지방상수도 사업의 운영주체별 효율성 비교 분석 · 축(Water-NET)을 통한 관망관리, 관망진단, 관망운영의 통합관리가 이루어지게 되어 보다

Journal of Daegu Gyeongbuk StudiesVol.15. No.1 2016. 4. pp. 1~23

1

Journal of Daegu Gyeongbuk Studies

지방상수도 사업의 운영주체별 효율성 비교 분석

1)고 수 정*

A Comparative Analysis on Efficiency of Local Water Service

Go, Soo Jung

국문요약

우리나라의 경우 수자원을 운 하는 주체는 한국수자원공사와 지방자치단체이며, 상수도 행정구역은

지방자치단체의 행정구역별로 설정되어 있다. 이로 인해 수자원을 심으로 부익부 빈익빈 상이 나타

나고, 상수도 요 의 비 실화, 지방자치단체 간 조 부족 등으로 상수도사업의 효과성과 경제성 달성

에 어려움을 겪고 있다. 한 사업 성격상 통합운 의 가능성이 충분함에도 단 시설의 효율화에만 집

함으로써 규모나 범 의 경제 효율성을 고려하지 않고 있는 실정이다.

본 연구에서는 지방상수도의 운 주체에 따라서 효율성에 차이가 있는가를 분석해보았다. 효율성 분

석을 해 역자치단체를 제외한 국 지방자치단체를 상으로 자료포락분석을 실시하 으며, 효율성

의 변화를 악해보기 하여 DEA/Window 분석을 하 다. 분석결과 탁기 에서는 70.6%(12개

기 )의 기 이 효율 인 것으로 나타난 반면 직 은 20개 기 (13.9%)만이 효율 인 것으로 나타났으

며, DEA/Window 분석에서는 탁운 을 실시한 이후에 상 인 효율성이 증가하는 것으로 나타났다.

이러한 연구결과는 상수도사업을 지방자치단체가 직 경 하기보다는 상 으로 문성을 갖추고 있

는 기 을 활용하는 것이 운 효율화에 보다 기여할 수 있다는 을 시사한다. 하지만 민간 탁만을

지나치게 강조하다보면 지방상수도 요 의 상승을 래할 수 있으므로, 역상수도를 활용하여 지방상

수도를 공 한다면 상 으로 낮은 비용으로 양질의 상수도를 형평성 있게 공 할 수 있을 것이다.

주제어 : 지방상수도, 역상수도, 효율성, 탁, DEA, DEA/Window

Abstract

There are two bodies to supply water service, K-Water and local governments. Operating by

local governments brought up so many issues surrounding waterworks, a gap between the

haves and the have-nots, nonrealization of waterworks fee, and ineffective and uneconomic

* 경일 학교 사회복지학과 교수(Professor, Department of Social Welfare, Kyung-il University), E-mail : [email protected],

Tel : 053-600-5225

2 고 수 정

대구경북연구 제15권 제1호

operation. A part of local authorities were commissioned contracting K-Water to cope with

difficulties and to supply high quality service to the public. However the number is not much.

So this article is to analyze efficiency of the operating entity. Local government ,except

metropolitan city, have been subjected to efficiency analysis. The result showed contracting-out

is more efficient than direct management. This research suggests that contracting-out

contribute to efficient management. Nevertheless, overemphasis on contracting-out may lead to

increase fee. Therefore, If bodies use multiregional water supply system, it is possible to supply

high quality water at a relatively low price.

KeyWords : Local Water Service, Multiregional Water Supply System, Contracting-Out,

Efficiency, DEA, DEA/window

Ⅰ. 서 론

우리나라는 2001년 행정자치부의 상하수도사업 지방공기업 환 추진지침에 따라 일정규모 이상의 생

산시설을 갖추고 운 하는 상⋅하수도사업을 지방공기업으로 환하 다.1) 지방공기업으로의 환은 공

공부문에 민간의 경 원리를 용하여 사업의 생산성을 제고하고 정확한 원가계산에 의한 정요 을

수익자에게 부담시키며, 재무제표에 의한 재무상태 악과 경 실 의 환류기능이 가능해지는 것을 의미

한다. 지방공기업특별회계로 운 되는 지방상수도사업은 재화나 서비스를 제공받는 자가 비용을 부담하

는 등 독립채산제와 책임경 원칙에 충실해야 한다. 만약, 지방공기업의 운 비용을 지방자치단체의 일

반회계 등에서 보 할 경우 지방자치단체의 재정압박이 심화되고 지방공기업도 경 악화의 악순환을 겪

게 되며 이는 결국 서비스의 질 하로 연결될 수 있다. 그러나 상수도사업은 물가안정을 한 상수도

요 규제로 인해 규모 손실이 발생하고 있는 실정이다.

2013년 지방공기업 결산결과를 보면, 상수도 요 실화율은 83.3% 에 그치고 있으며 이로 인해 상⋅

하수도 부문에서 1조 2,313억 원의 경 자가 발생하 다. 특히, 국 162개 지방자치단체 지방상수도

사업 가운데 규모가 크지 않은 시・군 지역은 상수도 생산비용은 높으나 수인구 규모가 작고 세한

규모로 운 되고 있어 규모의 경제 미확보로 인한 비효율성이 야기되고 있다. 뿐만 아니라 시설용량측면

에서도 특・ 역시는 평균 1,556,760㎥/일이나 기타 지방자치단체는 862,971.22㎥/일, 693,788.78㎥/일 등

지방자치단체의 규모에 따라 격차가 큰 편이다. 한, 체 수도 에서 20년 이상의 노후 이

26,533,240m로 연간 약 2억톤 이상이 수되는 등 천억 원 이상의 경제 인 손실도 발생하고 있다. 이는

자원의 낭비뿐만 아니라 경 악화 원가상승요인으로 작용하고 있다.

따라서 운 효율성 확보가 시 하지만 지방자치단체의 재정력이 취약하여 노후 개량 등 시설투자가

제때에 이루어지지 못하고, 망 리, 수탐사, 블록시스템, 수압조 등 문기술력 미흡 상수도

1) 1일 생산능력이 1만 5천톤 이상, 공업용은 1일 생산능력 1만톤 이상이면 지방공기업법을 용하여 상수도사업을 운 하

도록 규정되어 있다(지방공기업법 시행령 제2조 제2항).

지방상수도 사업의 운 주체별 효율성 비교 분석 3


리 문인력의 부족으로 수와 생산원가 상승이라는 악순환이 지속되고 있다. 이를 극복하기 하여

2007년 7월 ‘물 산업 육성 5개년 세부추진계획’을 마련하여 물을 공공재에서 경제재로 인식하고자 노력하

고 있다. 즉, 가치재인 산업 인 서비스로의 상수도라는 인식 환을 바탕으로 상수도 공 주체를 국가나

지방자치단체에서 문사업자로 환하는 등의 공공수도 사업 부문의 서비스 구조개편을 꾀하 다.

이에 앞서 상수도사업의 비효율 인 운 으로 인한 자를 개선하기 하여 2004년부터 일부 지방자치

단체에서는 문 물 공기업인 한국수자원공사에 지방상수도 탁 운 방안을 마련하 다. 한국수자원공

사가 지방상수도사업에 참여하는 이유는 역상수도 인 라를 지방상수도 운 에 목하여 지방상수도

사업 운 의 효율성을 도모하기 해서이다. 이를 통하여 역과 지방상수도 통합운 에 의한 시 지 효

과 창출, 상수도 서비스의 질 수 향상을 통한 국민 물복지 수 의 향상 등을 꾀할 수 있을 것으로

기 하 다. 따라서 재 지방상수도사업의 공 주체 운 형태가 지방자치단체의 직 경 과 한국수

자원공사의 탁경 으로 분리되어 지방상수도가 운 되고 있다. 한국수자원공사에서 탁경 하는 지

방상수도의 경우 체로 지방자치단체의 재정수 이 열악하거나 문인력이 부족하여 효율성이 히

떨어지는 경우로 한국수자원공사에서도 탁경 의 효율성에 한 논의가 분분한 상황이다.

따라서 지방상수도사업의 탁경 으로 인하여 지방상수도 사업의 비효율성이 극복되고 있는지, 지방

상수도사업의 공 주체 운 형태의 변화에 따라 지방상수도 사업의 효율성에 있어서 차이를 보이고

있는지에 한 분석을 통하여 탁경 의 축소, 유지, 확 의 필요성 등에 하여 논의할 필요가 있다.

본 연구에서는 지방상수도사업의 공 주체 운 형태의 변화에 따라 지방상수도사업의 효율성에 차

이가 있는가를 살펴보려는 것이 주요 목 이다. 지방상수도사업의 효율성을 분석하기 하여 본 연구에

서는 기 지방자치단체를 상으로 하여 자료포락분석(DEA)을 활용하 으며 시간의 흐름에 따른 효율

성의 변화를 악하기 하여 2006년부터 2012년까지의 자료를 활용하여 DEA/Window를 실시하 다.

Ⅱ. 지방상수도 사업 운영에 대한 논의

1. 지방상수도사업의 경영형태

상수도사업의 경 형태는 시설 소유( 는 시설을 소유한 법인에 한 지배구조)형태, 운 상의 책임,

투자재원의 조달주체 등에 따라 다양하게 분류될 수 있다. 우리나라의 상수도사업은 재 지방자치단체

직 경 과 탁 리방식의 두 가지로 운 되고 있다.

먼 지방상수도사업을 지방자치단체가 직 경 하는 경우 일반 행정과 일체 이고 종합 인 행정을

도모할 수 있고, 지역주민의 생활과 련된 사업과 연 성이 높은 주민의 의사를 반 할 수 있다는 장

을 가지고 있다. 한 지역주민의 생활에 불가결하나 경제 으로 채산이 맞지 않는 공공서비스도 지방자

치단체 직 으로는 운 할 수 있으며, 이외에도 낮은 요 정책으로도 유지가 가능하며, 지방자치단체에

한 신용이 반 되어 장기 리의 자 조달을 수행할 수 있는 이 을 가진다. 하지만 지방자치단체의

직 경 은 자주성이 결여되고 채산성을 유지하기 곤란하며 행정구역을 월한 업무를 수행하기 어려운

4 고 수 정


한계가 있다. 한 종사원들의 업무수행 교체로 인한 책임의식이 낮고 문성과 기술성 부족 등 리능력

의 한계를 가지고 있다.

국내 지방상수도의 탁운 은 수도산업의 구조 한계에서 비롯된 소규모 수도사업자의 만성 운

자, 낮은 유수율, 지역간 높은 요 격차 등을 해소하기 한 목 에서 추진되었다(김상문, 2012). 실제로

탁이후에 유수율 제고를 해서 노후화된 망의 개체 체사업, 수탐사사업 추진하고 있으며,

수탁운 이후 유수율이 57.7%에서 76.3%로 향상되었다. 한 IT 기반 통합상수 망 운 리시스템 구

축(Water-NET)을 통한 망 리, 망진단, 망운 의 통합 리가 이루어지게 되어 보다 스마트한 수

자원 리가 가능하게 되었다.

수도사업 탁에 한 시각은 산업 인 과 보편 서비스의 두 가지로 구분해 볼 수 있다. 산업

인 은 비용의 최소화와 이익의 극 화라는 운 효율성 제고 에서 바라보는 시각이다. 이는

로벌 시장에서 수도를 둘러싼 시장화가 확 되고 있기 때문에 국내 수도사업의 경쟁력을 강화시켜야 할

필요가 있다는 인식에서 제기된 것이다. 한편 보편서비스의 은 물을 인간의 기본권으로 보고 수도사

업이 보편 인 서비스를 제공해야한다는 시각이다. 수도사업의 탁운 은 이익 극 화를 추구하게 되므

로 수도요 인상, 평균투자액 증가, 엄격한 규제요구 등의 폐단으로 공공성과 형평성이 해된다고 보는

입장이다. 그러나 상수도사업의 주체와 련된 연구결과를 보면 상수도는 시장실패의 가능성이 높은 분

야이기 때문에 공공부문에서 직 수행해야할 필요가 있으며, 장기비용에 한 측가능성이 낮기 때문

에 경제 인 리스크가 크고 고정자산이 80∼90%로 높기 때문에 민간사업자 보다는 공공성을 띤 문

인 기 에서 수행해야 한다(수자원정책경제연구소, 2008).

재 우리나라에서 지방상수도를 탁하고 있는 기 은 한국수자원공사와 한국환경공단이며 민간기

은 없다. 한국수자원공사에 지방상수도를 탁하고 있는 지방자치단체는 21개2)로, 천안시는 공업용수만

을 담하고 있으며, 한국환경공단은 인구 지리 조건상 수돗물 수환경이 취약한 태백, 월, 평창,

정선을 상으로 2012년부터 통합운 과정을 추진하고 있다.

2. 지방상수도 사업 효율성 분석에 대한 선행연구

지방상수도 탁사업의 효율성과 련된 선행연구는 크게 규모의 경제 분석에 한 연구와 자료포락분

석을 활용한 지방상수도 공기업의 효율성을 분석한 연구로 구분해 볼 수 있다. 지방상수도공기업 규모의

경제성에 한 연구로는 김의 (1997), 박상인(2005a), 김지 (2008) 등의 연구가 있다.

김의 (1997)은 4 강 유역 지방상수도사업 패 자료를 활용하여 규모의 경제가 있는지를 평가하 으

며, 그 결과 지방상수도사업의 효율성 향상을 해서는 규모 상수도 공 조직을 통합해야 한다고 주장

하고 있다. 박상인(2005a)의 연구에서는 국내 지방상수도 공기업의 횡단면 자료를 상으로 분석한 결

과 노동투입에 있어서 규모의 경제가 존재하는 것을 밝혔다. 김지 (2008)은 트랜스로그 비용함수

(translog cost function)를 사용하여 지방상수도사업의 규모의 경제와 비용탄력성을 분석하 으며, 그 결

2) 논산(2004), 정읍(2005), 사천(2005), 천(2005), 서산(2006), 천안(2006), 고령(2006), 산(2007), 동두천(2007), 거제(2008),

양주(2008), 나주(2008), 단양(2008), 주(2009), 함평(2009), 주(2009), 통 (2010), 고성(2010), 완도(2013), 진도(2013),

장흥(2013)이 한국수자원공사에서 지방상수도 운 을 탁받아 운 하고 있는 곳이며, ( )는 탁 체결년도이다.



과 특별시․ 역시․수도권 일부 지역에서만 규모의 경제가 존재하고 있다는 것을 증명하 다.

지방상수도 공기업의 효율성과 련된 연구는 탁기 과 직 기 간의 효율성에 차이가 있는가에

한 연구들이 주를 이루고 있다. 고 흥 외(2008)는 자료포락분석을 활용하여 효율성을 분석하고 지방상수

도 사업장의 특성에 따른 효율성 차이를 분석하 다. 분석결과 사업장의 규모에 따른 효율성의 차이가

존재하 고, 역상수도 공 비율의 정도에 따른 효율성의 차이가 존재하 다. 김상문(2012)은 확률생산

변경분석을 활용하여 효율성을 분석하고, 직 기 과 탁운 기 간의 효율성에 차이가 있는가를 비교

하 으며 그 결과 탁기 의 기술 효율성의 향상률이 직 기 보다 높은 것으로 나타났다. 원구환

(2010)은 직 기 과 탁운 기 간의 효율성 차이를 T검증을 통해 악하고 로지스틱 회귀분석을 활

용하여 효율성에 향을 미치는 요인을 분석하 다. 분석결과 탁기 에 상 인 효율성이 있었으며

효율성에는 일반 리비가 향을 미치는 것으로 나타났다. 유지연(2014)은 탁운 방식이 지방상수도

공기업의 효율 운 에 향을 미쳤는가를 패 토빗분석을 통해 악하 으며 그 결과 탁운 이 지방

상수도 공기업의 비용효율성에 향을 미치지 않는다고 주장하 다.

그 외 지방상수도 효율성에 한 연구는 지방자치단체 직 상수도 사업을 외환 기 ⋅후로 비교한

연구(유 록, 2002), 직 지방상수도 사업의 효율성과 형평성 간에 부의 상 계가 있음을 주장한 연구

(이 범, 2004), 공주지역의 상수도 사업 역화에 따른 비용 감 효과에 한 연구(박상인, 2005b) 등이

있다. 원구환(1998)은 지방상수도 사업의 기술 효율성을 측정하기 하여 투입변수로는 업비용(인건비,

리비, 약품비, 원수 정수비, 동력비, 수선유지비, 이 경비, 수탁공사비), 업외 비용(지 이자

기업채취 제비용) 특별손실을 활용하 으며, 산출변수로는 수익성비율(총수지비율)을 활용하 다.

유 록(2002)은 맘퀴스트 생산성지수를 활용하여 효율성을 분석하 으며, 노동과 자본을 투입변수로

선정하고 산출변수로는 수도 연장, 수 수, 수조정량을 사용하 다. 장덕희․신열(2010)은 회귀분석

을 활용하여 효율성을 분석하 으며, 투입변수로는 자체정수비율, 상수도보 율, 유수율, 수인구를 선

정하고, 산출변수로는 지방상수도 1㎥당 생산비용을 선정하 다. 고 흥(2001)은 투입변수로 인원수, 시

설공사비, 유지 리비, 원리 상환액을 활용하고, 산출요소로는 총세입액과 수돗물 생산량을 사용하여

효율성을 분석하 으며, 고 흥 외(2008)는 투입변수로는 인건비, 시설공사비, 유지 리비, 원리 상환액을,

산출변수로는 수도요 수입액, 수돗물생산량을 설정하여 규모에 따른 효율성 차이가 있음을 증명하 다.

김상문(2011)은 투입변수로는 업비용, 산출변수로는 업수익, 유수율, 설비활용율을 활용하여 직

기 과 탁기 의 생산성 차이를 분석하 고, 분석결과 탁기 의 생산성이 13.9%증가한 반면, 직 기

은 0.2% 향상하여 탁기 의 효율성이 높음을 증명하 다. 한 김상문(2012)은 투입변수로는 자본

(자산-부채), 노동(인건비), 운 비( 업비-인건비)를 설정하고 산출변수로는 유수율을 설정하여 탁기

과 직 기 의 효율성 차이를 검증하 다. 최한주․설 훈(2013)은 투입변수로 유수율, 유지 리비, 직

원 수, 인구 도를 산출변수로 수돗물 생산량, 수도요 수입액을 설정하여 효율성을 분석하 으며, 그

결과 규모의 경제에 따른 효율성이 존재함을 밝혔다.

지방상수도의 효율성을 분석하기 하여 여러 선행연구들에서 활용된 지표는 <표 1>에 제시되어 있으

며, 지표의 특징을 살펴보면 투입변수로는 비용 련 지표와 노동력 등이 많았으며, 산출변수로는 수익비

용 련 지표, 유수율, 수조정량, 1인당 수량, 수량 등이 활용되었음을 알 수 있다.

6 고 수 정


한편, 한국수자원공사에서는 수탁기 들의 성과를 측정하기 하여 공공성, 지속성, 안정성의 3 범주

에서 지표를 선정하여 활용하고 있다. 공공성은 안 하게 리된 수돗물의 공 확 , 물인권, 물복지와

련된 지표로 구성되었으며, 하 범주는 보편 수돗물 공 확 노력, 수요공 리, 요 리, 물값 부

담 수 , 서비스 수 으로 나뉘어져 있다. 이를 측정하기 해서 수보 률, LPCD(1인 1일 수사용량),

수도요 , 가정용요 , 주민 1인당 생활용수 부담액 등을 지표로 선정하 다. 지속성은 수도사업자가 재

무건 성을 확보하고 수도사업을 지속 으로 하기 하여 수행하는 투자활동을 측정하기 한 것으

로, 원가 리, 재무상태, 손익상태, 수지비율, 자산가치가 하 범주로 나뉘어져 있다. 이를 측정하기 하

여 톤당 업비용(총 원가= 업비용+자본비용- 업외비용-기타 업수익- 업외수익), 부채비율, 경상

수지 등을 지표로 선정하 다. 안정성은 로・취정수장 등 수도시설에 한 정한 리를 통해 운 의

효율을 달성하여 최종소비자에게 단없이 수돗물을 공 하는 과정 결과를 측정하는 것이다. 이를

하여 로 리, 수도시설, 수돗물공 의 안정성, 수도시설 운 의 정성, 수돗물공 의 효율성을 하 범

주로 선정하고, 로 GIS 리율, 유수율 등을 측정지표로 활용하 다.

선행연구를 살펴보면, 효율성 분석이나 성과를 측정하기 한 지표가 유사한 성격을 띠고 있으나, 효율

성 분석을 해서는 투입변수로 인력과 자본지표가 활용되고 있으며, 산출변수로 수입과 성과에 한 지

표가 활용되고 있음을 알 수 있다.

연구자대상

지역

분석지표분석방법 분석결과

투입 산출

최한주

・설 훈

(2013)

충북

지역

유수율, 유지 리비,

직원 수, 인구 도

수돗물 생산량,

수도요 수입액DEA 규모의 경제가 존재

원구환

(1998)

83개

지방상수도(직

)

업비용(인건비, 리비,

약품비, 원수 정수비,

동력비, 수선유지비,

이 경비, 수탁공사비),

업외비용(지 이자,

기업채취 제비용),

특별손실

수익성 비율

(총수지비율)

확률생산

변경분석

업비용과

업외비용이

비효율성을

결정짓는 요인

원구환

(2010)

탁 7

직 41

비 수인구당 원정수비,

일반 리비, 수공사비,

감가상각비, 업외비용

유수율, 매출액 DEA

문 탁기 의

효율성이

직 기 보다 우수

유 록

(2002)

89

(지자체 직 )

노동(직원 수),

자본(순가동설비자산)

수도

연장(송수 +배수 +

수 ), 수 수,

수조정량

맘퀴스트

생산성지

수

생산성 증가

기술 효율성 감소

규모의 효율성 감소

장덕희

・신열

(2010)

지방상수도

자체정수비율,

상수도보 율, 유수율,

수인구

지방상수도 1㎥당

생산비용회귀분석

직 기 의

단 이생산비용

증가폭이 더 큼

<표 1> 지방상수도 효율성에 대한 선행연구



연구자대상

지역

분석지표분석방법 분석결과

투입 산출

김상문

(2011)70 업비용

업수익, 유수율,

설비활용율

탁기 의

효율성이 높음

김상문

(2012)

탁

직

자본(자산-부채),

노동(인건비),

운 비( 업비-인건비)

유수율확률 런

티어분석

탁운 사업의

효율성이 높음

이 범

(2004)71개 시상수도 직원 수, 1㎥당 원가 보 률, 1일1인당 수량 DEA

효율성과 형평성은

부의 상 계

고 흥

(2001)

160개

수도사업장

인원 수, 시설공사비,

유지 리비, 원리 상환액총세입, 생산량 DEA 규모의 경제

고 흥 외

(2008)

160개

수도사업

인건비, 시설공사비,

유지 리비, 원리 상환액

수도요 수입액,

수돗물생산량DEA

규모에 따른 효율성

차이존재

유지연

(2014)

탁

직

노동(직원 수),

자본(순가동설비자산)

수도 연장, 수 수,

수조정량

DEA

패 토빗

탁운 이

지방상수도공기업의

비용효율성에

향을 미치지 않음

Aida 외

(1998)

일본 119개

상수도사업

직원 수, 업비용,

순설비자산, 인구,

수도 연장

업수익, 수조정량 DEA비효율성 감소

방안제시

Ashton

(2000)

국 10개

상하수도회사

인건비( 업비용-감가상각

비-기반설비 교체

공사비), 소모품비

(동력비, 재료비, 조세),

기타비용(서비스비용,

기타 직 비용)

수인구(가정용요 부과

수 수)

확률비용

변경분석비용효율성 84%

Thanassoulis

(2000)

England &

Wales 32개

상수도

운 비용

수 수, 수도 연장,

수공 량( 수총량,

측정된 수량, 추정된

수량),

수량(잠재 역량)

DEA효율기업 5개

비효율기업 27개

Kulshrestha

외

(2012)

인도 운 비용, 불감수량수 수, 수도 연장,

수량DEA 70% 이하의 효율성

Tupper &

Resende

(2004)

라질 20개

상하수도

인건비, 업비용,

업외비용

수돗물 생산량, 처리된

하수량, 수인구DEA 규모의 경제

Romano &

Guerrini

(2011)

이탈리아 43개

상수도 기업

인건비, 물건비,

서비스비용, 임 비용

수조정량

(배수량- 수량),

수인구

DEA규모, 지리 치가

효율성에 요요인

8 고 수 정


Ⅲ. 효율성 분석지표의 선정 및 분석방법

1. 효율성 분석지표

본 연구에서는 지방상수도사업의 효율성을 분석하기 하여 선행연구를 바탕으로 분석지표를 선정하

다. 선행연구를 살펴보면, 효율성 분석이나 성과를 측정하기 한 지표가 유사한 성격을 띠고 있으나,

효율성 분석을 해서 투입변수로 인력과 자본지표가 활용되고 산출변수로 수입과 성과에 한 지표가

활용되고 있다. 본 연구에서도 이러한 지표들을 바탕으로 하여 투입변수로 인력과 자본지표를 활용하

다. 투입변수는 인력 지표로 직원 수, 자본지표로 업비용(공사비+유지 리비), 총 원가, 가정용 평균단

가를 선정하 다.

지방공기업 경 평가에서는 상수도사업의 성과를 주요사업성과로 상수도보 률, 유수율 등을 경 효

율성과로는 총 원가, 요 리 등을 측정하고 있다. 뿐만 아니라 환경부에서 2009년에 발표한 상하수도

서비스 평가기 에서는 시설 면에서 로 GIS 리율, 운 면에서 1인당 수량, 유수율, 서비스 질에서

수보 률, 재정면에서 수도요 , 총 원가, 인건비 비율 등을 제시하고 있다.

한국수자원공사에서는 수도법에 기반을 두고 상수도사업을 공공을 한 사업이라는 에서 상수도

사업을 평가하기 해서 공공성, 지속성, 안정성이라는 세가지 차원에서 평가하고 있다. 공공성은 수도사

업자가 추구해야 할 기본 인 가치로 상수도사업의 정책 목 을 달성하고 물 복지의 이념을 구 하는

것을 의미한다. 지속성은 소비자가 필요한 시 에 정량을 공 하고, 이를 해서 시설 리 유지보수

등을 수행하고 이것이 가능하도록 요 을 회수하거나 투자재원을 마련하여 상수도사업기 이 유지될 수

있어야 한다는 것을 의미한다. 안정성은 수도시설의 리를 통하여 안 한 수돗물을 공 하기 한 시설

의 안정 인 리가 필요하다는 것을 의미한다.

와 같은 평가지표와 선행연구를 바탕으로 본 연구에서는 한국수자원공사의 지방상수도 탁사업의

운 목표와 수탁기 성과측정 지표에 근거를 두고, 산출변수를 선정하 다. 선정된 산출변수로 공공성

인 차원에서는 수보 률, LPCD(1인당 1일 수량), 수도요 을 지속성 차원에서 수수익, 총 원가,

안정성 차원에서는 로 GIS 연장, 유수율, 수율을 선정하여 분석에 활용하 다.

먼 공공성 차원에서 수보 률은 미 수 지역 해소 등을 통한 수돗물의 공 확 를 나타내는 지표

로 수돗물을 사용하는 수인구의 비율을 측정 할 수 있으며, 이는 안 하게 리된 수돗물을 주민들이

음용하거나 생용으로 사용한다는 것을 의미한다. 1인당 1일 수량은 수돗물의 수요 리를 한 것으

로, 수돗물의 공 량을 확보하기 한 수단으로 사용되는 지표이며 수요 리를 측정하는 최종결과치이다.

수도요 은 지방자치단체 차원에서 조례에 따라서, 지방자치단체 의회의 의결 등에 따라서 요 의 차이

가 존재한다. 이런 차이는 지역별 최종소비자인 주민들의 부담으로 나타나며 이는 지역간 부담형평성에

한 문제가 제기될 수 있는 것이다. 한 물 복지 인 차원에서 정수 의 물 값을 유지하면서 사회

약자계층이 최소한 필요한 물을 사용할 수 있도록 하기 하여 수돗물 생산비용의 충당 물자원의 낭비

억제를 해서 정수 의 수도요 이 요구된다고 할 수 있다.

다음으로 지속성 차원에서 살펴보면, 총 원가는 지방자치단체가 최종수요자에게 요 으로 회수할 수 있



는 가격상한선을 의미한다. 수도요 과 비교하여 요 의 실화율을 측정할 수 있으며 이는 상수도사업의

필요경비 충당, 재무 인 건 성 확보, 시설투자의 정성 등을 악할 수 있는 지표의 성격을 지니고 있다.

그리고 안정성 차원에서 로 GIS 연장은 상수도 로의 효율 인 망 리, 정확한 데이터베이스 유

지 구축된 데이터베이스를 활용한 의사결정의 과학 근거를 마련하기 한 지표로, 물 리를 보다

쉽게 할 수 있게 하며 불필요한 공사 등을 미연에 방지하여 산낭비요인을 일 수 있다는 장 이 있다.

유수율은 상수도 경 성과에서 가장 일반 으로 사용되는 지표로, 총 수량 수도사업자가 유효하다

고 인정한 수량에서 요 을 부과할 수 있는 수량의 비율을 의미한다. 즉, 유수율이 높다는 것은 수도사업

자가 수량 등을 잘 리하고 있어 시설을 효율 으로 운 하고 있다는 것을 의미한다. 수는 송수 이

후 수사용자에게 도달하기 이 까지 발생한 손실율을 의미하는 것으로, 수돗물의 낭비, 2차 수질오염

발생 등의 험을 알려주는 지표이다.

구분 지표

투입변수인력지표 직원 수

자본지표 업비용(공사비 + 유지 리비), 총 원가, 가정용 평균단가

산출변수

공공성 수보 률, LPCD(1인당 1일 수량), 수도요

지속성 수수익, 총 원가

안정성 로 GIS 연장, 유수율, 수율

<표 2> 분석에 활용된 지표

2. 분석방법 및 자료수집

본 연구에서는 지방상수도사업의 효율성을 분석하기 하여 자료포락분석을 활용하 다. 자료포락분

석은 복수의 투입지표와 복수의 산출지표를 이용하여 상 인 효율성을 측정할 수 있는 분석방법으로

주어진 자료만으로 생산 계를 추정하여 효율성을 계산하므로 분석가의 가치 단이 개입될 여지가 상

으로 어 많이 활용되는 효율성 분석방법이다. 즉, 분석 상들의 효율성을 평가하고, 탁기 과 지역

기 의 효율성을 비교하기 하여 자료포락분석을 활용하 고, 한 주요 분석 상인 탁기 들의 효율

성에 변화가 있는지? 이러한 변화가 안정 인 경향을 보여주는지를 측정하기 하여 2006년부터 2007년

의 자료를 활용하여 DEA/Window 분석을 실시하 다.

분석기간은 2006년부터 2012년까지의 7개년으로 설정하 으며, 분석 상은 특ㆍ 역시를 제외한 지방

상수도사업자 153개소이다.3) 이 에는 한국수자원공사에서 탁운 하고 있는 20개 기 이 포함되어

있다.4) 분석된 자료는 환경부에서 매년 발간하는 ‘상수도 통계’를 활용하여 수집하 다.

3) 분석 상에서 특 역시를 제외한 이유는 상수도사업이 기본 으로 규모의 경제를 꾀할 수 있는 특징이 있고, 수인구나

유수율 등이 높은 성격을 지니고 있어 자료포락분석의 한계상 기 자치단체와 효율성을 비교할 경우 일반 으로 특․

역시가 상 으로 우수한 효율성을 보여 수 밖에 없기 때문에 기 자치단체간 비교가 어렵기 때문이다. 한 수자원

공사 담당자와의 면담결과 특․ 역시의 경우는 사업운 에 있어서 나름 로의 체계성이나 문성을 확보하고 있으나

기 자치단체의 경우가 문제가 더 심각하다는 지 이 있어 기 자치단체만을 상으로 하여 효율성 분석을 실시하 다.

뿐만 아니라 자료가 충분히 제공되지 않는 지방자치단체는 제외하고 분석을 실시하 다.

10 고 수 정


Ⅳ. 지방상수도 사업 효율성 분석 결과

1. 지방상수도사업의 효율성 분석 : CCR

먼 2012년 단년도 자료를 활용하여 투입기 CCR모형 효율성을 분석하 다. 투입기 CCR모형은

불변규모수익(CRS)을 만족하는 생산가능집합에서 산출의 수 을 고정시킨 채 투입을 최 한 일 수

있는 비율을 산정하기 하여 활용되는 분석방법으로 CRS(Constant Return to Scale)라고도 한다. 2012

년을 기 으로 기 지방자치단체와 탁기 의 효율성을 분석한 결과는 <표 3>에 제시되어 있다.

<표 3>을 살펴보면, 탁기 에서 고령, 산, 천, 주, 동두천, 정읍, 거제, 양주, 주, 함평, 사천,

고성의 12개 기 이 효율 인 것으로 나타났으며, 논산, 통 , 완도, 나주의 기 이 비효율 인 기 으로

나타났다. 체 으로 경기도 주시와 경상남도 진주시는 참조회수가 24회가 가장 많으며 체 기 자

치단체 에서 가장 효율 인 것으로 분석되었다. 다음으로 경기도 양주시는 18회, 라남도 함평군 17회,

강원도 정선군 15회, 경기도 오산시 12회, 강원도 속 시 10회, 경기도 주시 9회, 라북도 군산시 8회,

경상북도 고령군과 라북도 정읍시 7회 등의 참조 회수를 보여주고 있다.

탁기 에서는 경기도 양주시가 참조회수 18회로 가장 효율 인 것으로 단해 볼 수 있으며, 함평

17회, 주 9회, 고령 7회, 천 7회, 거제 1회, 고성 1회로 나타났다. 비효율 인 기 에서 논산은 98.33

으로 비교 높은 정도의 효율성을 나타내고 있으며, 탁기 에서 천(λ=0.639), 거제(λ=0.463), 주(λ

=0.022)를 비 탁기 에서는 시흥(λ=0.018)을 거집단으로 삼고 있으며, 천이 최상 거집단이다.

지방자치단체별로 살펴보면, 경기도는 11개의 지방자치단체가 효율 인 것으로 나타났으며, 경상북도

는 7개의 지방자치단체가 효율 인 것으로 분석되어 다른 지역에 비해서 상 으로 효율 인 기 이

많은 것으로 분석되었다. 반면, 충청남도나 강원도, 라남도의 경우는 상 으로 비효율 인 것으로 분

석된 기 이 각각 7개소, 6개소로 높은 것으로 분석되었다.

재의 투입수 을 유지할 때 산출물의 최 화를 평가하기 한 CCR 모형은 <표 4>에 제시되어 있다.

체 분석 상 기 에서 32개의 기 이 효율 인 것으로 나타났으며, 그 탁기 은 산, 동두천,

거제, 정읍, 양주, 서산, 주, 천, 사천, 고령, 주, 함평의 12개 기 이다. 즉 효율 인 기 에서

37.5%가 탁기 이다. 체 으로 살펴보면 경기도 과천시, 경상남도 진주시가 24회의 참조회수를 보여

주고 있어 상 으로 가장 효율 인 운 을 하는 것으로 단된다. 탁기 으로는 경기도 양주시가 참

조회수 18회로 가장 효율 인 기 으로 단되며, 함평 17회, 주 9회, 고령, 천, 정읍 각각 7회, 서산

3회, 거제 1회의 참조회수를 보여주고 있다. 비효율 인 기 으로는 논산 98.33%, 통 95.6%, 고성

86.18%, 완도 63.99%, 나주 61.54%가 분석되었으며, 참조기 의 개수는 논산, 통 , 완도가 4개, 고성이

7개, 나주가 3개이다.

4) 한국수자원공사에서 탁운 하고 있는 기 은 총 21개이나 천안은 공업용수만을 제공하는 기 이므로 탁운 기 의

분석에서는 제외하 다.



구분Score

참조

회수

구분Score

참조

회수비위탁기관 위탁기관 비위탁기관 위탁기관

- 경북 고령군 100 7 경기도군포시 - 97.73

- 충남 산군 100 0 강원도춘천시 - 97.61

강원도속 시 - 100 10 강원도강릉시 - 97.35

- 경북 천군 100 7 충남 계룡시 - 96.73

경기도시흥시 - 100 4 경북 경산시 - 95.90

경기도 명시 - 100 1 강원도태백시 - 95.70

경기도과천시 - 100 24 - 경남 통 시 95.60

- 경기도 주시 100 9 강원도삼척시 - 95.56

- 경기도동두천시 100 0 경기도구리시 - 94.41

- 북 정읍시 100 7 남 양시 - 94.15

- 경남 거제시 100 1 경남 양산시 - 93.63

경북 청도군 - 100 6 충남 당진군 - 93.03

- 경기도양주시 100 18 북 부안군 - 92.75

경북 문경시 - 100 7 남 무안군 - 92.71

경기도오산시 - 100 12 경기도의왕시 - 91.95

- 경기도 주시 100 0 경북 경주시 - 90.72

경북 구미시 - 100 8 경기도이천시 - 90.64

충남 서산시 - 100 3 충남 아산시 - 90.40

경기도하남시 - 100 0 강원도원주시 - 89.95

경북 김천시 - 100 7 경남 고성군 - 86.18

경남 진주시 - 100 24 경남 양시 - 80.11

경북 주시 - 100 0 경기도포천시 - 76.34

충북 진천군 - 100 0 경기도안성시 - 76.06

남 순천시 - 100 0 충북 충주시 - 73.82

- 남 함평군 100 17 충남 보령시 - 71.77

- 경남 사천시 100 0 충북 동군 - 71.59

북 군산시 - 100 8 경북 안동시 - 70.25

북 익산시 - 100 0 경기도김포시 - 69.70

- 강원도고성군 100 1 경북 상주시 - 66.95

경기도의정부시 - 100 2 충북 제천시 - 66.52

강원도정선군 - 100 15 강원도횡성군 - 66.30

경기도평택시 - 100 2 - 남 완도군 63.99

남 여수시 - 99.30 충남 공주시 - 62.98

- 충남 논산시 98.33 - 남 나주시 61.54

강원도동해시 - 98.04 북 남원시 - 60.09

남 목포시 - 97.90 북 김제시 - 58.88

<표 3> 2012년도 효율성 분석(CCR): 직영기관과 위탁기관 비교

12 고 수 정


구분Score

참조

회수

구분Score

참조

회수비위탁기관 위탁기관 비위탁기관 위탁기관

- 충남 산군 100 0 경기도군포시 - 97.73

강원도속 시 - 100 10 강원도춘천시 - 97.61

- 경기도동두천시 100 0 강원도강릉시 - 97.35

경기도 명시 - 100 1 충남 계룡시 - 96.73

- 경남 거제시 100 1 경북 경산시 - 95.90

경기도시흥시 - 100 4 강원도태백시 - 95.70

- 북 정읍시 100 7 - 경남 통 시 95.60

경기도하남시 - 100 0 강원도삼척시 - 95.56

경북 김천시 - 100 7 경기도구리시 - 94.41

- 경기도양주시 100 18 남 양시 - 94.15

경기도과천시 - 100 24 경남 양산시 - 93.63

- 충남 서산시 100 3 충남 당진군 - 93.03

경기도오산시 - 100 12 북 부안군 - 92.75

- 경기도 주시 100 0 남 무안군 - 92.71

- 경북 천군 100 7 경기도의왕시 - 91.95

경북 구미시 - 100 8 경북 경주시 - 90.72

경기도평택시 - 100 2 경기도이천시 - 90.64

- 경남 사천시 100 0 충남 아산시 - 90.40

- 경북 고령군 100 7 강원도원주시 - 89.95

경북 문경시 - 100 7 - 경남 고성군 86.18

경기도의정부시 - 100 2 경남 양시 - 80.11

- 경기도 주시 100 9 경기도포천시 - 76.34

경북 주시 - 100 0 경기도안성시 - 76.06

경남 진주시 - 100 24 충북 충주시 - 73.82

충북 진천군 - 100 0 충남 보령시 - 71.77

경북 청도군 - 100 6 충북 동군 - 71.59

남 순천시 - 100 0 경북 안동시 - 70.25

- 남 함평군 100 17 경기도김포시 - 69.70

북 익산시 - 100 0 경북 상주시 - 66.95

강원도고성군 - 100 1 충북 제천시 - 66.52

북 군산시 - 100 8 강원도횡성군 - 66.30

강원도정선군 - 100 15 - 남 완도군 63.99

남 여수시 - 99.30 충남 공주시 - 62.98

- 충남 논산시 98.33 - 남 나주시 61.54

강원도동해시 - 98.04 북 남원시 - 60.09

남 목포시 - 97.90 북 김제시 - 58.88

<표 4> 2012년도 효율성 분석(산출최대 CCR)

민간 탁기 의 효율성 부분만을 제시해보면 <표 5>와 같다. 체 민간 탁기 20개소 에서 지표

의 값이 제시되지 않아 분석에서 제외된 기 이 3개이다. 기 지방자치단체들과의 효율성 분석결과에서

분석 상인 17개 기 에서 12개 기 이 효율 인 것으로 나타났다(70.6%).



비효율 인 것으로 나타난 5개 기 들의 경우 논산은 4개의 거집단 에서 탁기 인 주, 천,

거제를 상 거집단으로 삼고 있으며, 통 은 속 , 정선, 군산, 청도의 비 탁기 을 거집단으로 하

고 이 청도를 가장 상 의 거집단으로(λ=0.565) 삼고 있다. 고성은 과천, 오산, 속 , 함평, 김천, 청도,

고령의 7개 기 을 거집단으로 삼고 이 에서 최상 거집단은 청도(λ=0.364)이다. 완도는 주, 함

평, 문경, 고령을 나주는 과천, 주, 고령을 거집단으로 삼고 있어 비효율 인 것으로 나타난 기 에

서는 통 을 제외하고 주로 탁기 들을 거집단으로 삼고 있다. 이러한 결과는 지방상수도의 직 운

보다는 탁운 이 상 으로 효율 이라는 것을 설명해주고 있다.

투입최대 CCR Score 참조회수 산출최대 CCR Score 참조회수

경북 고령군 100 7 충남 산군 100 0

충남 산군 100 0 경기도동두천시 100 0

경북 천군 100 7 경남 거제시 100 1

경기도 주시 100 9 북 정읍시 100 7

경기도 동두천시 100 0 경기도 양주시 100 18

북 정읍시 100 7 충남 서산시 100 3

경남 거제시 100 1 경기도 주시 100 0

경기도 양주시 100 18 경북 천군 100 7

경기도 주시 100 0 경남 사천시 100 0

남 함평군 100 17 경북 고령군 100 7

경남 사천시 100 0 경기도 주시 100 9

강원도 고성군 100 1 남 함평군 100 17

충남 논산시 98.33 - 충남 논산시 98.33 -

경남 통 시 95.60 - 경남 통 시 95.60 -

경남 고성군 86.18 - 경남 고성군 86.18 -

남 완도군 63.99 - 남 완도군 63.99 -

남 나주시 61.54 - 남 나주군 61.54 -

<표 5> 민간위탁기관의 효율성(2012년 기준 CCR 분석결과)

2. 위탁기관의 연도별 효율성 변화 분석

1) 효율성 변화 추이

탁기 들의 연도별 효율성 변화를 측정하기 해서 결측값이 없는 지표를 재선정하여 분석하 다.

본 분석을 해서 투입변수는 직원 수, 업비용(공사비+유지 리비), 총 원가로 선정하고, 산출변수는

유수율, 수율, 수도요 , 1인당 1일 수량을 선정하 다. 연도별로 CCR 기술효율성 변화와 추이를 살

펴보면 <표 6>, <그림 1>과 같이 제시할 수 있다. 2006년부터 2012년 까지 탁기 의 효율성 평균은

88.88이며, 2010년과 2011년에 91%를 상회하고 있어 상 으로 높은 경향을 보여주고 있다. 2007년과

2009년에 상 으로 효율성 수 이 85% 로 떨어졌으나 곧 향상되는 추세를 보여주고 있다.

14 고 수 정


구분 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 평균

경

기

지

역

동두천 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00

양주 46.07 100.00 100.00 81.16 100.00 100.00 100.00 89.60

주 89.84 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 98.55

주 69.52 100.00 100.00 91.06 100.00 100.00 100.00 94.37

충

청

지

역

단양 78.36 73.15 90.40 61.61 100.00 85.66 100.00 84.17

논산 100.00 76.68 62.45 100.00 77.94 82.86 65.20 80.73

서산 97.07 48.11 54.51 68.07 83.97 72.43 80.87 72.15

산 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00

라

지

역

정읍 100.00 69.77 61.14 86.61 82.66 78.38 94.19 81.82

나주 63.30 48.39 60.39 62.08 54.28 55.60 56.15 57.17

함평 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00

완도 60.52 37.15 46.80 53.52 56.30 59.22 58.28 53.11

진도 90.46 100.00 100.00 65.20 91.08 100.00 68.80 87.93

장흥 94.04 87.08 100.00 81.06 100.00 100.00 100.00 94.60

경

상

지

역

천 100.00 100.00 100.00 87.44 100.00 100.00 100.00 98.21

고령 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00

통 100.00 85.50 99.24 93.69 100.00 100.00 100.00 96.92

고성 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 86.84 98.12

거제 85.96 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 97.99

사천 100.00 83.15 90.67 81.34 90.12 98.63 86.31 90.03

평균 88.76 85.45 88.28 85.64 91.82 91.64 89.83 88.77

<표 6> 기술효율성 변화와 추이

<그림 1> 연도별 효율성 변화추이

지역별로는 동두천, 산, 함평, 고령이 지속 으로 효율성이 높은 기 인 것으로 나타났으며, 나주, 완

도는 효율성 평균값이 각각 57.2, 53.1로 효율성 수 이 낮게 나타났다. 논산의 경우는 한국수자원 공사에

서 2004년 처음으로 지방상수도 탁사업을 한 지방자치단체이나 효율성 평균이 80.7로 높은 수 으로



보기는 어렵다. 2005년부터 탁하고 있는 정읍, 사천, 천의 경우를 보면 천의 경우는 효율성 평균이

98.2로 높은 편이나, 정읍은 81.8, 사천은 90.0 정도의 효율성만 보여주고 있다.

2006년부터 탁하고 있는 서산시, 고령군의 경우를 살펴보면, 고령군은 효율성이 우수하지만, 서산시

는 평균 72.2의 효율성을 보여주고 있으나, 2012년에는 80.87%의 효율성을 보여주고 있어 지속 으로 효

율성이 향상되고 있는 기 으로 볼 수 있다. 2007년부터 탁하고 있는 산군, 동두천시의 경우는 두

기 모두 효율성이 높은 것으로 나타났다.

2008년부터 탁하고 있는 거제시, 양주시, 나주시, 단양군의 경우를 살펴보면, 거제는 평균 98.0%의

효율성을 보여주고 있어 동년도에 탁한 다른 기 에 비해서는 상 으로 높은 수 으로 볼 수 있다.

양주시는 평균 89.6%, 단양군은 평균 84.2% 효율성을 보여주고 있으며 연도별 차이는 있지만 탁이후에

꾸 한 상승폭을 보여주고 있다. 나주시는 평균 57.2%로 같은 해에 탁한 다른 기 에 비해서 효율성이

상 으로 낮은 편이나, 꾸 히 효율성이 향상되고 있는 경향을 보여주고 있다. 2009년부터 탁하고

있는 주시, 함평군, 주시의 효율성 변화 추이를 살펴보면, 주시, 함평군 모두 효율성이 우수한 기

이나 주시는 탁사업을 실시한 첫해 효율성이 하락하는 경향을 보 으나 꾸 한 상승을 보여주어 평

균 94.4%의 효율성 수 을 보여주고 있다.

2010년 탁을 시작한 통 과 고성은 각각 평균 96.9%과 98.1의 효율성 수 을 보여주고 있다. 통 의

경우는 탁을 시작한 첫해 효율성 수 이 향상되어 지속하고 있는 특징을 보여주고 있다.

2) DEA/Window 분석

DEA의 CCR, BCC 모형은 시 이 변화에 따른 효율성의 변화를 측정하지 못하고 단지 한 시 에서

의사결정단 의 상 인 효율성 여부만을 단한다는 한계가 존재한다. 즉, 자료포락분석은 행정환경의

변화에 따른 효율성의 동태 인 변화를 고려할 수 없다는 단 을 지니고 있다. 와 같은 단 을 극복하

고자 제시된 분석이 DEA/Window 분석으로, 이는 이동평균법(moving average)을 활용하여 시계열 인

효율성 변화를 측정하는 방법이다. 따라서 DEA Window 분석방법으로 효율성의 체 이고 동태 인

추이와 안정성을 악할 수 있다.

본 연구에서의 분석기간은 2006년부터 2012년까지 7년이며, 도우 폭을 3년으로 설정하여 분석하 다.

구분 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 평균기관별

평균

경

기

지

역

동

두

천

100 100 100 100.00

100.00

100 100 100 100.00

100 100 100 100.00

100 100 100 100.00

100 100 100 100.00

양

주

43.05 75.50 100 72.85

87.1272.31 92.27 76.48 80.35

92.27 76.48 100 89.58

<표 7> DEA/Window 분석결과

16 고 수 정


구분 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 평균기관별

평균

78.43 100 100 92.81

100 100 100 100.00

주

60.40 91.11 100 83.84

96.14

90.52 100 100 96.84

100 100 100 100.00

100 100 100 100.00

100 100 100 100.00

주

69.05 89.29 89.62 82.65

87.13

87.08 86.51 84.20 85.93

86.51 84.20 79.35 83.35

90.07 83.66 82.49 85.41

99.56 100 95.38 98.31

충

청

지

역

단

양

71.36 73.15 64.80 69.77

69.24

67.30 64.43 51.64 61.12

64.06 55.12 70.65 63.28

56.53 67.19 69.55 64.42

82.30 80.51 100 87.60

논

산

80.28 76.15 58.16 71.53

71.88

70.12 57.91 87.87 71.97

62.38 85.09 56.35 67.94

87.05 64.21 77.05 76.10

72.87 79.37 63.27 71.84

서

산

58.27 48.11 52.78 53.05

59.76

48.01 52.52 55.72 52.08

54.02 55.33 61.20 56.85

59.03 69.67 61.21 63.30

79.93 69.99 70.56 73.49

산

99.66 100 100 99.89

97.39

100 100 86.03 95.34

100 82.7 100 94.23

93.02 100 100 97.67

100 100 99.44 99.81

라

지

역

정

읍

100 65.04 61.14 75.39

70.35

64.08 61.14 70.47 65.23

61.14 69.75 63.18 64.69

74.00 67.92 67.46 69.79

74.40 74.57 80.96 76.64

나

주

43.71 48.39 42.81 44.97

46.08

42.40 41.70 46.56 43.55

47.14 46.71 41.95 45.27

53.02 46.01 44.97 48.00

49.07 48.07 48.72 48.62

함

평

100 100 99.06 99.69

99.73

100 96.90 100 98.97

100 100 100 100.00

100 100 100 100.00

100 100 100 100.00



구분 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 평균기관별

평균

완

도

45.16 33.74 35.20 38.03

45.28

34.66 36.15 35.83 35.55

46.76 46.13 45.35 46.08

53.21 52.11 53.09 52.80

54.62 54.92 52.30 53.95

진

도

77.09 100 84.40 87.16

79.09

100 85.06 39.52 74.86

100 53.56 72.24 75.27

64.85 79.14 79.32 74.44

91.08 93.03 67.13 83.75

장

흥

85.91 86.91 91.78 88.20

86.75

87.04 92.03 50.44 76.50

100 69.54 86.98 85.51

80.64 100 78.11 86.25

100 91.93 100 97.31

천

100 100 89.19 96.40

93.87

경

상

지

역

100 93.11 80.65 91.25

88.43 82.61 100 90.35

87.36 100 100 95.79

100 100 86.66 95.55

고

령

100 100 100 100.00

99.58

100 100 100 100.00

100 99.72 100 99.91

94.01 100 100 98.00

100 100 100 100.00

통

81.90 84.25 79.76 81.97

87.86

74.57 73.26 69.95 72.59

89.17 88.29 89.05 88.84

92.26 95.14 100 95.80

100 100 98.8 99.60

고

성

78.09 100 86.15 88.08

91.98

100 84.99 71.27 85.42

100 96.11 91.59 95.90

100 100 93.75 97.92

100 99.29 78.5 92.60

거

제

76.72 92.01 91.99 86.91

92.74

85.09 88.21 100 91.10

97.0 100 87.24 94.75

100 87.41 89.03 92.15

100 96.42 100 98.81

사

천

77.43 79.57 70.06 75.69

73.60

76.74 66.26 69.43 70.81

73.13 70.0 64.24 69.12

77.02 71.90 73.74 74.22

81.7 75.73 76.98 78.14

평균 77.40 81.08 80.64 77.97 84.65 85.84 85.94 81.78

18 고 수 정


<그림 2> 위탁운영기관의 연도구간별 효율성 변화

<그림 3> 위탁운영기관의 연도별 효율성 변화(이동평균)

DEA Window 분석결과 체 효율성은 81.78%이고, 연도별로는 2006년 77.40, 2007년 81.08, 2008년

80.64, 2009년 77.97, 2010년 84.65, 2011년 85.84, 2012년 85.94로 등락이 있으나, 체 으로 효율성이 상승

하고 있다. 기 별로 살펴보면 가장 높은 효율성을 보인 기 은 동두천, 함평, 고령으로 각각 100%,

99.73%, 97.39%의 효율성을 보이고 있으며, 가장 낮은 효율성을 보인 기 은 완도(45.28%)이다. 완도, 진

도, 장흥이 2013년부터 탁사업을 추진하던 기 임을 감안하여 기 을 제외하고 가장 낮은 효율성을

보인 기 은 나주(46.08%)이고 다음으로 서산(59.76%), 단양(69.24%), 정읍(70.35%)이 효율성이 낮은 기



임을 알 수 있다.

체 평균을 기 으로 살펴보면 평균보다 효율성이 높은 기 은 동두천, 양주, 주, 주, 산, 함평,

장흥, 천, 고령, 통 , 고성, 거제로 총 12개 기 이고, 효율성이 낮게 나타난 기 은 단양, 논산, 서산,

정읍, 나주, 완도, 진도, 사천으로 총 8개 기 이다.

DEA/Window 분석결과에 따라서 효율성 변화의 안정성을 살펴보면, 동두천, 주, 함평, 나주, 산,

천, 고령이 비교 안정 인 변화율을 보여주고 있으나 기 별 편차가 큰 편이고, 주, 단양, 서산, 정

읍, 장흥, 진도는 효율성 변화의 불안정성을 보여주고 있다.

효율성이 높은 기관 효율성이 낮은 기관 안정적인 기관 불안정적인 기관

동두천, 양주, 주, 주,

산, 함평, 장흥, 천,

고령, 통 , 고성, 거제

단양, 논산, 서산, 정읍,

나주, 완도, 진도, 사천

동두천, 주, 함평

나주, 산, 천

고령

주, 단양, 서산

정읍, 장흥, 진도

<표 8> 위탁기관별 효율성 구분

4) 탁 여부에 따른 효율성의 차이

지방상수도 사업의 운 은 산출량을 더 증가시키기 보다는 투입변수의 조 을 통하여 효율성을 향상시

킬 수 있다. 이에 따라 지방상수도 운 기 들의 효율성에 향을 미칠 수 있는 투입변수들을 심으로

탁 기 간의 차이를 살펴본 결과는 <표 9>에 제시되어 있다.

먼 , 분석 상 체기 들의 직원 수는 39.42명이고, 효율 인 것으로 분석된 기 들은 32.94명, 비효

율 인 기 들은 44.60명으로 분석 상 체 으로는 비효율 인 기 들의 직원 수가 효율 인 기 에

비해서 11.66명 많다. 탁을 하지 않는 기 들은 평균 직원 수가 46.45명으로 체 분석 상 기 들의

평균 39.42명보다 7.03명이 많다. 효율 인 기 들의 직원 수 평균은 43.62명, 비효율 인 기 들의 직원

수 평균은 48.14명으로 비효율 인 기 들의 직원 수가 효율 인 기 보다 4.52명이 많다. 탁기 은

평균 직원 수가 14.81명으로 체 분석 상 기 들의 평균 39.42명보다 24.61명이 다. 한 탁을 하지

않는 기 들의 평균 46.45명에 비해서 31.64명이 다. 효율 인 기 들의 직원 수 평균은 12.55명, 비효율

인 기 은 19.80명으로 비효율 인 기 들의 직원 수가 효율 인 기 에 비해서 7.25명이 많다.

이를 종합하여 보면, 탁 기 의 직원 수 평균은 그 지 않은 기 에 비해서 3배 이상 고, 효율 인

것으로 분석된 기 들이 비효율 인 기 들의 직원 수 평균에 비해서 약 7.8명 정도 은 것을 알 수 있다.

즉, 직원 수라는 투입지표는 지방상수도 사업 운 의 효율성에 부의 향을 미치는 것을 알 수 있다.

업비용은 공사비와 유지 리비를 합한 지표를 의미한다. 분석 상 체기 의 업비용 평균은

21,059,424.67천 원으로 효율 인 것으로 분석된 기 은 22,752,196.63천 원, 비효율 인 기 은

19,705,207.10천 원으로 효율 인 것으로 나타난 기 들의 업비용이 상 으로 많다. 탁을 하지 않는

기 들의 평균은 22,533,920.73천 원으로 체 평균에 비해서 1,474,496.06천 원이 높으며, 효율 인 기 은

26,310,625.90천 원, 비효율 인 기 은 20,267,897.63천 원으로 효율 인 기 들의 업비용이 상 으로

높다. 업비용은 지방상수도 사업 운 기 들의 효율성에 부의 향을 미치는 것으로 탁기 이 탁

20 고 수 정


하지 않는 기 들에 비해서 업비용의 규모가 작았다.

가정용 평균단가는 체 평균이 544.09원/㎥이고, 효율 인 기 들은 505.44원/㎥, 비효율 인 기 들은

575.01원/㎥으로 비효율 인 기 들의 가정용 평균단가가 효율 인 기 에 비해서 69.57원/㎥높은 것으로

나타났다. 탁 기 들의 가정용 평균단가는 559.52원/㎥으로 체 평균인 544.09원/㎥보다 15.43원/㎥ 높

으며, 탁을 하지 않는 기 들의 평균 539.69원/㎥ 보다 19.83원/㎥ 높았다. 효율 인 것으로 분석된 탁

기 의 가정용 평균단가는 517.99원/㎥, 비효율 인 탁기 은 650.88원/㎥으로 비효율 인 기 이 효율

인 기 보다 132.89원/㎥ 높게 나타났다. 지방상수도 사업 운 기 들의 효율성을 높이기 해서는 요

실화율이 실하고 이를 해서는 가정용 평균단가의 조 이 필요하다.

총 원가는 체 평균이 1,160.69원/㎥, 효율 인 기 은 1,022.33원/㎥, 비효율 인 기 은 1,271.38원/㎥

으로 비효율 인 기 의 총 원가가 상 으로 높다. 분석결과를 살펴보면, 비효율 인 기 의 총 원가

가 효율 인 기 에 비해서 높고, 탁기 이 탁을 하지 않는 기 에 비해서 높은 것으로 나타났다.

지방상수도 사업이 규모의 경제가 용되는 사업임을 감안해 볼 때, 지역 , 지리 으로 규모가 작은

사업단 의 경우는 가정용 평균단가나 총 원가가 상승할 수밖에 없는 요인으로 작용할 수 있다. 이는

상수도 요 에 향을 미쳐서 상수도 이용에 있어서의 형평성을 해하는 요인으로 작용될 수 있고, 물

복지의 구 에도 향을 미칠 수 있다. 따라서 가정용 평균단가나 총 원가를 낮출 수 있도록 지방상수도

사업의 역화를 도모할 필요가 있을 것이다.

구분 직원 수 영업비용 가정용평균단가 총괄원가

체

효율 32.94 22,752,196.63 505.44 1,022.33

비효율 44.60 19,705,207.10 575.01 1,271.38

평균 39.42 21,059,424.67 544.09 1,160.69

비

탁

효율 43.62 26,310,625.90 498.87 973.29

비효율 48.14 20,267,897.63 564.18 1,228.96

평균 46.45 22,533,920.73 539.69 1,133.09

탁

효율 12.55 15,958,831.64 517.99 1,115.94

비효율 19.80 15,766,373.40 650.88 1,568.33

평균 14.81 15,898,688.44 559.52 1,257.31

<표 9> 기관별 효율성 지표 차이(투입변수)

3. 효율성 분석결과에 대한 논의

효율성 분석결과 지방자치단체들과의 비교에서 효율 으로 선정된 기 은 20개 기 (35.7%)에 불과하

고, 탁 상 기 17개소 에서는 12개소(70.6%)가 상 효율성이 높은 것으로 분석되었다. 한 비

효율 으로 나온 기 이라고 하더라도 논산이나 통 은 95%이상의 효율성을 보이고 있고, 완도의 경우는

2013년부터 탁을 체결한 기 이므로 탁기 에서 실제로 상 효율성이 조한 기 은 2개소라

고 볼 수 있다. 이는 지방자치단체 직 으로 상수도사업을 운 하는 것보다 한국수자원공사에 탁하여



운 하는 것이 보다 효율 이라는 것을 객 으로 증명하고 있는 것이라고 볼 수 있다.

<그림 4>는 지방상수도 공 지방자치단체의 효율성 분석결과를 나타낸 것이다. 그림에서 가로축은

CCR 효율성의 값, 세로축은 BCC 효율성의 값이며 교차지 은 CCR 값과 BCC 값의 평균을 기 으로

하 다. 그림에서 보는 바와 같이 CCR과 BCC 평균값보다 높은 것으로 나타난 기 은 동두천, 주, 주,

양주, 서산, 산, 정읍, 함평, 고령, 천, 사천, 거제, 논산, 통 으로 탁운 을 수행하지 않는 다른 지방

자치단체에 비해서 효율성이 상 으로 높게 나타난 것을 알 수 있다.

<그림 4> 지방상수도 운영주체별 효율성

Ⅴ. 결 론

상수도사업은 수원확보 문제, 비용부담 문제 등으로 인한 시설사업 추진상의 구조 문제를 가지고 있

다. 를 들어 상수도행정의 구역이 지방자치단체의 행정구역별로 설정되어 있기 때문에 구역 내 합한

수원을 가지지 못할 경우 문제가 발생하게 되는 것이다. 한 서울과 같이 할구역 내에 하천이 있으

나 수질의 악화로 인해 할구역 밖인 상류지역에서 취수하거나, 구 역시의 경우 공업용수 사용 증가

로 인한 수량 부족으로 추가 으로 수원을 개발해야 하는 경우 등 합한 수원확보의 어려움이 문제 으

로 두되고 있다. 이는 곧 수자원을 바탕으로 하는 지방자치단체의 부익부 빈익빈 상이 나타나는 것을

의미한다. 뿐만 아니라 상수도요 의 비 실화로 인한 이용자 부담이 서비스 생산과 공 비용을 정하

게 반 하지 못하여, 상수도 이용자로 하여 공 비용보다 낮은 요 을 지불함으로써 효율 인 물 사용

의 유인을 왜곡하여 시설사업의 추진에 있어 어려움을 래하기도 한다. 실제로 상수도 시설사업 추진상

의 효율을 한 지방자치단체 간 조 조정체계의 부재로 인해 사업추진의 효과성과 경제성을 달성하

기 어렵다는 한계 을 지니고 있다.

이와 더불어 상수도사업은 사업의 성격상 통합 운 의 가능성과 유인이 충분함에도 불구하고 단 시설

22 고 수 정


의 효율화에만 집 할 뿐 상수도 시설을 통합하게 될 경우의 범 의 경제 효율성을 고려하지 않고 있는

실정이다. 상수도사업을 구성하는 시설의 통합에 따라 통합운 리시스템을 구축하여 운 ・ 리를 동

시에 제어할 수 있도록 IT 인 라를 도입하는데 있어 상당한 비용을 감축시킬 수 있으며, 운 리 인력

이 감소하여 경제 효율성을 증 할 수 있다. 한 상수도사업 진행상 각 단계를 동시에 리하여 각

단계의 상호 연계를 통한 직 인 맞춤형 운 이 가능할 수 있다. 그러나 지역 규모의 불경제, 지방자

치단체 간 역 서비스 운 체계의 한계 등 수평 분할로 인한 비효율성에 한 구조 문제가 발생하

고 있다.

상수도의 개발과 운 에 소요되는 비용은 지방자치단체의 지리 환경과 행정 조건에 의해 향을

받으며, 이러한 지역 격차는 수량, 수질 등 서비스 수 차이와 서비스에 한 비용의 차이를 래하게

된다. 상수도사업의 생산성은 규모가 커질수록 경제 효율성이 높아지는 특성5)을 가지고 있는데 우리나

라 지방상수도 체계는 규모에 계없이 행정구역별로 정해진 것이므로 상수도 사업의 규모의 경제를 최

한 확보하기 어려운 실정이다. 상수도사업의 채산성이 확보되어야 상수도서비스의 양 확 나 질

수 의 향상을 추구할 수 있으나, 재와 같은 분산된 상수도 공 체계에서는 구조 으로 불가능하다.

우리나라 상수도의 이러한 문제 을 해결하고자 하기 하여 본 연구에서는 지방상수도의 운 주체에

따라서 효율성에 차이가 있는지를 분석해보았다. 이를 하여 국 지방자치단체( 역시 제외)를 상으

로 하여 효율성 분석을 실시하고, 효율성의 변화를 악해보기 하여 DEA/Window 분석을 실시하 다.

분석결과 탁 기 에서는 70.6%에 해당하는 12개 기 이 효율 인 것으로 나타난 반면, 직 운

하는 지방자치단체는 13.9%에 해당하는 20개 기 이 효율 인 것으로 나타났다. 한 비효율 으로 나타

난 기 들은 부분이 탁기 들을 거집단으로 삼고 있었다. 이러한 결과는 지방상수도의 직 운 보

다는 탁운 이 상 으로 효율 이라는 것을 설명해주고 있다. 뿐만 아니라 DEA/Window 분석결과

를 살펴보면, 탁운 을 실시한 이후에 상 으로 효율성이 증가하는 경향을 보여주고 있다. 즉, 지방상

수도 운 의 효율화를 도모하기 해서는 지방자치단체의 직 경 보다는 상 으로 문성을 갖추고

있는 기 을 활용한 민간 탁이 효율 인 것으로 단된다.

그러나 탁만을 강조하다보면 지방상수도요 의 상승을 래할 수 있으므로, 역상수도를 활용하여

지방상수도를 공 한다면 상 으로 낮은 비용으로 양질의 상수도를 형평성 있게 공 할 수 있을 것으

로 단된다. 하나의 취수원을 두고 인근 지방자치단체가 개별 이 아니라 공동으로 이용할 규모의

로를 설치하고, 해당 지방자치단체는 규모 에서 물을 배 받아 해당 지역에 공 하는 방법을 선택할

수 있을 것이다. 정수장의 경우에도 개별 지방자치단체가 각각 정수장을 건설하여 운 하는 것보다 역

정수장을 설치하여 공동으로 이용하는 것이 효율 인 것으로 단된다. 한 역상수도는 지방상수도에

비해서 상수도의 지속 이고 안정 인 공 이 가능하다는 특징이 있다. 따라서 지방상수도 공 의 지속

성과 안정성을 해서는 역상수도와 지방상수도를 연결할 필요가 있을 것이다.

5) 경제 효율성 확보를 해서는 수인구가 최소 50만 이상이어야 하며, 그 이하인 경우 인근 지방자치단체와 통합하여

야 경제성을 확보할 수 있다(한국지방공기업학회, 2004).



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논문접수일：2016. 02. 29, 심사완료일：2016. 03. 29, 최종원고：2016. 04. 13.

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지방상수도 사업의 운영주체별 효율성 비교 분석 · 축(Water-NET)을 통한 관망관리, 관망진단, 관망운영의 통합관리가 이루어지게 되어 보다