ВОДИЧ ЗА ПРИМЕНУ

ЗАКОНА О ИНСПЕКЦИЈСКОМ НАДЗОРУ

Милан Стефановић проф. др Добросав Миловановић Јована Стефановић

Иван Драгошан

ВОДИЧ ЗА ПРИМЕНУ ЗАКОНA О ИНСПЕКЦИЈСКОМ НАДЗОРУ

Београд, 2015

Наслов: Водич за примену Закона о инспекцијском надзору

Aутори:

Милан Стефановић проф. др Добросав Миловановић

Јована Стефановић Иван Драгошан

Издавач:

Представништво Cardno Emerging Markets USA Ltd. Београд, Француска 6, 11000 Београд

За издавача:

Joe Lowther, директор Представништва Cardno Emerging Markets USA Ltd. Београд, које спроводи УСАИД Пројекат за боље услове пословања

Дизајн и припрема за штампу: Штампарија Астерикс и Обеликс

Штампа: Штампарија Aстерикс и Обеликс

Тираж: 1000

ISBN: 978-86-919327-0-1

Израда овог водича омогућена је уз помоћ америчког народа преко Америчке агенције за међународни развој (УСАИД). За садржај ове публикације одговорни су Cardno Emerging Markets USA, Ltd. и аутори, и он не мора нужно одражавати ставове УСАИД-а, владе Сједињених Америчких Држава и Министарства државне управе и локалне самоуправе Републике Србије.

Овај водич је информативног карактера и узима у обзир стање прописа на дан 22. октобар 2015. године. Коришћење водича не ослобађа обавезе познавања прописа, процеса рада и поступања у складу с њима, а издавач и аутори не могу сносити одговорност за штету која би евентуално могла настати у вези са коришћењем овог водича.

САДРЖАЈ: КОМЕНТАР ЗАКОНА О ИНСПЕКЦИЈСКОМ НАДЗОРУ

I. УВОДНЕ ОДРЕДБЕ ............................................................................................................................ 1

Садржина закона (члан 1) ............................................................................................................... 1

Појам и циљ инспекцијског надзора (члан 2) ....................................................................... 2

Значење израза (члан 3) .................................................................................................................. 8

Примена овог закона и однос према другим законима (члан 4) .............................. 12

Сарадња са другим органима, имаоцима јавних овлашћења и правним и физичким лицима (члан 5) ........................................................................................................... 25

II. ВРСТЕ И ОБЛИЦИ ИНСПЕКЦИЈСКОГ НАДЗОРА .............................................................. 33

Врсте инспекцијског надзора (члан 6) ................................................................................... 33

Облици инспекцијског надзора (члан 7) ............................................................................... 33

III. ПРАЋЕЊЕ СТАЊА, ПРОЦЕНА РИЗИКА, ПЛАНИРАЊЕ, УСКЛАЂИВАЊЕ И КООРДИНАЦИЈА ИНСПЕКЦИЈСКОГ НАДЗОРА ..................................................................... 36

Праћење стања (члан 8) ................................................................................................................. 36

Процена ризика (члан 9) ................................................................................................................ 39

План инспекцијског надзора (члан 10) .................................................................................. 82

Усклађивање инспекцијског надзора (члан 11) ................................................................ 91

Координација инспекцијског надзора (члан 12) ............................................................... 92

IV. ВРШЕЊЕ ИНСПЕКЦИЈСКОГ НАДЗОРА............................................................................ 120

Превентивно деловање (члан 13) .......................................................................................... 120

Контролна листа (члан 14) ........................................................................................................ 134

Прикупљање података од значаја за вршење инспекцијског надзора над одређеним субјектом надзора (члан 15) ............................................................................ 149

Налог за инспекцијски надзор (члан 16) ............................................................................ 150

Обавештење о предстојећем инспекцијском надзору (члан 17) ............................ 154

Покретање поступка инспекцијског надзора (члан 18) ............................................. 159

Време инспекцијског надзора (члан 19) ............................................................................. 165

Права и дужности надзираног субјекта (члан 20) ......................................................... 166

Овлашћења инспектора ради утврђивања чињеница (члан 21) ........................... 169

Увиђај у стамбеном простору (члан 22) .............................................................................. 174

Дужности трећих лица (члан 23) ............................................................................................ 189

Привремено одузимање предмета ради обезбеђења доказа (члан 24) ............. 189

Мере управљене према надзираном субјекту и њихова сразмерност (члан 25) .................................................................................................................................................................. 193

Превентивне мере (члан 26) ..................................................................................................... 203

Мере за отклањање незаконитости (члан 27) ................................................................. 208

Посебне мере наредбе, забране и заплене (члан 28) ................................................... 210

Мере за заштиту права трећих лица (члан 29) ................................................................ 213

Поступање инспекције у погледу делатности или активности надзираног субјекта која је у делокругу друге инспекције (члан 30) ........................................... 214

Акт о примени прописа (члан 31) .......................................................................................... 218

Инспекцијски надзор код непознатог субјекта и у случају непознатог овлашћеног лица надзираног субјекта (члан 32) .......................................................... 221

Посебан поступак према нерегистрованом субјекту (члан 33) .............................. 222

Шта се не сматра обављањем делатности или вршењем активности нерегистрованог субјекта (члан 34) ..................................................................................... 223

Записник о инспекцијском надзору (члан 35) ................................................................. 248

Примедбе на записник (члан 36) ............................................................................................ 249

Решење (члан 37) ............................................................................................................................ 253

Окончање поступка без доношења решења (члан 38) ................................................ 260

Жалба (члан 39) ............................................................................................................................... 265

Управни спор (члан 40) ............................................................................................................... 269

Извршење решења (члан 41) .................................................................................................... 271

Кривична пријава, пријава за привредни преступ, захтев за покретање прекршајног поступка, прекршајни налог и друге радње и мере на које је инспектор овлашћен (члан 42) ............................................................................................... 276

Евиденције о инспекцијском надзору (члан 43) ............................................................ 281

Годишњи извештај о раду и показатељи делотворности инспекцијског надзора (члан 44) ............................................................................................................................ 284

V. СЛУЖБЕНА ЛИЦА ОВЛАШЋЕНА ЗА ВРШЕЊЕ ИНСПЕКЦИЈСКОГ НАДЗОРА 288

Руководилац инспекције (члан 45) ....................................................................................... 288

Инспектор (члан 46) ...................................................................................................................... 289

Испит за инспектора (члан 47) ................................................................................................ 291

Давање овлашћења службенику који није инспектор и поверавање стручних послова другом лицу које није инспектор (члан 48).................................................... 294

Самосталност у раду (члан 49) ................................................................................................ 295

Стручно усавршавање (члан 50) ............................................................................................. 307

Службена легитимација (члан 51) ......................................................................................... 310

Притужбе на рад службених лица (члан 52) .................................................................... 317

Посебни случајеви одговорности службених лица (члан 53).................................. 319

Унутрашња контрола (члан 54) .............................................................................................. 320

VI. НАДЗОР .......................................................................................................................................... 323

Инспекцијски надзор кога врши управна инспекција (члан 55) ........................... 323

VII. КАЗНЕНЕ ОДРЕДБЕ ................................................................................................................ 324

Прекршаји надзираног субјекта (члан 56) ........................................................................ 324

Прекршаји нерегистрованог субјекта (члан 57) ............................................................ 325

Прекршаји трећег лица (члан 58) .......................................................................................... 328

Прекршаји руководиоца инспекције (члан 59) ............................................................... 329

Прекршаји инспектора и службеника овлашћеног за вршење инспекцијског надзора (члан 60) ............................................................................................................................ 329

Прекршаји одговорног лица у надлежном државном органу, органу аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе и другом имаоцу јавних овлашћења (члан 61) .................................................................................................................... 336

VIII. ПРЕЛАЗНЕ И ЗАВРШНЕ ОДРЕДБЕ ................................................................................. 336

Доношење подзаконских прописа (члан 62) .................................................................... 336

Сачињавање и објављивање образаца контролних листа (члан 63) ................... 336

Започети поступци (члан 64) ................................................................................................... 337

Статус инспектора (члан 65) .................................................................................................... 337

Спровођење испита за инспекторе (члан 66) .................................................................. 337

Оснивање и почетак обављања послова и задатака Координационе комисије и доношење пословника о раду (члан 67) ............................................................................. 337

Престанак важења прописа (члан 68) .................................................................................. 337

Усаглашавање посебних закона (члан 69) ......................................................................... 338

Ступање на снагу и примена (члан 70) ................................................................................ 338

ПРИЛОЗИ ............................................................................................................................................ 341

Одлука о образовању Координационе комисије ............................................................ 342

Пословник о раду Координационе комисије ................................................................... 346

Уредба о заједничким елементима процене ризика у инспекцијском надзору ................................................................................................................................................. 358

Уредба о изгледу обрасца и начину вођења евиденције о инспекцијском надзору ................................................................................................................................................. 362

Правилник о општем обрасцу записника о инспекцијском надзору ................... 377

Правилник о изгледу обрасца службене легитимације инспектора ................... 399

Правилник о програму и начину спровођења испита за инспектора ................. 403

Решење о образовању Комисије за координацију инспекцијског надзора над пословима из изворне надлежности града Београда .................................................. 419

МОДЕЛИ АКАТА .............................................................................................................................. 423

Представка (пријава) инспекцији .......................................................................................... 424

Захтев за утврђивање испуњености услова за почетак рада / обављања делатности ......................................................................................................................................... 426

Налог за инспекцијски надзор ................................................................................................. 429

Обавештење о предстојећем инспекцијском надзору ................................................. 431

Предлог за издавање наредбе о вршењу увиђаја у стамбеном простору .......... 433

Потврда о привремено одузетим предметима ................................................................ 439

Службена белешка инспектора о затеченом стању и учињеним обавештењима у поступању у погледу делатности или активности нерегистрованог субјекта која је у делокругу друге инспекције.................................................................................... 441

Решење донето у поступку инспекцијског надзора када је изречено више хитних мера истовремено (хитне корективне и превентивне мере) .................. 443

Решење донето у инспекцијском надзору над нерегистрованим субјектом .. 447

Допис са препорукама након службене саветодавне посете ................................... 453

Указивање надзираном субјекту на несагласност општег акта са законом .... 456

Закључак о дозволи извршења (печаћење) ...................................................................... 458

Притужба на рад инспекције .................................................................................................... 461

Захтев за покретање прекршајног поступка .................................................................... 463

Пријава за привредни преступ ................................................................................................ 467

Кривична пријава ........................................................................................................................... 471

Овлашћење за државног службеника који није инспектор за вршење инспекцијског надзора (решење о овлашћењу) ............................................................. 476

Решење о одређивању тела које координира инспекцијски надзор над пословима из изворне надлежности јединице локалне самоуправе .................. 479

Изјава о усаглашености посебног закона којим се у одређеној области уређује инспекцијски надзор са одредбама Закона о инспекцијском надзору ............... 484

Табела усаглашености посебног закона којим се у одређеној области уређује инспекцијски надзор са одредбама Закона о инспекцијском надзору ............... 485

УВОДНА РЕЧ

Поштовани читаоци,

Пред вама је Водич за примену Закона о инспекцијском надзору, који ће допринети упознавању стручне и шире јавности са значајем реформе инспекцијског надзора и новим законским решењима у овој области. Закон је усвојен у Народној скупштини 15. априла 2015. године и њиме се постиже боља координација и усклађивање инспекцијског надзора који врше различите инспекције, стандардизација и уједначавање поступка инспекцијског надзора и инспекцијске праксе и пружање подршке одрживом пословању и развоју привреде у складу са прописима.

До доношења овог закона у Републици Србији није спроведена суштинска свеобухватна реформа инспекцијског надзора, што је подстицало непредвидивост пословног амбијента, високе трошкове пословања, раст сиве економије и корупције. Како би се стање у овој области поправило и како би се успоставио стабилан и одржив систем примерен тржишној економији, кроз отворени дијалог јавног и приватног сектора постигнута је сагласност да је потребно донети системски, савремен, ефикасан и реформски Закон о инспекцијском надзору.

Доношењу Закона, на коме је највише инсистирала привреда, претходиле су бројне и детаљне анализе стања у области инспекцијског надзора, сиве економије, административних трошкова пословања, услова за пословање и правне заштите грађана, и консултације свих заинтересованих страна – инспекција, привредних асоцијација и субјеката, јавних институција и невладиних организација, а уз велику подршку УСАИД Пројекта за боље услове пословања (УСАИД БЕП). Такође, између осталог, одржани су тематски састанци (фокус групе), две студијске вишедневне посете - међународна конференција о реформи инспекција, која је одржана у Лондону 2012. године и посета Инспекторату Републике Српске 2014. године, консултације са међународним стручњацима за инспекцијски надзор, а спроведена је и широка јавна расправа која је укључивала одржавање стручних скупова, тренинга за новинаре и више јавних презентација.

Закон је добио позитивно мишљење Европске комисије и невладине организације Транспарентност Србија, која је пратила процес припреме овог закона и оценила га као добар путоказ који треба следити у припреми прописа.

Новине које доноси овај Закон су значајне и њиме се мења однос између инспекција, начин њихове сарадње, унапређује се планирање њиховог рада и координација, а унапређује се и квалитет знања и информација на којима се њихов рад заснива. Такође, мења се однос између инспекција и субјеката надзора, а то значи промену односа између државе, привреде и грађана. На новим принципима, управа и привреда постају партнери у изградњи једног здравијег, напреднијег друштва.

Овим законом нагласак се ставља на превентивне мере, али и на повећање одговорности свих субјеката у том процесу. Успостављањем система процене ризика умањује се неуједначеност, коруптивност и друге могуће негативне појаве

у поступку инспекцијског надзора, што води до елиминације или битног смањења примедби на учесталост и трајање инспекцијског надзора код једних, а изостанак код других привредних субјеката. Самим тим, стварају се услови да се инспекцијски надзор планира и да се усмерава на оне субјекте који су високоризични. Таквим приступом боље се користе ресурси инспекцијских служби, мења се привредни амбијент у правцу подстицања предузетништва, инвестиција и отварања нових радних места.

Значајна новина јесте и образовање Координационе комисије, која је задужена за координацију односно усклађивање инспекцијског надзора, чиме ће се обезбедити ефикаснији инспекцијски надзор, а спречити преклапање и непотребно понављање. Како би се обезбедила јасна политичка и стручна подршка реформи инспекцијског надзора, у састав Координационе комисије укључени су представници највећих инспекција, као и ресорни министри.

Изузетно је важно и што овим законом инспекције добијају јасна овлашћења у контроли нерегистрованих субјеката, односно оних субјеката који чине „сиву економију“. Наиме, инспекцијска овлашћења у области сузбијања делатности које обављају нерегистровани, односно непријављени субјекти до сада нису била довољно јасно прецизирана или се јављао негативан сукоб надлежности тј.одрицање надлежности. Новим решењима у Закону о инспекцијском надзору повећава се ниво законитости и безбедности пословања и поступања у свим областима. Ради правилне примене у пракси, Министарство државне управе и локалне самоуправе и УСАИД Пројекат за боље услове пословања у сарадњи са пословним асоцијацијама и управним окрузима континуирано представљају заинтересованим странама та нова законска решења.

Координациона комисија је усвојила Акциони план у којем су дефинисане мере, активности, рокови и други елементи за имплементацију Закона. Акциони план састоји се из пет целина које обухватају припрему и доношење подзаконских прописа за примену Закона, успостављање система координације инспекцијског надзора, успостављање јединственог информационог система, успостављање система обуке и континуираног унапређења знања и вештина инспектора, увођење техничке инфраструктуре и побољшања услова рада инспектора. Само спровођење Закона захтева озбиљно унапређење организације рада, броја инспектора и њихове обучености, али ће се њиме постићи планирани циљеви, а то су повећање законитости и безбедности, боља заштита грађана и привреде, боље пословно окружење, као и модернизација и унапређење рада инспекција кроз увођење савремених стандарда инспекцијског надзора. Доношење овог закона представља само први корак у реформи инспекцијског система, за којим треба да уследе друге законске, регулаторне и институционалне промене, као и нове праксе управљања и контроле квалитета у инспекцијским органима. Иако први, свакако је најважнији.

Потпредседник Владе Министар државне управе и локалне самоуправе

др Кори Удовички

~ 1 ~

ЗАКОН О ИНСПЕКЦИЈСКОМ НАДЗОРУ („Службени гласник РС“, број 36/15)

I. УВОДНЕ ОДРЕДБЕ

Садржина закона

Члан 1. Овим законом уређују се садржина, врсте и облици и поступак

инспекцијског надзора, овлашћења и обавезе учесника у инспекцијском надзору и друга питања од значаја за инспекцијски надзор. ______________________________________________________________________________________________________ Чланом 1. Закона о инспекцијском надзору утврђена је садржина (предмет) овог закона, којим се уређују садржина, врсте и облици и поступак инспекцијског надзора, овлашћења и обавезе учесника у инспекцијском надзору и друга питања од значаја за инспекцијски надзор.

Државе које примењују модел тржишне економије, државе у окружењу и друге државе у транзицији које прелазе на тржишну економију, спровеле су реформу инспекција и инспекцијског надзора у складу са савременим схватањем инспекцијског надзора и улоге инспекција или су поприлично одмакле на том плану. У Републици Србији се до доношења Закона о инспекцијском надзору није започело са спровођењем свеобухватне суштинске реформе ове области од великог значаја за јавну управу, привреду и грађане. Одређене инспекције су индивидуално направиле значајне кораке на путу реформе и модернизације, посебно оне код којих је материја надзора уређена прописима Европске уније, али се као потребним указао свеобухватан приступ, уједначавање и стандардизација целе области инспекцијског надзора и свих инспекција. Доношење засебног закона којим се уређује инспекцијски надзор предвиђено је одредбом члана 18. став 2. Закона о државној управи („Службени гласник РС”, бр. 79/05, 101/07 и 95/10), а до доношења овог закона као једини системски законски оквир за инспекцијски надзор важиле су одредбе чл. 22-33. и члана 92. Закона о државној управи („Службени гласник РС”, бр. 20/92, 6/93 - УСРС, 48/93, 53/93, 67/93, 48/94, 49/99 - др. закон, 79/05 - др. закон, 101/05 - др. закон и 87/11 - др. закон – у даљем тексту: Закон о државној управи из 1992), који је као општи закон остао на снази само у погледу уређења инспекцијског надзора, док су све остале одредбе укинуте 2005. године. Решења Закона о државној управи из 1992. су малобројна, недоречена и непотпуна или су у одређеним деловима застарела и недовољно функционална, јер по садржини и обиму не могу да одговоре изазовима и потребама савременог инспекцијског надзора, имајући у виду да су донета у време и условима битно другачијих економско-финансијских, друштвених и политичких околности и битно другачијег правног система, као и схватања улоге и сврхе инспекције и инспекцијског надзора. Закон о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10) сходно се примењује на поступак инспекцијског надзора и у приличној мери попуњава правне празнине поступка инспекцијског надзора, али и тај закон има

~ 2 ~

ограничења за инспекцијски надзор, с обзиром да решења општег управног поступка (који „покрива“ поступања свих органа јавне управе, укључујући и независне јавне институције, управне организације, јавна предузећа и друге организације са изворним и повереним управним јавним овлашћењима) нису могла у потпуности надоместити недостајућа решења поступка инспекцијског надзора који, као посебан управни поступак, има такве специфичности да захтева самостално законско уређење. Паралелно са недостатком јединственог, системског закона којим се уређује инспекцијски надзор, анализе су показале да је материја појединих области инспекцијског надзора предмет уређења око 1.000 закона, уредби, правилника и других подзаконских прописа. Овај број је вероватно и већи, имајући у виду велики број јединица локалних самоуправа и одлука и других прописа које оне доносе, а којима се уређује поступање комуналне инспекције. Према томе, до доношења овог закона постојала је противуречност у правном поретку у виду, с једне стране, неуређености и, с друге, преуређености инспекцијске материје, што води у правне празнине и фрагментацију инспекцијско-правне материје. Овако велики број секторских прописа којима се уређује материја инспекцијског надзора очигледно представља, поред осталог, одговор секторских регулатора и инспекција на недоношење, односно одлагање доношења системског закона о инспекцијском надзору, настојање да се успостави методологија поступања за поједине инспекције и тако попуне правне празнине и отклоне дилеме и недоумице из праксе у појединачним областима инспекцијског надзора.

Појам и циљ инспекцијског надзора

Члан 2. Инспекцијски надзор је посао државне управе чија садржина и појам су

утврђени законом којим се уређује рад државне управе, кога врше органи државне управе, органи аутономне покрајине и органи јединица локалне самоуправе, с циљем да се превентивним деловањем или налагањем мера обезбеди законитост и безбедност пословања и поступања надзираних субјеката и спрече или отклоне штетне последице по законом и другим прописом заштићена добра, права и интересе.

Инспекцијском надзору уподобљавају се други облици надзора и контроле чијим вршењем се испитује примена закона и других прописа непосредним увидом у пословање и поступање надзираног субјекта, које врше органи из става 1. овог члана и други субјекти са јавним овлашћењима, у складу са посебним законом. ______________________________________________________________________________________________________

Закон о државној управи у члану 18. став 1. даје дефиницију инспекцијског надзора, утврђујући да овим надзором органи државне управе испитују спровођење закона и других прописа непосредним увидом у пословање и поступање физичких и правних лица и, зависно од резултата надзора, изричу мере на које су овлашћени.

Закон о инспекцијском надзору проширује дефиницију инспекцијског надзора из Закона о државној управи, наглашавајући циљ инспекцијског надзора

~ 3 ~

који се састоји у томе да се превентивним деловањем или изрицањем мера оствари законитост и безбедност пословања и поступања надзираних субјеката и спрече или отклоне штетне последице по законом и другим прописом заштићена добра, права и интересе. Истовремено, Закон о инспекцијском надзору за разлику од Закона о државној управи, у истој одредби наводи који све органи обављају инспекцијски надзор као посао државне управе - органи државне управе (као један од својих основних послова), али и органи аутономне покрајине и органи јединица локалне самоуправе (као поверени посао),

Утврђивање циља инспекцијског надзора је нарочито битно због правилног тумачења и примене правних норми, будући да циљно тумачење игра кључну улогу у томе и да је суштина примене правне норме у томе да се оствари њен циљ, сврха, смисао, поента. А циљ је да се постигне законито и безбедно пословање и поступање надзираних субјеката и спрече (ако нису настале) или отклоне (ако су настале) штетне последице по законом и другим прописом заштићена добра, права и интересе (живот и здравље људи, животна средина, биљни и животињски свет, имовина, права и интереси запослених и других радно ангажованих лица, привреда и поштена тржишна утакмица, јавни приходи, несметан рад органа и организација, комунални ред и др).

Остварење циља инспекцијског надзора је од посебног значаја код вршења инспекцијских дискреционих овлашћења, односно решавања инспектора по слободној оцени, имајући у виду да је, сагласно члану 5. Закона о општем управном поступку и члану 24. Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09), законито поступање и законито решавање у управним стварима у којима је орган законом овлашћен да решава по слободној оцени - оно поступање и решење које је у границама овлашћења и у складу са циљем у коме је овлашћење дато.

Битно је истаћи да Закон као циљ инспекцијског надзора подједнако уважава законитост и безбедност. Ово представља напредак у односу на посматрање циља инспекцијског надзора које истиче само законитост, односно усаглашавање поступања увек и у свему само са прописима, посматрајући ризик једино као ризик од кршења прописа (регулаторни ризик), а не узимајући у обзир безбедносне ризике по заштићена добра, права и интересе. Поступање надзираних субјеката у складу са законом и другим прописима, оличено кроз појам законитости јесте циљ инспекцијског надзора. Али, равноправно са законитошћу циљ је и да се оствари безбедност, наравно када се ради о оним инспекцијама које у свом делокругу имају, поред остварења законитости, постизање безбедности, а што је највећи број инспекција (инспекција рада, инспекција за заштиту животне средине, противпожарна инспекција, тржишна инспекција, ветеринарска инспекција, фитосанитарна инспекција, санитарна инспекција, инспекција за опрему под притиском, грађевинска инспекција, комунална инспекција, ваздухопловна инспекција, инспекција за јавне путеве, инспекција за друмски саобраћај, инспекција за железнички саобраћај, инспекција за унутрашњу пловидбу, здравствена инспекција, инспекција за лекове и медицинска средства, шумарска и ловна инспекција, водна инспекција, инспекција социјалне заштите,

~ 4 ~

просветна инспекција, спортска инспекција и др).1 Безбедност је непосредно везана за ризике, а савремени инспекцијски надзор се заснива на процени ризика и управљању ризицима. Правни (регулаторни) систем оличен у законитости, с једне, и ризици, с друге стране, по правилу и у највећем броју случајева се подударају (поклапају). Али, то нужно није увек тако, јер се дешавају различита одступања.

Наиме, постоје ситуације када је одређени однос регулисан и нешто је наређено, односно забрањено, али у стварности то што је забрањено, тј. одступање од правне заповести не представља никакав ризик, односно ризик је незнатан, занемарљив, неважан, безначајан, а поступање је безбедно. Типичан пример за ово су застарелe и превазиђене норме и прописи који су протеком времена и напретком технике и технологије постали анахрони, неживотни и непотребни (ово је карактеристично за техничке и сродне прописе). До оваквих својстава прописа долази и услед промена у друштвено-политичком и економском систему (нпр. због преласка из самоуправног социјалистичког система у тржишни систем). У оваквим случајевима, законодавац односно регулатор, заправо, није стигао да неке наредбе и правне заповести као непотребне одстрани из регулаторног система, односно замени и/или допуни правилима и нормама које одговарају стварности, тако да су оне наставиле да формално битишу као део правног поретка, премда су изгубиле своје реално утемељење. Примена застарелих и превазиђених прописа може да произведе већу штету него корист и кочи иновативност привреде, која је услов за развој нових производа и услуга, опстанак и развој пословања. Фактички, у таквим случајевима штетнија је примена од непримене прописа. Непримена прописа у оваквим случајевима је и етички исправна. Генерално, инспектор треба да се усредсреди на исходе, резултате и карактеристике – да ли су они безбедни и прихватљиви са становишта ризика. С друге стране, постоји и одређено разумевање за приступ инспектора када траже поштовање и тих и таквих норми, јер заиста „тако пише у пропису“, а тај пропис није формално стављен ван снаге, без обзира што је придржавање оваквих норми у стварности изузетно тешко, нецелисходно и ретко. За застареле и превазиђене норме и прописе је, стога, дефинитиван и прави лек, како би се отклониле све недоумице које могу да постоје, њихово формално стављање ван снаге.2 Док се формално не ставе ван снаге, подобан инструмент за „пречишћавање“ инспекцијског надзора од оваквих застарелих и превазиђених норми и захтева су контролне листе. Даље, незаконитост или неправилност се може огледати и у ситнијим, ненамерним грешкама формалне природе начињене „у папирима”, малом прекорачењу прописаних димензија простора или ствари које не доводи до некакве штете или малом прекорачењу рокова прописаних за подношење

1 Нацрт закона о информационој безбедности, припремљен у оквиру делокруга Министарства трговине, туризма и телекомуникација, предвиђа инспекцију за информациону безбедност.

2 О застарелим и превазиђеним прописима је писала и дневна штампа. Видети:

http://www.novosti.rs/vesti/naslovna/ekonomija/aktuelno.239.html:489383-Preduzece-Gomeks-Tuzimo-ih-jer-nas-kaznjavaju-zbog-drvenih-vrata (Вечерње новости) и http://www.blic.rs/Vesti/Drustvo/505172/BESMISLENI-PRAVILNICI-Kazne-prete-zbog-plitkog-lavaboa (Блиц).

http://www.novosti.rs/vesti/naslovna/ekonomija/aktuelno.239.html:489383-Preduzece-Gomeks-Tuzimo-ih-jer-nas-kaznjavaju-zbog-drvenih-vratahttp://www.novosti.rs/vesti/naslovna/ekonomija/aktuelno.239.html:489383-Preduzece-Gomeks-Tuzimo-ih-jer-nas-kaznjavaju-zbog-drvenih-vratahttp://www.blic.rs/Vesti/Drustvo/505172/BESMISLENI-PRAVILNICI-Kazne-prete-zbog-plitkog-lavaboahttp://www.blic.rs/Vesti/Drustvo/505172/BESMISLENI-PRAVILNICI-Kazne-prete-zbog-plitkog-lavaboa

~ 5 ~

документације, папирићу са ценом који је са одређеног производа пао на под и сл., где је последица ниског, односно незнатног степена штетности, може се одмах отклонити у току самог трајања контроле или, у суштини, ни не постоји, а ризик од нове штете је незнатан. Овде треба рећи да, у складу са чланом 9. став 3. и чланом 18. став 4. Закона, инспекција не врши, односно није дужна да врши инспекцијски надзор када је процењени ризик незнатан.

Друга ситуација је када неко поступање није забрањено или није изричито забрањено, али у стварности такво поступање представља ризик који захтева предузимање радњи и мера ради спречавања настанка штете. Ризик који се тако јавља може бити и такве озбиљности да захтева хитно, неодложно поступање. У овим случајевима, законодавац односно регулатор није стигао да регулише или изричито регулише одређени однос, па се појавила правна празнина. Различите области привреде, науке и струке (индустрија, медицина, пољопривреда, технологија, инфраструктура итд.) се непрестано мењају и осавремењују, долази до нових открића и сазнања, информација и иновација, а закони и други прописи не стижу увек и истом брзином којом се промене дешавају да регулишу све ситуације. У таквим ситуацијама, у крајњој линији, могу се употребити опште одредбе о заштити добара и права, забрани наношења штете и злоупотребе права, и правилним тумачењем упојединити (индивидуализовати) на конкретан случај. Свакако, дугорочно је најбоље и најсигурније да се овакве ситуације изричито регулишу.

Треће одступање постоји када је одређени однос уређен и одређена заповест је прописана, али би поступање по слову закона у неким ситуацијама неоправдано довело до повећања ризика, јер норма није подобна за регулисање конкретне ситуације. На пример, прописано је да простор постројења, производног погона, лабораторије и сл. мора да има одређени апарат или супстанцу и сл., при чему би, у конкретним околностима, када би се тај апарат или супстанца или нешто треће што је прописано сместило у простор тог постројења, погона, лабораторије и сличног простора, настао озбиљан ризик да дође у додир са уређајима, хемикалијама, супстанцама, производима и сл. који се користе у производњи или настају као њен резултат и изазове реакцију која би узроковала штету по људе, имовину и околину. Тако се у пракси дешава или се дешавало да је и у одређеним лабораторијама код којих постоји ризик од избијања пожара чији је узрок електрична енергија прописано, односно било прописано обавезно присуство хидрантских уређаја за гашење пожара, а што практично повећава ризик од настанка штете по људе и имовину у поређењу са ситуацијом да таквог уређаја нема у лабораторији. Будући да се употребна дозвола не може или није могла добити ако објекат нема хидрантске уређаје за гашење пожара, лабораторије набављају или су набављале ове уређаје и смештају их у објекат за време трајања инспекцијског надзора, а по његовом завршетку их склањају, јер постоји повишен ризик од штете због њиховог присуства (могућност контакта воде и струје), и замењују их ватрогасним апаратима за гашење пожара прахом или другим технолошки напреднијим средствима која одговарају условима објекта и лабораторијског рада и узроцима ризика. Пропис у оваквим случајевима приликом нормирања одређеног правила није имао у виду све околности и

~ 6 ~

ситуације, и можемо разумети да законодавац односно регулатор приликом нормирања није имао потпуно техничко разумевање целе области која је предмет уређења и увид у све могуће последице које могу настати. У таквом случају, поступање по пропису било би формалноправно исправно, али би било небезбедно, са повећањем вероватноће да дође до штете, што свакако није циљ ниједног прописа нити поступања инспекцијског органа. Отклањање регулаторног ризика би изазвало или повећало ризик на другој страни – безбедносни ризик, што је неприхватљиво.

Циљ инспекцијског надзора није пуко усклађивање поступања са захтевима прописа - увек и у свему и дословно, формалистично придржавање слова закона, без разумевања циља, смисла и контекста правила и утицаја изречене мере на надзираног субјекта и стање ствари, него је значајно више од тога. Инспекцијско поступање неизоставно и нормално проистиче из прописа и остварење законитости јесте циљ, али је неопходно да изречене мере буду сразмерне ризицима а да стање ствари које се одржава или успоставља, односно којем се тежи буде безбедно и разумно одрживо. Из наведеног излази велики значај стручности, правилног тумачења правних норми, расуђивања и правилне примене овлашћења слободне (дискреционе) оцене од стране инспектора, као и професионалне и друге одговорности инспектора.

Доношењем Закона успостављају се три законодавна нивоа у инспекцијском надзору: први, посебни – секторски закони; други, „средњи” – Закон о инспекцијском надзору и трећи, општи – Закон о општем управном поступку, Закон о државној управи и други општи прописи којима се уређује управа, па тиме и инспекције и инспекцијски надзор.3

Инспекцијском надзору, дефинисаном овим законом, уподобљени су други облици надзора и контроле чијим вршењем се испитује примена закона и других прописа непосредним увидом у пословање и поступање надзираног субјекта које врше органи државне управе, органи аутономне покрајине и органи јединица локалне самоуправе и други субјекти са јавним овлашћењима (члан 2. став 2).

Посебним (секторским) законима којима се уређују одређене области и рад државних органа и организација регулисан је инспекцијски надзор и други сродни облици надзора, кога врше поменути органи и организације. Инспекцијски и други сродан надзор кога врше ови органи и организације се у тим законима некада зове управо „инспекцијски надзор“ (а овлашћена лица која врше надзор – „инспектори“)4, а некада другим називом, попут: „контрола пословања“, „надзор

3 Видети објашњења уз члан 4, којим се уређује примена овог закона и однос према другим законима.

4 Пример: члан 267. став 3. Закона о тржишту капитала (“Службени гласник РС“, број 31/11) – [став 2. „Комисија (за хартије од вредности) врши надзор непосредним увидом у општа акта, пословне књиге, изводе са рачуна, преписку и друге документе, укључујући и електронске медије и остале податке које су субјекти надзора обавезни да воде и достављају Комисији, врши анализу тих података, узима изјаве од одговорних лица и осталих запослених у субјекту

~ 7 ~

над радом“, „стручни надзор“, „управни надзор“, „контрола рада“, само „надзор“ и сл., али суштински, када се анализирају права и обавезе учесника у том надзору, метод надзора, радње које се предузимају и мере које се изричу, њихово дејство итд., представља инспекцијски надзор, премда се терминолошки тако не зове, или облик надзора који је битно сличан и сродан инспекцијском надзору.

На пример, Министарство културе и информисања, сагласно Закону о културним добрима („Службени гласник РС“, бр. 71/94, 52/11 - др. закони и 99/11 - др. закон), обавља надзор над спровођењем овог закона. У вршењу тог надзора министарство надлежно за послове културе овлашћено је да: прегледа културна добра и радове који се изводе на њима, односно њиховој заштићеној околини; контролише испуњеност прописаних услова за чување, одржавање и коришћење културних добара, односно извођење радова на њима; обустави радове који се изводе без утврђених услова и без сагласности на пројекат и документацију, односно извршавање мера техничке заштите и других радова који се не изводе у складу с пројектом на који је дата сагласност, односно актом који се односи на те радове; наређује привремене мере у случају да прети опасност да се културно добро уништи, оштети или изнесе у иностранство; обавештава надлежне установе заштите и органе о запаженим неправилностима на заштити и коришћењу културних добара и тражи њихову интервенцију и предузима и друге мере и радње за које је овлашћено посебним прописима. Ако овлашћено лице, приликом вршења надзора установи да пропис није примењен или је неправилно примењен, донеће решење којим ће наложити отклањање утврђених неправилности и одредити рок у коме се оне морају отклонити., а жалба на ово решење не задржава извршење. Министарство надлежно за послове културе привремено ће установи културе забранити обављање послова заштите културних добара у чијем обављању су утврђене неправилности а које нису отклоњене у утврђеном року, док се те неправилности не отклоне.

Такође, Управа за спречавање прања новца, као орган управе у саставу Министарства финансија, врши надзор над применом Закона о спречавању прања новца („Службени гласник РС“, бр. 20/09, 72/09 и 91/10) од стране обвезника и адвоката и то прикупљањем, обрадом и анализом података, информација и документације који се Управи достављају у складу са овим законом. У оквиру овог органа образовано је Одељење за надзор, које обавља послове (инспекцијског) надзора над применом материјалних прописа који регулишу спречавање прања новца и финансирања тероризма код лица која се баве поштанским саобраћајем, лица која се баве факторингом и форфетингом и лица која се баве пружањем услуга преноса новца, када је реч о пословању у земљи; као и код предузећа за ревизију, овлашћених ревизора, предузетника и правних лица која пружају рачуноводствене услуге, пореских саветника, посредника у закључивању кредитних послова и давању зајмова и давању јемстава; као и праћење извештаја инспекцијских органа о извршеном надзору на спровођењу Закона о спречавању прања новца и финансирања тероризма. У Одељењу за надзор образоване су две

надзора, као и од других лица која имају сазнања од интереса за надзор.“; став 3: „Надзор из става 2. овог члана врши овлашћено лице Комисије - инспектор у просторијама субјекта надзора или лица са којим субјект надзора има блиске везе.“]

~ 8 ~

групе: 1. Група за надзор рачуновођа и ревизора и 2. Група за надзор осталих обвезника.

Разлог за уподобљавање других облика надзора и контроле инспекцијском надзору налази се у потреби за стандардизацијом рада, поступања и послова државних органа и јавних институција, које обављају суштински исте или, у најмању руку, врло сличне и сродне послове. Истовремено, разлози леже и у потреби попуњавања правних (законских) празнина које постоје у погледу надзора и контроле коју врше други субјекти са јавним овлашћењима који нису инспекције у класичном смислу. Јединствени стандарди рада и обављања послова државних органа и јавних институција воде ка већој правној извесности и сигурности за оне који су надзирани и за оне који надзор врше.

На становишту стандардизације надзора стоји и Стратегија реформе јавне управе („Службени гласник РС“, бр. 9/14 и 42/14 – испр.), која се залаже за проширивање режима инспекцијског надзора на органе и организације које у свом делокругу обављају послове који су по својој суштини исти или слични пословима инспекцијског надзора (различити облици контроле и надзора које спроводе независна регулаторна тела, јавне агенције, јавна предузећа, јавне установе и други имаоци/носиоци јавних овлашћења), што је потребно учинити, утврђује ова стратегија, будућим законом којим се уређује инспекцијски надзор.

На истој линији су и међународни стандарди и добра међународна регулаторна решења и пракса, где се истиче став да је потребно да се закони и други прописи којима се уређују инспекције и инспекцијски надзор обавезно примењују на све облике надзора који фактички представљају инспекцију, односно инспекцијски надзор, па и када се другачије зову, типа: провера, преглед, испитивање, надгледање и др.5

У складу са чланом 4. став 8. Закона о инспекцијском надзору, други субјекти са јавним овлашћењима који врше друге облике надзора и контроле сходно примењују овај у закон у вршењу тих облика надзора и контроле. У питању је, дакле, сходна, а не непосредна (директна) примена Закона о инспекцијском надзору, што значи тумачење и примену закона коришћењем аналогије (тумачење и примена по сличности), превасходно ради попуњавања правних празнина.

Значење израза

Члан 3. Поједини изрази употребљени у овом закону имају следећа значења:

1) инспекција је орган у саставу, унутрашња организациона јединица или инспектори органа државне управе, односно органа аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе или другог субјекта са јавним овлашћењима, која врши инспекцијски надзор;

5 Као пример видети публикацију Групације Светске банке „Како реформисати инспекције које врше надзор над привредом: Припрема, примена, изазови“ (енг. “How to Reform Business Inspections: Design, Implementation, Challenges“). Публикација је доступна на адреси: https://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/How%20to%20Reform%20Business%20Inspections%20WEB.pdf, у одељку под насловом „Све што изгледа као инспекција је заиста инспекција“ (енг. “Everything That Looks Like an Inspection is Indeed an Inspection”).

https://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/How%20to%20Reform%20Business%20Inspections%20WEB.pdfhttps://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/How%20to%20Reform%20Business%20Inspections%20WEB.pdf

~ 9 ~

2) инспектор је службено лице са посебним овлашћењима, обавезама и одговорностима прописаним законом, које испуњава услове за обављање инспекцијског надзора, врши инспекцијски надзор и ужива кривичноправну заштиту прописану законом;

3) надзирани субјекат је правно лице, предузетник и физичко лице, организациони облик преко кога физичко или правно лице обавља делатност или врши активност за кога не постоји обавеза регистрације, као и субјекат са јавним овлашћењима у складу са законом, чије пословање и поступање се надзире;

4) нерегистровани субјекат је надзирани субјекат који обавља делатност или врши активност, а није уписан у одговарајући регистар који води Агенција за привредне регистре или други орган или организација надлежна за упис оснивања правног лица и другог субјекта (у даљем тексту: основни регистар), када је упис у овај регистар прописан као услов за обављање делатности или вршење активности;

5) ризик је комбинација вероватноће настанка штетних последица по законом и другим прописом заштићена добра, права и интересе, које могу настати из пословања или поступања надзираног субјекта, и вероватне тежине тих последица;

6) контролна листа је документ који садржи списак приоритетних питања провере и других радњи за које је инспекција овлашћена, одређених према тежини могућих штетних последица у одређеној области сагласно правилима о процени ризика, и предмет и обим провере;

7) акт о примени прописа је акт у форми мишљења, објашњења, одговора на питање, препорука и акта другог назива у складу са законом, који се односи на примену закона или другог прописа из делокруга инспекције, а кога у писаном облику сачињава надлежни орган државне управе, односно аутономне покрајине и јединице локалне самоуправе или други субјекат са јавним овлашћењима, у складу са законом којим се уређује државна управа и другим законом;

8) представка је пријава, петиција, предлог и акт другог назива кога заинтересовано физичко и правно лице подноси инспекцији у циљу иницирања покретања поступка инспекцијског надзора;

9) службена саветодавна посета је облик превентивног деловања инспекције пружањем стручне и саветодавне подршке надзираном субјекту на лицу места, коју инспекција организује ван инспекцијског надзора;

10) превентивни инспекцијски надзор је инспекцијски надзор усредсређен на спречавање настанка вероватних штетних последица;

11) већа вредност је вредност одређеног материјалног добра која износи најмање 3.000.000 динара.

______________________________________________________________________________________________________ Овим чланом је утврђено значење појединих израза (појмова) употребљених у овом закону.

~ 10 ~

Инспекција је дефинисана: 1) организационо – као орган у саставу (нпр. Управни инспекторат,

Инспекторат за рад), унутрашња организациона јединица (нпр. Сектор тржишне инспекције и Сектор туристичке инспекције у Министарству трговине, туризма и телекомуникација; Сектор инспекције за заштиту животне средине и Сектор пољопривредне инспекције у Министарству пољопривреде и заштите животне средине; Сектор за контролу и Центар за велике пореске обвезнике - Одељење за теренску контролу и Одељење за канцеларијску контролу у Пореској управи, као органу управе у саставу Министарства финансија; Одељење ветеринарске инспекције и Одељење граничне ветеринарске инспекције у Управи за ветерину, као органу управе у саставу Министарства пољопривреде и заштите животне средине итд.) или инспектори органа државне управе, односно органа аутономне покрајине или јединице локалне самоуправе или другог субјекта са јавним овлашћењима (срећу се ситуације да због малог броја инспектора, што проистиче из ужег обима области инспекцијског надзора, нису организоване засебне организационе јединице унутар органа задужене за инспекцијски надзор, него су радна места инспектора систематизована унутар других организационих јединица). Када је реч о утврђивању инспекције као дела другог субјекта са јавним овлашћењима, истина је да је Закон о државној управи у члану 54. утврђено да послови инспекцијског надзора могу бити поверени једино органима аутономне покрајине, општине, града и града Београда, али од овог правила постоје изузеци прописани посебним законима (нпр. ваздухопловна инспекција у саставу Директората цивилног ваздухопловства, који је јавна агенција), што је уважено и у дефиницији инспекције у овом закону; и

2) функционално кроз вршење инспекцијског надзора.

Инспектор је дефинисан као службено лице са посебним овлашћењима, обавезама и одговорностима прописаним законом, које испуњава услове за обављање инспекцијског надзора, врши инспекцијски надзор и ужива кривичноправну заштиту прописану законом. Закон о општем управном поступку и Закон о државној управи уређују општа овлашћења службеног лица које води управни поступак, док се посебна овлашћења инспектора, као службеног лица које води поступак инспекцијског надзора, као посебни управни поступак, прописују овим и посебним (секторским) законом. Кривичним закоником („Службени гласник РС”, бр. 85/05, 88/05 - исправка, 107/05 - исправка, 72/09, 111/09, 121/12, 104/13 и 108/14), у оквиру групе кривичних дела против државних органа, у чл. 322, 323. и 324. прописана је кривичноправна заштита службеног лица прописивањем кривичних дела Спречавање службеног лица у вршењу службене радње, Напад на службено лице у вршењу службене дужности и Учествовање у групи која спречи сл