemerintah Indonesia
mulai memperhatikan keberadaan pulau pulau
terdepan tersebut
Laut Arafura atau Laut Timor adalah
wilayah perairan yang dikelilingi oleh PulauPapua di sebelah timurnya Australia sebelah
selatannya Australia dan Laut Timor sebelah
baratnya Luas Laut Arafura adalah 650 000
km2 dan kedalaman maksimalnya adalah 3 68
km Laut Arafura sangat kaya akan berbagai
211 Wahyono S K Indonesia Negara Maritim Jakarta Teraju
2009 hlm 1
215 H Susilo Bambang Yudhoyono Sambutan Presiden Republik Indonesia dalam Arif Djohan Pahlawan dan Irwanto
Iskandar eds Tepian Tanah Air 92 Pulau Terluar Indone
sia Indonesia Bagian Barat Jakarta PT Kompas Media
Nusantara 2009
jenis ikan dan dalam jumlah yang sangat besarKekayaan yang ada ini lebih banyak dinikmatioleh para illegalfishing
Ada empat hal penting yang menjadikanLaut Arafura diperebutkan sepanjang masa yaitulokasinya fungsinya kekayaan alam yang dikandungnya sosial budaya kehidupan masyarakat
bahari dan ditambah alur laut kepulauan seba
gai lalu lintas pelayaran internasional ALKI
Berkaitan dengan lokasinya laut sangat menen
tukan dalam pencapaian kepentingan nasional
dalam memenangkan peperangan atau dalam
mempertahankan diri dari serangan musuh Se
lat Malaka misalnya yang menghubungkan duasamudra yaitu Samudra Hindia dan Samudra
Pasifik merupakan chockingpoints bagi kapal
kapal yang merapat sehingga sangat strategisdari sudut ekonomi dan militer Selat selat di
Indonesia yang merupakan alur alur laut yangmenghubungkan kedua samudra dan kedua
benua jumlahnya tidak kurang dari sembilan jalurdan semuanya menjadi bagian dari Sea Line ofCommunication SLOC pelayaran internasiozial
yang sangat strategis 216 Wilayah Indonesia terletak pada posisi silang antara Benua Asia danBenua Australia dan antara Samudra Pasifik dan
Samudra Hindia sehingga dengan posisinya yangstrategis itu menjadikan wilayah laut Indonesia
sebagai lintasan perdagangan dunia
Berkaitan dengan fungsinya seperti halnya
juga laut lainnya Laut Arafura dan Laut Timor
sangat menentukan kepentingan Indonesia Laut
tersebut menjadi penghubung antarpulau atausebagai media pemersatu antarpulau bagi Indo
nesia dan bahkan sebagai penghubung dengannegara negara di bagian selatan Indonesia Laut
Arafura dan Laut Timor di samping berfungsisebagai SLOC yang bersifat internasional jugaberperan penting sebagai pengaman atau safetybelt atau safety cordon terhadap serangan musuhdari luar 217
Dengan kekayaan clam Laut Timor yangmerupakan beranda Samudra Hindia terletak
antara Pulau Timor dan Australia Bagian Utara
Northern Territory dan di sisi timurnya dihimpit oleh Laut Arafura yang menjadi beranda
216Wahyono S K Op Cit hlm 22
217Ibid hlm 23
121
Samudra Pasifik Luas Laut Timor sekitar 3 000
mil Laut yang terdalam adalah Palung Timoryang terletak di bagian utara yang mencapai3 3 km Bagian lainnya agak dangkal rata rata
kedalamannya kurang dari 200 meter Laut inimerupakan tempat utama munculnya badai tropis
clan topan Meskipun demikian taut ini merupa
kan surga bagi ikan ikan di mana sej ak dulu kalapara nelayan dari Pulau Rote Flores Alor Buton
Sabu Madura Timor dan Maluku telah melaut
ke perairan ini 218 Dari hasil hasil taut yang telahdimanfaatkan ini menandakan Laut Timor sangat
kaya akan ikan seperti pelangis besar ikan tuna
cakalang tongkol tenggiri ikan demersal kerapukakap ekor kuning napoleon wrasse nonikanlobster udang putih clan cumi cumi
Mengingat wilayah taut Indonesia yang cukup luas tersebut maka kekayaan alam taut tidakhanya berupa kekayaan hayati dan nabati yangada dalam massa air taut seperti ikan dan tum
buh tumbuhan taut tetapi juga bahan tambangmineral yang dikandung air taut lapisan dasartaut lepas pantai clan taut dalam Termasuk dalam
kekayaan alam taut adalah energi listrik yangdapat ditimbulkan oleh tenaga gelombang air tautclan embusan angin di atas taut 211 Laut Timor
kaya akan bahan tambang Pulau Melville yangberada di Laut Timor memiliki unsur bebatuan
yang mengandung berlian Akan tetapi sumberkekayaan yang lebih besar lagi yaitu cadanganminyak clan gas bumi yang cukup besar jumlahnya yang terdapat di dasar Laut Timor
Berkaitan dengan sosial budaya kehidupan
sosial budaya masyarakat bahari ciri utamanya
adalah berdagang lewat taut Bangsa kita sudahdikenal sebagai bangsa pelaut yaitu bangsa yangpenuh keberanian dan keteguhan hati yang sudah terlatih dalam mengarungi badai yang besarkarena mereka menggantungkan hidupnya di taut
Kehidupan sosial budaya masyarakat Indonesia
dalam sejarahnya telah menjadi landasan bagi
berkembangnya peri kehidupan penduduk pulau
pulaunya budayanya tradisi dan motivasi penggerak pembangunan kekuatan clan kemampuan
maritim yang didukung oleh lembaga lembagakemasyarakatan yang memajukan kehidupanmasyarakat maritim
218 Kupang Antara News 30 September 2009
219 Wahyono S K Op Cit hlm 23
122
Begitu mudah bangsa luar mencuri kekayaan
ikan kita dan tidak bisa diawasi secara rutin
karena biayanya terlalu mahal Penangkapan ikan
yang dilakukan oleh kapal kapal asing yangmemasuki Perairan Indonesia secara ilegal il
legal fishing selama periode 2002 2007 terusmeningkat secara tajam Setiap tahun kapal yangdiduga mencuri ikan di Perairan Indonesia di
perkirakan mencapai 1000 kapal Berdasarkan
data dari Departemen Kelautan clan Perikanan
RI bahwa kapal asing yang dapat ditangkapbaru sebanyak 12 buah tahun 2002 berikutnya
40 buah tahun 2003 85 buah tahun 2004 112
buah tahun 2005 132 buah tahun 2006 dan 184
buah tahun 2007 Sementara itu jumlah kapal
pengawas yang dimiliki oleh departemen tersebutpada tahun 2007 baru sebanyak 20 buah Laut
Arafura Perairan Natuna dan Perairan Sulawesi
Utara merupakan kawasan yang paling rawanterhadap illegal fishing yang sebagian besarpelakunya berasal dari China Thailand Vietnam
dan Filipina Banyak kapal ikan asing ilegal yangikut memanfaatkan subsidi bahan bakar minyak
clan membayar pungutan perikanan dengan tarif
kapal Indonesia 22 Kemudian tindakan Operasi
Gurita empat di Laut Arafuru pada tanggal 25
Maret 2008 telah menangkap tujuh kapal asingyaitu dari Cina yang berisi 250 ton gurita dandiperkirakan seharga 4 5 miliar rupiah Kemu
dian sebanyak 24 kapal ditangkap di perairanKabupaten Merauke dengan total ikan sebanyak
472 ton dengan harga 8 5 miliar rupiah Kapal
Cina yang ditangkap itu sudah beroperasi selamaempat bulan di Laut Arafura Mereka menebar
kan pukat yang panjangnya beberapa kilometerBanyak anak buah kapal bekerja di perusahaan
illegal fishing itu yang mana kapalnya tetapmenggunakan bendera Indonesia Walaupun
undang udang tentang pencegahan pencurianikan ini sudah ada yaitu UU No 31 Tatum 2004
aktivitas illegalfishing masih tetap terjadi
Laut Arafura dan Laut Timor menjadi pintumasuk bagi kapal kapal asing yang berasal dariTimur Tengah lewat Samudra Hindia dan yangberasal dari wilayah Pasifik Barat Daya untuk
menuju negara negara sekitar Laut Cina Selatan
dan Pasifik harus melewati ALKI III ALKI
220 Lihat artikel Lukita Grahadyarini Ruwetnya Menangani
Penangkapan Ikan Ilegal dalam Harian Kompas tanggal 5
Maret 2008
III ini menghubungkan Laut Arafuru dan Laut
Timor yang harus melalui banyak selat Olehkarena itu untuk memudahkan pengaturannya
maka jalur laut ini dikelompokkan ke dalam tiga
bagian yaitu pertama ALKI III A melalui Laut
Sawu Ombai Laut Banda bagian barat Pulau
Buru Laut Seram Laut Maluku dan Samudra
Pasifik kedua ALKI III B melalui Laut Timor
Selat Leti Laut Banda bagian barat Pulau Buru
Laut Seram Laut Maluku Samudra Pasifik dan
ketiga ALKI III C yaitu yang melalui Laut Arafuru Laut Banda bagian barat Pulau Buru Laut
Seram Laut Maluku dan Samudra Pasifik
Keberadaan ALKI III sangat berdampak
positif bagi Indonesia karena di lintasan alur
laut tersebut dapat dibangun fasilitas pelabuhan
untuk melayani kebutuhan kapal kapal asing danperbaikan kapal Akan tetapi sebaliknya keterba
tasan kemampuan aparat keamanan untuk mengawasi sepanj ang alur laut tersebut masih dihadapiIndonesia Ini terkait dengan pembuangan limbah
kapal secara sembarangan yang dapat merusaklingkungan laut adanya kegiatan illegalfishingdan kejahatan seperti penyelundupan senjata atau
barang barang lainnyaLaut Arafura dan Laut Timor sangat pen
ting bagi negara negara Pasifik Barat DayaPosisi kedua laut tersebut dari segi waktu dan
jarak akan mempersingkat lalu lintas pelayaran
negara negara tersebut menuju negara negara
di Asia Tenggara khususnya dan Asia Pasifik
umumnya Dari segi pertahanan laut Australia
sangat membutuhkan laut yang dalam dan ituberarti membutuhkan wilayah laut Indonesia
yang ada di Laut Arafura dan Laut Timor zzPertahanan Australia yang tadinya menekankanpada pertahanan kontinental kemudian menjadi
pertahanan yang mengutamakan maritim dan halini jelas berkaitan dengan laut Indonesia yang adadi utara negaranya
Masalah Perbatasan Wilayah
Laut Indonesia
Presiden Republik Indonesia telah mengesah
kan dan memberlakukan Undang Undang No43 Tahun 2000 tentang wilayah negara di manabeberapa unsur negara yaitu wilayah daratan
221 Dalam Focus Group Discussion FGD yang dilaksanakandi Jawatan Hidro Oceanografi Oktober 2009
perairan pedalaman perairan kepulauan dan
laut teritorial beserta dasar laut dan tanah di
bawahnya serta ruang udara di atasnya terma
suk seluruh sumber kekayaan yang terkandungdi dalamnya2 2merupakan satu kesatuan wilayah
negara Republik Indonesia
Sebelum lahirnya Konvensi Jenewa 1982
tentang hukum laut Deklarasi Djuanda tanggal 13Desember 1957 secara unilateral telah diumum
kan Pemerintah Indonesia yang menegaskantentang penyatuan wilayah Indonesia itu Kemudian Undang Undang No 4 Prp Tahun 1960menentukan secara juridis tentang laut wilayahIndonesia selebar 12 mil laut dari garis pangkal
lurus Dengan demikian maka perairan Kepu
lauan Indonesia adalah yang dikelilingi oleh garispangkal lurus yang menghubungkan titik titikterluar dari pulau terluar Indonesia
Deklarasi Djuanda bisa dikatakan sebagai
pilar kebangsaan yang ketiga dalam sejarah Indonesia yang menegakkan batas hukum wilayahnegara Indonesia Tonggak pertama diikrarkan
nya Sumpah Pemuda yang menyatakan kesepakatan pada keindonesiaan Kemudian tonggak yangkedua adalah Proklamasi Kemerdekaan 17 Agus
tus 1945 menandai berdirinya negara kebangsaan
Indonesia 221 Mewujudkan Negara Kesatuan
Republik Indonesia NKRI sebagai satu negara
kepulauan archipelagic state yang merupakansaw kesatuan politik satu kesatuan ekonomi
satu kesatuan sosial budaya dan satu kesatuan
pertahanan dan keamanan negara dalam rangka
mencapai cita cita perjuangan bangsa Indonesia
melalui pembangunan nasional segenap potensi
darat laut dan angkasa secara terpadu224 seperti
222 Hadi Setia Tunggal SH Undang Undang Wilayah Negar aUndang Undang R I No 43 2008 Harvarindo 2009 hlm
iii
223 Jusman Sjafii Djamal Napak Tilas Deklarasi Djuanda
Prolog dalam Tepian Tanah Air 92 Pulau Terluar IndonesiaIndonesia Bagian Barat Jakarta PT Kompas Media Nusan
tara 2009
221 Suryo Sakti Hadiwijoyo op cit hlm 59 Dalam Pasa16 UUNo 43 tahun 2008 menyebutkan
1 Batas wilayah sebagaimana yang dimaksudkan dalampasal 5 itu meliputi a di darat berbatasan dengan wilayah
Negara Malaysia Papua Nugini dan Timor Leste b di
laut berbatasan dengan wilayah Negara Malaysia Papua
Nugini Singapura dan Timor Leste tidak termasuk dalam
undang undang ini bahwa wilayah perairan laut Indonesiayang terpanjang adalah dengan wilayah laut Australia danc di udara mengikuti batas kedaulatan negara di darat dan
123
telah ditetapkan oleh GBHN 1973 1978 Prinsipgeopolitik Indonesia berkaitan dengan pengelo
laan penataan maupun penegasan batas wilayah
negara sebagai salah satu bentuk pembangunan
nasional dan upaya pencapaian tujuan Negara
Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan
Pancasila dan Undang Undang Dasar 1945 didukung oleh UNCLOS 1982 Namun perbatasanwilayah laut Indonesia masih harus diselesaikan
dengan negara tetangga
Masalah Perbatasan Wilayah Laut Indonesia
dan Persepsi Australia
Berkaitan dengan batas kawasan laut Indone
sia dan Australia sudah melakukan perjanjian
empat ka1i225 Berkaitan dengan butir ke 4 nya
Persetujuan garis batas dan Dasar Laut Tertentu
antara Pemerintah Indonesia dan Australia di
Canberra tanggal 16 Maret 1997 yang belum diratifikasi yaitu daerah yang batasnya terletak diKawasan Samudra Hindia sebelah selatan Pulau
Roti dan kawasan timur antara Pulau Jawa dan
Pulau Christmas Menyangkut persetujuan per
janjian tentang Batas Batas Dasar Laut tertentuantara Australia dan ternyata akibatnya tidak adil
karena yang diuntungkan adalah pihak Pemerintah Australia di mana wilayah lautnya semakin
di laut dan batasnya dengan angkasa luar ditetapkan ber
dasarkan perkembangan hukum internasional
2 Batas wilayah negara sebagaimana dimaksud pada ayat 1
termasuk titik titik koordinatnya ditetapkan berdasarkan
perjanjian bilateral dan atau trilateral Dalam hal wilayah
negara tidak berbatasan dengan negara lain Indonesia me
netapkan batas wilayah negara secara unilateral berdasarkan
peraturan perundang undangan dan hukum internasional
12s Lihat Willem Wetan Songa mengatakan
a Pada tahun 1971 Indonesia dan Australia telah membuat
kesepakatan tentang Batas batas Dasar Laut Tertentuantara kedua negara yang kemudian dilanjutkan lagi padatahun 1972
c Pada tahun 1974 Indonesia dan Australia membuat per
janjian tentang Hak Perikanan Tradisional Traditional
Fishing Right di kawasan Pulau Pasir Ashmore Reefd Tabun 1989 Indonesia dan Australia membuat suatu per
janjian tentang zona kerjasama antara kedua negara yangdikenal dengan nama Perjanjian Celah Timor Timor
Gap Treatye Pada tahun 1997 kembali Indonesia dan Australia me
nyepakati batas wilayah negara antara kedua negara di
kawasan Laut Timor melalui suatu perjanjian yang dikenaldengan nama Perjanjian tentang Batas Zona EkonomiEksklusif dan Batas batas Dasar Laut Tertentu Perjanjian
mana hingga saat ini belum diratifikasi oleh kedua negara
124
luas dan batasnya semakin dekat dengan wilayah
Indonesia226
Dalam rangka memahami persepsi Australia
maka perlu kiranya menelusuri sejarah perjanjian
batas wilayah laut yang dilakukan PemerintahAustralia dengan Indonesia sejak awal 1970 an
hingga lepasnya Timor Timur serta Australia
dengan Timor Timur di mana hal ini membentuk
persepsi Australia Persepsi Pemerintah Australia
salah satunya dibangun dari keyakinan bahwa
wilayah laut di Laut Arafura dan Laut Timor
memiliki makna strategis bagi kepentingan nasi
onal Australia Di Laut Timor khususnya mereka
meyakini di wilayah tersebut Celah Timor
mengandung kekayaan alam berupa minyak dangas alam yang besar sehingga Australia memilikipolitical will yang kuat untuk menyelesaikanperjanjian Batas wilayah laut di Laut Timor
dengan Indonesia dan Timor Leste termasuk
upaya penguasaan kekayaan alam di Celah Timor
tersebut Namun persepsi pemerintah Australia
berseberangan dengan persepsi NGO di Australia
yang memandang bahwa penguasaan kekayaanalam di Celah Timor oleh pemerintah Australia
justru merupakan sebuah pengkhianatan terhadaprakyat Timor Leste
Interpretasi pertama bagi Australia adalah
wilayah Laut Arafura di sebelah timur garis
longitudinal Timur 133 14 di mana eksplorasi
minyak dibolehkan terletak di sebelah timur garis
equidistance antara Australia dan Provinsi Papua
dan Pulau Aru Menurut interpretasi Australia
the shelf batas di wilayah ini dianggap samabagi Australia dan Indonesia Interpretasi kedua
berkaitan dengan wilayah di sebelah barat garis
longitudinal di mana eksplorasi yang diizinkanterletak di sebelah timur Palung Timor Signifikansi Palung Timor berdasarkan interpretasikedua ini diungkapkan oleh Menlu Australia
William McMahon kala itu sebagai dasar morfol
ogis yang tepat bagi klaim Australia atas wilayahtersebut McMahon menyatakan bahwa
The Timor Trough thus breaks the continental
shelfbetween Australia and Timor so that thereare two distinct shelves separating the two opposite coasts 227
zz6 Wawancara Lapangan di Kupang Mei 2009
7 Loc Cit Robert J King hlm 4
Bagi Australia Palung Timor memisahkandua landas kontinen yakni batasan sempit yangmemanjang dari Timor dan batasan besar yangmemanjang dari garis pantai Australia hinggadasar Palung Timor Mengingat Konvensi Jenewa1958 tidak secara eksplisit menjelaskan situasi di
mana terdapat dua batas landas kontinen Pemerin
tah Australia menginginkan kondisi spesial
dari Artike16 1 Konvensi Jenewa Sementara itu
seperti yang dijelaskan oleh McMahon bahwagaris tengah antara dua pantai yang ditentukanpada saat ketiadaan perjanjian tidak berlaku
apabila tidak terdapat wilayah bersama untuk
delimitasi
Persepsi Australia mengenai perbatasan
wilayah laut di Laut Arafura dan Laut Timor me
miliki makna strategis bagi kepentingan nasional
Australia Bagi Australia perbatasan wilayah
laut di Laut Arafura lebih mudah dinegosiasikan
dengan Indonesia dan Papua Nugini ketimbangdi Laut Timor antara Australia dengan Indonesia
dan Timor Leste Masalah perbatasan wilayah
laut di Laut Arafura telah diselesaikan melalui
perjanjian antara Australia dengan Indonesia dan
Papua Nugini pada tahun 1971 Sementara itu per
batasan wilayah laut di Laut Timor merupakan
satu satunya area yang masih menjadi kendalabagi Australia dalam penentuan batas landas
kontinen
Masalah Perbatasan Wilayah Laut Indonesia
dan Persepsi Timor Leste
Dalam masa lebih dari 20 tahun perjalanan inte
grasi Timor Timur ke dalam Negara Kesatuan
Republik Indonesia tidak mulus meskipun telah
banyak pengorbanan untuk mempertahankannya
Akhirnya Timor Timur dapat melepaskan diri
dari NKRI melalui jajak pendapat yang didasarkan pada New York Agreement 1999
Beberapa tahun setelah berpisah dari Indo
nesia Timor Leste menghadapi permasalahan
salah satunya niat pemerintahnya untuk mem
perluas wilayah maritim Timor Leste Hal ini
menjadi hambatan penyelesaian perbatasan
kedua negara Batas wilayah laut dengan Timor
Leste belum dilakukan karena masih terganjal
oleh penyelesaian batas darat yang belum tuntastinggal 4 Konflik yang bisa mengganggu
hubungan kedua negara adalah klaim sepihak
yang dilakukan Timor Leste atas wilayah Indonesia seluas 50 mil laut di bagian selatan Kabu
paten Belu Provinsi Nusa Tenggara Timur
Penyerobotan wilayah laut Indonesia menjadi
Zona Ekonomi Eksklusif ZEE Timor Leste itu
sudah berlangsung sejak tahun 2002 ParlemenTimor Leste pada tahun 2002 telah mengesahkan
Undang Undang tentang Batas Wilayah TimorLeste sekaligus menetapkan perluasan wilayah
maritim Republik Timor Leste setengah pulau
Timor itu secara sepihak 28
Penentuan wilayah perbatasan laut Indonesia
dengan Timor Leste dibutuhkan terlebih dahulu
penentuan titik titik dasar garis garis pangkal ke
pulauan di Pulau Pulau seperti Batek Pantar Alor
Liran Wetar Kisar Leti dan titik dasar sekutu di
Pulau Timor Penentuan batas laut antara kedua
negara bisa ditentukan melalui dua mekanisme
yaitu di Laut Timor ditentukan dengan prinsipsama jarak equidistance sedangkan di Laut
Sawu Selat Ombai Selat Wetar sampai Selat Led
penentuan batas batas lautnya berdasarkan garis
tengah median line yang biasanya digunakanpada dua negara yang berhadapan
Mengenai pembahasan perbatasan laut an
tara Indonesia dan Timor Leste mencakup duawilayah yang berbeda yaitu wilayah perbatasanlaut di sebelah Utara Pulau Timor Selat Ombai
dan Selat Wetar dan wilayah perbatasan di sebe
lah Selatan Pulau Timor Laut Timor Penentuan
batas laut di kedua wilayah tersebut tampaknya
kurang lebih memiliki tingkat kompleksitas yangsama Dengan kata lain perundingan pengukuran
batas batas maritim di sebelah Utara Pulau Timor
di mana batas kedua negara ini dipisahkan oleh
Selat Ombai dan Selat Wetar akan menghadapi
tingkat kedetailan yang tinggi karena wilayahdarat Oekussi milik Timor Leste yang bersifatenclave berada di dalam wilayah NTT NKRI
Perlu ditentukan penetapan titik titik dasar di pu
lau pulau sebelah Utara Timor Leste yaitu Pulau
Alor Pulau Wetar Pulau Kisat Pulau Serwatu
Sementara itu perundingan pengukuran batas
batas maritim di sebelah selatan Pulau Timor
tidak hanya melibatkan kepentingan maritim
antara Indonesia dan Timor Leste saja tetapi juga
228 Salim Said dkk Ed Konflik antara Indonesia vs Timor
Leste dan Ancaman terhadap Keutuhan NKRI Nasion Vol2 No 2 Desember 2008 hlm 25
125
harus mempertimbangkan persentuhan dengan
kepentingan Australia Di samping perbatasandarat 4 belum terselesaikan pekerjaan rumah
lain bagi Indonesia dan Timor Leste adalah di
wilayah laut yaitu lima titik batas antara Indo
nesia dan Timor Leste juga belum terselesaikan
yakni Imbate Sumkaen Haumeniana Nilulat
dan Tubana yang di dalamnya termasuk Naktukayang berbatasan dengan Oecusse dan KabupatenTimor Tengah Utara Masalah penentuan batas
wilayah laut itu masih belum dirundingkan
hingga kini Namun survei maupun studi lapangan atas pengukuran untuk perbatasan laut sudah
mulai dilakukan oleh kedua belah pihak 229
Berdasarkan persepsi Timor Leste negara ini
tampaknya akan mengambil sikap hati hati sehubungan dengan pentingnya dukungan moral dari
Indonesia dalam menghadapi masalah Timor
Gap di Laut Timor dengan Australia230 Persepsimaupun kepentingan Timor Leste dari kaca
mata pemerintah terhadap perbatasan maritimdi wilayah utara ini berbatasan dengan Selat
Ombai dan Selat Wetar dan pulau pulau kecil
milik Indonesia akan senantiasa dijaga dengan
mengutamakan kepentingan masyarakatnya yangsecara tradisional memiliki ikatan kuat dengan
masyarakat Indonesia
Negara Timor Leste yang begitu kecil dikelilingi oleh wilayah laut Indonesia Posisi Negara
Timor Leste agak terjepit oleh wilayah Indonesia
yang cukup luas Walaupun Timor Leste memiliki sebagian dari Laut Timor tetapi kemudian
wilayah lautnya dibatasi wilayah laut Timor
Indonesia Timor Leste juga membutuhkan
transportasi laut lewat wilayah laut Indonesia
untuk mengangkut kepentingannya baik impor
maupun ekspor
Masalah Perbatasan Wilayah Laut Indonesia
dan Persepsi Papua Nugini
Perbatasan Wilayah Darat antara RI Papua Nu
gini sudah ditetapkan oleh Belanda dan Inggris
sebagai pemilik koloni kedua wilayah itu pada
tanggal 19 Mei 1895 Sementara itu garis batas
229 Tim Bakosurtanal Survey Batas RI Timor LesteKupang TVone diunduhdarihttp www borderstu
dies info p 788
211 Wawancara Lapangan di Kupang Mei 2009
126
Laut Teritorial RI Papua Nugini di Laut Ara
fura dan Samudra Pasifik baru ditandatangani
melalui perjanjian bilateral di Jakarta pada tanggal 21 Februari 1973 di mana Papua Nugini
diwakili oleh Australia yang barn memperolehkemerdekaan pada tahun 1975 Perjanjian Garis
Batas Laut Teritorial bilateral di Laut Arafura
ini telah menghubungkan titik yang berada diperbatasan darat Titik B 3 dengan Titik B 2
dan Titik B 1 20 444 mil yang berada di lautkemudian dihubungkan dengan Tititk A 1 yangsudah ditetapkan dalam Perjanjian Garis Batas
Dasar Laut RI Australia 1972 di atas Dalam per
janjian ini juga sudah ditetapkan Garis Batas Laut
Teritorial kedua negara di Samudra Pasifik yang
dimulai dari Titik C 1 yang berada di garis perbatasan darat ke arah utara sampai ke Titik C 5 yangpanjangnya 27 1 mil Dengan demikian panjanggaris batas Landas Kontinen dan Laut Teritorial
RI dengan ketiga negara tetangga itu yang dimulai di Laut Arafura sebelah timur di perbatasan
RI Papua Nugini sampai ke Laut Timor di sebe
lah Barat yang berada di sebelah selatan PulauRote adalah sepanjang 1 145 8 mil
Setelah perjanjian garis batas dasar laut
antara RI Australia pemegang mandat PNGdisepakati pada tahun 1971 maka dilanjutkan lagi
dengan mengadakan perjanjian pada tanggal 12
Februari 1973231 Kemudian setelah PNG merdeka
pada tahun 1975 kedua negara menyempurnakan
perjanjian 1973 itu melalui suatu perjanjian yangditandatangani pada tanggal 13 Desember 1980
Isi pokok kedua perjanjian itu adalah penentuan
garis batas wilayah laut kedua negara di Laut
Arafura dengan menyambung Titik A 1 Indonesia Australia sampai ke titik B 1 1973 yangdilanjutkan tahun 1980 oleh Indonesia Papua
Nugini dengan menetapkan Titik B2 dan Titik
B3 yang terletak di titik perbatasan darat keduanegara Selain itu kedua perjanjian itu juga su
dah menetapkan garis batas wilayah laut kedua
negara di Samudra Pasifik sebelah utara kedua
negara Dalam perjanjian tahun 1973 ditetapkan
Titik C1 di batas darat dan Titik C2 di sebelah
utara yang kemudian tahun 1980 dilanjutkanmenjadi Titik C3 C4 sampai ke Titik C5 yangberada pada garis batas ZEE 200 mil
211 Perjanjian Antara Indonesia Dan Australia Mengenai Garis
garis Batas Tertentu Antara Indonesia Dan Papua New Guinea
ditandatangani di Jakarta tanggal 12 Februari 1973
Persepsi PNG mengenai masalah perbatasan
wilayah lautnya hanya berkaitan dengan Laut
Arafura saja Dengan memperhatikan perjanjian
perjanjian perbatasan laut yang dilakukan antaraPemerintah PNG dengan pemerintah Indonesia
kemudian akan dilihat permasalahan permasalah
an yang timbul sebagai dampak dari kelemahanperjanjian yang telah disetujui Beranjak daripermasalahan yang timbul ini kemudian akandilihat bagaimana reaksi pemerintahan PNG
untuk menyelesaikan masalah tersebut Tingkat
responsivitas dari pemerintah PNG terhadap permasalahan tersebut akan memperlihatkan level
prioritas dalam penanganan masalah perbatasan
yang secara tidak langsung akan memperlihatkanpersepsi pemerintahan PNG terhadap permasalahan perbatasan terutama perbatasan lautnya di
Laut Arafura Perhatian Pemerintah PNG terha
dap perbatasan wilayah lautnya di Laut Arafurakurang menonjol dibandingkan dengan perhatianterhadap perbatasan daratnya Pemerintah lebihmengutamakan perbatasan daratnya karena per
batasan tersebut menjadi tempat penyeberangan
penduduk dari Indonesia dan juga menjadi tem
pat perdagangan obat obat terlarang Meskipundemikian kelemahan pengawasan di laut dapat
menjadi jalur penyeberangan dari Indonesia atau
yang berasal dari negara lain untuk memasukiwilayah Australia
Hubungan Kerja Sama Antarnegara di Laut
Arafura dan Laut Timor
Kerja Sama Australia Timor Leste
Pada 2002 Australia dan Timor Leste menanda
tangani Traktat Laut Timor Timor Sea Treatytentang pembangunan Joint Petroleum Development Area JPDA di Laut Timor di antara dua
negara itu Walaupun traktat An dianggap sebagaisuatu tanda kemajuan yang signifikan banyakkalangan menganggap bahwa pembangunanzona kerja sama itu belum menyelesaikan per
batasan maritim di antara kedua negara itu yangmerugikan Timor Leste z32 Walaupun negosiasi
tentang kepemilikan minyak dan gas bunii di dasar laut Laut Timor antara kedua negara sudah
dilakukan tetapi penyelesaian perbatasan belum
diselesaikan
232I Made Andi Arsana Timor Leste Must Settle Maritime
Boundary The Jakarta Post 23 Mei 2007
Sebelum perjanjian ini Timor Leste me
mang menghendaki penyelesaian batas maritimsecara permanen di Laut Timor dengan pene
kanan pada penentuan garis median di antara
Timor Leste dan Australia Apabila Australia
setuju dengan tuntutan Timor Leste itu maka
sebagian besar dari ladang ladang minyak dangas bumi yang berada di wilayah JPDA itu jatuhke dalam wilayah kedaulatan Timor Leste Akan
tetapi Australia hanya menuntut pembentukan
JPDA dengan pembagian eksploitasi minyak dan
gas clan pendapatannya yang sama di wilayahitu JPDA mencakup wilayah yang sama sepertiWilayah A yang dibentuk antara Australia
dan Indonesia di tahun 1989 sebagai Timor GapTreaty Perusahaan perusahaan minyak Australiadan internasional dituduh menekan Timor Leste
untuk menerima suatu formula pembagian hasil
minyak tetapi menunda penyelesaian masalah
perbatasan maritim ini dengan Australia
Traktat ini menempatkan Timor Leste di tem
pat Indonesia dalam Traktat Timor Gap 1989 itukecuali bahwa rasio pembagian revenue dalam
JPDA itu yang dikenal sebagai Zone ofCooperation di dalam traktat 1989 itu diubah menjadi
90 10 untuk Timor Leste Traktat 2002 mengatur
unitization masa depan dalam memberlakukan
suatu daerah minyak atau gas yang mengangkangsalah satu atau berbagai batas sebagai suatu
unit lapangan gas Greater Sunrise yang hanya20 persen terletak di JPDA sedangkan sisanya
dianggap berada di wilayah Australia Di mataTimor Leste pembagian ini dapat dipersengketa
kan karena is tidak mengakui garis perbatasan
yang ditarik antara Australia dan Indonesia yangmenempatkan sebagian besar Greater Sunrise itu
dalam teritorium Australia 233
Pada 20 Februari 2007 parlemen Timor
Leste setuju untuk meratifikasi perjanjian dengan
Australia tentang pengelolaan sumber dayaminyak dan gas di lapangan Greater Sunrise di
Laut Timor Pemerintah Austfalia dan Timor
Leste saling bertukar nota kesepahaman secaraformal di Dili pada 23 Februari 2007 yang
memberlakukan kedua traktat yang memberikan
233 Sunrise International Unitization Agreement
http www absoluteastronomy com topics Sunt i veInternational Unitization Agreement
127
kerangka hukum dan fiskal untuk pengembangan
ladang gas Greater Sunrise dan Troubadour
Kedua nota An mencakup Sunrise International Unitization Agreement Sunrise IUA dan
Treaty on Certain Maritime Arrangements in theTimor Sea CMATS Persetujuan ini dikenal
sebagai Agreement between the Government ofAustralia and the Government ofthe DemocraticRepublic ofTimor Leste Relating to the Unitisation of the Sunrise and Troubadour Fields Per
janjian itu menganggap 20 1 persen dari sumberdaya Greater Sunrise terletak di dalam JPDA
dan menyumbang 20 1 persen produksinya keJPDA dan 79 9 persen Dengan Timor Leste
mendapatkan 90 persen dari penghasilan JPDA
secara efektif negara itu hanya akan menerima
18 1 persen dari pendapatan lapangan itu Setelah
adanya tekanan yang kuat rasio pembagian inidiubah bagi Australia dan Timor Leste Keduanya
mendapat hasil yang sama dari pendapatan upstream dari lapangan itu dengan penandatangan
Treaty on Certain Maritime Arrangements inthe Timor Sea CMATS di tahun 2006 Karena
itu persetujuan ini dibaca bersamaan dengan
CMATS dan Traktat Laut Timor Perjanjian ini
mulai berlaku pada 23 Februari 2007
Kerja Sama IndonesiaAustralia
Pemberlakuan batas maritim antara Indonesia
dan Australia menciptakan suatu situasi konflik
antara kelompok nelayan Indonesia yang memasuki wilayah penangkapan ikan tradisional
yang kini merupakan wilayah teritorial Australiadengan Pemerintah Australia Konflik ini terlihat
dari berbagai kapal penangkap ikan Indonesiayang ditangkap karena memasuki wilayah perairan Australia Selama kurang lebih tiga abadNelayan nelayan Indonesia baik yang berasaldari penduduk Sulawesi Selatan maupun Nusa
Tenggara Timur telah melakukan penangkapan
ikan di perairan pantai di pulau pulau di Laut
Timor dan Arafura dekat pantai Australia Utara
Kegiatan ini dilakukan untuk mengumpulkan
berbagai produk kelautan termasuk teripangshark fin rumah penyu kerang kerangan dansebagainya Beberapa di antaranya dapat dijual
dengan harga tinggi 131
234 Chapter 1 Contested Rights of Access http epressanu edu au apein boats pdf chOl pdf
128
Khususnya sejak tahun 1950 an Australia
melakukan perluasan wilayah lautnya yang mencapai puncaknya dalam pembentukan Australian
Fishing Zone AFZ seluas 200 mil laut nauticalmiles yang diakui di bawah UNCLOS 1982Klaim ini berangsur angsur melanggar wilayah
yang merupakan wilayah perikanan tradisional
nelayan nelayan Indonesia dengan akibat bahwa
nelayan nelayan itu dianggap melanggar dandengan demikian merupakan penangkap ikanilegal di wilayah itu
Pemerintah Australia mengambil tindakan
untuk mengakui suatu bentuk hak penangkapan
ikan di wilayah itu dan mengatur akses berkelan
jutan bagi penangkap ikan Indonesia di perairanitu Da1am suatu Memorandum ofUnderstandingyang ditandatangani dengan Indonesia pada 1974
Pemerintah Australia membolehkan penangkapikan tradisional Indonesia ini untuk menangkapikan di suatu wilayah yang mencakup sejumlahkarang reefs dan pulau di daerah barat LautTimor yang terletak di bagian luar AFZ Sesuaidengan notulen pertemuan bilateral antara Indo
nesia dan Australia pada 1989 akses ke daerah
ini terbatas pada
Indonesian traditionalfishermen using traditional methods and traditional vessels consistent
with the tradition over decades of time whichdoes not includefishing methods or vessels utilising motors or engines
Sebagai bagian dari negosiasi tentang delineasi batas batas landas kontinen Indonesia dan
Australia maka ditandatanganilah suatu MoU
yang mengakui hak hak nelayan tradisionalIndonesia di perairan bersama di sebelah utara
Australia Akses ini diperoleh sebagai pengakuan
dari sejarah yang panjang nelayan Indonesia diperairan Australia MoU ini memberikan Austra
lia suatu mekanisme untuk mengelola akses ke
perairan Australia yang memungkinkan nelayantradisional Indonesia melanjutkan kebiasaan
nya untuk menangkap teripang trochus tiram
abalone dan bunga karang sponges Wilayahpemberlakuan MoU ini kemudian dikenal sebagai
MOUBOx z35 Setelah itu ada peningkatan kerja
295 Indonesia dan Australia Tingkatkan Kerja Sama Kelautan
dan Perikanan Departemen Kelantan dan Perikanan Republik
Indonesia No B 33 PDSI HM 310 111 2009 http iwvw dkpgo id Pembahasan selanjutnya mengacu pada dokumen ini
sama kedua negara misalnya dalam pengawasan
atas dan penanggulangan illegal fishing di perbatasan ZEE Hal ini disepakati antara kedua
negara pada 6th Working Group on Marine andFisheries WGIVIAF Indonesia and Australia
yang berlangsung pada 19 20 Maret 2009 diNusa Dua Bali
Kerja Sama Indonesia Timor Leste
Tiga lokasi utama bagi penentuan Batas batas
maritim telah diidentifkasi oleh Indonesia dan
Timor Leste Lokasi itu adalah di sebelah utara
Oecussi Enclave Selat Ombai sebelah utara
Pulau Timor Selat Wetar dan sebelah selatan
Pulau Timor Laut Timor Sebagaimana dikemu
kakan International Boundary Research Unitgovernments across the world agree that clear
ly defined maritime boundaries are essentialforgood international relations and effective ocean
management
Tiga pertimbangan harus diperhatikan bagi
Selat Ombai termasuk Enclave ofOecussi terminal Noel Besi dan Noel Meto serta Pulau Batek
Oecussi terletak di sebelah barat Pulau Timor
kurang lebih 70 km dari Timor Leste Oecussimencakup suatu wilayah seluas 2 700 km2 de
ngan penduduk kurang lebih 58 521 jiwa yaitu6 3 persen dari jumlah penduduk Timor Leste
Letak Oecussi di Timor Barat kecuali pantai
sebelah utaranya mempunyai titik Batas darat
di Noel Besi di sebelah barat dan Noel Meto di
sebelah timur Kedua titik ini menjadi titik mula
pembuatan batas laut antara Oecussi dan Timor
Barat Indonesia
Kesimpulan
Indonesia sebagai negara kepulauan yang luas
menjadi penghubung penting antara SamudraHindia dan Samudra Pasifik dan juga menghubungkan Benua Asia dan Benua Australia
Wilayah Indonesia yang terdiri dari pulau pulauitu tidak lagi merupakan sekumpulan pulau tetapi
lebih tepat apabila disebut a body ofwater dotted by islands bahkan ada yang menyebutnyaa maritime continent Keadaan negara sebagai
negara kepulauan itu dari saw sisi menempatkan
nya menjadi strategis tetapi di sisi lain menyu
litkannya dalam mencapai kesepakatan dalam
penentuan batas wilayah laut dengan negara lain
nya Perbatasan dengan Australia tidak ada ma
salah kecuali dalam penentuan Landas Kontinen
setelah merdekanya Timor Leste dan penentuan
ZEE Dengan PNG tidak terdapat masalah dalam
penentuan batas wilayah laut kedua negara Akan
tetapi yang menjadi masalah adalah untuk me
nyepakati perbatasan wilayah maritim antara
Indonesia dan Timor Leste
Di samping keberadaan ALKI III di Laut Arafura dan Laut Timor sebagai lintasan pelayaran
internasional wilayah laut ini merupakan surga
bagi habitat ikan ikan sehingga sej ak dahulu kalapara nelayan dari Pulau Rote Pulau Flores Pulau
Alor Pulau Buton Pulau Sabu Pulau Madura
Pulau Timor dan Pulau Maluku telah melaut
untuk menangkap ikan di perairan ini 236 Akantetapi adanya illegal fishing di laut kita sangattidak menguntungkan bagi Indonesia
Persepsi Australia mengenai perbatasan
wilayah laut di Laut Arafura dan Laut Timor
terbentuk dari keyakinan bahwa kedua wilayah
tersebut memiliki makna strategis bagi kepen
tingan nasional Australia Dalam perundingari
batas dasar laut seabed boundary denganIndonesia pada tahun 1972 Australia berhasil
memaksakan persepsinya sehingga Indonesia
menerima penentuan batas landas kontinen di
Laut Timor Dalam perundingan ini Indonesia
tidak menyadari akan potensi minyak dan gas
bumi di wilayah Laut Timor
Kendala teknis yang berkaitan dengan masalah identifikasi kondisi perbatasan di lapangan
berdasarkan Konvensi 1904 dan putusan arbitrasi
1914 yang dipakai Timor Leste dan perubahantopografi karena faktor alam menjadi kendala
dalam perundingan batas wilayah antara Timor
Leste dan Indonesia Sementara itu kendala non
teknis biasanya adanya penolakan dari masing
masing pihak karena melihat suatu daerah yangdiperebutkan adalah daerah yang sumber dayaalamnya melimpah ekonomi warisan tanah
leluhur sejarah terkait dengan ritual setempatsosial budaya 237 Sampai kini upaya penyele
saian masalah perbatasan itu belum juga men
capai hasil Timor Leste agaknya sangat mem
pertahankan segmen yang masih dalam kondisi
236Antara News 30 September 2009
237lbid hlm 86 96
129
sengketa seperti Desa Naktuka Kecamatan
Amfoang Timur Kabupaten Kupang NTT yangdiklaim Timor Leste sebagai bagian dari Distrik
Oecusse 231 Harapan penyelesaian perbatasan
Indonesia Timor Leste diserahkan kepada a
Joint Border Committee JBC Republik Indo
nesia Republik Demokratik Timor Leste yangdikoordinasi oleh Departemen Dalam Negeri
b Sub komisi Teknis Border Demarcation
and Regulation Republik Indonesia Republik
Demokratik Timor Leste yang dikoordinasi olehMABES TNI dan BAKOSURTANAL 231
Penentuan perbatasan laut antara PNG
dengan Indonesia di Laut Arafura sudah dilak
sanakan sejak tahun 1971 dan 1973 yaitu ketika
PNG masih berada di bawah Australia melalui
perjanjian dasar laut dan landas kontinen di laut
tersebut Perairan Arafura ini merupakan perairan
yang sangat rentan terhadap berbagai ancamanseperti tempat gangguan separatis Organisasi
Papua Merdeka OPM tindakan tindakan pe
nyelundupan penangkapan ikan secara ilegal
maupun sebagai jalur migran ilegal yang bertujuan ke Australia yang telah membentuk persepsiPNG bahwa perbatasan dengan Indonesia men
jadi kurang aman Untuk mengatasi kerawanantersebut maka Indonesia Australia dan PNG
mengadakan perjanjian mengenai batas batas
perairan negara yang dilaksanakan antara 1971hingga 1974 Perjanjian ini kemudian disusul
dengan Perjanjian antara Australia dengan PNG
ketika PNG menjadi sebuah negara merdeka
pada 16 September 1975 yang menyangkut masalah laut teritorial landas kontinen dan zona
penangkapanikan
Hubungan dan kerja sama tiga negara yangberbatasan di Laut Timor dan Laut Arafura
bergantung pada berbagai masalah perbatasan
23 Lihat Amril Amarullah Timor Leste Juga Usik Perbatasan
di NTT Ratusan warga Timor Leste membangun pemukiman
di tanah sengketa kedua negara http nasional vivanews comnews read 65142tak hanva malaysia timor lestepun bi
kin ulah Di sini dilaporkan bahwa Pembangunan pemukiman
di tanah seluas lebih dari 1069 meter persegi ini berada persis
di wilayah perbatasan kedua negara sebelumnya masuk dalam
wilayah Desa Naktuka Kecamatan Amfoang Timur KabupatenKupang Nusa Teggara Timur namun di klaim Timor Lestesebagai bagian dari Distrik Oecusi
zs9 Mahendra Putra Kurnia Upaya Penanganan Permasalahan
Perbatasan Maritim Republik Indonesia Risalah Hukann
Vol 2 No 1 Fakultas Hukum Universitas Mulawarman Juni
2006 hlm 56
130
bilateral antara Indonesia dan Timor Leste dan
Australia dan Timor Leste dan antara Indonesia
dan Australia di wilayah ini masih banyak perma
salahannya Pada 2002 misalnya Australia dan
Timor Leste menandatangani Traktat Laut Timor
Timor Sea Treaty tentang pembangunan JointPetroleum Development Area JPDA di Laut
Timor walaupun traktat kerja sama An belum
menyelesaikan perbatasan maritim di antara ke
dua negara itu 240 Kemudian negosiasi tentangkepemilikan minyak dan gas bumi di dasar Taut
Laut Timor yang bernilai milyaran dolar sudahdilakukan
Batas Indonesia Australia merupakan batas
maritim sebelah barat dari perbatasan kedua
negara dengan Papua New Guinea di jalur barat
ke Selat Torres melalui Laut Arafura dan Laut
Timor sampai ke Samudra Hindia Batas laut
ini dipatahkan oleh Timor Gap di mana laut
teritorial Australia dan Timor Leste bertemu dan
dimana kedua negara mempunyai klaim bersama
atas dasar laut seabed Indonesia dan Australia
juga berbatasan di laut di Samudra Hinda di an
tara pulau Christmas dan pulau Jawa
Suatu ciri yang menarik dari batas maritimdi antara kedua negara ini ialah pemisahan kepe
milikan dasar laut atau lebih tepat landas kon
tinen dan kepemilikan zona ekonomi eksklusif
masing masing dengan batasnya sendiri sendiriKepemilikan landas kontinen memberikan ke
pada negara hak hak atas sumber daya mineral
di dasar laut itu sedangkan kepemilikan atas air
di atasnya memberikan negara hak atas penangkapan ikan dan sumber daya lain di perairan
wilayah spesifik itu Traktat yang menetapkanhal ini dan bagian bagian barat perbatasan serta
perbatasan antara Pulau Christmas dan Pulau
Jawa yang ditandatangani pada tahun 1997 belumdiratifikasi dan dengan demikian belum berlaku
Hal ini disebabkan karena kemerdekaan Timor
Leste menuntut perbaikan atas traktat 1999 itu
dan persetujaun tentang hal itu masih belumdicapai oleh kedua pihak
211I Made Andi Arsana Timor Leste Must Settle Maritime
Boundary The Jakarta Post May 23 2007
Daftar Pustaka
Arsana I Made Andi Batas Maritim Antarnegara
2007 Yogyakarta Gadjah Mada UniversityPress
Australia Papua New Guinea and Indonesia Agree
ment Diakses dari http untreaty un orgunts 1 6000012819100054420 pdf pada 25Mei 2009
Brennan Frank SJ 2004 Closing the Timor Gapand in a Timely Manner The Australian September
Charney Jonathan I 1996 International MaritimeBoundaries volume I Netherlands Martinus
Nijhoff Publishers
Dault Adhyaksa 2008 Pemuda dan Kelautan
Jakarta Pustaka Cidesindo
Djamal Jusman Syafii 2009 Napak Tilas Deklarasi
Djuanda Prolog dalam Tepian Tanah Air
92 Pulau Terluar Indonesia Indonesia Bagian
Barat Jakarta Kompas Media Nusantara
Dokumen Perjanjian Antara Indonesia dan Australia
tentang Penetapan batas batas Dasar Laut Tertentu tanggal 18 Mei 1971
Dokumen Perjanjian Antara Indonesia dan PNG
mengenai Garis Garis Batas Tertentu Jakarta
12 Februari 1973
Dokumen UU No 1 1991 Treaty Between theRepublic of Indonesia and Australia on The
Zone of Cooperation in an Area Between the
Indonesian Province of East Timor and North
ern Australia http ilmea depperin go idlskluu199101 htm
ETAN 2005 Plain Facts about Australia and East
Timor s Boundary Maret 2005 Diakses darihttp www etan orgletanpdflpd 31boundaries2pdf pada 3 Oktober 2006
Focus Group Discussion dengan Jawatan HidroOceanografi Oktober 2009
Forbes Vivian Louis 2000 Conflict and Cooperation
in Managing Maritime Space in Semi EnclosedSeas Hawaii East west Centre
Greenlees Don 2002 Downer No Change to Timor
borders The Australian 25 Mei 2002
Hadiwijoyo Suryo Sakti 2009 Batas Wilayah Negara Indonesia Dimensi Permasalahan dan
Strategi Penanganan Yogyakarta Penerbit
Gava Media
Hastings Peter 1972 Whose Riches Under The Sea
The Sydney Morning Herald 3 Juni 1972Head Mike 2002 Australia Menggertak Timor
Timur Merdeka atas Minyak dan Gas Httpwww wsws org1id120021mei2002 timo m30prn shtml
Indonesia dan Australia Tingkatkan Kerja Sama
Kelautan dan Perikanan Departemen Kelaut
an dan Perikanan Republik Indonesia No B
33 PDSI HM 310 III 2009 http www dkpgo id
Jawatan Hidro Oceanografi TNI AL 2006 Batas
Maritim Republik Indonesia dengan Negara
Tetangga Jakarta Makas Besar Angkatan Laut
26 Juni 2006
2006 Pulau Pulau Kecil Terluar
Negara Kesatuan Republik Indonesia Jakarta
Markas Besar Angkatan Laut 26 Juni 2006
Jolliffe Jill 2003 NT Offers to Help Save EastTimor Gas Deal The Sydney Morning Herald11 Februari 2003
Khamsi Kathryn 2005 A Settlement to the Timor
Sea Dispute HarvardAsia Quarterly Volume IX No 4 2005
King Robert J 2002 The Timor Gap 1972 2002 Juli2002 diakses dari http www timorseaoffzcegov tp brennan pdf pada 3 Oktober 2006
Maritime Arrangements between Australia Papua
New Guinea and Indonesia in the Arafura Sea
and Torres Strait Diakses dari http www afinagov au management compliance illegal eng
eastpdf pada 26Agustus 2009
Minutes of the Timor Sea Treaty Ministerial Meeting 27 November 2002 Council of MinistersMeeting Room Dili Timor Leste http wwwcrikey com au politics
Office of The Geographer 1979 Limits in the Sea
No 87 Territorial Seas and Continental ShelfBoundaries Australia andPapua New Guinea
Indonesia Bureau of Intelligence and Research
US Department of State 1979
Papua New Guinea Hydrographic Service 9th South
West Pacific Hydrographic Commission
Swphc Meeting Port Moresby Papua NewGuinea 10 11 Maret 2009
Papua New Guinea Defence Force diakses dari httpwwwdefence govpg core services cs maritime patrol html pada 5 September 2009
Parliament of The Commonwealth of The Australia
1997 AustraliaIndonesia Maritime Delimita
tion Treaty Commonwealth of Australia November 1997
Presscot Victor Question ofEast Timor s MaritimeBoundary IBRU Boundary and Security Bulletin Winter 1999 2000 diakses dari http wwwdurae uk resources ibru ptiblications fullbsb7 4 Prescottpdf pada 27 Februari 2008
S K Wahyono 2009 Indonesia Negara Maritim
Jakarta Teraju
131
Salindeho Winsulangi dan Petres Sombowadile 2008
Kawasan Sangihe Talaud Sitaro Daerah Per
batasan Keterbatasan Pembatasan Diambil
dari Korolus Kopang Medan ed Hukum Perjanjian Internasional Kupang Undana Press
Shanahan Dennis and Nigel Wilson 2004 Latham
Threat to East Timor The Australian 28
Juli 2004
Sutisna Sobar 2006 Aspek Permasalahan Batas
maritim Indonesia Cibinong Pusat PemetaanBatas Wilayah Bakosurtanal
Surya Oentoro 2009 Politik Kemaritiman
dalam Biografi Politik For Democracy AndChange Vol 2 No 16 Jakarta Latofi 16
Maret 2009
Timor Gap Oil diakses dari http wwwforceten orgau1Sharing20041pdfs Timor Gap oilpdf pada3 Oktober 2006
132
Timor Sea Maritime Boundary Still Not SettledA briefing paperfrom La o Hamutuk Agustus2009 dambil dari http www laohamutuk orgreports109bgnd1FronteiraEn pdf
Tunggal Hadi Setia 2009 Undang Undang WilayahNegara Undang Undang R I No 4312008Harvarindo 2009
The CMATS Treaty The La o Hamutuk Bulletin
Vol 7 No 1 April 2006
Unlawful Exploitation Timor Leste Sun 21 to 27
May 2004 Http wwweasttimorsurl com english regional news 215041unlawfuLexploitation htm
Wilson Nigel 2002 Downer abuse claims The
Australian 13 December 2002
2004 Australia warns Timor on
gas claim The Australian 30 Juli 2004
PEMILUKADA DAN PROBLEMA TATA KELOLAPEMERINTAHAN YANG BAIK
Yogi Setya Permana
Resensi Buku
Judul Evaluasi Kritis Penyelenggaraan Pemilukada di IndonesiaPenulis Gregorius Sandan dan Muhtar HaboddinPenerbit Indonesia Power for Democracy IPD 2009Tebal xii 362 hlm
Abstract
Pemilukada is an instrument to develop local good governance Local election creates a spacefor democraticdevelopment that includes strengthening ofcivil society economic and cultural The assumption here is that goodgovernance is able to transform deepening democracy into deepeningprosperity This review discusses evaluationofPemilukada process and its obstacles
Pendahuluan
Pemilukada Pemilihan Umum Kepala Daerah
secara langsung disadari atau tidak telah menjadi mitos yang dipercaya banyak pihak sebagai arena dalam usaha mewujudkan tata kelola
pemerintahan yang baik di tingkat lokal local
good governance yang sejalan dengan semangat desentralisasi serta otonomi daerah Ini be
rangkat dari asumsi bahwa pemilukada mengon
disikan kekuasaan bersifat sentrifugal sehingga
tidak terpusat pada satu tangan personalisasi
kekuasaan atau kelompok oligarki Sirkulasi
elite menjadi sesuatu yang wajar dan terjangkau bagi setiap warga sehingga ramah terhadapinovasi inovasi baru di lain pihak akuntabilitas
pemerintahan pun lebih terjamin dan responsif
terhadap kepentingan kesejahteraan masyara
kat sementara pendalaman demokrasi menjadisebuah keniscayaan
Akan tetapi pengalaman empirik menggam
barkan bahwa pemilukada memiliki wajah gelappula Ini terkait dengan terbuka kemungkinan
dibajaknya arena pemilukada oleh kelompok
dominan sehingga meminggirkan kepentingan
yang universal sehingga membuat rezim poli
tik yang terbentuk pasca pilkada pun kemudian
dipertanyakan akuntabilitas dan transparansinya
Pemilukada merupakan kontes politik yang hanyamelibatkan masyarakat sebagai objek kumpulan
suara dan bukan warga negara yang berdaulatsecara politik
Pemilukada telah disepakati sebagai meka
nisme yang dipilih dalam usaha pembaharuan
tatanan politik pemerintahan yang muaranyaadalah peningkatan kesejahteraan masyarakat
Akan tetapi diskursus terhadap koreksi penyelenggaraan pemilukada perlu terus dibangun secara
sehat sehingga menghasilkan masukan masukan
yang solutif dan aplikatif di ranah praksis Gregorius Sahdan dan Muhtar Haboddin melalui
buku ini ingin mengajak para pembaca untuk
mengevaluasi secara kritis pelaksanaan pemilu
kada di banyak daerah sejak 2005 hingga 2009
disertai dengan data empirik dan data demografi
politik provinsi provinsi di Indonesia sehingga
menjadikannya sebagai bahan pembelajaran
yang kaya
Buku yang terdiri atas 11 bab ini menyoroti
tentang beberapa aspek dari pemilukada yangkrusial dalam kaitannya mewujudkan tata kelola
pemerintahan yang baik Pertama aspek penyelenggara pemilukada di mana KPUD memiliki
beberapa keterbatasan yang fundamental antaralain pemahaman terhadap regulasi kelembagaan
133
penyelenggaraan pemilukada dan tata kelola
pemilukada Kedua aspek pengawasan dengan
panwas pemilukada yang seharusnya berkontribusi mengawal pemilukada pun dalam beberapa
kasus malah menjadi sumber permasalahan itu
sendiri Ketiga aspek electoral process dengan
sistem dua putaran dalam pemilukada two round
system cenderung memunculkan fenomena highcost democracy demokrasi berbiaya tinggiKeempat partai politik belum menunjukkan
fungsinya sebagai instrumen rekrutmen pemim
pin namun lebih metampakkan wajahnya yang
pragmatis tanpa memiliki preferensi politik yang
jelas sehingga mudah sekali tersandera oleh
pemilik modal Kelima aspek konflik dan ke
kerasan politik dalam pemilukada serta politisasi
birokrasi Keenam tingkat partisipasi publik di
mana pemilukada menghadirkan fenomena penu
runan tingkat partisipasi pemilih dan kenaikan
angka golput
Aspek penyelenggaraan dan pengawasan
pemilukada dipilih untuk dibedah dalam review
ini karena amat krusial dalam menentukan ke
suksesan pemilukada Koreksi terhadap aspekpenyelenggaraan dan pengawasan pemilukada
merupakan aksi preventif dalam mengurangi
risiko konflik pasca pemilukada Penguatan
kapasitas institusi lembaga penyelenggara dan
pengawas pemilukada merupakan langkah yangdapat dikerjakan secara maksimal
Sistem Pemilukada Dua Putaran
Sebuah Catatan
Evaluasi terhadap sistem pemilukada pentinguntuk dilakukan karena beberapa hal pertama
sistem pemilukada berpengaruh terhadap proporsionalitas hasil pemiihan Kedua sistem pemilu
kada berpengaruh terhadap jenis pemerintahan
yang akan terbentuk Ketiga sistem pemilukadamemengaruhi corak dan karakter partai politik
Keempat sistem pemilukada juga berpengaruh
terhadap corak kompetisi Kelima pemilihansistem pemilukada cukup menentukan terhadap
karakter pemerintahan yang akan dihasilkanKeenam sistem pemilukada terkait dengan
akuntabilitas pemerintahan atau kepemimpin
an yang nanti akan terbentuk Ketujuh sistempemilukada berpengaruh terhadap tingkat kohesipartai partai dalam pemilukada Kedelapan
134
adalah sistem pemilihan memengaruhi wujud
partisipasi dalam masyarakat Namun ada hal
lain yang penting disadari bahwa desain sistempemilukada turut menentukan besaran ongkos
atau dana yang digunakan oleh semua pihak selama perhelatan pemilukada berlangsung
Tim penulis membuka diskusi tentang evaluasi sistem pemilukada dengan menyoroti
penggunaan two round system karena disinyalir
cenderung menghasilkan high cost democracydan beberapa implikasi negatif lainnya Seperti
yang bisa dilihat pada Tabel 1 bahwa penyelenggaraan pemilukada semestinya tidak menelan
biaya sampai sebesar itu Nominal yang amatbesar tersebut semestinya dialokasikan ke pos
anggaran yang lebih mendesak demi kesejahteraan masyarakat
Tabel 1 Biaya Pemilukada Dua Putaran di
Beberapa Daerah 2005 2008
DaerahBiaya Pemilu
kada Rp
TahunPemilu
kada
Kabupaten Aceh Barat 15 miliar 2007
Kabupaten Aceh Barat Daya 14 miliar 2007
Kabupaten Aceh Tamiang 16 miliar 2007
Kabupaten Belu NTT 9 miliar 2008
Provinsi Jawa Timur 222 miliar 2008
Kabupaten Dairi Sumut 16 miliar 2008
Kabupaten Garut 9 2 miliar 2008
Provinsi Kalimantan Timur 33 miliar 2008
Kabupaten Pontianak 12 2 miliar 2008
Kabupaten Langkat 10 5 miliar 2008
Kabupaten Sanggau 9 5 miliar 2008
Kabupaten Tapanuli Utara 5 1 miliar 2008
Kabupaten Bandar Lampung 8 5 miliar 2008
Kabupaten Timur 5 miliar 2008
Kabupaten Pidie Jaya 10 5 miliar 2008
Provinsi Bengkulu 33 5 miliar 2005
Anggaran pemilukada Provinsi Jawa Timur
sebagai contoh menelan biaya 222 miliar ru
piah atau setara dengan sekitar 27 dari total
anggaran belanja APBD tahun 2008 241 Anggaran
pemilukada sebesar 16 miliar rupiah untuk Kabu
paten Aceh Tamiang pada 2007 setara dengan
21 http infokorupsi com ld apbn apbd php ac apbnapbd 1 432
sekitar 25 dari total pendapatan APBD 212 Lebih
ironisnya lagi ialah bila pemilukada yang sudahdibiayai dengan dana yang teramat besar justrumemunculkan konflik lokal dan meniadakan
rezim pemerintahan yang bertata kelola denganbaik
Terdapat sejumlah persoalan yang ditimbulkan oleh sistem pemilukada dua putaran Sistem
pemilukada dua putaran lebih menguntungkan
kontestan yang memilki dana besar sehinggamampu mengikuti keseluruhan proses pemilu
kada Sistem ini juga cenderung menguntungkanincumbent karena pasti telah lebih dulu memper
siapkan modal dengan baik Kecuali itu angka
partisipasi pemilih cenderung menurun sehingga
meningkatkan jumlah golput lantaran masyara
kat sudah lelah dengan kompetisi politik yangberkepanjangan Panjangnya proses pemilihan
ini sekaligus menyuburkan risiko fragmentasi
sosial yang meluas sehingga menghambat lajukonsolidasi pasca pemilukada Di balik sejumlah
kelemahan panjangnya proses pemilukada justru
tidak menj amin akan menghasilkan rezim politik
yang stabil
Buku ini mengusulkan penggunaan simple
majority ataufirstpast the post untuk menggantikan two round system Menurut kedua penulis
tersebut ada beberapa keunggulan dari simple
majority system antara lain pertama mampumembatasi demokrasi berbiaya tinggi high cost
democracy karena mengurangi pos anggaranuntuk putaran pemilukada Kedua mendorongpeningkatan partisipasi pemilih yang lebih tinggidengan diiringi penurunan tingkat golput Ketiga
mengurangi fragmentasi sosial akibat pemilukada
dan dividedgovernment sehingga akan terbentuk
pemerintahan yang lebih efektif Keempat mempersempit ruang bagi incumbent untuk menggunakan fasilitas publik yang dimanfaatkan untukkampanye dan modal dalam pemilihan
Namun tawaran penggantian two round
system dengan simple majority atau first pastthe post juga perlu dikaji terlebih dahulu secara
mendalam dengan didukung oleh data empirisArgumen bahwa simple majority system mampu
mereduksi high cost democracy masih diragukankarena pemilukada terlanjur berkonotasi pekat
za2http bappedatamiang go id index php option com content task view id 43 Itemid 40
dengan politik uang di mana uang menjadi faktordeterminan dalam sistem politik baik pada fase
input proses maupun output Biaya dalam
ha1 ini bukan hanya dibaca sebagai dana dari
pemerintah untuk penyelenggaraan pemilukada
namun seluruh dana yang keluar dari pihakpihak yang berkepentingan sehingga demokrasi
menjadi milik kelompok dominan yang memilikisumber daya Demokrasi lewat pemilukada
telah dibajak oleh pihak yang bermodal sehinggameminggirkan kepentingan kolektif yang lebihbesar Dengan demikian prasyarat untuk mem
batasi high cost democracy harus berangkat darisemua lini dimensi politik kita Aturan pendanaan
kampanye dan partai politik misalnya perlu lebih
dipertegas dengan adanya sanksi yang efektifSelain itu pengawasan pemilukada bukan hanya
tanggung jawab Panwaslu an sich namun merupakan tugas kolektif masyarakat
Yang tidak kalah pentingnya ialah bagaimana semua pihak harus mengubah paradigma
di dalam memandang pemilukada bukan hanyasebuah seremoni penghamburan uang danpemuasan hasrat material jangka pendek semata
melainkan pemilukada benar benar dimanfaatkan
sebagai sebuah sarana untuk deepening democracy pendalaman demokrasi yang nanti muara
nya adalah deepening prosperity pendalamankemakmuran
Tingkat partisipasi yang tinggi dan menurunnya angka golput juga bukan hanya disebabkan
oleh penggantian sistem pemilukada Tingkat
partisipasi dalam pemilukada bermuara pada
kepercayaan masyarakat terhadap sistem politikKetika demokrasi yang diderivasikan melaluipemilukada mampu diakses oleh masyarakat dan
bukan lagi dibajak atau dimonopoli oleh pihak
bennodal atau elite maka pelan pelan kepercaya
an akan sistem politik pun terbangun
Selain itu usulan penulis untuk menerapkan
simple majority system atau first past the postmembawa konsekuensi bahwa the winner takes
all pemenang mendapatkan semuanya Hal
ini justru mengarah pada terbukanya peluangterciptanya tirani minoritas lantaran persentase
suara pemenang pemilukada lebih sedikit biladibandingkan jumlah keseluruhan suara yang
diraup oleh pasangan pasangan kandidat yangkalah Justru situasi yang semacam ini di lain
135
pihak rawan pula melahirkan pemerintahan yang
terbelah pasca pemilukada serta meningkatkan
fragmentasi sosial Legitimasi dari kepemimpin
an politik pemerintahan yang terbentuk akanlebih modah goyah Sistem first past the post
lebih lazim digunakan dalam pemilihan anggota
parlemen berdasarkan sistem distrik Sistemfirst
past the post cukup jarang dipakai untuk pemilihan kepala pemerintahan 13
Catatan Untuk Penyelenggaran KPUD
Keberhasilan pemilukada dalam kaitannya
dengan pendalaman demokrasi membutuhkan
entitas penyelenggara yang kredibel profesionaldan dipercaya KPUD akhirnya menjadi aktor
penting penentu kesuksesan pemilukada Adatiga indikator yang digunakan oleh tim penulisuntuk menilai kinerja KPUD berdasarkan data
empiris di lapangan i kemampuan regulatif
ii kemampuan distributif dan iii tata kelola
pemilukada
Beberapa permasalahan muncul akibat
ketidakpahaman KPUD terhadap aturan regulasipemilukada itu sendiri kemampuan regulatif
Aspek ini tidak jarang berkaitan dengan sikapKPUD yang tidak netral dan memihak kepadasalah satu kontestan yang membuat prinsipindependensi dilanggar dan politisasi terhadapregulasi pemilukada dilakukan untuk mengun
tungkan salah satu kontenstan tertentu Di sam
ping itu pendanaan pemilukada yang diambildari anggaran daerah dan disahkan oleh legislator
lokal memancing pertanyaan akan independensiKPUD Beberapa permasalahan independensi
dari KPUD dapat dicermati dari Tabe13 berikut
ini
Selain itu permasalahan yang berkaitandengan teknis prosedural seperti kisruh Daftar
Pemilih Tetap DPT Hal yang bersifat teknisadministratif seperti DPT mampu menghasilkan
243 Syamsuddin Haris Mencari Model Pemilihan LangsungKepala Daerah Bagi Indonesia dalam Agung Djojosoekartodan Rudi Hauter Ed Pemilihan Langsung Kepala DaerahTransformasi Menuju Demokrasi Lokal Jakarta Asosiasi
DPRD Kota Seluruh Indonesia tanpa tahun hlm 107
44Priyambudi Sulistiyanto dan Maribeth Erb Indonesia and
The Quest for Democracy dalam Priyambudi Sulistiyantodan Maribeth Erb Ed Deepening Democracy in IndonesiaDirect Elections for Local Leaders Pemilukada Singapore
ISEAS 2009 hlm 19
136
efek yang berimplikasi serius bagi pelaksanaan
pemilukada Kapasitas regulatif KPUD yanglemah seperti dalam penyusunan data pemilih
merupakan preseden buruk yang musti dikoreksiAda 32 provinsi yang pelaksanaan pemilukadanya mengalami kekisruhan dalam hal DPT
Selain indikator regulatif indikator distribusi
dapat digunakan untuk menilai kinerja KPUD
Kapasitas distributif pemilukada maksudnya
adalah bagaimana kerj a KPUD dalam mendistribusikan baik berbagai alat kelengkapan pemilu
kada maupun alokasi sumber daya manusia dalam
pelaksanaan pemilukada Logistik pemilukada
amatlah penting karena turut menentukan keberlangsungan dari pemilukada di suatu daerah
Tabel 3 Daerah Pemilukada Bermasalah Akibat
Ketidaknetralan KPUD
No Daerah Pemilukada
Masalah Independensi KPUD
1 Sumatera Selatan KPUD dituduh memihak ke
pasangan Nordin Eddy Yusuf
2 NTT KPUD dituduh berpihak ke
pasangan Frans Leburaya
3 Maluku Utara KPUD dituduh berpihak ke
pasangan Thaib Armaiyn Abdul
Ghani Kasuba dan Abdul Gafur
A Rahim Fabanyo
4 Gorontalo KPUD dicap dekat dengan FadeMuhammad Gusnar Ismail
5 Maluku KPUD dituduh kepanjangan ta
ngan dari Karel Albert Ralahalu
Said Assegaf
6 Lampung KPUD dicap dekat dengan Sjahroedin ZP MS Joko Umar S
7 Jawa Timur KPUD dianggap dekat denganSoekarwo Syaifullah Yusuf
Dari hasil penelusuran terdapat beberapa
masalah yang berkaitan dengan kapasitas distributif KPUD antara lain pertama peralatan
kelengkapan pemilukada tidak didistribusikan
sesuai dengan waktu dan tempat seperti yangterjadi dalam pemilukada NTT Maluku Papua
dan Maluku Utara Kedua KPUD kurang cermatdalam melakukan verifikasi penetapan pasangan
calon yang ikut berkompetisi dalam pemilukada
seperti yang terj adi pada kasus pemilukada Sulawesi Tenggara Ketiga terjadi banyak kasus
pada tahap penyelenggaraan pemilukada tidaksesuai dengan jadwal seperti pengunduran
waktu pemungutan suara ketidakjelasan jadwal
rekapitulasi clan penetapan hasil suara yangkesemuanya didasarkan atas preferensi pribadi
anggota KPUD Fenomena semacam ini terjadi
pada pemilukada Maluku Utara Sumatra Selatan
clan NTT
Untuk tata kelola pemilukada ada beberapa
hal mendasar yang perlu dibenahi Pertamakinerja KPUD kerap terganjal dengan aspekakuntabilitas yang hal ini acap kali menyebabkan konflik dengan DPRD yang kemudian
mengakibatkan penurunan kepercayaan terhadaphasil pemilukada Salah satu contoh adalah kasus
Pemilukada Maluku Utara KPUD dianggap tidakbertanggung j awab Kedua KPUD dinilai lamban
dalam merespons dinamika politik lokal yangberkaitan dengan penyelenggaraan pemilukada se
perti pada KPUD NTT KPUD Sumatera Selatan
dan KPUD Sulawesi Tenggara Ketiga masalah
efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan pe
milukada karena terlihat dalam beberapa kasus
kerja KPUD jauh dari sistematis dan terencana
sehingga hanya memperlihatkan kinerja yangbersifat sporadis Keempat masalah transparansi
pengelolaan keuangan atau anggaran pemilukada
oleh KPUD Ditemukan beberapa kasus di mana
anggaran pemilukada bocor clan dinikmati oleh
angggota KPUD sendiri seperti yang terjadi padaKPUD Lumajang KPUD Tegal KPUD KaroKPUD Provinsi Riau KPUD Kab Mentawai
KPUD Banten KPUD Batang clan KPUD KabBandung halaman 50 54
Berdasarkan catatan tim penulis KPUD
menjadi salah satu aktor yang melakukan pelanggaran dalam pemilukada selain calon kepala
daerah tim sukses clan pendukung partai politikclan pengawas lapangan lihat Tabel 4 KPUD
sebagai institusi yang mengemban tugas sebagaifasilitator pemilukada namun justru menjadi
pihak yang melanggar sehingga mengakibatkan
efek berantai yang kontraproduktif di masyarakat seperti konflik clan amuk serta merendahkan
derajat legitimasi rezim politik yang terpilih
Tabe14 Aktor yang Melakukan Pelanggaran Dalam Pemilukada
Aktor Bentuk Pelanggaran Daerah Pemilukada
KPUD 1 Berpihak kepada pasangan calon tertentu Jawa Timur Sumatera Selatan Sulawesi
2 Melakukan kecurangan dalam verifikasi Tenggara Maluku Utara NTT
dan penetapan calon
3 Melakukan kecurangan dalam perhitungan
rekapitulasi dan penetapan suara
Pasangan Calon Kepala 1 Kampanye negatif Jawa Timur Maluku Utara Maluku Papua
Daerah 2 Kampanye hitam NTT Sumatera Selatan Sulawesi Tenggara
3 Curi start kampanye
4 Membagi sembako kaos dsb menjelangpemilukada
5 Memobilisasi massa untuk tujuan tertentu
Partai Politik 1 Dualisme pencalonan NTT Maluku Utara Jambi Lampung2 Curi start kampanye Sumatera Selatan
3 Kampanye hitam dan kampanye negatif
4 Melibatkan anak anak
5 Bagi sembako
6 Mobilisasi birokrasi
Tim Sukses dan Massa 1 Menyerbu kantor KPUD Jawa Timur Sulawesi Tenggara Jambi
Pendukung 2 Memaki maki calon pasangan kepala dae Maluku Utara NTT Sumatera Utara
rah tertentu
3 Bentrok dengan massa pendukung yanglain
4 Menerima duit sembako dan kaos dari
pasangan tertentu
Pengawas Lapangan 1 Menerima duit dari pasangan tertentu Jawa Timur NTT Maluku Utara Papua Irian
2 Terlambat datang ke TIPS Jaya Barat Maluku Lampung Sulawesi3 Tidak memperhatikan perhitungan suara Tenggara
4 Bekerja berdasarkan suruhan dari kelom
pok tertentu
137
Memang patut disesalkan bahwa dengan
melimpahnya data empirik tim penulis kurangmenyodorkan solusi yang lebih aplikatifTawaran untuk membenahi kapasitas distributif
regulatif dan tata kelola pemilukada dari KPUD
masih bersifat normatif dan umum Mungkin ada
satu refleksi yang pantas diapresiasi ialah usulanagar KPUD bukan hanya mengedepankan aspek
teknokratis yang tunduk pada aturan serbakakudalam kinerjanya namun juga mengadopsipoliti
calfeeling KPUD perlu menggunakan politicalfeeling sehingga lebih peka dalam merespondinamika politik lokal yang terjadi KPUD puntidak terjebak dalam permainan politik yang menyesatkan dan mampu lebih tepat menempatkan
diri sebagai regulator dan fasilitator pemilukada
Akan tetapi akan lebih baik pula jika tim penulis
merumuskan langkah konkret yang bisa diambiloleh KPUD dalam mengondisikan political
feeling pada setiap pertimbangan pengambilankebijakan
Tata Kelola Pemerintahan Pascapemilu
kada
Dengan berbagai catatan yang muncul ketikapelaksanaan pemilukada baik berdasarkan per
timbangan sistem elektoral hingga kapabilitas
pihak penyelenggara pemilukada memuncul
kan beragam tipe karakter kepemimpinan politik
pemerintahan Dari data empirik yang berserakdi lapangan diperoleh beberapa gambaran ten
tang karakter kepemimpinan politik dan pemerintahan yang terbentuk pascapemilukada TimPenulis di halaman 264 267 menginvestigasi
ada tujuh karakter pemerintahan yang munculpascapemilukada
Pertama fenomena strong state negara kuatseperti yang terjadi di DKI Jakarta Kaur Sukoharjo Surabaya dan Gowa Fenomena negara
kuat diindikasikan oleh adanya peran pemerintah
yang sangat dominan diiringi dengan lemahnyamasyarakat sipil kebijakan pembangunan mengabaikan partisipasi masyarakat yang hanyaberorientasi pada pertumbuhan ekonomi dan
penyediaan public goods
Kedua fenomena soft state negara lembek
seperti yang terjadi di Dompu Binjai SumbaTimur Baru Tanah Toraja dan Manggarai
Fenomena soft state ini diyakini sebagai akibat
138
dari ketidaktegasan pemerintah dalam mengatasi
permasalahan di masyarakat antara lain ketidak
mampuan pemerintah dalam menyelesaikan
konflik kurang terjaminnya public goods pertumbuhan ekonomi yang lambat dengan stabilitas
keamanan yang kurang terjaminKetiga fenomena weak state di mana lemah
nya kapasitas pemerintah dalam penyediaan
public goods dan pembuatan kebijakan pereko
nomian yang efektif sehingga menurunkan
tingkat kepercayaan masyarakat Fenomena
pemerintahan yang lemah muncul di beberapadaerah seperti Labuhan Batu Kapuas Hulu dan
Bandar Lampung
Keempat fenomena failed state negara
gagal seperti yang terjadi di Manggarai BaratPoso dan Ternate Sindromfailedstate ditandai
oleh gagalnya pemerintah dalam menyediakan
pelayanan publik seperti listrik air dan pemeli
haraan jalan raya Transparansi dan akuntabilitas
pemerintahan pun merosot sehingga jauh dari
prinsip tata kelola pemerintahan yang baik goodgovernance
Kelima adalah kemunculan gejala collapsed
state karena adanya konflik yang berkepanjangansehingga perekonomian masyarakat pun beranta
kan Kemiskinan meningkat tiadanya akses
kesehatan yang memadai bagi masyarakat dantertutupnya pintu pendidikan sekolah bagi gene
rasi muda Situasi seperti ini terjadi di Papua
NTT dan beberapa kabupaten di Maluku
Keenam adalah shadow state negara
bayangan di mana pemerintah formal yangterpilih pascapemilukada dikendalikan oleh
kekuatan politik informal di luar pemerintahan
Manipulasi regulasi dan kebijakan publik demi
keuntungan segelintir orang menjadi hal yangwajar dan jamak terlihat dalam praktik kesehari
an Fenomena semacam ini terjadi di Banten dan
Lombok Timur
Ketujuh adalah fenomenafragmented state
negara yang terpecah karena terjadi perpecahandi lingkaran internal koalisi pemenang pemilukada Kepala daerah dan wakil kepala daerah
terpilih hanya sibuk bertikai satu sama lain
sehingga abai terhadap tugas utamanya untukmenyejahterakan masyarakat sehingga banyak
agenda kebij akan publik yang terlupakan Konflikkepemimpinan politik tersebut kontraproduktif
dengan semangat membentuk pemerintahan
yang efektif
Akan tetapi karakter rezim yang muncul pascapilkada pun tidak seluruhnya gagal Pemilukada
di beberapa daerah turut andil dalam usaha men
ciptakan pemerintahan dengan tata kelola yangbaik Akan lebih adil jika penulis juga mencan
tumkan daerah daerah yang tergolong berhasiltata kelola pemerintahannya pasca pemilukada
seperti Yogyakarta Purbalingga Blitar Solo dan
lain lain Dengan adanya contoh daerah dengan
kepemimpinan politik pemerintahan yang baikpasca pemilukada tentunya menambah bobot isi
buku karena terdapat ruang untuk mengomparasikan kebaikan dan kekurangan dari pemilukada
yang sudah berjalan
Kritik berikutnya ialah terlihat bahwa ada
tumpang tindih antara kategori weakstate failedstate dan collapsed state Indikator di masingmasing kategori ini bukan monopoli satu kategorisaja melainkan bisa ditempatkan pada kategori
yang lain sehingga pembaca tidak bisa denganjelas membedakan mana weak state failedstate
dan collapsed state Untuk itu perlu ada kata
kunci yang menjadi pembeda tiap kategori
PenutupPemilukada tidak bisa disamakan sebagai per
wujudan keseluruhan dari nilai demokrasi Pe
milukada hanya merupakan salah satu alat atau
instrumen menuju pendalaman demokrasi deepening democracy Derajat demokrasi suatu daerah tidak bisa diukur dengan apakah daerah yangbersangkutan mengadopsi sistem pemilukada
langsung atau tidak Cukup banyak wilayah dinegara negara maju yang stabilitas demokrasinyatinggi tidak menggunakan pemilukada sebagai
cara untuk memilih pimpinan politik pemerin
tahannya
Chain of equivalence rantai persamaanharus terbentuk di seluruh elemen bangsa di
mana pemilukada merupakan suatu kepentingan kolektif guna menuju deepening prosperitypendalaman kemakmuran 245 Hegemoni bot
tom up diperbolehkan di mana masyarakat dankomponen pemerintah dengan penuh kesadaran
bersepakat untuk mengawal pemilukada sebagai
instrumen untuk menciptakan tata kelola pemerin
tahan yang baik
Daftar Pustaka
Djojosoekarto Agung dan Rudi Hauter Ed 2003
Pemilihan Langsung Kepala DaerahTransformasi Menuju Demokrasi Lokal Jakarta Aso
siasi DPRD Kota Seluruh Indonesia dan Kon
rad Adenauer StiftungLaclau Ernesto dan Chantal Mouffe 2008 Hege
moni dan Strategi Sosialis Yogyakarta Res
sist Book
Sandan Gregorius et al Ed 2008 PolitikPemilu
kada Tantangan MerawatDemokrasi Yogya
karta IPD
Sulistiyanto Priyambudi dan Maribeth Erb Ed
2009 Deepening Democracy in Indonesia
Direct Elections for Local Leaders Pemilukada
Singapore ISEAS
http bappedatamiang go id index php option comcontent task view id 43 Item id 40
http infokorupsi com id apbn apbdphp ac apbnapbd 1 432
245 Ernesto Laclau dan Chantal Moffe Hegemoni dan
Strategi Sosialis Ressist Book 2008 him 192
139
TENTANG PENULIS
Syarif Hidayat
Adalah peneliti pada Lembaga Ilmu Pengetahuan
Indonesia LIPI Menyelesaikan Ph D dalam
bidang Politik Pemerintahan Daerah pada theDepartment of Asian Studies Flinders Univer
sity Adelaide Australia Di antara karya yangtelah dipublikasi dalam bentuk buku adalah
Hidden Autonomy Understanding the Natureof Indonesian Decentralisation on a day to dayBasis dalam Erb Maribeth et al Eds Re
gionalism in Post Suharto Indonesia London
Routledge Curzon 2005 Too Much Too Soon
Local State Elite s Perspective on andthe Puzzle
of Contemporary Indonesia s Regional Autono
my Rajawali Press 2007 Pemilukada MoneyPolitics and the Dangers of Informal Gover
nance Practices in Martibeth Erb and Priyam
budi Sulistiyanto Eds Deepening Democracyin Indonesia Direct Electionfor Local Leaders
Pemilukada Singapore Institute of Southeast
Asia Studies ISEAS 2009
Abdul Malik Gismar
Memperoleh gelar S 1 dari Fakultas Psikologi
Universitas Indonesia UI Dengan beasiswa
Fulbright is melanjutkan sudi di The Gradu
ate Faculty of Political and Social Science NewSchool for Social Research New York di mana
is mendapatkan gelar M A dan Ph D dalam
bidang Psikologi Sosial Minat utamanya adalahpsikologi sosial politik yang mencakup antara
lain isu isu identitas nasional dan kewarga
negaraan hubungan dan konflik antarkelompok
demokrasi dan budaya demokrasi serta gover
nance Pada saat ini menjabat sebagai Kepala
Governance Research andResource Center pada
Partnership for Governance Reform Jakarta Iaadalah peneliti utama dalam penyusunan Part
nership Governance Index PGI Di antara karyadalam bentuk buku yang akan segera terbit adalahGismar A Malik dan Hidayat Syarif Eds Re
formasi Setengah Matang Mizan 2010
R Siti Zuhro
Peneliti senior Pusat Penelitian Politik LIPI dan
the Habibie Center Menyelesaikan studi S 1 ju
rusan Hubungan Internasional FISIP Universitas
Jember Mendapatkan gelar M A Ilmu Politik
dari the Flinders University Adelaide Australiasementara Ph D Ilmu Politik dari Curtin Univer
sity Perth Australia Menulis buku Konflik danKerja Sama Antar Daerah Studi Kasus Penge
lolaan kewenangan Pusat Daerah yang AplikatifDemokratis Jakarta LIPI 2005 Profesionalitas dan Netralitas Birokrasi Menuju Daya
Saing Ekonomi Daerah Studi di Empat ProvinsiJakarta the Habibie Center dan Hanns Seidel
Foundation 2007
Mardyanto Wahyu Tryatmoko
Memperoleh gelar sarjana Ilmu Politik dari
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas
Gajah Mada pada tahun 2001 Semenjak 2002 ia
merupakan peneliti pada bidang PerkembanganPolitik Lokal Pusat Penelitian Politik Lembaga
Ilmu Pengetahuan Indonesia P2P LIPI Pada
2009 ia mendapatkan dua gelar master yaitu
Magister Administrasi Publik dari Fakultas Ilmu
Administrasi Universitas Brawijaya dan Master
of Public Policy dari National Graduate Insti
tute for Policy Studies GRIPS Tokyo JepangHingga saat ini ia menekuni kajian otonomi dae
rah dan konflik
Kisno Hadi
Lahir di Kalahien Barito Selatan Kalimantan
Tengah Orang Dayak Dusun ini menyelesaikanS 1 pada Ilmu Pemerintahan Sekolah Tinggi
Pembangunan Masyarakat Desa APMD Yogya
karta pada tahun 2004 Semenjak 2007 ia tercatat
sebagai peneliti dan pengajar pada Pusat Kajian
Politik dan Pemerintahan Lokal Jurusan Sosial
Politik Fakultas Ekonomi Universitas Palangka
raya Kecuali itu pernah menjadi peneliti tamu
di Institute Dayakologi Pontianak dan peneliti
141
tamu di Lembaga Studi Realino LSR Yogya
karta Hingga kini antara lain menekuni kajian
pemerintahan dan demokrasi lokal serta politik
postkolonialitas
Rozidateno Putri Hanida
Kelahiran Talang Solok Sumatera Barat inimenyelesaikan S I dan S2 di jurusan Adminis
trasi Negara Fisipol Universitas Gadjah Mada
Yogyakarta Ia kini tercatat sebagai staf pengaj ardi jurusan Ilmu Administrasi Negara Universitas
Andalas Selain mengajar ia juga aktif melaku
kan penelitian tentang kebijakan dan analisis kebijakan Selain itu juga menulis di jurnal jurnal
di antaranya mengenai Pergeseran Kekuasaan
dan Kepemimpinan pada Nagari di Sumatera
Barat Kesibukan lain yaitu aktif melakukan ke
giatan advokasi terutama yang mendorong partisipasi warga dan pemerintahan dalam mewujud
kan pemerintahan yang baik dan bersih melalui
perumusan kebijakan anggaran yang berpihakkepada rakyat
Lili Romli
Iaputra kelahiran Serang Banten Saat ini merupakan peneliti di Pusat Penelitian Politik LIPI Se
lain itu ia juga mengajar di almamaternya pada
Jurusan Ilmu Politik Fisip UI Ia menyelesaikanprogram doktor ilmu politik di Universitas Indo
nesia Ia menulis di beberapa jurnal ilmiah dan
aktif melakukan penelitian yang berkaitan denganpemilu partai politik lembaga perwakilan dan
otonomi daerah
Sarah Nuraini Siregar
Menyelesaikan studi di tingkat sarjana 2002
dan Pascasarjana 2005 pada jurusan Ilmu
Politik Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik
142
Universitas Indonesia Sejak tahun 2004 sampai
sekarang menjadi salah saw peneliti di bidangPerkembangan Politik Nasional Pusat penelitian
Politik Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia
P2P LIPI Ia juga aktif sebagai salah satu staf
pengajar di jurusan Ilmu Politik FISIP UI sedari
2002 hingga sekarang Beberapa tulisannya termuat dalam buku buku antara lain Problematika
Pengelolaan Keamanan di Wilayah Konflik
Aceh dan Papua Model Kaji Ulang PertahananIndonesia Supremasi Sipil dan Transformasi
Pertahanan Evaluasi Penerapan Darurat Mili
ter di Aceh 2003 2004 Hubungan Sipil Mili
ter Era Megawati Beranda Perdamaian Aceh
Tiga Tahun Pasca MoU Helsinki serta kontri
busi tulisannya di jurnal ilmiah seperti Evalu
asi 10 Tahun Reformasi Polri Jurnal P2P LIPI
2008
Japanton Sitohang
Kelahiran Pematang Siantar ini memperolehgelar S 1 jurusan Hubungan Internasional dari
Universitas Parahyangan Bandung pada 1978sementara S2 dari the Flinders University Australia tahun 1992 Ia merupakan peneliti pada Pusat
Penelitian Politik Lembaga Ilmu Pengetahuan
Indonesia Riset riset yang telak dilakukannyaantara lain mengenai kajian Eropa Asia Pasifik
Afrika Australia dan Perbatasan
Yogi Setya Permana
Lahir di Yogyakarta Meraih gelar sarjana pada
jurusan Ilmu Politik dan Pemerintahan Fakultas
Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Gadjah
Mada pada tahun 2009 Saat ini merupakan kan
didat peneliti pada Puslit Politik Lembaga Ilmu
Pengetahuan Indonesia Menjadi salah satu kon
tributor dalam buku Kekuasaan dan Agama Yogyakarta Grafindo Litera Media 2009
A
i
PROBLEMATIKA IDENTITAS KEAGAMAANVERSUS
KEINDONESIAAN
Editor
Syaft an Rozi
I 1 1 1 N A
DI DAERAH DAERAH
FORMAT BARUPOLITIK LUAR NEGERI
INDONESIA
Ed 10
Gan aPNIlyalldall
Naskah
Langganan
Alamat
Redaksi Jurnal Penelitian Politik menerima kiriman naskah dengan
ketentuan berikut
1 Tulisan yang dimuat harus merupakan kajian ilmiah atas isu dan peristiwayang berkaitan dengan politik dalam negeri dan internasional baik dalambahasa Indonesia maupun bahasa Inggris
2 Tulisan merupakan karya sendiri bukan saduran atau terjemahan dan
belum pernah dipublikasikan dalam bentuk dan bahasa apa pun
3 Tulisan mengandung data atau pemikiran yang baru dan orisinal
4 Tulisan yang dimuat sepenuhnya menjadi tanggung jawab pribadi penulisyang bersangkutan
5 Persyaratan teknis
a Panjang naskah untuk artikel 20 25 halaman A4 spasi 1 5 book
review 10 15 halamanA4 spasi 1 5
b Diketik dengan menggunakan hurufTimes New Roman Font ukuran
12 dengan 1 5 spasi
c Naskah dilengkapi dengan daftar pustaka dan abstraksi 100 200
kata
d Naskah ditulis dengan format tulisan ilmiah dilengkapi dengan
catatan kaki dan daftar pustaka
e Naskah dikirim dalam bentuk printout beserta softcopy ke alamat redaksi atau dapat dikirimkan melalui email redaksi penerbitan p2p@gmail com
f Redaksi memberikan honorarium untuk setiap artikel yang dimuat
g Artikel yang diterima setelah deadline akan dipertimbangkan untukdimuat pada edisi berikutnya
Harga Pengganti ongkos cetak Rp50 000 per eksemplar sudah termasuk
ongkos kirim biasa Untuk berlangganan clan surat menyurat langsunghubungi bagian sirkulasi Redaksi Jurnal Penelitian Politik
P2P LIPI Widya Graha LIPI Lantai XI
Jln Jend Gatot Subroto No 10
Jakarta 12710
Telp 021 525 1542 ext 757 763 Faks 021 520 7118
Informasi
Hasil Penelitian Terpilih
KONFLIK DALAM PILKADA LANGSUNG
2005 2008Stud tentong Penyebab con Dompae krc
A r
o
Art
rt
DI LOMBOK TIMOR
LIPI Press