С. В. Барабанова

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИадминистративно-правовые вопросы

Издательство Казанского университета

2004

УДК 342.9: 378

ББК 67.401: 74.58 Б24

Печатается по рекомендации Ученого совета

Казанского государственного технологическогоуниверситета

Научный редактор

доктор юрид. наук, профессор Д.Н. Бахрах

Рецензенты: А.Я. Капустин, доктор юридических наук, профессор;

Е.К. Алексашкин, кандидат юридических наук, доцент; Р.И. Тарнапольский, кандидат юридических наук, доцент

Барабанова С.В. Б24 Государственное регулирование высшего образования в

Российской Федерации: административно-правовыевопросы. - Казань: Изд-во Казанского государственногоуниверситета, 2004. – 340 с.

2

ISBN 5 – 7464 – 0621– х

Монография представляет собой оригинальное исследованиепо актуальным проблемам системы российского высшегообразования с точки зрения ее комплексного обеспечениясредствами государственного регулирования. В работеанализируются вопросы организации управления системой,действующее законодательство об образовании, концепцияобразовательного права, правовой статус студента. Авторрассматривает эти компоненты с позиции созданияоптимального механизма административно-правовогообеспечения конституционного права личности на высшеепрофессиональное образование. Для студентов, преподавателей и всех заинтересованныхработников системы образования. Работа также будетпредставлять интерес для специалистов, участвующих взаконотворческой деятельности.

3

ISBN 5 – 7464 - 0621– х

© Барабанова С.В., 2004Сведения об автореБарабанова Светлана Васильевна, кандидат юридических наук,

доцент кафедры правоведения Казанского государственноготехнологического университета, юрисконсульт Институтадополнительного профессионального образования Казанскогогосударственного технологического университета. Почетныйработник высшего профессионального образования.

Автор выражает признательность первому проректоруКазанского государственного технологического университета поучебной работе Иванову В.Г. за поддержку при написании настоящеймонографии.

Список используемых сокращенийБК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации ВПО – высшее профессиональное образование ГИФО – государственные именные финансовые обязательства ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации ГОС – Государственный образовательный стандартДПО – дополнительное профессиональное образованиеЕГЭ – единый государственный экзаменЗК РФ – Земельный кодекс Российской ФедерацииКоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушенияхМинобразование России – Министерство образования РоссийскойФедерацииНК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации РФ – Российская Федерация ТК РФ – Трудовой кодекс РФ УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации УМО – учебно-методическое объединениеФЗ – Федеральный закон

4

ФЗ «О ВППО» – Федеральный закон «О высшем и послевузовскомпрофессиональном образовании» ФПРО – Федеральная программа развития образования

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение………………………………………………………….5Глава I. Особенности государственного регулирования высшегообразования в Российской Федерации………………………………11

1.1. Государственное регулирование образования каксоциокультурная функция государства…………………………. 11

1.2. Особенности государственного регулирования высшегообразования………………………………………………...……361.3. Содержание, принципы и формы регулирования………...521.4. Организационные основы государственногорегулирования высшего образования…………………………….………... 80

Глава II. Проблемы нормативного обеспечения права граждан навысшее профессиональное образование в Российской Федерации……………………………………………………………………………109

2.1. Право на высшее профессиональное образование вконтексте прав человека и некоторые особенности егореализации в современной России …………………………………………..109

2.2. Кодификация образовательного законодательства….…138

2.3. Современная концепция образовательного права……....175

5

Глава III. Правовое положение студентов …………..…..203

3.1. Понятие и элементы правового статуса студента ………203

3.2. Прием в вуз как основание образовательных отношений и статуса студента ..…………………………………………....223

3.3. Права студента российского вуза и гарантии их реализации. Вопросы развитиястуденческого самоуправления.…...246

3.4. Обязанности и ответственность студента. Проблемы защиты законных прав иинтересов студентов…………………….296

Выводы и предложения ……………………………………..311Библиографический список

………………………………...316

6

Введение

В современном мире наблюдается усиливающаяся тенденция ксоциализации экономики, политики, права. Социальные правачеловека на рубеже веков встали в ряд актуальнейших проблеммирового сообщества и отдельных государств. Они являютсяопределяющими и для каждой отдельной личности, так как призваныобеспечить важнейшие жизненные потребности и интересы,гарантировать достойный и достаточный уровень жизни и свободноеразвитие. Эти права признаны мировым сообществом, закреплены вомногих международных актах и стали своеобразнымимеждународными нормами-стандартами.1

Право на образование является одним из значимых социально-экономических прав, закрепленных в соответствии с Декларациейправ и свобод человека и гражданина в Конституции РоссийскойФедерации. Наряду с общедоступным и бесплатным дошкольным,основным (общим), начальным и средним профессиональнымобразованием государство гарантирует гражданам получение наконкурсной основе бесплатного высшего образования вгосударственных или муниципальных образовательных учреждениях.

Конституция России уже признается как социальноориентированная. Положения о правах и свободах вызывают меньшевсего возражений. Однако именно в социальной сфере особенно яркопроявляется невыполнение государством своих обязательств иконституционных норм. Это в значительной степени относится и креализации права на высшее образование.

Рост привлекательности высшего образования – очевидноеявление 80–90-х годов. Как отмечалось на Всемирной конференциипо высшему образованию в Париже (декабрь 1998 г.), «на пороге XXIвека мы являемся свидетелями беспрецедентного спроса на высшееобразование и его широкой диверсификации наряду со все большимосознанием его решающего значения для социально-культурного иэкономического развития и создания такого будущего, в которомболее молодые поколения должны будут овладевать новыми

1 Иваненко В.А., Иваненко В.С. Социальные права человека и социальныеобязанности государства: международные и конституционно-правовыеаспекты. СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2003. С.11.

7

навыками, знаниями и идеями».2 В этот период численность студентоввузов в развитых странах возросла в 1,5–2 раза и продолжает расти.

Превращение высшего образования из элитарного в массовоеявляется общей причиной фундаментального характера, вызывающейпреобразования всех сторон деятельности высшей школы, особенно ееуправления и финансирования. Во всем мире идет постоянная работапо совершенствованию системы образования, и для России в периодперемен особое значение приобретают осмысление проблем высшейшколы, обоснование и надлежащее закрепление соответствующихпреобразований. Являясь необходимым условием развития общества игосударства, система образования сама должна быть приоритетнымобъектом государственных интересов и поддержки, включая еенадлежащее нормативное регулирование.

Согласно статистике Минобразования России, численностьстудентов в вузах (включая негосударственные) с 1993 г. неуклонновозрастает по всем формам обучения (в 2002 г. она составляла уже5926,1 тыс. человек).3 Очевидно, что такая представительная изначимая часть населения не должна оставаться вне сферыгосударственного внимания. Правовое регулирование вузовскойжизнедеятельности предполагает, в том числе, и надлежащее правовоезакрепление статуса основного участника образовательного процесса.Для всех отраслей права понятие «статус субъекта права» являетсяодним из ключевых, раскрывающих основные юридическиеинституты. Данное понятие имеет различное содержание со своимиспецифическими отраслевыми особенностями.4 И статус студента несамопроизвольная абстрактная конструкция, а производная отсущности и содержания образовательных отношений, от позициигосударства в вопросе регулирования высшего образования.

Актуальность настоящего исследования во многомобусловлена изменением роли и места административного права вобеспечении конституционного права граждан на высшеепрофессиональное образование (далее – ВПО), в регулировании

2 Всемирная декларация о высшем образовании для ХХI века: подходы ипрактические меры//Законодательство об образовании. Документымеждународного права по вопросам образования. М., 2002. С. 111.

3 Статистические данные по системе образования. Материалы к коллегииМинобразования России по итогам деятельности в 2002 году. М., 2003. С. 12

4 См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы)//Государство и право. 2003. №4. С.5–10.

8

образовательных отношений в современный период, необходимостьюосмыслить эти изменения с целью дальнейшего совершенствованиязаконодательства в этой сфере. Очевидно, что, решая проблемыреализации конституционных прав личности на ВПО, государстводолжно обеспечить комплексный подход: на основесоответствующего теоретического обоснования создать механизморганизационно-правового обеспечения этого права и нормативнозакрепить правовой статус студента как основной фигуры в системеобразовательных отношений в сфере ВПО. Изначально ведущая роль вэтом принадлежала административному праву, которое в настоящеевремя, будучи нацеленным на совершенствование правовогорегулирования в сфере прав и свобод российских граждан,способствует не только становлению законодательства в этой области,но и развитию новых отраслей права.

Приведенные положения актуализируют проблемы теоретико-методологического обоснования новых принципов государственнойполитики в области высшего образования, перехода от директивногоуправления к регулированию процессов, применения новых форм иметодов воздействия, адекватных целям, задачам и функциямобразования в современном российском обществе. Это такжепредполагает необходимость совершенствования законодательства вэтой сфере, формирование новой отрасли российского права –образовательного и изменение правового статуса российскогостудента с учетом новых социально-экономических и политическихреалий. В то же время важно сохранить ключевой административно-правовой контекст как единственно верно отражающий сутьотношений в сфере образования.

Особое значение приобретают в последнее время вопросыправового статуса основного участника образовательных отношений –студента. Важно обеспечить развитие его прав и обязанностей, в томчисле и с точки зрения студенческого самоуправления; гарантироватьравенство прав обучающихся независимо от организационно-правовойформы вуза. Необходимо усилить и его ответственность, и не только вдоговорных отношениях при оказании платных образовательныхуслуг. В то же время в условиях автономии вузов студент должен бытьзащищен от административного произвола комплексомрегламентирующих процедур во всех сферах вузовскойжизнедеятельности, и особенно в случаях наложения дисциплинарныхвзысканий.

9

Известна наша слабость к зарубежному опыту, в том числе вчасти организации управления образованием. Однако возможностиего заимствования никогда не рассматривались как проблема. Междутем особенности российской ментальности, академические иуправленческие традиции требуют очень внимательного иосторожного подхода к переносу любого позитивного примера нароссийскую почву.

В последние годы специалисты многих областей знаний:философы, социологи, экономисты, историки, педагоги, математики,политтехнологи – активно занимались различными проблемамивысшего образования. В этой связи можно назвать Б.С. Гершунского,О.В. Долженко, С.В. Белякова, В.Ж. Куклина, В.В. Серикова, Д.А.Новикова, Я.М. Нейматова, В.П. Тихомирова, А.И. Солдаткина и др.

Плеяда российских историков – П.К. Милюков, В.М.Соловьев, А.Е. Иванов, Е.А. Князев, Г.И. Щетинина, Н.Г. Эймонтова идр. – позволила осуществить исторический экскурс в проблему.Ученые, исследующие проблемы высшего образования в зарубежныхстранах, такие как Н.М. Амбросимова, Е.Б. Покладок, В.В. Спасская,Л.Н. Тарасюк, Ю.Г. Татур, а также специалисты Центраобразовательного законодательства Министерства образования инауки России дали возможность использовать интересный материал.

Представители юридической науки исследовали вопросыгосударственного регулирования этой системы. Следует отметитьработы известных административистов: А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха,А.А. Демина, С.Д. Князева, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, Ю.А.Тихомирова; теоретиков права В.В. Лазарева, В.С. Нерсесянца. Сучетом множественности факторов, определяющих взаимодействиегосударства, общества и гражданина в образовательных отношениях,отдельные аспекты данной проблемы рассматривались в работах Г.А.Дороховой, Н.Г. Салищевой, В.И. Шебайлова, В.И. Новоселова.Специализированные исследования проводят С.В. Куров, В.М.Сырых, Д.А. Ягофаров, В.И. Шкатулла.

В силу профессиональной деятельности этой проблемепосвящали свои работы руководители и специалисты системыобразования: В.М. Жураковский, В.Г. Кинелев, А.Н. Тихонов, В.М.Филиппов, О.Н. Смолин, Н.С. Барабашева, С.А. Беляков, Е.Д.Волохова, Е.Е. Чепурных и др.

10

Отдельным аспектам правового регулирования образования, втом числе организации управления в этой сфере, правам иобязанностям образовательных учреждений, вопросам правовогостатуса различных категорий обучающихся, посвященыдиссертационные исследования А.А. Акбаева, М.С. Андиевой, В.А.Белова, Л.Г. Ефремова, Т.Н. Матюшевой, Ф.Т. Нагиева, И.К.Советова, М.Ф. Тучкова, В.В. Штыкова и др. Гражданско-правовыевопросы образования, в том числе проблемы договора на возмездноеоказание услуг, рассматривали Н.Е. Карягин, Т.В. Жукова, Л.Б.Ситдикова и др.

В настоящей работе предпринята попытка комплексногоанализа проблемы, сформулированной в заглавии.

Успешное реформирование высшего образования в условияхрыночных отношений, реализация потребностей личности в высшемпрофессиональном образовании, защита прав и интересов граждан вэтой сфере, развитие негосударственного образования – все этотребует повышения эффективности управления высшим образованиемна соответствующей научно-теоретической основе,совершенствования форм и методов государственного воздействия,определения роли и места вузов и самих студентов в этих процессах, аследовательно, и четкой правовой регламентации их статуса в этойсистеме.

Комплексный анализ системы административно-правовогообеспечения реализации права граждан на ВПО позволяет выявитьзакономерности, тенденции и принципы ее формирования ифункционирования, определить проблемы, затрудняющие еедальнейшее развитие, разработать рекомендации, направленные насовершенствование механизмов государственно-правовогорегулирования деятельности субъектов образовательного процесса.

Настоящая работа – первое исследование монографическогохарактера, в котором с новых позиций рассматривается проблемаадминистративно-правового обеспечения реализацииконституционного права граждан на ВПО в условиях рыночнойэкономики и реформируемого общества, определяются направлениядальнейшего совершенствования правового статуса студента. Анализпроблемы позволяет сделать вывод о становлении образовательного

11

права как новой отрасли российского права, сформировавшейся внедрах права административного.

Сформулированные в работе выводы и предложения нацеленына привлечение внимания субъектов нормотворческой деятельностине только к проблемам высшей школы, но и к одной из ключевыхфигур образования – к студентам. При этом раскрываются проблемынормативного регулирования высшего образования и обосновываетсянеобходимость принятия Кодекса Российской Федерации обобразовании.

Монография может быть полезна при разработке мероприятийпо совершенствованию государственной политики в областиобразования и молодежной политики, в процессе развитиянормативно-правовой базы высшего образования и вузовскойавтономии, при выработке стратегии интеграции в мировоеобразовательное пространство на основе Болонского соглашения.

12

Глава I . Особенности государственного регулированиявысшего образования в Российской Федерации

1.1. Государственное регулирование высшего образованиякак социокультурная функция государства

Социологи определяют современный институт образования(в широком смысле, включая науку и культуру) как важнейшийинститут, удовлетворяющий одну из пяти фундаментальных, важныхдля всех потребностей, – потребности в передаче знаний,социализации молодежи, подготовки кадров.

Управление образованием – это социальное управление,охватывающее одну из сфер социальной политики. Последняявыражается в целенаправленной стратегии государства на созданиеблагоприятных, достойных условий жизни и развития человека.Образование обусловливает социально-экономическое развитиеобщества, обладает социальной сущностью, и государство, особенноопределяемое как социальное (ст. 7 Конституции РоссийскойФедерации), не может быть безразличным к его обеспечению.

«Каждый человек имеет право на образование... Образованиедолжно быть направлено к полному развитию человеческой личностии к увеличению уважения к правам человека и основным свободам» –сказано в ст. 26 Всеобщей декларации прав человека.5 Право наобразование – это право гражданина на получение определеннойсуммы знаний, культурных навыков, профессиональной ориентации,необходимых для нормальной жизнедеятельности в условияхсовременного общества. Как следует из преамбулы закона РФ «Обобразовании»,6 образование есть целенаправленный процессвоспитания и обучения в интересах человека, общества, государства,сопровождающийся констатацией достижения гражданином(обучающимся) установленных государством образовательныхуровней (образовательных цензов).

5 Нью-Йорк, 10 декабря 1948 г.//Законодательство об образовании.Документы международного права по вопросам образования. М., 2002. С. 4.

6 От 10.07.1992 г. № 3266-1 в ред. ФЗ от 13.01.1996 г. № 12-ФЗ с изм. идоп.

13

Конституция Российской Федерации провозгласила человека,его права и свободы высшей ценностью (ст. 2). Признание,соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина –обязанность государства. Высшее образование как возможностьполучения специальности (квалификации), подтвержденнойсоответствующим документом об образовании, не толькосубъективное социальное право граждан, закрепленное в КонституцииРФ (ст.43), но и элемент, фактор культуры общества, его устойчивогоразвития. Поэтому его реализация сопровождается целым рядомпоследовательных действий со стороны государства по созданиюнадлежащего механизма реализации и обеспечения этого права.Одним из важных его элементов является статус обучающегося,студента, как особый социальный и административно-правовой статусличности, отражающий отношение государства и общества к этомусубъекту через совокупность прав, обязанностей, ответственности,гарантий.

Общеизвестно мнение, что юридическое закрепление прав исвобод личности является не результатом произвольных действийгосударства, а детерминировано социальными факторами изакономерностями, имеющими объективный характер. К социальнымдетерминантам добавляются и чисто юридические: требованиямеждународных соглашений и договоров, закономерностифункционирования и развития государственно-правовой надстройки(усиление роли закона, Конституции и др.).7 Так и формированиестатуса российского студента осуществляется в русле общихсоциально-экономических процессов, происходящих в современнойРоссии, и это не может не сказываться на особенностях и проблемахего правового регулирования.

Любой социальный статус – это определенная позиция всоциальной структуре группы или общества, связанная с другимипозициями через систему прав и обязанностей.8 К. Маркс и Ф. Энгельссчитали, что индивиды «находят уже заранее установленные условиясвоей жизни: их определяет класс».9 В то же время человек не только

7 Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности всоциалистическом обществе. М.: Наука, 1979. С. 118–119.

8 См:. Кравченко А.И. Социология: Учеб. пособие для студентов вузов.Екатеринбург. 1998. С. 92

9 ПСС. 2-е изд.Т.3. С. 3.

14

«продукт», но и активный субъект общественных отношений,преобразующий природу, общество и самого себя. Социальноеположение личности зависит от того, какое место она занимает всоциально-классовой структуре общества, в производстве ираспределении материальных и духовных благ, оно обусловленосложившимися в обществе конкретно-историческими связями иотношениями, в которых находится личность.10

Для каждой социально-экономической формации характеренисторически определенный тип социального положения исоответствующий правовой статус личности. Устанавливаясодержание правового статуса личности, государство позволяет темсамым членам общества определять свое место в общественномразвитии, открывает доступ к обладанию и пользованию различнымиблагами, дает возможность участвовать в общественных отношениях.

Следовательно, рассматривая проблемы создания механизмаадминистративно-правового обеспечения конституционного права навысшее профессиональное образование (далее - ВПО) и вопросымоделирования правового статуса студента, необходимо оценитьсуществующую ситуацию. Следует учесть современные реалииотношений общества, государства и личности в сфере ВПО, теорию ипрактику государственного регулирования высшего образования.

Высшее образование, история которого насчитывает несколькостолетий, убедительно продемонстрировало свою жизнеспособность испособность к изменениям, к содействию преобразованиям ипрогрессу в обществе. Общество все больше зиждется на знаниях, ивысшее образование вкупе с наукой в настоящее время выступают вкачестве важнейших компонентов культурного, социально-экономического, экологически защищенного развития человека иобщества. Перед высшим образованием открываются новыегоризонты, связанные с технологиями, которые способствуютсозданию знаний, управлению ими, их распространению, доступу кним и контролю за ними. Мировое сообщество осознает, что безадекватного высшего образования и научно-исследовательскихучреждений, создающих критическую массу квалифицированных иобразованных людей, ни одна страна не в состоянии обеспечитьреального устойчивого развития на эндогенной основе.11

10 Витрук Н.В. Цит. соч. С. 21.

15

Отечественная история высшего образования свидетельствуето том, что при всем своем своеобразии, обусловленном и российскойментальностью, и «происхождением» высшей школы от государевавеления, система проходит те же этапы развития, сталкивается с темиже проблемами и трудностями, что и в других странах.12 Мы такжеможем констатировать наличие в российской системе образованиятаких проблем, которые были названы общими для ХХI в. наВсемирной конференции ЮНЕСКО по высшему образованию:финансирование, создание «справедливых условий доступа к учебнымкурсам и самого обучения на этих курсах», содействие повышениюквалификации, повышение качества преподавания, научныхисследований и в целом услуг в этой сфере, возможноститрудоустройства выпускников, обеспечение адекватности программ,заключение действенных соглашений о сотрудничестве и обеспечениеравного доступа к благам международного сотрудничества.13 Однаконаряду с проблемами общего характера ситуация в современнойроссийской высшей школе отягощается проблемами переходногопериода к постсоциалистическому государству с рыночнойэкономикой.

11 См.: Всемирная декларация о высшем образовании для ХХI века:подходы и практические меры//Законодательство об образовании. Документымеждународного права по вопросам образования. М., 2002. С.111–112.

12 См. об этом: Милюков П.К. Университеты в России//Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона, п/т.68, 1902. С. 788;Соловьев В.М. Русские университеты в их уставах и воспоминанияхсовременников. СПб., 1914. С. 6; История Московского университета. Т.1. М.,1955; Эймонтова Р.Г. Русские университеты на грани двух эпох. От Россиикрепостной к России капиталистической. М., 1985; Иванов А.Е. Высшаяшкола России в конце ХIХ - начале ХХ века. М., 1991; Автономия иавторитарность (Исторический обзор реформ отечественного высшегообразования). М., 1991; Нечаев Н.Н., Князев Е.А. Реформы и контрреформы:из истории российских университетов//Народное образование. 1991. № 3;Долженко О. Очерки по философии образования. М., 1995; Татур Ю.Г.Высшее образование в России в ХХ в. (антропоцентрический взгляд): вчера…сегодня…завтра…М., 1994. 64 с.; Высшее образование в России. Очеркистории до 1917 г. М., 1995; Кинелев В.Г. Объективная необходимость. М.:Республика, 1995; Основы открытого образования/ Под ред. В.И. СолдаткинаМ., 2002. Т.1; и др.

13 См.: Всемирная декларация о высшем образовании для ХХI века:подходы и практические меры. С. 111.

16

Наше общество уже более десяти лет осуществляетисключительно трудную, во многом противоречивую, но историческинеизбежную и необратимую перестройку. Произошли радикальныеизменения более чем на шестой части территории Земного шара.Переход к рыночным формам хозяйствования потребовал не толькоадекватного изменения в структуре экономики и управленияпроизводственно-экономическим комплексом, но и повлек за собойкардинальные социальные преобразования.

Переход от унитарной общности к многообразномугражданскому обществу означал раскрепощение разнообразныхсоциальных сил, выход на арену истории новых политическихдвижений и лидеров, формирование нового общественного идеала,изменение социальных ориентиров, ценностей и приоритетов. РаспадСССР и всего социалистического лагеря, острая политическая борьбав России, снижение объемов производства, инфляция, дезорганизацияцентрализованной системы управления промышленностью ираспределения продукции, социальные потрясения, национальныеконфликты, существенное расслоение уровня жизни населения,возникновение безработицы – вот те факторы, которые сопровождалинашу жизнь на рубеже веков. Первые шаги к гражданскому обществуи правовому государству приходилось делать в условиях социально-политической конфронтации и глубочайшего кризиса, охватившеговсе сферы жизни общества.14

В результате смены государственно-политического устройстваи социально-экономического строя в России возникла принципиальноновая ситуация и в сфере высшего образования. Распад Союза ССРпривел к разрыву связей в области высшего образования, иреформирование системы было усугублено задачами сохраненияединого образовательного пространства, научных школ, накопленногоинтеллектуального и педагогического потенциала. Переустройствовысшего образования, в частности его финансовой системы, требовалотеоретического обоснования общей стратегии развития ифункционирования всех сфер деятельности высшей школы. Не менееважно было одновременно решать задачу реального вхождения вмировое образовательное пространство через системумежгосударственных связей и расширения академическоймобильности студентов и преподавателей.

14 См. об этом: Нерсесянц В.С. Философия права. М.: Норма, 2001. С. 372.

17

Известно, что «разрушительным силам, сопровождающимисторическое развитие человечества, как антиподам добра ипрогресса» может противостоять только высокообразованноеобщество.15 В законе Российской Федерации «Об образовании» сфераобразования провозглашена приоритетной. Конституционное правограждан на образование обеспечивается государством путем созданиясистемы образования и соответствующих социально-экономическихусловий для получения образования (ст. 1, 5 Закона).

В последние годы в России, как и во всем мире, вновь всеболее востребованным становится высшее образование, и, какследствие, не прекращается дискуссия о его роли и месте в системеобщекультурных ценностей, ведется определенная нормотворческаяработа с целью увязать требования государства, ожидания общества,декларируемую автономию вузов и потребности личности.

В соответствии со ст.43 Конституции РФ за гражданамипризнается право получить на конкурсной основе бесплатно высшееобразование в государственном или муниципальном образовательномучреждении и на предприятии. При всей краткости этойформулировки она породила немало вопросов в практике ееприменения, ее толкование приводит к неоднозначным выводам.

Организационно-правовыми способами обеспеченияреализации конституционного права на ВПО являются механизмыреализации указанного права: закрепленная в законе соответствующаяфункция государства, нормативно-правовые акты, прежде всегообразовательное законодательство, образовательные учрежденияразличных организационно-правовых форм, структуры и формыуправления системой ВПО, закрепленный нормативно иобеспеченный организационно статус участников образовательныхотношений. Однако отношение государства к обеспечениюнадлежащей реализации права граждан на ВПО сегодня по меньшеймере неоднозначно, и в существующих мнениях о его роли и участиинет единства.

В советские времена считалось, что государство должнопринять на себя все меры по обеспечению конституционных правграждан. Этот подход и сегодня присутствует, например, вколлективном труде рабочей группы по подготовке Общей части

15 См.: Образцов И.Ф. В будущее, сохраняя традиции//Кинелев В.Г.Объективная необходимость. С. 8.

18

Кодекса РФ об образовании.16 В подобной аргументации есть своялогика, нельзя также не согласиться с В. И. Шкатуллой в том, чтоправо на образование большинство людей самостоятельнореализовать не в силах, и поэтому их обязаны обеспечитьгосударственные и муниципальные образовательные учреждения,органы управления образованием;17 в этом также могут приниматьучастие религиозные, общественные, благотворительные организации.

Многое зависит от того, что вкладывается в словосочетание«обязаны обеспечить», учитывается ли реальная роль современногогосударства в реализации прав и свобод личности. Некоторые авторысправедливо полагают, что государство в условиях рынка уже неможет быть единственным субъектом, полностью обеспечивающимреализацию и защиту всех социально-экономических прав, в томчисле и права на образование.18

Конституция провозглашает Российскую Федерациюсоциальным государством, что должно означать предоставление всемгражданам возможности достойного существования,поддерживающего не только физиологические, но и гуманитарныеустои жизни.

Государство создает все многообразие условий для развитиячеловека – формирование социокультурного пространства,стимулирование творческого роста, использование его талантов ивозможностей, проведение в жизнь принципов социальнойсправедливости и пр. Как поясняют авторы Комментария кКонституции, конкретное право на образование обеспечивается путемсоздания государством системы соответствующих социально-экономических условий для его получения.19 И далее это уже задачасамого человека – использовать предоставленные ему возможности,включиться в систему социокультурных отношений, попытатьсяреализовать свое право на ВПО. Не случайно в Национальной

16 См.: Основные положения концепции Кодекса РФ об образовании(Общая часть). М., 2001.

17 Шкатулла В. И. Образовательное право. М.: Норма, 2001. С. 204.18 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.:

Юристъ, 1995. С. 215; Атаманчук Г.В. Государственное управление:организационно-функциональные вопросы. М.: Экономика, 2000; Агапов А.Б.Учебник административного права. М.: Городец, 1999.

19 Научно-практический комментарий к Конституции РоссийскойФедерации/Под ред. В.В. Лазарева. М.: Спарк, 2002. С. 215.

19

доктрине образования в Российской Федерации говорится о новыхусловиях функционирования образования и совместнойответственности государства, общества, семей, работодателей –социальных партнеров – в вопросах образования и воспитания.20

Анализ ситуации в российской высшей школе с точки зренияорганизации государственного управления и нормативно-правовогообеспечения ее деятельности свидетельствует о том, что воздействиегосударства на систему высшего образования в целом соответствуетобщим тенденциям государственного регулирования рыночнойэкономики в России. Вначале – эйфория перехода к рынку, отказ отпланирования, государственной поддержки вузов, защиты прав изаконных интересов всех участников образовательного процесса,затем - осознание, что многие общественно значимые задачи вобразовании невозможно решать вне государственно-правовогомеханизма. Еще одним ярким проявлением, историческимпродолжением политики «качелей», которая всегда была в традицияхотношений государства и российской высшей школы,21 явиласьпериодическая смена того, что можно назвать государственно-образовательной парадигмой: тех приоритетов, которые государствовыдвигает на первый план, от чего в дальнейшем зависят объем иформы государственной поддержки, ориентация деятельностиобразовательных учреждений и содержание самогопрофессионального образования.

В указе от 12.10.1990 г. «О статусе высших учебных заве-дений» Президент СССР констатировал, что «качество подготовкиспециалистов и научно-педагогических кадров, эффективностьучебной и научной работы вузов определяются их правовой иэкономической защищенностью, стабильной поддержкой со стороныгосударства, повышением общественной ценности образованности ипрофессиональной подготовки» 22 (выделено нами – С.Б.). Тем неменее модель отношений вуз – государство оказаласьидеалистической, красивая идея самоуправляемых (автономных)организаций впоследствии превратилась в свою противоположность.

20 Подготовлена Минобразованием России и одобрена Правительством РФот 4.10.2000 г. № 251//Бюллетень Министерства образования РФ. 2000. № 11.

21 См. об этом: Автономия и авторитарность: Исторический обзор реформотечественного высшего образования. М., 1991. 56 с.

22 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного СоветаСССР. 1990. № 42. Ст. 879.

20

В начале 90-х годов вузы действительно стали автономными – всмысле свободы от государственной поддержки.

Реальная нормативная основа преобразований системы былазаложена указом Президента РСФСР № 1 от 11.07. 1991 г. №1 «Опервоочередных мерах по развитию образования в РСФСР».23 Донастоящего времени ряд его положений не выполнен. Это касаетсяпресловутых пунктов 2 и 3 – о размерах оплаты труда работниковсистемы образования и стипендий студентам и аспирантам. А в частиреализации предложения по освобождению организаций системыобразования от всех видов налогов, сборов и пошлин (п. 1 указа)ситуация к настоящему времени только ухудшилась.Высвобождаемые суммы предполагалось направлять на развитиенаучной и учебной деятельности, укрепление материально-технической и социальной базы образовательных учреждений. Этаидея в несколько усеченном виде нашла свое закрепление в законе РФ«Об образовании» (ст. 45, 47) во всех его редакциях, именно онаспособствовала развитию предпринимательской активности вузов, таккак весь полученный доход можно было реинвестировать в данноеобразовательное учреждение. Новый Налоговый кодекс РФ24 лишилвузы налоговых льгот. С вступлением в силу Земельного кодекса РФ25

и ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»26

проблематичным стало бесплатное пользование землей: из текста этихзаконов ушло само это понятие, внесены соответствующие измененияи в указ № 1, и в закон РФ «Об образовании». Тем самым нормативноподдержана позиция государства, озвученная председателемГоскомвуза России В.Г. Кинелевым в работе «Объективнаянеобходимость».

Именно в ней было сформулировано истинное, достаточноопасное отношение государства к проблемам высшего образования вначале 90-х годов: «В рыночной экономике удовлетворяется несоциальная потребность граждан в высшем образовании, аплатежеспособный спрос на него, обеспечивается не подготовкаспециалистов вообще, а таких, на которых есть спрос на рынке труда и

23 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного СоветаСССР. 1990. № 31. Ст.1025.

24 Часть вторая. ФЗ от 5.08.2000 г. № 146-ФЗ. 25 ФЗ от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ. 26 ФЗ от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ.

21

рабочей силы…становление демократического гражданскогообщества неотделимо от разгосударствления высшего образования».Был взят курс на коммерциализацию высшего образования, вузампредлагалось стать обычными субъектами рыночных отношений.Государству при этом отводилась задача «определять правовой иэкономический режим деятельности вузов, создавать и развиватьсистему их жизнеобеспечения в виде специализированных институтов,механизмов и инструментов инфраструктуры образования».27 (Офинансовой поддержке, как видим, речь вообще не идет.)

Одно из направлений реформирования высшей школыознаменовалось созданием негосударственных вузов, и процесс этотбыл столь стремительным, что поначалу рассматривался как один изгарантов успеха системы. Объяснение этому не только в объективном,конституционно закрепленном многообразии форм собственности.Резко снизилась мобильность населения в связи с высокойстоимостью проезда и низкими доходами, нерегулярностью работытранспорта, неустойчивой политико-социальной ситуацией в рядерегионов России и СНГ. Негосударственный сектор образовательныхучреждений позволил удовлетворить спрос на подготовку по наиболеевостребованным, а также по нетрадиционным направлениямподготовки кадров. Благодаря созданию альтернативной системывысшего образования ведущие преподаватели и сотрудникигосударственных вузов смогли перейти к новому, нетрадиционномусодержанию высшего образования, не связанному с существующимиучебными планами и программами учебных дисциплин. Появлениенегосударственного образования прекратило монополиюгосударственных вузов, обеспечило дополнительную конкуренцию нарынке образовательных услуг. Эта система, отчасти возрождаятрадиции российской неправительственной высшей школы,28 взяла насебя ответственность за выполнение важной социальной функциизанятости и воспитания молодежи, расширения возможностейсамореализации и получения профессионального образования.

27 Кинелев В.Г. Цит. соч. С. 260, 264.28 См.: Князев Е.А. Университет Шанявского – вольная высшая

школа//Вестник высшей школы. 1988. N4. С.79–85; Федосова Э.П.Бестужевские курсы – первый женский университет в России (1878-1918 гг.).М.: Педагогика, 1980. 144 с.; Высшее образование в России. Очерк историидо 1917 г. /Под ред. Кинелева В.Г. С. 134–144; и др.

22

В то же время деятельность негосударственных вузов восновном была ориентирована, во-первых, на специальности, нетребующие солидной материально-технической базы. Поэтому внегосударственном вузе нельзя получить инженерную илимедицинскую специальность. Во-вторых, наряду с опережающимоткрытием таких модных специальностей, как лингвистика,организация курортного бизнеса и туризма, регионоведение и т.п.негосударственные вузы пошли по пути удовлетворенияконъюнктурного спроса на юристов, экономистов, менеджеров и др.Бурное развитие этого сектора стало одним из факторов усилениягосударственного контроля за деятельностью вузов (главным образомобразовательной), обострения проблем качества образования,социальной защищенности студентов негосударственных вузов.Общедоступность высшего образования снизила планку требований кабитуриентам, студентам и выпускникам, стала одной из причинрезкого падения престижа рабочих профессий и т.п.

Все вузы, по В.Г. Кинелеву, ставились практически водинаковое положение по отношению к государству, которое невмешивается во внутренние дела вузов, а регулирует их деятельность«при помощи параметрических методов, задающих рамочные условияих функционирования в едином федеративном культурно-образовательном пространстве».29 И в целом это соответствуетпозиции государства по отношению к хозяйствующим субъектам вусловиях рыночной экономики, которая подробно описана в работахпо хозяйственному (предпринимательскому) праву.30 Но вузы –некоммерческие организации, нетипичные субъекты рынка,неприбыльный сектор экономики, следовательно, государственноерегулирование их деятельности должно осуществляться по другимправилам. В любом учебнике по экономике отмечается, чтосуществует множество проблем, которые конкурентный рынок нерешает. К ним относятся гарантирование социально-экономическихправ личности, в том числе права на ВПО, развитие фундаментальной

29 Кинелев В.Г. Цит. соч. С. 265.30 См.: Мартемьянов В.С. Хозяйственное право: Курс лекций. В 2 т. М.:

Бек, 1994; Ершова И.В., Иванова Т.М. Предпринимательское право: Учеб.пособие. М.: Юриспруденция, 1999; Предпринимательское (хозяйственное)право/ Под ред. О.М. Олейник М.: Юристъ, 2000 и др.

23

науки, т. е. сфера вузовской жизнедеятельности.31 В этих случаяхнеобходимы регулирующее воздействие и поддержка, протекционизмгосударства в рамках его социокультурной функции.

Высшие учебные заведения перестали быть подразделениямигосударственного аппарата. Между тем именно постоянное вниманиегосударства к проблемам высшего образования (конечно, не безвключения вузов в решение идеологических задач) позволило системедобиться общеизвестных успехов в советский период. Цифровыепоказатели также свидетельствовали о постоянном развитии высшихучебных заведений и престижности высшего образования.Убедительные данные представлены в «Белой книге российскогообразования».32 При всей критичности подхода ее российские авторысоглашались, что существовали факторы, поддерживающиепредставление о благополучии и жизнеспособности советскойсистемы профессионального образования.

Однако в 90-е годы ситуация развивалась в направлении,заданном именно государством. Вузы были вброшены в рынок.Поддержание их жизнедеятельности даже с точки зрения общихподходов к роли государства в регулировании рыночной экономики(создание условий для стабильного развития, поддержаниеоптимальных темпов воспроизводства и уровня жизни) неосуществлялось должным образом. Начиная с 1992 г. долягосударственного финансирования высшего образования неуклонноснижалась.

Уже в 1992 г., в преддверии съезда ректоров вузов России, былопубликован меморандум «Помогите высшей школе!», из которогоочевидно следовала необходимость властного государственногоприсутствия при решении вузовских проблем.33 В нем перечисленытакие проблемы, как обеспечение вузов материально-техническимиресурсами, распределяемыми централизованно; включение строек –объектов высшей школы – в заказы для общегосударственных нужд;включение в перечень работ и поставок для государственных нуждвыпуска специализированного оборудования для вузов; установлениеразличных налоговых льгот для самих вузов и организаций,

31 Экономика: Учебник для юристов/ Под ред. Д.В. Валового М., 1999. С.195.

32 Проект ТАСИС «Управление образованием». М., 2000. С. 19-23.33 Российские вести. 1992. № 95.

24

материально поддерживающих их; финансирование вузов посоответствующим нормативам и др.

В феврале 1994 г. совет Российского союза ректоровобратился к Президенту, Правительству Российской Федерации идепутатам Федерального Собрания с письмом, в котором говорилось онарастании кризиса высшей школы. Отмечались уменьшениегосударственного финансирования, отток перспективной, талантливоймолодежи за рубеж, снижение качества подготовки студентов пообъективным причинам, эмиграция ученых, свертывание научныхисследований, прекращение выпуска учебной литературы и т.д. Былаобозначена и проблема государственного управления высшимобразованием: «на второй план отодвинута высшая школа в новойструктуре федеральных органов управления, что резко снижаетвозможность представлять интересы вузов в правительстве».34

Выдвигалось требование гарантировать в федеральном бюджете долюна высшее образование не ниже 3% и вернуть долги вузам. (В 1993 г.доля бюджета Российской Федерации, направляемая на высшееобразование, уменьшилась почти в два раза и составляла 1,7%!) Дажев заявленных минимальных объемах государство своих обязательствне выполняло, и в письме ректоров ставился вопрос о привлечении кответственности виновных в неисполнении указов Президента РФ № 1и № 1553 (издан в его развитие). Обращение было поддержанозаявлением Совета Федерации Федерального собрания РФ «Осостоянии высшей школы Российской Федерации», в нем былодобавлено требование привести оплату труда работников вузов всоответствие с указом Президента №1. Несмотря на оптимистичныезаверения министра образования,35 практика недофинансирования,«отложенного финансирования» государственных обязательств всистеме высшего образования сохраняется и по сей день.36 И это приусловии, что до 2000 г. за счет государственного бюджета вообщефинансировались только заработная плата и стипендии студентам.37

34 Имеется в виду создание наряду с Министерством образованияГосударственного комитета по науке и высшей школе РФ.

35 Филиппов В.М. Бюджет–2004: еще не вечер//Поиск. 2003. № 23–24.36 Основные итоги работы системы образования в 2002 г. по реализации

Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.:Аналитический доклад. М., 2003. С. 102–104.

37 Белая книга российского образования. С. 61.

25

В 1995 г. правительством отмечалась необходимостьобеспечить стабильное финансирование образовательных учрежденийВПО, разработать меры по погашению задолженности за обеспечениеэнергоносителями и коммунальные услуги.38 Вместе с тем наметилисьтенденции к усилению государственного регулирования вузовскойжизнедеятельности в части содержания учебного процесса,распоряжения денежными средствами и имуществом и т.п.Активизировались поиски альтернативных источниковфинансирования их деятельности: даны поручения министерствампривести в соответствие с потребностями рынка труда структуруподготовки кадров; органам исполнительной власти субъектовфедерации рекомендовано определить конкретные формы поддержкирегиональных систем высшего образования, включая оказаниематериальной поддержки сотрудникам и студентам, содействие всодержании объектов социальной сферы и т.п.39

По данным авторов Белой книги, близким к официальнойстатистике, в 1997 г. бюджетное финансирование вузов составило всреднем 72% от декларируемого ими бюджета.40 Другие авторы,признавая несовершенство финансовой статистики в областиобразования в нашей стране и используя в качестве источникаинформации выборочные обследования, сообщают, что около 50%внебюджетных средств вузов в настоящее время поступает от платныхобразовательных услуг.41 В справке Госсовета России«Образовательная политика России на современном этапе» вообщеговорится о том, что образовательные учреждения обеспеченыбюджетным финансированием только на 25–40% от расчетнойнормативной потребности.42

Сегодня в ряде государственных программных документовфактически констатируются последствия той политики в областивысшего образования, которую озвучивал В.Г. Кинелев. Вот выдержка

38 См.: постановление Правительства РФ от 23.05.1995 г. «О развитиисистемы высшего и среднего профессионального образования в РоссийскойФедерации».

39 Там же. П. 5, 9.40 Белая книга российского образования. С.62.41 См.: Управление современным образованием: социальные и

экономические аспекты/ Под ред. А.Н. Тихонова. М.: Вита-пресс, 1998. С.175.

42 Официальные документы в образовании. 2002. №2. С. 7.

26

из Федеральной программы развития образования (далее – ФПРО):«Неудовлетворительное финансирование является одной из основныхпричин кризисных ситуаций в системе образования…

Острейший дефицит финансовых ресурсов породил опасностьпотери лучшего из того, что имелось и еще имеется в системеобразования Российской Федерации. Сохраняют угрозу углублениякризисные тенденции в системе образования, способные нанестисерьезный ущерб состоянию безопасности государства.

Государственные образовательные учреждения и другиеорганизации системы образования вследствие отсутствия бюджетныхсредств…отключаются от систем жизнеобеспечения в нарушениерешений Правительства Российской Федерации.

Далеко не все положения законодательства в областиобразования нашли свое отражение в соответствующих нормативныхправовых актах органов исполнительной власти... Особой проблемойявляется создание действенных механизмов контроля за исполнениемнорм законодательства, защиты прав субъектов образовательногопроцесса, соблюдения гарантий государства в области образования.

Практика…показывает необходимость дальнейшегосовершенствования всей системы взаимодействия государственных имуниципальных органов управления образованием...

В ряде случаев в нарушение законодательства взимается платаза обучение в государственных и муниципальных образовательныхучреждениях в рамках государственных образовательных стандартов.

Финансирование учреждений ВПО осуществляется снарушением федеральных законов. Тенденция переноса центратяжести с бюджета на внебюджетные средства, в том числе и личные,в совокупности с происходящим расслоением общества по уровнюдоходов ведет к угрозе превращения российской демократическойсистемы образования в сословную, элитарную.

В целом остается проблемой кадровое обеспечениеобразовательных учреждений. Сохраняется устойчивая тенденциястарения педагогических работников образовательных учрежденийвсех типов и видов, недостаточно молодых специалистов вследствиенизкого уровня оплаты труда и социального престижа профессиипедагога, слабой социальной защищенности педагогических и научно-педагогических работников образовательных учреждений.

Увеличение количества негосударственных образовательныхучреждений…создало проблему необходимости усиления

27

государственного и общественного контроля их деятельности,качества предлагаемого образования. Особую озабоченность вызываетзначительное увеличение количества негосударственных высшихучебных заведений, их филиалов, не имеющих необходимой учебнойбазы и профессорско-преподавательских кадров… Периодичностьаттестации образовательных учреждений раз в пять лет не даетдостаточной гарантии обеспечения качественного образования».43

В числе важнейших проблем обозначены также проблемывосстановления и единства систем обучения и воспитания, устранение«неодинаковой вследствие социально-экономических условиймобильности обучающихся и выравнивание возможностей доступапредставителей различных групп населения к качественномуобразованию всех уровней в выбранных образовательныхучреждениях».44 По общим показателям доступа молодежи кпрофессиональному образованию и получению такого образованияРоссия существенно отстает от многих стран мира.

Из первой редакции закона РФ «Об образовании» ушла идеягосударственного финансирования всех аккредитованных вузов.Происходит немыслимый для правового государства, противоречащийсамой теории права процесс ранжирования федеральных законов:каждый год приоритетным объявляется федеральный закон обочередном бюджете и приостанавливается действие ст. 40 и 54 законаРФ «Об образовании».45 Гражданский, Налоговый и Земельныйкодексы на практике имеют большую юридическую силу, чем законРФ «Об образовании» и Федеральный закон «О ВППО». Вузывынуждены были обретать самостоятельность в решении собственныхпроблем и проблем обеспечения реализации права граждан на высшееобразование.

Согласно данным социологических опросов, только 10%преподавателей и 10% студентов вузов оценили происходящиеизменения как положительные; соответственно 14% и 41% (!) оценили

43 Федеральная программа развития образования. – Утв. ФЗ от 10.04.2000г. № 51-ФЗ.

44 Там же.45См., например, ФЗ: от 27.12.2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете

на 2001 г.», от 30.12.2001 г. №194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 г.»,от 24.12.2002 г. № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 г.» (ст.128,прил.20), от 23.12.2003 г. № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 г.»(пп.7 прил. 20).

28

их как изменения в худшую сторону, их мнение поддержали 33%руководящих работников.46

Оставаясь крупнейшим собственником системы образования,47

государство в течение долгого времени не выдерживало заявленныхобъемов финансирования государственных вузов даже поминимальным позициям зарплаты и стипендии. По официальнойстатистике Минобразования России, расходы на высшее образованиеза истекшее десятилетие в процентах к расходам федеральногобюджета выглядят следующим образом: 1992 г. – 2,7%, 1993 и 1994 гг.– 2%, 1995 г. – 2,11%, 1996 г. – 2%, 1997 г. – 1,99%, 1998 г. – 2%(примерно 74% от законодательно установленного объемафедерального бюджетного финансирования образования),48 1999 г. –2,26%, 2000 г. – 1,5%, 2001 г. – 1,53%, 2002 г. – 2,34%.49 В 2003 г.объем ассигнований на высшее профессиональное образование вобщей сумме расходов федерального бюджета также был нижепредусмотренных трех процентов – 2, 34%.50 Что же касаетсянегосударственных вузов, по отношению к ним государство никакихфинансовых обязательств на себя не приняло, в отличие от такихразвитых стран, как Германия, Франция, Швеция и др.

Таким образом, практически к любому году применимозаключение Совета Федерации по результатам парламентскихслушаний в 1998 г.: многие из рекомендаций в адрес Президента РФ,Правительства РФ, органов государственной власти субъектовфедерации не были реализованы. На протяжении всегорассматриваемого периода проблемы системы высшего образованияостаются неизменными, по-прежнему сохраняется негативнаяситуация, нарушается федеральное законодательство об образовании,не выдерживается принцип приоритетного развития образования.51

Представляется, однако, что они обусловлены не только и не столько

46 Шереги Ф.Э., Харчева В.Г., Сериков В.В. Социология образования: прикладной аспект. М.: Юристъ, 1997. С.50.

47 В 2003 г. было 657 государственных вузов, что составило 62,9% отобщего числа образовательных учреждений ВПО// Статистические данные посистеме образования. М., 2003. С.12.

48 О реализации конституционного права граждан Российской Федерациина образование (второй этап). Рекомендации по результатам парламентскихслушаний. 24.12.1998 г.//Образование в документах. 1999. №3.

49 Статистические данные по системе образования. С. 29. 50 Основные итоги работы системы образования в 2002 г. С. 104.51 От 20.05.1998 г. № 214-СФ.

29

недостаточным финансированием, то есть невыполнениемгосударством функции собственника, определенной ст.210 ГК РФ.

В 2000 году в Национальной доктрине образования в РФобразование было определено сферой ответственности и интересовгосударства и его институтов. Сегодня высшее образованиерассматривается в аспекте обеспечения национальной безопасности,как фактор устойчивого развития общества.52 На современном этапероль образования в России определяется задачами перехода страны кдемократическому и правовому государству, к рыночной экономике,необходимостью преодоления опасности отставания страны отмировых тенденций экономического и общественного развития. Всвете приоритета прав и свобод человека главной целью,сформулированной в ФПРО, является развитие системы образования винтересах формирования гармонично развитой, социально активной,творческой личности и в качестве одного из факторов экономическогои социального прогресса общества на основе провозглашенногоРоссийской Федерацией приоритета образования.

Важно, однако, учитывать то обстоятельство, что во второйполовине ХХ века наметился спад государственной поддержкиобразования в большинстве стран, и даже в США, где самойприоритетной областью социальной политики государства являетсяобразование, обострились проблемы государственногофинансирования.53 Трудности переходного периода российскойсистемы образования кроются не только в этом. Ход экономическихреформ в России показывает, что в обозримой перспективевозможности инвестиций очень ограничены, и использоваться онибудут в основном для вложения в приоритетные отрасли,обеспечивающие социально-экономическое развитие страны, ккоторым наука и образование по традиции не относятся. Это одно изпротиворечий современной российской высшей школы –масштабность преобразований и отсутствие их гарантированнойфинансовой поддержки со стороны государства.

Между тем во всех развитых странах образовательныереформы были успешны, если проводились сильной государственнойвластью совместно с обществом. Представляется, что основнаяпроблема российской системы образования заключается в настоящее

52 Пост. Правительства РФ от 4.10.2000 г. № 751. 53 См.: Управление современным образованием. С. 22.

30

время в том, что государство, декларативно опираясь на популярныйлозунг автономии вузов, который получил нормативную основу взаконе РФ «Об образовании», ФЗ «О ВППО» и Типовом положении овузе 1993 г.,54 перестало рассматривать вузы как государственныеучреждения, как объект непосредственного управления или как сферупатронирования. И попытки государства ввести вузы в режимавтономии при отсутствии сформировавшихся социальных условий –одна из причин кризисного состояния высшей школы.

И теоретики права, и административисты по-прежнемурассматривают управление образованием как одно из направленийдеятельности государства. Нельзя не согласиться с Ю.А.Тихомировым в том, что «нужно признать полезность управленияобщественными процессами в стране, управления государственнымиделами, отраслевого, функционального, программного,регионального, корпоративного и локального управления».55 Право наобразование – это конституционное установление, составляющееосновы правового статуса личности. Именно государство с еговозможностями должно стать подлинным гарантом этого права. И вофициальных документах отмечается, что меры государственнойподдержки образования необходимо сочетать «с усилением ролигосударства в обеспечении соответствия образовательнойдеятельности запросам личности и общества».56

Право на высшее образование гарантировалось гражданамКонституцией СССР, в те годы оно также осуществлялось наконкурсной основе, с целым рядом ограничений для одних категорийлиц и преимуществ для других. Однако существовало ипринципиальное отличие в механизме его реализации: все бремяорганизационных и финансовых расходов несло государство.Провозгласив переход к рыночной экономике, государство изменилосоциальную политику, в том числе в области образования.

Согласно Конституции РФ 1993 г., содержание социальнойполитики составляет, в частности, государственное регулирование в

54 Типовое положение об образовательном учреждении ВПО (вузе) РФ. –Утв. пост. СМ - Правительства РФ от 26.06.1993 г. № 597//БюллетеньГоскомвуза России. 1993. № 8. С. 1 (Утр. силу).

55 Тихомиров Ю.А. Управление на основе закона// Институтыадминистративного права России. М., 1999. С. 91.

56 Образовательная политика России на современном этапе//Официальныедокументы в образовании. 2002. №2. С. 9.

31

сфере образования, обеспечивающее удовлетворение минимальныхжизненных потребностей граждан, содействующих росту ихинтеллектуального и творческого потенциала. Каждый человек имеетпритязания на определенный объем благ (материальных и духовных),получению которых должно содействовать общество и государство.Обретая законодательное выражение, права человека получаютдополнительную «энергию», а государство, законодательно закрепляяих, обязывает себя гарантировать и обеспечивать права и свободы. Вобласти реализации социальных прав, к каковым относится право наобразование, государству недостаточно воздерживаться отвмешательства в данную сферу. Задача состоит в том, чтобы вести«всестороннюю созидательную работу», которая позволила быгарантировать провозглашенные права.57 Право на образование, как идругие социально-экономические права, призвано обеспечитьчеловеку достойный жизненный уровень, а обществу – достойногоиндивида, способного решать проблемы общества и государства. Неслучайно в иерархии целей государственного управления,построенной на принципе приоритета потребностей и интересовразвития общества, Г.В. Атаманчук ставит социальные цели(отражающие влияние общественно-политических целей на состояниеи уровень социальной жизни людей) и цели духовные (связанные свосприятием духовных, культурных ценностей и введением духовногопотенциала общества в реализацию общественно-политических исоциальных целей) на второе и третье место соответственно.58

Говоря о необходимости государственного регулирования всфере образования, мы подчеркиваем общественную значимостьсохранения и выполнения государством этой функции. В соответствиис современными взглядами на теорию функций государства развитиекультуры, науки и образования – это одна из внутренних функцийгосударства, к настоящему времени она заменила культурно-воспитательную функцию.59 При этом социальная деятельность

57 См. Проблемы общей теории права и государства/ Под ред. В.С.Нерсесянца. М.: Норма, 2001. С. 219–224.

58 Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы. С. 49–50.

59 Функции государства//Общая теория государства и права: Академ. курс.В 2 т./ Под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 2000. Т.1. С. 197–212;Государство: сущность, понятие, структура, функции//Проблемы общей

32

государства, охрана им прав и свобод граждан относятся к егоосновным функциям, а управление высшим образованиемдополнительно выделяется в составе так называемых неосновныхфункций государства.60

Такая комплексная функция, как развитие культуры, науки иобразования, состоит в разносторонней государственной поддержке,эффективном использовании образовательного и научного потенциалавысшей школы, развитии интеграции науки и высшего образования,поддержке приоритетного развития фундаментальных теоретическихисследований и принципиально новых технологий, естественнойинтеграции высшей школы и науки в новые рыночные условия;создании благоприятных условий для творческой деятельностинаучных коллективов и для свободной состязательности различныхшкол и направлений.61

И ранее, в советские времена, социальное назначениегосударства усматривалось в решении стоящих перед нимисторических задач.62 Сегодня такой масштабной стратегическойзадачей является сохранение и развитие российской системы высшегообразования, ее модернизация. В ХХ веке высшее образованиепревратилось в источник стратегических ресурсов – человеческогокапитала и знаний, определяющих людские и технологическиересурсы общества. Образование оценивается как самаяинтеллектуально емкая «отрасль» российской экономики.63

Следовательно, государство, стремясь занять достойное место в мире,должно иметь четкую стратегию в сфере высшего образования.

Новая социально-экономическая ситуация привела к тому, чтоперед российской высшей школой были объективно поставлены иныецели и задачи. Новое общество провозгласило человека наивысшейобщественной ценностью, и основным направлением деятельностивысшей школы должно стать удовлетворение потребностей личности

теории права и государства. С. 627–643; Проблемы теории государства иправа. СПб.: Питер, 2003. С. 99–106.

60 Общая теория государства и права. С. 198.61 Там же. С. 202–203.62 Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства.

М.: Юрид. лит-ра, 1970. С. 10.63 Из выступления Президента РФ В.В. Путина на VII съезде Российского

союза ректоров//Бюллетень Минобразования России. 2003. №1. С. 9–13.

33

в знаниях, позволяющих адаптироваться в современном мире.Внедрение в наше сознание идеи гражданского общества как сферысвободной, автономной активности, в которой индивиды преследуютчастные цели и интересы, не опосредованные публичной властью,64 визвестной степени позволило государству отстраниться от решенияактуальных проблем высшего образования и науки. Однако опытпостиндустриальных обществ убедительно свидетельствует онеобходимости государственного патернализма в социальной сфере.

В России социальные проблемы никогда не занималиподобающего места в приоритетах властей, что вполнесогласовывалось с традиционным образом государственногомышления касательно вторичности сферы социальных интересов. Итолько в нынешней ситуации радикальных преобразований«постепенно приходит осознание крайней необходимостивсеобъемлющей социальной политики, вне которой невозможныполитическая стабильность и вступление страны в рядыцивилизованных держав».65 Социальную политику государствовырабатывает не только через конституционные нормы, но и создаваяадминистративно-правовой механизм управления социальной сферой,гарантирующий определенные возможности гражданам.

Разумная идея ограничения патернализма рамкамигосударственного заказа66 на практике, с одной стороны, привела кснижению ответственности государства за поддержку и обеспечениенасущных потребностей системы высшего образования, науки и т.п., сдругой – повлекла за собой повышенные требования в частиподотчетности государственных и муниципальный вузов иучреждений науки. Вследствие этого в сфере высшего образования вРоссии первоначально сложилась парадоксальная ситуация: невластные государственные структуры, а государственные вузы, ужеотторгнутые от государственного аппарата, приняли на себя всетяготы рынка в интересах защиты обучающихся и сохранили прежнееответственное отношение к лицам, желающим получить высшееобразование. Не граждане, не государство, а вузы озаботились

64 См. Четвернин. В.А. Указ. соч. С. 626; Кара-Мурза С.Г. Манипуляциясознанием. М.: Эксмо-пресс, 2001. С. 511–624; и др.

65 Карасаева Л.В. Административно-правовой механизм управлениясоциальной сферой: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2002. С. 11.

66 См. подробнее: Четвернин В.А. Указ. соч. С. 640.

34

проблемой сохранения госбюджетного финансирования и поискомновых организационных и материально-финансовых формподдержания возможности граждан реализовать одно изконституционных прав. Предполагая резкое сокращениегосударственного образования, упрочили свои позициинегосударственные вузы.

В постановлении Российского союза ректоров от 28.09.2001 г.эта общественно-государственная структура призывает государство«вернуться в сферу образования» и настаивает, что «образованиедолжно войти в состав основных приоритетов общества игосударства». Это означает, по мнению ректоров, повышениеэффективности государственного управления образовательнойсферой и увеличение бюджетных средств, выделяемых на нуждыобразования.67

В декабре 2002 г. на VII съезде Российского союза ректоровснова было сделано заключение: общество и государство должныотдавать себе отчет в том, что ситуация, сложившаяся в системевысшего образования, не обеспечивает достижение таких целей, какподготовка первоклассных специалистов, проведение научныхисследований в ведущих областях, определяющих научно-технологический прогресс, экономический рост, обороноспособностьстраны и благосостояние населения.68 Одна из причин этого –признанное обстоятельство, что в 90-е годы прошедшего столетиязадачи развития высшей школы «пребывали на перифериигосударственных интересов».69

Между тем Президент РФ В.В. Путин особо подчеркнул, чтовысокий уровень российского образования во многом стал возможнымблагодаря тому, что с первых дней образовательная политика быладелом государственной важности, ею целенаправленно занимались насамом высоком уровне.70 И, если мы хотим сохранить достижения ипотенциал высшей школы России, ее высокий международный

67 О развитии образования в РФ. Пост. Российского Союза ректоров от28.09.2001 г.//Образование, которое мы можем потерять. М.: изд-во МГУ,2002. С. 250.

68 Обращение VII съезда Российского союза ректоров.7.12.2002 г. //Бюллетень Минобразования России. 2003. №1. С. 3–5.

69 Заявление VII съезда Российского союза ректоров вузов «Россия –студентам, студенты – России». 7.12.2002 г.//Бюллетень МинобразованияРоссии. 2003. №1. С. 6–9.

35

рейтинг, в период реформ системе высшего образования особеннонужна государственная поддержка.

Определенные формы поддержки уже сложились. Оникасаются и студентов, и научно-педагогического состава, научныхшкол и собственно вузов. Они закреплены в законах, таких как законРФ «Об образовании» и ФЗ «О ВППО», ФЗ «О сохранении статусагосударственных и муниципальных образовательных учреждений иморатории на их приватизацию»71; указах Президента РФ «О мерах поподдержке государственных вузов»,72 «О некоторых мерах поусилению государственной поддержки науки и вузов РФ»73 и др.,постановлениях правительства «О развитии системы высшего исреднего профессионального образования»,74 «О государственныхнаучных стипендиях для выдающихся ученых России и талантливыхмолодых ученых России»,75 «Об утверждении Типового положения остипендиальном обеспечении и других формах материальнойподдержки студентов государственных и муниципальныхобразовательных учреждений высшего и среднего профессиональногообразования, аспирантов и докторантов»76 и др. Их реализацияежегодно констатируется в актах Министерства образования России.

Пути модернизации системы отражены в таких документах,как ФПРО, Национальная доктрина образования, Концепция научной,научно-технической и инновационной политики в системеобразования Российской Федерации на 2001–2005 годы.77

Основополагающим программным документом становится ранееупоминавшаяся Концепция модернизации российского образования напериод до 2010 г. Как отмечают ректоры вузов, исключительноважное значение для будущего страны имеют положения этойконцепции об укреплении позиций государства в образовательной

70 Выступление на VII съезде Российского союза ректоров//БюллетеньМинобразования России. 2003. №1. С. 10.

71 От 16.05.1995 г. № 74-ФЗ.72 От 9.12.1992 г. № 1553.73 От 27.03.1996 г. № 424. 74 От 9.03.1994 г. № 193.75 От 23.05. 1995 г. № 498.76 От 27.06.2001 г. № 487.77 Утв. приказом Минобразования России от 6.06.2000 г. № 1705//

Бюллетень Минобразования России. 2000. №11.

36

сфере и усилении его ответственности за ее развитие.78 Такимобразом, дело не в количестве и даже не в абсолютном качествепринимаемых документов. Профессионалы вновь и вновьнапоминают: в условиях нестабильного общества, кризиснойэкономики, отсутствия целостной государственной политикиосуществляемые перемены, за редким исключением, носятнегативный характер.79 Следовательно, главное - в осознании тогоочевидного факта, что государство ни при каких обстоятельствах невправе снимать с себя заботу о системе образования и обязано нестибремя ответственности за состояние системы и за подлинноеобеспечение возможностей личности на получение ВПО.

Образовательная политика – важнейшая составляющаяполитики государства, постановка образования и воспитания – одно изсредств реализации государственной социальной политики.80

Конституция России провозглашает ее социальным правовымгосударством. Сущность государства «является», главным образом, вего функциях. Представляется, что задачи социального государствавыходят за пределы «минимальных функций» – обеспечения свободы,безопасности и собственности, а также создания системыкоммуникаций. Оно должно определять приоритеты экономического исоциального развития, принимать социальное законодательство,тратить на задачи содействия развитию культуры (в широком смыслеслова, начиная от воспитания и образования) средствагосударственного бюджета, сопоставимые с расходами наэкономические программы. С учетом особенностей российскогообщества в переходный период государство обязано взять на себяфункцию социальной защиты.81 Полагаем, что не только наука икультура, но и образование не может и не должно включаться на

78 Решение Правления Российского союза ректоров от 26.02.2002 г. №1«О задачах Советов ректоров вузов федеральных округов по реализацииКонцепции модернизации образования»//Официальные документы вобразовании. 2002. № 2. С. 10–11.

79 Штыков В.В. Административно-правовая организация механизмауправления высшим образованием: региональный аспект: Автореф. дис…канд. юрид. наук. Хабаровск, 2001. С. 4; см. решение Правления Российскогосоюза ректоров.

80 Справка Госсовета РФ//Официальные документы в образовании. 2002.№2. С. 2; Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы. С. 25.

37

равных в рыночные отношения. Обязанность социального правовогогосударства – осуществлять их постоянное финансирование,поддерживая и развивая.

Считается, что государство социально, если в нем явно и надолжном уровне признаны, закреплены и гарантированно обеспечены:

• социальная ориентация экономики, политики, права;• основные социальные права и свободы человека;• механизмы социальной справедливости;• достойный уровень жизни и свободное развитие человека;• меры для недопущения резкого социального неравенства и

меры для его «выравнивания» в случае возникновения;• достаточный уровень социальной поддержки, помощи и

защиты человека; • специальные меры поддержки социально незащищенных

слоев общества (к ним в России в значительной степениможно отнести и студентов, и преподавателей, и иныекатегории работников и обучающихся).82

Распространение высшего образования, успешное развитиевсей высшей школы в значительной степени может способствоватьдостижению многих из вышеназванных позиций, одновременноявляясь ярким индикатором выполнения государством этихобязательств. Причем по логике меры организационно-финансовойподдержки высшего образования в России в той или иной степенидолжны распространяться на всех его участников, в том числе внегосударственном секторе.

81 См. Лукашева Е.А. Социальное правовое государство//Проблемы общейтеории права и государства/ Под ред. В.С. Нерсесянца. С. 697–713.

82 См.: Иваненко В.А., Иваненко В.С. Социальные права человека исоциальные обязанности государства: международные и конституционно-правовые аспекты. С. 61.

38

1.2. Особенности государственного регулирования высшего образования

Совершенствование организационных основфункционирования системы образования предполагает оптимизациюадминистративно-правового механизма, расширение участия обществав управлении, дальнейшее развитие академических свобод иавтономии вузов, улучшение положения дел в образовательномменеджменте и т.д. с непременным сохранением государственноговоздействия и государственной поддержки в различных формах.

Сегодня, когда система образования представляет собойсложный социально-экономический комплекс, поглощающийзначительные финансовые, материальные, человеческие и иныересурсы, многое зависит не только от инвестирования в нее, от ее«экономизации»,83 но и, в не меньшей степени, от уровняуправленческого воздействия на структуры этой системы, от качестварегулирования. Однако, как правило, до настоящего временивнимание ученых было обращено преимущественно на проблемыгосударственного регулирования экономики.84 Между тем опытзарубежных стран убедительно демонстрирует разные цели, норавнозначимую важность экономического и социальногорегулирования. Социально-культурная сфера и изменения,произошедшие в ней за последние 10 – 15 лет в России, тожезаслуживают внимания через призму административного права.

Социально-экономические и политические переменыобусловили изменение содержания управления высшим образованием.Специфические характеристики постсоветского этапа развитияобщества и государства, новая стратегия правовой организацииуправления социальными процессами ставят проблемысовершенствования административно-правового механизмаорганизации управления образованием.

Уже признано, что «вопреки либеральным лозунгам и деламгосударство сохранило свою правоспособность регулятора в

83 Мы заимствуем эту схему у В.П. Новоселова (См.: Управлениездравоохранением. Екатеринбург, 1999. С. 10).

84 См., например: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс:полный курс. М., 2001. С. 307–570.

39

экономике».85 Не менее актуально это признание для социальнойсферы. Только посредством государственного регулированиявозможно воздействовать на систему в нужном обществунаправлении. При этом основным выразителем роли государства врыночной социально-экономической ситуации, особенно вобеспечении реализации конституционных прав граждан, являетсяинститут административно-правового регулирования.

Административно-правовое регулирование – это реальный иэффективный юридический институт, который вполне сочетается сосвободой деятельности. И автономия вузов не должна означатьабсолютной свободы. Надлежащее административно-правовоерегулирование отношений в системе высшего образования – этогарантии прав субъектов образовательных отношений иорганизационные условия их деятельности. Следовательно, автономиялишь ограничивает возможности прямого воздействия органовгосударственной власти на вуз, он должен восприниматься как некаязамкнутая единица. В сфере компетенции государства остаются общиеусловия функционирования вуза (правовое пространство,налогообложение, отношения собственности, стандарты образования),объем государственно-общественного заказа (выделяемые ресурсы иколичество обучающихся за счет этих средств), контроль засоблюдением лицензионных условий и требований.86 (Чуть позже мыподробнее рассмотрим эти и другие формы государственноговоздействия.)

Новые мотивы в идеологии государственного управления,обусловленные переходом к рыночным отношениям, привели копределенным изменениям в традиционной юридическойтерминологии, к перераспределению содержания понятий. Поэтомупредставляется необходимым определить современное соотношениепонятий «управление» и «регулирование». Еще в 1972 г. Б.М. Лазарев

85 Ноздрачев А.Ф. Содержание института административно-правовогорегулирования административных отношений//Институты административногоправа России. С. 94.

86 См.: Белая книга российского образования. С. 71; Нечаев Н.Н., КнязевЕ.А. Реформы и контрреформы: из истории российскихуниверситетов//Народное образование. 1991. №3; Покладок Е.Б., СпасскаяВ.В. Эволюция автономии университета в Европе. М.: НИИ ВО, 1992. 47 с.;Жураковский В.М. Право на самостоятельность//Высшее образование вРоссии. 1995. №2. С. 23; и др.

40

писал, что важным условием совершенствования управления отрасльюявляется сближение терминологии науки управления иадминистративного права на базе выводов общей теории управления;необходимо добиться по возможности однозначности каждоготермина в законодательстве.87

Известно, что в условиях рынка государственное воздействиена ту или иную сферу общественных отношений, на деятельность техили иных субъектов права включает в себя создание и прекращениеэтих субъектов, планирование, регулирование их деятельности, то естьустановление и обеспечение государством общих правил поведения(деятельности) субъектов общественных отношений и корректировкаих в зависимости от изменяющихся условий, а также контроль занею.88 Все вместе это охватывается понятием «управление» в широкомсмысле слова. Ранее выделялись такие функции аппаратагосударственного управления (это и составляло содержание понятия«управление» в узком смысле), как прогнозирование, организация,координация и контроль, регулирование и распорядительство.89

Содержание деятельности государства как универсальногоуправляющего субъекта изменилось с точки зрения терминологииочень незначительно – изменилась степень присутствия,вмешательства: государственное регулирование становитсяпреобладающей формой воздействия.90

Существуют и иные точки зрения на соотношение этих жепонятий. К примеру, Э.В. Талапина и А.А. Демин считают го-сударственное управление и государственное регулированиеосновными методами государственного руководства экономикой. Приэтом государственное управление, по их мнению, заключается впрямом воздействии на управляемые объекты, и компетентные органыгосударства осуществляют весь комплекс необходимыхуправленческих функций. Второй способ состоит в нормативно-правовом регулировании порядка создания хозяйственных структур иих деятельности, контроле за исполнением действующего

87 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит-ра, 1972.С. 71.

88 Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. Т.1. С. 192–193. 89 Цит. по: Демин: А.А. Административное право РФ: Курс лекций. М.:

Зерцало–М, 2002. С. 199.90 См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 308.

41

законодательства, осуществляемом большой группой специальныхадминистративных органов.91 С.А. Маевский с учетом спецификинаучно-технического творчества, которая сродни спецификеотношений в образовательной сфере, выделял руководство научно-техническим прогрессом как часть деятельности государства поосуществлению хозяйственно-организаторской функции, какотдельный блок в комплексе вопросов управления промышленностью.Сущность государственного руководства в этой сфере он видел вактивном и всеобъемлющем воздействии на соответствующиеобщественные отношения.92

В теории менеджмента в основном тяготеют к универсальномуприменению термина «управление», вкладывая в него самыеразличные характеристики, в том числе и относящиеся к понятию«регулирование».93

В традиционной административно-правовой науке упор по-прежнему делается на первичность государственного управления.94

А государственное регулирование рассматривается как одна из егофункций, элемент управленческой деятельности. Сторонники этогоподхода также признают известное уменьшение удельного весагосударственного управления некоторыми областями жизни ссохранением государством служебной роли основного субъектауправления. Не случайно в последние годы так многодиссертационных работ посвящено именно административно-правовому регулированию отношений в той или иной сферехозяйствования.95 Не менее актуальны подобные исследования в

91 Цит. по: Демин А.А. Указ. соч. С. 199. 92 Маевский С.А. Государственное руководство техническим прогрессом

промышленности в СССР: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1962. С. 4. 93 См.: Беляков С.А. Лекции по экономике образования. М.: Изд-во ГУ –

ВШЭ, 2002. С. 44. 94 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М.: Теис, 1995.

Ч.2; Административное право/ Под ред. Л.Л. Попова М.: Юристъ, 2002.С. 23–31.

95 См., например: Андрюхина Э.П. Административно-правовоерегулирование нефтегазового комплекса РФ: Автореф. дис… канд. юрид.наук. М., 2000. 23 с.; Горягин А.А. Административно-правовое регулированиеинвестиционной деятельности в РФ: Автореф. дис…канд. юрид. наук. М.,2001. 23 с.; Погодин А. А. Административно-правовое регулированиедеятельности промышленных хозяйственных субъектов в современных

42

социальной сфере. Проблема самоустранения государства от решениямногих вопросов и, как следствие, необходимость манипуляциисознанием населения в период подготовки и проведения рыночныхреформ очень эмоционально освещена С. Г. Кара-Мурзой. 96

Есть и противоположные мнения. А.А. Демин подвергаетрезкой критике В.С. Рыжова, полагающего, что при смене системыорганизации общественной жизни термин «государственноеуправление» должен уступить место термину «государственноерегулирование».97 В то же время он «уходит» от раскрытия ихсодержания и переводит обсуждение в плоскость государственныхфункций, хотя это направление деятельности государства, а нехарактеристика сущности этой деятельности.

Представляется предпочтительным подход Д.Н. Бахраха,который использует очень емкое словосочетание «социальноеуправление» и так много внимания уделяет вопросам самоуправленияи самоорганизации, автономии и самостоятельности управляемыхсубъектов,98 что непременно напрашивается вывод о перевесе впользу термина «регуляция», когда речь идет об управляющемвоздействии государства на социальную систему.

Ю.А. Тихомиров суммировал виды управления следующимобразом: «Управление в кибернетическом смысле – взаимодействиесубъектов и объектов путем механизма прямых и обратных связей.Управление обществом (социальное управление) – воздействие на все,многие или отдельные сферы общественной жизни, управлениеобщественными процессами. Управление государством,государственными делами - целенаправленное организованноевоздействие государства и его институтов на сферы государственнойжизни для изменения их в соответствии с целями государственнойполитики. Государственное управление в широком смысле – сфераорганизующей и распорядительной деятельности государственныхорганов. Государственное управление в узком смысле – деятельностьорганов исполнительной власти, собственно аппарата управления.

условиях: Автореф… д-ра юрид. наук. М.: ВНИИ МВД, 2003. 54 с.; СюсюкинА.В. Административно-правовое регулирование экономической безопасности:Автореф. дис…канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004. 25 с. и др.

96 Кара-Мурза С. Г. Манипуляция сознанием. М.: Эксмо-пресс, 2001. 83 с.97 Демин А.А. Административное право Российской Федерации. С. 7. 98 Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2000. С. 1–5.

43

Администрирование – управленческая деятельность в организациях,учреждениях, предприятиях».99 При этом для государственногоуправления в широком смысле характерно, в частности, «нормативно-распорядительное регулирование» (выделено нами – С.Б.). Именно орегулировании как составной части управления пишет С.Д. Хазанов.100

Авторы, исследующие современные проблемы управления настыке наук, также тяготеют к термину «регулирование». А.Б. Агаповназывает Особенную часть своего труда по административному праву«Государственное регулирование в отраслях и сферах управления».101

Авторы академического курса «Теория государства и права»рассматривают проблемы государственного регулирования(экономики).102 Аналогичную позицию занимают авторы учебников похозяйственному (предпринимательскому) праву.103

А вот какое толкование словам «регулирование» и«управление» дает словарь русского языка В.И. Ожегова:«регулировать» – значит упорядочивать, налаживать; направлятьразвитие, движение чего-либо с целью привести в порядок, в систему;«управлять», в свою очередь, означает направлять ход движения,руководить действиями (деятельностью).104 Различие едва уловимое,но с учетом традиций административно-правовой науки можнопредположить, что управление предполагает более тесный контакт суправляемым объектом, а следовательно, большую степеньвмешательства и непосредственного воздействия.

Представляется, что в связи со сменой государственнойидеологии, изменением роли государства в управлении деламиобщества правильнее было бы говорить именно о государственномвоздействии на различных субъектов общественных отношений – вэкономике или социальной сфере. Вместе с тем такое воздействие

99 Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. С. 38.100 См.: Хазанов С.Д. О совершенствовании механизма административно-

правового регулирования/Административное право: теория и практика. М.,2002. С. 178–188.

101 См.: Учебник административного права.102 Общая теория государства и права. Под ред. М.Н. Марченко. 103 Ершова И.В., Иванова Т.М. Предпринимательское (хозяйственное)

право.104 См. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1989. С.

549, 683.

44

носит управляющий характер, так как задает определенноенаправление развития в интересах государства и общества. Ю.А. Тихомиров отмечал, что государственное управление вРоссии в 1992–1993 гг. было практически разрушено, однакоэкономический кризис способствовал переоценке взглядов, ивновь стали признавать роль государственного регулирования– в таких его проявлениях, как упреждающее регулирование,правила экономического регулирования, контроль,экономическая стратегия. Он называет следующиеособенности современного этапа управления страной:

• переход от прямого воздействия к косвенному; вместопрямого управления объектами – управление процессами;при этом вырастает вес таких функций управления, какстимулирование, приоритеты, прогнозирование,финансово-кредитная поддержка, методическая помощь,кадровое обеспечение, информационное обслуживание;

• сужение круга непосредственно управляемых объектов;• замена оперативно-распорядительного метода

общенормативным как более эффективным; закон всешире регулирует экономическую деятельность во всех еепроявлениях, удельный вес подзаконных актов долженснижаться;

• изменение соотношения централизации и децентрализациив управлении в связи с перераспределением полномочиймежду федерацией и ее субъектами и далее, намуниципальный уровень управ-ления.105

Содержанием государственного воздействия в новых условияхстановятся: прогнозирование и планирование, организационно-регистрирующая функция, регулирование деятельности, то естьустановление пределов допустимости и запретов (регулированиеможет осуществляться также путем прямого воздействия, то естьнепосредственного управления, когда речь идет об объектахгосударственной собственности), и контроль.

105 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 28–29.

45

Это вполне соответствует тем функциям административнойдеятельности, на которые указывают классики зарубежнойадминистративно-правовой науки:

• программирование – выработка конкретных программдействий;

• организация – определение структур и кадров длявыполнения поставленных задач;

• распорядительство – выдача конкретных властныхпредписаний;

• координация – гармонизация всех действий и усилий;• контроль – проверка соответствия результатов

поставленным целям.106

Все вышеизложенное применимо к системе высшегообразования, к управлению деятельностью вузами, но с существеннойоговоркой: степень административно-правового регулирования какразновидности государственного регулирования в социальной иполитической сферах должна быть различной. В социальной сфередопустима большая степень децентрализации, должны использоваться«более мягкие средства, скорее набор нормативных средств»,107 приусловии, что государство ни в коей мере не должно снимать с себяобязательств и ответственности по отношению к социальной сфере.

Нельзя не согласиться с обоснованным суждением,защищенным в форме диссертационного исследования: так какпотребление услуг образования сопровождается высокимположительным эффектом как для государства и общества в целом,так и для отдельной личности, образовательные услуги,следовательно, это социально значимые блага, в производствекоторых решающую роль играет государство. Рыночный механизм вобразовании имеет ограниченную дееспособность.108 И организующеевоздействие государства на эту сферу должно строиться с учетомэтого обстоятельства. Образование должно учитывать механизмыспроса и предложения. Вместе с тем, как показывает опыт всех стран срыночной экономикой, и в этих условиях государство делает все

106 Административное право зарубежных стран/ Под ред. А.Н. Козырина иМ.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 11.

107 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 322.108 Ишина И.В. Экономические основы функционирования образования в

российском обществе: Автореф. дис… д-ра экон. наук. М., 2001. С. 14.

46

возможное для приоритетной поддержки образования.109 Кроме того,специфика отношений в системе образования, их особый характеробусловливают необходимость известной свободы – академическихсвобод участников образовательного процесса и автономии вузов.Этого нельзя не учитывать при организации качественно новойсистемы управления.

Таким образом, современные тенденции и общенаучныеподходы, а также известная «демократическо-академическая»специфика высшего образования, определенные нормативно пределыгосударственного вмешательства, участие общественно-государственных структур позволяют говорить именно о процессегосударственного регулирования образования. Это косвенноподтверждал и статус Министерства образования РФ, закрепленный вПоложении о министерстве.110

Последняя реформа органов исполнительной власти, созданиетриединой структуры в виде Министерства образования и науки,Федеральной службы по надзору и контролю в сфере образования инауки и Федерального агентства по образованию111 и разделение ихкомпетенции дают основание надеяться, что эти структуры ещедальше отходят от непосредственного управления и избыточноговмешательства в дела вузов.

Будущая практика их деятельности, безусловно, привнесетсвои новации в административно-правовую науку. Анализ текстарегламентирующих положений убедительно свидетельствует онаделении их функциями регулятивного характера. Так,Министерство образования и науки – орган исполнительной власти,осуществляющий функции по выработке государственной политики инормативно-правовому регулированию в подведомственной сфере112

109 Из выступления В. Садовничего на VII Российском съездеректоров//Высшее образование в России. 2003. № 1. С. 14.

110 Утв. пост. Правительства РФ от 24.03.2000 г. № 258.111 Указ Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре

федеральных органов исполнительной власти»; Положение о Министерствеобразования и науки. – Утв. пост. Правительства РФ от 15.06.2004 г. № 280;Положение о Федеральном агентстве по образованию. – Утв. пост.Правительства РФ от 17.06.2004 г. № 288; Положение о Федеральной службепо надзору в сфере образования и науки. – Утв. пост. Правительства РФ от17.06.2004 г. № 300.

112 П. 1 Положения от 15.06.2004 г. № 280.

47

(для сравнения – в положении об упраздненном Министерствеобразования оно характеризовалось как орган, осуществляющийуправление113). Федеральное агентство по образованию управляетпроцессами оказания государственных услуг в сфере образования,воспитания, молодежной политики и развития общедоступныхобразовательных ресурсов, а также государственным имуществом.114

Федеральная служба по надзору в сфере образования и наукиосуществляет свои функции в точном соответствии снаименованием.115

Термины «руководство» и «управление» сохраняют своезначение только в организации внутривузовского управления. Так,согласно ст. 12 ФЗ о ВППО, общее руководство государственным илимуниципальным вузом осуществляет выборный представительныйорган – ученый совет. Непосредственное управление осуществляетректор, также избираемый в порядке, определяемом уставом вуза.Государство только определяет общие параметры распределениякомпетенции и ответственности органов внутреннего управления вподведомственных вузах. Их реальное наполнение – это тоже делосамого вуза (см. цитируемую ст. 12 ФЗ о ВППО), что отражается в егоуставе, который принимается общим собранием (конференцией). Какэто ни парадоксально, в системе некоммерческая организация (вуз) игосударство связь менее жесткая, чем, к примеру, в отношенияхгосударства с такими коммерческими организациями, какгосударственные унитарные предприятия.

Образование – многоаспектный сложный объект управления,управляемая система, которая «распадается» на определенноемножество самостоятельных, целостных подобъектов управляющеговоздействия. Ими выступают образовательные учреждения,образовательные программы, образовательный процесс и егорезультаты.116 Подобъектами управления являются также научнаядеятельность, процесс воспитания (в вузе он должен осуществлятьсяне только в рамках учебного процесса, это отдельный

113 П. 1 Положения от 24.03.2000 г. № 258 (утр. силу).114 П. 1 Положения от 17.06.2004 г. № 288.115 П. 1 Положения от 17.06.2004 г. № 300.116 Андиева М. С. Управление образованием в РФ: правовой аспект //Право

и образование. 2002. № 6. С. 142.

48

аккредитационный показатель его деятельности117), прием в вузы и т.д.Специфика предмета воздействия, обусловленная также содержаниемобразовательных отношений, социальным значением сферыобразования, и действующие нормативно-правовые акты в сферевысшего образования определили следующие особенностигосударственного регулирования высшего образования.

Во-первых, это его общественно-государственный характер.В управлении системой участвуют Всероссийский союз ректоров исоветы ректоров вузов в регионах,118 ассоциации вузов (по профилю,по статусу, по форме собственности), учебно-методическиеобъединения по направлениям и специальностям, советыпопечителей119 и др.

Значительная часть государственных функций в сфереобразования также выполняется с привлечением вузовскойобщественности: лицензирование, аттестация и аккредитация,экспертиза работ, представленных на соискание ученой степени, и др.В новом положении о Министерстве образования и науки прямоуказано на право министерства привлекать для проработки вопросовего сферы деятельности научные и иные организации, ученых испециалистов (п. 6.3), создавать координационные и совещательныеорганы (п. 6.4). Например, в работе диссертационных и экспертныхсоветов участвуют известные ученые со всей страны; в составкомиссии по лицензированию или аттестации включаютсяпредставители вузовской общественности и т.д. Это предусмотренозаконодательством об образовании и иными нормативными актами:Типовым положением о совете ректоров вузов РФ,120 положениями олицензировании и аккредитации,121 об УМО,122 о

117 Положение о порядке аттестации и государственной аккредитацииобразовательных учреждений. – Утв. приказом Минобразования России от22.05.1998 г. № 1327.

118 Положение о Совете ректоров вузов Республики Татарстан. – Утв.Советом ректоров вузов РТ от 5.11.1998 г.

119 Положение о Совете попечителей КГТУ//Казанский государственныйтехнологический университет – университетский комплекс как единоеюридическое лицо: Сборник нормативных правовых документов иинформационных материалов. Казань, 2002. С. 67.

120 Утв. решением Минобразования России и Российского союза ректоровот 10.11.1998 г. №2803/50-28.

49

Координационном совете по повышению квалификации ипереподготовке специалистов123 и т. д.

Ярким примером общественно-государственного начала ввысшем образовании могут служить процедуры, связанные сразработкой и внедрением государственных образовательныхстандартов высшего профессионального образования (далее – ГОСВПО). В целях совершенствования механизма введения ГОС ВПОразработана и утверждена новая структура управления разработкойГОС ВПО, предусматривающая функционирование Федеральногосовета по разработке ГОС ВПО, координационных советов пообластям знания, научно-методических советов по дисциплинамгуманитарного и социально-экономического, естественнонаучногои математического, а также общепрофессионального (дляинженерных специальностей) циклов и учебно-методическихобъединений вузов.124 В рамках указанной структуры разработано иновое Типовое положение об учебно-методическом объединениивысших учебных заведений РФ, в соответствии с которым прошлопереутверждение положений всех учебно-методических объединенийвузов.

А в Республике Татарстан, к примеру, ассоциация структурдополнительного профессионального образования – Межотраслевойрегиональный центр профессиональной переподготовки и повышенияквалификации руководителей и специалистов (МРЦПК РТ) получилаккредитацию Министерства экономики и промышленностиРеспублики Татарстан как государственно-общественный органуправления реализацией образовательных программ дополнительногопрофессионального образования в сфере ВПО.125

Работа по реализации Концепции модернизации российскогообразования также предполагает усиление общественной

121 Положение о лицензировании образовательной деятельности. – Утв.пост. Правительства РФ от 10.10.2000 г. № 796; Положение о порядкеаттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений.

122 Типовое положение об учебно-методическом объединении вузов РФ. –Утв. приказом Минобразования России от 17.04.2001 г. № 1742.

123 Утв. приказом Минобразования России от 22.05.2001 г. №2111.124 Приказ Минобразования России от 19.04.2001 г. № 1766.125 Приказ Министерства экономики и промышленности Республики

Татарстан от 25.11.2001 г. № 242.

50

составляющей через систему соответствующих советов при всехорганах управления образованием.

Даже процедура занятия должности ректора государственногоили муниципального вуза носит государственно-общественныйхарактер (ст.12 ФЗ о ВППО). Ректора вначале избирают наконференции трудового коллектива (или общим собранием), а затемего утверждает соответствующий орган исполнительной власти.Причем даже если он не утвердит предложенную кандидатуру, аконференция (общее собрание) решением 2/3 присутствующих вновьизберет этого кандидата, его обязаны утвердить на должность ректора.Ни в одной другой отрасли экономики или социальной сферы неттакого порядка занятия должности руководителя.

Во-вторых, это нетипичное разграничение компетенциимежду федерацией и субъектами РФ. В отличие от других предметовсовместного ведения, в образовании управленческие функции междуфедерацией и ее субъектами объективно разделяются по уровнямобразования. Правовое регулирование высшего образования относитсяисключительно к ведению России. И хотя в ведении субъектов РФ имуниципальных образований также могут находитьсяобразовательные учреждения ВПО, правовую регламентацию ихдеятельности осуществляет федерация.126

В-третьих, это особый метод правового регулирования.Отношения, складывающиеся в процессе жизнедеятельностиобразовательных учреждений, и горизонтальные, и вертикальные, этоодновременно отношения и субординации, и равноправногопартнерства, причем зачастую между одними и теми же участникамиобразовательного процесса. Отсюда своеобразный метод правовогорегулирования и «собственная» отрасль права, именуемаяобразовательной.

В-четвертых, основополагающей категорией для обеспеченияэволюции системы образования является вузовская автономия. Этоозначает (при сохранении государственного контроля) такую степеньсамоуправления, которая необходима вузу для эффективногопринятия решений в отношении своей уставной деятельности.Поэтому регулирование внутривузовских отношений, как и всубъектах предпринимательской деятельности, в значительнойстепени осуществляется локальными актами (ст. 13 закона РФ «Об

126 Статьи 24 и 25 ФЗ о ВППО.

51

образовании»). Однако в новом положении о Министерствеобразования и науки РФ подчеркивается следующее: «Приосуществлении правового регулирования в установленной сфередеятельности Министерство не вправе…устанавливать ограничения…прав негосударственных коммерческих и некоммерческихорганизаций…» (п.7). Не свидетельствует ли подобная формулировкао неограниченности возможных ограничений для подведомственныхгосударственных некоммерческих организаций?

В-пятых, это многосубъектный состав органов, оказывающихрегулирующее воздействие. Учредитель федеральных вузов –Правительство Российской Федерации (п.2 ст. 10 ФЗ о ВППО). Донедавнего времени (март 2004г.) основной объем функций учредителяисполнял соответствующий федеральный орган исполнительнойвласти, главным образом Минобразования России. Представлялособственника в части управления имуществом Министерствоимущественных отношений. Поэтому при регистрации уставов вузов врегионах возникала зачастую проблема их утверждения всоответствующих комитетах по управлению имуществом.127 Функциисобственника в контексте ст. 120 ГК РФ (субсидиарнаяответственность по обязательствам финансируемых собственникомучреждений) исполняло Министерство финансов. В настоящее время,как уже было отмечено, произошло увеличение числа органовисполнительной власти, которым подведомственно высшееобразование.

Утвержденные положения о новых структурахисполнительной власти в системе высшего образования пока не даютответа на следующие вопросы:

• кто реально будет исполнять функции учредителя?Очевидно, они будут перераспределены между вновьсозданными структурами;

• кто будет привлекаться в качестве собственника вслучае необходимости субсидиарнойответственности?

127 Автор столкнулся с этим в Республике Татарстан в период работы вдолжности главного юриста КГТУ. (См. также письмо МинобразованияРоссии «Об учредителях государственных и муниципальных образовательныхучреждений сферы Минобразования России»).

52

Кроме того, в системе высшего образования было положеноначало практике соучредительства. Так, в соответствии спостановлением Правительства РФ от 16.06.1997 г. № 722,128 вторымучредителем Казанского государственного технологическогоуниверситета стал Кабинет Министров Республики Татарстан.Образуемая таким образом смешанная форма собственности иналичие нескольких соучредителей неизбежно влекут за собойперемены в традиционных формах и методах воздействия науправляемый объект.

В-шестых, еще одним принципиальным отличиемконструкции государственного регулирования высшего образованияявляется развитие региональных моделей университетскихкомплексов, включающих образовательные учреждения различноготипа, научно-исследовательские и научно-производственныеструктуры, предприятия и т.д. В качестве примера также можнопривести Республику Татарстан, где в соответствии с решениемколлегии Минобразования России от 19.12.2000 г. учрежденаФедеральная экспериментальная площадка по реализации моделейуниверситетских комплексов в форме университетского округа,ассоциации образовательных учреждений и единого юридическоголица. Получают распространение идеи учебно-научно-производственных и учебно-научно-инновационных комплексов (обэтом много и подробно пишет, в частности, В.Е. Шукшунов и ряддругих вузовских работников).129

Можно отметить и другие особенности, вытекающие изменяющегося содержания образования, появления новых формобразования, проведения экспериментов в области образования и т.д.Так, апробация дистанционных технологий фактически вывела МЭСИна несколько лет из правового поля высшего образования, так как егодеятельность по становлению дистанционного образованиярегламентировалась путем индивидуально ориентированных актов

128 О Казанском государственном технологическом университете.129 Основы создания университетских комплексов// Шукшунов В.Е.,

Ленченко В.В., Третьяк А.Я. и др. Новочеркасск, 2002. 29 с.; Трансформацияроссийских университетов в учебно-научно-инновационные комплексы/ Подред. В.Р. Атояна. Саратов, 2001. 416 с.; Кураков Л.П. Основы инновационнойсоциально ориентированной модели интегрированного образования. М.: Вуз ишкола, 2002. С. 309–317; Практика структурно-институциональныхпреобразований в системе ВПО. М.: изд-во МГУП, 2003. 112 с.

53

Минобразования России. Проведение в Республике Татарстанэксперимента по созданию региональной модели дополнительногопрофессионального образования также привело к модификациям вуправленческих отношениях между участниками эксперимента.130

Таким образом, организация государственного регулированиявысшего образования должна обеспечивать баланс публичного ичастного интереса в этой сфере и отражать все перечисленныеособенности. Необходимо также в целях обеспечения эффективностифункционирования системы высшего образования, наряду собязательной государственной поддержкой, сохранитьгосударственно-общественный характер управления, развиватьвузовское и студенческое самоуправление, отразить организационно инормативно создание региональных образовательных комплексов. Этизадачи и должен решать соответствующий административно-правовоймеханизм на основе необходимой нормативной базы.

130 См.: Дьяконов С.Г., Иванов В.Г., Овсиенко Л.В. Дополнительноеобразование – новые возможности //Высшее образование в России. 2003. № 2.С. 3–13; Иванов В.Г. Новый этап в развитии системы дополнительногопрофессионального образования Республики Татарстан //Служебная лестница.2004. № 4. С. 16–19.

54

1.3. Содержание, принципы и формы регулирования

В современной литературе справедливо высказывалась мысльо том, что автоматический перенос на российскую почву идей приматаобщечеловеческих ценностей не даст сразу ожидаемогоположительного эффекта, в обществе еще нет соответствующихтрадиций.131 Нельзя не согласиться и с тем, что позитивное решениемногих проблем становления новой государственности на основеценностных критериев во многом зависит от личностных качествадминистраторов, их нравственной и политико-правовой культуры.Поэтому существенной задачей исполнительной (и в определенноймере законодательной) власти является создание действенногомеханизма правового обеспечения конституционных и иных правовыхценностей управления государством и о6ществом,132 определениесодержания его деятельности в условиях демократизации управления.Безусловно, это в равной степени относится и к проблеме реализацииконституционного права граждан на высшее профессиональноеобразование.

Принципиально важным является то обстоятельство, что вобразовательной системе новой России образовательные учрежденияперестают быть подразделениями государственного аппарата.Отмечается, что государство должно способствовать развитиюавтономии вузов, их административной самостоятельности.133 В то жевремя число государственных вузов по-прежнему являетсяпреобладающим: на начало 2003/2004 года их 568 только в системефедеральных органов при 330 негосударственных (что составляет36,9%). Это, безусловно, должно сказываться на особенностяхуправления системой. Вместе с тем представляется ошибочным идаже опасным мнение, что по отношению к негосударственным вузаморганы управления образованием выполняют только отдельные«разрешительно-согласовательные» функции, то есть осуществляют

131 См. Проблемы общей теории права и государства/ Под ред. В.С.Нерсесянца; Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административноеправо: история развития и основные современные концепции. М.: Юристъ,2002. С. 152; и др.

132 Точка зрения В.В. Полянского (См.: Галлиган Д., Полянский В.В.,Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 153.)

133 Управление современным образованием. С. 40.

55

функциональное управление.134 Правила игры на образовательномполе должны быть едиными для всех участников независимо оторганизационно-правовой формы. Однако сегодня государство нетолько не проводит протекционистской политики в отношениигосударственных вузов как основных участников отношений пореализации конституционного права граждан на высшеепрофессиональное образование, но и вводит целый ряддополнительных ограничений для них. Это, например, определьноеколичество обучающихся на платной основе по ряду специальностей –не свыше 50% от общего числа приема на эти специальности;необходимость перечисления части дохода учредителю; установлениесоотношения для бюджетного финансирования «преподаватель –студент» 1:10 независимо от контингента обучающихся,специальностей и максимально допустимой нагрузки; требованиесоответствия штатного расписания ненормативным типовым штатамбюджетной организации и т.п. Строго говоря, законодательство обобразовании в значительной степени адресовано государственным имуниципальным вузам. Даже в тех случаях, когда в тексте закона нетпрямого указания, это вытекает из смысла статьи (см., например,статью 12 «Управление вузом», ст.16 «Студенты вузов», ст. 19«Докторанты, аспиранты и соискатели» ФЗ «О ВППО»).

А согласно официальной точке зрения, которойпридерживаются и многие негосударственные вузы, позициягосударства по отношению к негосударственным вузам становитсяболее жесткой.135 Это, в частности, можно проследить по нормативно-правовым актам по аккредитации. Как следствие, наблюдаетсянезначительная тенденция сокращения числа негосударственныхвузов (в основном частных, которые не смогли пройтигосударственную аккредитацию).

В предыдущем разделе были названы основные функцииадминистративной деятельности, управления. Конкретизируя ихприменительно к исследуемой области, авторы коллективноймонографии «Тенденции развития высшего образования всовременном мире» включают в управление образованием, какпроцесс в широком смысле, «разработку важнейших направлений

134 См. Беляков С.А. Указ. соч. С. 60.135 См. выступления В.М. Филиппова на страницах газеты «Поиск» в 2003–

2004 гг.

56

политики в области образования, планирование целей и важнейшиххарактеристик системы образования, разработку образовательныхструктур и показателей качества образования, подготовку иреализацию планов, программ, проектов и приоритетных направленийразвития образования, оценку и контроль за образовательнойполитикой, ресурсное обеспечение образования, подготовку иповышение квалификации педагогического и административногоперсонала».136

Действительно, с учетом специфики исследуемого объектагосударственное регулирование образования предполагает этинаправления деятельности. Следует тем не менее уточнить, чтогосударство не только дает оценку образовательной политике – это,скорее, функция общественная, оно ее вырабатывает (п. 1 Положенияо Министерстве образования и науки). Кроме того, наряду сразработкой образовательных структур (то есть, уровней образования,образовательных стандартов и образовательных программ),государство утверждает модели образовательных учреждений (см. ст.9 ФЗ о ВППО); в системе высшего образования их также создают,«моделируют» сами академические сообщества на основе своегопрактического опыта с учетом социально-экономических реалий тогоили иного региона (автор писал об этом ранее). Необходимостькоординации деятельности вузов, прежде всего государственных, снациональной образовательной политикой, требует их подотчетности(это также общая составляющая отношений «государство – вуз» вразвитых странах137). Автономия вузов предполагает ихответственность, а значит, подконтрольность перед государством (см.ст. 3 ФЗ о ВППО).

Следовательно, конкретизируя содержание и целирегулирующего воздействия в системе высшего образования,необходимо дополнить его следующими функциями:

1) создание системы непрерывного интегрированногообразования, реализация концепции многоуровневой подготовки;

2) соответствующая структурная перестройка высшей школы; 136 Тенденции развития высшего образования в современном мире: соци-

ально-экономический аспект. М.: Исслед. центр по проблемам качестваподготовки специалистов. 1992. С. 36.

137 Амбросимова Н.М. Сравнительные исследования в высшем образованииза рубежом. М.: Исслед. центр проблем качества подготовки специалистов,издат. корпорация «Логос», 1994. (Научные доклады. Вып. 6). С. 21.

57

3) унификация управления высшим образованием независимоот ведомственной подчиненности вузов;

4) проведение региональной политики (это необходимыйкомпонент управления в любой федеративной стране;

5) демократизация управления, в том числе путемформирования системы государственно-общественных органов,сочетание контроля и вузовской автономности;

6) деидеологизация и деполитизация образования. Ранее висследованиях по проблемам управления высшим образованием под-черкивалось, что управляющее воздействие в системе «государство иобщество» осуществлялось с помощью различных форм идеологии.Право в образовании выполняло не только регулирующие, но иидеологические функции.138 Поэтому сегодня также законодательнозакрепляются плюрализм в образовании и недопущение деятельностив вузах политических и общественно-политических движений иорганизаций (ст.1, 2 закона РФ «Об образовании»);

7) обеспечение на основе Государственного образовательногостандарта качества подготовки специалистов в условиях развитияакадемических свобод и появления негосударственных вузов;

8) финансирование вузов, наряду с нормативным, наконкурсной основе.139

Объектом управления в этой системе является процессудовлетворения потребностей личности и общества в высшемобразовании, а значит, и соответствующая деятельность вузов совсеми составляющими.140

138 См. подробнее: Государственное управление народным образованием вСССР. Алма-Ата: Наука, 1980. 191 с.

139 Беляков С.А. в соответствии с законом РФ «Об образовании» иПоложением о Минобразовании России приводит детальную классификациювсех функций управления в системе образования (См.: указ. соч. С. 54–77.)

140 Следует отметить, что объект воздействия государственных органовуправления высшим образованием по сути остается неизменным – меняютсяценностные ориентации: если раньше главным считалась подготовкаквалифицированных специалистов, теперь приоритетными становятся личныеи общественные потребности и интересы в образовании и культурномразвитии. В то же время в Германии уже идет обратная эволюция (См.:Особенности современного развития высшего образования в ведущих странахмира// Цейкович К.Н., Тарасюк Л.Н., Давыдов Н.И. и др. М.: Исслед. центр попроблемам качества подготовки специалистов, 1994. С. 45–64).

58

В литературе высказывалась критика реально осуществляемыхгосударством функций в сфере высшего образования. Так,зарубежные авторы Белой книги отмечали, что косвенным следствиемнехватки бюджетных средств «стал процесс не столькодецентрализации, сколько дерегулирования. Этот процессспособствовал изменению структуры образовательной системы и вомногом обусловил потерю государственными органами управленияобразованием способности на долгосрочной основе в качественном иколичественном отношении направлять и контролировать российскоеобразование именно как систему».141 К настоящему временигосударство уже обозначило такой путь реформирования образования,как глобальные структурные реформы, предусматривающиеналаживание механизма координации образовательной системы сцелью ее адаптации к долгосрочным потребностям развития общества.Обычно для образовательного планирования используется временнойотрезок в 10–15 лет, и именно на такой срок приняты основныедокументы – ФПРО и Концепция модернизации образования. Этотфакт можно в определенной степени считать успехом проекта TACISEDRUS 9608 «Управление образованием в России», основная целькоторого заключалась в совершенствовании российской системыобразования с целью ее адаптации к потребностям федерального ирегионального развития.142

Государство упрекали и в связи с отсутствием таких функций вобласти образования, как стратегическое планирование ипрогнозирование.143 Это тоже проблема общего характера: известно,что функции прогнозирования и планирования управленияэкономическими и социальными объектами регулируются оченьплохо.144 Вместе с тем, по-видимому, не учитываются следующиеобстоятельства: во-первых, термин «стратегическое планирование» –из области менеджмента, а терминологическое заимствование дляклассической юриспруденции еще не стало традицией; во-вторых,планы в современных условиях утрачивают характер адресныхдиректив и трансформируются в программы и проекты, поэтому в

141 Белая книга российского образования. Ч.1. С. 155.142 Там же.143 Андиева М. С. Указ. соч. С. 145.144 Юсупов В.А. Административное право и современность//Юрист. 2003.

№6. С. 58.

59

Положении о Минобразования России присутствовала функцияразработки целевых, межгосударственных и межведомственныхпрограмм и проектов в области образования, молодежной политики инаучной деятельности и т.д. (пп. 3 п. 5 положения).

Функция прогнозирования была закреплена в пп. 6 п. 5Положения о Минобразовании России. Отчеты министерствапоследних лет содержат внушительный перечень реализуемыхпрограмм и проектов: это Программа развития дистанционногообразования, такие федеральные целевые программы, как ФЦПреформирования военного образования (совместно с силовымиведомствами), «Русский язык», «Интеграция науки и высшегообразования России на 2002–2006 гг.»; международные проекты«Фундаментальные исследования и высшее образование», «Развитиеобразовательных связей и инициатив в области высшего ипрофессионального образования», «Партнерство в образовании,здравоохранении и социальной помощи» и др.145 Утвержден Пландействий Минобразования России на 2002–2004 гг. по реализацииКонцепции модернизации российского образования на период до 2010г.146 В новых положениях об органах исполнительной власти в областиобразования эти функции никому конкретно не предписаны.

Между тем исследования в области образования в западныхстранах свидетельствуют о том, что планирование – одна изважнейших функций управления современным образованием.147 ВРоссии переход от командно-административной экономикисопровождался фактически и отказом от планирования. Прошлонемало лет, прежде чем осознали реальную необходимость плановойдеятельности в целях обеспечения комплексного экономическогоразвития государства. В обществе утвердилось мнение, чтогосударственное планирование и рыночные отношения несовместимы,а планирование – метод тоталитарного руководства. Однако жизньубедительно показала, что это не так. Планирование позволяет видетьперспективу развития общества, тенденции его движения,

145 См. отчеты Минобразования России.146 Приказ Минобразования России от 20.05. 2002 г. № 1831 в ред. приказа

от 23.07.2002 г. №2866.147 Тенденции развития высшего образования в современном мире. С. 36;

Амбросимова Н.М. Сравнительные исследования в высшем образовании зарубежом. С. 19–20; Особенности современного развития высшегообразования в ведущих странах мира; и др.

60

своевременно вносить коррективы, например в законодательныйпроцесс, а главное – упорядочивает эту сферу государственнойдеятельности.148 Как реально обстояло дело с выполнением этойуправленческой функций последние десять лет, мы показали впредыдущем разделе: не было ни планов, ни четких программ,требования закона «Об образовании» не принимались во внимание.Ситуация начала меняться с принятием в 2000 г. ФПРО и ряданазванных концепций. Именно недостатками планированиядеятельности всей системы образования в целом, в том числе и вотношении негосударственного образования, можно объяснитьситуацию, которая сложилась сегодня на рынке труда: переизбытокюристов, экономистов, менеджеров и психологов, чрезмернаядоступность высшего образования и нехватка специалистов сосредним профессиональным образованием, дефицит рабочих.

Нельзя не согласиться со справедливостью позиции,высказанной в 1998 г. в коллективной монографии под редакциейминистра образования РФ А.Н. Тихонова: важнейшей особенностьюуправления образованием в современных условиях является то, чтопроблемы образования должны решаться не только на уровне самойобразовательной системы. Решение этих проблем становитсякомпонентом общегосударственной политики. Авторы подчеркивают,что проведение единой государственной политики в образовательнойсистеме является важной задачей управления образованием во многихстранах. Только высокий приоритет образования в государственнойполитике может обеспечить необходимый уровень управления сферойобразования в современном мире.149 Потому и в законе «Обобразовании» уже в первых статьях закреплены принципыгосударственной политики в области образования, аналогичнорасположение соответствующих норм и в ФЗ «О высшем ипослевузовском профессиональном образовании».

В предыдущем разделе был обозначен ряд тенденций вгосударственной идеологии управления образованием, подробно

148

149 Управление современным образованием. С. 36–37.

Цит. по: Демин А.А. Указ. соч. С. 199; Предпринимательское(хозяйственное) право. Т.1/ Под ред. О.М. Олейник. М.: Юристъ, 2000. С.507–511; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С.28–29;См. также: Кара-Мурза С.Г. Указ. соч. Гл. 18, 21, 22 и др.

61

рассмотрены те, что наиболее выражены в своей противоположности:планируемая масштабность преобразований и отсутствие ихгарантированного финансирования. Прежде чем перейти к анализуиных тенденций в государственном регулировании образования, мыхотели бы определиться с содержанием понятия «тенденция». Такойподход соответствует складывающимся традициям современнойзаконодательной техники в российской правовой системе (все ониначинаются с глоссария терминов) и обусловлен необходимостьюустранения использования одних и тех же понятий в разныхзначениях. Помимо простого неудобства, именно практикаманипулирования терминами позволяет скрывать истинные намерениязаконодателя, представителей государства и т.д.

В словарях слову «тенденция» дается несколько толкований.Нам представляются полезными следующие: это, во-первых,направление развития какого-либо явления; во-вторых,направленность во взглядах и действиях; в-третьих, стремления,свойственные кому-либо.150 Словарь русского языка дает болеежесткий аналог: предвзятая, односторонняя мысль, навязываемаякому-либо.151 Наконец, наиболее актуальная расшифровка понятия,привязанная к экономической сфере (мы ее слегка экстраполируем):выявленные в результате анализа, наблюдаемые устойчивыесоотношения, свойства, признаки, присущие экономической системе,экономике страны, организации, спросу и предложению на рынкетоваров и услуг; сложившаяся направленность экономическихпроцессов. На основе тенденций можно делать выводы о ходесоответствующих процессов в будущем, прогнозировать эконо-мические показатели.

Поэтому, говоря о тенденциях в управлении образованием всовременной России, мы предполагаем выявление тех устойчивыхсоотношений, которые присущи сегодня системе ВПО и на основекоторых можно делать прогнозы о дальнейшем ее развитии.

Следует заметить, что в литературе по «традиционному»административному праву этот термин употребляют сравнительноредко, основная сфера его использования – теория права игосударства, философия, социология, педагогика. Хотя есть и иные

150 Вишнякова С.М. Профессиональное образование. Словарь (Ключевыепонятия. Термины. Актуальная лексика). М.: Новь, 1999. С. 332.

151 Ожегов С.И. Словарь русского языка. С. 647.

62

примеры в юридической литературе.152 Организация управления вомногом зависит от самой управляемой системы. Следовательно,тенденции развития системы предопределяют соответствующиеадекватные изменения в системе управления. В настоящей работе ужеотмечалось, что в связи с демократизацией отношений в обществе идекларируемым усилением автономии образовательных учрежденийосновная тенденция в управлении образованием – переход отнепосредственного управления к регулированию. Эта же тенденцияприсутствует и в отношении государства к различным субъектамхозяйствования в экономической деятельности.153 Однако для этойсферы уже сформулировано определенное правило, пусть и не всегдапретворяемое в жизнь: «Мера государственного воздействия и егопределы при вмешательстве в дела предпринимателя определяютсянеобходимостью и достаточностью сохранения существенныхэлементов рыночного регулирования экономики в сочетании скорректировкой экономического развития в нужном обществунаправлении. Эти пределы должны быть точно намечены изакреплены в нормах хозяйственного права».154

В системе образования пределы государственноговмешательства в деятельность образовательных учреждений и всейсистемы в целом обусловлены прежде всего законодательнозакрепленными понятиями «автономность образовательныхучреждений» и «академические свободы»; другим критерием можетвыступать социальная значимость высшего образования.

Мера и пределы государственного воздействия на сферувысшего образования могут быть определены на основе анализапровозглашенных и реализуемых принципов государственнойобразовательной политики, то есть деятельности государства (в лицеего органов) по обеспечению функционирования и развития системыобразования. В свою очередь, закрепленные в законе (ст. 2 закона РФ

152 См., например: Писаревский Е.Л. Законодательство в области туризма.Тенденции и перспективы//Юрист. 2002. №4. С. 41–44.

153 См.: Демин А.А. Указ. соч.; Предпринимательское (хозяйственное)право/ Под ред. О.М.Олейник. Т.1; Мартемьянов В.С. Хозяйственное право.Т.1; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс; Агапов А.Б.Административное право; Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А.А.Административное право РФ. Ч.2. М.: Теис, 1995. 280 с.; и др.

154 Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. Т.1. С. 191.

63

«Об образовании») принципы означают и обязательства государства вэтой области.

Именно принципы государственной образовательной политикитрансформируются затем в принципы отрасли – образовательногоправа. И хотя В.М. Сырых полагает, что не все принципы,закрепленные в ст.2 закона РФ «Об образовании», характеризуютпредмет правового регулирования этой отрасли, а следовательно, и немогут претендовать на роль принципа права, нельзя не увидетьочевидного сходства между теми и другими.155 Все они характеризуютисходные, основополагающие требования, которым должнаудовлетворять деятельность органов государственной власти, иныхсубъектов образовательных отношений, поведение их участников. Неслучайно принципы государственной политики в области образованияопределяют и как принципы правового регулирования.156 Поэтомупредставляется также не вполне оправданной попытка выделить еще ипринципы образования как объекта управления.157 А в проектеКодекса РФ об образовании в соответствии с позицией руководителяавторского коллектива В.М. Сырых предпринята попытка, наряду сосновными принципами правового регулирования образовательных ииных связанных с ними отношений, выделить и основные началазаконодательства об образовании.158

Именно закрепленные в законодательстве об образованиипринципы государственной политики, как и принципы отрасли права,выражают объективные закономерности организации иформирования системы образования. И они должны определятьнаучно обоснованные направления реализации компетенции, задач ифункций соответствующих органов управления образованием. Толькотакой подход к принципам государственной политики позволитоптимизировать деятельность управляющих структур в образовании,включая и органы самоуправления образовательного учреждения.Любые дискуссии должны подводить к главному выводу: принципы

155 См.: Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российскогоправа. М.: Исслед. центр по проблемам качества подготовки специалистов,2000. С. 58–62.

156 Акбаев А.А. Осуществление прав граждан на образование:конституционные гарантии и социально-экономическое обеспечение. М.,1999. С. 28.

157 Андиева М..С. Управление образованием в РФ. С. 142.158 Кодекс РФ об образовании (проект). М., 2003. Ст. 6.

64

государственной политики в области образования являютсяединственно возможным основанием, стержнем образовательногозаконодательства и деятельности всех участников образовательныхотношений. Поэтому они же становятся и принципамиформирующегося образовательного права.

В полной мере принципы государственной политики в областиобразования характеризуют слова Ю.А. Тихомирова: они служатсвоего рода ценностным ориентиром для правотворчества иправоприменения в данной сфере; закрепляемые в законе, ином акте,они приобретают «строгий нормативно-ориентирующий исистемообразующий смысл для всех норм того или иного акта,института и подотрасли».159 (Поскольку цель и объем настоящегоисследования не позволяют углубиться в дальнейшую дискуссию,отсылаем к обстоятельной комплексной работе по этой проблеме.160)Только на основе соответствующих принципов возможноосуществлять необходимую интерпретационную деятельность: всистеме образования, где правовая грамотность руководителей, а темболее обучающихся далеко не всегда на высоте, это основная гарантияправильного толкования тех или иных нормативно-правовых актов.

Известно также, что правовые принципы являются основойправовых явлений и процессов, именно они выполняют рольюридических закономерностей, так как выступают идеологической,научно обоснованной формой отражения объективных законов вобществе.161 Принципы неизбежно проявляются в системе правовыхотношений, и представляется очень удачным логическое построениеА.А. Федорченко, согласно которому в тех случаях, когда принципыне осознаются учеными, не закрепляются прямо и непосредственнодействующим законодательством, правовые нормы оказываютсянесовершенными, малоэффективными и не приводят к ожидаемымрезультатам. В то же время в обществе сохраняются устойчивые по-требности, которые не получают требуемого удовлетворения, а фак-тические отношения складываются вопреки законодательным уста-новлениям, в обход норм права. В этих условиях общество, правовая

159 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 53. 160 Федорченко А.А. Принципы правовой системы: понятие, содержание и

форма реализации. М., 2003. 32 с.161 См.: Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М.:

Готика, 2002. С. 257.

65

наука и юридическая практика вынуждены постоянно приниматьмеры по усовершенствованию таких норм права, пока случайно, ме-тодом проб и ошибок, либо в процессе теоретического анализа небудет открыта их сущностная основа и выражающий эту основу пра-вовой принцип. Только в системе действующего законодательстваправовые принципы приобретают общеобязательное значение.162

Следовательно, в силу наличия или отсутствия в законодательстве обобразовании реальных принципов, на которых государство строитправовое регулирование образовательных отношений, можнозаведомо оценивать эффективность тех или иных нормобразовательного законодательства, иных нормативных актов, ихлегитимность с точки зрения соотношения с принципамиобразовательной политики и т.д. (Думается, такой анализ был быполезен при принятии любого акта в области образования, но приусловии, что все основные принципы своевременно и исчерпывающефиксируются законодательно.)

Наконец, определение правовых принципов как положений,отражающих социально-политическую реальность и выражающихзакономерности развития соответствующих отношений,163 такжепозволяет на основе нормативно закрепленных принциповобразовательной политики увидеть тенденции государственногорегулирования образования.

Принципы государственной политики в области образования –основополагающие начала государственного регулированияобразовательной сферы – закреплены в статье 2 закона РоссийскойФедерации «Об образовании». К ним относятся:

• (1) гуманистический характер образования, приоритетобщечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека,свободного развития личности, воспитаниегражданственности, трудолюбия, уважения к правам исвободам человека, любви к окружающей природе, Родине,семье;

• (2) единство федерального культурного иобразовательного пространства, защита и развитиесистемой образования национальных культур, региональ-

162 Федорченко А.А. Цит. соч. С.5.163 Андиева М.С. Управление образованием в РФ. С.142.

66

ных культурных традиций и особенностей в условияхмногонационального государства;

• (3) общедоступность образования, адаптивность системыобразования к уровням и особенностям развития иподготовки обучающихся, воспитанников;

• (4) светский характер образования в государственныхи муниципальных образовательных учреждениях;

• (5) свобода и плюрализм в образовании;• (6) демократический, государственно-общественный

характер управления образованием, автономностьобразовательных учреждений.

Здесь уместно будет вспомнить оценку, данную Ю.Н.Стариловым принципам отрасли: «…это субъективные понятия. Ониформулируются человеком (законодателем), исходя из конкретногоправового опыта и правовой культуры в стране, и базируются наосновных положениях правовой системы с учетом достигнутогоуровня развития отраслевого… законодательства».164 И при всейвнешней декларативности принципов, зафиксированных взаконодательстве об образовании, свидетельствующей о том, чтоавторы текста – не юристы и законодательная техника «отдыхает» наподобных формулировках, эти принципы пронизывают всю системуобразовательных отношений, развиваются в законах и подзаконныхактах, положены в содержание образовательных стандартов,отражены в структуре образования, закреплены в уставахобразовательных учреждений и т.д. Их детальный анализ былнеоднократно осуществлен различными авторами.165 Считаем важнымконстатировать, что, во-первых, они проявляются на всех ступеняхобразования, но в сфере высшего образования имеют свою специфику,потому и дополнены перечнем ст. 2 ФЗ о ВППО; во-вторых,названные принципы в значительной степени соотносятся спринципами административного права (хотя в современной теорииадминистративного права окончательного единства мнений опринципах нет). Это относится к принципам гуманизма, или

164 Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право:история развития и основные современные концепции. С. 194.

165 См.: Шкатулла В.И. Указ. соч.; Сырых В.М. Введение в теориюобразовательного права; Комментарий к Закону РФ «Об образовании»/ Подред. В.И. Шкатуллы. М.: Юристъ, 1998.

67

приоритета личности и ее интересов в жизни общества, (в нашемперечне – 1) и федерализма (2); принципу участия граждан и ихобъединений в государственном управлении, принципу демократиикоррелирует принцип 6. Однако в целом принципыадминистративного права соотносятся с принципамиобразовательного права прежде всего потому, что и в этой сфереимеют место управленческие отношения, и организующе-властныйэлемент в них достаточно силен.

Вместе с тем необходимо отметить, что какие-либо принципытрудового и гражданского права в принципах государственнойполитики в образовании вообще не просматриваются. Можно, такимобразом, сделать вывод: именно административное право являетсяважной основой для моделирования правового регулированияобразовательных отношений. (Мы вернемся к этому в главе 2настоящей работы.) Поэтому было бы разумным и полезным дляучастников образовательных отношений отразить в цитируемомзаконе и такие принципы административного права, какиерархичность построения субъектов и их отношений;ответственность; защита прав граждан, или «доступность апелляций идругих форм права регресса», но не только «первичного акта илирешения», но любых действий вузовской администрации ипреподавателей (такое право закреплено, например, в Положении оЕГЭ166). Если принцип иерархичности в образовательной сфереприсутствует в значительной степени, хотя и не всегда в явной форме,проблемы ответственности и реализации права граждан на защиту всистеме образования во многом и обусловлены тем, что вобразовательном законодательстве как принципы до недавнеговремени не были закреплены.

Ранее отмечалось, что в проекте Кодекса РФ об образованиипредпринята попытка разделить основные начала законодательства обобразовании (ст.1 проекта) и основные принципы правовогорегулирования образовательных отношений (ст.6), хотя с учетомвышеизложенных подходов речь может идти именно огосударственной политике в области образования. В ст. 1 дается невполне корректная отсылка к «конституционному признанию» правграждан в области образования; академических свобод

166 Положение о проведении ЕГЭ. – Утв. приказом МинобразованияРоссии от 9.04.2002 г. № 1306.

68

преподавателей и обучающихся, автономии образовательныхучреждений (очевидно, что это не терминология Основного закона),судебной защиты прав участников образовательных отношений (насамом деле в Конституции РФ, конечно же, закреплено право всехграждан на судебную защиту). Ограничивая предмет исследованиясферой высшего образования, укажем также на необоснованноевключение в качестве одного из основных начал законодательства обобразовании право граждан на неоднократное бесплатноепрофессиональное образование по направлению службы занятости и виных случаях. Во-первых, такая возможность одних существенноограничивает возможности других; во-вторых, это непосильное бремядля «образовательного» бюджета; в-третьих, развитие системыдополнительного профессионального образования позволяетгражданам при значительно меньших временных и финансовыхзатратах для всех участников этого процесса получить диплом опрофессиональной переподготовке, дающий право вестипрофессиональную деятельность в новой сфере.167 Причем этирасходы справедливо могут быть возложены на работодателя.

Перенос из теории права в кодекс понятий «императивный иимперативно-диспозитивный метод регулирования» (ст.6 проекта) неспособствует доступности кодекса. К тому же, это не принцип, аметод правового регулирования.

Сложный речевой оборот «сочетание нормативно-правовогорегулирования отношений в сфере образования федерацией снормативным правовым регулированием субъектами РоссийскойФедерации» на самом деле означает разграничение компетенции вобласти образования, принцип федерализма, и прежний подход вобразовательном законодательстве (ст. 28 и 29 закона РФ «Обобразовании») более предпочтителен уже потому, что соответствуетКонституции РФ и терминологическим традициям действующегозаконодательства. Что подразумевается под принципом единства идифференциации нормативно-правового регулированияобразовательных отношений, можно только догадываться.Безусловно, этот принцип может способствовать и значительномурассогласованию норм, регулирующих образовательные отношения, и

167Положение о порядке и условиях профессиональной переподготовкиспециалистов. – Утв. приказом Минобразования России от 6.09.2000 г. №2571.

69

определенному правовому беспределу, как это произошло с правовымпринципом «дозволено все, что не запрещено».

Принципы, затрагивающие налоговые и социальные льготы, втом числе в форме социальной помощи, также относятся кпринципам государственной политики. Их можно объединить впринцип всемерной приоритетной государственной поддержкисистемы образования и ее участников. Что же касается принципаобязательной государственной итоговой аттестации для получениядокумента государственного образца, то это, скорее, вопроспроцедурный, связанный с качеством выдаваемого документа обобразовании.

Принцип обеспечения права обучающихся и педагогическихработников на защиту чести и достоинства в образовательномпроцессе на самом деле представляет собой статутную норму, этоправо личности в образовательном процессе.

Наконец, принцип непосредственно-представительногохарактера образовательных правоотношений также не можетрассматриваться как принцип отрасли, это признак, позволяющийотграничить образовательные отношения и образовательное право отсмежных правоотношений.

Таким образом, в формулировках статей 1 и 6 проекта КодексаРФ об образовании не выдержаны общетеоретические характеристикипринципов, которые могут быть положены в основу правовогорегулирования тех или иных общественных отношений. Вообще,конструкция этих основополагающих для всего кодекса статейпроекта тем более удивительна, что в Концепции кодекса говорится отрадиционных для любой отрасли и кодекса нормах, формулирующихзадачи и принципы отрасли.168 Кроме того, немотивированный отказот уже зарекомендовавшей себя конструкции принциповгосударственной политики в области образования можетрасцениваться как ослабление государственного присутствия вобразовании. Таким образом, логика действующих законов обобразовании представляется более убедительной – при условии техпоправок, о которых говорится в настоящей работе.

Принимая ФЗ «О высшем и послевузовскомпрофессиональном образовании», законодатель счел необходимымвыделить дополнительные, специальные принципы государственной

168 Основные положения Концепции Кодекса РФ об образовании. С. 8.

70

политики в области ВПО. Это обусловлено несколько иной рольювысшего образования в судьбе личности (в сравнении с общимобразованием), иным социальным его значением. Соответственно вст.2 ФЗ «О ВППО» названы дополнительные принципы, такие как:

• суверенность прав субъектов РФ в определениисобственной политики в области высшего ипослевузовского профессионального образования в частинационально-региональных компонентов государственныхобразовательных стандартов;

• непрерывность и преемственность процесса образования; • интеграция системы высшего и послевузовского

профессионального образования РФ в мировую системувысшего образования при сохранении и развитиидостижений и традиций российской высшей школы;

• конкурсность и гласность при определении приоритетныхнаправлений развития науки, техники, технологий, а такжеподготовки специалистов, подготовки и повышенияквалификации работников;

• государственная поддержка подготовки специалистов,приоритетных направлений фундаментальных иприкладных научных исследований в области высшего ипослевузовского профессионального образования.

Специальные принципы государственного регулирования этойсферы подчеркивают особое ее значение; однако, строго говоря,некоторые из них относятся не только к области ВПО. Это касаетсяпринципа защиты и развития системой образования национальныхкультур, региональных культурных традиций и особенностей – вусловиях многонационального государства его реализация возможнатолько при условии учета и уважения суверенитета субъектовфедерации. Принцип непрерывности и преемственности процессаобразования также носит сквозной, всеобъемлющий характер, егореализация должна осуществляться на всех ступенях и уровняхобразования (он, в частности, и был закреплен позднее как общийпринцип в Национальной доктрине образования в РФ169). Тенденция кформированию системы непрерывного образования в зарубежных

169 Осенью 2003 г. рабочей группой Минобразования РФ, в состав которойвходил и автор настоящей работы, был подготовлен проект изменений идополнений в закон РФ «Об образовании», куда вошло и данное предложение.

71

странах обеспечивает соответствие национального трудовогопотенциала быстро меняющимся технологическим, экономическим,демографическим и социально-культурным потребностямобщества.170

Известно, что принципы отражают и обусловливают модельорганизации отношений в той или иной сфере государственногорегулирования (при условии, что внутренние закономерностиобщественных отношений и правового регулирования адекватнопоняты.) Принципы обеспечивают субъектам отрасли ихустановленный законом правовой статус. Общие принципы отраслиявляются моделью для других законодательных и иных нормативныхправовых актов, которые определяют систему принципов различныхинститутов данной отрасли права.171 Таким образом, наличиеспецифических принципов государственного регулированияобразовательной сферы – свидетельство самостоятельности иобособленности этой группы общественных отношений, а выделениепринципов государственной политики в области высшего образования– это основа дальнейшего развития подотрасли, в том числе путемсоздания необходимой нормативно-правовой базы.

Нельзя не заметить, что главным назначением принциповгосударственной политики является установление характерарегулирования образовательных отношений, закрепление особого пра-вового режима реализации субъективных прав, обязанностей, полно-мочий конкретных субъектов образовательной деятельности иуправления образованием, то есть их цели и задачи созвучныпринципам отрасли права, как, например, трактуют их вадминистративном праве.172

Основные принципы образовательной политики в России былираскрыты и развиты далее в таких документах программногохарактера, как упоминавшиеся Национальная доктрина образования вРФ (далее – Доктрина) и ФПРО. В них также отражены механизмы ихреализации. Эта линия продолжена в Концепции научной, научно-технической и инновационной политики в системе образования РФ на2001-2005 гг.173 и Концепции модернизации российского образования

170 Тенденции развития высшего образования в современном мире. С. 6.171 См.: Галлиган Д., Полянский В.В, Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 195.172 Там же. С. 196.

72

на период до 2010 г.174 (далее – Концепция модернизации).Определенные изменения в государственной политике в сфереобразования в 1998 г. и трудности с реализацией озвученныхпринципов обусловлены Программой экономии государственныхрасходов.175

Новые тенденции в реализации принципов государственнойполитики прослеживаются в новой структуре федеральных органовисполнительной власти и в положениях, определяющих ихкомпетенцию. Можно будет дать им оценку лишь по прошествиивремени.

Показательно, что в Доктрине заложена идея достиженияопределенных обществом целей воспитания и обучения посредствомгосударственной политики в области образования. Именно в Доктринеопределены и задачи государства в сфере образования, а вцитируемых законах об образовании очерчены задачизаконодательства в области образования. Принцип социальнойответственности в сфере высшего образования должен быть дополненответственностью студента за реализацию предоставленныхвозможностей, а в случае обучения за счет средств бюджета –последующей отработкой по направлению либо соответствующейматериальной компенсацией. В интересах удовлетворенияпотребностей государства, общества, личности принципом ихвзаимодействия в сфере высшего образования должен быть такжепринцип содействия студентам и выпускникам в трудоустройстве.

Доктрина предусматривает постепенный рост поступлениявнебюджетных средств в финансирование образования. Эта тенденциятакже должна быть закреплена в качестве принципамногоканальности финансирования высшего образования в составеосновных принципов образовательной политики государства. Именнотакой подход вытекает из Концепции модернизации (см. раздел 1.4).Аналогичная ситуация складывается во всех странах с рыночнойэкономикой. Очевидно, что сегодня заинтересованность граждан в

173 Приказ Минобразования России от 6.06.2000 г. №1705//БюллетеньМинобразования России. 2000. №11. С. 41.

174 Подготовлена Минобразованием России и одобрена ПредседателемПравительства РФ (распоряжение № 1756-р от 28.12.2001 г.)// Инновации вобразовании. 2002. №3. С. 4.

175 Утверждена постановлением Правительства РФ № 600 от 17.06.1998 г.Действует в ред. от 20.04.2000 г.

73

получении высшего и дополнительного профессиональногообразования выше, чем реальная потребность рынка или нуждыгосударства, особенно в сравнении с ситуацией с получениемначального или среднего профессионального образования.Следовательно, семьям придется платить за ВПО наряду сгосударством. Кроме того, плательщиками выступают потребителикадров – предприятия, фирмы; ими могут быть общественные ирелигиозные организации и т.д.

Следует подчеркнуть и значение для высшей школы принципаединства научного и образовательного процессов. Он выделен вкачестве самостоятельного принципа научной, научно-технической иинновационной политики в системе образования (это предметодноименной Концепции),176 озвучен в двух указах Президента РФ: «Одоктрине развития российской науки»177 и «О государственнойподдержке интеграции высшего образования и фундаментальнойнауки».178

Все эти принципы в той или иной степени реализуются какруководящие идеи в системе действующих нормативно-правовыхактов о высшем образовании. Можно говорить и о том, что ониобеспечивают их логическую согласованность. Мы видим, например,реализацию принципа суверенности прав субъектов (1) в ГОС ВПО.179

В нем также отражается принцип непрерывности и преемственностиобразования (2), он положен и в основу Условий освоения основныхобразовательных программ высшего профессионального образованияв сокращенные сроки180 и упоминавшегося Положения опрофессиональной переподготовке. Многоуровневая подготовка,сохранение обязательного изучения иностранного языка в ГОС ВПОвторого поколения,181 интеграционные процессы в области

176 Концепция научной, научно-технической и инновационной политики всистеме образования РФ на 2001-2005 гг. Утв. приказом МинобразованияРоссии от 6.06.2000 г. №1705// Бюллетень Минобразования России. 2000.№11. С. 40.

177 От 13.06.1996 г. № 884.178 От 13.06.1996 г. № 903.179 Утвержден пост. Правительства РФ от 12.08.1994 г. № 940. 180 Утв. приказом Минобразования России от13.05.2002 г. №1725.181 Приказ Минобразования России от 02.03.2000 г. № 686 «Об

утверждении государственных образовательных стандартов ВПО».

74

образования со странами СНГ,182 подписание Европейской Конвенцииоб академическом признании университетских квалификаций183 – этореализация принципа интеграции системы высшего образованияРоссии в мировую систему. Свидетельством конкурсности и гласности(принцип 4) являются многочисленные конкурсы грантов исоздаваемые конкурсные комиссии. Важнейшим видом конкурсастановится размещение государственного заказа на подготовкуспециалистов.184 Принцип государственной поддержки (5) проявляетсяне только в конкретных указах президента и постановленияхправительства (перечислены в разделе 1.1 настоящей работы), но и, кпримеру, в решениях государственных органов, определяющих, какиезарубежные гранты и премии не облагаются налогами, и т.д.185

Вместе с тем анализ судебной и административной практикипо вопросам высшего образования свидетельствует о том, чтоприменение принципов отрасли как нормативных регуляторовобщественных отношений в случаях пробелов в законодательстве донастоящего времени используется слабо; ни в судебных решениях, нив ответах на жалобы практически не встречается ссылок на принципыкак основание решения.186

Исследования, проводимые по проблемам образования вРоссии, свидетельствуют как об определенной противоречивостисистемы, так и о формировании устойчивых тенденций. Эти

182 Указ Президента РФ от 13.06.1996 г. № 902.183 ETS № 32, Париж, 14 декабря 1959 г. //Законодательство об

образовании. С. 172.184 Постановления Правительства РФ: «О конкурсном порядке размещения

государственного задания на подготовку специалистов с ВПО» от 21.08.2000г. № 606, «О конкурсах среди аккредитованных образовательныхучреждений ВПО на выполнение государственного задания по подготовкеспециалистов с ВПО» от 4.10.2002 г. №749; приказ Минобразования Россииот 18.07. 2002 г. №2792 «О конкурсе на размещение заданийгосударственного плана подготовки инженерных и научных кадров дляорганизаций оборонной промышленности».

185 Перечень международных и иностранных организаций, получаемыеналогоплательщиками гранты (безвозмездная помощь) которых,предоставленные для поддержки науки, образования, культуры и искусства вРоссийской Федерации, не подлежат налогообложению. – Утв.Постановлением Правительства РФ 5.03.2001 г. № 165 с изм. и доп.

186 Автор опирается на архивы судов Республики Татарстан и материалыюридической службы Министерства образования и науки России.

75

тенденции в значительной степени свойственны системам высшегообразования многих развитых стран и одновременно, как отмечалосьвыше, отражают общее направление реформирования системыуправления в России. Наряду с названными можно также выделитьследующие тенденции: перераспределение управленческих функциймежду регионами и центром, включение регионов в управленческиепроцедуры, осуществляемые федеральными органами управленияобразованием; формирование общественно-государственногоуправления; развитие автономии вузов и академических свобод;появление новых типов учебных заведений; многоканальноефинансирование и поиск новых источников; обновление содержанияобразования и все возрастающее внимание к его качеству.187

Особенности системы высшего образования как управляемогообъекта и допустимые пределы государственного воздействия на этусферу обусловливают внесение известных корректировок в процессеприменения общих методов управления, а также использованиеспецифических форм и методов. Вообще, в последнее время чащестали говорить о средствах государственно-правового регулированиядеятельности,188 это логично проистекает из смены идеологиигосударственного воздействия на социально-экономические процессы.Вместе с тем в отличие от других социальных сфер, где действительнонабор «нормативных требований» можно рассматривать как болеемягкое средство управления, любые нормативы в образовании носятдостаточно жесткий характер. Кроме того, от уровняпрофессионального образования (начальное, среднее, высшее) зависитстепень децентрализации управления. Налицо определенныйпарадокс: вузы – наиболее автономные организации, однакоуправление высшим образованием сосредоточено в центре.Применение общих методов должно учитывать также особенностифункционирования вузов не только как образовательных, но и какнаучных организаций. Наконец, при выборе методов управленияследует принимать во внимание психологические особенностивузовских коллективов в целом, академического сообщества,

187 Как заявил министр образования России В.М. Филиппов, в каждом вузепредстоит создать систему управления качеством учебного процесса спривлечением студентов, преподавателей и работодателей//Инновации вобразовании. 2003. № 3. С. 21.

188 См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 322.

76

традиционно высокую степень самоуправления. С учетом всехперечисленных факторов и выстраивается система государственногорегулирования высшего образования, включающая соответствующиеорганы исполнительной власти и используемые средстварегулирования.

К правовым формам (или средствам), наряду с изданиемправовых актов (нормативных и индивидуально-правовогорегулирования), в последние годы добавилось заключениеадминистративных договоров. При том, что отношение к ним поканеоднозначное,189 в сфере высшего образования они заключаютсядовольно активно. Это договоры между федерацией и ее субъектамипо вопросам образования,190 между федеральным органомисполнительной власти и органами управления образованиемсубъекта федерации, между учредителем и вузом,191 а также междувузами и потребителями кадров, студентами и вузом, студентом иработодателем.192

189 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Ч.1. М.: Теис,1995. С. 197–201; Административное право/ Под ред. Л.Л. Попова. С.267–273;Бахрах Д.Н. Административное право России. С.39; Беляков С.А. Указ. соч.С. 37–38; и др.

190 Соглашение между Правительством Чувашской Республики,Комитетом по высшей школе Миннауки, Министерством образования РФ,Академией наук Чувашской Республики от 11.09. 1992 г.; Соглашение междуПравительством РФ и Правительством Республики Татарстан в областивысшего образования от 5.06.1993 г.; Соглашение о разграничениикомпетенции и полномочий между Госкомвузом России и ПравительствомУдмуртской Республики от 14.04.1994 г.; Договор между ГоскомимуществомРеспублики Татарстан и вузами Республики Татарстан об имущественномобеспечении деятельности государственных вузов в Республике Татарстан от21.04.1995 г.

191 «Об утверждении примерной формы договора между МинобразованиемРоссии и подведомственным образовательным учреждением ВПО». ПриказМинобразования России от 22.06.2000 г. №1863

192 См. положение о целевой контрактной подготовке специалистов свысшим и средним профессиональным образованием. – Утв. пост.Правительства РФ от 19.09.1995 г. № 942; Типовой договор на подготовкуспециалиста с оплатой стоимости обучения физическим лицом,совмещающим учебу и работу в Казанском государственном технологическомуниверситете// Казанский государственный технологический университет –университетский комплекс как единое юридическое лицо. С. 84–87.

77

Также в сфере высшего образования особое значениеприобретают иные юридически значимые действия, имеющие важныеюридические последствия: это присуждение ученых степеней иприсвоение ученых званий; проведение единого государственногоэкзамена, решение апелляционных комиссий на вступительныхэкзаменах.193

Неправовые формы воздействия – это осуществлениеорганизационных действий (совещания, разработка программ,обобщение и распространение опыта, проведение проверок,бухгалтерский и статистический учет, встречи с вузовскойобщественностью и т.п.) и информационно-технических операций(работа с информацией и ее переработка, прогнозирование). И хотясуществует мнение, что они не выражают реализациюисполнительной власти,194 в системе образования эти формывоздействия безусловно порождают серьезные последствия. Какправило, именно на совещаниях высказывается точка зренияуправляющего органа на ту или иную проблему и распространяетсястандарт ее решения, дается толкование нормативно-правовых актов,отмечаются типичные ошибки в деятельности тех или иных структур,делаются прогнозы развития отрасли и выдаются соответствующиерекомендации и т.п. Эта информация далее применяется вповседневной жизни вуза, то есть непосредственно влияет науправленческие решения. Что же касается результатов всевозможныхпроверок, нам практически не удалось найти в судебной практикеслучаев оспаривания их результатов – их сразу воплощают «вжизнь», зачастую это означает очень серьезные изменения и вштатном расписании, и в делопроизводстве, и в бухгалтерском учете,и в работе вузовских подразделений. Так, по результатам проверкиКРУ Минфина РФ по Республике Татарстан в 1997 г. в Казанскомгосударственном технологическом университете в соответствии спредписанием проверяющих и на основе примерного (никем неутвержденного!) типового штатного расписания бюджетного вузабыли переведены в разряд «внебюджетных» такие важные должности,

193 См. Положение о проведении ЕГЭ; Порядок приема в государственныеобразовательные учреждения ВПО (вузы) РФ, учрежденные федеральнымиорганами исполнительной власти. – Утв. приказом Минобразования России от14.01.2003 г. № 50.

194 Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 250.

78

как заведующий гаражом, редактор вузовской многотиражки,начальник отдела контроля и стандартов образования, заведующийстуденческим клубом и др. И это несмотря на то, что действующеетогда Типовое положение о вузе позволяло вузам самостоятельноопределять форму и систему оплаты труда, размеры ставок заработнойплаты и должностных окладов и т. п.,195 а соответствующаяформулировка ст.54 закона РФ «Об образовании» действует донастоящего времени.

Д.Н. Бахрах различает также процессуальные инепроцессуальные формы административной деятельности. Нельзя несогласиться с цитируемым автором в том, что «реализация властныхполномочий не всегда регулируется достаточно полно и четко. В этомотношении предстоит проделать большую работу, ибо развитостьпроцессуальной формы — необходимое условие и показательсостояния демократии и законности в стране, отдельных сферахгосударственной жизни».196 В системе образования собственнопроцессуальные формы практически не закреплены (кроме случаевпривлечения студентов к дисциплинарной ответственности), хотянеобходимость их наличия объективно проистекает из ряда норм: олишении аккредитации (ст. 38 закона РФ «Об образовании», п. 15Положения о порядке аттестации и государственной аккредитацииобразовательных учреждений197); о распределении государственногозаказа; о работе апелляционных комиссий, в том числе по результатамсдачи ЕГЭ; о разработке ГОС ВПО; о признании преподавателя несоответствующим занимаемой должности (п. 14 Положения о порядкезамещения должностей научно-педагогических работников в вузеРФ198) и др. Процессуальная форма определяется как юридическаяконструкция, которая закрепляет целесообразные способы реализациивластных полномочий, решения юридических дел.199 Следовательно,коль скоро вузы обеспечивают реализацию конституционного праваграждан, и властные полномочия управляющих органов, и способырешения юридических дел должны быть надлежащим образомоблечены в процессуальную форму. И хотя, строго говоря, вузовская

195 Типовое положение об образовательном учреждении ВПО (вузе) РФ. –Утв. пост. СМ – Правительства РФ от 26.06.93 г. № 597. Утр. силу.

196 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 271.197 Утв. приказом Минобразования России от 22.05.1998 г. № 1327.198 Утв. приказом Минобразования России от 26.11.2002 г. № 4114.199 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 302–309 .

79

администрация не относится к органам исполнительной власти, целыйряд ее функций также нуждается в процессуальной регламентации –прежде всего при решении вопросов обеспечения прав и законныхинтересов обучающихся.

Наконец, хотелось бы выделить и такие формыадминистративно-правового регулирования, которые могут бытьприменимы в сфере высшего образования: это государственнаяподдержка (через систему грантов, федеральных и региональныхпрограмм), императивные количественные и качественныенормативы (государственные стандарты, государственный заказ наподготовку специалистов, контрольные цифры приема, нормативноефинансирование и др.); легализующие способы (лицензирование).Думается, что и автономию вуза можно в этом контексте расценитькак административный или административно-функциональный режим.А такая форма, как введение государственной монополии,200

распространяется, строго говоря, на ряд управленческих процедур всфере управления высшим образованием: лицензирование,аккредитацию и выдачу документов государственного образца,аттестацию научно-педагогических кадров. При этом, кромелицензирования, аналогичные процедуры могут выполнять инегосударственные структуры.

Существуют и другие классификации форм управления.201 Что касается методов управления, мы понимаем под ними

способы, средства, приемы достижения целей управления, то естьосуществления государственно-управленческой деятельности иобеспечения необходимого поведения всех участниковуправленческих отношений. Они определяют качественную сторонугосударственного управления. Государство использует такиетрадиционные, проверенные временем методы, как убеждение,поощрение, государственное принуждение. Это общие методыгосударственного управления, характерные для исполнительнойвласти вообще, для всех сторон ее деятельности.202

200 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С.310.201 См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Ч.1. С.

176–181; Ч.2. С. 60–71. Демин А.А. Административное право РФ. С. 137–139;Агапов А.Б. Учебник административного права. С. 26–28 и др.

202 Цит. по: Бельский К.С., Елисеев Б.П., Кучеров И.И. О системеспециальных методов полицейской деятельности//Государство и право. 2003.

80

Представляется, что можно согласиться с теми, кто отмечаеткомплексный, полиаспектный характер отношений в сфереобразования – собственно образовательных (включая в них иотношения, связанные с воспитанием и проведением научныхисследований), имущественных, личных неимущественных,организационных, управленческих, трудовых и т.п.203 Следовательно,понимая управление в образовании как систему целенаправленных,систематических, определенным образом организованныхвоздействий на общественные отношения, выраженных в правовойформе, в частности в законодательных и иных нормативных правовыхактах, необходимо иметь в виду дополнительную специфику способовуправления с учетом выделяемых групп отношений.

Поэтому методы, используемые в сфере высшего образования,можно подразделить на общие, свойственные и другим видамгосударственной деятельности (хотя их применение в исследуемойобласти тоже имеет некоторые особенности), и специальные.

Общими методами административно-правового воздействияявляются удостоверительный, легализационный, разрешительныйметоды, метод правопризнания и государственно-распорядительныйметод.204

На их основе в управлении высшим образованиемсформированы следующие методы:

• Лицензирование, аттестация и аккредитация.205

Представляется, что именно в образовании эти процедурыдействительно носят характер комплексногоуправляющего воздействия с многоэтапным контролем

№ 4. С. 12.203 См.: Андиева М.С. Управление образованием в РФ: правовой

аспект//Право и образование. 2002. №6. С.139–146; Сырых В.М. Указ. соч.;и др.

204 Осинцев Д.В. К вопросу о систематизации административныхпроизводств//Рос. юрид. журнал. 2001. № 1. С. 54.

205 Положение о лицензировании образовательной деятельности. – Утв.пост. Правительства РФ от 10.10.2000 г. № 796; Положение огосударственной аккредитации высшего учебного заведения. – Утв. пост.Правительства РФ от 2.12.1999 г. № 1323; Положение о порядке аттестации игосударственной аккредитации образовательных учреждений. Во Франции, кпримеру, также существует государственная монополия на выдачунациональных дипломов.

81

деятельности подведомственных организаций; не случайнов последнее время Минобразование России разрешилообъединять их в одну процедуру при определенныхусловиях.206

• Установление государственного образовательногостандарта высшего профессионального образования.207

• Ранжирование вузов по основным показателям ихдеятельности, то есть определение рейтинга.208 Кромебезусловного управляющего воздействия черезопределение реального места вуза в «табели о рангах»,рейтинг может быть использован при установленииразмеров государственного финансирования вузов, приразмещении государственного заказа, при распределениигрантов и т.д.

• Государственный заказ на подготовку специалистов,утверждение контрольных цифр приема.

• Итоговая государственная аттестация выпускников.209

• Подготовка научно-педагогических кадров в аспирантуре идокторантуре, их аттестация специализированнымиорганами, такими как ВАК Минобразования России,диссертационные и экспертные советы.210 При этомвведение конкурсно-контрактной системы для занятиядолжностей профессорско-преподавательского состава инаучных сотрудников в государственных и

206 Приказ Минобразования России от 12.11.1999 г. №864 «Порядоккомплексной оценки деятельности вузов».

207 Утвержден пост. Правительства РФ от 14.08. 1994 г. №940. 208 Приказ Минобразования России от 26.02.2001 г. № 593 «О рейтинге

вузов». Эта процедура популярна также в США (см.: Северцев В.А., Чащи–хин Б.Д. Аккредитация учебных заведений: опыт США. М.: Мир книги, 1993.236 с.)

209 Положение об итоговой государственной аттестации выпускников вузовРФ. – Утв. приказом Минобразования России от 25.03.2003 г. №1155.

210 Положение о Высшей аттестационной комиссии МинобразованияРоссии. – Утв. приказом Минобразования России от 11.04.2002 г. №1356;Положение о порядке присуждения ученых степеней. – Утв. пост.Правительства РФ от 30.01.2002 г. №74; Положение о порядке присвоенияученых званий. – Утв. пост. Правительства РФ от 29.03.2002 г. №194.

82

муниципальных вузах,211 которой в основномпридерживаются и негосударственные вузы, также можнорассматривать как метод управления государственными имуниципальными вузами через систему отбора кадровнаучно-педагогических работников.

Таким образом, по своему содержанию регулированиевысшего образования в современных условиях означает управлениепроцессами вместо прежнего управления деятельностью.

Главная отличительная особенность всех используемых форми методов – в их государственно-общественном характере.Государственное регулирование высшего образованиясопровождается обязательным участием в нем либо общественности,либо государственно-общественных органов. Общественнаясоставляющая – один из тех факторов, который «выводит» сферувысшего образования из-под непосредственного государственногоуправления и традиционных методов административно-правовоговоздействия, обусловливает модификацию компетенциигосударственных органов исполнительной власти в части управленияобразованием.

Перечисленные формы и методы, универсальные по своейсущности, пригодны для воздействия на систему высшего образованияи опосредованного регулирования деятельности вуза любойорганизационно-правовой формы: какие бы правила игры ниустанавливал частный вуз для своих студентов и сотрудников, онвынужден придерживаться целого ряда государственных требований,чтобы быть конкурентоспособным. Тем не менее в работах,посвященных проблемам негосударственного образования, авторыотмечают ненадлежащее урегулирование проблем организациидеятельности негосударственных вузов, требуют особых подходов куправлению подобными учреждениями.212 В качестве возраженийхотелось бы отметить, что претензии авторов, во-первых, обусловленыявной направленностью законодательства об образовании нарегулирование государственного сектора образования; во-вторых,

211 Положение о порядке замещения должностей научно-педагогическихработников в вузе РФ. – Утв. приказом Минобразования России от 26.11.2002г. № 4114.

212 Рекрут О. А. Административно-правовой статус негосударственныхвузов РФ: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов. 2003. 25 с.

83

строго говоря, существующие нормы для негосударственных вузовсоздают те самые общеправовые рамки, которых достаточно дляуправления социальной сферой в условиях рынка; в-третьих,государственный контроль в сфере негосударственного образованияне должен включать вмешательство во внутреннюю жизнь вуза вчасти его структуры, порядка назначения руководителя, так как этодело самого вуза и учредителя (см. ст. 11-1 и ст. 12 закона РФ «Обобразовании»).

84

1.4. Организационные основы государственногорегулирования высшего образования

Организационной формой государственного регулированиявысшего образования, как и в любой иной области административно-правовых отношений, являются соответствующие аппараты органовисполнительной власти. Юридически управление оформлено нормамиадминистративного права, а регулирование, наряду с этим,осуществляется нормами конституционного, финансового,гражданского, трудового, а также образовательного права(характеристике последнего посвящена следующая глава).

До недавнего времени функцию государственногорегулирования высшего образования выполняло Министерствообразования Российской Федерации как отраслевой орган управлениясистемой на основе соответствующих федеральных законов,утвержденных на различных уровнях программ и концепций. Егозадачи и конкретные функции были зафиксированы в положении оминистерстве,213 они подробно проанализированы в ряде работ.214

Отчеты министерства за последние годы строятся именно с учетом технаправлений деятельности, которые определены ему соответствующейнормативной базой.215

В функциях министерства нашли свое отражение испецифические методы регулирования отношений в образовательнойсфере. Переходя к характеристике современной системы управлениявысшим образованием, следует особо подчеркнуть: ни одно другоеминистерство не имело столь разноплановых функций,предполагающих проведение государственной политики,осуществление управления и координирование в установленномпорядке деятельности других федеральных органов исполнительной

213 Утв. пост. Правительства РФ от 24.03.2000 г. № 258 с изм. и доп. 214 Ильичев И. Е., Лазарева И. И. Управление образованием в РФ

(Министерство образования: задачи и функции)//Право и образование. 2002.№1. С.171–182; Беляков С.А. Лекции по экономике образования. С. 41–77.

215 См.: Состояние и основные тенденции развития системы образованияв 2001 г. М., 2002; Основные итоги работы системы образования в 2002 г. пореализации концепции модернизации российского образования на период до2010 г. М., 2003.

85

власти в области образования, молодежной политики, научной инаучно-технической деятельности учреждений среднего и высшегопрофессионального образования, научных и иных организацийсистемы образования, подготовки и аттестации научных и научно -педагогических кадров высшей квалификации (п. 1 Положения оМинобразования216). Его компетенция претерпела изменения в связи сразвивающейся автономией вузов, их функционированием как единыхучебно-научно-производственных комплексов, включающихобразовательные учреждения различного уровня, а также учреждениядополнительного и послевузовского профессионального образования;отказом от командно-административных методов управления;появлением негосударственных вузов. Значительный объемкомпетенции министерства составляли функции общего,надведомственного характера.

За свою двухсотлетнюю историю министерство неоднократнотрансформировалось. Становление и развитие системы органовуправления образованием в России, СССР, а затем в РоссийскойФедерации довольно подробно исследовано.217 Структура ивзаимодействие различных органов этой системы описаны влитературе по административному праву и специальных работах.218

216 В ред. постановления Правительства РФ от 12.10.2000 г. № 774.217 См.: Дорохова Г.А. Управление народным образованием в СССР. М.:

Наука, 1965; Салищева Н.Г., Ковешников Е.М., Стешенко Л.А. О народномобразовании. М.: Юрид. лит-ра, 1974. 128 с.; Государственное управлениенародным образованием в СССР//Сапаргалиев Г.С., Баянов Е.Б. и др. Алма-Ата: Наука, 1980; Управление социально-культурным строительством. М.:Юридическая литература, 1980. 352 с.; Ерошкин Н.П. Историягосударственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. 352 с.;Шабайлов В.И. Правовое регулирование социально-культурной деятельности.Минск: Наука и техника, 1981. 183 с.; Управление социально-культурнымучреждением. Свердловск, 1986. 145 с.; Иванов А.Е. Высшая школа России вконце XIX – начале XX в. М., 1991; Высшее образование в России. Очеркистории до 1917г./ Под ред. В.Г. Кинелева; Народное образование в России.Исторический альманах. М.: Народное образование, 2001. С. 144–155; Очеркиистории российского образования: В 3 т. М.: Изд-во МГУП, 2002.

218 Ильичев И. Е., Лазарева И. И. Управление образованием в РФ. М., 2001;Беляков С.А. Лекции по экономике образования. С. 41–77; Демин А.А.Административное право РФ. С. 256–274; Управление современнымобразованием/ Под ред. А.Н. Тихонова; и др.

86

Известны различные мнения относительно системы органовуправления образованием. Одни рассматривают ее как целостныйорганизм, растворенный в социально-культурной сфере,219 другиеполагают, что управление образованием нельзя объединять в единуюсистему социально-культурного строительства; третьи считают, чтоорганы управления образованием вообще не составляют единойсистемы. Общий недостаток классификации отраслей управления врассматриваемой области состоит в том, что в ней нарушаетсясоотношение между целым (общим), особенным (специфическим) иконкретным (частным).220

Учитывая специфику отношений по поводу высшегообразования, исходя из того, что одной из важнейших задач науки ипрактики государственного управления является задача вовремязаметить назревшую необходимость изменения его структуры в связис новым содержанием управления,221 определим управлениеобразованием как составную часть системы государственногоуправления (это целое, общее); как подотрасль в сфере управлениясоциально-культурным строительством;222 а управление высшимобразованием – как отдельное, подвид и стержень всей системыуправления образованием.

Подобная конструкция подчеркивает идею о своеобразии иособенностях содержания управления образованием в целом ивысшим образованием в частности. Органы управления образованиемдействительно составляют самостоятельную систему, что обусловленопредметом воздействия. Вместе с тем представляется не вполнеобоснованной попытка вывести органы управления образованием изсистемы образования.223 Очевидно, что государство именно в лицесвоих органов выступает самостоятельным субъектомобразовательных отношений в интересах личности и общества. Этапозиция закреплена в ст.8 закона РФ «Об образовании», ее же

219 Шабайлов В.И. Указ. соч.; Государственное управление народнымобразованием в СССР; Дорохова Г.А. Указ. соч.

220 См.: Управление социально-культурным строительством. С. 93.221 См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки.

М.: Юрид. лит-ра, 1988. С. 175. 222 В этом вопросе мы разделяем точку зрения В.Н. Дурденевского. (См.:

Лекции по праву социальной культуры. М. – Л., 1929.)223 Андиева М.С. Управление образованием в РФ: правовой аспект. С. 141.

87

придерживаются и авторы проекта Общей части Кодекса РФ обобразовании (см. ст. 50).

Эта публичная служба функционирует на тех же принципах,что и в других отраслях управления, и к ней, как уже отмечалось,применимы все общетеоретические положения о формах и методахуправления.

Поскольку это сфера деятельности государства, создаетсясистема специальных органов управления, что закреплено вдействующем законодательстве; причем оно не только отражаетструктуру федеративного государства, но и разграничиваеткомпетенцию: учитывается необходимость централизации вопросов,имеющих общефедеральное значение, и обеспечение прав субъектовфедерации. В сфере высшего образования и этот аспект имеет своюспецифику.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ общие вопросыобразования и воспитания отнесены к совместному ведениюфедерации и ее субъектов. В законе РФ «Об образовании» отдельноопределяется компетенция РФ в области образования (ст. 28),компетенция субъектов РФ (ст.29), компетенция органов местногосамоуправления (ст. 31), компетенция и ответственностьобразовательного учреждения (ст. 32). При этом предмет совместноговедения РФ и ее субъектов в области образования как таковой неопределен. Как справедливо считает ряд исследователей,установленный статьей 30 цитируемого закона порядок разграничениякомпетенции органов государственной власти и органов управленияобразованием не соответствует требованиям времени.224 В качестве по-ложительного примера приводится ФЗ «О высшем ипослевузовском профессиональном образовании», в котором отдельноуказывается компетенция Федерального Собрания РФ в областиобразования, отдельно - компетенция Правительства РФ,федерального (центрального) органа управления, государственнойаттестационной службы (ст. 24 ФЗ «О ВППО»). Статья 25 того жезакона гласит: «По общим вопросам высшего и послевузовскогопрофессионального образования субъекты РФ обладают всейполнотой государственной власти вне установленной настоящим

224 См.: Концептуальные основы правового обеспечения образовательнойдеятельности в РФ/ Т.С. Масловская, Г.Е. Владимирова, С.М. Косенок и др.Сургут: Дефис, 2002. С. 232.

88

Федеральным законом компетенции РФ в области высшего ипослевузовского профессионального образования». Однако авторыполагают, что тем самым более полно и последовательно определенакомпетенция федеральных органов власти в области высшего и после-вузовского профессионального образования, а также компетенциясубъектов РФ. Думается, с этим нельзя согласиться, так какформулировки закона носят слишком общий характер. Безусловно, и взакон «Об образовании», и в ФЗ «О ВППО» необходимо ввестистатью, в которой были бы максимально конкретизированы те общиевопросы, что входят в предмет совместного ведения федерации и еесубъектов в области образования (такая попытка в сфере ДПО былапредпринята в законе «О дополнительном образовании» от 12.07.2001г., на который, однако, было наложено вето Президента РФ).Интересно, что эта проблема перманентно присутствует на всех этапахразвития законодательства об образовании. Так, и в 1981 г. В.И.Шабайлов указывал на необходимость более полного и четкогоопределения как исключительной, так и совместной компетенцииСоюза ССР и союзных республик.225 Известная проблеманесовершенства формулировок в данном случае отражает не качествозаконодательной техники, а советско-российские традиции решенияподобных вопросов не правовыми, а политическими средствами.

Представляется целесообразным закрепить компетенциюфедерации в области высшего, послевузовского и дополнительногопрофессионального образования в законе общего,системообразующего характера (каковым на сегодняшний деньявляется закон РФ «Об образовании», хотя это нарушаетзаконотворческую логику). Это возможно сделать и способом «отпротивного», путем законодательной минимизации полномочий в этойсфере субъектов федерации.

Подавляющее большинство государственных вузов отнесено кфедеральной собственности,226 и совершенно логично, что весь объемфункций в области регулирования высшего образования должен быть

225 Указ. соч. С. 61.226 Постановление ВС РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1 «О разграничении

государственной собственности в РФ на федеральную собственность,государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей,автономной области, автономных округов, гг. Москвы и Санкт-Петербурга имуниципальную собственность»//Ведомости Съезда народных депутатов РФ.1992. №3. Ст. 89.

89

закреплен за федеральным органом управления образованием (как этои отражено в ст. 24 ФЗ «О ВППО», в действовавшем Положении оМинобразовании России). Это обусловлено также и значимостьювысшего образования, и необходимостью обеспечения академическойи трудовой мобильности, и повышением рейтинга российскогодиплома и т.д. Органы исполнительной власти субъектов федерациимогут выполнять лишь те функции, которые им прямо предписаныили делегированы, например осуществлять контроль за соблюдениемлицензионных требований (п. 32 Положения о лицензировании),участвовать в обеспечении жизнедеятельности вузов, обеспечиватьсоциальной поддержкой преподавателей и студентов и т.д.227 Именно всфере регулирования высшего образования объективно необходимосильное присутствие федерального центра, особенно в условиях, когдасоциально-экономическая ситуация обусловливает процессырегионализации высшего образования. Не вносит ясности исоответствующая глава проекта Кодекса РФ об образовании.Представляется, что действующий ФЗ «О ВППО» гораздо болееопределенно регламентирует эти вопросы, и при условии внесенияотмеченных изменений целесообразно было бы использовать егостатьи о разграничении компетенции в качестве основы для кодекса.

Хотя специфика различных типов образовательныхучреждений обусловила полицентризм системы управленияобразованием в целом, современное состояние управления высшимобразованием свидетельствует, напротив, о более высокойорганизации - об упрочивающемся организационном единстве. ВРоссийской Федерации в сфере высшего образования действуютследующие органы исполнительной власти:

• федеральный орган управления высшим образованием – донедавнего времени Министерство образования РФ, смарта 2004 г. – система из трех органов: Министерстваобразования и науки РФ, Федеральной службы по надзорув сфере образования и науки, Федерального агентства пообразованию;

• федеральные ведомственные органы, точнее, ихподразделения управления высшим образованием;

227 Закон Республики Татарстан «Об образовании» от 19.10.1993 г. № 1982-XII в ред. от 2.07.1997 г. №1247.

90

• государственные органы управления образованиемсубъектов федерации.228

Говоря о компетенции основного государственного органа всфере регулирования высшего образования, нельзя не согласиться свыводом, который делают И.Е. Ильичев и И.И. Лазарева на основеанализа Положения о Министерстве образования РФ: министерствобыло сориентировано исключительно на систему государственных имуниципальных образовательных учреждений. И это обстоятельствотакже очень сильно отличает государственные подходы крегулированию экономической и социальной сферы: правила,действующие на рынке, общие для всех, в системе образованияосновной объект воздействия – государственные учреждения. «Вотношении альтернативной негосударственной системы образования вдокументе для министерства сформулирована единственная задача -запрашивать в установленном порядке у федеральных органовисполнительной власти, органов исполнительной власти субъектовРФ, органов местного самоуправления, образовательных учрежденийи организаций независимо от их организационно-правовой формы иведомственной принадлежности сведения, материалы и документы,необходимые для осуществления возложенных на министерство задач(п. 6.5)».229 Далее цитируемые авторы отмечают безусловнуюполезность этой функции, если собранная информация подвергаетсяанализу с выработкой выводов и рекомендаций вплоть дозаконодательных инициатив. «Однако такая задача или направлениедеятельности - исследование процессов становления системыальтернативного образования в стране - правительственнымположением Министерству образования не вменена. Таким образом,весь мощный исследовательско-аналитический потенциалминистерства фактически остается в стороне от исследования этойважной задачи, имеющей немалую социальную значимость, посколькув системе негосударственного высшего образования, например, внастоящее время обучается каждый четвертый студент, а долянегосударственных вузов составляет треть от их общегоколичества».230

228 Ст. 37 закона РФ «Об образовании»; ранее действовавшая традиционнаясхема описана в цитируемых учебниках по административному праву.

229 Ильичев И. Е., Лазарева И. И. Управление образованием в РФ. С. 181.230 Там же.

91

Справедливости ради следует заметить, что Министерствообразования уделяет определенное внимание проблемамнегосударственного сектора в образовании, а его работники пытаютсяна инициативной основе выполнять сравнительный анализдеятельности государственных и негосударственных учебныхзаведений, в том числе для выведения рейтинга вузов. Однако какой-либо специализированной структуры в Министерстве образованиянет.231 Позиция государства тем более удивительна, что частная формасобственности закреплена в Конституции РФ еще в 1993 г., асоответствующие нормы о негосударственных образовательныхучреждениях появились уже в первой редакции закона РФ «Обобразовании».

Фактическая рассредоточенность однородных управляемыхобъектов по различным системам органов управления(деконцентрация) также является причиной наличиянадведомственных полномочий Минобразования. Закономерностиразвития управляемых объектов способствуют эволюцииуправленческой среды. Это обстоятельство, равно как и значимостьпрогрессивного развития системы высшего образования для благаобщества настоятельно требует сместить акценты в системе органовуправления высшим образованием в сторону Минобразования России.Не случайно вузы ведомственной подчиненности зачастуюобращаются к министерству с просьбой забрать их в свое ведение. ВРеспублике Татарстан подобные заявления исходили, к примеру, отКазанской государственной сельскохозяйственной академии; в то жевремя справедливости ради нужно отметить, что вузы Министерствакультуры – Казанский государственный университет культуры,Казанская государственная консерватория – настаивали насохранении ведомственной подчиненности, считая, что Минкультлучше учитывает их специфику и поможет с трудоустройствомвыпускников.

Сегодня вузы находятся в ведении самых различныхминистерств и ведомств. Из 568 федеральных вузов лишь 333подчинены Минобразованию. Разграничение полномочий междуМинобразованием России и федеральными органами исполнительнойвласти, имеющими в своем ведении вузы, осуществляется

231 На этот же недостаток в деятельности федерального министерствауказывают С.А. Беляков, О.А. Рекрут в указ. соч.

92

Правительством РФ. Как уже отмечалось выше, ключевые вопросырегулирования высшего образования решало Минобразование. Вположениях о министерствах и комитетах, имеющих в своем ведениивузы и учреждения дополнительного профессионального образования,по-разному, зачастую неконкретно формулируются управленческиефункции и связи в этой сфере. Как правило, к компетенции иныхорганов в отношении подведомственных вузов относятся: обеспечениефункционирования учреждений образования и содействие развитиюих сети; определение порядка профессиональной подготовки,переподготовки, повышения квалификации специалистов,согласование контрольных цифр приема или координациядеятельности образовательных учреждений по определению объемови структуры подготовки, переподготовки и повышения квалификацииспециалистов отрасли, утверждение уставов и избранных ректоров,согласование стандартов по перечню закрепленных специальностей ит.д.232

В положениях о министерствах даже присутствуютпротиворечия в сравнении с действующим законодательством. Так,согласно положению, Минсельхоз РФ совместно с МинобразованияРоссии осуществляет полномочия собственника в отношенииобъектов федеральной собственности учреждений системы ВПО, хотяэти полномочия должно осуществлять Мингосимущество РФ; вПоложении о Министерстве культуры ему приписана функцияаттестации и аккредитации подведомственных учреждений – известно,что в отношении вузов это исключительная компетенцияМинобразования России.233 В Положении о Министерстве финансоввообще ни слова не сказано о подведомственных образовательныхучреждениях.234 В Положении о Министерстве транспорта РФ,наоборот, закреплена функция управления профессиональнымиобразовательными учреждениями. Думается, это не вполне корректная

232 Положение о Министерстве сельского хозяйства РФ. – Утв. пост.Правительства РФ от 29.11.2000 г. № 901; Положение о Министерствекультуры РФ. – Утв. пост. Правительства РФ от 6.06.1997 г. № 679;Положение о Министерстве транспорта РФ. – Утв. пост. Правительства РФ от30.12.2000 г. № 1038; Положение о Министерстве здравоохранения РФ. –Утв. пост. Правительства РФ от 29.04.2002 г. № 284; и др.

233 Положение о Министерстве культуры РФ.234 Положение о Министерстве финансов РФ. – Утв. пост. Правительства

РФ от 6.03.1998 г. №273.

93

формулировка в сопоставлении с надведомственными функциямиМинобразования России в части регулирования высшего образованияи с учетом того обстоятельства, что функции оперативного характеравыполняют сами вузы.

Вообще, ситуация далека от оптимальной. Нельзямотивировать отнесение вузов к различным управляющим органамспецификой отношений в той или иной сфере управления. В данномслучае специфика одна: суть образовательные отношения. Это, скорее,сохранившаяся традиция: «ведомственная чересполосица» вуправлении системой высшего образования – для России картинавполне привычная с самого момента возникновения Министерстваобразования (народного просвещения).235 Ни в прежние времена, нисегодня нельзя расценивать положительно это обстоятельство.Применимы к современной ситуации слова Д.М. Менделеева:министерства преследуют «узкие ведомственные цели»самообеспечения кадрами, поэтому и российская высшая школа концаXIX – начала XX в. не представляла собой четко скоординированнойсистемы. Сегодня министерства, в чьем ведении находятся вузы,нередко выходят за рамки обозначенных в положениях оминистерствах полномочий. Следствием этого является инесоответствие ведомственных нормативных актов законодательствуоб образовании (например, Положение о клинической ординатуре,утвержденное приказом Минздрава РФ от 17.02. 1993 г. № 23).Пожалуй, только «силовые» ведомства, сохраняя свою специфику,стараются в ведомственном нормотворчестве использовать актыМинобразования России по соответствующим вопросам.236

Не налажено и должное взаимодействие Минобразования сдругими органами исполнительной власти РФ, имеющими вузы всвоем ведении. Представляется очевидным, что при всем своеобразиимедицинского образования, образования по специальностям искусства

235 См. об этом подробнее: Иванов А.Е. Высшая школа России в конце XIX– начале XX в. С.159–162, 174–177.

236 Инструкция об организации подготовки научно-педагогических инаучных кадров в системе послевузовского профессионального образованияпограничной службы РФ. – Утв. приказом ФПС от 26.04.2002 г. №282;Положение о порядке осуществления военным образовательнымучреждением ВПО Минобороны РФ платной деятельности в областиобразования и в других областях. – Утв. приказом Министра обороны РФ от23.01.2004 г. № 25; и др.

94

и культуры и т.п. руководство высшим образованием должно бытьсосредоточено в одном федеральном органе. Нужно учитывать неспецифику обучения по конкретной специальности как аргумент дляведомственной разобщенности, а специфику отношений в областивысшего образования и организации деятельности вузов. ИменноМинобразование России являлось организационно-методическимцентром всей системы управления, было наделено для этогонеобходимой компетенцией.

Проблема может быть решена: в федеральных органахисполнительной власти по управлению образованием должны бытьсозданы отделы вузов культуры, финансов, медицинских вузов и т.д.(теперь эта рекомендация относится, главным образом, кФедеральному агентству по образованию).

Такая структура позволит отразить специфику «отраслевого»образования, наладить реальное взаимодействие с министерствами –«потребителями» кадров и обеспечить единство государственногорегулирования высшего образования. Возможно, и в структуре иныхорганов исполнительной власти следует сохранить соответствующиеотделы для совместной деятельности с федеральными органамиуправления образованием, чтобы поддерживать «отраслевой» интереск высшему образованию соответствующего профиля. Исключение изэтого единообразия может быть сделано для вузов Минобороны, МВДи т.п., поскольку обучение в них связано одновременно спрохождением службы и подчинением уставам о дисциплине.

Позитивный пример и реальную возможность такойорганизации демонстрирует нам ВАК Минобразования России –достаточно самостоятельная структура в системе министерства сединой системой требований.237 Ее мощному управляющемувоздействию подчинены все вузы независимо от их организационно-правовой формы. В его ведении находятся и научные организации, гдеесть диссертационные советы. На сотрудничество, признаваякомпетентность и рейтинг ВАКа, идут и бывшие республики СССР.Соответствующий протокол от 24.11. 1998 г. о взаимном признании иэквивалентности документов об образовании, ученых степенях и

237 Положение о ВАК Минобразования России. – Утв. приказомМинобразования России от 11.04.2002 г. №1356; Положение о порядкеприсуждения ученых степеней.

95

званиях подписали правительства Республик Таджикистан, Беларусь,Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации.238

Представляется, что «охват» министерством всех вузовпозволил бы обеспечить выполнение государством той необходимойфункции поддержки по отношению ко всем вузам, к системе высшегообразования, о чем говорилось выше. К сожалению, эта ситуация смножеством управляющих субъектов была не единственнымнедостатком в организации управлением высшим образованием вРоссии и в деятельности Минобразования, что в конечном счетеобусловило новую структуру управления образованием. Вместе с темпока в ней не просматриваются функционально-организационныевозможности решения еще одной актуальной проблемы – проблемырегионализации высшего образования.

Недооценка в деятельности министерства региональнойспецифики не может не сказываться на развитии региональнойсистемы высшего образования и работе вузов. К сожалению, «парадсуверенитетов» затронул все сферы жизнедеятельности субъектовфедерации, в том числе и образование. В этих условиях для вузовособенно важно было ощущать поддержку федеральногоминистерства, в том числе путем представления интересовподведомственных вузов при возникновении проблемных ситуаций.Министерство подобной активности не проявляло, возможно,справедливо полагая, что субъекты федерации обязаны соблюдатьфедеральное законодательство, и не учитывало законотворческой иуправленческой активности отдельных регионов.

По словам начальника Управления региональной политикиМинобразования России, существующую в настоящее времярегиональную организацию системы образования уместнее всего ин-терпретировать как стихийно сложившийся результат почтидесятилетнего управленческого творчества администраций субъектовРоссийской Федерации, получивших в этом отношении полнуюсвободу после принятия в 1992 г. закона «Об образовании (ст.29, п.6),который отнес к их компетенции «формирование государственныхорганов управления образованием и руководство ими».239

В субъектах федерации осуществлялся самостоятельный поисксобственной модели органа управления, «максимально адекватной

238 Бюллетень Минобразования России. 2002. № 10. 239 Образование в России. С. 133.

96

образовательным реалиям» (хотя эти реалии далеко не всегда объек-тивно отображались в сознании лиц, принимавших соответствующиерешения). Поэтому в ряде регионов существуют органы управлениясобственно образованием, в других – образованием и наукой, втретьих – образованием и культурой и т.д. Кроме того, в некоторыхрегионах управление учреждениями образования разных уровнейразнесено по разным ведомствам. Нередко вопросы высшегообразования курируют соответствующие отделы органов управленияобразованием субъектов федерации.

В Республике Татарстан вопросами высшего образования в тойили иной мере занимаются один из заместителей Премьер-министра,соответствующие отделы Кабинета Министров и Министерстваобразования Республики Татарстан (в его ведении находятся три вузареспублики). В целом их роль в управлении высшим образованием врегионе незначительна. Однако отмеченные недостатки вформулировках российского законодательства о компетенцииприводят к тому, что, например, в Положении о МинобразованииРеспублики Татарстан зафиксирована ответственность министерстваза выполнение такой функции, как управление ВПО (п.3.1 Положенияо Министерстве образования Республики Татарстан).240 Не случайноМинистерство образования республики пыталось обязать вузыфедерального подчинения заключить с ним административныйдоговор по аналогии с договором с Минобразованием России. Насамом деле, речь может идти только о внешнем, координирующемуправлении. Наличие органов управления высшим образованием вреспубликах не должно препятствовать усилению единства инеделимости системы высшего образования. Поэтому и назначениеруководителя регионального органа управления образованиемсогласовывается с Минобразованием России (п. 5.48 Положения оминистерстве).

Вопросам регионализации автор уже уделил определенноевнимание.241 Значение этого процесса отмечается также в целом ряде

240 Положение о Министерстве образования Республики Татарстан. – Утв.пост. Кабинета Министров РТ от 9.07.2001г. №435. Можно привести и другиенекорректные формулировки цитируемого положения.

241 Правовой статус высших учебных заведений в РФ (административно-правовой аспект): Дис… канд. юрид. наук. Казань – Екатеринбург, 1996;Управление вузами в условиях федеративного государства//Тезисы докладовучастников межд. семинаров «Университет в меняющемся мире». Казань:

97

работ по проблемам образования.242 Следует, однако, подчеркнуть, чтоотношение к ней неоднозначное, и с учетом особенностей изначимости высшего образования требуется выдержать разумныйпаритет между централизацией и децентрализацией как наивысшимпроявлением регионализации. Не случайно, к примеру, во Франции,которая никогда не отличалась консерватизмом, проблемудецентрализации управления образованием решают на протяжении 17лет.243 Это проблема не только российского масштаба, ею озадаченыстраны европейского сообщества, США и Канада, развитые азиатскиестраны.244

«Ключевым вопросом для каждого государства–членаЕвропейского союза (ЕС) является определение необходимой степеницентрализации финансирования и управления системами образованияи профессиональной подготовки, а также того, насколькодецентрализация может быть эффективным и действенным подходомк управлению и контролю. Каждое государство стремится найтиоптимальное равновесие между центральным, промежуточным(регион, местные органы, муниципалитет и т. д.) иинституциональным уровнями ответственности, контроля иавтономии».245 В работах по этой проблеме обсуждается, какнаилучшим образом соединить максимальное участие в сфереобразования заинтересованных лиц, что связано с децентрализацией, ссохранением более централизованной системы ответственности и

Изд-во КГУ, 1997; Общее и особенное в управлении вузами в регионах: опытРеспублики Татарстан//Тезисы докладов международной конференции«Право и высшее образование». М.: изд-во УДН, 1997; Концепция развитиясистемы высшего образования в Республике Татарстан// М.С. Ахмадуллин,Р.М. Валеев, С.Г. Дьяконов и др. Казань, 2000. 19 с.; Концепция развитиядополнительного профессионального образования в Республике Татарстан.Проект/ Ф.Ф. Харисов, В.Н. Галеев, Р.Б. Галеева и др. Казань, 2002. 12 с.

242 См.: Новиков Д.А. Модели и механизмы управления развитиемрегиональных образовательных систем (концептуальные положения). М.,2001. 83 с.; Кинелев В.Г. Объективная необходимость. С. 189–212;Образование в России; Беляков С.А. Лекции по экономике образования. С.54–76; и др.

243 См. об этом: Белая книга российского образования. Ч. II.244 Там же; см. также: Особенности развития современного развития

высшего образования в ведущих странах мира. 245 Белая книга российского образования. Ч.II. С. 10.

98

обязанностей, целью которой является обеспечение целостности и ста-бильности.

При этом под децентрализацией мы понимаем любоеизменение элементного состава системы и (или) связей между ееэлементами, приводящее к тому, что взаимодействие (управляющее,информационное и т.д.) каждого из элементов с другими элементамиуменьшается или, по крайней мере, не возрастает. Примером децен-трализации является увеличение числа управляющих органов илиуправляемых элементов (при выполнении требования сокращениявзаимодействия), введение дополнительных уровней иерархии,разбиение управляемых элементов на подсистемы и т.д. Обратноеизменение, приводящее к возрастанию или, по крайней мере, кнеубыванию взаимодействия, называют централизацией. Примеромцентрализации является сокращение числа управляющих органов (привыполнении требования неуменьшения взаимодействия), объединениеподсистем, сокращение числа уровней иерархии и т.д.Децентрализация или централизация не обязательно подразумеваютизменение структуры системы – например, в рамках фиксированнойструктуры может быть изменен механизм управления за счетсокращения информационных потоков и т.д.246

Децентрализация или централизация некоторой системысоответствует переходу к новой системе. Сравнивая максимальновозможные (в рамках заданных ограничений) эффективностиуправления этими системами, можно говорить о целесообразностицентрализации или децентрализации – если эффективность неуменьшилась, то переход целесообразен. Умея сравнивать результатывсех допустимых переходов, можно выбирать наилучшую структуру имеханизм управления. И это тоже одна из функций управляющегооргана – Минобразования России: изучение опыта регионов, оценкаэффективности политики регионализации в целях обеспечения тогооптимума, о котором уже упоминалось выше.

Пример Республики Татарстан, деятельностьреспубликанского Министерства образования – это свидетельствоявной попытки максимальной децентрализации. Между темрегиональная политики Минобразования России была сориентированана иное – на активное участие высшей школы в повышении уровня и

246 См. Новиков Д.А. Модели и механизмы управления развитиемрегиональных образовательных систем. С. 29.

99

качества жизни населения региона, учет своеобразия экономических,национальных и демографических условий региона при соблюденииобщегосударственных интересов в структуре и объеме подготовкикадров, необходимых для развития экономики и социальной сферы.247

Соответствующие органы субъектов федерации призванысодействовать функционированию системы с учетом региональныхусловий.

Напряженность в этой сфере отчасти снимается благодаряактивной позиции Совета ректоров вузов региона, добившихся воисполнение вышеназванных целей и обеспечения истиннойрегионализации подписания ряда специализированных документов, втом числе административных договоров, в ходе развития договорногопроцесса между РФ и Республикой Татарстан.248 Это Соглашениемежду Правительством РФ и Правительством РТ в области высшегообразования от 5.06.1993 г.; Договор об имущественном обеспечениидеятельности государственных вузов в РТ от 21.04.1995 г., Договормежду Минобразованием России и Государственным комитетомРеспублики Татарстан по управлению государственным имуществомот 15.04.1998 г. Был подготовлен и проект Федеральной программыразвития регионального образовательно-научного комплекса (модельРеспублики Татарстан).

В дальнейшем идея регионализации в ее оптимальномразвитии была закреплена двумя важными для региона и высшейшколы России документами: постановлением Правительства РФ от16.06. 1997 г. №722 о включении Кабинета Министров РеспубликиТатарстан в состав учредителей федерального вуза – Казанскогогосударственного технологического университета и приказомМинобразования России от 29.12.2000 г. № 3918 «Об опыте работыуниверситетских комплексов и округов Республики Татарстан иРеспублики Мордовия и задачах реструктуризации региональныхсистем профессионального образования». Республике был присвоенстатус федеральной экспериментальной площадки по отработкемоделей университетских комплексов.

247 См. об этом: Кинелев В.Г. Объективная необходимость. С. 189–213.248 Как известно, он завершился подписанием договора «О разграничении

предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органамигосударственной власти РФ и органами государственной власти РеспубликиТатарстан» от 15.02.1994 г.

100

В других регионах также накоплен определенный опыт в этойобласти.249 Он подробно представлен в Комментарии к закону РФ «Обобразовании»,250 в специализированных работах,251 отражен всоответствующих документах.

Однако и Минобразование России было не вполнеудовлетворено сложившейся ситуацией. Поэтому в целяхконкретизации компетенции в каждом регионе оно обязало органыуправления образованием субъектов федерации подписать очереднойдоговор. Неконституционный путь решения проблем управлениявысшим образованием, даже очень важных, может повлечь за собойновый виток рассогласования в деятельности управляющих субъектов,что отрицательно скажется в первую очередь на участникахобразовательной деятельности. Возможно, было бы целесообразнымпредусмотреть формирование согласительных комиссий наобщественно-государственных началах.

Как уже отмечалось, в основу государственной политики вобласти образования положен принцип государственно-общественного характера управления, и управление высшимобразованием – особенно яркая тому иллюстрация. В этой сференакоплен значительный опыт. Регламентация деятельностиобщественных организаций и объединений в системе ВПО в самомобщем виде представлена в ст. 15 ФЗ «О ВППО», однако по логикезакона РФ «Об образовании» они не включены в систему органовуправления образованием (см. ст. 37).

249 См.: раздел 1.3 настоящей работы; Основные тенденции развитиязаконодательства субъектов РФ об образовании. М. 2001. 9 с.; Основныеитоги работы системы образования в 2002 г. по реализации Концепциимодернизации российского образования на период до 2010 г. С. 36, 45–46; идр.

250 Под ред. В.И. Шкатуллы. С. 425–466.251 Региональные особенности реализации федеральной программы

«Развитие образования в России»// Материалы конференции. Казань: Карпол,1997; Балбеко А.М. Политико-правовые основы развития региональныхсистем высшего образования субъектов РФ//Право и образование. 2002. №4.С. 45–51; Ефремов Л.Г. Стратегия управления развитием высшегообразования в республиках – субъектах РФ. Автореф. дис… д-ра экон. наук.СПб., 2000. 34с.; Концептуальные основы правового обеспеченияобразовательной деятельности в РФ; и др.

101

Значительный шаг вперед в этом направлении сделан впроекте Общей части Кодекса РФ об образовании: им посвященаотдельная глава 11 «Государственно-общественные органы иобщественные объединения системы образования». Впервые в текстеони упоминаются в главе «Государство и органы управления системойобразования», где прописан и механизм их взаимодействия. Вспециальной главе даны принципы создания и деятельностигосударственно-общественных и общественных организаций(объединений) в системе образования, приведена их классификация взависимости от компетенции и времени функционирования. Этосущественно повышает статус подобных формирований, а точнее,надлежащим образом закрепляет их истинную роль в вопросахрегулирования высшего образования. Законодательно предлагаетсяввести новый специализированный орган – комиссию по охране правобучающихся.

Государственный контроль в сфере высшего образования,который в основном осуществляло Министерство образования, такжепредполагает участие вузовской общественности. Контрольно-надзорные функции министерства охватывали все направлениядеятельности вузов: исполнение законодательства об образовании,соблюдение прав граждан, качество образования, расходованиебюджетных средств, бухгалтерский учет и отчетность и т.п. Напротяжении последнего времени работниками системы образования испециалистами высказывалось мнение, которое обобщил С.В. Куров:положение, при котором одновременно функции лицензированияобразовательной деятельности образовательных учреждений, ихучредителя, установление нормативов лицензирования принадлежатодному и тому же органу, противоречит принципам управления. Этоже замечание относилось и к процедурам государственной аттестациии аккредитации образовательных учреждений.252 Думается,государство, выстраивая систему регулирования и контроля в сфереобразования, особенно высшего, учитывало всю спецификуотношений в этой области и недопустимость общих формализованныхподходов, когда, к примеру, сертификацию и стандартизациюобразовательных услуг осуществлял бы Госстандарт России в

252 Куров С.В. Проблемы правового регулирования образовательнойдеятельности//Право и образование. 2003. №4. С. 82.

102

соответствии с ФЗ «О техническом регулировании»253 или ранеедействовавшими законами РФ «О сертификации» и «Остандартизации».254 В управлении образованием нужны именноспециалисты в этой области. Что же касается независимой экспертизыкачества образования, эти задачи должна была решатьГосударственная аттестационная служба (ГАС), не зависимая отМинобразования России. Ее создание, однако, затянулось (см. п.19ст.33 закона РФ «Об образовании»), и до недавнего времениминистерство все еще принимало документы, отражающие егоучастие в аттестации вузов.255 Вместо Государственной инспекции поаттестации учебных заведений РФ в структуре министерствафункционировал соответствующий департамент.

В итоге было принято решение о необходимости внесенияпоправок в российское законодательство, связанных с формированиемгосударственно-общественной системы аттестации и контролякачества образования. Созданная в Минобразовании России рабочаягруппа с участием представителей Совета Федерации,Государственной Думы, аппарата Правительства, академическойобщественности внесла предложение, согласно которомуформирование такой системы должно быть связано не с созданиемнового государственного органа управления, региональныхадминистративных структур, а с упорядочением имеющихсяфедеральных и региональных органов оценки и контроля качестваобразования. Министр образования России подчеркнул, что в каждомрегионе необходимо выстроить «систему совместной работы советовректоров, органов управления образованием субъектов РФ иМинбразования России по контролю за текущим исполнениемлицензионных и аккредитационных требований находящимися вданном регионе вузами, филиалами и представительствами вузов внезависимости от их ведомственной подчиненности и формысобственности».256 Действующая сейчас система лицензирования,

253 ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ. 254 Закон РФ «О стандартизации»// ВВС. 1993. №25. Ст. 917; Закон РФ

«О сертификации продукции и услуг»// ВВС. 1993. №26. Ст. 966.255 «Порядок комплексной оценки деятельности вузов». Приказ

Минобразования России от 12.11.1999 г. №864. 256 Из выступления В.М. Филиппова. Некоторые основные мероприятия по

реализации Концепции модернизации российского образования на период до2010 г.//Инновации в образовании. 2003. № 3. С. 21.

103

аттестации и аккредитации вузов и их филиалов не позволяетминистерству обеспечить эффективный контроль за текущимисполнением лицензионных и аккредитационных требований, а значит– за качеством работы вуза (филиала, представительства). По егомнению, разработанные поправки «учитывают требованияминимизации расходов федерального бюджета, отражаютнакопленный передовой российский и зарубежный опыт аттестации иконтроля качества, нацелены на максимальное поддержаниенезависимости будущей системы аттестации и контроля качестваобразования, создание строгой вертикальной интеграции и единстванормативно-правовой и методической методик, критериев и средствоценки качества образования в стране. Все это позволит повыситьуровень и эффективность управления российской системойобразования, укрепит единство образовательного пространствастраны».257 Был подготовлен проект постановления Правительства РФ,относящийся к формированию федерального аттестационного центра.

Логика развития событий привела к созданиюспециализированного органа исполнительной власти – Федеральнойслужбы по надзору в сфере образования и науки. Она находится введении нового Министерства образования и науки, ей переданыполномочия по специализированному контролю и надзору заисполнением законодательства в сфере деятельности министерства, закачеством образования и подготовки выпускников, за деятельностьюдиссертационных советов. Именно эта структура будет теперьосуществлять триединую функцию лицензирования, аттестации иаккредитации образовательных учреждений. Ей же порученорассматривать вопросы присвоения ученых званий и присужденияученых степеней, а также подтверждать, признавать и устанавливатьэквивалентность документов об образовании, ученых званиях иученых степенях. Таким образом, все специфические методы контроляв сфере образования теперь будет применять специализированнаяфедеральная служба.

Вообще, распределение полномочий между тремяфедеральными управленческими структурами вселяет надежду наоптимизацию регулирования этой сферы. И дело здесь не только в

257 Основные итоги работы системы образования в 2002 г. по реализацииКонцепции модернизации российского образования на период до 2010 г.:Аналитический доклад. М., 2003. С. 53–54.

104

группировке функций (регулятивные, контрольно-надзорные,организационные), но и в четком определении их иерархии, а также вкомплексном подходе к проблемам.

Так, первое место отводится функциям по выработкегосударственной политики и нормативно-правовому регулированию всфере образования и науки и сопряженных областях (научно-техническая, инновационная деятельность, молодежная политика,воспитание, социальная защита и социальная поддержка и т.п.) – они вкомпетенции Министерства образования и науки. Далее следуютконтроль и надзор – это компетенция специализированнойфедеральной службы. Наконец, Федеральное агентство пообразованию, во-первых, отвечает за управление государственнымимуществом: ему переданы функции собственника в частигосударственного имущества образовательных учреждений,собственно «управление», следовательно, осуществляется только вотношении имущественных объектов (до настоящего времени, вотличие от предприятий, никто не рассматривал образовательноеучреждение только как имущественный комплекс; как понятие,относящееся к организационно-правовым формам деятельности,учреждение включает в себя еще и систему отношений). Во-вторых,агентство осуществляет функции оказания государственных услуг всфере образования, воспитания, молодежной политики и развитияобщедоступных образовательных ресурсов.

По мнению работников вузов, термин «услуги» не долженприменяться к образованию вообще и к высшему образованию вчастности, поскольку образование – сложный процесс, совместнаядеятельность преподавателя и студента с целью полученияпрофессиональных знаний, поиска истины, обретения культуры ивоспитания, которому государство содействует путем созданиясоответствующих правовых, организационных, материально-технических условий. Но в контексте функций органа исполнительнойвласти внедрение понятия услуги можно оценить положительно.Государство тем самым подчеркивает одновременно и собственнуювторичность в этом процессе, и свою обязанность его обеспечить(услуга – это «действие, приносящее пользу, помощь другому».258

Представляется, что с точки зрения современной организацииорганов исполнительной власти в сфере образования и их

258 Ожегов С.И. Словарь русского языка. С. 686.

105

компетенции деятельность образовательных учреждений может бытьвполне автономной. Возможно, это очередной исторический виток впроблеме автономии и авторитарности, в извечном вопросе вовзаимоотношениях власти, вузов, преподавателей и студентов.

И сегодня по-прежнему применимы слова Н. Сперанского:«Раз государство хочет обеспечить обществу те бесконечныематериальные и моральные благодеяния, которые приносит культураистинной науки, оно не может не считаться с особою природой этихстоль чуждых собственной его природе учреждений (университетов).Государство, дающее на них общественные средства, должноналожить на себя ряд самоограничений. Собственно говоря, егоучастие в управлении подобной научной высшей школой желательнолишь в тех пределах, в каких оно необходимо, чтобы предотвратитьопасность потери внутренней свободы, которая грозит всегдаколлегиям, поставленным вне всякого общественного контроля.Помимо же этого государственная власть без опасения погубить душудела не может налагать на университетскую жизнь никаких прави-тельственных стеснений».259

Вопрос об автономии никогда не был праздным дляроссийских вузов, не случайно историю развития российской высшейшколы рассматривают и в этом ракурсе.260 От его решения зависело нетолько самостоятельное существование высшей школы, но и степеньсоциального и политического доверия, ей оказанного.261

Мы не стали бы акцентировать внимание на проблемеавтономии, если бы высшая школа не являлась значимым публичныминститутом и не отражала бы общие тенденции развития общества. Кпримеру, в России в XVIII веке широкая автономия университетов нелегко совмещалась со строем всех остальных государственныхучреждений и с «общим направлением русской жизни», поэтому,несмотря на формулировки Устава Московского университета 1755 г.,автономии в части академических свобод не было: свобода

259 Сперанский Н. Государство и наука. (Цит. по: Беляков С.А. Лекции поэкономике образования. С. 36.)

260 Автономия и авторитарность (Исторический обзор реформ отечест-венного высшего образования). М., 1991; Жураковский В.М. Право насамостоятельность//Высшее образование в России. 1995. № 2; Кинелев В.Г.Объективная необходимость.

261 См. Нечаев Н.Н., Князев Е.А. Реформы и контрреформы: из историироссийских университетов//Народное образование. 1991. С. 157.

106

преподавания отпадала сама собой ввиду недостатка ученых сил;свобода слушания – ввиду недоверия к самодеятельности студентов.262

В университетских уставах 1804 г. указывались предметы,преподаваемые по всем отделениям. А в конце первой четверти XIXв. контроль за содержанием и направлением лекционных курсовусилился настолько, что Министерство духовных дел и народногопросвещения рассматривало не только программу курса, но иконспект лекций. Университетский устав 1835 г. сделал программыпреподавания неподвижными. Даже в прогрессивном Уставе 1863 г.не нашла отражения идея свободного преподавания и учения.263

Только в проекте Общего устава императорских российскихуниверситетов предусматривалось, что «устройство преподаваниявсецело возлагается на факультеты». При этом предполагалась схема,в целом соответствующая и поныне действующей: факультетырассматривали программы лекций и планы семинарских занятий,представляемые преподавателями ежегодно (ст.57 §1 п.2 проекта).264

Советский период также характеризуется детальной регламентациейучебного процесса и всей студенческой жизнедеятельности,265 что,безусловно, не давало особого простора для творчества ни вузам вцелом, ни преподавателям. Хозяйственная самостоятельностьсоветских вузов была свернута вместе с прекращением НЭПа.266

Между тем независимость университетов и академическаясвобода - основные компоненты классической идеи университета,наряду с объединением научных исследований и преподавания собщим образованием (Фихте, Гумбольдт). Она не признает внутри

262 См.: Воробьев В.А. К истории наших университетских уставов//Русскаямысль. 1905. № 12. С. 4; Милюков П.К. Университеты в России. С. 790.

263 Милюков П.К. Указ.соч. С. 793.264 Приложения к Проекту Общего устава императорских российских

университетов. С. 17. 265 Положение о высших учебных заведениях. – Утв. СНК РСФСР 2.09.

1921г. СУ. 1921. №65; Постановление СНК СССР и ЦК ВКП (б) «О работевузов и о руководстве высшей школой» от 23.06.36 г. //Высшая школа. М.,1978. С. 14; Основы законодательства Союза ССР и союзных республик онародном образовании от 19.07.1973 г. М.: Юрид. лит-ра, 1987. См. об этомтакже: Барабашева Н.С. Правовой статус вузов в СССР. М.: Изд-во МГУ,1979. С.13–17.

266 Штамм С.И. Управление народным образованием в СССР (1917–1936).М.: Наука, 1985. 284 с.

107

своей среды никаких авторитетов и уважает только истину в еебесконечных формах.267 Вузовские свободы, автономии и привилегиинужно рассматривать как основополагающие правовые категории дляобеспечения эволюции системы высшего образования.268

Современная зарубежная концепция автономии иакадемических свобод считает их необходимым условиемсуществования вузов - независимо ни от экономических, ни отполитических властей. Усиливая автономию вузов, правительстванадеются создать благоприятные условия для повышения качестваобразования, развития способности к созиданию и творчеству. Неслучайно философы даже подразделяли государства на типы взависимости от их отношения к университету: свободное,демократическое и несвободное, тоталитарное (К. Ясперс).269

Автономная модель высшей школы предполагает ее известнуюнезависимость от правительственного контроля на основедемократизма, выборности, сменяемости и коллегиальностируководства. По оценке В.М. Жураковского, в 90-е годы ХХ в. вРоссии в действующих нормативных актах об образованиипрослеживается идея построения «минимально централизованнойсистемы государственно-общественного управления высшей школы,рассчитанной на участие в ней федеральных, региональных имуниципальных органов власти, опирающейся на самоуправленческиеформы и методы организации вузовской жизни».270

Основой подлинной автономии является возможность вузовсамостоятельно определять экономическую политику; автономия вузатакже должна охватывать области его учебной и научнойдеятельности. Следовательно, при характеристике вуза какавтономного образовательного учреждения следует иметь в видуавтономию административную, учебную, финансовую,педагогическую и научную. Подобную расшифровку автономиисодержит и законодательство ряда европейских государств.271

267 Захаров И., Ляхович Е. Карл Ясперс: идея университета в ХХ в.//Almamater. 1993. №4. С.21–22.

268 Жураковский В.М. Право на самостоятельность. С. 23.269 Захаров И., Ляхович Е. Указ. соч.270 Жураковский В.М. Указ. соч. С. 25.271 См.: Особенности современного развития высшего образования в

ведущих странах мира. С. 80; Кодекс об образовании Франции; и др.

108

Определим автономию вуза как право на определениесодержания образования, самостоятельность в области финансово-хозяйственной деятельности, широкие возможности в формированииконтингента, структуры подготовки специалистов, нахождениизаказчиков на свои услуги, самостоятельность при проведениинаучных исследований и право на формирование органов внутреннегоуправления (в пределах, определенных законодательством и уставомобразовательного учреждения).

Понимая автономию вуза не как самоцель, а прежде всего каксвободу преподавания, обучения и исследования, высшая школа даетвозможность проявиться индивидуальности студентов ипреподавателей, научных сотрудников. Новые цели и ценностироссийской высшей школы должны поддерживаться атмосферойакадемических свобод, определение политики в области образованияне должно зависеть от политической конъюнктуры. В то же времяпрактика подтверждает тезис об определенном пороге экономическихсвобод и автономий, перешагнув который, система можетподвергнуться саморазрушению. Во избежание этого создаютсяспециальные устойчивые системы государственного контроля, такиекак стандарты образования, лицензирование, аттестация иаккредитация. Скрытой формой государственного контроля засистемой можно считать ежегодно публикуемый рейтинг вузов.272

Автономия вузов – способ лучшей приспосабливаемостипоследних к насущным социально-экономическим задачам. Толькореальная автономия в рамках, предусматриваемых обществом изаконами, позволит образовательной системе адаптироваться кпотребностям эволюционирующего общества и постоянного научно-технического прогресса. Но автономия предполагает иответственность вуза перед личностью, обществом и государством.Поэтому так важно правильно установить рамки и создатьсбалансированную модель статуса. При этом для достиженияоптимума необходимо учитывать все условия и факторы, влияющиена эволюцию статуса: экономические, социальные, политические идуховные. На развитие правового статуса влияют и перемены вмеждународных контактах: это открывающиеся границы,

272 Приказ Минобразования России от 26.02.2001 г. № 593 «О рейтингевузов».

109

интенсификация обменов, расширение сотрудничества винтеллектуальной и образовательной сфере и т.п.273

Сегодня идея автономии вузов в России законодательнооформлена. Она определена в качестве принципа государственнойполитики (ст. 2 закона РФ «Об образовании»), ей посвящена ст. 3 ФЗ«О ВППО» «Автономия вузов и академические свободы». С учетомвышеизложенного пределы государственного вмешательства,закрепленные нормами образовательного права, отраженные впринципах государственной политики в области образования, можноопределить как необходимые и достаточные для достижения целейобразования и воспитания при условии уважения прав и интересовличности и автономии образовательных учреждений. То естьпринципами новых взаимоотношений в системе провозглашаютсявысокая степень свободы вузов при сохранении контроля государстваза их деятельностью по минимальным позициям, необходимого дляпредотвращения ущемления прав личности на образование,сохранения единого образовательного пространства, предупрежденияфинансово-хозяйственных злоупотреблений и т.п.274 Особо отметим,что автономия вуза в части учебной деятельности подкрепляетсяакадемическими свободами участников образовательного процесса, втом числе конституционной свободой преподавания (ст. 44Конституции РФ).

Проблема выдержать заявленные рамки автономии в реальнойжизнедеятельности вузов и в процессе выполнения управленческихфункций государства по-прежнему остается.

Нельзя не согласиться с авторами «Белой книги» в том, чтосовременные организационно-управленческие проблемы высшегообразования связаны с ростом несоответствия законодательнозакрепленной самостоятельности и автономности учебных заведенийстремлению многоуровневой управленческой надстройки сохранить«управляемость» системы образования прежними административно-командными методами, подрывом экономической базы автономии.Подтверждение этому – усиливающееся (а сегодня и нормативнооформленное – С.Б.) стремление поставить внебюджетные средства

273 См.: Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М.: Наука, 1985.175 с.

274 См.: Высшее образование России: состояние и проблемы развития. М.,1994. С. 84.

110

учебных заведений под контроль вышестоящих органов; в равнойстепени это касается академических свобод и финансово-хозяйственной самостоятельности, возможности распоряжениясредствами и имуществом вуза. Проблемы реализацииимущественных прав вузов неоднократно поднимались в литературе;они также становились предметом судебного разбирательства. Этонаиболее часто встречающаяся проблематика обсуждения статусавуза.275 Пример Республики Татарстан свидетельствует о том, чтонеоднозначный подход к этому вопросу в 90-х годах был обусловленотчасти «парадом суверенитетов».

В «Белой книге отмечается, что средством достижения«управляемости», как правило, служит усиление зависимости междууровнем финансирования учебного заведения и его «послушностью».А условием этого выступает «низкий уровень прозрачностимеханизмов распределения и использования бюджетных средств…Суть организационно-управленческих проблем образования –отсутствие ясного понимания новых управленческих задач и функций,четкости распределения этих новых функций, задач и полномочий(возможностей их решения) между различными органами управленияи структурами, осознания необходимости смены методов управленияна адекватные новым функциям, прозрачности механизмовраспределения бюджетных средств».276 Не случайно практически налюбой конференции по проблемам образования отмечаетсянеобходимость внесения изменений и дополнений в нормативныеправовые акты в части экономики системы образования,налогообложения образовательных учреждений и т.п.

Есть еще один надежный способ уменьшить реальный объемвузовской самостоятельности – издание подзаконных актов. Несмотряна то, что ФЗ «О ВППО» под автономией вуза понимает егосамостоятельность в подборе и расстановке кадров, осуществлении

275 См.: Максимец Л.Г. Образовательное учреждение как субъектгражданского права: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М.: Изд-во ИГП РАН,2001. 30 с.; Лескова Ю.Г. Некоторые проблемы участия учреждений вгражданском обороте //Юрист. 2003. №2. С. 27–30; Карягин Н.Е. Вузы:правовые основы деятельности. Казань: Таглимат, 2000. 136 с.; КарномазовА.И. Право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом//Юрист. 2002. №7. С. 26–32; Сараев Д.В. Имущественные праваучреждений//Юрист. 2002. № 9. С. 43- 47; и др.

276 Белая книга российского образования. Ч. 1. С. 151.

111

учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности всоответствии с законодательством и уставом вуза (выделено нами –С.Б.), Типовое положение о вузе суживает ее рамки досамоуправления такой степени, «которая необходима вузу дляэффективного принятия решения в отношении свой уставнойдеятельности». Должны ли вузы руководствоваться этимопределением?

Е.А. Князев в статье «Стратегический менеджмент дляуниверситетов» приводит такой факт. В 1998 г. американскийисследователь Бэртон Кларк на основе опыта пяти разных по свойприроде и истории европейских университетов выделил пятьосновных элементов изменений, позволивших этим университетамупрочить академические позиции и повысить свое благосостояние:создание усиленного управленческого ядра, формированиедискретной (диверсифицированной) финансовой базы и расширеннойпериферии развития университета, стимулирование академическогоядра, широкое распространение и утверждение в университетскомсообществе предпринимательских убеждений и ценностей. Длядостижения успеха управление университетом должно бытьстратегическим, со всеми его компонентами.277 При этом речь идеттолько о самоуправлении, никто не ищет путей оптимизации внешнегоуправления. Ресурсы успеха – в самих университетах.

Признавая вузы России как полноценных участников рынка сточки зрения уменьшения организационно-финансовой поддержки состороны государства, последнее обязано дать вузам и необходимуюстепень свободы действий, которую мы и называем автономией.Очевидные тенденции к ее свертыванию справедливо вызываютустойчивое внутреннее сопротивление системы. Это отражаетсяотчасти и в том, что, несмотря на примат норм Бюджетного,Налогового, Гражданского кодексов по соответствующим вопросамнад законодательством об образовании, в последнее не внесенонеобходимых изменений. Сохранившиеся коллизии позволяютсохранять надежду на паритетность норм. Более того, проект КодексаРФ об образовании вводит новые нормы, не соответствующиевышеназванным кодексам, а также новому Трудовому кодексу РФ, но

277 Высшее образование сегодня. 2004. № 1. С. 3–7.

112

отражающие чаяния системы. Это относится, в частности, к нормам,закрепляющим особенности регулирования имущественныхотношений в системе образования (глава 16); нормам главы 17 офинансовых, налоговых и иных комплексных институтах; нормам,регулирующим трудовые права выпускников и педагогическихработников (главы 14 и 15). Кроме того, он вновь воспроизводит ряднорм закона РФ «Об образовании», которые до настоящего времени нереализовывались (из главы IV «Экономика образования» и главы V«Социальные гарантии реализации прав граждан на образование»).

Необходимо обозначить еще одно знаковое событие –подготовлен проект изменений и дополнений в законодательство обобразовании, урезающий как блок социальных гарантий, так и степеньсамостоятельности федеральных вузов. Однако от проекта до закона –долгая жизнь. Обратимся пока к сегодняшнему положению дел всфере обеспечения реализации конституционного права граждан наВПО, к его нормативному регулированию.

113

Глава II . Проблемы нормативного обеспечения праваграждан на высшее профессиональное образование

в Российской Федерации2.1. Право на ВПО в контексте прав человека

и некоторые особенности его реализации в современной России

К настоящему времени в российской юридической науке иправовой практике появляются первые признаки антропологизацииобъектов исследования. Тема прав человека и правовых средств ихзащиты становится одной из приоритетных. Формируются новыевзгляды на права и свободы человека и гражданина как на системуценностей, которая способна примирить человека с окружающим егообществом и с государством, преодолеть их взаимное отчуждение,вывести на определенный уровень правового порядка.

Однако, отстаивая приоритет прав личности надколлективными правами, важно не впасть в крайности западногоиндивидуализма и найти оптимальный вариант взаимоотношенийличности, коллектива, государства и общества. И сфера высшегообразования не исключение. В этой области общественных отношенийособенно ярко проявляются и пересекаются публичные и частныеинтересы, причем усиление частного стимулирует вниманиепубличного, а усиление публичных начал неизбежно влечет реакциючастной составляющей.

Право на ВПО, согласно п.2 с) ст.13 Международного пакта обэкономических, социальных и культурных правах, должно бытьодинаково доступно для всех на основе способностей каждого и спостепенным введением его бесплатности.278 Все республики бывшегоСоветского Союза, ныне государства СНГ, в целом предоставилиправо на ВПО в соответствии с положениями Пакта.279

278 Нью-Йорк, 19.12.1966 г.//Иваненко В.А., Иваненко В.С. Социальныеправа человека и социальные обязанности государства: международные иконституционно-правовые аспекты. С. 247.

279 Там же. С. 208.

114

Присущий российской Конституции новый правовой подход,новая правовая идеология опираются на исторически апробированное

115

положение о правах и свободах человека и гражданина какосновной показатель признания и соблюдения права исправедливости в общественной и государственной жизнилюдей. Это, по выражению В.С. Нерсесянца,человекоцентристское npaвопонимание можно охарактеризоватькак своеобразный естественно-правовой вариант общейконцепции различения и соотношения права и закона.Своеобразие же состоит в том, что исходно правовое начало,согласно Конституции, представлено в правах и свободахчеловека. При этом Конституция (п. 2 ст. 17) исходит из того,что основные права и свободы человека неотчуждаемы ипринадлежат каждому от рождения.

В конституционном правопонимании сочетаются двакомпонента: юридико-аксиологический (права и свободы человека каквысшая ценность) и естественно-правовой (прирожденный характер инеотчуждаемость основных прав и свобод человека). Причем обакомпонента такого гуманистического правопонимания исходятименно из индивидуальных прав и свобод. Принцип равенства этихиндивидуальных прав и свобод определяет вместе с тем и их пределы,рамки их всеобщего признания и реализации.

Нельзя не согласиться с цитируемым автором, чтопринципиальная ориентация государства на права и свободы человека– это не просто учет уроков нашего прошлого и современныхмеждународно-правовых требований в данной области, но и по сутисвоей верная и обоснованная правовая позиция.

Наряду с характеристикой прав и свобод человека в качествевысшей ценности и признанием неотчуждаемого и прирожденногохарактера основных прав и свобод человека в новой Конституциитакже подчеркивается общезначимость и обязательность этих прав исвобод для всего государства в целом: «Признание, соблюдение изащита прав и свобод человека — обязанность государства» (ст. 2).Согласно ст. 18 Конституции, права и свободы человека и гражданинаопределяют смысл, содержание и применение законов, деятельностьзаконодательной и исполнительной власти, местного самоуправленияи обеспечиваются правосудием.

Отмечается, что в общем массиве международных стандартовправ и свобод личности особое место занимают стандарты в области

116

образования.280 Во многом это обусловлено именно тем, что вобразовании, как уже отмечалось, сочетаются публичные и частные,личностные интересы.281 Следовательно, механизм административно-право-вого обеспечения этого конституционного права граждандолжен учитывать двойственную природу права на образование, его«двойное назначение».

Хотя вопрос о правах человека всегда сопряжен с вопросом осоотношении интересов личности и индивида, в работах,посвященных высшему образованию, подобный комплексный подходотсутствует. Оценивается наличие конституционно-правовых основобразования,282 образование преподносится как естественное правочеловека283 либо исследуются вопросы совершенствования всейобразовательной системы. Между тем возможность реализацииобсуждаемого конституционного права на ВПО обусловливаетсяединством двух факторов – личностного и социального, илиобщественного. Личностный фактор проявляется в статусе студента,социальный – в созданном государством механизме надлежащегоадминистративно-правового обеспечения этого права.

Уже было отмечено, что под механизмом обеспечения тогоили иного права понимают закрепленную в законе соответствующуюфункцию государства, нормативно-правовые акты, различныеорганизации, а также органы, формы и методы управления даннойсферой общественных отношений.284 Однако в последнее время

280 Кастель Ю.Е. Международно-правовые стандарты в областиобразования //Рос. юрид. журн. 2001. № 1. С. 145.

281 См. об этом также: Куров С.В. Образовательные услуги: гражданско-правовой аспект: Учеб. пособие. М., 1999.

282 Волохова Е.Д. Понятие и содержание конституционного права гражданна образование//Право и образование. 2002. №3. С. 22–32.

283 Андиева М. Управление образованием в РФ: правовой аспект. С. 139–146; Волохова Е.Д. Указ. соч. С. 25; Никитина И.Ф. Конституциональнаяхарактеристика права на образование//Право и образование. 2003. №1. С. 29–36.

284 Чемакин И.Д. Административно-правовые проблемы физическоговоспитания в СССР: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. Свердловск, 1990. 32 с.;Новоселов В.П. Управление здравоохранением. Екатеринбург, 1999. 278 с.;Солосин С.В. Конституционно-правовые основы социальной защиты вРоссийской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Казань, 2002. 26 с.;Винокуров В.А. Организационно-правовой механизм чинопроизводства припрохождении государственной службы: Автореф. дис… канд. юрид. наук.

117

отмечается, что механизм взаимодействия управленческих и правовыхсредств в образовании еще только предстоит раскрыть, установитьособенности его административно-правового регулирования.285 Всфере образования нет очевидного противостояния между публичнойвластью и индивидом. Необходимо, однако, чтобы публичная властьвыступала гарантом порядка в образовательных отношениях и неподавляла индивида. Поэтому в механизм реализации права на ВПОобъективно должен быть включен нормативно закрепленный статусучастников этих отношений – в целях создания действительнокомплексного механизма и обеспечения приоритета прав личности внем.

Цели образования производны от конституционныхположений, провозглашающих человека, его права и свободы высшейценностью. «В качестве основной цели управления образованием в РФслеедует назвать обеспечение права личности на образование,понимаемое как формирование, реализация определенных мер,направленных на создание и поддержание необходимых условийосуществления человеком предоставленной ему возможностиполучить образование. Названная цель реализуется посредствомконституционно установленных гарантий прав личности в областиобразования».286

Следовательно, гарантирование права на образование, иныхправ и свобод в области образования – это одна из функций управле-ния, благодаря которой обеспечивается соответствующее праволичности.

В свете определенной моды на концепцию естественногохарактера основных прав и свобод человека ряд авторов – М. Андиева,Е. Волохова, И. Никитина, Ю.А. Кастель – стремятся обусловитьестественный характер права на образование.287 Общепризнанно, что

СПб., 2000. 22 с.; Меншиков А.А. Административно-правовое регулированиеобразования в РФ: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 1998. 20 с.;Прудников А.С., Андриашин Х.А. Административно-правовое обеспечениеправ и свобод человека и гражданина. М.: ЮНИТИ, 1998. 150с.

285 Свирплис Н.П. Проблемы административно-правового регулированияпослевузовского образования в РФ//Право и образование. 2003. № 4. С. 65.

286 Андиева М.С. Указ. соч. С. 140.287 Волохова Е.Д. Понятие и содержание конституционного права граждан

на образование. С.22-32; Никитина И.Ф. Конституциональная характеристикаправа на образование. С. 29–36; Кастель Ю.Е. Международно-правовые

118

это одно из социально-экономических прав, относящихся к правамчеловека второго поколения.288 А к естественным правам относятся тефундаментальные социальные блага, которые человек обретает срождения и которые не отчуждаемы от него (при всей сложности инеисследованности этой проблемы). Им также свойственнанепосредственная реализация (без какого бы то ни былоправоприменительного акта), объективно не зависящая от волилюдей.289 Очевидно, что право на высшее образование, при всей егозначимости для развития и формирования личности, обставлено всвоей реализации значительным числом формально-юридическихактов: как позитивного права (об этом чуть позже), так и актовправоприменения (решение приемной комиссии, приказ по вузу идр.), а также рядом субъективных действий (подача документов,подготовка к вступительным испытаниям, сдача экзаменов, апелляцияи т.п.). Более того, человек вполне может отказаться от использованияэтого права. Полагаем, что это интересный и достаточносамостоятельный предмет для дискуссий, однако произвольный«переброс» прав и свобод человека из одной группы в другую(естественные – позитивные) не способствует ни усилению ихправовой защищенности, ни появлению какого-либо дополнительногоприоритета со стороны государства. Значимость права на ВПОобеспечивает его закрепление в ст. 43 Конституции РоссийскойФедерации как одного из основных прав человека и гражданина. Этотем более важно, что право на образование рассматривается в качествесамостоятельного элемента правового статуса личности лишь внезначительном числе конституций, в большинстве государств онооказывается производным от права на труд или логически вытекает изтаких прав, как право на доступ к информации, на свободу творчестваи т.д.290 В этом смысле наша Конституция уже поднимает праволичности на ВПО на должную высоту.

стандарты в области образования. С. 145.288 См.: Права человека как фактор стратегии устойчивого развития/Под

ред. Е.А Лукашевой. М., 2000. С. 120; Козлова Е.И., Кутафин О.Е.Конституционное право России. М.: Юристъ, 1995. С.198; Научно-практический комментарий к Конституции РФ/ Под ред. В.В. Лазарева. М.:Спарк, 2002. С. 107; и др.

289 Рассказов Л.П., Упоров И.В. Права человека. СПб.: Лексикон, 2001.С.10–15.

290 См.: Никитина И.Ф. Указ. соч. С. 29.

119

Следует подчеркнуть, что Россия советского периода имеетдавнюю традицию правового регулирования права на образование, втом числе высшего, и его конституционного закрепления. Право наВПО в составе более общего права на образование составлялонеотъемлемую категорию правового статуса личности. Современноеконституционное право на образование исследуют многиесовременные ученые и практики.291 Представляется важным выделитьтот аспект современной трактовки прав человека, которыйсформулировал В.С. Нерсесянц, распространив его и на право наВПО. Он, в частности, писал: «…особенности правопонимания,присущие новой российской Конституции, обусловлены темпринципиальным обстоятельством, что речь идет о Конституциистраны, осуществляющей переход от тоталитарного, антиправовогосоциализма к постсоциалистическому правовому строю». В такойситуации речь идет не о совершенствовании и развитии давносложившегося права и правопорядка, а о формировании иутверждении правовых начал в общественной и политической жизни,о правовой организации государственной власти, о правовыхотношениях между властью и индивидами, о признании и защитеправового статуса личности и т. д.292

По мнению цитируемого автора, одно из важных достоинствновой российской Конституции состоит как раз в том, что основныехарактеристики всего конституционно регламентируемогопространства в целом и правовой государственности в частностидаются в ней с позиций и под углом зрения прав и свобод человека игражданина, их признания и защиты. «Такой подход особенно важен иактуален для общества с тоталитарно-социалистическим прошлым,где право подменялось антиправовым законодательством и властно-силовыми нормами и где отрицание права прежде всего означалобесправие людей в частных и публичных отношениях».293

Только теперь по достоинству признается общечеловеческаяценность и значимость этих идей и институтов. Вместе с тем неследует забывать, что конкретно-исторически права и свободычеловека и гражданина в своем развитом виде стали выражением

291 См. цит. работы В.М. Сырых, В. И Шкатуллы, С.В. Курова, М.С.Андиевой, Е.Д. Волоховой, И.Ф. Никитиной и др.

292 См.: Нерсесянц В.С. Философия права. С.376.293 Там же. С.352

120

буржуазных представлений о свободе, праве, государственности и т.д.и получили практическую реализацию лишь в условиях зрелогокапиталистического строя, на базе уже устоявшегося ифункционирующего буржуазного гражданского общества. Так чтосамо по себе конституционное признание таких идей и ценностейпостсоциалистической России еще не дает объективно необходимыхдля их практического осуществления условий.

В этой связи показательно, что наряду с характеристикой прави свобод человека в качестве высшей ценности и признаниемнеотчуждаемого и прирожденного характера основных прав и свободчеловека в новой Конституции одновременно подчеркиваетсяобщезначимость и обязательность этих прав и свобод для всегогосударства в целом. Новые стандарты демократической правовойкультуры базируются на внедрении в общественное сознание и бытиеидеи приоритета прав личности, уважения ее достоинства.294 Чтобыэта идея не осталась абстракцией, необходима системная деятельностьгосударства.

Таким образом, мы вновь возвращаемся к идее онеобходимости и обязательности государственно-правовогосопровождения реализации права личности на ВПО, в этом –обязанность и ответственность государства перед личностью. (Осоответствующих встречных обязательствах личности разговор чутьпозже, в главе 3.) В этом аспекте право на ВПО вполне созвучно сестественными правами человека, и к нему должны быть применимырассуждения о юридических гарантиях естественных прав, о влиянииизменений в общественном сознании на развитие соответствующегопозитивного права.295

Полагаем, что административно-правовое обеспечение правана ВПО является достаточным показателем истинного отношениягосударства к декларации и реализации этого права. Можно многоговорить о том, что ставилось при этом во главу угла – интересыличности или интересы системы, - важен конечный результат, важноне выплеснуть ребенка. В контексте существовавшей политическойсистемы (массовые репрессии и расправы от революционного терроравремен военного коммунизма, сталинских «чисток» и репрессий 30–

294 Клейменова Е.В., Моралева К.А. Правовая культура и ее стандарты вконституциях РФ//Известия вузов. Сер. «Правоведение». 2003. № 1. С. 56.

295 Рассказов Л.П., Упоров И.В. Указ. соч.

121

50-х гг. до борьбы с инакомыслящими, диссидентами иправозащитниками в 60–80-е годы) В.С. Нерсесянц оцениваетположения сменявших друг друга советских конституций о правах исвободах советских граждан как фиктивные, имеющие показнойхарактер.296 Тем не менее право на ВПО традиционно в нихприсутствовало и реально обеспечивалось не только сетьюгосударственных высших учебных заведений, но и бесплатностьювысшего образования, целым рядом материальных гарантий,закрепленных непосредственно в Конституции. Это предоставлениестипендий и льгот студентам; конституционное обеспечение развитиявечернего и заочного образования, что в сочетании спредусмотренными льготами на рабочих местах также делало высшееобразование реально доступным. Справедливости ради следуетзаметить, что и в те времена высшее образование осуществлялось наконкурсной основе, с целым рядом ограничений для одних категорийлиц и преимуществ для других.297

Обеспеченность целого ряда социальных прав вкоммунистической России неоднократно становилась предметомспециальных исследований в постсоветский период, как и позицияидеологов перестройки.298 В свою очередь, огульная критика этогопериода истории российского государства уже сама становитсяобъектом критики. Действительно, существо высшего образованияпосле 1917 г. реформировалось на основе профессионализации,утратилось как способ самоформирования личности – в связи сутилитаризацией целей, поставленных государством. В условияхСоветской власти проводилась контрреформа высшей школы, котораяозначала полное отрицание интересов личности в полученииобразования и авторитарное подчинение ее решению сугубоправительственных задач.299 Отмечаются такие характерные черты

296 Нерсесянц В.С. Указ. соч. С.374. 297 См.: Барабашева Н.С. Правовой статус студентов в СССР. М.: Знание,

1981. 64с.298 См. например: Кара-Мурза С.Г. Идеология и мать ее наука. М.:

Алгоритм, 2002. 284с.; Кара-Мурза С.Г. Манипуляция сознанием; ПаршевА.П. Почему Россия не Америка. М.: Крымский мост 9-Д, 2001. 416с.; и др.

299 Реформа соответственно означает формирование саморазвивающейсясистемы высшего образования, придание ему независимого,самостоятельного автономного характера: см. Автономия и авторитарность.(Исторический обзор реформ отечественного высшего образования). М.,

122

модели высшей школы этого периода, как типовое единообразие ибюрократическая подвластность, «сталинское администрирование» ит.п.300 Безусловно, высшая школа отражала общие тенденции развитияобщественно-политической жизни страны. Вместе с темобщеизвестны и достижения советской высшей школы, позволявшиегосударству занимать многие ведущие позиции в мировой политике иэкономике. Благодаря механизму управления высшим образованием,созданному в СССР в 30–70-е годы и основанному на жесткихвертикальных связях, достаточно эффективно решались задачивоспроизводства квалифицированной рабочей силы.

А как обстоит дело сегодня? Позицию государства в вопросахвысшего образования, его отношение к системе мы достаточноподробно проанализировали в главе 1 настоящего исследования.Далее рассмотрим проблемы нормативного и организационногообеспечения права граждан на ВПО.

Традиционно считалось, что государство должно принять насебя все меры по обеспечению конституционных прав граждан. Этотвзгляд и сегодня присутствует в некоторых работах. Однако такойподход уже не соответствует истинному положению дел и ролисовременного государства в реализации прав и свобод личности,особенно в сфере ВПО.

Многие авторы справедливо полагают, что государство вусловиях рынка не может быть единственным субъектом, полностьюобеспечивающим реализацию всех социально-экономических прав, втом числе и права на образование.301 Даже согласно формулировкецитируемой ст.2 Конституции РФ государству отводится как бывторая роль в этом процессе: признание, соблюдение и защита прав исвобод человека. В Конституции содержится и ряд другихспециальных норм, конкретизирующих общерегулятивное значениеправ и свобод человека и гражданина для других компонентовправового государства. Важная норма содержится в ст. 18, которуюмы также цитировали ранее и которая требует соответствия праву

1991. С.1.300 См.: Концептуальные вопросы развития высшего образования. М., 1991.

С.183; Пути перестройки управления народным образованием: социально-эко-номический аспект. М.: АПН СССР, 1990. С.50.

301 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 215.

123

деятельности всех ветвей государственной власти и органов местногосамоуправления.

Конституция провозглашает Российскую Федерациюсоциальным государством, что должно означать предоставление всемгражданам возможности достойного существования,поддерживающего не только физиологические, но и гуманитарныеустои жизни. Государство создает все многообразие условий дляразвития человека – формирование социокультурного пространства,стимулирование творческого роста, использование его талантов ивозможностей, проведение в жизнь принципов социальнойсправедливости и т.п. И далее это уже задача самого человека –использовать предоставленные ему возможности, включиться всистему социокультурных отношений и попытаться реализовать своеправо на ВПО или отказаться от подобных притязаний, реальнооценив свой потенциал и свои потребности.

До середины 80-х годов все бремя организационных ифинансовых расходов по профессиональному образованию гражданнесло государство. Провозгласив переход к рыночной экономике,государство изменило и социальную политику. В соответствии сКонституцией РФ сегодня содержание социальной политикисоставляет, в частности, государственное регулирование в сфереобразования, обеспечивающее удовлетворение минимальныхжизненных потребностей граждан, содействующих росту ихинтеллектуального и творческого потенциала.302 Не случайнообразование вообще не включают в определение комплекса мерсоциальной защиты граждан.303

Процитируем еще раз В.С. Нерсесянца: «В целомконституционные положения о правах и свободах человека игражданина и конституционная концепция правопонимания относятсяк числу несомненных достоинств новой Конституции. Вместе с темэти и многие другие положения Конституции существенно расходятсясо складывающейся практикой в силу не только субъективныхпричин, но и такого фундаментального объективного фактора, каквесьма невысокая степень социально-исторической развитостиреально складывающихся в нашей постсоветской ситуации форм,

302 См.: Агапов А.Б. Административное право. С. 403.303 См.: Солосин С.В. Конституционно-правовые основы социальной

защиты в РФ.

124

норм и отношений экономики, права, политики, морали,нравственности».304 Применительно к высшему образованиюКонституция РФ 1993 г. создала достаточно оснований для егоразвития как системы, несмотря на недостатки отдельных норм,однако практика их реализации также отягощена вышеуказаннымифакторами.

В конституционно-правовом статусе личности имеет значениене только закрепленный за человеком фактический объем прав исвобод, но и те начала, на основе которых осуществляется ихиспользование.305 Определяющее значение для формированияобразовательного законодательства имеют положения Конституции овысшей ценности человека, его прав и свобод (ст. 2), о прямомдействии Конституции и конституционно-правовых характеристикахисточников действующего права (ст. 15). Конституционные нормы опризнании и защите в РФ в равной степени частной, государственной,муниципальной и иных форм собственности (в том числе, на землю идругие природные ресурсы), о едином экономическом пространстве,поддержании конкуренции, свободе экономической деятельности и т.д. (ст. 8, 9), заложившие основы формирования в стране гражданскогообщества, способствовали также формированию механизмаобеспечения реализации конституционного права на высшеепрофессиональное образование, в том числе в негосударственныхвузах.

Социальное государство должно быть озабочено созданиемсоответствующих надежных экономических и организационно-правовых гарантий реализации прав граждан в этой сфере.Характеристика государства как светского (п. 1 ст. 14 Конституции)предопределяет направленность содержания образования вгосударственных и муниципальных образовательных учреждений, втом числе реализующих образовательные программы ВПО. В то жевремя на содержании образования не может не сказываться такаяхарактеристика конституционного строя России, как идеологическое иполитическое многообразие (ст. 13).

Статьи Конституции РФ о разграничении предметов ведения иполномочий между органами государственной власти федерации и еесубъектов (ст. 5, 6, 11) создают основы организации управления

304 Нерсесянц В.С. Указ. соч. С.380.305 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С.186.

125

высшим образованием в федеративном государстве и обусловливаютсоответствующие принципы образовательной политики.

Однако важнейшей нормой, закладывающей фундамент правана ВПО в современной России, является ст. 43 Конституции России,гласящая: «1. Каждый имеет право на образование…3. Каждый вправена конкурсной основе бесплатно получить высшее образование вгосударственном или муниципальном образовательном учреждении ина предприятии…5. Российская Федерация устанавливаетфедеральные государственные образовательные стандарты,поддерживает различные формы образования и самообразования».Аналогичные положения содержатся и в конституциях субъектовРФ.306

Начальным этапом формирования соответствующихконституционных положений стали указ Президента РФ №1 «Опервоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» от11.07.1991 г.307 и закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 г. № 3266-1.308 Сегодня образование в России осуществляется в соответствии сновой редакцией этого закона от 13.01.1996 г., инымизаконодательными актами, а также нормами международного права.Поэтому и комментарии к Конституции РФ, как правило, даются сиспользованием различных законодательных и иных нормативныхактов, а не только на основе строгого следования конституционномутексту.309

Организационно-правовой гарантией реализации праваграждан на ВПО служит закрепленный в правовых нормах порядокпоступления в вузы различных видов. Общие нормы установлены вКонституции РФ, конкретизируются они в законе РФ «Обобразовании», ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональномобразовании», Типовом положении о вузе РФ. Специальные нормысодержатся в Порядке приема в государственные образовательные

306 Например, ст. 56 Конституции Республики Татарстан. Казань, 2002; См.об этом подробнее: Волохова Е.Д. Формирование законодательства обобразовании России в условиях федерализма: становление, состояние,перспективы. М., 2001.

307 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.1991. № 31. Ст.1025.

308 В настоящее время - в ред. ФЗ от 13.01.1996 г. № 12-ФЗ с изм. и доп.309 См. Научно-практический комментарий к Конституции РФ.

126

учреждения ВПО (вузы) РФ, учрежденные федеральными органамиисполнительной власти.310

Конституция РФ гарантирует гражданам России возможностьполучения образования, в том числе высшего профессионального,независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения,места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежностик общественным организациям, возраста, состояния здоровья,социального, имущественного и должностного положения, наличиясудимости. Ограничение прав граждан на профессиональноеобразование по признакам пола, возраста, состояния здоровья,наличия судимости может быть установлено только законом. Внаучно-практическом комментарии к Конституции говорится обобеспечении этого права государством путем создания системысоответствующих социально-экономических условий для егополучения, в том числе системы образования в совокупности еесоставляющих: образовательных программ и государственныхобразовательных стандартов; реализующих их образовательныхучреждений независимо от организационно-правовых форм; органовуправления образованием и подведомственных им учреждений иорганизаций.311 Среди прочих социально-экономических мер названогосударственное и (или) муниципальное финансирование,освобождение от уплаты всех видов налогов.

Общепринят постулат: в той части, в которой текущеезаконодательство не обеспечивает конституционные права граждан,оно нуждается в совершенствовании. Причем при устраненииимеющихся противоречий принимается во внимание тообстоятельство, что конституционные нормы имеют прямое действие.Однако применительно к образованию и ст. 43 Конституции РФ этоправило неожиданно сыграло роль определенного тормоза. Крометого, в свете этого правила ряд формулировок нормы ст. 43свидетельствует о настоятельной необходимости внесения поправок вКонституцию.

Как отмечалось в главе 1, объем финансирования высшегообразования за счет средств государственного бюджета долгое времяне выдерживался: согласно закону РФ «Об образовании», долярасходов на финансирование высшего профессионального

310 Утв. приказом Минобразования России от 14.01.2003 г. № 50.311 Научно-практический комментарий к Конституции РФ. С.215.

127

образования не должна составлять менее 3 % расходной частифедерального бюджета (ст. 40 закона). В параграфе 1.1 мы проследилистатистику формирования госбюджета в этой части. Устойчивоенеисполнение государством своих обязательств в этой части непозволило и авторам проекта Кодекса об образовании ввести какие-либо конкретные нормы о финансировании деятельности системыобразования, хотя в проекте предусмотрена обязанность государстваежегодно устанавливать минимальные федеральные нормативыфинансирования и обеспечивать защиту соответствующих статейбюджета (глава 18 проекта).

В настоящее время нельзя говорить и о такой социально-экономической гарантии, как освобождение образовательныхучреждений от уплаты всех видов налогов, в том числе платы заземлю: принятие Бюджетного, Налогового, а затем Земельногокодексов нивелировало эту норму п.3 ст. 40 закона РФ «Обобразовании».

Особый интерес вызывает положение п.3 ст.43 о правеграждан бесплатно, на конкурсной основе, получить высшееобразование в государственном или муниципальном образовательномучреждении и на предприятии. Для раскрытия содержания этой статьиважен ряд принципиальных моментов, закрепленных взаконодательстве об образовании: «Условия конкурса должныгарантировать соблюдение прав граждан на образование иобеспечивать доступ наиболее способных и подготовленных гражданк освоению образовательной программы соответствующего уровня.Вне конкурса при условии успешной сдачи вступительных экзаменовпринимаются дети-сироты и дети, оставшиеся без попеченияродителей, а также инвалиды I и II групп, которым согласнозаключению врачебно-трудовой комиссии не противопоказанообучение в соответствующих образовательных учреждениях. ВПОимеет целью подготовку и переподготовку специалистовсоответствующего уровня, удовлетворение потребностей личности вуглублении и расширении образования на базе среднего (полного)общего, среднего профессионального образования.

Лица, имеющие среднее профессиональное образованиесоответствующего профиля, могут получать ВПО по сокращеннымускоренным программам». Получение на конкурсной основебесплатного ВПО в соответствующих государственныхобразовательных учреждениях осуществляется за счет средств

128

федерального бюджета и средств бюджетов субъектов РФ всоответствии с заданиями (контрольными цифрами) по приемустудентов на бесплатное обучение».312

Более подробно исполнение норм Конституции, закона РФ «Обобразовании» и ФЗ «О ВППО» в части организации конкурсногоприема в вузы будет проанализировано в главе 3, пока же отметимнаиболее спорные моменты.

Так, введение в порядке эксперимента Государственныхименных финансовых обязательств (далее – ГИФО)313 в сочетании сЕдиным государственным экзаменом (далее – ЕГЭ)314 принципиальноменяет картину конкурса в вузы и в значительной степени урезаетвозможности бесплатного образования: абитуриенты, фактическивыдержавшие конкурс, зачисляются не безоговорочно, а с условиемчастичной оплаты своего обучения в зависимости от результатов ЕГЭ(п.10 постановления о ГИФО). Более того, в зависимость от ГИФО иЕГЭ попадают и другие категории абитуриентов: установлено, что ихдолжно быть не более 50% от общего числа студентов, зачисленных ввуз (п. 8 постановления). Таким образом, несмотря на уверениячиновников Минобразования России, речь в этом случае идет оревизии конституционного права граждан на ВПО. Постановлением оГИФО нарушена также ст. 55 Конституции, согласно которой права исвободы человека и гражданина могут быть ограниченыфедеральным законом только в той мере, в какой это необходимо вцелях защиты основ конституционного строя, нравственности,здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспеченияобороны страны и безопасности государства (выделено нами –С.Б.). Очевидно, что в случае введения ГИФО не может быть и речи оподобных угрозах, да и регулируются все вопросы, с ним связанные,

312 Там же. С. 217; ст. 16 закона РФ «Об образовании», ст. 11 ФЗ«О ВППО».

313 Постановление Правительства РФ от 14.01.2002 г. № 6 «О проведении в2002-2003 гг. эксперимента по переходу на финансирование отдельныхучреждений ВПО с использованием ГИФО».

314 Постановление Правительства РФ от 16.02.2001г. № 119 «Оборганизации эксперимента по введению единого государственногоэкзамена», Положение о проведении единого государственного экзамена. –Утв. приказом Минобразования России от 27.02.2001г. № 645 (утр. силу);Положение о проведении ЕГЭ. – Утв. приказом Минобразования России от9.04.2002 г. № 1306.

129

подзаконными актами правительства и Министерства образования, ане федеральными законами.

Долгое время открытым оставался вопрос: сохраняется липраво на бесплатное высшее образование для лиц, получившихвысшее образование на платной основе? Позиция МинобразованияРоссии – однозначно нет, поскольку в трактовке министерства этоправо имеют только лицам, получающие высшее образованиевпервые. Такую же позицию занял Конституционный Суд РФ прирассмотрении жалобы гражданина Цицулина А.Ю. (определение КСРФ от 22.05.1996 г.).315 Происходит очевидное ограничение прав рядаграждан, так как студенты-«внебюджетники» и выпускникинегосударственных вузов лишаются конституционной возможностиполучить бесплатное образование. Следует, правда, отметить, чтопредприимчивые студенты быстро нашли допустимый выход:отучившись год-два за собственный счет, поступают на общихоснованиях на бюджетные места, иногда даже в те вузы, где начиналиучебу, и нередко с учетом уровня подготовки заканчивают вуз «всокращенные сроки», в том числе в своих же учебных группах. Внегосударственных вузах подобную возможность вообщерассматривают как дополнительную форму репетиторства иприветствуют интерес своих студентов к возможности поступления вгосударственный вуз благодаря году–двум, проведенным в вузенегосударственном. Отследить и отконтролировать подобные случаипрактически не возможно, пока отсутствует всероссийскийуниверсальный компьютерный учет абитуриентов и студентов.

Хотя становление национального законодательстваосуществляется на основе и в развитие Конституции как Основногозакона, вряд ли кто из исследователей проблем высшего образованиявсерьез обращает внимание на концовку п. 3 ст. 43. В ней, в частности,говорится о том, что бесплатное высшее образование может бытьполучено в государственном или муниципальном образовательномучреждении и на предприятии. Известные организационно-правовыеформы субъектов права – юридических лиц, предусмотренныеГражданским кодексом РФ, как правило, связаны ивзаимообусловлены содержанием деятельности. Поэтомупредприятия, коммерческие организации - это организационно-правовая форма хозяйственной, предпринимательской деятельности

315 Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч.1. С.12-14.

130

(ст. 50 ГК РФ), а для выполнения социально-культурных,управленческих и других функций создаются некоммерческиеорганизации особых организационно-правовых форм, в том числефинансируемые собственником учреждения (ст.50, 120 ГК РФ, ФЗ «Онекоммерческих организациях»316). Предприятия как образовательныеорганизации никогда не фигурировали в нормативных актах овысшем образовании (см. ст.24 закона РФ «Об образовании», ст.8 ФЗ«О ВППО»). Только применительно к сфере профессиональнойподготовки и повышения квалификации, в целях внутрифирменногообучения законодатель упомянул организацию, где трудитсяобучающийся (ст. 196 ТК РФ).

Указанная формулировка Конституции положила началодлительной дискуссии о самой возможности применения в сфереобразования родового понятия «организация». Невзирая на ГК РФ (ст.48, 50), несмотря на то, что никто не воспринял всерьез возможностьполучения ВПО на предприятии, на много лет была предопределенапрактически единственно возможная форма существования идеятельности образовательных структур в форме учрежденийнезависимо от формы собственности. Опираясь на текст Конституции,законодатель в статье 8 закона РФ «Об образовании» ввел в обиходпонятие «учреждение» как родовое для всей системы образования.Статья 11-1 этого закона допустила использование понятия«организация» только для негосударственных структур (мы оставляемза рамками настоящего исследования очевидную несогласованностьэтих статей). Даже новая редакция закона, принятая после введения вдействие части первой ГК РФ, не исправила этих очевидныхнедоработок. Поэтому и в проекте Общей части Кодекса РФ обобразовании его редакторы не решились перейти к устойчивой длягражданско-правового обихода терминологии и по-прежнемуиспользуют термин «учреждение» в компромиссном варианте:«учреждение (организация)» (см. ст. 7 и далее по тексту проекта, атакже главу 5). В ФЗ «О ВППО» также использовался только термин«учреждение».

И это не единственный пример того, как в сфере образованиязаконотворческая практика пошла в конечном счете, по пути отхода отистинного содержания конституционных норм.

316 От 12.01.1996 г. № 7-ФЗ.

131

[Между тем, к примеру, в Свердловской области (где, какизвестно, очень высок уровень правовой культуры граждан), в законе«Об образовании в Свердловской области» от 16.07.1998г.использован именно термин «организация» (ст.2 «Основныепонятия»), что не мешает областным законодателям одновременноссылаться на Конституцию и законодательство об образовании РФ какна основу правового регулирования образования в области (ст. 3закона).]

Наконец, п. 5 ст. 43 определяет, что Российская Федерацияустанавливает федеральные государственные образовательныестандарты. С учетом предлагаемой классификации стандартов вобласти образования речь идет о стандартах, касающихсяспециальных вопросов образовательной сферы (наряду с нимивыделяют стандарты, закрепляющие право личности на образование; оних было упомянуто выше).

Конституционное разграничение компетенции междуфедерацией и ее субъектами в этой части уточняется в ст. 28 и 29закона РФ «Об образовании».

Ст. 7 этого закона уточняет (корректирует) формулировкуКонституции РФ и вводит понятие государственногообразовательного стандарта, включающего федеральный ирегиональный (национально-региональный) компоненты. Новаяредакция статьи дополняет его компонентом образовательногоучреждения.317

Возникает закономерный вопрос: какой именно федеральныйорган государственной власти должен устанавливать федеральныестандарты, или федеральные компоненты стандарта высшегообразования, с учетом их значимости?

Согласно цитируемой ст. 7 и ст. 5 ФЗ «О ВППО», порядокразработки, утверждения и введения в действие государственногообразовательного стандарта высшего и послевузовскогопрофессионального образования в части, не урегулированной законом,определяется Правительством РФ. Поэтому именно СоветомМинистров – Правительством РФ принято постановление,утвердившее соответствующий порядок (далее – Порядок).318 Вместе с

317 ФЗ от 10.01.2003 г. № 11-ФЗ.318 Постановление Совета Министров – Правительства РФ от 10.08.1993 г.

№ 773 «Об утверждении порядка разработки, утверждения и введения в

132

тем новая редакция п.4 статьи 7 закона «Об образовании» определила,что основные положения стандарта общего образования, порядок ихразработки и утверждения устанавливаются федеральным законом.Этот же порядок предполагает сохранить Кодекс РФ об образовании(ст. 23 проекта общей части).

Государственный образовательный стандарт высшегопрофессионального образования (далее – ГОС ВПО) как единыйдокумент в части общих требований к структуре высшегопрофессионального образования и образовательным программамвысшего профессионального образования, условиям их реализации,нормативам учебной нагрузки обучающихся и ее максимальномуобъему также был утвержден постановлением Правительства РФ от12.08.1994г. № 940.

Важнейшими составными частями ГОС ВПО, согласно п.7.2и 8.2 этого документа, его конкретным наполнением являютсяПеречень (классификатор) направлений (специальностей) высшегопрофессионального образования и Государственные требования кминимуму содержания и уровню подготовки выпускников поконкретным направлениям (специальностям) высшегопрофессионального образования. Перечень утверждаетсяфедеральным органом исполнительной власти, осуществляющимуправление высшим образованием, то есть Минобразованием России,во взаимодействии с заинтересованными министерствами иведомствами (п. 7.2 ГОС ВПО).

Государственные требования к минимуму содержания, уровнюподготовки выпускников по конкретным направлениям(специальностям) ВПО и к образцам документов о ВПО, правилагосударственного контроля за соблюдением стандарта такжеутверждаются Минобразованием России по согласованию сминистерствами, ведомствами и другими центральными органамифедеральной исполнительной власти, в ведении которых имеютсявысшие учебные заведения (п. 2 Порядка).

Еще более определенно задачи и функции Минобразования вэтой части были отражены в ранее действовавшем Положении оминистерстве. В частности, к его ведению относилась разработка иутверждение федеральных требований к содержанию образования(п. 4, пп.4 Положения от 24.03.2000 г. № 258), на него возлагались

действие государственного образовательного стандарта ВПО».

133

такие функции, как организация разработки государственныхобразовательных стандартов и утверждение их федеральныхкомпонентов, установление федеральных требований к содержаниюобразования и разработка, в том числе, профессиональныхобразовательных программ (пп.27 п.5 Положения о Минобразовании),а также обеспечение разработки примерных образовательныхпрограмм, учебных планов и программ курсов на основе стандартов(пп.29 п.5). Одновременно Минобразование от лица государствасовместно с органами управления образованием субъектов федерацииосуществляет и контроль за качеством образования (пп.28 п.5).

Новая управленческая структура – Министерство образованияи науки – получила эти полномочия в несколько видоизмененнойформе. Согласно п.5.2.8 нового положения о министерстве,Минобранауки самостоятельно принимает такие нормативно-правовые акты, как федеральные компоненты государственныхобразовательных стандартов, федеральные требования ксодержанию образования, профессиональным образовательнымпрограммам и учебным планам (оставим на совести авторов этогодокумента его стилистическую несогласованность). Об организацииработы по их разработке, как видим, речь не идет. Представляется,что эту задачу будет исполнять Федеральное агентство пообразованию, хотя впрямую эта функция ему не прописана.

Согласно цитируемому выше Порядку, разработка ГОС ВПОосуществляется на конкурсной основе. Конкурс проводитсяМинобразованием России совместно с министерствами, ведомствамии другими центральными органами федеральной исполнительнойвласти, в ведении которых имеются высшие учебные заведения.Основными разработчиками стандарта стали учебно-методическиеобъединения (УМО) по направлениям, эти полномочия передало имМинобразование своим приказом.319 В п. 1.2 Положения об УМОучастие учебно-ме-тодического объединения в разработке проектовгосударственных образовательных стандартов и примерных учебныхпланов, координация действий научно-педагогическойобщественности вузов, представителей предприятий, учреждений иорганизаций в обеспечении качества и развития содержания высшегои послевузовского профессионального образования, разработка

319 Типовое положение об учебно-методическом объединении вузов РФ.–Утв. приказом Минобразования России от 17.04.2001г. № 1742.

134

предложений по структуре отнесенной к его компетенции областивысшего и послевузовского профессионального образования исодержанию основных образовательных программ названы егоосновными задачами.

Однако при этом следует иметь в виду, что УМО создается набазе конкретного (базового) вуза. И хотя в его состав входят такженаучно-педагогические и другие работники иных, родственных вузов,очевидно, что реальное наполнение стандарта и образовательныхпрограмм отражает традиции, взгляды и пристрастия вуза базового.Для обеспечения определенного единообразия Минобразование РФприказом от 14 сентября 1999 г. № 286 утвердило макетыгосударственных образовательных стандартов ВПО и требования(федерального компонента) к обязательному минимуму содержания иуровню подготовки выпускников.

Таким образом, в части стандартов мы спускаемся отконституционного «Российская Федерация устанавливаетфедеральные государственные образовательные стандарты» кпредставителям вузовской общественности, которые их на самом делеразрабатывают в составе соответствующих УМО. Ответственность засодержание ВПО несет Минобразование России.

Безусловно, на национальном законодательстве обобразовании должен отразиться так называемый Болонский процесс.Цель Болонского соглашения, подписанного 19.06.1999 г. министрамиобразования 29 стран (Россия присоединилась к нему 17.09.2003 г.), –создать в течение 10 лет европейскую систему образования,выработать общепринятые, взаимопризнаваемые квалификационныестандарты образования.

Подписание Правительством России этого документа означаетструктурную перестройку, предусматривающую реформированиенациональной системы высшего образования, изменениеобразовательных программ и необходимые институциональныепреобразования в вузах.320 Коррективы придется вносить и вцитируемую статью Конституции. Только так реально может бытьобеспечен приоритет норм международного права над внутреннимзаконодательством, что также обусловлено современным

320 См. Байденко В.И. Болонский процесс: структурная реформа высшегообразования Европы. М.: Исследов. центр проблем качества подготовкиспециалистов, 2003. С.43.

135

правопониманием и п.4 ст. 15 Конституции РФ (существует, однако,точка зрения, согласно которой приоритет международного права нераспространяется на конституцию321).

В этом же п.5 ст. 43 закрепляется поддержка РоссийскойФедерацией различных форм образования и самообразования.Поэтому сегодня можно говорить о подлинном многообразии формполучения высшего, а также послевузовского и дополнительногопрофессионального образования. Так, наряду с традиционной очной,очно-заочной и заочной формами, нормативно обеспечены экстернат(ст. 10 закона РФ «Об образовании»)322 и обучение с использованиемдистанционных технологий (пп.5 п.2 ст. 32 закона),323 существеннорасширяющие возможности граждан в части доступа к ВПО. Следует,однако, подчеркнуть, что в итоговых документах государственногообразца обязательно указываются эти моменты, то есть четкообозначается форма образования, место получения образования (еслиречь идет о филиалах).324 Установлен и перечень специальностей, покоторым не допускается обучение в форме экстерната.325

Однако, как отмечалось выше, вербальным содержаниемстатьи 43 не исчерпываются возможности реализацииконституционного права на высшее образование. Так, прямымследствием действия нормы ст.43 Конституции стало бурное развитиесистемы негосударственного образования как альтернативной формы

321 См. аннотацию книги «Десять лет демократическогоконституционализма в центральной и Восточной Европе»//Государство иправо. 2003. № 3. С. 118.

322 Приказ Минобразования РФ от 14.10.1997 г. №2033 «Об утвержденииПоложения об экстернате в государственных и муниципальных высшихучебных заведениях РФ».

323 Приказ Минобразования РФ от 18.12.2002 г. № 4452 «Об утвержденииМетодики применения дистанционных образовательных технологий(дистанционного обучения) в образовательных учреждениях высшего,среднего и дополнительного профессионального образования РФ». ПриказМинобразования РФ от 18.12.2002 г. № 4452.

324 Приказ Минобразования РФ от 13.01.1999 г. № 46 «Об утверждении ивведении в действие Инструкции о порядке выдачи документовгосударственного образца о ВПО, изготовлении, заполнении и хранениисоответствующих бланков документов».

325 Приказ Минобразования РФ от 26.12.1997 г. №2662 «Об утвержденииперечня направлений подготовки специалистов и специальностей, по которымполучение ВПО в заочной форме или в форме экстерната не допускается».

136

получения высшего образования для тех, кто не прошел конкурсныйотбор в государственный или муниципальных вуз. А организационно-экономическая основа этого процесса – ст.8 Конституции омногообразии форм собственности и свободе экономическойдеятельности, и ст.34, гарантирующая свободу предпринимательства.В настоящее время функционирует около 400 негосударственныхвузов, что составляет 37% от общего количества учреждений ВПО.

В то же время конституционно обусловленная возможностьполучения высшего образования в негосударственном вузе отнюдь неозначает равенства возможностей студентов и выпускников вузовразной организационно-правовой формы – как в процессе обучения,так и на стадии трудоустройства или продолжения образования.

В условиях многообразия форм собственности иразновидностей образовательных учреждений для участниковобразовательных отношений остро стоит вопрос о гарантированностиреализации тех или иных прав, свобод, исполнения обязанностей инаступления ответственности. Гарантированность прав и свободличности – конституционно провозглашаемый принцип. Природасоциально-экономических прав – и право на ВПО не исключение –делает их весьма зависимыми от устойчивости политики государства.Они менее универсальны, в отношении их допускаются нестрогие,рекомендательные формулировки, их реализация зависит от состоянияэкономики и ресурсов. Поэтому, как бы обстоятельно ниформулировались в законе типичные социальные права, это «еще неозначает для граждан реальной возможности непосредственнойреализации их правопритязаний».326 Только гарантии реализацииправа на ВПО как элемент статус студента позволяют превращать егоиз правомочия в правообладание. Эти аспекты будут рассмотрены вглаве 3 настоящего исследования.

Важная для организации уставной деятельности вузов норма –ст. 44 Конституции РФ о свободе научного и других видов творчества,преподавания, обеспечивающая академические свободыпрофессорско-преподавательского состава и научных сотрудников.Возможность самостоятельно определять содержание учебных курсов(придерживаясь стандартов), выбирать формы и методы обучения ивоспитания, контроля знаний студентов, учебные пособия и

326 Ледях И.А. Социальное государство и права человека//Права человекакак фактор стратегии устойчивого развития. С. 121.

137

материалы, учебники и т.д., читать параллельные учебные и авторскиекурсы, проводить самостоятельные научные исследования поизбранной тематике – это одна из составных частей вузовскойавтономии, обеспечивающая реализацию основных уставных задачобразовательного учреждения высшего профессиональногообразования.

Часть 2 ст. 44 обеспечивает студентам право на участие вкультурной жизни и доступ к культурным ценностям. Хотя,безусловно, это право должны иметь все граждане (и негражданеданной страны), статус студента, согласно ФЗ «О ВППО», облегчаетреализацию данной нормы: в п. 3 ст.16 этого закона говорится о правестудентов на бесплатное посещение государственных имуниципальных музеев. Однако ст. 12 Основ законодательства РФ окультуре327 предоставляет такое право только лицам моложе 18 лет иодин раз в месяц. И в этом случае получается, что приоритет имеетспециальный закон, нормы законодательства об образовании могут неучитываться. Россия существенно отстает от европейскогосообщества, где молодые люди до 18 лет (а зачастую все лица,независимо от возраста) имеют безоговорочное право бесплатногоознакомления с культурными ценностями в государственных имуниципальных музеях. Ряд российских музеев идет напредоставление этой льготы, но с оговорками – с разным уровнем цендля студентов государственных и негосударственных вузов. ПроектКодекса РФ об образовании этот вопрос вообще не регулирует.

Реализация права на свободный выбор языка обучения,безоговорочно предусмотренная в п.2 ст. 26 Конституции, также имеетопределенные ограничительные рамки в образовательныхучреждениях ВПО – в пределах возможностей, предоставляемыхсистемой образования (ст.6 закона РФ «Об образовании»). Язык, накотором ведется обучение и воспитание, определяется учредителем и(или) уставом образовательного учреждения.

Как правило, в субъектах федерации, где компактнопроживают те или иные национально-этнические группы, вузыпредусматривают в правилах приема возможность сдачивступительных экзаменов на родном языке, создание учебных групп,где ведется обучение на двуязычной основе, и т.п.328 Следует также

327 От 9. 10. 1992 г. № 3612-I (с изм. и доп.).328 Это, в частности, предусмотрено уставами вузов Республики Татарстан.

138

иметь в виду, что государство в лице Российской Федерации нефинансирует дополнительных затрат вуза на обеспечение этогоконституционного права граждан, то есть эта задача ложится навнебюджетный доход вуза либо должна решаться за счет средствзаинтересованного субъекта федерации.329

Право на жилище, закрепленное в ст. 40 Конституции,обеспечивает право студентов на общежитие в период обучения, приэтом оговаривается и предельно допустимый размер платы заобщежитие (п.3 ст. 16 ФЗ «О ВППО»).

Конституционное право на охрану здоровья и медицинскуюпомощь (п.1 ст.41 Конституции РФ) обусловливает целый рядлицензионных требований к учреждениям образования в частиорганизации питания, предоставления медицинских услуг,соблюдения санитарно-гигиенических норм (п.9 ст.33, пп.19 ст.37закона РФ «Об образовании», приказ Минобразования России от23.04.2001 г. № 1800 «Об утверждении форм бланков лицензии наосуществление образовательной деятельности, приложений к ней идокументов, представляемых на лицензионную экспертизу»).бразовательное учреждение несет ответственность за жизнь издоровье обучающихся во время образовательного процесса.Поэтому недопустимо применение методов и способов обучения,опасных для жизни и здоровья студентов и других категорийобучающихся.

Вероятно, именно в развитие конституционного положения опоощрении деятельности, способствующей укреплению здоровьячеловека, развитию физической культуры и спорта (п.2 ст. 41), в ГОСВПО нового поколения определено, что физвоспитание – один изчетырех обязательных предметов в образовательных программах всехнаправлений и специальностей.

Государство охраняет достоинство личности (ст.21Конституции). Из этой нормы проистекает содержание п. 6 ст. 15закона РФ «Об образовании»: дисциплина в образовательномучреждении поддерживается на основе уважения человеческогодостоинства, запрещено использование антигуманных методовобучения, не допускается применение методов физического ипсихического насилия.

329 Ст. 7 закона Республики Татарстан «О языках народов РеспубликиТатарстан» от 8.07.1992 г. № 1560-XII в ред. от 28.03.1996 г.

139

Ранее (глава 1) уже отмечалось, что, несмотря на действиеВсеобщей декларации прав и свобод человека и гражданина какобщепризнанного образца, не во всех современных конституцияхзакреплено право на образование в качестве самостоятельногоэлемента правового статуса личности. В большинстве конституцийоно логически вытекает из права на доступ к информации, на свободутворчества и т.п., либо производно от права на труд. В КонституцииРФ, наоборот, такой взаимосвязи права на ВПО и права на труд неусматривается (см. ст. 37). Поэтому и в ТК РФ330 образовательныевозможности работника находятся в исключительной зависимости отусмотрения работника, хотя закон РФ «Об образовании» возлагает наработодателя ответственность за повышение профессиональнойквалификации работника (п.4 ст.40). По нашему мнению, отсутствиесоответствующего конституционного контекста также стало одной изпричин, позволивших отклонить закон «О дополнительномобразовании»,331 где обязанности работодателя в этой сфере былиопределены довольно жестко.

Между тем, именно наличие профессионального образования,особенно высшего, а также дополнительного и послевузовского (набазе высшего и в его развитие), в большей степени гарантируеттрудоустройство и высокую конкурентоспособность на рынке труда, азначит, и защиту от безработицы. Очевидно, что исполнениегосударством своей обязанности по созданию надлежащей системыпрофориентации и содействия занятости населению должнобазироваться на взаимодействии с образовательными учреждениями ив развитие свободы труда создавать реальные возможности дляграждан расширять свое образовательное поле. Соответствующеедополнение нужно внести и в ст. 37 Конституции, дополнив ееабзацем следующего содержания: «Признается право на получениепрофессионального образования, в том числе дополнительного, впроцессе трудовой деятельности. Работодатель и образовательныеучреждения профессионального образования обязаны создаватьусловия для непрерывного образования граждан. Государствоустанавливает норматив обязательных затрат на повышение

330 ФЗ от 30.12.2001г. №197-ФЗ.331 Принят ГД ФС РФ 12.07.2001г., одобрен СФ ФС РФ 20.07. 2001г. №

278-СФ. Наложено вето Президента РФ.

140

квалификации работающих граждан и обеспечивает возможностипрофессионального образования безработных».

В.С. Нерсесянц отмечает, что конституционные положения оправах и свободах человека и гражданина в качестве исходныхправовых начал одновременно имеют и всеобщее регулятивноезначение и выступают как общеобязательный правовой стандарт иконституционное требование к правовому качеству официальныхнормативных актов, к организации и деятельности всех ветвейгосударственной власти и должностных лиц.332

В статье ст. 55 Конституции (п. 2) содержится прямой запретантиправового, правонарушающего закона: «В Российской Федерациине должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права исвободы человека и гражданина». Важная в этом плане нормасодержится и в п. 3 ст. 15 Конституции: «Любые нормативныеправовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанностичеловека и гражданина, не могут применяться, если они неопубликованы официально для всеобщего сведения». Именно с этихпозиций следует оценивать решение государства о введениигосударственных именных финансовых обязательств (ГИФО), окотором упоминалось выше: постановлением правительства урезаныправа граждан, прошедших конкурсный отбор, на получениебесплатного образования (мы еще вернемся к этой проблеме в главе 3настоящей работы).

Гарантией осуществления конституционного права на ВПОдолжна служить ответственность за нарушение законодательства обобразовании: как «классическая», то есть административно-правовая,дисциплинарная, гражданско-правовая (имущественная), уголовная,так и специальная, предусмотренная образовательнымзаконодательством.333

Строго говоря, вуз в соответствии со ст. 32 закона РФ «Обобразовании» несет ответственность за невыполнение функций,отнесенных к его компетенции: материально-техническое и кадровоеобеспечение, оснащение учебного процесса в соответствии сустановленными нормами, привлечение дополнительных источников

332 См: Нерсесянц В.С. Философия права. С.378.333Эту проблему освещали ранее Шабайлов В.И. Правовое регулирование

социально-культурной деятельности. Минск: Наука и техника, 1981. С.18;Салищева Н.Г., Ковешников Е.М., Стешенко Л.А. Указ. соч. С. 9-10.

141

финансирования, совершенствование методик образовательногопроцесса, надлежащую отчетность учредителю, разработкунеобходимых локальных актов, контроль за получениемобучающимися необходимых льгот, самостоятельное осуществлениеучебного процесса, содействие деятельности методическихорганизаций и объединений и т.д. (пп. 1-22 п.2). Контроль за этимосуществляется в ходе лицензирования, аттестации и аккредитациивузов. Специальная ответственность установлена для вузов в видеизъятия лицензии (ст. 26 ФЗ «О ВППО») и лишения аккредитации(п.23 закона РФ «Об образовании»). В то же время практика еще незнает случаев специальной ответственности вузов передуполномоченными государственными органами за некачественнуюподготовку выпускников на основе исков о возмещении затрат на ихпереподготовку (ст.49 закона РФ «Об образовании»). В Казаниподобный спор по иску слушателей негосударственногообразовательного учреждения был удовлетворен на основе закона РФ«О защите прав потребителей».334

Также в п. 3 ст.32 закона РФ «Об образовании» предусмотренаответственность за качество образования, за жизнь и здоровьеобучающихся и работников, за нарушение прав и свободобучающихся и работников. Однако действующее законодательствопрактически не выделяет особых составов правонарушений в этойсфере. Мы еще вернемся к этому вопросу в разделе 2.2.

Помимо общих положений о государственных гарантиях прави свобод человека и гражданина, в Конституции указаны также теинституты и должностные лица, в чьи специальные обязанностивходит обеспечение требований прав и свобод человека и гражданина.Деятельность органов и должностных лиц публичной администрациифункционально подчиняется задаче реализации конституционнопродекларированной обязанности государства признавать, соблюдатьи защищать права и свободы человека и гражданина, так как именноони, согласно ст. 18 Конституции РФ, определяют смысл, содержаниеи применение законов, деятельность законодательной и

334 В ред. ФЗ от 9.01.1996 г.; решение мирового судьи и Вахитовскогорайонного суда по иску Газизова, Шипшовой, Васильевой и др. к Казанскомугуманитарному колледжу. Сентябрь – октябрь 2002 г. Архив Вахитовскогорайонного суда г. Казани.

142

исполнительной властей, местного самоуправления и обеспечиваютсяправосудием.

Конституция (п.п. 1, 2 ст. 46) гарантирует каждому гражданинусудебную защиту его прав и свобод, а также право обжалования в судрешений и действий (или бездействия) органов государственнойвласти и местного самоуправления, общественных объединений идолжностных лиц. Судебные споры по защите собственно права навысшее профессиональное образование единичны,335 но показательнытем, что наглядно отражают реальную, а не декларированнуюпозицию государства в этой сфере. (Подробнее они будутрассмотрены в главе 3 настоящего исследования.) Расширяявозможности судебной защиты прав человека, Конституция (п. 3 ст.46) закрепляет и новое для нас положение: «Каждый вправе всоответствии с международными договорами РФ обращаться вмежгосударственные органы по защите прав и свобод человека, еслиисчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовойзащиты».

Наряду с этим сохраняет свое значение общественныйконтроль. Конституционный принцип контроля общества задеятельностью государственных органов применим и к сфере высшегообразования. В ряде вузов создается механизм общественногоконтроля за проведением вступительных испытаний с участиемродителей абитуриентов. К примеру, в Казанском государственномтехнологическом университете создан институт независимыхнаблюдателей, обновляемый ежегодно, из представителей родителейабитуриентов, определяемых жеребьевкой.336 Государственно-общественный характер носит работа апелляционных и конфликтныхкомиссий (создается при проведении ЕГЭ, п. 1.6 Положения опроведении ЕГЭ).

В.С. Нерсесянц делает важный вывод: в своемобщерегулятивном значении конституционные положения о правах и

335 Пост. КС РФ от 21.10.1999 г. № 13-П «По делу о проверкеконституционности положения абзаца первого подпункта «А» пункта 2 статьи24 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» в связи с запросомСоветского районного суда г. Омска».

336 Соответствующее положение утверждено приказом ректора наосновании решения приемной комиссии КГТУ от 16.06.2004 г.; собраниемнаблюдателей принят регламент работы независимых наблюдателей от23.06.2004 г.

143

свободах человека и гражданина являются наиболее важным и, вконечном счете, единственным настоящим критерием наличия илиотсутствия, соблюдения или отрицания права вообще, критериемправового характера действующего законодательства, правового типаорганизации и деятельности различных государственных властей игосударства в целом. Следует особо подчеркнуть, что в равнойстепени эти правоположения относятся к деятельности всех ветвейвласти правового государства и к содержанию его нормативно-правового компонента. Однако до настоящего времени деятельностьсовременного российского государства не оценивалась в этомконтексте через призму реализации права на ВПО.

Как справедливо подметил О.Е. Кутафин, фактическиеобщественные отношения всегда шире и объемнее тех положений,которые выражены в конституционных нормах. Задача состоит в том,чтобы с помощью правоположений других отраслей правасодействовать разрешению возможных и реальных коллизий, которыевозникают в жизни.337

Применительно к праву граждан на ВПО наличие илиотсутствие конституционного «духа» в механизме реализации этогоправа можно выявить путем анализа образовательногозаконодательства и его теоретического обоснования –образовательного права.

2.2. Кодификация образовательного законодательства

Известно, что основной формой государственногорегулирования, способом воздействия на общественные отношенияявляется установление правовых норм, которые, по меткомузамечанию К. Маркса, законодатель не изобретает, а толькоформулирует, выражая «в сознательных положительных законахвнутренние законы духовных отношений», обнаруживая «правовуюприроду вещей» и выражая затем ее в законе. Соответствующиеправовые предписания, властные государственные велениярегламентируют различные общественные отношения с учетом ихзначимости с точки зрения интересов общества, государства,личности. Для любого органа государственного управленияобязательно законодательство в соответствующей сфере деятельности,

337 См.: Государство и право. 2003. № 10. С. 6.

144

определяющее права управляемых объектов (предприятий,учреждений, организаций), а также граждан.

Как показывает процесс законотворчества иправоприменительная практика последних лет, все болееусложняющиеся общественные отношения в сфере экономики исоциальной жизни предъявляют повышенные требования к качест-ву правовых актов, уровню их конкретизации и специализации,регулирующей «работоспособности» и эффективности. Сегоднястановится очевидным тот факт, что действенность и эффективностьправовых норм определяются прежде всего научно обоснованнойсистемой специализации каждой отрасли права,квалифицированным соотношением в них (отраслях) общих,специализированных и специальных норм.

«Фиксируя нормативно-предметные контуры общественныхотношений, право как социокультурная деятельность в единствефункционирования и развития его сущностных сил и их конкретно-исторических проявлений задает для общества правовую картинусоциальной действительности, нормативной реальностичеловеческого бытия, межчеловеческих отношений. Любаясоциальная цивилизованная деятельность есть деятельность правовогосубъекта, – полагает В.А. Мальцев. – В качестве гражданина,социально ответственной личности человек утверждает себя впроизводстве и воспроизводстве духовной культуры».338 Иразнообразные общественные отношения, и деятельность в сфереобразования так же подлежат правовому регулированию вопределенной части, как и другие социально-культурные отношения.Многочисленные акты различной юридической силы составляютвыделившееся в качестве самостоятельного блока законодательство обобразовании.

Это и есть та юридическая база, на которой вузы и другиеобразовательные учреждения строят свою деятельность длядостижения поставленных целей. Эти нормы должны вносить«ясность и стабильность» в правовые отношения между органамиуправления высшим образованием, учебными заведениями игражданами, они создают определенные правовые гарантииудовлетворения потребности личности в высшем образовании.

338 Мальцев В.А. Право как нормативно-деятельностная система//Журн.рос. права. 2002. № 4. С. 95–96.

145

Законодательство отражает государственную политику в областиобразования, закрепляет основные задачи и принципы высшегообразования, его систему, систему специальных органов управлениявысшим образованием, права и обязанности участниковобразовательного процесса.

Те или иные комплексы отношений, возникающих в ходеосуществления образовательной деятельности, являются предметомрегулирования разных отраслей законодательства: конституционного,гражданского, административного, финансового, земельного,трудового, семейного – можно перечислять практически всеизвестные отрасли. Поэтому, анализируя проблемы правовогорегулирования высшего образования, следует иметь в виду состояниевсей системы национального законодательства. Кроме того,специализация норм – это лишь форма выражения общейзакономерности в развитии правового регулирования, в охватерегулированием новых участков. И развитие правового статуса всехучастников образовательных отношений осуществляется не просто врамках законодательства об образовании, но на базе планомерногосовершенствования всего российского законодательства. Между темстановление новой правовой системы современной России протекаетдовольно сложно и противоречиво – то в условиях серьезногополитического и экономического кризиса, падения жизненного уровнянаселения, то с определенными изменениями к лучшему ипоявляющимися элементами стабильности.

Объективно повышается роль законодательства, усиливаетсяего регулирующее воздействие на все стороны жизни. Созданиегражданского общества напрямую связано с повышением роли иавторитета законодательства, этого требует процесс расширения прави свобод личности. Не может быть подлинной демократии без ееобеспечения и охраны правовыми средствами, без укрепленияорганизованности и ответственности должностных лиц и граждан.

Современное российское законодательство все ещепереживает переходный этап преобразования его в средствообеспечения свободы личности, подлинного народовластия,прогрессивного развития общества. Поэтому законодательная работауже значительный период времени ведется «весьма хаотично как сточки зрения логики, так и юридических законов». Нестабильнаяэкономическая и политическая ситуация в 90-е годы обусловилаизвестную неустойчивость и без того подвижной системы

146

законодательства. Она в значительной степени зависит отсубъективного фактора, от усмотрения законодателя. Кскладывающейся системе правового регулирования отношений вобласти высшего образования в полной мере можно отнести общуюхарактеристику, данную С.С. Алексеевым динамике всей системызаконодательства: «Нормативные акты издаются в различное время,разными, подчас несоподчиненными правотворческими органами.Многие акты принимаются в связи с определенными конкретнымисобытиями или особыми задачами в деятельности государства...»339

Нередко процесс создания качественно нового законодательстванаталкивается на «рифы и подводные течения» антидемократического,а то и авторитарного характера, противостояние федеральной ирегиональной власти, законодательных и исполнительных органов.Вследствие этого многие нормативно–правовые акты оказываютсянесогласованными, а то и противоречащими, нуждаются вспециальном толковании. (Эта проблема отчасти затрагивалась впредыдущих разделах.)

Преобразующей базой обновления российскогозаконодательства, в том числе законодательства об образовании,служит Конституция РФ, которая определяет пути развития всеймногоуровневой системы нормативных правовых актов. Согласнонеоднократно цитируемой ст. 2 Конституции, законодательстводолжно быть ориентировано прежде всего на человека, наудовлетворение его материальных и духовных потребностей, нагуманизацию и демократизацию всей общественной жизни. Этоособенно актуально для переориентации системы образования,которая долгое время базировалась на идее образования радиудовлетворения государственных и общественных потребностей, напринципах авторитарной педагогики и на соответствующем методеправового регулирования образовательных отношений.

Противоречия современной политической и общественнойжизни отражаются в сфере образования как в зеркале. Развитиесистемы высшего образования по-прежнему зависит отгосударственных установок. И потому проблемы становлениядемократического образовательного законодательства усугубляются,

339 Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. М.: Юрид. лит-ра, 1982. Т.2.С. 251.

147

кроме вышеназванных причин, и тем обстоятельством, что наряду сдекларируемым расширением самостоятельности вузов развивается«процесс последовательного усиления централизованнойсоставляющей управления и, на этой основе, «размывания» принципаавтономии».340 В свете последних преобразований Правительства РФгосударственное регулирование высшего образования осуществляетсяуже через три федеральных органа исполнительной власти.341

Федеральное агентство по науке также получает известныеполномочия в отношении вузов, так как, во-первых, включено всистему Министерства науки и образования РФ, во–вторых, этопредусмотрено соответствующим постановлением ПравительстваРФ.342

Специфика полиаспектных отношений в области образованияотражается на содержании регулирующих эти отношениязаконодательных актов и составляющих их норм права.Законодательство об образовании – это сложное формирование,включающее как собственные нормы, так и нормы иных отраслейправа. Ее характеризует значительное число актов, издаваемыхразличными органами. Подсчитано, что правовые нормы,регулирующие те или иные комплексы отношений, связанных иливытекающих из деятельности в образовательной сфере, содержатсяболее чем в сорока федеральных законах и двадцати указахПрезидента РФ. Поскольку образовательное право формируется всамостоятельную отрасль, будучи институтом, а затем и подотрасльюадминистративного права, ему оказалась присуща традиционная дляадминистративного права разбросанность источников, преобладаниеинструкции, «более успевающей следить за злобой дня, над законом,более громоздким, создаваемым более медленно». Это положение,сформулированное В.Н. Дурденевским много лет назад, актуально исегодня.343 Традиционно ведомственное нормотворчество в нашей

340 Беляков С.А., Куклин В.Ж. Образовательная политика и управлениеобразованием//Университетское управление: практика и анализ. 2003. № 3(26). С. 20.

341 Указ Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 «О системе и структурефедеральных органов исполнительной власти» и постановленияПравительства РФ от 6.04. 2004 г. №№ 158, 159 и 168.

342 Пост. Правительства РФ от 6.04. 2004 г. № 167 «Вопросы федеральногоагентства по науке».

343 Дурденевский В.Н. Указ. соч. С. 11.

148

стране развивалось очень интенсивно, поскольку была слабазаконодательная база. В сфере образования можно наблюдатьпарадоксальный обратный процесс: развитие законодательства обобразовании не сократило, а стимулировало нормотворческуюдеятельность органа управления образования, а многие вопросы по–прежнему остаются вне сферы действия закона или ему несоответствуют (упоминавшиеся ЕГЭ, ГИФО, дистанционныетехнологии обучения и др.)

Только размещенное в справочной системе «Консультант–плюс», количество нормативно-правовых актов, изданныхцентральным (федеральным) органом управления образования повопросам высшего образования, составляет порядка 150. Добавимприблизительно еще две трети (это те акты, которые специалистысистемы не включили в базу, поскольку сочли не очень значимыми) –получим 450–500. Кроме того, деятельность высшей школырегламентируется также Правительством РФ и органамимежотраслевой компетенции. По оценке С.Д. Князева, с учетомнормотворчества регионов нормативно-правовой образовательныймассив по объему приближается к 800.344 В целом система источниковобразовательного права по количеству и подвижности схожа ссистемой административного права.

Вместе с тем в настоящее время можно наблюдать быстрыйпроцесс ее окончательного формирования по классическим канонам всоответствующую систему нормативно-правовых актов. Онобусловлен объективными закономерностями становления правовойсистемы развивающегося государства и включает как процесстрансформации норм других отраслей в нормы законодательства обобразовании, так и процесс вытеснения норм, сохранивших свою«автономию».

Правовые рамки функционирования системы высшегообразования, как известно, определены двумя федеральнымизаконами: законом РФ «Об образовании» в редакции ФЗ от 13.01.1996г. № 12-ФЗ и ФЗ «О ВППО». Отношение к ним можно определить соссылкой на общественное мнение: «Законы не идеальны, но научно–педагогическое сообщество устраивают. Проблема в том, что они неустраивают многих других и в действительности давным-давно

344 Князев С.Д. Законодательство об образовании на современном этапе.М., 1999. С. 45.

149

нарушаются».345 Это можно проследить на примере целого рядазаконодательных и нормативных актов, которые такжерегламентируют различные стороны вузовской жизнедеятельности.Высказываются и резко противоположные мнения,346 к сожалению,нередко в нарушение правил корректной научной полемики.

На протяжении длительного времени закон РФ «Обобразовании» довольно успешно выполнял функциюсистемообразующего акта для реформируемой системы российскогообразования. Однако к настоящему времени ни его содержание, ниреальный статус в иерархии актов российского законодательства ужене отвечают потребностям системы. Закон перестал выполнятьфункции основного регулятора отношений в системе образования.Одним из существенных его недостатков называют декларативныйхарактер ряда норм, обусловленный отсутствием надлежащегомеханизма их реализации в конкретных правоотношениях.347

Отчасти эти проблемы применения специального, собственнообразовательного законодательства можно объяснить появляющимисяограничительными формулировками, каковую, к примеру, содержитст. 3 ГК РФ: нормы гражданского законодательства, содержащиеся вдругих законах, должны соответствовать этому кодексу. Признаваяданную статью разумной с точки зрения обеспечения единообразия илогической взаимосвязи национального законодательства по вопросамэтой сферы, приходится с сожалением констатировать, что для многихюристов, особенно облеченных властными полномочиями, онаозначает возможность игнорировать любые другие законодательныеакты, несмотря на прямую отсылку к ним в тексте того же ГК(например, ч. 3 ст. 120 «Учреждения»). ГК РФ определилпринципиально иные в сравнении с законодательством обобразовании отношения собственности для учреждений. Он относитдоходы, получаемые учреждением с использованием имуществаучредителя, к собственности последнего (ср. ст. 299 ГК РФ и ст.43закона РФ «Об образовании»). Ст. 298 ГК РФ устанавливает, чтодоходы и имущество, приобретенные учреждением за счет доходов от

345 Либо вы «рулите», либо вами…//Поиск. 2004. № 10. 346 Ежов А.Н. Противоречия законодательства об образовании.

Архангельск: изд-во МИУ, 2001. С. 54.347 Сырых В.М. Качество нормативно–правовых актов образовательного

права//Право и образование. 2003. №4. С. 37.

150

результатов собственной деятельности, поступают только в егосамостоятельное распоряжение, то есть это правомочие не меняетправового режима имущества образовательных учреждений – праваоперативного управления (ст. 299 ГК), ограниченного вещного права.

Нет в ГК РФ и каких-либо нормативных определенийдопустимой структуры организации, поэтому на практике возникаютпроблемы с реализацией ст. 12, п. 7 закона РФ «Об образовании»,регламентирующей объем правомочий структурных подразделенийобразовательного учреждения.

Требуют серьезной проработки вопросы имущественногообеспечения деятельности вузов, так как соответствующие нормызакона «Об образовании» не нашли дальнейшего закрепления взаконодательных актах, регулирующих вопросы собственности,налогообложения и т.п. Государство не обеспечивает своюобязанность собственника имущества по его содержанию (ст. 210 ГКРФ) – эти затраты в основном покрываются за счет внебюджетныхдоходов вузов.

Бюджетный кодекс РФ348 вообще учитывает денежныесредства, полученные бюджетным учреждением в виде платы за сдачугосударственного или муниципального имущества, а также егодоходы от предпринимательской и иной приносящей доходдеятельности как бюджетные средства (ст.42 БК). С 1 января 2000 г.БК существенно ограничивает самостоятельность вузов по хранениюи распоряжению денежными средствами (ст. ст.70, 71, 163 БК). Приэтом никто не отменял ст. 42 и 43 закона РФ «Об образовании»,согласно которым вузы самостоятельно определяют направления ипорядок использования своих бюджетных и внебюджетных средств;имеют самостоятельный баланс и расчетный счет в банковских и иныхкредитных организациях; а финансовые и материальные средства,закрепленные учредителем или являющиеся собственностью вуза (всоответствии со ст. 39 цитируемого закона), используются им посвоему усмотрению, и т.д. В БК предусмотрен и принципиально инойрежим распоряжения бюджетными и внебюджетными средствами:введена новая бюджетная классификация и бюджетная роспись,определен целевой характер использования средств как соответствиесметным назначениям. И несмотря на п.5 ст. 42 закона РФ «Об

348 ФЗ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ.

151

образовании», для внебюджетных средств установлен такой же режимиспользования и отчетности, как и для бюджетных.

В нарушение главы 45 ГК РФ «Банковский счет»,предоставляющей лицам возможность самостоятельно выбиратькредитное учреждение для хранения денежных средств, подзаконнымактом (приказом Минфина РФ)349 был существенно урезан такойважный элемент вузовской автономии, как финансово-хозяйственнаясамостоятельность. Государственные вузы обязали хранить вседенежные средства на счетах в казначействе, отчитываться об ихиспользовании и расходовать в строгом соответствии со сметойнезависимо от источника их получения. Получение наличных средствстало возможным только при предоставлении детальной иобоснованной заявки. Это обстоятельство очень ярко демонстрирует«включенность» государственных вузов в систему административногоуправления, и все подобные меры проводятся под лозунгомулучшения финансовой дисциплины. Не случайны и споры по этимвопросам: слишком очевидны противоречия в нормативныхпредписаниях и ограничения автономии.350

Налоговый кодекс определил новый режим налогообложенияобразовательных учреждений, практически полностьюликвидировавший их льготы. Остался нереализованным принципосвобождения их от уплаты налогов: сравни ст.45, 47 закона РФ «Обобразовании» и ст. 251, 381 НК. Не предусмотрено в НКзначительных льгот для тех, кто поддерживает систему образования(сравни ст. 40 Закона и ст. 251 НК РФ).

Закон «Об образовании» определяет деятельностьобразовательного учреждения как предпринимательскую только вслучаях, когда доходы, полученные от этой деятельности, нереинвестируются в данное образовательное учреждение (ст. 45, 47).Однако такая трактовка фактически «зависает» в воздухе, так как ст.

349 № 46н от 21.06.2001г. «О порядке открытия и ведениятерриториальными органами федерального казначейства Минфина РФлицевых счетов для учета операций со средствами, полученными отпредпринимательской и иной, приносящей доход деятельности, получателейсредств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов ирасходов».

350 См. решение ВС РФ от 12.02.2002 г. № ГКПИ 2001-1852, 1861, 1866 пожалобам Нижегородского строительного техникума, Нижегородскогокоммерческого института и Сыктывкарского государственного университета.

152

247 Налогового кодекса предусматривает совершенно иные подходыпри определении налогооблагаемой базы для исчисления налога наприбыль (безусловно, не в пользу вузов). Налоговый кодекс не делаетникаких изъятий и не предоставляет льгот в этой части дляобразовательных учреждений.

А согласно цитируемой инструкции Минфина РФ № 46н, вперечне допустимых доходов вуза полностью отсутствуют такие ихвиды, как доходы от оказания консультационных, маркетинговых,аудиторских, экспертных, медицинских услуг, доходы от реализациипроизведенной продукции, в том числе реализации электронныхучебников, прав на тиражирование программных продуктов и т.п.

Новый Трудовой кодекс РФ ( действует с 1.02.2002 г.) встатьях, регламентирующих обязанности работодателя и праваработника на повышение квалификации и профессиональнуюпереподготовку (ст. 196, 197 ТК), не учитывает нормы ст. 40 законаРФ «Об образовании»: согласно ТК, необходимость дополнительногопрофессионального образования работников определяет работодатель;он обязан проводить повышение квалификации только в случаях, еслиэто является условием выполнения работником определенных видовдеятельности (ст. 196 ТК РФ). Соответственно, работники имеютправо на повышение квалификации только в случае заключениядополнительного договора с работодателем. Между тем закон РФ «Обобразовании» еще в 1992 г. установил в ст. 40 (п.4) ответственностьработодателя за повышение квалификации своих работников.Правительство РФ должно было определить минимальные нормативыфинансовых затрат организаций на эти цели независимо оторганизационно-правовых форм. На сегодняшний день существуюттолько приказ Минфина РФ,351 определяющий максимальнодопустимую величину затрат на эти цели, позволяющую относить ихна себестоимость продукции, и соответствующая статья НК РФ.Однако никаких обязательств или ответственности работодателя заотсутствие минимальных затрат по–прежнему нет. В условиях

351 Приказ Минфина РФ от 15.03.2000 г. № 26н (в ред. приказа от1.03.2001г. № 18н) «О нормах и нормативах на представительские расходы,расходы на рекламу и на подготовку и переподготовку кадров на договорнойоснове с учебными заведениями, регулирующих размер отнесения этихрасходов на себестоимость продукции (работ, услуг) для целейналогообложения и порядке их применения».

153

реальной безработицы отсутствует и практика рассмотрения споровподобного рода.

Немало споров вызывает право бессрочного бесплатногопользования земельными участками, предусмотренное п.1 ст.39 закона«Об образовании». Формулировки ст. 20 и 65 ЗК РФ уже несоответствуют не только цитируемой норме, но и ГК РФ (сравнивышеназванную статью 65 ЗК и ст. 268, 269 ГК).

Нормы ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»352 вчасти отсрочки от призыва студентов после неоднократных измененийпредоставляют это право студентам не в лояльной формулировкезакона РФ «Об образовании» (п.3 ст.16), а с многочисленнымиоговорками и ограничениями (п.п. а п.2 ст.24). И хотя «форма»соблюдена, поскольку в законе «Об образовании» делается отсылкаименно к соответствующему федеральному закону, поле действия п. 3ст.16 закона «Об образовании» тем самым существенно сужается.

В свете актуализации реформирования традиционных видоввузовской организационно-правовой формы известной проблемойстановится определение правового статуса ведущих вузов иуниверситетских комплексов. Что касается первых, то разосланныйвузам проект постановления Правительства РФ «О ведущих вузахРФ»353 не имеет, строго говоря, юридических оснований для такойклассификации, означающей ранжирование вузов и влекущей за собойизменение финансирования без учета нормативов закона РФ «Обобразовании».

Принятые решения относительно университетских комплексовтоже пока довольно противоречивы. Хотя практика пошла по путисоздания трех видов комплексов, постановление Правительства РФ от17.09.2001 г. №676 легализовало только форму университетскогокомплекса как единого юридического лица. Этот же документопределяет, что создание, реорганизация и ликвидацияуниверситетских комплексов относятся к компетенции ПравительстваРФ, либо соответствующего органа государственной власти субъектафедерации, либо органа местного самоуправления, однако на практикетакие комплексы создаются путем волеизъявления образовательныхучреждений и решения Министерства образования РФ. Так, наосновании решения коллегии министерства от 19.12. 2000 г. № 21/3 в

352 От 28.03.1998 г. № 53-ФЗ.353 Письмо Минобразования России от 22.10.2003 г. № 17-223ин/17-11.

154

рамках федеральной экспериментальной площадки именно приказомсозданы три модели университетских комплексов в Казани: по моделиединого юридического лица – на базе Казанского государственноготехнологического университета, по модели ассоциации юридическихлиц – на базе Казанского государственного техническогоуниверситета, по модели университетского округа – на базеКазанского государственного университета.354 Для признания права насуществование таких объединений именно как некоего целогонеобходима соответствующая законодательная норма – скажем,аналогично ФЗ «О финансово-промышленных группах».355 К словусказать, сам факт присвоения статуса федеральной экспериментальнойплощадки вузам региона, да еще приказом министерства, в своюочередь, противоречит приказу Минобразования России офедеральной экспериментальной площадке.356

ФПРО в числе основных факторов, дестабилизирующих сферуобразования, называет неполноту нормативной базы в этой области.Недостаточность федерального законодательства в значительной меревосполняется подзаконными нормативно-правовыми актами,принимаемыми Президентом РФ, Правительством РФ,Минобразования России, иными федеральными органамиисполнительной власти. Противоречивость и непоследовательностьэтих актов по вопросам образования особенно ощутимы. Так,Правительство РФ установило единую систему оплаты трудаработников бюджетной сферы, не всегда обеспечивая ее исполнениенеобходимым финансированием. При этом вузам предписанособлюдать бюджетное штатное расписание в части наименованиядолжностей и нормативы оплаты труда для всех сотрудников,независимо от источников финансирования. До настоящего временине отлажена нормативно схема взаимодействия вуза и«тройственного» союза представителей государства в лице

354 Приказ Минобразования России от 29.12. 2000 г. № 3918 «Об опытеработы университетских комплексов и округов Республики Татарстан иРеспублики Мордовия и задачах реструктуризации региональных системпрофессионального образования».

355 От 30.11.1995 г. № 190-ФЗ. 356 «Положение о федеральной экспериментальной площадке». – Утв.

приказом Минобразования России от 18.10.1999 г. № 579. Утр. силу – приказМинобразования России от 9.03. 2004 г. № 1123 «Об организации опытно-экспериментальной деятельности в системе образования».

155

Минобразования как исполнителя функций учредителягосударственных вузов, Министерства имущественных отношений какпредставителя собственника имущества вузов и Министерствафинансов как представителя казны, государственного бюджета.Договор, который государственный вуз должен заключать сМинобразованием России как учредителем, совершенно не учитываетэтого обстоятельства.357

Очевидно, что непоследовательная государственная политикапо отношению к системе образования не может не сказываться на еенормативном регулировании. Проблема общего характера – известнаябессистемность работы законодателя и, как следствие,несогласованность различных правовых актов, выход их за рамкитрадиционных отраслей – в сфере образования только усугубляется.358

Общее мнение выразил Президент МАН ВШ В.Е. Шукшунов, членредколлегии проекта Кодекса РФ об образовании: российскоезаконодательство в области образования грешит пробелами,противоречиями, декларативными и бездействующими нормами.359

Яркий пример тому – Национальная доктрина образованияв РФ. Документ, который призван отразить научную теорию, учениегосударства о роли образования в жизни общества (см. Словарьрусского языка С.И. Ожегова360), «обеспечить утверждение статусаРоссии в мировом сообществе» (из преамбулы доктрины), утвержденпостановлением Правительства. Безусловно, не работаетдекларативная посылка этого документа о недопустимости принятия«нормативных актов, приказов, распоряжений, инструктивных писем,противоречащих доктрине, в том числе снижающих уровень гарантийправ граждан в области образования и уровень его финансирования…» Дальнейшие комментарии излишни.

В качестве иллюстрации можно привести и пресловутуюстатью 54 закона РФ «Об образовании» о размере заработной платыработников образования, и ст.43 этого закона о финансово-хозяй-ственной самостоятельности вуза, которая существенноограничивается БК РФ и вышеупомянутой инструкцией Минфина о

357 См. приказ Минобразования России от 22.06.2000 г. № 1863.358 Об этом пишет и В.М. Сырых. (См.: Качество нормативно-правовых

актов образовательного права. С. 40.)359 Кодификация против деклараций//Поиск. 2003. № 21.360 С. 140.

156

порядке открытия счетов образовательными учреждениями вучреждениях федерального казначейства. П. 91 Типового положения овузе в целом ухудшает положение вузов в сравнении ссоответствующими нормами ГК РФ: в нарушение требований ст. 120ГК РФ, которая ограничивает имущественную ответственность вузатолько денежными средствами, находящимися в его распоряжении,Типовое положение распространяет ответственность и на имущество,находящееся на отдельном балансе, то есть заработанное самим вузом.Очевидно, что подобная непоследовательность государства невызывает доверия и уважения к законодательству об образовании.

Минобразование России также не особо выдерживает логикузаконов об образовании, и не только их. Продолжая критику оТипового положения о вузе, авторство которого – за министерством,можно указать, что, к примеру, согласно ст.120, 296 ГК РФ и ст.43закона «Об образовании», образовательное учреждениесамостоятельно осуществляет финансово-хозяйственнуюдеятельность, возможность самостоятельного распоряженияденежными средствами предусмотрена ст. 120 и ст.298 ГК. Но взятьбанковский кредит вуз может только с согласия учредителя (п. 93Типового положения).

Очевидна непоследовательность учредителя и в актах,регламентирующих образовательную деятельность вуза. Так, в ФЗ«О ВППО» (ст.6) устанавливаются ступени ВПО: бакалавр,специалист, магистр. При этом получение высшего образованияразличных ступеней впервые не рассматривается как получениевторого высшего образования. Между тем в ГОС ВПО, утвержденномПравительством РФ, и в письме Госкомвуза России «О примененииГОС ВПО в учебной деятельности вуза»361 используется термин«уровни образования», при этом и магистр, и специалистрассматриваются как третий уровень ВПО, следовательно, получитьпоследовательно квалификацию специалиста и степень магистрабесплатно уже нельзя.

Наконец, как отмечалось в предыдущем разделе, ст. 43Конституции РФ не дает оснований для каких–либо вариантов сбесплатным и полубесплатным приемом для лиц, успешновыдержавших конкурс при поступлении в государственные илимуниципальные вузы. Следовательно, введение ГИФО и

361 От 5.05. 1995 г. № 31-31-37ин/03.

157

необходимость внесения частичной платы за обучение студентами,прошедшими конкурсный отбор, – это политика государства,закрепленная в актах Правительства РФ и Минобразования России,362

противоречащая Основному закону.Как правило, считается, что многие вопросы могут быть

решены путем увеличения количества законов, регулирующихотношения в исследуемой сфере. Рабочая группа для подготовкипроекта Концепции Модельного образовательного кодексагосударств–участников СНГ пришла к выводу, что отсутствие в этихстранах таких законов, как законы «О дошкольном образовании ивоспитании», «О начальном, основном общем и среднем (полном)общем образовании», «О начальном профессиональномобразовании», «О среднем профессиональном образовании», «Одополнительном образовании», «О статусе учащегося», «О статусеработника образования» и т.д. не дает возможности разрабатывать какнациональные образовательные кодексы, так и Модельныйобразовательный кодекс государств–участников СНГ.363

Однако нередко актуальные на первый взгляд, «свежие»нормативные акты только усиливают неразбериху. Так, к примеру,широко обсуждаемый в настоящее время проект федерального закона«О специализированных государственных или муниципальныхнекоммерческих организациях» не только концептуально, но итерминологически противоречит проекту Общей части Кодекса РФ обобразовании, ГК РФ, федеральному закону «О некоммерческихорганизациях» и закону РФ «Об образовании». Прежде всего этокасается предложенной в проекте закона новой организационно-правовой формы. Использование определения «специализированная»больше свойственно профессиональной лексике, но не относится кюридическим терминам общего характера, из каковых должны

362 См.: приказы Минобразования России «Об утверждении порядкарасчета категории финансовых обязательств и оформления записи,удостоверяющей категорию ГИФО» от 26.03.2002 г. №1194 (в ред. приказаМинобразования РФ от 23.04.2003 г. № 1753) и «О развитии в 2003 г.эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений ВПО сиспользованием ГИФО» от 3.06. 2003 г. № 2376.

363 Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств–участниковСНГ от 12. 06. 2000 г. №2 «О проекте концепции модельногоОбразовательного кодекса для государств–участников СНГ» (Санкт–Петербург).

158

складываться нормы акта такого уровня. Кроме того, проект грешитмножественными повторами, излишней детализацией илидублированием процедур, регламентируемых ГК РФ и инымизаконами: «О государственной регистрации юридических лиц ииндивидуальных предпринимателей»,364 «О некоммерческихорганизациях», «Об образовании» и др.

Другая проблема становления и развития российскогозаконодательства обусловлена тем, что приведение всегозаконодательства страны в логически стройную систему, устранениепротиворечий и несогласованности – дело сложное и длительное повремени. И если в ряде ключевых отраслей права и законодательстваэта работа уже имеет свое логическое завершение, то в сфереобразования она где-то в первой трети пути. Не случайно специалистыотмечают, что, к примеру, такой значимый для высшего образованиядокумент, как Программа модернизации российского образования напериод до 2010 г., «несистемно представлен в опубликованных ипринятых документах, в результате чего предложенные мероприятиявоспринимаются как изолированные, не объединенные общей логикойи целостным подходом».365 Справедливую критику вызывает икачество ФПРО: по мнению специалистов Минобразования России,основные проблемы системы образования отражены в ней в видепростого набора, без представления критериев или методологии ихвыделения (набора). В результате не ясно самое главное – направленали Программа на решение этих проблем или лишь учитывает их приопределении программных мероприятий.366 К слову сказать, умения итехники законодателя, используемые при подготовке законов, можнообозначить как самостоятельную и очень серьезную проблему.Поэтому, к сожалению, нередко неплохие и политически значимыерешения нивелируются нечеткими законодательнымиформулировками.

По–прежнему актуальным остается принятие федеральногозакона «О дополнительном профессиональном образовании». Толькотакой закон может в должной мере обеспечить реализацию идеинепрерывного образования на протяжении всей жизни человека, так

364 ФЗ от 8.08.2001 г. №129-ФЗ в ред. от 23.06.2003 г. № 76-ФЗ.365 Беляков С.А., Куклин В.Ж. Цит. соч. С. 10. 366 См.: Кондрашов П.Е. О проекте концепции ФПРО на 2006-2010гг. //

Официальные документы в образовании. 2004. №2. С. 3–15.

159

как два действующих закона об образовании фактическирегламентируют только основное общее и профессиональноеобразование. Очевидно, что заключение Главного государственно-правового управления Президента РФ от 30.11.2001 г. № Л6-6149,обосновавшее вето Президента РФ от 8.08.2001 г. № Пр-1436 на закон«О дополнительном образовании», принятый Государственной Думой12.07.2001 г. и Советом Федерации – 20.07.2001 г. (постановление №278-СФ), не учитывает ни необходимости соблюдения принципанепрерывности, ни реальных трудностей и особенностей обученияработающих граждан, безработных, военнослужащих. Как былосказано ранее, подобный закон мог бы реально обеспечить игарантированную свободу труда, и защиту от безработицы, посколькуименно он позволяет формировать подлинную множественностьпрофессиональных знаний специалиста, оперативно реагировать назапросы рынка, обеспечивать быструю адаптацию специалиста кновым требованиям. Учитывая обратную связь «специалист –преподаватель» при обучении по программам ДПО, можно говорить оприближении вузовского преподавателя к реальным проблемампроизводства и рассматривать развитие ДПО как одну из меробеспечения реального качества ВПО. Наконец, решительнымаргументом в пользу его принятия становится Болонское соглашение,в соответствии с которым в составе зачетных (кредитных) единицмогут учитываться также знания, полученные в рамках образования,«не являющегося высшим, включая обучение в течение всей жизни»,то есть и через дополнительное профессиональное образование можнобудет получить диплом о ВПО.367

Высказывалось мнение о необходимости принятияфедерального закона «О негосударственном образовании в РФ».368

Представляется, однако, что раз разграничение образования на основеразных форм собственности образовательных учреждений могло бытолько противопоставить государственное и негосударственноеобразование. С точки зрения интересов обучающихся внегосударственном вузе действительно было бы целесообразно более

367 Зона европейского высшего образования. Совместное заявлениеевропейских министров образования. г. Болонья, 19 июня 1999 г.;см.: http://www.umo.msu.ru/conf/bolon.htm.

368 См.: Проблемы законотворчества в сфере науки и научнойдеятельности. М., 1995; Рекрут О. А. Административно–правовой статуснегосударственных вузов РФ. С. 7.

160

подробно отразить особенности его статуса и статусанегосударственного учебного заведения при сохранении общихподходов в принципиальных вопросах процесса обучения ивоспитания. Эту задачу необходимо решать в Кодексе РФ обобразовании.

Ранее в литературе обращалось внимание на то, что вобразовательном законодательстве более развиты правовыеинституты, которые регулируют управленческую деятельность, менее– те, которые должны соответствовать наиболее полномуудовлетворению запросов граждан. В настоящее время этомупосвящено значительное количество нормативных актов. При этомзадачей первостепенной важности становится четкое определениестатуса всех составляющих системы высшего образования, в томчисле участников образовательных отношений (на это еще в 1985г.указывала Г.А. Дорохова,369 отмечает это и Д. Н. Бахрах). Этот подходотражает общие настроения по поводу совершенствованияадминистративно–правовых норм: по мнению С.Д. Князева, «не будетпреувеличением утверждать, что правовое регулирование прав, свободи обязанностей граждан, а также закрепление мер их защиты отадминистративного произвола и ведомственных злоупотребленийставится во главу угла административно–правового регулирования, асами граждане обретают статус ведущего субъектаадминистративного права».370 Законодательство в условиях рыночнойэкономики должно особенно заботиться о личности, ее охране, защитекак от стихии рынка, так и от административного произвола вразличных сферах жизнедеятельности. Цитируемый автор признает,однако, что преимущественное внимание исследователейадминистративного права сосредоточено на традиционныхпонятийных составляющих (государственное управление,исполнительная власть, государственная служба, административныйпроцесс и т.п.).371

Правовой статус вузов, хотя и в определенном противоречиис иным законодательством, детализирован в соответствующемТиповом положении. Правовой статус научно-педагогических

369 См.: Законодательство о народном образовании. С. 17. 370 Князев С.Д. Административно-правовой статус российских граждан:

структура, состояние, совершенствование//Юрист. 2003. № 12. С. 26. 371 Там же.

161

работников и обучающихся, прежде всего студентов, отчастизакрепленный в законах об образовании и в цитируемом Типовомположении, также должен быть развит в специальных нормах КодексаРФ об образовании. С учетом разных организационных возможностейграждан в части получения высшего образования (бесплатное, скомпенсацией затрат на обучение полностью или частично, в томчисле за счет средств юридических лиц либо органов исполнительнойвласти или местного самоуправления) возможно принятие Положенияо правах и обязанностях выпускников вузов, получающих бесплатноеобразование. Весьма символично, что именно эту проблему озвучилПрезидент России в послании Федеральному Собранию РФ 26 мая2004 г.

Поскольку в настоящей работе невозможно охватить всепроблемы совершенствования законодательства об образовании, мывыделяем проблему надлежащего обеспечения статуса студента.Думается, следует прислушаться и к мнению о необходимости закона«О статусе студента»:372 проект Общей части кодекса РФ обобразовании и предполагаемая структура Особенной части не даютвсеобъемлющего охвата статуса главной фигуры в системе высшегообразования. В то же время уже начатая работа потребуетсущественной корректировки в этой части с учетом измененияприоритетов в отношениях «преподаватель – студент». Потребуются иновые нормативные акты для унификации системы оценки знаний.

Ситуацию в части нормативного регулирования отношений всистеме образования долгое время усугублял процесс суверенизациирегионов. Поскольку образование в соответствии со ст. 71–73Конституции РФ о разграничении компетенции между РоссийскойФедерацией и ее субъектами относится к вопросам совместноговедения, в систему законодательства об образовании включаютсязаконы и иные акты, издаваемые субъектами федерации.

Мы уже останавливались на проявлениях принципафедерализма в образовании, этому посвящен ряд специальных работ истатей.373 Основа этих процессов заложена в Конституции РФ. Так,

372 См. Бахрах Д. Н., Барабанова С.В. Правовой статус студента в РФ//Университетское управление: практика и анализ. 2003. № 3 (26). С. 94–99.

373 См., например: Волохова Е.Д. Указ. соч; Ермошин Г. Законодательнаядеятельность в образовательной сфере//Высшее образование в России. 1999.№ 6; Принципы федерализма в законодательстве об образовании: теория ипрактика реализации. М., 2003. 174 с.; Сырых В.М. Введение в теорию

162

согласно статье 72 Конституции, к совместному ведению федерации иее субъектов отнесена защита прав и свобод человека и гражданина(в том числе, и в области высшего образования – пп. «б» п.1), общиевопросы воспитания, образования, науки, культуры (пп. «е» п.1). Это,в частности, означает возможность дополнительного регулированиявопросов этой сферы путем принятия законов и иных нормативныхактов в регионах. В настоящее время большие темпы увеличенияобъема законодательства субъектов РФ и муниципальныхобразований рассматриваются как «примечательная тенденция» (изКонцепции развития российского законодательства в целяхобеспечения единого правового пространства в России).374

Законы об образовании были приняты во многих субъектахфедерации: в республиках Башкортостан, Бурятия, Кабардино–Балкария, Карелия, Коми, Татарстан, Алтайском и Красноярскомкраях, Архангельской, Владимирской, Московской, Свердловскойобластях и др. Принимаются также законы и нормативно–правовыеакты по отдельным вопросам образования.375 Однако разработкасобственной нормативно–правовой базы в регионах, в том числе и вобласти образования, далеко не всегда обеспечивает ее соответствиефедеральному законодательству. Нередко они вторгаются в сферы,правовое регулирование которых отнесено к исключительнойкомпетенции Российской Федерации – например, высшее идополнительное профессиональное образование (см. ст. 5 ФЗ «ОВППО», Положение о лицензировании образовательнойдеятельности). В регионах принимались акты, которые повторялинормы, действующие на федеральном уровне.376 В стремлениисформировать асимметричную федерацию отдельные регионыдоходили до прямого игнорирования федерального законодательства.К примеру, в 1995 г. в Программе развития науки и высшегообразования в Республике Татарстан была запланирована подготовкаряда нормативных актов на основе Конституции РТ, законаРеспублики Татарстан «Об образовании» и Договора о разграничениипредметов ведения и взаимном делегировании полномочий между

образовательного права; и др.374 Журн. рос. права. 2002. № 6. С.17–31.375 Сырых В.М. Качество нормативно–правовых актов образовательного

права. С.42.376 См. об этом: Волохова Е.Д. Указ. соч. С. 17, 28.

163

органами государственной власти РФ и органами государственнойвласти РТ – и ни единой отсылки к российской нормативной базе. Тоже можно сказать и об упомянутом законе Республики Татарстан «Обобразовании».

Отчасти это было обусловлено нечеткими формулировкамидоговоров, подписанных с субъектами федерации о разграничениипредметов ведения и компетенции. Например, в соответствующемдоговоре с Республикой Татарстан в ст. III, п.16 записано: «Органамигосударственной власти РФ и органами государственной властиРеспублики Татарстан совместно осуществляется координациядеятельности по вопросам образования». Безусловно, этот термин неотвечает впрямую на вопрос, кто регулирует жизнедеятельностьсистемы. Поэтому и дополнительные соглашения к договору – повопросам собственности, в области высшего образования –противоречили друг другу в части определения вопроса, в чьем жеведении находятся федеральные вузы на территории республики.377

Соответственно, и закон Республики Татарстан «Об образовании»также оказался в числе актов, на которые был принесен протестпрокурора республики о несоответствии их Конституции РФ.Основные недостатки регионального законодательства об образованиидостаточно традиционны, на их, в частности, указывает и В.М.Сырых: наличие противоречий с федеральным законодательством;дублирование норм федерального законодательства; наличиедекларативных, не обеспеченных экономическими, юридическими ииными гарантиями норм; большое число законотворческих ошибок идр. В то же время нельзя согласиться с его мнением о недостаточнойзаконотворческой активности органов представительной властисубъектов федерации. Признавая справедливой критику концепции«правовой системы» субъектов федерации,378 отметим тем не менееобъективную необходимость регионального регулирования, в томчисле с позиций цивилизованного федерализма.

Регионы могли бы принять на себя роль экспериментальнойплощадки по отработке законов и иных нормативных актов,

377 Соглашение между Правительством РФ и Правительством РеспубликиТатарстан от 22.06.1993 г. по вопросам собственности. Мы подробнорассматривали эту проблему в публикациях.

378 Дудко И.Г. К вопросу о «правовой системе» субъектов РФ//Государствои право. 2003. № 9. С.96–99.

164

актуальных для федерации в целом. К примеру, в настоящее время вРеспублике Татарстан подготовлен проект закона РТ «Одополнительном профессиональном образовании», который должен,по мнению его разработчиков, восполнить пробелы образовательногозаконодательства в этой части. Ему предшествовали специальныепостановления Кабинета Министров Республики Татарстан.379 Вслучае успеха эксперимента опыт региона будет распространен пофедерации.380

Конституционно-правовые и административные договорыи соглашения381 также становятся источниками образовательногозаконодательства. Они могут заключаться между федерацией и еесубъектами, между субъектами федерации, а также между органамиисполнительной власти либо местного самоуправления и вузами.Примерами могут служить, наряду с вышеупомянутым Договороммежду Россией и Татарстаном, соглашение между Правительством РФи Правительством РТ в области высшего образования от 5.06.1993 г.,договоры между центральным (федеральным) органом управленияобразованием и подведомственными вузами, учреждениямиповышения квалификации (однако правовая природа договоров междуучредителем и образовательным учреждением пока не очень ясна, и,что самое главное, неочевидна необходимость, целесообразностьподобных договоров);382 договор об имущественном обеспечении

379 Постановления Кабинета Министров Республики Татарстан № 85 от24.02.2004г. «О государственном заказе на дополнительное профессиональноеобразование в Республике Татарстан» и № 100 от 4.03.2004 г. «Об участиипредприятий и учреждений Республики Татарстан в эксперименте поразработке региональной модели системы дополнительногопрофессионального образования».

380 См.: Дьяконов С.Г., Иванов В.Г., Овсиенко Л.В. Дополнительноеобразование – новые возможности//Высшее образование в России. 2003. № 2.С. 3–13; Иванов В.Г. Новый этап в развитии системы дополнительногопрофессионального образования Республики Татарстан//Служебная лестница.2004. № 4. С. 16–19.

381 См. подробнее об этой терминологии: Черепанов В.А. Договор вконституционном праве РФ//Государство и право. 2004. № 8. С. 19–26; см.также: Бахрах Д.Н. Административное право России. С.40; Демин А.А.Административное право РФ. С. 134–136.

382 Приказ Минобразования России от 22.06.2000 г. № 1863 «Обутверждении примерной формы договора между Министерством образованияРФ и подведомственным образовательным учреждением ВПО»; Типовой

165

деятельности государственных вузов в РТ (21.04.1995 г.), Соглашениео разграничении компетенции и полномочий между Госкомвузом РФи Правительством Удмуртской Республики от 14.04.1994 г.,Соглашение между Правительством Чувашской Республики,Комитетом по высшей школе Миннауки, Министерством образованияРФ, Академией наук Чувашской Республики от 11.09.1992 г. и др.383

На определенном этапе развития новой российскойгосударственности они сыграли важное позитивное значение вупорядочении внутрифедеративных отношений. Сегодня в системеобразования заключаются также договоры между соучредителямивуза,384 договоры между вузами и органами местного самоуправленияо взаимодействии в соответствии с п.3 ст. 44 закона РФ «Обобразовании». Отмечаются и отрицательные стороны этого процесса:противоборство центра и мест, противоречие между нормативнымиактами и судебной практикой разных уровней, поощрение правовогонигилизма. Эти проблемы неоднократно обсуждались и политиками, иучеными.385

Ряд нормативных договоров в области образованиямежправительственного уровня, обусловленный распадом СССР, ужеотносится к разряду актов международного права (мы вернемся к нимчуть ниже).386

Еще не закреплены должным образом в действующемзаконодательстве об образовании процессы, обусловленные

договор между федеральным органом исполнительной власти (учредителем) иобразовательным учреждением ДПО (повышения квалификацииспециалистов). – Письмо Госкомвуза России от 16.10.1995 г. №18-34-192ин/18-10//Бюллетень Минобразования России. 1995. №2. С.19.

383 См.: Комментарий к закону РФ «Об образовании». С. 408–468. 384 См., например, договор между Минобразованием РФ и

Госкомимуществом РТ – соучредителями КГТУ от 15.04.1998 г. //Казанскийгосударственный технологический университет – университетский комплекскак единое юридическое лицо. С. 12.

385 См., например: Систематизация законодательства в РФ//Под ред. А. С.Пиголкина. СПб: Юрид. центр «Пресс», 2003. С. 25–26, 139–141.

386 Можно назвать, к примеру, Соглашение между ПравительствамиРеспублики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики иРоссийской Федерации от 24.11.1999 г. «О взаимном признании иэквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях».Ряд подобных соглашений был также заключен с участием Молдовы,Таджикистана и др.

166

существованием конфедерации СНГ. В соответствии с указомПрезидента РФ от 13.06.1996 г. № 902 «О поддержке РоссийскойФедерацией интеграционных процессов в области образования вСНГ» 17 января 1997 г. было подписано Соглашение о сотрудничествепо формированию единого (общего) образовательного пространстваСНГ,387 в качестве приложения к нему принято Положение о Совете посотрудничеству в области образования государств–участников СНГ;решением Совета глав правительств СНГ утверждена Концепцияформирования единого (общего) образовательного пространства СНГ.

Эти документы положили начало работе по формированиюединого (общего) образовательного пространства СНГ. Ихпрактическая реализация предполагает разработку ряда модельныхзаконодательных актов, регулирующих отношения в сфереобразования. Постановлением Межпарламентской ассамблеигосударств–участников СНГ от 3.04.1999 г. №13-8 принят модельныйзакон «Об образовании», который является правовой основойрегулирования, координации политики и практической деятельности вобласти образования государств–участников СНГ. Он разработан набазе модельного закона «Об образовании» Межпарламентскогокомитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, КыргызскойРеспублики и Российской Федерации, принятого 11.10.1997 г.(постановление № 4-11), чем обеспечена его преемственность.Впоследствии постоянная комиссия Межпарламентской ассамблеи повопросам культуры, науки, образования и информациипостановлением от 14.03.1998 г. №4 сочла целесообразнымразработать Модельный образовательный кодекс для государств–участников СНГ на базе модельного закона Межпарламентскогокомитета «Об образовании».

Как отмечалось выше, рабочая группа приостановиларазработку Модельного образовательного кодекса для государств–участников. Кроме названных ранее национальных законов, странамиСНГ должен быть принят ряд нормативных актов, имеющихмежгосударственный статус и направленных на реализациюСоглашения о сотрудничестве по формированию единого (общего)образовательного пространства, такие, как Конвенция о признаниии эквивалентности документов государственного образца обобразовании, ученых степенях и званиях, соглашения о

387 См., например: Шкатулла В.И. Образовательное право. С. 518–524.

167

сотрудничестве по различным аспектам в сфере образованиягосударств–участников СНГ и т.д. Таким образом, интеграционныепроцессы в сфере образования в странах СНГ также предполагаютвначале развитие и совершенствование национальногозаконодательства и всей нормативной базы системы образования.Причем, согласно экспертным оценкам, необходимая законодательнаяи нормативная база в сфере образования может быть создана за 4–5лет. Некоторые результаты работы в этом направлении докладывалисьв декабре 2003 г. на традиционной конференции по вопросамобразовательного права.388

Меняющаяся позиция государства по отношению куправляемым объектам, отход от директивного управления,критическое отношение к ведомственному нормотворчеству, возврат коценке вузов как автономных образовательных учреждений позволилирасширить степень самостоятельности вузов как участниковобразовательных отношений в регулировании вопросов собственнойжизнедеятельности. И сегодня для них важное значение имеетлокальное нормотворчество. Эта позиция закреплена и взаконодательстве об образовании, где содержится достаточно многоотсылок к уставу вуза, определяется его компетенция в регулированиитех или иных вопросов вузовской жизнедеятельности в рамкахавтономии вуза. Вузы издают нормативные подзаконные акты,посвященные организационным внутривузовским отношениям идействующие в пределах вуза.389 Эти акты имеют сходные черты сведомственными актами и в условиях демократизации управления,автономности вузов во многом заменяют их. Они касаютсяформирования органов управления вузом и других вузовскихструктур, порядка взаимоотношений между подразделениями,регламентации учебного процесса и научной деятельности, прав иобязанностей преподавателей, сотрудников, обучающихся иадминистрации, особенностей финансово-хозяйственной, в том числепредпринимательской деятельности, оказания различных платныхуслуг. Перечень вопросов, по которым могут быть приняты локальные

388 См.: Материалы VIII Международной научно-практическойконференции «Кодификация законодательства РФ об образовании: проблемыи перспективы». М.: Изд-во УДН, 2003.

389 См., например, ранее упоминавшийся сборник нормативныхдокументов «Казанский государственный технологический университет –университетский комплекс как единое юридическое лицо».

168

акты, и порядок их принятия закрепляется в уставе образовательногоучреждения. Локальные акты не должны противоречить уставу.

Как и в других отраслях права, особенно в правеадминистративном390 с возрастанием роли судебной власти в РФ нарегулирование образовательных отношений воздействуют актыправосудия по спорам в сфере образования. Ряд судебных решенийповлек за собой изменения в действующих нормативно–правовыхактах высшего образования. Так, на основании постановленияКонституционного Суда от 27.12.1999 г. № 19-П было отмененовозрастное ограничение для занятия должности заведующегокафедрой в вузе (п.3 ст. 20 ФЗ «О ВППО»); на основаниирешения Верховного Суда РФ от 1.09.1999г. (дело № ГКПИ 99-563) –пункты 38 и 71 Положения о подготовке научно–педагогических инаучных кадров в системе послевузовского профессиональногообразования в части требований документа государственного образцадля поступления в аспирантуру или прикрепления в качествесоискателя.391

А постановление КС РФ от 21.10.1999 г. № 13-П «По делуо проверке конституционности положения абзаца первого подпункта«А» пункта 2 статьи 24 ФЗ «О воинской обязанности и военнойслужбе» в связи с запросом Советского районного суда г. Омска»заложило дополнительный аргумент в различие статуса студентов взависимости от статуса вуза.392

Уникальными по своей правовой природе можно назвать такиенеспецифические источники, свойственные образовательному праву,как акты государственно-общественных органов системы высшегообразования. По принципиальным вопросам жизнедеятельностивысшей школы принимаются решения Российского Союза ректоров,Съезда ректоров вузов, могут издаваться совместные актыфедерального органа управления образованием и Российского Союзаректоров.393

390 См. подробнее: Бурков А.Л. Акты правосудия как источникиадминистративного права: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург,2002. 20 с.; Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 40–41.

391 Судебная практика по спорам в сфере образования. М., 2003. Ч.1. С. 42,123.

392 Там же. С. 36.393 «О развитии образования в РФ». Пост. Российского Союза ректоров от

28.09.2001 г.// Образование, которое мы можем потерять. М.: Изд–во МГУ,

169

И, наконец, структура современного законодательства обобразовании включает в себя международное законодательство,прежде всего, общепризнанные принципы и нормы международногоправа и международные договоры.394

В ближайшее время в русле общих тенденций, отраженныхв Концепции развития российского законодательства в целяхобеспечения единого правового пространства в России, взаконодательстве об образовании должно быть отраженоприсоединение России к Болонскому соглашению. В Соглашениизаложена совершенно иная, «западная» парадигма образования,отражающая «всемирный уровень притяжения» европейской системывысшего образования, соответствующий ее «экстраординарнымкультурным и научным традициям». Это, в свою очередь, будетозначать для российской высшей школы существенные изменения вюридической регламентации учебного процесса: принимаетсясистема, основанная на двух основных циклах – «достепенного» и«послестепенного». В систему оценки знаний вводятся кредиты изачетные единицы трудоемкости. Отсюда – изменения вобразовательных стандартах, так как, во-первых, первая ступень,завершающаяся дипломом бакалавра, по продолжительности не менеетрех лет (в российском стандарте второго поколения – не менеечетырех лет), во–вторых, диаметрально изменится соотношениеобязательных курсов и курсов по выбору (в российском стандарте оносоставляет 70% : 30%), в европейском, «болонском» – 30% : 70%.395 В-

2002; постановление VII съезда Российского Союза ректоров вузов «Остратегии модернизации высшего образования»; заявление VII съездаРоссийского Союза ректоров вузов «Россия – студентам, студенты – России»от 7.12.2002 г.//Бюллетень Минобразования России. 2003. №1. С. 6, 26;постановление совместного заседания Коллегии Госкомвуза России иПравления Российского Союза ректоров от 28.09.1994 г. «О проблемахразвития высшего образования и направлениях деятельности вузов России»;совместное заявление «Позиция Минобразования России и Российского союзаректоров в связи с присоединением РФ к Всемирной торговой организации»от 2.06.2004г.//Поиск. 2004. Июнь; и др.

394 Законодательство об образовании//Документы международного правапо вопросам образования. М., 2002; см. также: Шкатулла В.И.Образовательное право. С. 518–653; Сырых В.М. Образовательное право какотрасль российского права. С. 107–111.

395 См. об этом: КГПУ после 17 сентября 2003 г.: новые цели ивозможности //www.kspu.ru/newspaper/article.php?n=3.

170

третьих, студенты должны будут хотя бы один семестр проучиться внестен родного вуза. Соответственно изменится форма и содержаниеитогового документа об образовании.

С учетом норм цитируемого документа, коренные измененияожидают модель отношений «преподаватель – студент»: в идеале онабудет состоять из права преподавателя «на обучение», то есть правапреподавать то, что он хочет и как он хочет; и права студентов «научение», то есть права на выбор курса и преподавателя. Произойдут,следовательно, изменения в статусе обучающих, обучаемых и самоговуза. Студентов это коснется, прежде всего, в части ответственностиза формирование содержания своего образования, появятся иныеакадемические возможности, в том числе в сфере самоуправления,повысится образовательная мобильность и т.д. Мы вернемся к этомувопросу позже.

Иным может стать и статус вуза, поскольку его усилия будутсосредоточены не на поддержании корпоративного духа, а навыполнении основных вузовских задач – образования и научныхисследований, так как российское студенчество станет болееподвижным. В условиях постоянного обновления контингентаобучающихся и активной мобильности преподавательского состава умногих подразделений появятся новые функции.

Решать эти проблемы в целях оптимизации нормативногорегулирования жизнедеятельности высшей школы возможно лишьпутем дальнейшего целенаправленного формированиясистематизированного образовательного законодательства.Представляется, что новая схема органов исполнительной власти иперераспределение полномочий в соответствии с вышеупомянутымуказом Президента РФ от 9. 03. 2004 г. № 314 «О системе и структурефедеральных органов исполнительной власти» дает государству влице Министерства образования и науки РФ дополнительныевозможности для этой работы.

Теоретическая основа этих процессов в образовательномзаконодательстве разрабатывается в науке образовательного права, очем пойдет речь в следующем разделе.

Закон РФ «Об образовании» не позволяет решитьвышеназванных проблем. И если после его принятия можно былоговорить о том, что образовался определенный правовой вакуум,поскольку отменили целый блок устаревших нормативно-правовыхактов и перестали применять акты бывшего Союза ССР, то сейчас

171

налицо его известная изоляция, обособленность, так как вновьпринимаемые акты более широкого использования его либоигнорируют, либо значительно урезают возможности его применения.Досадно, хотя и очень показательно то обстоятельство, что ввышеупомянутой Концепции развития российского законодательстване выделена в качестве самостоятельной такая проблема, какнеобходимость совершенствования правового регулированияобразовательных отношений как способа обеспечения неотъемлемыхправ личности на образование.

Назревшие вопросы высшей школы, необходимостьсохранения ее научно-технического потенциала, а такжерассогласование норм, регулирующих схожие вопросы в различныхсферах общественных отношений, требуют скорейшей ликвидациииздержек законодательного характера и создания соответствующегоцелостного законодательства. Развитие статуса вузов как автономныхорганизаций и, особенно, необходимость совершенствованияправового статуса студентов и иных обучающихся в аспектереализации конституционного права граждан на ВПО предполагаетпостоянное совершенствование нормативной базы, ее своевременнуюкорректировку. Уже можно говорить о том, что образовательноезаконодательство становится полноправной отраслью, утрачиваякомплексный характер. Нормы иных отраслей права, включаясь вобщую нормативную систему, регулирующую отношения в сфереобразования, как бы утрачивают права гражданства – либо неприживаются в ней. Эта же позиция в свое время былааргументированно заявлена Г.А. Дороховой.396 (Считаем тем не менее,что у цитируемого автора, как и в трудах В.И. Шкатуллы,наблюдается постоянная подмена понятий «образовательноезаконодательство» и «образовательное право» или использование ихкак равнозначных). К настоящему времени в объединении правовыхнорм образовательного законодательства главным, первичнымстановится не интеграция разнородных норм, а их развитие испециализация на основе выделения новой, дифференцированнойотрасли права.397

396 См.: Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании:теоретические проблемы совершенствования. М.: Наука, 1985. 160 с.

397 Классифицирующие критерии со ссылками на первоисточникиприводит, в частности, Мицкевич А.В. в указ. работе на с.330.

172

Требуется учесть и следующее немаловажное обстоятельство.Мы уже говорили о необходимости серьезного обсуждения инормативного разрешения вопросов стандартизации научнойтерминологии. Однако есть и еще одно «филологическое»направление развития российского законодательства. К тому же,необходимо терминологическое обновление и совершенствованиелексики нормативных актов с учетом развития науки менеджмента, втом числе инновационного и стратегического менеджмента,менеджмента качества, кадрового менеджмента и т.д.

Не случайно противоречия законодательства об образовании,их объективный характер становятся предметом специальныхисследований. Специалисты говорят о том, что образовательно-правовой нормативный массив как в количественном, так и вколлизионном отношении перешагнул разумные рамки.398

С точки зрения максимальной и эффективной реализации нормобразовательного законодательства важно, чтобы оно невоспринималось как изолированная система, поэтому при принятиисоответствующих актов в области образования необходимосоотносить их с действующим законодательством.Одновременно представляется неоправданной позиция,высказываемая иногда практиками, что, к примеру, в Кодексе РФ обобразовании не должно быть норм, отнесенных к регулированиюдругих отраслей права. Например, норма п. 3 ст. 47 закона РФ «Обобразовании», которая теперь противоречит Налоговому кодексу,сыграла, безусловно, позитивную роль в 90-е годы и в значительнойстепени позволила вузам укрепить свое финансовое благополучие,реинвестируя получаемые доходы в уставную деятельность безуплаты каких-либо налогов. В конечном счете, истина, вероятно,состоит в том, что отправной точкой для соответствующих нормКодекса РФ об образовании должны служить уже существующиеотраслевые кодексы. И отраслевое законодательство должносоотноситься с образовательным по модели ст. 120 ГК РФ, когда«особенности правового положения отдельных видовгосударственных и иных учреждений определяются законом и инымиправовыми актами», и воспроизводить нормы образовательного

398 См.: Ягофаров Д.А. Методология и методика сравнительно-правовыхисследований в области образовательного права //Право и образование. 2004.№ 1. С. 18.

173

законодательства в случае необходимости, как это сделано в новом ТКРФ (ст. 173, глава 52).

Сокращение сферы административных методов управления ипереход преимущественно к экономическим методам повышает рольправового регулирования путем принятия соответствующих законов.Повышение социальной значимости и авторитета закона как акта,находящегося на вершине правовой системы в силу своего содержанияи юридической силы, – одна из объективных тенденций развитиязаконодательства в современной России. И обязательное условиестановления правового государства – верховенство закона, егоавторитетность и непререкаемость, и прежде всего в сферахконституционных прав и свобод личности, поскольку регулирование спомощью закона наиболее стабильно и устойчиво, не подверженочастым изменениям и корректировке, в отличие от актовисполнительных структур. Все это должно привести к сокращениютекущего распорядительства и издания в адрес исполнителей каких–либо ненормативных актов. Это особенно актуально для системыобразования, поскольку в этой сфере в значительной степениобъективно сохраняются отношения власти и подчинения итрадиционно сильна ведомственная регламентация. Системе нуженуниверсальный закон.

Известно также, что повышение качества и развитиезаконодательства связано не только с принятием новых, системныхнормативных актов, в том числе для восполнения существующихпробелов, но и с деятельностью по упорядочению системызаконодательства, которая обозначается понятием «систематизация».Систематизированное законодательство по вопросам высшегообразования в значительной степени исключит возможность длянеправильного и произвольного применения юридических норм, ихситуационного непрофессионального толкования; в целом будетспособствовать повышению эффективности правового регулированияи послужит предпосылкой для строгого соблюдения действующихнормативных актов.399 Кроме того, систематизация обеспечиваетдоступность информации, а это также способствует реализациипринимаемых решений. Посредством систематизации выявляются и

399 Не секрет, что уважительное отношение к закону, особенно средиинтеллигенции, во многом определяется его содержанием и качеством. (См.об этом: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. С. 252.)

174

устраняются противоречия в законодательстве, производится егоупорядочение. Довольно отчетливо проявляется правотворческийхарактер систематизации.

Систематизация достигается двумя основными, качественноразличными способами: кодификацией права и инкорпорацией.Если результатом кодификации является единый акт, юридически илогически цельный, внутренне согласованный по содержанию, тоинкорпорацию можно рассматривать в качестве промежуточнойступени, подготовительной стадии к системному правотворчеству –кодификации. Поскольку не все законодательство может бытькодифицировано, инкорпоративная обработка также имеетсущественное самостоятельное значение. В официальнойинкорпорации присутствуют определенные правотворческиемоменты, так как она осуществляется по поручению правотворческихорганов, которые санкционируют подобный сборник, и под ихконтролем.

С учетом вышеизложенного целесообразно всю работу посистематизации законодательства об образовании в РФ вести в двухнаправлениях.

Предполагается, что объединить под своей эгидой нормы права,регулирующие разностороннюю жизнедеятельность образовательныхучреждений с позиций концепции непрерывного образования, наоснове образовательного права, сможет Кодекс РФ об образовании,который должен стать результатом подхода к решению всех вопросовобразовательной деятельности с научных позиций.

Весомым подтверждением права на существование этогокодекса являются конкретные последовательные шаги,предпринимаемые властными и государственно-общественнымиструктурами: Минобразование России создало рабочую группу дляподготовки проекта Кодекса РФ об образовании, Правительство РФвыделило деньги на эти цели, VII съезд Российского союза ректоров(7.12.2002 г.) рассмотрел первый вариант Кодекса и распространил егодля широкого обсуждения. Готова новая редакция.

В проекте Общей части Кодекса закреплены основы правовогорегулирования в области образования, выделены главы, посвященныеорганам управления образованием, различным типам и видамобразовательных учреждений; процедурам лицензирования,аттестации и аккредитации; документам об образовании. Отдельные

175

главы посвящены общим вопросам правового положенияобучающихся, работников учреждений образования, иныхучастников образовательных отношений, их ответственности ипроцедурам рассмотрения споров в системе образования.

К настоящему времени специалистами также подготовленаструктура Особенной части Кодекса, регламентирующей различныевиды образовательных отношений.

Принятие Кодекса позволит уделить должное вниманиеразработке процессуальных институтов, обеспечивающих реализациюгражданами их прав, связанных с правом на образование, инадлежащее осуществление управленческих функций в сфереобразования. Давно ожидаемый кодекс должен упрочитьзаконодательные основы образования, значительно сократитьнормотворческую функцию Минобразования России и тех ведомств,которые имеют в своей структуре образовательные учреждения.

В рамках работы над Кодексом РФ об образовании вСаратовской государственной академии права был проведен «круглыйстол».400 Показателен комментарий одного из авторов Кодекса Ю.А.Кудрявцева: «…есть специалисты, которые разделяют иподдерживают новеллы, предусмотренные в проекте, есть и ихоппоненты – юристы (выделено нами – С.Б.), не согласные с самойразработкой кодекса». То есть, возражения против кодекса во многомобусловлены традиционным, и даже консервативным формально–юридическим подходом, который очень удачно объяснил В.Н.Синюков: «Все законодательное поле на сегодняшний день, ксожалению, уже занято. Образовательное сообщество приступило кидее создания кодекса с большим опозданием. Есть Гражданский,Налоговый, Административный кодексы и т.д.».

В то же время ряд ученых, в их числе также есть уважаемыеюристы (Н.М.Конин, В.Н. Синюков и др.), обсуждают концепцию исодержание кодекса уже как объективную необходимость (иреальность), с учетом реальных потребностей системы образования.Безусловно, последний подход гораздо конструктивнее, он отвечаетназревшим общественным потребностям. Собственно, юридическаясостоятельность кодекса определена также фамилиямипрофессионалов–юристов, принявших участие в работе рабочейгруппы по подготовке Общей части Кодекса: В.В. Лазарев, М.Н.

400 Учительская газета. 2003. 23 сентября.

176

Марченко, В.М. Сырых, А.Я. Капустин, Г.Т. Ермошин, Д.А. Ягофарови др.401

Принятие подобного кодекса вполне логично для страны сцентрализованным типом публичных служб (по классификацииВ.Н. Дурденевского). Какая–то часть подзаконного регулирования,конечно, должна остаться, но, по мнению В.Н. Синюкова, «смыслвсей затеи состоит в том, что мы перейдем в правовое регулированиеобразовательного процесса именно на законодательном уровне».В свою очередь, это должно сказаться и на повышении уровняведомственного нормотворчества, так как кодифицированные актыобразуют ядро той или иной области законодательства и выполняютфункцию внешней формы, внешнего бытия юридических норм. Впроцессе децентрализации кодекс станет стабильной отправнойточкой для нормотворчества регионов.

Проект кодекса не свободен от целого ряда недостатков, в томчисле принципиального характера. Прежде всего это касается раздела III«Комплексные институты образовательного законодательства».Критические замечания были высказаны и участниками «круглогостола». Тем не менее благодаря ему решен главный вопрос: спецификаобразовательных отношений, равно как и особенности трудовых,административных, гражданско-правовых отношений в системеобразования, нашли в той или иной степени отражение в этомдокументе. На «круглом столе» было подчеркнуто, что реформы вобразовании будут действенны только в случае, если мы «достучимся»до законодателя, а законодатель, в свою очередь, подправит правовыенормы Трудового, Таможенного, Налогового, Бюджетного кодексов всоответствии с Кодексом об образовании. Не будет этого сделано –эффективность новых образовательных норм будет такой же, какэффективность действующего законодательства об образовании (А. Н.Козырин).

Принятие кодекса, безусловно, поставит точку в затянувшейсядискуссии о наличии или отсутствии права на существованиеобразовательного права. При этом отраслевое и нормативноеразмежевание в части образовательных отношений станетсущественным вкладом в развитие не только образовательного, но иадминистративного права, ряда иных отраслей, затрагивающихотношения в системе образования, а также теории права.

401 Проект Общей части Кодекса РФ об образовании. М., 2003. С. 3–6.

177

Поскольку кодификация «в максимальной мере» обеспечиваетвнутреннюю согласованность, целостность, системность и полнотуправового регулирования соответствующих общественных отношений,процесс кодификации законодательства об образовании, в своюочередь, облегчит и его инкорпорацию. Уже есть определенныепредпосылки для решения этих проблем: издаваемые на основеобщего закона «Об образовании» нормативные акты по вопросамвысшей школы большей частью стали носить надведомственныйхарактер, так как издаются президентом, правительством либофедеральным органом исполнительной власти управления высшимобразованием, что делает их общеобязательными. Длянегосударственных вузов эти акты являются примерными. Силовыеструктуры, как указывалось нами выше, также транслируют дляподведомственных вузов соответствующие тексты. Давно назреланеобходимость издания специализированного сборника «Высшаяшкола» под редакцией Минобразования России. Подобнаяинкорпоративная обработка необходима для нынешней стадииразвития законодательства о высшей школе. Она также позволитиздать единый перечень актов, утративших силу (с точки зренияюридической теории это особый правотворческий акт). В сборникеможно будет наглядно отразить разграничение компетенции в областивысшего и дополнительного образования как сферы совместноговедения властей различного уровня, что потребует соответствующейобработки региональных нормативных актов, а также представитьпозитивные примеры регионального нормотворчества. С помощьювнешней обработки, изменений в форме и содержаниизаконодательства об образовании и при наличии единогокодифицированного акта всей системе нормативных актов повопросам высшего образования будет придано известное единство,произойдет «осовременивание» ее; акты, включенные винкорпоративный сборник, будут выведены на общий уровеньсуществующей системы законодательства в целом на данном этапе ееразвития. Все это значительно продвинет исследуемую отрасльзаконодательства вперед в сравнении со многими другими, в томчисле и ранее кодифицированными отраслями.

В литературе отмечается, что иногда кодекс возникает напустом месте, при отсутствии накопленного нормативного материала.

178

и ему, по сути, нечего кодифицировать.402 К Кодексу РФ обобразовании это не относится. Если говорить только о количественормативно–правовых актов, действующих в сфере образования, тоуже отмечалось, что оно безмерно велико. Но до настоящего временимногие принципиальные вопросы при всей их значимостирегламентируются подзаконными актами (порядок приема в вузы,проведение ЕГЭ и др.). Активная деятельность заинтересованныхсубъектов, направленная на систематизацию и коренную переработкудействующего законодательства и иных нормативно–правовых актов вобласти образования путем разработки и принятия Кодекса РФ обобразовании – совершенно нового вида акта для образовательныхотношений, – подпадает под определение кодификации не столько поконечному результату, сколько по содержанию деятельности.

И хотя, строго говоря, кодекс – это разновидность закона,практика свидетельствует, что отношение к нему и у юристов, и урядовых пользователей иное – как к акту, обладающему по ранжируболее высокой степенью. Это мнение зафиксировано и в коллективноймонографии «Систематизация законодательства в РоссийскойФедерации» под ред. А.С. Пиголкина: «…Нормам кодексов придаетсязначение приоритетности по сравнению с другими отраслевыминормами».403 Приоритетность образования также должна бытьобозначена принятием соответствующего кодекса. Очевидно, чтотолько нормативный правовой акт, выстроенный по всем правиламзаконотворчества кодексов (строгая логическая последовательность,относительно самостоятельное значение каждой статьи, закреплениеобщих принципов соответствующей отрасли права, исключениепротиворечий и т.п.), позволит обеспечить надлежащее правовоерегулирование образовательных отношений.

Нельзя не согласиться с Ю.А. Тихомировым и Э.В. Талапиной,полагающими, что критерии выбора кодексов как одной из формзакона зачастую не ясны. Однако предложенный рабочей группойвариант Кодекса об образовании, широко обсуждавшийсяобщественностью после его представления на Российском Съездеректоров в декабре 2002 г., характеризуют именно те черты, которыенесет любой кодекс в «традиционных» отраслях законодательства.Это полнота регулирования отношений в какой-либо сфере (по

402 См.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. О кодификации и кодексах. С. 48.403 Там же. С. 107.

179

характеру охвата его следует считать отраслевым); единообразиерегулирования; закрепление основных юридических принципов,понятий и конструкций; отражение крупных юридических теорий иконцепций; лидирующее место среди иных законов и особоевоздействие на правовые акты и процесс правоприменения.

Вынесенный на суд общественности проект Общей частиКодекса РФ об образовании в полной мере отвечает всем этимкритериям (за исключением, может быть, пятого – но это объективнодо вступления Кодекса в силу; данная позиция просто в «режимеожидания»). Это большое достижение его разработчиков в условияхотсутствия единых принципов и методологических подходов ксоставлению, «написанию» кодексов в РФ. Можно критиковатьотдельные его положения: как результат работы большой группылюдей, причем не только юристов, он несет на себе отпечатокмножества компромиссов. Тем не менее форма кодекса вполнеадекватна существующим общественным отношениям. Необходимоособо подчеркнуть, что авторы этого законопроекта постаралисьрешить комплексные проблемы системы образования, провестиглубокую кодификацию, чтобы избежать порочной практики целогоряда кодексов последних лет, когда им «вдогонку готовится пакетзаконов и подзаконных актов»404 и, что гораздо хуже с точки зрениякачества кодекса, – регулярно подготавливается блок изменений идополнений. Кодекс об образовании, как видно из содержания проектаОбщей части и предполагаемой схемы построения Особенной части,должен стать, как и положено кодексу, «опорой системы норм иактов» и заменить нормы и акты прошедшего времени. Кроме того,Кодексу отводится особая роль отразить и «зацементировать» научнообоснованное распределение нормативного материала по предмету иметоду правового регулирования.

Представляется, что разрабатываемый кодекс по предметурегулирования может быть отнесен к группе жизнеобеспечениячеловека и общества (по весьма условной классификации,обозначенной Ю.А. Тихомировым и Э.В. Талапиной).405

Несомненным показателем значимости подготовленногозаконопроекта является то обстоятельство, что, несмотря накомплексный характер регулируемых им отношений, по ряду позиций

404 Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. О кодификации и кодексах. С. 49.405 Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Указ. соч. С. 49.

180

его содержание позволяет снять такую известную проблему, каксоотношение между различными кодексами в регулировании смежныхили однородных вопросов. Уже наметилась позитивная практика:Трудовой кодекс, к примеру, практически полностью воспроизводитнормы действующего законодательства об образовании в разделе«Особенности регулирования труда педагогических работников», темсамым нормативно подтвержден приоритет образовательногозаконодательства.

Нужно иметь в виду, что подобный кодекс практически неимеет аналогов, а значит, огрехи вполне возможны. Единичныйпример – Кодекс народного просвещения Украины 1922 г., "весьмасистематично разработанный",406 на самом деле являющийсясобранием законов и иных нормативных актов. То же можно сказать ио принятом недавно Образовательном кодексе Франции, которыйтеперь упоминают как дополнительное доказательствосвоевременности и правомерности принятия аналогичногороссийского кодекса.407 Он созвучен по названию и близок попредмету регулирования, но по своей сущности это явление другогопорядка: акт инкорпорации, а не результат кодификации.408

Наконец, исходя из традиционной установки, что кодексслужит «визитной карточкой» отрасли, представляет ее, можноутверждать, что работа над Кодексом РФ об образовании позволяеттакже сделать вывод о достаточной оформленности, обособленностисоответствующей отрасли – образовательного права. Упорядоченное посредством систематизации, согласованное в своихсоставных частях законодательство должно адекватно отражатьреалии общественной жизни, происходящие в ней экономические исоциальные процессы, отвечать потребностям общественногоразвития. Эти цели могут быть достигнуты при повышениикачественного уровня систематизации законодательства, применениисовершенных приемов и методов ее осуществления. Отсюда –необходимость надлежащего методического обеспечения этойдеятельности. Справедливо замечание Н.Н. Литягина о том, что в

406 Дурденевский В.Н. Лекции по праву социальной культуры. М.–Л.:ОГИЗ, 1929. С. 12.

407 См. интервью В.Е. Шукшунова «Кодификация против деклараций»//Поиск. № 21. 2003.

408 См.: Систематизация законодательства в РФ. С. 359–362; Кодексобразования Франции. Законодательная часть. М: Статут, 2003. 270 с.

181

настоящее время кодификация осуществляется на основесодержащихся в юридической литературе научных рекомендаций,выражающих мнение их авторов.409 И Кодекс об образовании вомногом обусловлен позицией его идеологов. В свете особойкритичности к кодификации законодательства об образовании, важнонадлежащим образом, на соответствующем теоретическом уровнеобосновать правомерность существования кодекса именно какотражения уже сложившейся отрасли – образовательного права.Этому посвящены работы целого ряда цитируемых авторов – Г.А.Дороховой, В.И. Шкатуллы, В.М. Сырых, Д.А. Ягофарова. На этойпроблеме мы сосредоточим внимание в следующем разделе.

2.3. Современная концепция образовательного права

В юридической теории и практике термины «отрасль права» и«отрасль законодательства» используются как нетождественные.Вместе с тем они находятся во взаимной зависимости, хотястепень такой зависимости различна. С точки зрения философиисистема права и система законодательства соотносятся каксодержание и форма. В теории права систему законодательствахарактеризуют как выражение системы права, ееобъективированную форму.410 Тем не менее, по-прежнемуколичество отраслей законодательства значительно превышаетчисло отраслей права. И если определенной отрасли прававсегда соответствует отрасль законодательства, не всегда отрасльзаконодательства отражает определенную отрасль права. Однако,поскольку система законодательства складывается для потребностейсоциального управления, она точно так же должна соответствоватьсистеме права, как последняя должна соответствовать системеобщественных отношений, регулировать которые призванынормативно-правовые акты, составляющие систему законодательства.Можно отметить две очевидные тенденции современного этапаразвития российского права: непрерывный количественный рост

409 Литягин Н.Н. Ревизия и систематизация законодательства//Государствои право. 2003. № 3. С. 29.

410 Общая теория права и государства/ Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юристъ,2000. С. 223.

182

законодательства, отражающий потребность в специальном правовомрегулировании отдельных общественных отношений, и интеграциюправового регулирования, выражающуюся во все более тесном исложном взаимодействии, взаимовлиянии отдельных отраслей приправовом регулировании многих общественных отношений.411

В русле этих тенденций вопросы кодификациизаконодательства об образовании в РФ также идут рука об руку сдискуссией вокруг теории образовательного права. К настоящемувремени степень разработанности этой проблемы такова, чтословосочетание «образовательное право» уже признается вполнесостоятельным. При этом образовательное право обосновывается каксамостоятельная отрасль российского права. Административисты,упоминая о нем в ходе рассуждений об административном праве,имеют в виду формирующуюся отрасль либо подотрасль, нодостаточно разросшуюся для самостоятельного обособления. Естьмнение о комплексном характере отрасли. Некоторые исследователипроблем высшего образования предпочитают опускать этот вопрос,ограничиваясь административно-правовыми аспектами. Сохраняется ипозиция, согласно которой речь может идти только обобразовательном законодательстве. При этом по-прежнемусуществует точка зрения противников образовательного права.

Трансформация взглядов прошла примерно следующий путь:от полного неприятия образовательного права, когда считалось, что«это лишь отрасль законодательства, по такой логике можно и банно-прачечное право создать»,412 до надлежащего обоснованияобразовательного права как самостоятельной отрасли. Об этомподробно пишет В.М. Сырых.413 В середине, как положено,присутствуют более осторожные, но в целом позитивные оценкиперспектив дальнейшего развития образовательного права и принятияобразовательного кодекса. В конечном счете, образовательное правокак некую объективную реальность, так же, как и необходимостьработы над образовательным кодексом, признает сегодня целый рядученых–юристов. Особенно важно то, что об этом уже пишется в

411 Кузьменко А.В. «Системный взгляд» на систему права//Известия вузов.Сер. «Правоведение». 2003. № 3. С. 9–10.

412 Индекс цитируемости этого бессмертного изречения, сделанного всередине 50-х гг. во время второй дискуссии о системе советского права, таквелик, что в настоящее время трудно указать на первоисточник.

413 Введение в теорию образовательного права. С. 286–300.

183

учебниках для студентов, а оценочные суждения руководителейюридических вузов позволяют формировать у обучающихсясоответствующее профессиональное правосознание.414

К настоящему времени Государственный образовательныйстандарт ВПО по специальности 032700 «Юриспруденция»,квалификация «учитель права», предусматривает в дисциплинахпредметной подготовки (федеральный компонент) изучениеобразовательного права в объеме 180 часов.415 Следует отметить, чтоэтот же объем установлен, к примеру, для изучения традиционныхотраслей права: конституционного земельного, финансового,гражданского процессуального, уголовно-процессуального; меньшечасов отводится на изучение семейного права.

Учебная дисциплина под названием «Образовательное право»включена также в учебные планы ряда учебных заведений,осуществляющих подготовку юристов (например, в Академии труда исоциальных отношений, Москва).

Структуру образовательного права традиционно связывают суровнями образования в соответствии с логикой закона обобразовании.

Как отмечалось выше, логика работы над Кодексом РФ обобразовании диктует необходимость развития положений теорииобразовательного права. По мнению В.Н. Синюкова, следует «ставитьсверхзадачу и буквально вламываться в действующую правовуюсистему, которая во многом уже сложилась…при этом нужно закрытьглаза на некоторые параметры классической юридическойдоктрины».416

В предыдущем разделе мы доказали право на существованиеКодекса РФ об образовании. Общепринято, что кодекс – это закон,объединяющий систему норм определенной отрасли права. И КодексРФ об образовании по структуре и содержанию также не являетсякомплексным актом, а отражает соответствующую отрасль.Образовательное право – одна из молодых отраслей российского

414 Григорьев Ф.А., Олесеюк Е.В., Динес В.А. Образовательное право:вопросы теории//Журн. рос. права. 2003. №3. С. 163–165.

415 Утвержден Минобразованием России 14. 04.2000 г. № 361 пед/сп. 416 Учительская газета от 23.09.2003 г.

184

права, которая вполне вписывается в конструкцию отрасли какюридического явления, обоснованную С.С. Алексеевым.417

В последнее время отмечается (со ссылкой на авторитеты),что, несмотря на многочисленные дискуссии по вопросам понятияотрасли права, разделения права на отрасли, оснований для такогоделения и разграничения соответствующих отраслей, полногоединства мнений до настоящего времени не достигнуто. Более того,уже определенное направление в современной правовой наукесоставляет позиция ряда авторов с отрицательным отношением кпредмету и методу правового регулирования как основаниямразделения права на отрасли.418 А технари, становясь юристами иперенося математические методы и теорию систем в юриспруденцию,полагают, что ни одна из отраслей права не имеет своего особогометода.419

Представляется, однако, что анализ метода правовогорегулирования по-прежнему важен с точки зрения общейхарактеристики той или иной отрасли права. Сочетание запрета,дозволения и предписания, их конкретное проявление в той или инойсфере государственного регулирования так же, как и предметвоздействия, дает определяющую характеристику отрасли. Именнопоэтому во многих учебниках по теории права, по отраслевым наукампо-прежнему сохраняется указание и на предмет, и на метод правовогорегулирования как критерии для отраслевой дифференциации права,420

коль скоро это принципиально для российской юридической науки.Важно отметить, что отсутствие выраженного метода не обязательно

417 Алексеев С.С. Общая теория права. Т.1. М.: Юридическая литература.1981. С.244–259.

418 Петров Д.Е. Отрасль права. Автореферат дис…канд. юрид. наук.Саратов, 2001. С. 4; Кузьменко А.В. «Системный взгляд» на систему права. С.6; Маврин С. П. О роли метода правового регулирования в структурированиии развитии позитивного права//Рос. юрид.журн. 2001. № 3. С. 205–216.

419 Кононов А.А. Общенаучная концепция системы права//Известия вузов.Сер. «Правоведение». 2003. № 3. С. 13.

420 См. Проблемы общей теории права и государства/ Под ред. В.С.Нерсесянца. С. 329; Общая теория государства и права/ Под ред. М. Н.Марченко. Т.2. С. 234–236; Административное право/ Под ред. Л.Л. Попова.С. 35–48; Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 15–26; Демин А.А.Административное право РФ. С.22–43; Тихомиров Ю.А. Административноеправо и процесс. С. 58–59.

185

свидетельствует об отсутствии отрасли права. Возможно, онаформируется.

По мнению С.П. Маврина, проблема деления права насамостоятельные отрасли сегодня вообще неактуальна; онподчеркивает, что прагматичная правовая доктрина развитыхпромышленных стран не уделяет этой проблеме сколько-нибудьзаметного внимания.421 Однако мы уже неоднократно подчеркивалисоциальную значимость надлежащего обеспечения права на ВПО,поэтому, поддерживая позицию этого же автора о необходимостиболее пристального внимания к оптимизации действия механизмаправового регулирования, полагаем, что российская ментальность вотличие от западной предполагает вначале четкую определенность ипредметное обособление норм и их источников по традиционнойсхеме, а затем уже – выводы об их значении и соответствующееотношение.

Следуя этой логике и учитывая суждения различных авторов,анализирующих теоретические проблемы правового регулированияобразовательных отношений, считаем возможным рассматриватьобразовательное право как формирующуюся отрасль обновленнойсистемы российского права, «выросшей» из рамок комплексногоправового института, а затем и подотрасли административного права.Возможная траектория такого развития также достаточнообстоятельно показана такими учеными, как, С. С. Алексеев, Г.А.Дорохова, В. М. Сырых и др.

Перефразируя В.А. Мальцева, отметим, что системаобразования как определенный социум настолько цивилизованноразвивается, насколько обогащена нормативной предметностью.422 Небудет образовательного права – не будет образовательной политики,не будет уважительного отношения к специфическим правам всехсубъектов образовательных отношений, не будет адекватного методаправового регулирования этой сферы. Прокрустово ложеадминистративного права в современных условиях становитсягубительным для системы образования. Это, кстати, понимаютсегодня не только те, кто специализируется на проблемахобразовательного права. Во многих работах административистов итеоретиков права делается акцент на необходимости изменения

421 Указ. соч. С. 212.422 Мальцев В.А. Право как нормативно-деятельностная система. С. 96.

186

традиционных представлений о структуре российского права, осодержании административного права и т.д.

Основные аргументы оппонентов сводятся к тому, что уобразовательного права нет своего предмета, а следовательно, исвоего метода правового регулирования, то есть отсутствуютосновные системообразующие признаки. При этом складываетсявпечатление, что в нынешних условиях резкого снижения научноймобильности, сокращения библиотечного обменаавторы–«противники» просто лишены доступа к соответствующейинформации и возможности надлежащего обмена мнениями в режимеon-line или в рамках масштабных конференций, а потому многие ихаргументы «против» уже давно перекрыты убедительнымиаргументами «за». Это, в частности, относится к позиции Т.А.Владыкиной.

Представляется очень своевременным предложениеучастников 2-й Межрегиональной научно-практической конференции«Теоретические и практические проблемы образовательного права»(Екатеринбург, ноябрь 2002 г.) «определить предмет правовогорегулирования формирующейся отрасли образовательного права».423

Наряду с этим будет возможным описать метод данной отрасли.Оба этих условия являются необходимым и достаточнымсвидетельством наличия отрасли права: отраслевой предмет правовогорегулирования составляют те отношения, которые обусловливаютприменение специфического отраслевого метода правовогорегулирования. Серьезную работу в этом направлениипоследовательно проводит В.М. Сырых.

Думается, не случайно размышления над объективнымитенденциями в российском праве и современными новациямиправовой науки приводят С.С. Алексеева к мнению о том, что предметправового регулирования не играет роли в обособлении иразграничении отраслей права, не представляет собой основы для ихюридической специфики.424 Очевидно, что в свете социально-экономического и политического преобразования российского

423 Асеева А.А. О предмете образовательного права// Образовательноеправо и правовое образование: теоретические и практические аспектыобеспечения единого правового пространства. Материалы 2-й Межрег.научно-практ. конференции. Екатеринбург, 2003. Ч. 1. С. 112–114.

424 Цит. по: Петров Д.Е. Отрасль права. С. 19.

187

общества даже в традиционных отраслях российского правапроисходит известное изменение, обновление содержанияобщественных отношений, подлежащих правовому регулированию.Стремясь поспевать за ускоряющимися изменениями в обществе иэкономике, право изменяется и разрастается небывалыми темпами:половина нормативного массива в мире создана менее чем за тридцатьпоследних лет. Количественное увеличение нормативного массивасопровождается его специализацией: появляются все новые отраслиправа, претендующие на свой предмет.425 Складываются и новыеотношения, которые также требуют адекватного государственногореагирования.

Сторонники «вхождения» образовательных отношений в полеадминистративного права апеллируют к истории и традициямправовой науки. Действительно, в Российской империи, как, впрочем,и после 1917 г. народное просвещение составляло «особуюгосударственную часть».426 Повышение культурного уровнягосподствующего класса, подготовка кадров чиновников длягосударственного аппарата, квалифицированных специалистов дляотраслей экономики, равно как и религиозное воздействие нанародные массы, осуществлялось в рамках культурно-воспитательнойили религиозно-воспитательной деятельности государства.427 Известнотакже, что существенной чертой российской правовой культуры напротяжении веков является слабость либеральных традиций.428

Поэтому и в системе российского права право образования(образовательное право) входило в «науку полиции» (полицейскоеправо), его определяли как особую, самостоятельную часть праваадминистративного:429 это соответствовало установкам государстваотносительно методов и способов регулирования отношений вобразовании, особенно в высшей школе. И в советский период«управленческая воля государства» посредством норм

425 См. Ковлер А.И. Антропология права. Учебник для вузов. М.: Норма,2002. 480 с.

426 Очерки истории российского образования. В 3 т. М.: Изд-во МГУП,2002. Т.1. С. 39.

427 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционнойРоссии. М., 1983. С. 6.

428 См., например: Мартышин О.В. О некоторых особенностях российскойправовой и политической культуры// Государство и право. 2003. № 10. С. 26.

429 См. об этом: Владыкина Т.А. К проблеме образовательного права. С. 25.

188

административного права обеспечивала практическую организациюсоциально-культурной сферы жизни общества.430

Будучи когда-то нормами административного права,регулирующего отношения в системе образования только с позицийгосударства как управляющего субъекта, делегирующего частичкусвоих властных полномочий различным уполномоченным субъектамв сфере образования и подчиняющего человека воле государства дажев этой сфере, нормы современного образовательного права тем неменее совершенно иначе расставляют участников образовательныхотношений.

Философ В.И. Курашов полагает, что если, «по Канту», всефилософские вопросы сводятся к одному: что есть человек? – то всевопросы философии образования сводятся к вопросу: что есть учительи ученик в их органическом единстве?431 Органическое единство двухважнейших участников образовательной деятельности предполагаети единую плоскость правового регулирования. Между тем донастоящего времени преподаватель воспринимается только каксубъект трудового права, в то время как студент считается субъектомадминистративного права.432 Остается необъясненным тот факт, что, кпримеру, студент, заключивший договор на обучение, воспринимаетсяпреимущественно как субъект гражданского права (кстати, как инегосударственный вуз), хотя любой спор в этом случае сводитсяглавным образом к проблемам, связанным с обучением. Такпоявляются новые видовые понятия, не зафиксированные нормативно,– гражданско-правовые договоры с элементами административного.433

Двойственная природа проблем, вытекающих из учебного процесса(гражданско-правовая, наряду с административно-правовой),просматривается в любой работе, посвященной договору на оказаниеуслуг в образовательной сфере.434

430 Об этом, в частности, пишут А.С.Прудников и Х.А. Андриашин: см. указ.соч. С. 21.

431 Курашов В.И. Теоретическая и практическая философия в кратчайшемизложении. Казань, 2003. С. 21.

432 Бахрах Д.Н., Росинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право.М.: Норма, 2004. С. 66.

433 См. Казаков В.П., Ревнова М.Б. Особенности договора об оказанииобразовательных услуг//Юрид. мысль. 2001. № 5. С. 46–51.

434 Куров С.В. Образовательные услуги: гражданско-правовой аспект:учебное пособие. М., 1999; Жукова Т.В. Проблемы договорного

189

Несовершенство законодательства в этой части заставляетзадаваться вопросом: если частный вуз, созданный в форме обществас ограниченной ответственностью или акционерного общества, имеягосударственную лицензию, пройдя государственную аттестацию иаккредитацию, готовит специалистов, выдавая им дипломыгосударственного образца, – это платная образовательная илипредпринимательская деятельность?435

Нельзя не обратить внимание и на то обстоятельство, что ниодин из авторов, отвергающих концепцию образовательного права, недоказал и не показал, почему вопросы правового регулированияобразования по-прежнему нужно рассматривать главным образом подуглом административного права. Сами административисты признаютсегодня, что традиционное административное право не готово решатьновые задачи. Тщательный анализ действующей нормативной базы ипрактики внутривузовских и иных отношений в системе высшегообразования свидетельствует о существенном отличии общественныхотношений в этой сфере от тех, которые складываются в процессеосуществления властной деятельности публичной администрации.В первой главе мы показали, насколько государство отошло отвыполнения своих прежних функций управляющего субъекта в сфереобразования, как изменился механизм управления высшимобразованием, основанный в прежние времена на жесткихвертикальных связях.

Что характеризует традиционные административно-правовыеотношения даже с учетом их определенной трансформации? Интересыих субъектов направлены на организацию государственногоуправления, осуществление (процесс) управления. Административноеправо имеет целью упорядочить отношения между людьми в областигосударственного управления. Это отношения в сфере управления ипо поводу осуществления управления, причем одной стороной

регулирования возмездного оказания образовательных услуг//Юрист. 2003. №8. С.2–5; Ситдикова Л.Б. Правовое регулирование отношений повозмездному оказанию услуг: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Казань, 2002.24 с.; Карягин Н.Е. Вузы: правовые основы деятельности. С. 111–126;Сошникова Т.А. Отчислить двоечника из вуза можно, несмотря на то, что оноплатил обучение//Право и образование. 2002. № 1. С. 189.

435 Бублик В.А. Цивилистические проблемы предпринимательства всистеме высшей школы России (комментарий закона РФ «Об образовании»)//Рос. юрид. журн. 1993. № 1. С.23–31.

190

обязательно являются субъекты управленческой деятельности –органы исполнительной власти или должностные лица. Обобщаяразличные точки зрения, Д.Н. Бахрах дополняет предметадминистративного права отношениями, возникающими в процессеосуществления административного судопроизводства, а такжеопределяет его еще более общо как совокупность общественныхотношений, возникающих при обеспечении публичнойадминистрацией конституционных прав и обязанностей граждан(выделено нами – С.Б.).436

И это преимущественно отношения «по вертикали». По этойсхеме, в принципе, складываются отношения между органамиисполнительной власти и государственными вузами, органамиместного самоуправления и подведомственными вузами, хотя и в этомслучае их отличает специфический характер. Но отношения междугосударством и негосударственными (тем более неаккредитованными)вузами имеют уже несколько иной характер. В любом случае предметотношений в области высшего образования выходит за рамкитрадиционно административного, так как охватывает не толькоорганизацию системы высшего образования и обеспечение еефункционирования посредством специального механизма, но иотношения по поводу реализации различных вузовских функций,внутрисистемные отношения. Мы уже говорили об автономии вузов вотношениях с государством и обществом. Не менее важноподчеркнуть и то обстоятельство, что демократизация отношений вобществе неминуемо должна сказываться на регулированииотношений внутри академического сообщества.

Отношения по обучению и воспитанию в вузе такжетрансформируются на основе принципов гуманизации и автономии,интеграции в международное пространство. Современная парадигмаобразования, педагогика сотрудничества, взаимообогащающеготворчества, совместного поиска истины предполагает известноеравенство в отношениях преподавателя и студента. Особый характеротношений в процессе обучения, выполнения научных исследованийзаложен и в конституционной норме ст. 44 о свободе педагогическогои научного творчества; находит свое отражение в таких нормах, какстатья 50 закона РФ «Об образовании» о правах и социальной защите

436 Бахрах Д.Н. О предмете административного права в России//Государство и право. 2003. № 10. С.35–36.

191

обучающихся (особо выделим не имеющую аналогов вадминистративном праве обязанность государства перевестистудентов государственного или муниципального вуза в случаепрекращения его деятельности в другой вуз, право на участие вуправлении образовательным учреждением, уважение человеческогодостоинства и т.п.); ст. 16 ФЗ «О ВППО» о правах студентов, атакже соответствующие разделы (III и IV) Типового положения о вузеи др.

Мы уже упоминали нормы Болонского соглашения, которое,безусловно, будет способствовать изменению законодательства обобразовании в направлении демократизации отношений вуза,преподавателей и студентов.

Очевидно также, что правовой статус субъектовобразовательной деятельности (при этом подразумевается самыйширокий смысл этого понятия, все его составляющие) отличается отстатуса субъектов административно-правовых отношений в егоклассических изложениях. Несовершенство статуса студента вомногом проистекает из недостаточного внимания административно-правовой науки как к проблемам статуса гражданина вадминистративном праве, так и вообще к социально-культурнойсфере. Однако анализ прав и обязанностей студента однозначносвидетельствует о том, что студент не просто гражданин вадминистративном праве, даже со специальным правовым статусом,поскольку его отношения в процессе обучения – это взаимодействиене только и не столько с государством, обществом и администрациейвуза, сколько с преподавателями и органами вузовскогосамоуправления. Вообще, строго говоря, только студентагосударственного или муниципального вуза, обучающегося за счетсредств соответствующего бюджета, можно рассматривать в качествелица со специальным правовым статусом в административном праве.У студента негосударственного вуза или обучающегося за счетсредств физических или юридических лиц неминуемо «расщепление»его социального статуса, если рассматривать студента в разрезе однойтрадиционной отрасли права.

Правовой статус студента мы еще подробно рассмотрим вглаве 3. Пока же отметим, что, к примеру, ответственность студентовтакже носит двойственный характер. Поэтому ее зачастую называют

192

дисциплинарной ответственностью в административном праве.437

Однако проводить прямые аналогии с трудовым илиадминистративным правом в этом случае – дело не вполнеблагодарное, поскольку студент, обучающийся в государственном илимуниципальном вузе за счет средств соответствующего бюджета,формально не связан договорными отношениями ни с вузом, ни сгосударством, а устав вуза, конечно, нельзя сравнивать с уставами одисциплине.

Особенности правового положения различных категорийобучающихся в нашей литературе уже рассматривались.438 При этомстуденты остались несколько в стороне. Их действительнохарактеризует особый статус. Действующее законодательство и иныенормативно-правовые акты в области высшего образования не даютоснований для вывода об однозначно иерархической системе связей,в которые он включается. Этим связям в равной степени присущиэлементы равенства, когда речь идет о совместной деятельностипреподавателя и студента в процессе обучения, выполнения научныхисследований или реализации культурно-спортивно-воспитательныхмероприятий; необходимое организационное подчинение в рамкахучебного процесса (учебное расписание, дисциплина на занятиях,обязательное выполнение контрольных заданий и т.п.); свобода восуществлении студенческого самоуправления и иных формобщественной самодеятельности. Так же обстоит дело и в отношенияхвуза со студентом, оплачивающим обучение за счет физических илиюридических лиц либо самостоятельно, которые считают гражданско-правовыми: на самом деле равенство сторон имеет формально-условный характер, так как за студентом сохраняется обязанностьвыполнять требования графика учебного процесса, его можно

437 См.: Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов:Изд-во Саратовского ун-та, 1986. 126 с.; Бахрах Д.Н. Административноеправо России. С.582–595; Нестерова Г.А. Дисциплинарная ответственностьпо советскому административному праву: Автореф. дис… канд. юрид. наук.М.: Изд-во МГУ, 1988. 23 с.

438 См.: Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. С. 83–102; Советов И.К. Административно-правовой статус учащихся школ:Автореф. дис… канд. юрид. наук. Свердловск, 1989. 21 с.; Шкатулла В.И.Образовательное право. С. 340–421; Ягофаров Д.А. Право на образование иобразовательное право. Екатеринбург, 1999; Федорова М.Ю.Образовательное право России. М.: Владос, 2003. 320 с.

193

отчислить за нарушение дисциплины в стенах учебного заведения, иего отношения с преподавателем на экзамене, который отметкойзнаний предопределяет организационную возможность дальнейшегообучения студента в вузе, никогда не будут равноправными.

Не случайно и особенности вузов как коллективных субъектовадминистративного права также редко привлекают вниманиеадминистративно-правовой науки (пожалуй, можно вспомнить лишьН.С. Барабашеву439) – в отличие от права гражданского.

Ректор государственного вуза, единственная фигура, котораяосуществляет управленческие функции и непосредственновзаимодействует с государством в лице органа исполнительной властиуправления высшим образованием, не имеет статуса государственногослужащего (что логично должно бы следовать за положениемпредставителя органа государственной власти).440 Он проходит к своейдолжности через выборы на конференции научно-педагогическихработников, а также представителей других категорий работников иобучающихся вуза (ст. 12 ФЗ о ВППО) и может быть утвержден вдолжности по результатам выборов даже помимо воли управляющегооргана (п.3 ст. 12). Кроме того, ректор является участникомрегионального совета ректоров – в системе административного праванет аналогов этому государственно-общественному органууправления, отражающему особый характер отношений в управлениисистемой высшего образования, проистекающий из принциповгосударственной политики в области высшего образования (ст. 2закона РФ «Об образовании», ст. 2 ФЗ о ВППО). Показательно, чторекторы негосударственных вузов создают свои объединения (вРеспублике Татарстан, к примеру, даже две подобные ассоциации).

Наряду с принципом единоначалия в управлении вузомреализуется принцип самоуправления посредством функционированияученого совета (ст. 12 ФЗ о ВППО). По механизму реализации, то естьпо способу формирования этот орган не имеет аналогов в другихсферах управления или коммерческой деятельности: с одной стороны,в выборах участвуют представители всех категорий работников иобучающихся; с другой стороны, в этом демократичном порядке есть

439 См.: Барабашева Н.С. Правовой статус вузов в СССР. М.: Изд-во МГУ,1979. 216 с.

440 Положение о статусе ректора государственного вуза РФ федеральногоподчинения. – Утв. пост. Правительства РФ № 695 от 11.06.1996 г.

194

элементы государственного веления – некоторые административныеработники становятся членами ученого совета по должности,например, ректор, проректоры независимо от их числа, а также порешению ученого совета, например, деканы (ст. 12 ФЗ о ВППО, п.53Типового положения о вузе). Выборной является и должность деканафакультета, который противоречиво определяется и как лицопрофессорско-преподавательского состава (ст. 12 ФЗ о ВППО), и какдолжностное лицо (примечание к ст.2.4 Кодекса РФ обадминистративных правонарушениях, далее – КоАП РФ). Любопытно,что в негосударственных вузах, как правило, подобныеадминистративные должности, а тем более должность ректора,занимают по назначению (ст. 36 закона РФ «Об образовании» относитэтот вопрос к компетенции учредителя).

Только по отношению к вузовской структуре самоуправления,с учетом традиционной специфики внутривузовских отношений иособого положения научно-педагогического состава, предлагается еедальнейшее совершенствование путем разделения напредставительную и исполнительную.441 Подобная модель, вчастности, была предметом научного проекта в Казанскомгосударственном университете и в настоящее время частичнореализуется в Казанском государственном технологическомуниверситете.442

Ответственность в сфере образования также имеетспецифический характер. К примеру, в КоАП РФ вообще нет об этомсамостоятельной главы, несмотря на обширную сферуобразовательных отношений (в отличие от ветеринарии, связи,транспорта, охраны окружающей среды и др., которые представленыв кодексе достаточно внушительно). В соответствии со ст. 6.7 КоАП,административным правонарушением в сфере образования являетсялишь нарушение санитарно-эпидемиологических требований корганизации воспитания и обучения (статья и размещена в главе 6 –«Административные правонарушения, посягающие на здоровье,санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и

441 Проект федерального закона «Об университетах». 442 Положение об Административном совете Казанского государственного

технологического университета. – Утв. приказом ректора КГТУ от 28. 12.2000 г. № 202 // Казанский государственный технологический университет –университетский комплекс как единое юридическое лицо. С. 37.

195

общественную нравственность»). Известное небрежениепредставителей традиционных наук к проблемам регулированияобразовательных отношений позволяет, к примеру, Д.А. Липинскому слегкостью сообщить, что наряду с федеральным законом «Обобразовании», которым регулируются образовательные отношения, вКоАП «систематизированно устанавливается ответственность заправонарушения» в указанной сфере общественных отношений.443

Безусловно, в интересах совершенствования механизмаправового регулирования образовательных отношений и обеспечениягосударственных гарантий на реализацию права на ВПО в Кодекседолжна быть и самостоятельная глава – «Административныеправонарушения в сфере образования», и специальная статья в главе«Административные правонарушения, посягающие на праваграждан». Думается, такая неполнота кодекса также объясняетсяглавным образом тем, что сфера образования законодателем нерассматривается как объект воздействия традиционногоадминистративного права.

Основанием для внесения дополнений в КоАП РФ могутслужить нормы закона РФ «Об образовании» (п.3 ст.32, ст. 33, ст. 38закона РФ «Об образовании»), также могут быть использованысоответствующие положения главы 18 «Понятие и основаниядисциплинарной и материальной ответственности позаконодательству об образовании» проекта Кодекса РФ обобразовании.

Давая криминологическую характеристику преступности всфере образования, Ю.Н. Демидов выделил должностныепреступления в сфере образования и отметил выраженную тенденциюк росту наиболее общественно опасного из них – взяточничества.444

Действительно, до настоящего времени сохраняется практикапривлечения преподавателей вузов к уголовной ответственности заполучение взятки по ст. 290 УК РФ. Между тем субъектом этогопреступления является должностное лицо. Отнесение жепреподавателей к этой категории не соответствует их реальномустатусу, если сравнить ст. 20 ФЗ и примечание 1 к ст.285 УК РФ. Этотакже подтвердил Конституционный Суд РФ – правда, при

443 Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности. С. 268.444 Демидов Ю.Н. Проблемы борьбы с преступностью в социально-

бюджетной сфере. М.: Хит-М, 2002. С. 191.

196

рассмотрении спора по вопросу трудовых прав заведующегокафедрой.445

Преподаватель вуза вообще никогда не рассматривается вкачестве полноправного участника административно-правовыхотношений. Порядок занятия должностей научно-педагогическихработников, определенный специальным положением длягосударственных и муниципальных вузов, сочетает в себе элементыдемократии и императива.446 Закон определяет, что порядоккомплектования работников образовательных учрежденийрегламентируется их уставами (ст.53 закона РФ «Об образовании»),поэтому даже в рамках установленного Положением конкурсногоотбора критерии и процедуры избрания на научно-педагогическуюдолжность достаточно индивидуальны в любом вузе. Очевидно,недостаточно норм трудового права для регламентациипедагогической деятельности. Отнюдь не случайно до настоящеговремени не существует даже примерных должностных инструкций дляассистента, старшего преподавателя, доцента и профессора.Параметры их прав и обязанностей задаются цитируемой статьей 44Конституции РФ о свободе научного и педагогического творчества,статьями 54 и 55 закона, статьями 3 и 20 ФЗ, многими иными, в томчисле локальными актами об образовании, регламентирующимиорганизацию учебного процесса, научной деятельности,самоуправления, воспитательной работы и т.п.

Отмечается, что профессиональная деятельностьпедагогического коллектива является областью соприкосновенияадминистративного и трудового права, причем «в организационно-образовательных отношениях личное опосредуется управленческимвоздействием служащих администрации. При этом права иобязанности, сформулированные в образовательном законодательстве,приобретают государственно-распорядительную природу, подобнуюслужебному положению государственных служащих»447 (выделенонами – С.Б.).

445 Постановление КС РФ от 27.12.1999 г. № 19-П по делу о проверкеконституционности положений п.3 ст. 20 ФЗ «О высшем и послевузовскомпрофессиональном образовании» в связи с жалобами граждан В.П. Малкова иЮ.А. Антропова, а также запросом Вахитовского районного суда г. Казани.

446 Утв. приказом Минобразования России от 26.11.2002 г. №4114.447 Свирплис Н.П. Проблемы административно-правового регулирования

послевузовского образования в РФ//Право и образование. 2003. № 4. С. 72.

197

Строго говоря, только аттестация научно-педагогическихкадров – «чистая» сфера административного права, одна из формгосударственного контроля за качеством системы образования. Онаосуществляется специализированным государственным органом –ВАК Министерства образования и науки РФ в порядке, установленномпостановлениями Правительства.448 Однако и в этом случае речь идето правовом статусе одного из участников образовательнойдеятельности, и так же, как в отношении студентов, будет невернорассматривать его в разных плоскостях. К примеру, присвоениеученого звания или присуждение ученой степени, то естьгосударственная аттестация преподавателя на основе нормадминистративного права, сразу влияют на объем того, что называютсобственно трудовыми правами и обязанностями преподавателей:можно перейти на другую должность, изменить размер должностногооклада, получить надбавки за степень и звание, читать безвозмезднопараллельный или авторский курс и др.

Таким образом, реальная «расстановка сил» всех участниковвузовской жизнедеятельности, нормативно закрепленнаядемократизация и автономия, возможность внутривузовскогосамоуправления, реализация внеучебных функций учебного заведения– все свидетельствует о специфике отношений в сфере образования,которые не укладываются в модель властеотношений, традиционнойиерархической подчиненности субъектов административныхправоотношений.

Даже административный порядок обжалования,предусмотренный многочисленными федеральными законами вотношении действий и решений органов исполнительной власти и ихдолжностных лиц, нарушающих права и законные интересы граждан,в сфере образования практически не используется. Хотя в литературепо административному праву отмечается, что наибольшая часть всехадминистративно-правовых споров разрешается в административном(внесудебном) порядке, на протяжении последних лет Министерствообразования старается переадресовать адресатов жалоб в суд по местужительства. Однако судебная практика по спорам в областиобразования свидетельствует о том, что они носят в основном

448 Положение о порядке присуждения ученых степеней. – Утв. пост.Правительства РФ от 30.01.2002 г. №74; Положение о порядке присвоенияученых званий. – Утв. пост. Правительства РФ от 29.03.2002 г. №194.

198

имущественный характер. Практически отсутствуют споры студентов,связанные с обжалованием действий администрации вузов илипреподавателей по вопросам учебного расписания, справедливостиоценок и т.п. Единичные споры возникают по поводу достоинствавыдаваемого диплома или задержки его выдачи в связи с неоплатойстоимости обучения.449

Вместе с тем следует согласиться, что административно-правовой метод должен занимать значительное место в регулированииобразовательных отношений в интересах эффективного управлениятаким сложным коллективным субъектом, как вуз, и достиженияцелей образования, обозначенных в ст. 1 закона РФ «Об образовании».Более того, вопросы организационно-правового обеспеченияобразования как важного социального института, его бюджетнойзащищенности, социально-правовых гарантий работникам системы иобучающимся могут быть решены только путем применениянеобходимых административно-правовых средств.

Общая трактовка объекта управления характеризует его какструктуру (подсистему), которая нуждается и испытываетуправленческое воздействие.450 С этой точки зрения управлениеобразованием как системой, определение общеобязательныхпараметров функционирования вузов – это традиционный предметадминистративного права, охватывающего, как известно, почти всеобласти государственной и общественной жизни и оценивающего их«с достаточно специфических административно-правовых позиций».451

И в первой главе мы рассмотрели административно-правовые аспектыорганизации высшего образования с точки зрения егогосударственного регулирования. Представляется уместнымраспространить на образовательное право мнение Д.Н. Бахраха, чтодля «дочерней» отрасли (каковой мы и считаем образовательноеправо) имеют значение принципы административной деятельности,общие положения о порядке образования, компетенции, актах

449 См.: Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч.1 и 2;подобные дела рассматривались в 90-е годы и в районных судах РеспубликиТатарстан.

450 См. подробнее: Лупарев Е.Б. Понятие и признаки административногоспора//Журн. рос. права. 2002. № 2. С. 44.

451 Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры иправо //Журн. рос. права. 2002. № 4. С. 5.

199

публичной администрации и др., закрепленные административно-правовыми нормами.452 Более того, представляется, что в иныхслучаях этого присутствия явно недостаточно. Например, было быбезусловно полезным знакомить вузовскую администрацию стребованиями к подготовке и принятию административных актов.453

Необходимо также, используя административно-правовыеаналогии, усилить внимание к проблемам регламентацииразнообразных процедур в образовании, в том числе в деятельностивузов (для них чаще используется понятие «порядок»).454 При этомимеются в виду порядок разработки, утверждения и введения вдействие ГОС ВПО (п. 3 ст. 5 ФЗ «О ВППО»); порядок создания иреорганизации вузов, лицензирования их деятельности и аккредитации(ст. 10); порядок приема в вузы (ст. 11); порядок индивидуальногоучета результатов освоения обучающимися образовательныхпрограмм (п.8 ст. 15); процедуры, связанные с реализацией статусастудента (ст. 16); порядок, виды и формы повышения квалификациинаучно-педагогических работников (строго говоря, это совсем неадминистративно-правовые, а трудовые отношения, и если забытьправо образовательное, понятно возможное недоумение); порядокпризнания и установления эквивалентности документов иностранныхгосударств о высшем и послевузовском профессиональномобразовании (ст. 23); порядок присуждения ученых степеней иприсвоения ученых званий (ст. 34). Эти процедуры, или порядки,достаточно разноплановы, не случайно в учебниках поадминистративно-процесссуальному праву выделяют только те из них,которые носят четко выраженный административно-правовойхарактер: лицензирование, аттестация, аккредитация и аттестациянаучно-педагогических работников.455 Но универсальнымобъединяющим началом является единое образовательное поле. И всесубъекты образовательной деятельности заинтересованы в

452 Бахрах Д.Н. О предмете административного права вРоссии//Государство и право. 2003. № 10. С. 37.

453 См., например: Старилов Ю.Н. Административно-правовой режимдействия актов публичного управления//Рос. юрид. журн. 2001. № 2. С. 67.

454 Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры иправо//Журн. рос. права. 2002. № 4. С. 3–13.

455 См.: Административно-процессуальное право: курс лекций/ Под ред.И.Ш. Килясханова М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С.143–152, 237–253.

200

закреплении процессуальных норм, регламентирующих основныеправила рассмотрения обращений в органы исполнительной власти игосударственные учреждения, призванные реализовывать права иохраняемые законом интересы физических и юридических лиц всфере образования (об этой проблеме на общетеоретическом уровнепишет Н.Г. Салищева).456

Было бы весьма полезно апплицировать на образовательныеотношения развитие административной юстиции и административныхсудов, имея в виду прежде всего возможность отстаивать вспециализированных судах, через систему специализированногосудопроизводства права абитуриентов и студентов, преподавателей, атакже администрации вузов.

Однако реализация права на образование, иные отношения всистеме, в том числе внутриорганизационные, являются предметомвоздействия специальных норм, складывающихся в самостоятельнуюотрасль права.

При любой точке зрения на образовательное право правовыеотношения, возникающие в области образования, объективно нельзясвести только к административно-правовым. Об этом подробно писалаГ.А. Дорохова.

Прежде всего, право на высшее образование – этоконституционное право гражданина, проистекающее измеждународно-правовых стандартов прав и свобод личности. Еготакже относят к субъективным публичным правам, определяющимморальные основы существования личности.457 Такой подходпозволяет предпринимать попытки сбалансировать права государствавстречными правами личности и наоборот. Человек не можетсамостоятельно реализовать свое право на образование, для этоготребуются специальные организации и механизмы. Логично, чтообеспечить и гарантировать реализацию декларируемого в Основномзаконе права на ВПО – обязанность государства. Личность, в своюочередь, должна нести ответственность перед государством иобществом за возможность его использования. Поэтому отношения поповоду обеспечения права на высшее образование в значительной

456 Институты административного права России/ Под ред. И.К. Бачило иН. Ю. Хаманеевой. М., 1999. С. 228–229.

457 См.: Лупарев Е.Б. Указ. соч. С. 47.

201

степени могут быть регламентированы нормами конституционногоправа.

Г.А. Дорохова подчеркивала, что именно Конституция даетимпульс развитию современной системы образования, очерчиваетграницы соответствующей отрасли права и намечает кругподотраслей; конституционные предписания являются основамипостроения отдельных институтов, вызывают появлениеконкретизирующих подзаконных актов.458 Мы подробноанализировали Конституцию и право на образование в этом ракурсе вразделе 2.1. И с учетом реального значения высшего образования дляперспектив развития общества, обеспечения потребностей экономикии социальной сферы, самого государственного аппаратаквалифицированными кадрами и современными технологиямиконституционно-правовой блок регулирования отношений по поводувысшего образования можно только расширять. Однако при этомникто не переводит эти отношения в систему конституционного права.Более того, существует целый ряд отраслей права, в которыхразвиваются те или иные конституционные положения, закрепляютсяразнообразные права и обязанности участников общественныхотношений в развитие основных прав и обязанностей граждансогласно Конституции РФ. И это давно не вызывает споров. Так исодержание права на образование развивается в отраслевомзаконодательстве, где права, обязанности и ответственность сторонконкретизируются, разбиваются на правомочия; к конституционнымдобавляются образовательные права, регулируемые трудовым правом(к примеру, в ТК РФ этому посвящена глава 26 «Гарантии икомпенсации работникам, совмещающим работу с обучением», ст. 196и ст. 197 о правах и обязанностях работника и работодателя в частиповышения квалификации), гражданским правом (глава 39 ГК РФ«Возмездное оказание услуг»). Вместе с тем нормы многих отраслейправа, включаясь в общую нормативную систему регулированияотношений в сфере образования, по образному выражению Г.А.Дороховой, теряют права гражданства, приобретают иное звучание.Именно эти обстоятельства во многом и обусловили становление иразвитие концепции образовательного права.

Путь движения права на образование по отраслямпрослеживает В.И. Шкатулла в учебнике «Образовательное право».

458 Дорохова Г.А. Указ. соч. С. 18.

202

Все исследователи сферы образования отмечают, в принципе, одно ито же: отношения в образовании регулируются посредствомразличных отраслей права; образовательное право – этоформирующаяся отрасль, либо комплексная, либо самостоятельная(принципиально, что в настоящее время в теории права вообще нетединства мнений о возможности-невозможности существованиякомплексных отраслей); все обращают внимание на снижениевластно-императивных начал в этих общественных отношениях.

Полагаем, что право на ВПО – в значительной степенипубличное право, мера возможного поведения в сфере публичныхотношений, возможность действовать с целью осуществления тех илииных человеческих интересов. Это принципиально важно оговорить,поскольку из этого логично должно проистекать социальноответственное отношение личности к возможности получениявысшего образования и соответствующее отношение общества к такойличности. И поскольку публичное право многообразно, из егоотраслей к образовательным отношениям традиционно ближе всехправо административное наряду с конституционным.Административно-правовая организация механизма управлениявысшим образованием – это отношения государства, общества иличности в сфере высшего образования; управленческие связи всистеме органов государственной власти по поводу высшегообразования; государственно-организационное воздействие навысшую школу как социальный институт; взаимодействие органовуправления высшим образованием с общественно-государ-ственнымии общественными организациями459 (отметим, что в этом перечне нетвнутриорганизационных отношений, отношений между вузом иобучающимся, между преподавателями, между преподавателями истудентами и т.п.).

Именно с учетом публично-правовой составляющей врегулировании образовательных отношений применяетсяимперативный метод. Он отчетливо прослеживается, к примеру, вТиповом положении о вузе, в котором государство достаточнообстоятельно регламентирует многие составляющие уставнойдеятельности вузов.

459 Штыков В.В. Административно-правовая организация механизмауправления высшим образованием: региональный аспект. С. 9–10.

203

В то же время образовательные правоотношения взначительной степени лишены многих признаков, которые жесткопривязывали бы их к административному праву. И поскольку, вотличие от публичных отраслей, собственно образовательнаядеятельность осуществляется негосударственными органами и нетолько государственными организациями, метод публичного прававообще не может в полном объеме транслироваться наобразовательные отношения.

Известно, что совокупность мероприятий, проводимыхгосударством в той или иной области управления, именуетсяполитикой. Основными инструментами, с помощью которыхреализуется политика, являются правовые механизмы и способы. Онии становятся определяющими в отраслевом режиме. Заявленнаягосударством политика в области образования (ст.2 закона РФ «Обобразовании»), особенно высшего (ст. 2 ФЗ «О ВППО»), не можетосуществляться только методами, характерными дляадминистративного права, даже с учетом меняющихся приоритетов вэтой сфере. Внутрисистемные, внутривузовские отношения, преждевсего образовательные, а также отношения вуза и общества, в томчисле в лице абитуриентов и их родителей, предполагают иныеподходы.

Своеобразие правового режима образовательного права,выраженное в его принципах, последовательно завершается в методеправового регулирования отрасли. Его обстоятельную характеристикудал В.М. Сырых.460 Не соглашаясь в полном объеме с его трактовкойметода образовательного права, вычленим то, что представляетсяглавным и делает метод образовательного права отличным от другихотраслей:

1) применение наряду с императивным методом (методомцентрализованного регулирования, или методом субординации)императивно-диспозитивного метода;

2) сочетание государственного регулирования и контроля савтономностью образовательных учреждений (а в сфере высшегообразования эта особенность проявляется наиболее ярко) иакадемическими свободами;

460 Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. С.271–286;Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М., 2000.С. 33–56.

204

3) специальный порядок приема в образовательныеучреждения (это особенно важное условие для возникновенияобразовательных отношений в системе высшего и послевузовскогопрофессионального образования);

4) своеобразие правового статуса участников образовательныхотношений (оно концентрированно и особенно наглядно проявляетсяв статусе студента, который мы рассмотрим в главе 3);

5) специфика правоприменительной деятельности в процессетекущей и итоговой аттестации обучающихся;

6) особенности применения юридической ответственности кучастникам образовательных отношений (хотя эта особенностьпроизводна от предыдущей, необходимо выделить ее, так как онавлечет за собой специфические условия и процедурыответственности).

В административном праве действует принцип «разрешено то,что разрешено», то есть преобладают запреты. В правеобразовательном по характеру сочетания запретов и дозволенийкомплексный, комбинированный тип регулирования, нопреобладающий – дозволительный. Применительно к сфере ВПО этотподход законодателя отчетливо прослеживается в законодательстве обобразовании и в таких определяющих подзаконных нормативныхактах, как Типовое положение о вузе, ГОС ВПО и др.

Преобладание дозволений и правомочий отражается и встатусе и компетенции образовательного учреждения (см., например,ст. 14, 15, 32, 41 и др. закона РФ «Об образовании», ст. 3, 5, 8, 11, 12 идр. ФЗ «О ВППО»), и в статусе участников образовательногопроцесса (ст. 50, 55 закона РФ «Об образовании», ст. 16, 20 ФЗ «ОВППО»).

Даже использование метода принуждения при реализацииправа на образование осуществляется в соответствии с нормамипедагогики и возрастной психологии, следовательно, и сам методмодифицируется, приобретает иные качества.461 В то же время нельзявпрямую связывать педагогические отношения и правовые нормы.Полагаем, что собственно педагогические отношения вообще неподлежат правовому регулированию – как, к примеру, личностныеотношения супругов, распределение обязанностей внутри семьи не

461 Подробно об этом писала Г.А. Дорохова (См.: Законодательство онародном образовании. С. 14.)

205

являются предметом семейного права до тех пор, пока не нарушенызаконные права и интересы членов семьи, действующие правовыенормы. Объектом правового воздействия могут быть только вопросыорганизации учебного процесса и отношений, связанных с ним(вытекающих, сопровождающих и т.д.), то есть именнообразовательные отношения. Термин «педагогические отношения»,который включает обучение, воспитание, присмотр и уход,462 неохватывает в полной мере тех отношений, которые регулируетобразовательное право, его нельзя считать универсальным в силуследующих обстоятельств:

• «присмотр и уход» не юридические понятия и в своемпервоначальном значении образовательным правом каксоставляющие общественных отношений в системевысшего образования вообще не регламентируются;

• и обучение с точки зрения педагогических отношений(исходя из самой этимологии слова «педагогика» как наукио воспитании и обучении) не требует жесткой правовойрегламентации; правовые нормы лишь очерчиваютграницы возможного и дозволенного при организацииучебного процесса (продолжительность, условиесоответствия стандартам и санитарно-гигиеническимтребованиям, недопустимость применения запрещенныхили опасных для жизни и здоровья обучающихся методови т.д. – см. Типовое положение о вузе); конкретноесодержание каждого занятия, домашнего задания, приемыи метода изложения материала, формы контроля, опроса вомногом определяются самим преподавателем, зависят отего индивидуальности;

• в настоящее время воспитание обучающихся – этокомпонента ГОС ВПО, образовательного стандарта, и одиниз аккредитационных показателей,463 следовательно, этонаправление педагогической деятельности в частиобязанности преподавателя и всего вузовского коллективатакже охватывается понятием «высшее образование» ирегулируется образовательным правом, однако

462 См.: Шкатулла В.И. Образовательное право. С. 227.463 Положение о государственной аккредитации высшего учебного

заведения. – Утв. пост. Правительства РФ от 2.12.1999 г. № 1323.

206

содержание воспитания как педагогической функцииопределяется только наукой педагогики;

• реализация вузом функции образования неотделима оттакого направления его деятельности, как научныеисследования, а также от задач обеспеченияжизнедеятельности образовательного учреждения. То естьотношения, складывающиеся в ходе основной уставнойдеятельности вуза, далеко выходят за рамкипедагогических, даже в процессе собственно обучения.

Специфика метода образовательного права при всей егоотносительной самостоятельности обусловлена особенностямипредмета правового регулирования данной отрасли права. Несмотряна определенность предмета образовательного права, представляется,однако, что его метод до конца еще не сформировался. Собственнуюаргументацию в подтверждение этого тезиса приводит и В.И.Шкатулла.464 Присоединение России к Болонскому процессу означаеточередные изменения в характере образовательных отношений, аследовательно, и в методе их регулирования. Эта незавершенностьможет быть объяснена и с позиции изменения типа организацииуправления высшим образованием – переходом от командно-административного, где вуз был элементом единой государственнойсистемы управления, к либеральному, с преобладаниемгоризонтальных связей.465

Т.А. Владыкина, говоря об отсутствии предметаобразовательного права, перечисляет разнообразные отношения,возникающие в процессе образовательной деятельности, которыерегулируются «традиционными» отраслями права, полагая, вероятно,что они не имеют ни связующего ядра, ни каких-либо отличительныхособенностей, позволяющих объединить их рамками единой отраслиправа.466 Действительно, образовательные отношения требуюткомплексного подхода к их регулированию, ни одна традиционнаяотрасль права не охватывает их полностью. Процитируем еще раз Г.А.Дорохову: «…нормы многих отраслей права, включаясь в общуюнормативную систему регулирования отношений в сфере образования,

464 См.: Образовательное право. С. 35.465 Подобную типизацию дал применительно к высшему образованию

В.В. Штыков в указ. соч. С. 8.466 Владыкина Т.А. К проблеме образовательного права. С. 26–27.

207

теряют права гражданства, приобретают иное звучание. Именно этиобстоятельства во многом и обусловили становление и развитиеконцепции образовательного права».467 Кроме того, межотраслевыепересечения уже давно присутствуют и в традиционных отрасляхправа, однако это не вызывает дискуссии об их отраслевойсостоятельности. Сегодня это очевидная тенденция правовогорегулирования многих современных правоотношений. Нормыадминистративного права имеются почти во всех отраслях права. Всвою очередь, рамки административного процесса предполагаютприменение разных отраслей права.468 Стихийные рыночныепреобразования вторгаются в эту сферу, разрушая юридическуюсбалансированность прав и обязанностей субъектовадминистративных правоотношений.469 Многие учебникиадминистративного права в значительной степени отражают наличиецивилистических начал в государственном регулировании, посвященыпроблемам правового регулирования рыночной экономики, то естьхозяйственному праву. И, наоборот, общеизвестно наличие в ГК РФнорм об административном регулировании имущественныхотношений, и особенно предпринимательской деятельности.

Проявляется имущественный характер в традиционно-властных отношениях финансового права.470 На основе нормадминистративного и гражданского права активно формируетсямедицинское право.471

Д.Н. Бахрах, рассматривая вопросы дисциплинарнойответственности в административном праве, переносит эту модельдаже на те виды общественных отношений, участники которых несвязаны уставами о дисциплине или трудовым договором.472 И,наоборот, заявленная тема исследования – административно-правовое

467 Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании. С. 13.468 Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право.

С. 4.469 Новоселов В.П. Управление здравоохранением. С. 55.470 Карасева М.В. Финансовое право России: новые проблемы и новые

подходы//Государство и право. 2003. № 12. С. 6.471 Бахрах Д.Н. О предмете административного права в России. С. 37;

см. также Стеценко С.Г. Юридическая регламентация медицинскойдеятельности в России (исторический и теоретико-правовой анализ):Автореф. дис… д-ра юрид. наук. СПб., 2002. 56 с.

472 Бахрах Д.Н.Указ. соч.

208

обеспечение прав и свобод гражданина – кажется необоснованносуженной, если сводится только к проблемам осуществленияполномочий органов милиции в этой сфере.473

Во многом эти переносы и заимствования объясняются тем,что часть предметов регулирования публичного права являетсясмежной, подпадая и под юрисдикцию частного права. Там, где этопереплетение особенно нераздельно, выстраиваются смешанныеотрасли.474

Еще ранее Д.Н. Бахрах обратил внимание на то, что, кпримеру, между таможенным правом как институтомадминистративного права и совокупностью норм, регулирующихдеятельность рассматриваемого ведомства, нельзя ставить знакравенства: наряду со специфической деятельностью, специфическимиотношениями, которые требуют особого регулирования, существует иобычная организационная деятельность, обычные отношения, которыеосуществляются на основе общих норм.475 Так и административноеправо не может охватить все многообразие общественных отношенийв системе образования, «уступая» их праву образовательному, носохраняя свое присутствие, когда речь идет об общем регулировании,организации деятельности органов управления образованием,управляющем воздействии в отношении подведомственных вузов ит.п. В свою очередь, образовательное право имеет свой собственныйобъект воздействия, специфические общественные отношения. Всфере высшего образования это образовательные (не педагогические!)и непосредственно связанные с ними правоотношения: прием,студенческое самоуправление, деятельность общественных игосударственно-общественных организаций и объединений, научныеисследования, а также финансово-хозяйственная деятельность вуза,обеспечивающая его уставные задачи и функции и т.д. Как пишет Г.А.Дорохова, именно их специфика со всеми особенностями взаимныхсвязей и зависимостей отражается в регулирующих эти отношениязаконодательных актах и составляющих их нормах права. В своюочередь, правовые нормы, фиксируя целостность системы

473 См.: Прудников А.С., Андриашин Х.А. Указ. соч.474 Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Введение в российское право. М.:

Городец, 2003. С.37–45. 475 Бахрах Д.Н., Кивалов С.В. Таможенное право России. Екатеринбург,

1995. С. 8.

209

общественных отношений в данной области, образуют собственнуюсистему с характерной для нее иерархией уровней связей. Ее-то она ипредложила назвать образовательным правом.476 Нельзя несогласиться с автором в том, что отраслевая принадлежность этихнорм обусловлена единством их назначения, однопредметностью ихсодержания, взаимосвязанностью, объединяющей их в особуюцелостность.

Таким образом, в системе образования, особенно высшего (оновыступает как подотрасль со своими институтами), представлены:

• особые субъекты;• собственный предмет;• формирующийся метод регулирования;• внутренняя структура; • достаточная нормативная база;• соответствующие теоретические разработки и научные

исследования.Следовательно, можно говорить о реально существующем

подразделении в правовой системе, об отрасли права со всеминеобходимыми признаками. Подход к образовательному праву как кформирующейся самостоятельной отрасли права, наряду сдальнейшим развитием юридической теории, должен способствоватьи таким важным практическим задачам, как обеспечение измененияотношения к системе образования, прекращение практикинивелирования проблем системы и возвращение государства вобразование.

Поэтому административно-правовое обеспечениеконституционного права граждан на ВПО включает в себя, наряду суказанными в главе 1 компонентами, образовательное право вкупе собразовательным законодательством, которое позволяет наиболееэффективно регулировать отношения в сфере ВПО и надлежащимобразом закрепить статус студента, одной из ключевых фигуробразовательных отношений, который также представляет собойквинтэссенцию норм, действующих в этой сфере правовыхотношений.

Глава III. Правовое положение студентов

476 См.: Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании. С. 17.

210

3.1. Понятие и элементы правового статуса студента

В российской науке все отчетливее признается особая роль проблеммолодежи на современном этапе развития нашего общества.Молодежь представляет собой и фактор политического баланса, ивоспроизводственный потенциал нации. От состояния молодежизависит и самое близкое будущее страны, и историческая перспективаРоссии. Значительную часть молодежи составляет студенчество,прежде всего студенты вузов. Это особая социальная группа в составемолодежи (страта), ее «самый организованный отряд»;477 субъекты соспециальным правовым статусом в административном праве478 иособый контингент обучающихся в образовательном праве.

На необходимость тщательного исследования структуры,особенностей и способов (приемов) законодательного оформленияадминистративно-правового статуса российских граждан в светеменяющихся приоритетов системы государственного имуниципального управления указывается в административно-правовойлитературе. И с этих позиций статус гражданина, реализующего своеправо на ВПО в системе разнообразных связей в образовательныхотношениях, во многом обусловленный административно-правовымиподходами, представляет значительный интерес.

Исследуя проблемы административно-правового обеспеченияправа граждан на ВПО, необходимо провести анализ статусастудентов – активных субъектов образовательных отношений. Вомногом именно ради него запускается весь механизм. Юридическийстатус субъекта права, характеристика субъектов общественныхотношений имеют основное значение при исследовании проблемыпредмета правового регулирования. «Недооценка тщательногоструктурного исследования главного системного элемента структурыконкретной отрасли в определенной степени сказывается и направотворческом процессе... Человеческий фактор как ведущий

477 Резолюция Всероссийского студенческого форума. М., 2001. С.4. (Цит.по: Информация по развитию студенческого самоуправления вобразовательных учреждениях высшего и среднего профессиональногообразования//Бюллетень Минобразования России. 2003. № 3. С. 25.)

478 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. С.61–64; ТихомировЮ.А. Административное право и процесс. С.281–285; Князев С.Д.Административно-правовой статус российских граждан: структура,состояние, совершенствование. С. 27; и др.

211

правообразующий фактор и воздействующий на формированиеразличных институтов не получает достаточно четкого и полногосвоего выражения».479 В равной степени это относится и к отношениямв области образования. Многие недостатки образовательногозаконодательства действительно можно объяснить недостаточнымвниманием к истинному положению гражданина в сфере высшегообразования.

«Каждой ступени в историческом развитии прав и свободприсуща своя юридическая концепция человека как субъекта права исоответствующие представления о его правах и обязанностях, егосвободе и несвободе».480 Статус студента тоже претерпеваетсущественные изменения по мере становления и развития российскойгосударственности, отражая тип социально-экономическойорганизации общества, ступень соответствующего развитияцивилизации, степень его гуманизации и либерализации. На каждомисторическом этапе правовое положение студента отличаетсяопределенным своеобразием.

С точки зрения логики и техники законотворческого процессазаконодатель должен определять правовое положение субъектов, ихправа и обязанности в соответствии со свойствами и особенностямиурегулированных данной отраслью общественных отношений, а такжев соответствии со свойствами и особенностями субъектов этихотношений. Если не определены надлежащим образом натеоретическом уровне и законодательно не закреплены свойства иособенности общественных отношений, не может быть и надлежащегозакрепления статуса субъектов этих отношений. Совершенствованиезаконодательства об образовании, нормативное обеспечение праваграждан на ВПО во многом зависят именно от того, как государство,общество и личность воспринимают студента, каким «пакетом» прав,обязанностей и ответственности сопровождают его пребывание встенах вуза и вне его в период обучения.

Н.В. Витрук характеризует правовой статус личности всоциальном отношении как определенную систему («каталог»,«номенклатура») социальных возможностей жизнедеятельности

479 Придворнов Н.А. Достоинство человека как основа права идемократической государственности//Общая теория государства и права. С323.

480 Нерсесянц В.С. Философия права. С.107.

212

человека. В законе она закреплена в системе юридических(субъективных) прав и обязанностей и законных интересов,содержание которых определяется господствующими общественнымиотношениями. Содержание правового статуса в целом определяетрамки деятельности лица по отношению к другим людям,коллективам, границы его активной жизнедеятельности исамоутверждения. Став студентом, личность становитсяполноправным участником собственно образовательных и связанных сними отношений, являющихся составной частью длящихся отношенийпо реализации конституционного права на ВПО, и приобретаетспециальный правовой статус. Именно этот статус – по схеме,предложенной Н.В. Витруком, – с момента издания приказа озачислении «очерчивает границы возможного и необходимогоповедения личности, определяет меру пользования конкретнымиматериальными и духовными благами через указание прав,обязанностей и законных интересов» в данной области общественныхотношений.481 Вместе с тем статус студента в цивилизованномгосударстве не должен каким-либо образом ограничивать личность вее общегражданских правах, так как он производен от правовогостатуса гражданина, является его частью. Будучи студентом, личностьпродолжает нести установленные Конституцией и другими законамиобязанности: платить налоги, служить в армии, соблюдатьдействующее законодательство и иные нормативно-правовые акты.Студент имеет право на объединение в общественные организации, насвободу слова и т.д.

В дочерней отрасли современного административного права –праве образовательном – роль граждан–студентов в составе субъектовобразовательных отношений должна существенно вырасти. Следуетпризнать, что идея о студенте как ведущей фигуре в системе высшегообразования может вызывать известное неприятие со стороныпредставителей академического сообщества и вузовскойадминистрации. Этому обстоятельству можно дать свое логическоеобъяснение, так как обучение – это лишь одна из трех задач вуза какцентра образования, науки и культуры (ст. 8 ФЗ «О ВППО»).

Правовой статус является сердцевиной нормативноговыражения основных принципов взаимоотношений между личностьюи государством, по сути он представляет собой систему эталонов,

481 См.: Нерсесянц В.С. Указ. соч. С.116.

213

образцов поведения, поощряемых и защищаемых от нарушенийгосударством и, как правило, одобряемых обществом. В условияхдемократизации всей жизни, постепенного отхода отпреимущественно командно-административных методов руководства,изменения государственных функций в управлении социальнымипроцессами, а также формирования качественно новых принциповпедагогики изменился и статус студента. Важнейшим приоритетомадминистративно-правового обеспечения положения граждан в сферепубличной администрации (добавим, в том числе, в образовании),является развитие, детализация, конкретизация и гарантированиеконституционных норм, фиксирующих основные права, свободы иобязанности российских граждан.482 Правовой статус студента какквинтэссенция отношения государства и общества к этой фигуретакже должен отражать эти тенденции.

Согласно ст.16 ФЗ «О ВППО», студент – это лицо, вустановленном порядке зачисленное в вуз для обучения. Строгоговоря, под это определение подпадают и другие категорииобучающихся в вузе. Так, если в составе вуза есть подразделенияначального или среднего профессионального образования, то, следуялогике законодателя, обучающиеся в этих структурах тоже могутназываться студентами. Следовательно, необходимо законодательноеуточнение: не просто для обучения, а для освоения в полном объемеобразовательных программ ВПО, завершающегося выдачейсоответствующего документа об образовании.

Студенты – это основной, но не единственный «объект»приложения вузовской активности. В процессе выполнения своихосновных функций вуз аккумулирует различные категорииобучающихся. В современном образовательном учреждении ВПОими, в соответствии с ФЗ «О ВППО» могут быть:

• слушатель – лицо, обучающееся в вузе наподготовительном отделении, в подразделенияхповышения квалификации; в ординатуре или интернатуремедицинских вузов; лицо, параллельно получающеевторое высшее образование (ст. 18);

• аспирант – лицо, имеющее высшее профессиональноеобразование, обучающееся в аспирантуре и

482 См. об этом: Князев С. Д. Указ. соч. С.27.

214

подготавливающее диссертацию на соискание ученойстепени кандидата наук;

• докторант – лицо, имеющее ученую степень кандидатанаук и зачисленное в докторантуру для подготовкидиссертации на соискание ученой степени доктора наук(ст.19).

Кроме того, не будучи обучающимися, являются субъектамиотношений, связанных с образовательными, абитуриенты. Это лица,выразившие желание пройти вступительные испытания в вуз (вузы) иподавшие необходимые документы.

Если вуз реализует программы общего, начальногопрофессионального образования, в его контингенте также числятсяобучающиеся (п. 62 Типового положения о вузе). Очевидно, чтоиспользование этого термина в таком контексте нельзя считатьудачным, так как обучающийся – это понятие универсальное,определяющее одного из субъектов образовательных отношений.Именно так его применяет законодатель в двух цитируемых законахоб образовании, так им оперируют в соответствующей литературе.483

Несмотря на расширяющуюся практику включения вструктуру вуза учреждений среднего профессионального образования– техникумов, колледжей и т.п., статус обучающихся в вузе попрограммам среднего профессионального образования до сих порнормативно однозначно не определен. Представляется, что и для нихнет иного варианта, как отнести их к другим категориям обучающихсяв вузе.

Строго говоря, статус вуза как коллективного субъектаадминистративного права предполагает необходимость комплексногоисследования статуса всех обучающихся – все они, в конечном счете,обеспечивают основную уставную деятельность вуза, а следовательно,сопровождают реализацию права на ВПО. Их присутствие в вузепозволяет дополнять статус студента, студенты в процессе обучениямогут дополнительно осваивать образовательные программы иногоуровня, переходить в другие категории обучающихся в том же

483 См.: Основные положения концепции Кодекса РФ об образовании(Общая часть). М., 2001. С. 37; Шкатулла В.И. Образовательное право. С.193; Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. С.83; и др.

215

образовательном учреждении; следовательно, их надлежащая оценкапозволяет полнее оценить статус студентов.

В то же время возможность повышения научной илипрофессиональной квалификации в том же учебном заведениипозволяет моделировать и образовательные программы, и траекториюобучения студентов. Она также может служить дополнительноймотивацией к хорошей учебе, к выбору соответствующего уровня(ступени) высшего образования и т.д. В определенной степениблагодаря аспирантам и докторантам осуществляется интеграцияобразовательной и научной деятельности в вузе. В свою очередь,слушатели подразделений ДПО вуза – ФПК, факультетовдополнительного образования и др. – обеспечивают изменениесодержания образования как фактор обратной связи «образование -производство», являются своеобразным тестом качества знанийпреподавателей и стимулируют их обновление с учетом современногосостояния техники и технологий. Кроме того, это особый контингент,который требует иных педагогических подходов и обучающихметодик, высокой квалификации и педагогического мастерствалектора. Следовательно, реализация программ ДПО в вузе позволяетулучшать качество образовательного процесса и для студентов, таккак благодаря слушателям совершенствуются и сами преподаватели, иучебные курсы, и образовательные технологии.

Таким образом, триединая задача вуза как центра образования,науки и культуры и его статус коллективного субъектаадминистративного права означают важность и значениекомплексного исследования как статуса самого образовательногоучреждения, так и статусов различных категорий обучающихся в вузе.Все они, в конечном счете, обеспечивают основную уставнуюдеятельность вуза в силу своего присутствия - как объектыприложения вузовской активности, а, следовательно, так или иначе,прямо или косвенно сопутствуют процессу обеспечения реализацииправа на ВПО, взаимодополняют и обогащают статус студента.

Однако задача этой работы несколько уже. Ядро, стерженьотношений в системе высшего образования составляют студенты.Само название образовательного учреждения этой сферы – высшееучебное заведение, образовательное учреждение ВПО –корреспондирует именно к студенту как к лицу, основная задачакоторого заключается в надлежащем освоении этих программ.

216

Студенты - основной вузовский контингент. Это и есть толицо, которое реализует собственно права на ВПО. И всядеятельность вуза в конечном счете направлена на обеспечениеорганизации учебного процесса. Можно ограничиться тольконаучными исследованиями, подготовкой кадров высшейквалификации – и это будет научное учреждение. Можнососредоточиться на воспитательной и просветительской работе – этобудет учреждение культуры или дополнительного образования.Можно обучать, подготавливая в вуз, повышая квалификацию илидавая дополнительную профессию, – и это будут организации ДПО.Вузы, наоборот, тяготеют сегодня к объединению разноуровневыхобразовательных структур, включают в свой состав научные,производственные, социально-культурные учреждения – но при этомостанутся университетами, институтами, академиями до тех пор, покав контингенте есть хоть один студент. То есть статусобразовательного учреждения ВПО обеспечивают именно студенты.Следовательно, с учетом вышеизложенного статус студента долженпредставлять наиболее объемную, законченную модель статусаличности, обучающейся в системе ВПО и аккумулирующей в себе всесоставляющие вузовской жизнедеятельности. Эта модель и являетсяобъектом настоящего исследования. Обращает на себя внимание и тообстоятельство, что, говоря о специальном правовом статусе вадминистративном праве, упоминают, как правило, студентов, гораздореже – обучающихся. Студенты уже обладают полнойдееспособностью и в административном, и в образовательном праве,это наиболее «оформленные» субъекты образовательных отношений.

В настоящее время, когда, как уже отмечалось, перспективыжизни общества во многом зависят от состояния образования и уровняобразованности населения, от степени подготовленности,профессиональной квалификации и общего культурного уровняспециалистов, вопрос о реализации права на ВПО и правовом статусестудента приобретает особую актуальность. Статус студента – этоважная социально-юридическая категория, неразрывно связанная сполитикой государства, социальной структурой общества и уровнемего демократии. Однако с юридической точки зрения эта проблемапрактически не исследована до настоящего времени.

217

Анализ вузовских уставов484 свидетельствует о том, что вузыне уделяют достаточного внимания этой проблеме. Формулировки,определяющие статус студента, воспроизводят нормы закона РФ «Обобразовании», ФЗ «О ВППО», Типового положения о вузе. Вузы,подведомственные одному органу исполнительной власти, в уставах восновном копируют друг друга, если в соответствии с законом какие-либо вопросы студенческого статуса должны быть урегулированы влокальных актах. Это касается, например, условий перевода сплатного обучения на бесплатное, порядка и срока восстановлениялиц, отчисленных по неуважительным причинам, видов поощрения идр. Безусловно, определяющим моментом в формировании статусастудента является закон, и именно он наряду с Типовым положением овузе является образцом и обеспечивает единообразие в подходах,гарантирует необходимый объем предоставляемых возможностей иналагаемых обременений. С учетом автономии вузов ипредполагаемых различий в их статусе в зависимости от типа и вида,формы собственности и т.д. логично было бы ожидать большегоразнообразия в локальных актах.

Понятие «правовой статус» в достаточной степениисследовано в отечественной литературе – как в общетеоретическомплане, так и по отраслям, в том числе в праве административном. Приэтом в состав статуса традиционно включаются правосубъектность,права и обязанности, ответственность и гарантии.

Правовое положение граждан определяется прежде всегообъемом и характером их правосубъектности в той или иной сфереправоотношений в привязке к сфере частного или публичного права.Через общеправовую характеристику исследуемый объект«связывается» с той отраслью права, которая в основном, главнымобразом воздействует на него. Правовое положение студентов, равнокак и иных категорий обучающихся в вузе (курсантов, слушателей,ординаторов, адъюнктов, аспирантов), отличается значительнойспецификой. В их статусе отражается пересечение публично-правовыхи частных интересов, в формировании их прав и обязанностейзадействованы многие отрасли права (см. главу 2). Поэтому в составэлементов статуса должна быть включена общеправоваяхарактеристика конкретного субъекта права, позволяющая в полной

484 Их список приводится в конце данной работы.

218

мере учесть те отрасли права, которые участвуют в формировании егоспециального статуса.

Общеизвестная позиция, что студент – это лицо соспециальным правовым статусом в ряду категорий «общее –особенное – специальное».485 Общеправовой статус студента – этоправовой статус личности, человека и гражданина. С этого, какправило, начинается характеристика любого специального статуса.

Особенный статус в процессе реализации конституционногоправа на ВПО гражданин приобретает, поскольку включаетсямеханизм обеспечения этого права, то есть личность становитсяучастником административно-правовых отношений (так появляетсяадминистративно-правовой статус). Специальный статус – этособственно статус студента.

В.М Сырых различает шесть видов статусов гражданина взависимости от уровня норм, которыми определяются права иобязанности участников образовательного правоотношения:международно-правовой, конституционный, отраслевой, специальный,региональный и индивидуальный.486 Его классификация носитспециальный характер, поскольку автор распространяет ее на тех, ктоуже обладает специальным правовым статусом как участникобразовательных отношений. В то же время ее как универсальнуюможно применить к любому участнику общественных отношений. Вэтой связи уместно вспомнить, что процесс конкретизации правовыхстатусов личности «заканчивается, в сущности, лишь применительно котдельному гражданину – Иванову, Сидорову и т.д.».487

Реальный объем правосубъектности студента зависит отразличных обстоятельств. Прежде всего, в его основе лежат общиеправа, обязанности и ответственность обучающегося с точки зренияроссийского законодательства и иных нормативно-правовых актов обобразовании. Особый статус обучающихся в военных и т.п.образовательных учреждениях закреплен в Типовом положении о

485 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 77–80; ВитрукН.В. Основы теории правового положения личности в социалистическомобществе. М.: Наука, 1979. С.186–187.

486 Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. С.85.

487 Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советскомгосударственном управлении. Саратов, 1976. С. 23. (Цит. по: Якимов А.Ю.Статус субъекта права. С. 6.)

219

военном образовательном учреждении ВПО.488 Его такжеобусловливают такие факторы, как статус вуза (государственный,муниципальный или частный, аккредитованный или нет);ведомственная принадлежность образовательных учреждений;источник финансирования обучения (бюджет различного уровня,средства физических или юридических лиц); региональныеособенности (например, наличие специального нормативногоправового акта о льготах и компенсациях); обучение на договорнойоснове, в соответствии с целевыми договорами между вузом иорганами исполнительной власти или местного самоуправления,иными договорами, допустимыми Порядком приема, двух– илитрехсторонними договорами с участием работодателя;индивидуальные способности студента, предшествующий уровень егообразования; право на льготы (сиротам, участникам боевых действий,жертвам аварии на ЧАЭС, студентам из семей с низким доходом и др.)и т.д.

Таким образом, понятие «статус студента» не являетсяуниверсальным. Оно всегда предполагает известные уточнения. Иесли с точки зрения юридической терминологии право – этоприменение равной меры к неравным людям, то понятие «студент»дает нам обратную картину: это неравная мера, применяемая к людям,которые в силу принадлежности к одной социальной группе должныобладать примерно равным набором прав и обязанностей. В своюочередь, обучающийся, даже если мы имеем в виду обучающихся ввузах, в том числе в его специализированных структурныхподразделениях, – это очень емкое родовое понятие, включающее всебя много разновидностей. Следовательно, в правовом статусеобучающего можно выделить общие права и обязанности,обусловленные его добровольным вхождением в коллектив вуза, тоесть «коллективные» права, общие для любого члена этогоколлектива. Это неизменный для всех категорий обучающихся блок,статичное ядро – минимальный (хотя и довольно значительный) наборправ, обязанностей и ответственности, а также гарантии, егообеспечивающие.

Статус вуза для студента является одним из определяющихфакторов. Объем и содержание правомочий обучающегося в

488 Утверждено пост. Правительства РФ от 18.06.1999 г. № 650.

220

значительной степени производны от статуса образовательногоучреждения.

Статус вуза как организационно-структурной формысоциальных объектов (некоммерческих организаций) отражаетспецифику образовательных отношений в системе ВПО. Наделениевуза определенным статусом призвано обеспечить оптимальныйрежим его деятельности. Правовой статус вуза - это его своеобразнаямодель, образованная системой взаимосвязанных правовыхпредписаний, характеризующая положение вуза в обществе поотношению к государству, его органам, другим лицам. Главноефункциональное назначение этого статуса - правовое обеспечениежизнедеятельности вуза в интересах решения стоящих перед нимзадач.

Как коллективный субъект права (административного,образовательного) вуз – это организованная, обособленнаясамоуправляемая группа людей, наделенная правом выступать вотношениях с другими субъектами персонифицированно, как единоецелое. Вуз опосредует его коллектив во внешних связях. Члены этогоколлектива, в свою очередь, олицетворяют вуз, реализуют егофункции. Жизнедеятельность вуза складывается из действийконкретных физических лиц – участников вузовских отношений:студентов и иных категорий обучающихся, преподавателей, научныхсотрудников, других работников. Поэтому в правах, обязанностях иответственности разнообразных членов вузовского коллектива всегдапроявляются права, обязанности и ответственность вуза. Другаясторона этой взаимосвязи – это то, что правам и обязанностямобучающихся корреспондируют обязанности и права образовательныхучреждений.

Поскольку правовой статус интегрирует те общие качества,которые характеризуют правовое положение субъектов однойсоциальной категории, а его видовые модификации формируются взависимости от характера объекта правового регулирования, то истатус вуза отражает специфические особенности образовательногоучреждения ВПО в сравнении с другими учреждениями, интегрируетте общие качества, которые характеризуют правовое положение вуза.Следовательно, и статус лиц, получающих образование в вузе, иной,нежели статус обучающихся в образовательных учреждениях другихуровней. Поэтому обучающиеся в колледжах или лицеях, входящих всостав вуза, имеют гораздо больше возможностей и для продолжения

221

образования, и для получения дополнительных образовательныхуслуг, а зачастую и просто для более качественного образования.

Коллективное образование обезличивает конкретных людей, вто же время его жизнедеятельность неразрывно связана с участникамиобразовательных отношений: это те самые «активные элементы,существенная особенность организационных систем, которымсвойственно целенаправленное поведение»489. Именно их активность,целенаправленность в принятии и исполнении решений по всемаспектам деятельности вуза обеспечивают выполнение задачобразовательного учреждения. Способность субъекта предвидетьуправляющее воздействие со стороны управляющего органа идействие других элементов системы и с учетом этого выбирать врамках имеющихся альтернатив свои действия и стратегию поведениятребует отвести ему самостоятельное место в механизме реализациистатуса.

Таким образом, в отличие, к примеру, от государственныхслужащих как субъектов административного права, статус студента –это четырехмерная модель гражданина, включающая в себя:конституционный статус российского гражданина, административно-правовой статус члена административного коллектива, общий статусобучающегося и статус участника образовательных отношений в вузе.Именно универсальная многомерная модель статуса студентаобеспечит надлежащую гарантированность реализацииконституционного права граждан на ВПО и производного от негоправа на дальнейшее повышение научной и профессиональнойквалификации в системе ВПО.

В рамках концепции образовательного права можно говорить отом, что статус студента зиждется на так называемой образовательнойправосубъектности – это его правоспособность, дееспособность иделиктоспособность в образовательных отношениях, в основе которыхадминистративно-правовая сущность. Однако в отличие отадминистративно-правовых норм о правоспособности идееспособности граждан, которые «рассеяны» по различным законами подзаконным актам, правовой статус студента саккумулирован вспециальных актах образовательного права. Кроме того, ондополняется гражданско-правовыми нормами в силу разнообразныхдоговорных отношений, возникающих в процессе и по поводу

489 Автоматизация управления вузом. М.: Радио и связь, 1984. С.4.

222

образования: платное обучение, дополнительные образовательныеуслуги, репетиторство и т.п.

Студент – это отраслевой правовой статус. Ноправоспособность студента органично проистекает изконституционного права на ВПО и охватывает все его субъективныеправа и юридические обязанности, предусмотренные нормами права.Право на получение ВПО как конституционное право имманентноприсуще всем гражданам РФ. А вот возможность реализацииправоспособности студента связана с таким юридическим фактом, какприем в вуз, то есть зачисление в число студентов, и ограничиваетсяпериодом пребывания в вузе. Не разделяя мнения В.М. Сырых о том,что это некая внешняя необходимость, согласимся с тем, что этопредоставленная государством возможность вступать вобразовательные и иные связанные с ними правоотношения,действовать определенным образом.

Вопрос, который заслуживает отдельного рассмотрения ипотому уже поднимался в литературе, – возможность участиянесовершеннолетних граждан в формировании образовательныхотношений. В.М. Сырых со ссылкой на С.С. Алексеева полагает, чтотребования, предъявляемые к возрасту обучающихся, ранний возрастобразовательной дееспособности – это еще одно свидетельствоспецифики образовательных отношений и доказательствосамостоятельности отрасли – образовательного права.490

В административно-правовой науке давно замечено, что«момент наступления административной дееспособности гражданинаединообразно и четко не определен законодательством».491 Так идееспособность студента в образовательных отношениях, то есть егоспособность своими действиями приобретать права и обязанности,осуществлять и исполнять их, не связана с определенным возрастом –она возникает с момента зачисления в вуз. В отличие от другихотраслей права, образовательное право не устанавливает возрастдееспособности обучающихся. В Порядке приема в вузы РФ неопределена ни верхняя, ни нижняя границы возрастного цензастудента (в этом принципиальное отличие в сравнении с

490 См.: Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российскогоправа. С. 15, 136.

491 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Ч. 1. С.84; см.также Бахрах Д.Н. Административное право России. С.63.

223

Советским Союзом, когда возможность обучения на дневномотделении вуза ограничивалась возрастом в 35 лет). А реализацияправа на ВПО может быть начата с момента получения документагосударственного образца о среднем (полном) общем или среднемпрофессиональном образовании, а также диплома о начальномпрофессиональном образовании, если в нем есть запись о получениисреднего (полного) общего образования (п. 2 Порядка приема492). Приэтом обращает на себя внимание принципиальная ошибка,допущенная законодателем в п. 2 ст. 50 закона РФ «Об образовании»,которая закрепляет право совершеннолетних граждан на выборобразовательного учреждения и формы получения образования. Насамом деле этот выбор в сфере высшего образования лицоосуществляет самостоятельно после получения основного (полного)общего образования.

Вместе с тем, хотя В.М. Сырых считает, что образовательноеправо не знает института ограничения дееспособности,493 можнопривести единственный пример: с 2000 года не могут получать второевысшее образование безработные граждане по направлению службызанятости. 494 Кроме того, в основных положениях Концепции КодексаРФ об образовании со ссылкой на ст. 55.3 Конституции РФобращается внимание на необходимость воспроизведения в Кодексеперечня обстоятельств, по которым возможно ограничение правграждан на образование. Между тем, несмотря на соответствующиеформулировки ст. 5.1 закона РФ «Об образовании» о допустимостиограничений по признакам пола, возраста, состояния здоровья иналичия судимости, никаких специальных законов по этим вопросамне принималось. В Порядке приема оговаривается также исключение,касающееся иностранных граждан, при поступлении на обучение натак называемые «закрытые» специальности в интересах обеспечениясохранения государственной тайны.495

492 Порядок приема в государственные образовательные учреждения ВПО(вузы) РФ, учрежденные федеральными органами исполнительной власти. –Утв. приказом Минобразования России от 14.01.2003 г. № 50.

493 Введение в теорию образовательного права. С.89.494 Положение об организации профессиональной подготовки, повышения

квалификации и переподготовки безработных граждан и незанятогонаселения. – Утв. пост. Минтруда и Минобразования России от 13.01.2000 г.

495 П. 5 Порядка приема.

224

Субъективное право личности на ВПО, осуществляемое черезстатус студента, означает ту меру возможного поведения, котораяопределена нормами объективного права в целях пользованиядуховными и материальными благами и ценностями,проистекающими из высшего образования (это новые знания,информация, достижения науки и техники, культуры в целом,профессиональные навыки и т.д.). Единство и гармоничное сочетаниев удовлетворении личных и общественных потребностей в статусестудента проявляются особенно четко.

Известно, что в структуре субъективного права выделяютзащищенную законом возможность того или иного поведения, правотребовать от обязанной стороны совершения тех или иных действий, атакже возможность прибегнуть к тем или иным способам защиты иподдержки, содействию государственного аппарата или дажеобщественности.496 Только сочетание прав, обязанностей иответственности позволяет обеспечивать личные и публичныеинтересы. В этом плане образовательные отношения особеннопоказательны. Неоднократно подчеркивалось значение высшегообразования как важнейшего фактора экономического и социальногопрогресса общества. Не случайно право на образование относят кобщественному долгу,497 проблемы образования рассматриваютсявысшими государственными органами и общественностью вконтексте национальной безопасности. Само понятие «юридическиеобязанности» тесно связано с ответственностью личности, и Н.В.Витрук справедливо определяет юридические обязанности в прямойаналогии с субъективными правами как гарантированнуюнеобходимость в поведении личности, границы которой определенынормами объективного права в целях пользования определеннымиблагами и ценностями для удовлетворения общественных и личныхпотребностей.498

Характер воплощения в жизнь прав, свобод, законныхинтересов личности в значительной степени определяется личностнымотношением к ним их носителей. Предполагается, что личностьсознательно и добровольно сделала свой выбор, став студентом, заняв

496 Цит. по: Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности. С.134-135.

497 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 193.498 Основы теории правового положения личности. С. 147.

225

определенное место в социуме. Необходимо осознать - тем самым онане только приобретает права, но и возлагает на себя определенныеобязанности. Отношения в системе образования «обучающийся – вуз»,«обучающийся – преподаватель» предполагают активноеответственное поведение самого носителя субъективного права наВПО, как следствие - удовлетворительную учебу, восприятиеинформации, выполнение заданий, сдачу необходимых минимумов,участие в общественных вузовских процессах, соблюдение правил изапретов, исполнение предписаний и т.п. Н.В. Витрук также указываетне только на удовлетворение потребностей студента, но и на участиев создании духовных ценностей.499 Без этого даже обязанный субъектобразовательного процесса, добросовестно исполнивший своюфункцию, не сможет способствовать реализации права студента наполучение ВПО в соответствии с образовательными стандартами.Вероятно, это один из редких примеров обусловленности реализациисубъективного права в первую очередь действиями самого субъекта,его обязанностями и высокой социальной ответственностью передобществом за достижение того результата, ради которого развиваетсяи поддерживается система высшего образования.

Свобода осуществления субъективного права на образование,возможное поведение в этой сфере общественных отношенийпредполагает социальную и юридическую ответственность носителяэтого права за собственные действия. В обязанностях заложенаопределенная социальная необходимость, поэтому ненадлежащееповедение студента, в том числе не связанное напрямую с вузовскойжизнью, с учебным процессом, относящееся к сфере морали и этики,может повлечь за собой прекращение образовательных отношений инаступление ответственности: административно-правовой,гражданско-правовой, уголовной. Кроме того, пребывание личности всреде студенчества для достижения определенных целей -образования, воспитания и др. - предполагает и отношениядисциплины, а следовательно, подчинение дисциплинарной власти,которая и является одним из средств достижения стоящих передорганизацией целей и применяется для обеспечения ее функций.Неисполнение управленческих предписаний, требованийнормативных актов об образовании, нарушение установленногопорядка могут привести к дисциплинарной ответственности.

499 Указ. соч. С.182.

226

Нередко проблемы ответственности в образовательныхотношениях рассматриваются только с точки зрения ответственностиобразовательного учреждения, педагогических работников;ответственность обучающихся выпадает из поля зрения.500 Полагаем,что проблемы ответственности студентов как лиц, реализующихпредоставленное им Конституцией и обеспеченное государствомправо на ВПО, как субъектов образовательных отношений соспециальным правовым статусом заслуживают особого вниманияименно с учетом социальной роли образования и его государственнойподдержки. Мы подробнее вернемся к этому вопросу в разделе 3.4.

В системе образования свобода личности трансформируется вакадемические свободы, которые в равной степени касаются и вуза, ипреподавателей, и студентов. Но у каждого своя степень свободы,учитывающая свободы других, предопределенная ими в рамкаходнородной социальной деятельности. Фактически, в сравнении собщей свободой личности, это суженные свободы. К примеру, свободасовести означает, что никто не вправе указывать, какой человекусделать выбор, никто не может ограничить его, сам гражданинрешает, в каких формах реализовать принадлежащую ему свободусовести.501 А в системе высшего образования поведение личности –студента регламентировано, помимо названных стандартов, такжестандартами образования, Уставом вуза и Правилами внутреннегораспорядка, Типовым положением об общежитии,502 условиямидоговора на обучение, графиком учебного процесса, решениямиученого совета, приказами ректора, требованиями деканата иотдельных преподавателей.

Следовательно, в этом случае особенно важно закрепить встатусе студента гарантии со стороны государства на реализациюпредоставленных им прав и свобод, на их охрану.

Природа социально-экономических прав делает их весьмазависимыми от устойчивости политики государства. Они менееуниверсальны, в отношении их допускаются нестрогие,

500 Такова, например, позиция Курова С.В. (См.: Образование игражданское право: Учеб. пособие. М.: Готика, 2004. С. 103-109.)

501 Рассуждения о свободе личности см., например, в цит. соч. БережноваА.Г. С.265.

502 Типовое положение о студенческом общежитии образовательногоучреждения высшего и среднего профессионального образования РФ. – Утв.пост. Госкомвуза России от 31.05.1995 г.

227

рекомендательные формулировки, их реализация зависит от состоянияэкономики и ресурсов. Далеко не всегда граждане могут использоватьих самостоятельно, без поддержки в лице государства, его органов,структур, надлежащих субъектов. Поэтому, как бы обстоятельно ниформулировались в законе типичные социальные права, это еще неозначает для граждан реальной возможности непосредственнойреализации их правопритязаний. Гарантии реализации права на ВПОкак элемент статуса студента позволяют превращать его изправомочия в правообладание. И мы рассматриваем гарантииреализации прав и свобод, исполнения обязанностей, несенияответственности как необходимый элемент статуса обучающегося. Вусловиях многообразия форм собственности и разновидностейобразовательных учреждений для участников образовательныхотношений вопрос о гарантированности права на ВПО, академическихсвобод, иных прав студентов, исполнения обязанностей и наступленияответственности отнюдь не праздный. О.М. Кутафин и Е.И. Козлованазывают гарантированность прав и свобод личности конституционнопровозглашаемым принципом, при этом конкретные гарантии каждогоправа и свободы должны закрепляться отдельно.503 Субъективныеправа должны иметь материальную обусловленность игарантированность.504

В определении правового статуса личности имеет значение нетолько закрепленный за человеком фактический объем прав и свобод,но и те начала, на основе которых осуществляется ихиспользование.505 Таким началом в статусе студента и являетсяконституционный статус личности. Это общий, базовый статус длявсех общественных отношений. Статус студента, обучающегося вобразовательном учреждении ВПО, - это тоже способ реализацииконституционных прав, это статус видовой, и мы не будем выделять вего структуре то, что определено в статусе базовом.

Статус студента во многом обусловлен процедурами иусловиями его вхождения в административный коллектив. Уровень истепень использования прав и свобод обучающегося в вузе или его

503 Конституционное право России. С.189. См. подробнее: АстраханьА.А. Гарантии и пределы осуществления конституционных прав и свободсоветских граждан: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1986. 25 с.

504 Основы теории правового положения личности. С. 139.505 Права человека как фактор стратегии устойчивого развития. С.186.

228

структурных подразделениях в решающей степени зависят от стадиипоступления. Именно в процессе формирования образовательныхотношений на стадии приема определяется дальнейший объем прав,обязанностей, а также их возможные ограничения. Поэтому правовыеоснования возникновения прав и свобод, обязанностей иответственности обучающегося (зачисление в вуз и все, что этомупредшествует) также должны рассматриваться как элемент егоправового статуса.

Таким образом, сложная конструкция статуса студентов ииных обучающихся в образовательных учреждениях ВПО спереплетением прав и обязанностей, свобод и ответственности,включающая базовую и факультативную части, начинается справовых оснований возникновения статуса и логично должна бытьзавершена гарантиями реализации этого статуса. При этом базовойчастью будут общие элементы статуса студента, а факультативной –те, которыми он отличается в зависимости от конкретного учебногозаведения.

И в завершение общих рассуждений хотелось бы вновьобратить внимание на следующее обстоятельство: для каждойсоциально-экономической формации характерен историческиопределенный тип социального положения и соответствующийправовой статус личности.506 Переходный период обустройства Россиивлечет за собой изменение подходов к наполнению статуса студента.Будучи производным от общего правового статуса личности, ондетерминирован социальными факторами и закономерностями.Поэтому, в частности, оказались неуспешными попытки навязатьнашим студентам избыточную степень участия в управлении вузами в90-е годы, в период резкой смены идеологии, падения прежнихсоциальных ориентиров, кризиса политики и экономики. Социальнаядетерминация дополняется и чисто юридической, в том числетребованиями международных договоров и соглашений. И здесьвозможны некоторые коллизии. Присоединение к Болонскомупроцессу, безусловно, отражает всевозрастающее стремлениесовременного Российского государства к международной интеграции.Однако нормы и требования Болонского соглашения значительноопережают финансовые, организационные, материально-технические

506 Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности. С.117.

229

возможности российской высшей школы и, что особенно значимо,пока не вполне соответствуют российской ментальности иобразовательным традициям.

3.2. Прием в вуз как основание возникновения

образовательных отношений и статуса студента

Все отношения в системе образования отличаютсядлительностью и многостадийностью. Для возникновенияотношений «вуз – студент (слушатель)» хронологическипервым юридическим фактом является приказ ректора вуза озачислении. А предшествует их возникновению еще однаочень значительная стадия, стадия формированияобразовательных отношений. И хотя стартовыймеханизм запуска всей системы организационно-правовогообеспечения реализации права граждан на ВПО – это нормаКонституции, только на этапе вступительных испытанийпотенциальные участники образовательных отношенийвстречаются, что называется, лицом к лицу.

В соответствии с Конституцией РФ зачислению вгосударственные и муниципальные вузы в качестве студентапредшествует конкурсный отбор; аналогичный отбор согласноспециальным положениям проходят абитуриенты военных ииных аналогичных образовательных учреждений.507

507 Инструкция об условиях и порядке приема в военные образовательныеучреждения ВПО Министерства обороны РФ. – Утв. приказом МинобороныРоссии от 20.05.2002 г. № 205; Инструкция о порядке приема слушателей вобразовательные учреждения Государственного таможенного комитета РФ. –Утв. приказом ГТК РФ от 12.04.2000 г. № 295; Инструкция об условиях ипорядке приема граждан РФ в военные образовательные учрежденияпрофессионального образования Федерального агентства правительственнойсвязи и информации при Президенте РФ. – Утв. приказом ФАПСИ от22.07.2002 г. № 210 и др., а также ранее поименованный Порядок приема

230

На этом этапе участниками правоотношений являютсяпотенциальные обучающиеся и вузы. Отношения с участиемабитуриентов и их родителей (законных представителей)особенно многообразны и достаточно регламентированы.Парадокс этого этапа (и его до сих пор никто обстоятельно неисследовал) состоит в том, что он несет в себе элементы ипризнаки различных правоотношений. Прежде всего, у вуза ещенет устойчивой правовой связи с каждым поступающим, онаносит предварительный характер. Вуз дает публичную оферту,организует проведение вступительных испытаний, а далее длянего наступает обязанность зачислить в вуз тех, кто пройдетконкурсный отбор. Прослеживается определенная аналогия спубличным договором в гражданском праве, еще ярче она вовзаимоотношениях абитуриента и негосударственного вуза.Принципиальное же отличие состоит, во-первых, в том, чтофактически вуз не заключает договоров с абитуриентами,зачисленными на бюджетное место (за исключением лиц,зачисленных в рамках целевого приема508); во-вторых, вуззачисляет не любого, обратившегося за «образовательнымиуслугами», а лишь того, кто смог пройти вступительныеиспытания и по тем или иным критериям имеет право назачисление (о них мы скажем несколько позже).

Третье отличие, о котором уже немало сказано,заключается в том, что, независимо от наличия договора междустудентом и вузом, их отношения не укладываются в стандартыгражданско-правового договора, прежде всего, с точки зренияравенства – его нет. По содержанию прав и обязанностей сторонтакой договор тоже не соответствует договору на оказание услуг.Вместе с тем, в разделе 2.3 настоящей работы уже отмечалось,что подобные отношения нельзя назвать и административно-

в федеральные вузы РФ. 508 См. Положение о целевой контрактной подготовке специалистов с

высшим и средним профессиональным образованием. – Утв. пост.Правительства РФ от 19.09.1995 г. № 942; Порядок приема в вузы, п. 4, 8.

231

правовыми, так как они в значительной степени носят взаимно-обязательственный характер.

Вообще, пусть и с некоторым отступлением от темыданного раздела, нельзя не обозначить следующеепринципиальное обстоятельство. По мнению В.М. Сырых,статус студента как потребителя услуг имеет место только вслучаях, предусмотренных ч.1 ст. 45 закона РФ «Обобразовании», то есть при получении платных дополнительныхобразовательных услуг, не предусмотренных образовательнымистандартами. К ним, в частности, относится обучение подополнительным образовательным программам, преподаваниеспециальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство,занятия по углубленному изучению предметов и др. Вуз можетоказывать их не только своим студентам. Не преследуя целиподробно осветить этот вопрос, отметим лишь, что позициядолжна быть последовательной, общество и граждане недолжны воспринимать образование как услугу, но каксоциальное благо, либо оплаченное обществом, либопредоставляющее оплатившему его определенные льготы (ст.219 НК РФ). При этом мы признаем, что наш подход не вполнеотвечает терминологии Всемирной торговой организации, иМинистерство РФ по антимонопольной политике такжеопределило, что заключаемый на платное обучение договордолжен соответствовать нормам ГК РФ о возмездном оказанииуслуг.509

Организационно-правовой гарантией реализацииконституционного права граждан на ВПО служит порядокприема в вузы, закрепленный в законе и подзаконных актах,разнообразные нормы и правила, регламентирующие этотпроцесс. В их число входит ряд федеральных законов: помимоупоминавшихся законов об образовании, это закон РФ «О

509 Решение коллегии МАП от 24.11.1999 г. «О соблюдениизаконодательства по защите прав потребителей при оказании платныхобразовательных услуг», распространенное письмом Минобразования Россииот 19.01.2000 г. № 14-51-59ин\04.

232

социальной защите граждан, подвергшихся воздействиюрадиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от15.05.1991 г. № 1244-1, ФЗ «О дополнительных гарантиях посоциальной защите детей-сирот и детей, оставшихся безпопечения родителей» от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ, ФЗ «Остатусе военнослужащих» от 27.05.1998 г. № 76-ФЗ, ФЗ «Оветеранах» от 12.01.1995 г. № 5-ФЗ и др.; указы Президента,постановления Правительства РФ, акты МинобразованияРоссии. Информацию подобного рода Минобразование Россиипериодически обобщает в специальных письмах.510

Для определения порядка проведения конкурсного отборапри поступлении в вуз Минобразование России утверждаетсоответствующий документ – правила или порядок приема ввузы.511 Неотъемлемым дополнением к нему в настоящее времяфактически являются Положение о проведении единогогосударственного экзамена и Положение о государственныхименных финансовых обязательствах. Прием в военныеобразовательные учреждения ВПО Министерства обороны РФ идругих «силовых» ведомств, как отмечалось, регулируетсяспециальными актами.

В Семейном кодексе РФ оговаривается, что правародителей в части образования своих детей ограничиваютсяполучением основного общего образования (см. ст. 63), т.е., какправило, возрастом до 15 лет. В свете вышеупомянутой раннейдееспособности граждан в образовательном праве нормы,регламентирующие прием в вуз, также требуют личного участияабитуриента независимо от его возраста на всех этапахприемной кампании. Степень присутствия родителей можнообозначить как вспомогательную, они допускаются только вслучаях, прямо предусмотренных вышеперечисленными актами,в целях защиты прав и законных интересов

510См, например, письмо Минобразования России от 29.01.2001 г. № 14-51-63ин/12 «Извлечения из законодательных актов РФ, предусматривающихльготы по приему в вузы».

511 В настоящее время действует Порядок приема в вузы, утв. приказомМинобразования России от 14.01.2003 г. № 50.

233

несовершеннолетних граждан при подаче апелляции (п. 32Порядка приема, п. 1.5 Положения о проведении ЕГЭ). ЗаконРФ «Об образовании» в ст. 16 «Общие требования к приемуграждан в образовательные учреждения» также содержитпограничные формулировки: в норме общего характера (п. 2)упоминаются наряду с гражданином его родители (законныепредставители), а норма, регламентирующая прием в вузы,относится только к самим абитуриентам.

Вместе с тем ГК РФ не относит договор наобразовательные услуги к объему частичной дееспособностинесовершеннолетних (и малолетних) граждан (см. ст. 26 и 28 ГКРФ). Логично предположить, что эта сфера в равной степени неотносится к области гражданских правоотношений, и нельзярассматривать получение образования, пусть даже с оплатой егостоимости, как разновидность услуги в соответствии справилами главы 39 ГК РФ. Вероятно, именно этим можнообъяснить то обстоятельство, что ни в законе РФ «Обобразовании», ни в ФЗ «О ВППО» не используется понятие«договор». Термин «образовательный договор» появился тольков проекте Кодекса РФ об образовании (ст.114 проекта). Настадии вступительных испытаний несовершеннолетниеграждане являются полноправными субъектамиобразовательных отношений и лично выполняют все действия,связанные с реализацией права на ВПО. Поэтому и припоступлении на обучение с оплатой его стоимости договор свузом заключал, как правило, сам абитуриент, а не его родители(законные представители), пока не была введена в действиевышеназванная норма ст. 219 НК РФ, предоставляющаявозможность «образовательных» вычетов по подоходномуналогу конкретному налогоплательщику, а не обучающемуся.

Вуз как публичная структура, объявив о наборестудентов, на этапе приема уже несет определенныеобязательства перед обществом и гражданами –потенциальными абитуриентами и должен:

• организовать работу приемной комиссии;

234

• публично объявить определенные сведения (правилаприема в вуз, количество бюджетных мест, переченьнаправлений подготовки и специальностей, порядокзачисления в вуз и др. – см. п. 8 Порядка приема);

• обеспечить соблюдение лицензионных требований (понаправлениям и специальностям подготовки и почисленности обучающихся);

• ежедневно информировать в период приемадокументов о количестве поданных документов иконкурсе;

• организовать функционирование специальныхтелефонных линий для ответа на все вопросыпоступающих;

• зафиксировать факт ознакомления абитуриента сосвидетельством о государственной аккредитации вузапо выбранному направлению подготовки илиспециальности и с датой представления оригиналадокумента об образовании;

• ознакомить с правилами подачи апелляции (п. 10Порядка приема в вузы). Это обязательство появилосьтолько в новом Порядке приема 2003 г., и мырассматриваем его как фактор усиления процедурныхгарантий граждан при организации приема. Однакопрактика свидетельствует, что процедура апелляцииредко позволяет добиться справедливости.Представители федерального Министерстваобразования, оценивая результаты приема, самипризнают, что любая оценка в значительной степенисубъективная, следовательно, трудно найтиубедительные аргументы для пересмотра мненияэкзаменатора.512 Абитуриенты в силу сложившихсяправил лишены также возможности оспариватьсодержание вступительных испытаний, причем в

512 См. «Поиск» за 2003-2004гг.

235

равной степени это касается традиционных экзаменови ЕГЭ (раздел III Порядка приема, п. 1.7 положения опроведении ЕГЭ). Ни в одном из названныхдокументов не упоминается право на обращение в судкак основной способ защиты конституционных правграждан (ст. 46 Конституции РФ).

Вуз также обязан ознакомить поступающих и (или) ихродителей (законных представителей) с уставомобразовательного учреждения, лицензией на право веденияобразовательной деятельности и предоставить возможностьознакомиться с содержанием основных образовательныхпрограмм, с документами, регламентирующими организациюобразовательного процесса и работу приемной комиссии (п. 7Порядка приема в вузы). Именно устав может дать полнуюкартину статуса студента конкретного вуза и отразить всюспецифику организации его жизнедеятельности, в том числестепень академических свобод и уровень автономии. Практикасвидетельствует, однако, что на стадии поступления это в оченьмалой степени беспокоит абитуриентов и их родителей.

Знакомя с лицензией и свидетельством об аккредитации,вуз легко может ввести в заблуждение: вряд ли граждане знают отом, что, например, филиал должен не только лицензированиепроводить самостоятельно, но и аттестацию, и аккредитацию, –если в полном объеме реализует образовательные программы.Между тем, впоследствии это незнание может привести кнеобходимости продолжать образование в головном вузе иливообще в другом образовательном учреждении. Еще однахитрость, на которую в равной степени идут государственные инегосударственные вузы: открыв представительства,деятельность которых не требует лицензирования, онипредъявляют абитуриентам лицензию вуза или его филиала,представляя легальным прием на обучение в этомпредставительстве. Представляется, что Министерство поантимонопольной политике и поддержке предпринимательствадолжно было тщательно проверять именно этот период работы

236

вузов, филиалов и представительств с целью обеспечения правабитуриентов на достоверную информацию в части уровня икачества предлагаемого образования. Не случайно появиласьвыраженная тенденция к резкому сокращению числа филиаловгосударственных вузов.513

Логично было бы все вышеназванные требованияотразить в законе «Об образовании», поскольку этоединственное доказательство надлежащей информированностиабитуриента в случае возникновения каких-либо споров.

Порядок работы приемной комиссии – это прерогативавуза, хотя Минобразование России утвердило Примерноеположение о приемной комиссии.514 С учетом того, что именнона этой стадии решается вопрос о принципиальной возможностиреализации права граждан на ВПО, необходимо больше четкихкритериев в части организации процедур испытания. В этомплане заслуживает позитивной оценки соответствующаяинструкция Министерства обороны РФ. С одной стороны, онаотражает тенденцию к демократизации процесса зачисления вобразовательные учреждения Минобороны, равно как ипроцесса обучения; не случайно в ней содержатся ссылки наобщее законодательство об образовании. С другой стороны, ведином документе отражены все особенности приема различныхкатегорий обучающихся и четко установлены многие процедуры(вплоть до размера фотографий на документах). И этоправомерно с точки зрения обеспечения единообразиядеятельности образовательных учреждений одногоминистерства для всех категорий обучающихся, так как все ониориентированы на единую цель – подготовку кпрофессиональной защите Отечества.

Хотя новый Порядок приема в вузы содержитзначительно больше процедурных норм, необходимо придать имзаконодательную силу. И в этом плане также нельзя признатьудовлетворительными формулировки главы 11 «Основания

513 Вузовские вести. 2004. № 14.514 Письмо №10-34-434 ин/018 от 25.04. 1995 г.

237

возникновения, изменения и прекращения образовательныхотношений» проекта Общей части Кодекса РФ об образовании,как содержащие слишком общие формулировки без созданиядолжного механизма обеспечения реализации права граждан наВПО.

Условия конкурса в конкретном вузе должныгарантировать соблюдение прав граждан на образование иобеспечивать зачисление наиболее способных граждан,подготовленных к освоению образовательных программсоответствующего уровня и (или) ступени, если иное непредусмотрено законодательством РФ (п.26 Типовогоположения о вузе). Одним из способов обеспечения прав всехпоступающих является примерно одинаковый наборвступительных испытаний в вузы, причем в объеме школьнойпрограммы.

При приеме в вузы искусства и физической культурыдополнительно проводятся испытания по специальности.Дополнительные испытания предусмотрены также для лиц,поступающих в военные образовательные учреждения ВПОМинобороны России: они, во-первых, позволяют определитькатегорию профессиональной пригодности (на основесоциально-психологического изучения, психологического ипсихофизиологического обследования), во-вторых, оценитьуровень физической подготовленности кандидатов (п. 95Инструкции515). Кроме того, кандидаты проходятпредварительное медицинское освидетельствование, а в случаепоступления в вузы, отбор в которые производится послеоформления допуска к сведениям, составляющимгосударственную тайну, оформляют соответствующий допуск.Медицинское освидетельствование необходимо такжепоступающим в образовательные учреждения Государственноготаможенного комитета РФ (которые почему-то единообразноименуются слушателями), МВД, ФСБ и т.п.

515 Утв. приказом Минобороны России от 20.05.2002 г. № 205.

238

Пока у государственных вузов еще сохраняется некотораястепень свободы в создании модели конкурсного отбора, однаконаблюдается очевидная тенденция к унификации конкурса:

• Минобразование России в Порядке приема жесткозакрепляет те общеобразовательные предметы, изчисла которых вуз может определять свой переченьвступительных испытаний; при этом ранеепрактиковавшаяся возможность сдавать экзамен поинформатике в качестве альтернативного одному извступительных испытаний (без оговорок и привязки кспециальности)516 теперь предоставляется поусмотрению вуза (п. 12);

• засчитываются результаты централизованноготестирования;

• все экзамены с 2004 г. проводятся в письменнойформе;

• введен единый государственный экзамен.Целью этих нововведений было повышение возможности

поступления в вузы. Однако в реальности они привели к ещебольшей градации абитуриентов, усиливая неравенство, о чемречь пойдет далее.

Расширились возможности вузов в организации приемалиц, имеющих высшее или соответствующее профильноесреднее профессиональное образование (п.17 Порядка приема ввузы). В первом случае они могут быть зачислены как напервый, так и на последующие курсы. Виды и содержаниевступительных испытаний определяет сам вуз, как и в случаезачисления для обучения по сокращенным программам.Безусловно, это обстоятельство также увеличивает шансы однихабитуриентов и уменьшает – других.

Очевидно, что государственные требования корганизации вступительных испытаний общеобязательны для

516 См. действовавший до 2003 г. Порядок приема в государственныеобразовательные учреждения ВПО (вузы) РФ. – Утв. приказомМинобразования России от 24.02.1998 г. № 500.

239

вузов в целях обеспечения права на ВПО тех граждан, ктореализует это право впервые, не имея при этом профильногосреднего образования. Они являются гарантией единообразия ворганизации приема на всей территории государства, то естьобеспечивают формальное равенство возможностейвыпускников для поступления в любой вуз страны. В то жевремя дополнительные возможности вузов в рамках ихавтономии при зачислении отдельных категорий лиц на самомделе нивелируют это равенство.

Право на получение ВПО – это конституционное право,следовательно, и правоспособность граждан в этой части носитуниверсальный характер: правом поступать обладают всеграждане России. Кроме того, согласно Порядку приема, в вузыпринимаются иностранные граждане и лица без гражданства,граждане Республики Белоруссия, соотечественники за рубежом(п.1 Порядка приема). Хотя этот логический ряд, строго говоря,лишен общего основания, сделано это ради усиления поддержкибывших граждан СССР и дальнейшего развитияинтеграционных процессов с Республикой Белоруссией. Круглиц – соотечественников, которых рекомендуется принимать набюджетные места, расширен: в 1999 г. эти рекомендациираспространялись только на граждан Республик Белоруссия,Казахстан и Кыргызской Республики.

Наглядным свидетельством отсутствия подлинногоравенства возможностей при поступлении в федеральные вузыслужит п. 2 Порядка приема, требующий наличие документагосударственного образца о среднем (полном) общем и среднемпрофессиональном образовании. На сегодняшний день лица,обучавшиеся в неаккредитованных школах, не имеют правапоступить в федеральный вуз. Это единственный случай, когдагосударство нормативно закрепляет неравенство выпускников взависимости от статуса учебного заведения, где они получалиосновное (полное) общее образование. Положение о проведенииЕГЭ также допускает участие в эксперименте толькоаккредитованных общеобразовательных учреждений (п. 1.2).

240

В сравнении с практикой, существовавшей в СССР,действующий Порядок приема не требует для поступления в вузтрудового стажа для отдельных категорий абитуриентов (нету таких лиц и каких-либо преимуществ при поступлении) илиотработки после окончания образовательного учрежденияначального или среднего профессионального образования. Отпоступающих на вечернее или заочное обучение не требуетсяработать по специальности. Также не ограничиваетсявозможность получения второго высшего образования (раньшеэто разрешалось только в строго определенных случаях, но засчет средств бюджета). Существующие правила приема даютабитуриентам и такие дополнительные возможности, как правоподавать копии документов об образовании, в том числеодновременно на разные специальности и в разные вузы (п. 21Порядка приема в вузы). Важной организационной гарантиейреализации права на ВПО на стадии поступления в вуз являютсяльготы, предусмотренные для работающих граждан: этообязанность работодателя предоставить дополнительный отпускбез сохранения заработной платы (15 календарных дней) лицам,допущенным к вступительным испытаниям, и слушателямподготовительных отделений при вузах для сдачи выпускныхэкзаменов (ст.17 ФЗ «О ВППО» и ст. 173 и 178 ТК РФ). Раньшевсе льготы подобного рода устанавливались только для лиц,совмещающих работу с обучением по вечерней и заочной форме.Теперь единственная оговорка в ТК РФ – вуз должен иметьгосударственную аккредитацию (см. ст. 173 ТК РФ).Существенной для работающих граждан является ирекомендация Минобразования России вузам «умещать»вступительные испытания в вышеупомянутые 15 дней. Это одиниз редких примеров соотношения норм различных отраслейправа в пользу права на образование.

Рассуждая об абстрактном характере равенства присоциализме, Н.С. Барабашева и А.Б. Венгеров писали, что запринципом равенства в социальной жизни «зачастую кроютсянизкий уровень предоставляемых благ и услуг, фактическое

241

неравенство со значительно отличающимися друг от другавысшими и низшими уровнями».517 Эту картину наблюдаем мысегодня и в системе высшего образования.

Одна из попыток Минобразования России изменитьсложившуюся ситуацию – введение единого государственногоэкзамена (ЕГЭ). Однако при одновременном сохранениипрежнего Порядка приема единый государственный экзамен сточки зрения обеспечения равенства принципиально ситуациине меняет. Думается, что от школ, в силу их тесного контакта сучениками и их родителями, невозможно получить объективнуюоценку уровня знаний. Уже сегодня практика проведениявыпускных и вступительных испытаний «на местах», в районах,где вузы организуют подготовительные курсы на базе школ, даетпримеры такого завышения отметок, что в случае перепроверкирезультатов абитуриенты уже не рискуют повторно сдаватьэкзамены.

Кроме того, сумма, сопровождающая ЕГЭ, –государственные именные финансовые обязательства (ГИФО),т.е. подушевое финансирование, которое «следует» застудентами, зачисленными по результатам ЕГЭ, впрямуюзависит от оценок ЕГЭ. Вузы, следовательно, вынуждены будутбольше сил и средств уделять рекламе в борьбе за «денежного»,хорошо успевающего абитуриента, также будут старатьсяпринимать больше абитуриентов по результатам собственныхвступительных испытаний, отсекая тем самым абитуриентов снизким результатом ЕГЭ и небольшим финансированием.

Развитие практики ЕГЭ, с одной стороны, действительноувеличивает шансы на поступление в престижные вузы детей «изглубинки», позволяет вузам расширять географию приема испособствует возрастанию реальной академическоймобильности. С другой стороны, вузы отстраняют от решениясамого главного для них вопроса – кто пойдет к ним учиться, таккак в оценке уровня знаний будущих студентов они не

517 Барабашева Н.С., Венгеров А.Б. Право и распределение. М.: Изд-воМГУ, 1988. С.124.

242

участвуют. В периодике отмечаются и другие существенныепроблемы, возникающие в связи с развитием практики ЕГЭ.Обсуждения свидетельствуют, что механизм ЕГЭ далек отсовершенства. Не случайно в 2004 г. Минобразованиеподготовило очень подробные рекомендации по организацииприема и разработке правил приема в образовательныеучреждения высшего и среднего профессиональногообразования, участвующие в эксперименте по введению ЕГЭ в2004 г.518

Помимо возможных злоупотреблений, обусловленныхболее доверительными отношениями в школе в сравнении с«безличным» приемом вступительных экзаменов в вузе,негативным обстоятельством является и то, что в средеабитуриентов на основе ЕГЭ происходит серьезное расслоениедискриминационного характера. Во-первых, эксперимент покапроводится в отдельных регионах, за счет бюджетных средств(следовательно, за счет других нужд системы ВПО), авоспользоваться его результатами можно в любом вузе, которыйпримет соответствующее решение; во-вторых, ЕГЭ не имеетзаконодательной основы и проводится лишь на основанииПоложения, утвержденного приказом Министерстваобразования. Таким образом, уже на этой стадии Конституция ифедеральное законодательство об образовании корректируютсяподзаконным нормативным актом.

Сегодня в соответствии с законом РФ «Об образовании»,Порядком приема в вузы и Положением о проведении единогогосударственного экзамена (ЕГЭ) и иными вышеупомянутымиактами абитуриенты делятся (по «качеству») на 10 категорий:

• сдавшие ЕГЭ;• поступающие в вузы, не участвующие в эксперименте,

но зачисленные по результатам ЕГЭ (по решениювуза);

518 Разосланы письмом Минобразования России от 11.03.2004 г. № 03-17ин/36-03//Бюллетень Минобразования России. 2004. № 5. С.3.

243

• поступающие в вузы, не участвующие в эксперименте;• поступающие в вузы, участвующие в эксперименте, но

не сдавшие ЕГЭ;• пользующиеся правом внеконкурсного зачисления; • не сдающие вступительных испытаний (п.3 ст. 11 ФЗ

«О ВППО»);• поступающие в рамках целевого приема;• слушатели подготовительных отделений вузов,

финансируемых из федерального бюджета;• победители и призеры Всероссийской олимпиады

школьников, а также участники международныхолимпиад;

• лица, зачисляемые на места с оплатой стоимостиобучения на договорной основе.

Однако остается неурегулированным целый ряд вопросов:как ранжировать абитуриентов внутри каждой льготной группы?Кто и по каким критериям попадает в число поступающих врамках целевого приема? Что делать непривилегированнымабитуриентам, если у них отличные результаты вступительныхиспытаний, но число «льготников» больше количества мест,финансируемых из бюджета? Раз нет правовой регламентации,есть возможность субъективного, нелегитимного решения.

Следовательно, в процессе обеспечения реализации правана ВПО происходит серьезное расслоение граждан на различныекатегории: тех, кто получает солидные гарантии от государстваи иных властных структур, и тех, кто поступает на общихоснованиях. Законодательные льготы для значительной группылиц не позволяют в полном объеме реализовать правило озачислении граждан, наиболее способных и подготовленных косвоению образовательных программ ВПО, как этопредусмотрено п.9 Порядка приема. В отдельную группувыделяются также поступающие для обучения по сокращеннымпрограммам. Как было отмечено, вуз вправе для этой категории

244

абитуриентов разрабатывать отдельные программывступительных испытаний.

Обращает на себя внимание ряд постановленийПравительства РФ о формировании госзаказа на подготовкуспециалистов.519 Хотя в этих документах не регламентируетсяпорядок приема студентов, очевидно, что зачисляться они будутв рамках целевого приема, «съедая», таким образом, еще частьмест.

Таким же образом осуществляется целевой прием подоговорам с органами государственной власти и местногосамоуправления «в целях содействия им в подготовкеспециалистов соответствующего уровня образования» (п. 11 ст.41 закона РФ «Об образовании»). Еще дальше идут в развитииэтой идеи вузы.

Так, в Казанском государственном технологическомуниверситете (КГТУ) накоплен интересный опыт реализациимодели соучредительства – так называемого соучредительстваспециальностей. Его нормативная основа - договор простоготоварищества (более известного как договор о совместнойдеятельности). КГТУ, единственный в России, имеет двухучредителей – Правительство РФ и Кабинет МинистровРеспублики Татарстан (в настоящее время в лице Министерствапо земельным и имущественным отношениям РеспубликиТатарстан, далее – Минземимущества). Ректор КГТУ подоверенности Минземимущества заключает договоры осоучредительстве с профильными промышленнымипредприятиями. В соответствии с этими договорамипредприятия оборудуют вузу научные лаборатории, обновляютих один раз в пять лет, предоставляют базу практики, делаютзаказы на проведение научных исследований и т.д. В своюочередь, вуз зачисляет лиц, направленных этими

519 «О конкурсном порядке размещения государственного задания наподготовку специалистов с ВПО» от 21.08.2001 г. № 606, «О порядке формирования

государственного плана на 2002 г. и установлении контрольных цифр подготовки инженерных и научных кадров для организаций

оборонных отраслей промышленности»от 25.12.2001 г. № 891.

245

предприятиями, хотя и по результатам конкурса, но в рамках10%-й квоты целевого бюджетного приема.520

Определенная практика складывается в вузах,реализующих профессиональные образовательные программыразличного уровня. Применяя аналогию закона, вузы создаютсвои модели приема для этой категории обучающихся. Онимогут выстраиваться на договоре о совместной деятельности; ихосновой может быть зачисление в вуз и последующее обучение вспециализированной структуре вуза, реализующейобразовательные программы среднего профессиональногообразования или интегрированные программы. В любом случаеусловием легитимности такого образования и возможностипродолжения обучения в вузе является зачисление всоответствии с Порядком приема на первый или последующиекурсы через приемную комиссию вуза. (Именно это требованиезачастую нарушают негосударственные вузы, которые начинаютобучать по вузовским программам уже в школе и затемзачисляют выпускников сразу на второй или даже на третийкурс.) Однако впрямую эта возможность до настоящего временине регламентируется. Значимость ее очень велика: во-первых,она делает более привлекательными образовательныеучреждения среднего и даже начального профессиональногообразования. Во-вторых, она делает высшее образование, в томчисле на бюджетной основе, более доступным для большойгруппы граждан с не очень хорошей школьной подготовкой.Следовательно, это тоже проблема, которую нужнорегламентировать на законодательном уровне.

При всем многообразии возможностей поступления ввузы реализация конституционного права на ВПО дляотдельных граждан реально обеспечена только нормой ст.8Конституции о многообразии форм собственности и свободе

520 Договор о реализации полномочий учредителя между Государственнымкомитетом Республики Татарстан по управлению государственнымимуществом и КГТУ //Казанский государственный технологическийуниверситет – университетский комплекс как единое юридическое лицо. С.52.

246

экономической деятельности, которая позволила открыватьнегосударственные вузы, а также ст.41 закона РФ «Обобразовании» и ст.29 ФЗ «О ВППО», регламентирующимиплатную образовательную деятельность государственных имуниципальных вузов. Формально для поступающих на места соплатой за обучение в государственные или муниципальныевузы устанавливается тот же набор вступительных испытаний,что и для лиц, поступающих для обучения за счетсоответствующего бюджета (п. 18 Порядка приема). Однакопрактика показывает, что при этом форма испытаний можетбыть иной, а уровень требований снижается. В то же времямногие негосударственные вузы руководствуютсягосударственными документами (Порядком приема ипримерными программами вступительных испытаний), чтобыунифицировать практику приема наравне с вузамигосударственными

Особая группа абитуриентов – это так называемыеслушатели. Согласно Порядку приема и ФЗ «О ВППО»,слушателями являются прежде всего лица, параллельнополучающие второе ВПО. Те, кто уже имеет среднее или высшеепрофессиональное образование, относятся к категориистудентов, хотя обучаются в сокращенные сроки. Тем не менеепо парадоксальной нормотворческой логике слушателипроходят вступительные испытания наравне с лицами,зачисляемыми с оплатой стоимости обучения физическими илиюридическими лицами (п.21 Порядка приема), а имеющимвысшее или среднее профессиональное образование вуз вправеуменьшать количество и изменять форму испытаний (п.17Порядка приема). Безусловно, вывод тот же – порядок приемадолжен быть одинаковым для слушателей и лиц, имеющих ВПО,так как в итоге они получают одинаковые документы обобразовании.

В интересах обеспечения равенства прав граждан припоступлении в вузы Генеральная прокуратура внеслаМинистерству образования представление о нарушении ст. 43

247

Конституции РФ и незаконности проведения раннихвступительных испытаний, мотивируя это тем, что к моменту ихпроведения участники не могут считаться абитуриентами – у нихнет документов об образовании, а это противоречит Порядкуприема и закону РФ «Об образовании». Однако на деле ранниевступительные испытания были заменены централизованнымтестированием, которое по роли и значению им аналогично: какуже упоминалось ранее, результаты тестирования можнозасчитывать в качестве оценки вступительных испытаний (п. 19Порядка приема в вузы).

Нормы Порядка приема, связанные с зачетом результатовцентрализованного тестирования, также являются примеромопределенного несовершенства с точки зрения техникиизложения нормативного документа. Только логическоетолкование этого и связанных с ним нормативных правовыхактов, а также практика и устные разъяснения Минобразованияпозволяют ответить на вопрос, на какой стадии приема вуз имеетправо зачесть результаты тестирования. Хотя логикаподсказывает, что это возможно только на стадиивступительных испытаний, и результаты тестирования идут взачет вместо вступительных испытаний, возникающие уабитуриентов и их родителей вопросы свидетельствуют онесовершенных формулировках.

Только путем логического толкования можно определить,что в п. 20 Порядка приема речь идет о недопустимостиповторного прохождения вступительных испытаний, хотя в этомконтексте слово «конкурс» не упоминается.

Необходимость тщательного соотношения действующегозаконодательства и законодательства об образовании (в томчисле, внутри самой системы) можно подтвердить на примерелиц, имеющих право на льготы. В законе РФ «Об образовании»не названы в числе льготников лица, уволенные с военнойслужбы, и хотя в очередной редакции ФЗ «О ВППО» этот пробелустранен, в этой части законодательство об образовании«отстает» от законодательства о военной службе, в том числе о

248

статусе военнослужащих. Также в перечень «льготников» невключены лица, пострадавшие в результате аварии наЧернобыльской АЭС, хотя соответствующий закон представляетим льготы и гарантии в этой части.521 И если раньше в ФЗ «ОВППО» хотя бы содержалась отсылка к действующемузаконодательству в отношении других категорий граждан,имеющих право на внеконкурсное зачисление, то редакция от25.06.02 г. и ее исключила. Все пробелы в законодательстве вэтой части, как уже отмечалось, восполняют ежегодные письмаМинобразования России.

Таким образом, конституционное право на ВПО впрактике приема преломляется на разные возможности дляотдельных категорий граждан. Равенство, гарантированное ст.6Конституции РФ, объективно нарушается. Некоторыедиспропорции объективно неизбежны, к примеру в отношениидетей–сирот, инвалидов: только таким образом их можно как-то«приподнять» до уровня других абитуриентов, которые вырослив хороших условиях, получили надлежащее образование ивоспитание и т.п. Однако привилегии, которые государствопредоставляет для получения профессионального образованиялицам, уволенным с военной службы, свидетельствуют, скорее, оневозможности государства создать полноценнуюпрофессиональную армию.

Подводя некоторые итоги этого анализа, следуетпризнать: с учетом того, что прием в вуз – определяющая стадияв формировании образовательных отношений, в процессекоторых реализуется конституционное право на ВПО,необоснованно много вопросов отнесено к ведениюМинобразования России и самих вузов. Проект Общей частиКодекса РФ об образовании не добавляет конкретики и неусиливает законодательные позиции приема, хотя и вводитновеллу – принципы проведения конкурса: равенство условий

521 Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихсявоздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от15.05.1991 г. № 1244-1 в ред. закона РСФСР от 18.06.1992 г. № 3061-I.

249

для всех абитуриентов, объективность оценки их знаний,гарантированность зачисления наиболее способных иподготовленных к обучению. Думается, что в окончательномтексте Кодекса декларация этих принципов должна бытьподтверждена законодательно закрепленными гарантиямиравного доступа в вузы и организационного обеспечения правана ВПО на стадии приема. Приему необходимо посвятитьотдельную главу.

Коль скоро речь идет о надлежащем обеспеченииконституционного права граждан, его правовая основа должнабыть на соответствующем уровне (тем более что в законе РФ«Об образовании» немало норм, которые можно перенести вподзаконные акты или даже отдать на усмотрение самих вузов).От этого этапа зависит так много – прежде всего, самавозможность получения высшего профессиональногообразования, – что текст такого важного документа, как Порядокприема (пусть даже он остается за Минобразованием России), недолжен допускать неоднозначного толкования.

Отсюда следующий важный вывод. На стадииорганизации и проведения вступительных испытаний акцент савтономии вузов должен быть смещен в сторонугосударственного регулирования. Объективно государство уже кэтому тяготеет, и ЕГЭ – яркое тому свидетельство.Минобразование России должно принять единый документ повсем формам приема, основные параметры которого необходимоопределить в ФЗ «О ВППО», а впоследствии – в Особеннойчасти Кодекса РФ об образовании. Этот документ должен:

• свести воедино все общие требования к организации,проведению и содержанию различных вступительныхиспытаний, в том числе ЕГЭ;

• закрепить порядок формирования и работы приемнойкомиссии; дать исчерпывающий перечень документов,с которыми может быть ознакомлен абитуриент и егородители;

250

• установить процедуры апелляции, а также оговоритьзащиту нарушенных прав абитуриентов путемобращения в суд;

• ввести однозначные рекомендации по«ранжированию» абитуриентов с учетом права нальготы;

• отразить проблемы одновременного участияабитуриентов в конкурсе на несколькоспециальностей (в том числе, в разных вузах);

• соотнести процент целевого приема с квотами для лицс правом внеконкурсного зачисления.

Все эти нормы, обеспечивающие общую регламентациюпроцессуальных гарантий прав абитуриентов, как того идобиваются авторы Концепции Общей части Кодекса РФ обобразовании и проекта Кодекса, будут реальным механизмомзащиты права граждан на ВПО уже на стадии формированияобразовательных отношений.

Отметим еще один интересный парадокс, характерныйдля приемной кампании вузов. Несмотря на отмеченныенедостатки, можно считать, что прием в вузы регламентируетсягосударством довольно обстоятельно, поскольку это связано среализацией конституционного права на ВПО. Так как речь идето массовой подготовке специалистов, критерии отбора ипроцедуры приема унифицированы в масштабах государства. Ав случаях индивидуализированной, «штучной» подготовкикадров высшей научной квалификации вузы и научныеучреждения практически самостоятельны в принятии решенийпо отбору претендентов и требованиям к ним,522 поскольку, во-первых, пребывание в аспирантуре или докторантуре – этоличный интерес самого соискателя, за который государствоответственности не несет; во-вторых, в этих случаях необходимореально оценивать способности соискателя к выполнению

522 См. Положение о подготовке научно-педагогических и научных кадровв системе послевузовского профессионального образования. – Утв. приказомМинобразования России от 27.03.1998 г. № 814.

251

квалификационной работы, формальных критериев здесьнедостаточно.

В структуре приема, как сложного юридического состава,может быть выделена еще одна процедура, определяющаяотчасти содержание дальнейших образовательных отношений.Поступающие в вуз с оплатой стоимости обучения за счетфизических или юридических лиц должны заключить с вузомсоответствующий договор. Причем вузы требуют не толькозаключения договора, но и перечисления денег до изданияприказа о зачислении. Между тем подобная практика несоответствует требованиям образовательного законодательства.

По нашему мнению, у любого претендента, успешносдавшего вступительные испытания, есть право требоватьзачисления в вуз. А вот право на обучение у «внебюджетника»появляется только в случае его оплаты. Оплата обучения – этодополнительное условие его пребывания в вузе, материальнаяоснова получения им высшего образования. Именно поэтому устудента, выполнившего все требования учебного плана, естьправо требовать выдачи диплома независимо от задолженностипо оплате. Можно сколь угодно долго говорить о существующихфактически различиях в требованиях к абитуриентам и«платным» студентам – юридически любой обучающийся вправетребовать исполнения вузом своих обязанностей, чтопредусмотрено для них законом при выполнении определенныхусловий. Сам по себе гражданско-правовой договор, какимнередко пытаются представить договор между обучающимся ивузом,523 не может служить самостоятельным основаниемвозникновения образовательных отношений. В силу спецификиих правовой природы они возникают лишь при условииуспешного прохождения вступительных испытаний, пусть дажеусловия испытаний разные для разных категорий поступающих.

523 См.: Куров С.В. Правовые гарантии качества образовательныхуслуг//Право и образование. 2002. № 1. С.47-55; Карягин Н.Е. Вузы: правовыеосновы деятельности; Казаков В.П., Ревнова М.Б. Особенности договора обоказании образовательных услуг; и др.

252

В основании возникновения образовательных отношений лежитцепочка административно-правовых актов: акт о регистрацииюридического лица и его филиалов, лицензирование, стандартыобразования; Порядок приема и план приема, устанавливаемыегосударством, правила приема, принимаемые конкретнымобразовательным учреждением, решение о выделениибюджетных средств или определение цены за обучение и т.д.Следовательно, и договор, заключаемый между вузом иабитуриентом, не может носить гражданско-правовой характер.В нем предусматривается, что студент должен своевременнооплачивать свое обучение, и при надлежащем исполнении этогообязательства он имеет право обучаться и пользоваться всемиматериальными и нематериальными благами в конкретном вузе(аудитории и лаборатории, общежитие, библиотека, спортивно-оздоровительная база и т.д.); что касается обязательствобразовательного учреждения, оно обучает согласноизбранной специальности наравне с «бюджетными»обучающимися или по программе дополнительногопрофессионального образования.

В проекте Кодекса об образовании договор такого роданазван «образовательным» (ст.114), однако институтуобразовательного договора с учетом его специфики необходимобыло посвятить самостоятельную главу в Общей части Кодекса.До настоящего времени эта позиция надлежащим образом непроработана.

Хотя договор не должен принципиально изменять общегостатуса обучающихся (в том числе, и иностранных),обучающиеся в вузах одинаковой организационно-правовойформы должны быть носителями примерно равного объема прави обязанностей (в зависимости от их категории), различия,безусловно, имеются. И законодательство об образованиивыдержано именно в этом духе. Мы вернемся к этому вопросу вследующих разделах.

Подводя итог вышеизложенному, отметим, что прием ввуз – это совокупность фактов, фактический состав, который

253

служит основанием возникновения, а в ряде случаев и измененияобразовательных правоотношений, направленных на получениеВПО. От надлежащей регламентации этой стадии формированияобразовательных отношений зависит возможность реализацииконституционного права, закрепленного п.3 ст.43 КонституцииРоссийской Федерации.

Этот фактический состав характеризуется как общими,так и конкретными признаками: возраст, сдача экзаменов (водних случаях – просто факт их успешной сдачи, в других имеетзначение суммарный результат), наличие оснований дляльготного или внеконкурсного зачисления, государственныйзаказ на подготовку специалистов, договор об оплате стоимостиобучения и т.п. Он дополняется актами правоприменения:решением приемной комиссии и приказом ректора о зачислении.И поскольку возникает проблема возможного ущемления праводних при реализации прав других, в этом юридическом составевсе факты должны иметь документальное подтверждение встрогом соответствии с требованиями законодательных и иныхнормативно-правовых актов об образовании.

Сегодня можно выделить следующие проблемы ворганизации приема в образовательные учреждения ВПО:

• отсутствие равных возможностей для поступленияпри существующих формах «многоэтажной» сдачивступительных экзаменов и многочисленнойкатегории лиц, имеющих право на внеконкурсноезачисление;

• неотработанность модели ЕГЭ, ее слишкомпоспешное внедрение, что может усугубить ситуациюс приемом;

• существующий фактически серьезный разрыв междууровнем образованности абитуриентов итребованиями к ним на вступительных испытаниях;

• недостаточная юридическая защищенностьабитуриентов в части возможности оспариваниярезультатов вступительных испытаний;

254

• определенная нечеткость формулировок, свойственнаяПорядку приема в вузы как подзаконномуведомственному нормативному акту.

В целях подлинного обеспечения реализацииконституционного права граждан на ВПО следует:

1. Законодательно в ФЗ «О ВППО», а затем в Кодексе РФоб образовании закрепить принципиальные положения о приемев образовательные учреждения ВПО и правах абитуриентов.

2. Перечислить в едином законодательном акте всех лиц,имеющих право на льготы при поступлении в вузы, определитьих очередность по аналогии со ст. 64 ГК РФ и установитьпропорциональную квоту для их зачисления на места,финансируемые из федерального бюджета.

3. Увеличить объем процедурных норм,регламентирующих возможность апелляции, вплоть досудебного рассмотрения с привлечением независимых экспертовМинистерства образования РФ (в случае необходимости) илиорганов управления высшим образованием в субъектахфедерации.

4. Сохранить ЕГЭ лишь как одну из возможных формвступительных испытаний с обязательным участием впроведении ЕГЭ представителей вузов, учитывающихрезультаты ЕГЭ. Для этого формировать межвузовскиеприемные комиссии по ЕГЭ при совете ректоров вузов региона.

5. Признать не соответствующей принципам приема ввузы практику перехода из школ на второй и последующиекурсы негосударственных вузов, лишать их за этогосударственной аккредитации, учитывать как фактор,снижающий уровень образования в вузе, при прохождениипоследним аттестационной экспертизы.

6. Отразить в ФЗ «О ВППО» и Кодексе РФ обобразовании административно-правовой характер договоров наоказание образовательных услуг, тем самым выведя из сферыдействия норм гражданского права образовательные отношения,возникающие на основе договоров.

255

3.3. Права студента и гарантии их реализации.Вопросы развития студенческого самоуправления

Конституционное право на образование зависит не только отвнешних факторов, обеспечивающих его реализацию. Онопредполагает наличие разнообразных прав, свобод иобязанностей самих обучающихся. Эта правовая связь«государство – студент», лежащая в основе правового статусаобучающего и обеспечивающая механизм реализацииконституционного права на ВПО, в литературе представлена всамом общем виде.

В изданной в советское время брошюре Н.С. Барабашевой«Правовой статус студентов в СССР»524 перечисляются основныеправа и обязанности студентов (со ссылкой на соответствующиенормативные документы) – прежде всего в учебном процессе иотношениях, с ним связанных: прием, материально-бытовоеобеспечение, распределение, воспитательная работа и т.п. Работа,скорее, носит практически–прикладной характер. В учебнике В.И.Шкатуллы «Образовательное право»525 нет главы о статусеобучающихся, и эта проблема как самостоятельная в работе вообще необозначена. М.Ю. Федорова в обобщенном виде характеризуетособенности правового положения всех участников образовательногопроцесса, перечисляя, в том числе, права и обязанности студентов всоответствии с ФЗ «О ВППО».526 Исследуя образовательное право какотрасль, В.М. Сырых также сосредоточивает внимание наобщетеоретических проблемах становления новой отрасли и общихвопросах образовательных правоотношений.527 Коллектив авторовКонцепции Кодекса РФ об образовании вплотную подошел к идеенормативного закрепления правового статуса обучающихся в Общей

524 М.: Знание, 1981. 64 с.525 М.: Норма, 2001. 682 с.526 Цит. соч. С. 293–301.527 Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права;

Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права.

256

части Кодекса, имея в виду его конкретизацию в Особенной части.528 Вто же время, поскольку проблема еще не имеет надлежащеготеоретического обоснования, многие положения Концепции спорны,не всегда системны и не отражают в полной мере всех элементовправового статуса обучающихся.

Как уже неоднократно отмечалось в настоящей работе,отношения, складывающиеся в процессе реализации права на ВПО,значительно шире и многообразнее, чем просто образовательные или,тем более, педагогические отношения. Студент, как и любой другойобучающийся, – это социальный статус. Поэтому и права, иобязанности студента, иных категорий обучающихся не ограниченыучебным процессом, они обусловлены всей вузовскойжизнедеятельностью и социальной активностью самого студента.Юридически статус студента оформляется выдачей студенческогобилета, который чаще применяется во внешних отношениях, какправило, для удостоверения права на льготы, и зачетной книжки,которая предъявляется преподавателю для удостоверения личностистудента и проставления оценок на зачетах и экзаменах.

Права студентов, как и обязанности, можно классифицироватьпо различным основаниям и выделить следующие группы:

• По степени общности или распространения: - общие права обучающихся, предусмотренные законом РФ

«Об образовании» (их также можно назвать родовыми), однако приэтом следует оговориться, что статус студента вносит и в них своикорректировки, поэтому их анализ мы также будем вести через призмустуденческого статуса;

- специальные, студенческие права (в совокупности этобазовая, или стационарная, часть правового статуса студента,соответственно групповые права);

- особенные, или факультативные, в зависимости от статусавуза, основы обучения, образовательной программы (индивидуальныеправа).

• В зависимости от сферы реализации:- права в образовательном процессе; - права в области научных исследований и научно-

производственной деятельности; - материально-бытовые права;

528 Основные положения Концепции Кодекса РФ об образовании. С.37–52.

257

- социально-культурные права; - иные права, обусловленные статусом студента.

• По аналогии с известными классификациями вадминистративном праве:

- статусные права; - функциональные права (применительно к студенчеству это

те, которые вытекают из социальных задач образования сточки зрения интересов общества и обязательств личностив этой сфере);

- социально-личностные права. Безусловно, большая часть прав студентов, как и основные

обязанности, связана с образовательным процессом, это их такназываемые академические права,529 которые одновременно являютсяи функциональными. Их составная часть - декларируемые в ст. 50закона «Об образовании» общие для всех обучающихся права. К ним,в частности, относятся право на получение образования всоответствии с государственными образовательными стандартами, наобучение по индивидуальным учебным планам в пределах стандартов,на ускоренный курс обучения, на бесплатное пользованиебиблиотечно-информационными ресурсами, на получениедополнительных (в том числе, платных) образовательных услуг (этоправо можно рассматривать и как статусное). Обучающимся такжепредоставляется право на участие в управлении образовательнымучреждением (тоже статусное право), на уважение своегочеловеческого достоинства, на свободу совести, информации, насвободное выражение собственных мнений и убеждений (это правасоциально-личностные).

Текст закона РФ «Об образовании» в этой части нельзясчитать удовлетворительным. По всей видимости, в нем отраженовидение системы образования как объекта непосредственноговоздействия, как некой принадлежности к государственной системе.Это было понятно в 1992 г., но к 1996 г. (новая редакция закона)следовало полнее учесть развитие негосударственного образования,точнее, образования, финансируемого физическими и юридическимилицами. Как уже отмечалось, закон – это во многом следствиекомандно-административной модели управления. Эта же причина

529 Представляется ошибочным мнение М. Ю. Федоровой, которая относитк ним практически все права, перечисленные в ст. 16 ФЗ «О ВППО».

258

обусловливает тот факт, что в законе постоянно идет отсылка кГосударственным образовательным стандартам, так как закон вомногом был написан для системы общего образования, а в ней у насдействительно мало частных учебных заведений в сравнении сосферой ВПО. Поэтому законодатель все время сбивается на идеюследования и соответствия ГОС.

Тем не менее, хотя формулировки ст.7 и ст.50 закона РФ «Обобразовании» однозначно обязывают образовательные учреждениясоблюдать требования ГОС, это вызывает целый ряд вопросов:

1). Если все вузы, как и другие образовательные учреждения,должны в обязательном порядке, согласно закону, выстраиватьобразовательную деятельность в соответствии с ГОС (в данном случае– ГОС ВПО), почему аттестация (и далее – аккредитация) остаетсяделом добровольным? Других форм подтверждения соответствияобразовательной деятельности требованиям ГОС не существует.

2). Если аттестация – дело добровольное, но вуз тем не менееобязан соблюдать требования ст.7 и 50 закона, почему прилицензировании экспертная комиссия не исследует содержаниеобразовательного процесса в лицензируемом образовательномучреждении на предмет его соответствия ГОС ВПО?530

3). Если в определяющей части прав и обязанностейобразовательные учреждения ВПО равны перед законом(обязательность соблюдения требований ГОС ВПО, возможность длявыпускников поступления в аспирантуру и докторантуру изнеаккредитованных вузов и др.), то почему обучающиеся внеаккредитованных вузах не имеют права на отсрочку от призыва?

4). Как контролировать выполнение этой нормы закона икакую ответственность будет нести вуз? Предусмотренную законом

530 Автор попытался заложить этот подход в процессе работы в составеавторского коллектива в проект главы 5 Кодекса РФ об образовании. Жизньвсе равно заставляет это делать. После того, как в составе ваххабитовпоявились жители Набережных Челнов, обучавшиеся в медресе,Минобразование РТ совместно с федеральным министерством пересмотреловсе выданные мусульманским образовательным учреждениям лицензии,прежде всего проанализировав содержание их образовательных программ –см. постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 30.06.1999 г. № 401 «О деятельности образовательных учреждений, создаваемыхрелигиозными организациями Республики Татарстан».

259

«О защите прав потребителей»? Закон «Об образовании» определяетформы государственного контроля и ответственность за качествообразования только в аккредитованных образовательных учреждениях(ст.38 закона, ст.26 ФЗ «О ВППО»).

5). Каким государственным стандартам должнасоответствовать деятельность образовательных учреждений,относящихся к различным религиозным конфессиям?

Государство законодательно обещает всем гражданам, что всистеме ВПО образование так же должно соответствовать ГОС, как ина других уровнях. Безусловно, это определенная гарантия качестваполучаемого образования. Кроме того, это и мера государственнойподдержки студентов негосударственных вузов: благодарястандартам, определенной унификации образования они на равных состудентами государственных вузов правах имеют возможностьперейти в государственный (муниципальный) или аккредитованныйвуз, получить государственный диплом через экстернат и т.д.Негосударственное образовательное учреждение, образовательныепрограммы которого не соотносятся с ГОС ВПО, не можетпретендовать на отнесение его к высшему учебному заведению, иникакие ссылки на автономность образовательного учреждения иакадемические свободы в этом случае не помогут.

Однако, как было отмечено, механизм государственногоконтроля в этой части не вполне отработан. Выход нам видится, во-первых, в усилении государственно-общественного контроля на этапелицензирования образовательной деятельности и последующихпроверках соблюдения не только лицензионных требований, но иобязательных государственных требований к содержаниюобразования. Во-вторых, представляется безусловно целесообразнымзнакомить абитуриентов, а затем и студентов с содержанием ГОСВПО по избранному направлению подготовки, а также с темимеждународными требованиями к организации обучения, применениекоторых обусловлено участием в Болонском соглашении.

В сфере высшего образования общие права в области учебногопроцесса трансформированы либо путем модификации норм законаРФ «Об образовании», либо через развитие, уточнение и дополнениеобщих положений. В отличие от закона РФ «Об образовании», ФЗ«О ВППО» определяет статус студентов и слушателей в комплексе ихправ, обязанностей – и в определенной степени ответственности.В этом законе уже очевидна структурно-содержательная связь статуса

260

вуза и статуса обучающегося (см. ст.8, 16, 18, 19 ФЗ). Однако налицо иочевидная нечеткость формулировок ст. 16 ФЗ «О ВППО»: взначительной части статья распространяется на студентовгосударственных вузов; ряд ее положений в части академических прави свобод может быть распространен на студентов негосударственныхвузов в случае аккредитации последних; а студентамнегосударственных вузов рекомендовано руководствоваться толькоуставами этих учебных заведений. Необходима, таким образом,четкая, честная, однозначная постатейная дифференциация правстудентов, коль скоро государство не может гарантировать иобеспечить равенства правового статуса внутри этой социальнойгруппы.

В настоящее время в соответствии со ст.16 ФЗ «О ВППО»студенты наряду с общими правами обучающихся имеют такжеследующие академические права и свободы:

1) возможность выбирать факультативные (необязательныедля данного направления подготовки или специальности) иэлективные (избираемые в обязательном порядке) курсы,предлагаемые соответствующим факультетом и кафедрой;

2) участвовать в формировании содержания своегообразования при условии соблюдения требований ГОС ВПО; этоправо может быть ограничено условиями договора, заключенногомежду студентом и физическим или юридическим лицом,оказывающим ему содействие в получении образования и впоследующем трудоустройстве;

3) осваивать помимо учебных дисциплин по избраннымнаправлениям подготовки (специальности) любые другие учебныедисциплины, преподаваемые в данном вузе, в порядке,предусмотренном его уставом, а также преподаваемые в других вузах(по согласованию между их руководителями);

4) бесплатно пользоваться, кроме библиотечно-информа-ционных ресурсов, услугами учебных, научных, лечебных и другихподразделений вуза в порядке, предусмотренном его уставом;участвовать во всех видах научно-исследовательских работ,конференциях, симпозиумах;

5) представлять свои работы для публикации, в том числе визданиях вуза.

Эти нормы отчасти продублированы и развиты в п. 62–74Типового положения о вузе.

261

Мы нарушим логику закона и начнем с анализа правастудентов участвовать в формировании содержания своегообразования. Представляется, что право выбиратьфакультативные и элективные курсы, предлагаемые вузом (сучетом профиля подготовки студента, возможностей и интересовфакультета, кафедры), – это производное от него правомочие, и нетособой необходимости его выделять в качестве самостоятельного. Приреализации права на участие студентов в формировании содержанияобразования должны быть соблюдены требования ГОС ВПО. Этоправо также может быть ограничено физическим или юридическимлицом, оказывающим студенту содействие в получении образования.

Право участия студентов в формировании содержанияобразования представляет собой одно из важнейших проявленийакадемических свобод вуза (в определенной степени оно должнораспространяться и на слушателей системы дополнительногообразования). В то же время следует учитывать, что академическиесвободы означают также свободу педагогического творчества и правообразовательного учреждения на формирование своихобразовательных программ. Поэтому право студента в значительнойстепени оказывается производным, зависимым от этих составляющих,и учитывается пока в третью очередь. Для определения содержанияобразования в конкретном вузе существуют примерныеобразовательные программы и образовательные программы,разрабатываемые вузом на их основе. При этом, как правило,принимаются во внимание научные интересы кафедры, традиционночитаемые курсы, «пристрастия» преподавателей и т.д. Ученый советвуза утверждает учебный план и график учебного процесса, которыеявляются обязательными для всех, деканат или учебная частьсоставляют расписание учебных занятий на семестр. В какой моментстудент может заявить о своем праве? До недавнего времени у нашихстудентов не было возможности определить очередность изучения техили иных курсов. В традициях советской высшей школы всегда былажесткая последовательность обучения, хотя в XIX – начале XX века вуниверситетах России можно было наблюдать и «французскийпринцип обязательности учебного плана»,531 и различные варианты

531 См.: Милюков П.К. Университеты в России. Энциклопедическийсловарь. Брокгауз и Ефрон. П/т.68. 1902. Речь идет об университетском уставе1835 г.

262

учебного плана для одного факультета плюс возможность прослушатьлекции в любой последовательности в рамках избранного плана.532

Советский подход, во многом сохранившийся и сегодня, имеетсвое научно-теоретическое обоснование. Только целостная системазнаний учит человека свободно и независимо мыслить. А если надо«промыть мозги» целому обществу, совершить над ним крупнуюпрограмму манипуляции и отключить здравый смысл несколькихпоколений, требуется разрушить систему «университетского,дисциплинарного образования и заменить гуманитарную культурукультурой мозаичной».533 Следовательно, это право обучающихсянуждается в определенной корректировке. По нашему мнению,возможен следующий вариант редакции пп.2 п.2 ст.16 ФЗ «О ВППО»:«Студенты вузов имеют право формировать образовательнуютраекторию, включая выбор направления подготовки илиспециальность, ступени (уровня) высшего образования, возможностьперехода с одной образовательной программы на другую ипараллельного освоения различных образовательных программ, в томчисле в разных образовательных учреждениях, программдополнительного образования. С учетом уровня предшествующейподготовки и индивидуальных способностей студента по решениюученого совета обучение может осуществляться в сокращенныесроки, по ускоренным программам и индивидуальному плану».Процесс реализации Болонского соглашения, в результате которогостудент становится «полноправным партнером в управлениипроцессом получения высшего образования»,534 потребует дополненияэтой статьи в части определения набора дисциплин ипоследовательности их освоения.

Соответствующие рекомендации по этим проблемамсодержатся, к примеру, в письме Госкомвуза России от 5.05.1995 г.№31-32-37 ин/03 «О применении государственного образовательногостандарта ВПО в учебной деятельности вуза». Кроме того,одновременно действует ряд нормативных актов МинобразованияРоссии о порядке обучения по сокращенным программам или в

532 См. Яковлев В.П. Политика царского правительства в университетскомвопросе (1905–1910 гг.). ВЛГУ, ИЯЛИ. В.1. 1969. № 2. Это период действияУстава университетов1884 г.

533 Кара-Мурза С.Г. Манипуляция сознанием. С.82.534 Нечаев В., Шаронова С. Болонский процесс: мифы, иллюзии, реалии//

Высшее образование в России. 2004. № 7. С. 87.

263

ускоренные сроки.535 Необходим единый акт, основанный на законе;им, вероятно, и должны были стать Условия освоения основныхобразовательных программ ВПО в сокращенные сроки.536 При этомранее принятые документы должны были утратить свою силу, и обэтом следовало прямо писать в соответствующих приказахМинобразования, учитывая низкий уровень правовой грамотностиработников системы образования и слабое знание образовательногозаконодательства должностными лицами и заинтересованнымигражданами.

Однако названные Условия можно расценить, как некотороеотступление от закона (или его развитие?), поскольку закон вводитпонятие «сокращенные ускоренные программы», а в Условиях ониподразделяются на сокращенные и ускоренные основныеобразовательные программы. Кроме того, согласно закону право наобучение по таким программам имеют лица с профильным начальнымили средним профессиональным образованием. Необоснованно«выпали» из этой категории лица с высшим образованием. Условиятакже распространяют на них возможности ускоренного обучения,этим правом пользуются и студенты, «способные освоить в полномобъеме основную образовательную программу ВПО за более короткийсрок» (п.4 Условий). В целом этот документ достаточно подробнорегламентирует организацию обучения лиц в сокращенные сроки,лишая вузы степеней свободы в этих вопросах. Отчасти это можнообъяснить объективной необходимостью выдерживать какие-то общиеподходы с целью обеспечения исполнения ГОС ВПО даже приобучении по сокращенным или ускоренным программам.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что вроссийском законе, в отличие от соответствующих законов развитыхевропейских стран,537 не установлен необходимый и предельный

535 Письмо Минобразования России от 30.03. 1999 г. №14-55-156 ин/15«О подготовке специалистов по сокращенным программам»; Методическиеуказания по формированию основных образовательных программ для лиц,продолжающих ВПО или получающих второе ВПО. Разосланы письмомМинобразования России от 3.08. 2000 г. № 14-52-485ин/13.

536 Утверждены приказом Минобразования России от 13.05.2002 г. № 1725.537 См., например, федеральный закон Австрии об организации

университетов и обучении в университетах (университетский закон 2002 г.)//Законодательство об образовании. В 3 т. М: Готика, 2003. Т.3.Образовательное законодательство зарубежных стран. С.13–104; Закон о

264

объем учебной нагрузки, он зафиксирован только в ГОС ВПО. Хотясоответствующий закон Китайской Народной Республики о высшемобразовании вообще делает акценты только на идеологииобразования, оставляя в компетенции вуза план и программу обучения(ст.34 цитируемого закона).538

Именно студент должен стать ключевой фигурой в учебномпроцессе и наряду с правом выбора учебного заведения,специальности и формы обучения получить также право на выборучебных курсов и преподавателей. Это, в свою очередь, мобилизует ипреподавателей. Строго говоря, вузы давно ориентированы надиверсифицированный мобильный рынок труда в конкретном регионеи, во-первых, увеличивают число направлений подготовкиспециалистов, во-вторых, усиливают внимание к базисной подготовкепо одному из направлений (гуманитарному, естественному илитехническому). Тем самым расширяются и возможности выборастудента.

Как отмечалось, новые возможности в индивидуализацииобучения появятся у наших студентов по мере развития Болонскогопроцесса, поскольку европейский стандарт изменяет соотношениеобязательных курсов и курсов по выбору в пропорции 30%: 70% (тоесть, диаметрально) и требует обязательной академическоймобильности, хотя бы один семестр необходимо обучаться в другомвузе. Значение мобильности как обогащающего опыта дляиндивидуума подчеркивается в международных документах.539 Все этопредполагает и доведение российского законодательства обобразовании до международных стандартов. В настоящее время вроссийских нормативных актах об образовании нет каких-либо правилили рекомендаций на случай продолжения обучения российскогостудента за рубежом и последующего возвращения в «родной» вуз.

До настоящего времени с известными трудностями связанывозможности передвижения по ступеням (уровням) бакалавр –специалист – магистр. Законодатель вполне определенно обозначаетбакалавра, дипломированного специалиста и магистра как разные

высшем образовании Баварии в ред. от 1.12.1993 г.//Там же. С. 465–553.538 Там же. С. 217.539 Принципы формирования академической мобильности. Приложение к

рекомендации № R (95) 8. Документы Совета Европы// Законодательство обобразовании. В 3 т. М: Готика, 2003.Т. 1. Документы международного правапо вопросам образования. С. 380.

265

ступени ВПО (ст. 6 ФЗ «О ВППО»). Это должно в соответствии сзаконом позволять лицам, получившим документы государственногообразца о ВПО определенной ступени, продолжить обучение пообразовательной программе ВПО следующей ступени. Пункт 6 этойстатьи определяет, что получение впервые образования попрограммам ВПО различных ступеней не рассматривается какполучение второго высшего образования.

Тем не менее в своих разъяснениях Минобразование России540

сужает содержание п. 6 ст.6 ФЗ «О ВППО», настаивая на жесткоймодели: бакалавр – магистр, в крайнем случае бакалавр – специалист.В законодательстве отсутствует четкое критериальное разграничениеэтих ступеней ВПО, можно найти различия только всоответствующих образовательных стандартах. Известнаянеопределенность образовательного статуса бакалавра и магистравлечет за собой соответствующие трудности и неопределенности впоследующей, «послевузовской» реализации этих квалификаций(степеней), работодатели с трудом воспринимают их как эквивалентВПО.

Складывалась ситуация, когда ФЗ «О ВППО» и подзаконныйнормативный акт – Положение о магистерской подготовке(магистратуре) в системе многоуровневого высшего образования РФ541

– сосуществовали параллельно, а не иерархически. В Положениииспользовалась иная терминология, отличная от законодательной:многоуровневая структура высшего образования, программа третьегоуровня – в то время как в законе говорится о ступенях ВПО.Неудовлетворительное положение дел с четким юридическимопределением статуса бакалавров и магистров – не только с точкизрения обучающихся, но и с точки зрения выпускников вузов –требует скорейшего разрешения. Тем более что один год из двух летмагистерской подготовки финансовым бременем ложится на самивузы – Минобразование России фактически не финансирует этот год.Справедливости ради, однако, нужно отметить, что пока только настадии магистратуры студент действительно в значительной мереопределяет содержание своего обучения.

540 См. цит. Методические указания по формированию основныхобразовательных программ от 3.08. 2000 г. № 14-52-485ин/13.

541 Утв. пост. Госкомвуза России от 10.08.1993 г. № 42. Отмененоприказом Минобразования России от 16.09.2003 г.№ 3572.

266

Не может не вызывать недоумения и то обстоятельство, что донастоящего времени не во всех вузах России реализуется этаобразовательная многоуровневая (что более привычно, хотяправильнее – многоступенчатая) модель ВПО. Либо законнеобязателен для всех вузов и специальностей, либо надо вводитьпредписывающие и дозволяющие нормативы. Возможно,сдерживающим фактором является то обстоятельство, что, по общемумнению всех заинтересованных субъектов, двухуровневая система«бакалавр – магистр» не пересекается с рынком труда.

Долгое время был дискуссионным вопрос о возможностипоступления бакалавров в аспирантуру. Вероятно, дискуссияоправданна, если исходить из содержания их подготовки исоответствующего реального уровня образования. Однако текстПоложения о подготовке научно-педагогических и научных кадров всистеме послевузовского профессионального образования (п. 38, 40) иФЗ «О ВППО» (ст.6) свидетельствуют о том, что и бакалавр, и магистрмогут поступать в аспирантуру на равных основаниях. С точки зренияобеспечения равенства всех перед законом, фиксирующим различныеступени ВПО, это верный подход, однако различные ступениобразования предполагают и различные траектории его продолженияв образовательном учреждении.

Напрашивается и другой вопрос. Коль скоро бакалавр,специалист, магистр обучаются по отличающимся (пусть даже внезначительной степени) образовательным программам, это должнонаходить отражение в их дальнейшей трудовой реализации.Следовательно, в тарифно-квалификационных справочниках, еслипризнавать их легитимность (а они длительное время были дляработодателей важными нормативными актами), должны бытьуказаны соответствующие предпочтения, что будет юридическиозначать ранжирование дипломов о ВПО. Минтруд совместно сМинобразованием России подготовил необходимые разъяснения.542

Однако возникает опасение, не будет ли это в конечном счетерассматриваться как определенная дискриминация притрудоустройстве, нарушающая конституционную свободу труда. Ведь,

542 Постановление от 20.02.2002 г. №14 «О внесении дополнения вПриложение № 2 к постановлению Минтруда России от 6.06. 1996 г. № 32«Об утверждении разрядов оплаты труда и тарифно-квалификационныххарактеристик (требований) по общеотраслевым должностям служащих»».

267

строго говоря, не только документ о ВПО определяет деловыекачества работника. А какие-либо ограничения прав или установлениепреимуществ, не связанные с деловыми качествами, рассматриваютсякак необоснованный отказ в заключении трудового договора (ст. 64ТК РФ).

Кроме того, в условиях рынка и отсутствия государственногораспределения образование становится ценностью само по себе, авозможности его применения зависят от личностных и деловыхкачеств носителя полученных знаний, от ситуации на рынке труда врегионе, от рейтинга вуза и т.д. Выходной контроль системызавершается на стадии итоговой государственной аттестации.Согласно закону образовательные учреждения несут ответственностьтолько за обеспечение реализации права граждан на образование.Дальше начинаются другие отношения, на которые образовательноезаконодательство не распространяется. И это еще одно следствие того,что за образовательным правом не признавали права насуществование. Безусловно, должна существовать юридическая связьобразования с последующей трудовой деятельностью, в том числе скарьерным ростом специалиста, и не столько по формальнымкритериям, сколько в виде определенных юридических гарантийреализации полученного образования.

Положительную роль в этом случае может игратьгосударственный заказ на подготовку специалистов, другие формыцелевой подготовки. Это как раз яркий пример интеграции нормобразовательного и трудового права, пример комплексноговоздействия на многоэтапные, длящиеся отношения в системе«личность – образование – трудовая деятельность». Только припостроении такой модели становится очевидной и естественнойпериодическая потребность личности в обновлении знаний, получениидополнительного профессионального образования соответствующегоуровня.

Особого разговора заслуживает прием в магистратуру.Положение о магистерской подготовке предусматривало принятиевузом соответствующих правил приема. В то же время управляющийорган однозначно установил, что лица, не имеющие дипломабакалавра, должны сдавать обязательный экзамен «в объеметребований, предъявляемых к образованию бакалавра понаправлению, соответствующему направлению магистратуры» (п.2.3

268

Положения). Условия приема и перечень вступительных испытанийдля лиц, имеющих диплом бакалавра, устанавливал вуз.Парадоксально, но, согласно Положению, уровень подготовкидипломированного специалиста считался недостаточным для того,чтобы быть зачисленным в магистратуру по правилам,устанавливаемым вузом. Специалист должен был подтвердить, что егознания не ниже уровня знаний бакалавра. Позиция идеологовмногоуровневой подготовки понятна, однако сегодняшние реалиииные – и положение отменено. Бакалавров признают как лиц свысшим образованием, однако диплом специалиста, безусловно,котируется выше. Чтобы снять противоречия, вузы разрабатываютсопряженные индивидуальные планы, позволяющие выбирать любоепродолжение образовательной траектории. Думается, вариантмногоуровневой подготовки по модели «бакалавр – магистр» могстать решением проблемы своеобразного ранжирования студентов,если бы в концепцию заложили критерии отбора абитуриентов,студентов для обучения по программе бакалавриата. Кроме того,должен был быть установлен и выходной контроль конкурсногохарактера, с тем чтобы определить дальнейший путь бакалавра: вмагистры, если есть склонности и способности к исследовательскойработе, в специалисты – если есть желание и возможностипродолжения обучения, на рынок труда – если успеваемость низкая.Анализ уставов вузов свидетельствует о том, что пока, присуществующей нормативной базе, бакалавр имеет право продолженияобразования по программам специалиста или магистра без особых«вступительных» трудностей. В настоящее время в связи с отменойуказанного Положения все эти вопросы отданы в ведение вузов, заисключением итоговой государственной аттестации, котораярегламентируется общим положением для всех выпускников,завершающих образовательные программы ВПО.543

Известные особенности, обусловленные спецификойсодержания, присущи высшему медицинскому и фармацевтическомуобразованию, которое в обязательном порядке включает в себя такназываемую первичную годичную послевузовскую подготовку(интернатуру), которая с учетом ее обязательного характера должнарассматриваться как элемент основной образовательной программы

543 Положение об итоговой государственной аттестации выпускников вузовРФ. – Утв. приказом Минобразования России от 25.03.2003 г. № 1155.

269

(п.7 ст.6 ФЗ «О ВППО»): все дополнительные и послевузовскиепрограммы могут быть только добровольными. Очевидно, чтостандарт медицинского, фармацевтического образования можетотличаться и сроками, и содержанием от иных специальностей. Ипотому непонятно, что заставило кураторов этих образовательныхпрофессиональных программ настаивать на послевузовском характереинтернатуры, рассматривая интернов как слушателей.

ФЗ «О ВППО» закрепляет право студентов осваивать любыедругие учебные дисциплины в этом или другом вузе, что такжесоответствует международным образцам.544 Однако в российскихусловиях оно поглощается, как отмечалось, правом на участие вформировании содержания своего образования. Следует уточнить,однако, что это право реализуется главным образом на платнойоснове. При этом студент на параллельной образовательнойпрограмме становится слушателем. Можно развить эту идеюуказанием на альтернативную и более дешевую возможностьполучения документов о дополнительном профессиональномобразовании, таких, как диплом о профессиональной переподготовкеили о дополнительном к высшему профессиональном образовании.545

Право студента на участие в формировании содержания своегообучения как вариант его академической свободы может бытьреализовано также путем перехода из одного образовательногоучреждения в другое. Студентам гарантируется свобода перехода (п.6ст.16 ФЗ «О ВППО»). И сам порядок перевода студентов из одноговуза в другой стал гораздо более демократичным.546 Фактическитеперь уравнены возможности студентов государственных инегосударственных вузов: из любого вуза – государственного,негосударственного, аккредитованного или неаккредитованного – при

544 См. федеральный закон Австрии об организации университетов иобучении в университетах, закон о высшем образовании и научныхисследованиях Нидерландов// Законодательство об образовании. Т.3. С. 288; идр.

545 Положение о порядке и условиях профессиональной переподготовкиспециалистов. – Утв. приказом Минобразования России от 6.09.2000 г.№ 2571; Инструктивное письмо Минобразования России от 15.05.2000 г.№ 14-55-341ин/15 «О порядке присвоения дополнительных квалификацийстудентам вузов»; и др.

546 Порядок перевода студентов из одного высшего учебного заведения РФв другое. – Утв. приказом Минобразования России от 24.02.1998 г. № 501.

270

наличии вакантных мест можно перевестись в любой вуз безограничений (с точки зрения юридической возможности перевода).

Предполагается, что вуз в состоянии обеспечить заявленныеобразовательные программы в соответствии с лицензией. Однаков случае если вуз прекращает свою деятельность, студенты должныбыть переведены в другие вузы (п. 18 ст. 50 закона РФ «Обобразовании»). Схожую норму содержит, к примеру, законНидерландов «О высшем образовании и научных исследованиях»(§ 7.34): если администрация учебного заведения принимает решениезакрыть учебную программу, то она определяет дату вступления всилу данного решения, чтобы зачисленные на эту программу студентымогли в приемлемый срок завершить обучение по программе в том жеучебном заведении или в другом.547

Не заявленное впрямую, должно быть названо правогражданина, а затем и студента на выбор формы обучения. Именномногообразие форм образования позволяет гражданам с различнымивозможностями, независимо от места нахождения образовательногоучреждения реализовать свое конституционное право на ВПО. Формаобучения может быть очная, очно-заочная, заочная, в формеэкстерната. Выбор может быть сделан при поступлении, такжевозможно изменение формы в процессе учебы.

Особого внимания заслуживает стремительнораспространяющееся дистанционное образование. Еговостребованность и дискуссионный характер требуютнезамедлительного реагирования в законе. И в этом случае речь идетне просто о новой форме обучения, но о новом типе отношений«преподаватель – студент»,548 что, в свою очередь, также должноповлечь за собой и необходимые изменения в статусе студента. Внастоящее время действует утвержденная Минобразованием РоссииМетодика применения дистанционных образовательных технологий,закон РФ «Об образовании» упоминает о дистанционном образованиипока только в разрезе лицензирования и финансирования (ст. 33, 41).

Представляется безусловно важным право представлять своиработы для публикации, в том числе в изданиях вузов. Вероятно, егогарантией должны служить издательские возможности вуза. Однако

547 Законодательство об образовании. Т.3. С. 287.548 Материалы Международной конференции по открытому образованию в

Москве 26.06.2002 г.

271

если таковые у вуза есть, то он сам заинтересован в«публицистической» активности студентов. Если же студентобращается к сторонним изданиям, возможность публикации зависитот качества статьи, ее издание не гарантируется. В то же время нетпроблем с опубликованием работ в различных оплачиваемыхавторами сборниках, в том числе межвузовских. Не случайно взарубежном законодательстве об образовании это право специально невыделяется: оно должно сопровождаться обязанностью вуза игосударства содействовать его реализации – через развитие иобеспечение издательской деятельности образовательныхучреждений, посредством издания и финансирования регулярныхстуденческих сборников и специализированных журналов.

Возможность реализации этого права очень важна: кроме того,что эта норма подчеркивает единство образовательного и научногопроцесса, для студентов это хороший показатель для полученияименных стипендий, стипендии Президента РФ для обучения зарубежом, поступления в аспирантуру и т.п. Наконец, в процессенаписания статьи студент учится логике, умению формулировать своимысли и т.п., формирует навыки научного творчества, то есть этохорошая форма обучения, использование которой следовало бывменять в обязанность преподавателям наряду с лекциями,семинарами и другими формами обучения. Таким образом, это праводолжно быть усилено обязанностью вуза содействовать научно-издательской активности студентов.

В содержании образовательных программ и лекционныхкурсов в государственных и муниципальных вузах должен отражатьсяпринцип светского характера образования, что можно сформулироватькак соответствующее право студентов. Представляется важнымостановиться на этом вопросе с учетом наличия множества конфессийи религиозных объединений в России, международных образцов ивозникающих проблем. Исследование процессов и тенденцийразвития светскости государства и его понимания на примере Россиии Франции позволяет сделать вывод о том, что динамикаформирования, становления и развития светскости, динамикапоявления и решения соответствующих правовых проблем в этихстранах имеют схожую логику и содержание, хотя есть и

272

определенный временной сдвиг.549 Во Франции в настоящее время этовопрос общегосударственного значения, его обсуждают нагосударственном уровне. В России он также актуализировался.

Строго говоря, в законе о высшем образовании Франции, каки в законе РФ «Об образовании», содержится лишь одна статья осветскости образования в вузах (ст. 3 закона), в основном сейчасобсуждаются итоги работы специальной комиссии - так называемыйдоклад Комиссии Бернара Стази.550 Думается, в свете отмеченныхтенденций было бы целесообразно отразить право студентов наполучение светского образования в государственных имуниципальных вузах либо на обучение в соответствии со своимирелигиозными убеждениями в иных вузах.

Наконец, необходимо остановиться на следующемпринципиальном моменте. В действующем российскомзаконодательстве и иных нормативных актах об образованиипрактически не регламентируются права студента в организацииучебного процесса в вузе. Считается, что эти вопросы находятся вкомпетенции вузов, поскольку охватываются понятием вузовскойавтономии и академических свобод. Однако они принципиальны длялюбого студента и заслуживают единообразного решения, требуютзаконодательного образца. Современные вузовские уставы схожи посодержанию и базируются на нормах ФЗ «О ВППО» и Типовогоположения о вузе. Стремление Минобразования России к унификациивузовских уставов путем безоговорочного полномасштабногодублирования норм действующего законодательства об образованииимеет и положительные, и отрицательные моменты. С одной стороны,хотя бы благодаря уставу и администрация, и обучающиеся вузовполучат возможность узнать права и обязанности членов сложногоколлективного образования, компетенцию самого образовательногоучреждения, так как далеко не всем и не всегда доступна нормативнаябаза образования, иным просто недосуг с ней знакомиться. С другойстороны, это очевидное стремление к минимизации вузовскойдемократии, в том числе в части дополнения статуса участниковобразовательных отношений, его индивидуализации с учетомотличий конкретного вуза. По опыту своего взаимодействия с

549 См. Понкин И.В. Правовые основы светскости государства иобразования во Франции//Право и образование. 2004. № 2. С. 85–96.

550 Понкин И.В. Указ. соч.

273

Минобразованием России автор настоящей работы убедился: любаяформулировка устава, в том числе и не противоречащаядействующему законодательству, должна быть исправлена, если нетполного тождества с текстом соответствующего нормативногоправового акта. С подобными трудностями столкнулись все теработники вузов РФ, кому пришлось утверждать новую редакциюуставов в 2000 – 2002 гг. В таком случае следует идти до конца исоздавать надлежащие образцы законодательно.

С точки зрения зашиты прав студентов необходимонормативно закрепить либо обязать вузы включать в свои уставытакие вопросы, как выбор темы курсовой работы и возможность ееизменения; допустимость пересдачи экзамена; выбор и заменапреподавателя; права студентов при составлении расписания занятийи экзаменов; лояльность к студентам дневного отделения,совмещающим работу и обучение (пока некоторые гарантиисуществуют для этой категории студентов со стороны работодателей –ст. 173 ТК РФ); льготы в учебном графике для студентов, имеющихдетей, и др. В последнее время оживленную дискуссию вызываетвопрос о праве студента записывать лекции посредством аудио- иливидеотехники, а также тиражировать тексты. Преподаватели всерьезговорят при этом о нарушении исключительного права наинтеллектуальную собственность. Возможно, было бы полезнораздавать на занятиях тезисы лекций - для активизации работыаудитории, «зримой» постановки проблем и т.п.

Вероятно, российский законодатель и органы управленияобразованием полагают, что это слишком частные вопросы, нетребующие государственной поддержки, и нормативнорегламентируют лишь те процедуры, которые связаны сгосударственным контролем. Некоторые подзаконные ведомственныеакты восполняют этот пробел. К примеру, в цитируемом Положенииоб итоговой государственной аттестации выпускниковпредусматривается, что студентам может быть предоставлено «правовыбора темы выпускной квалификационной работы в порядке,установленном учебным заведением, вплоть до предложения своейтематики с необходимым обоснованием целесообразности ееразработки» (п.6). Однако таких примеров немного. Гораздо более

274

подробно расписаны процедуры квалификационных экзаменов внормативных актах, регулирующих сферу ДПО.551

Образовательное законодательство зарубежных странзначительно продвинулось в части закрепления академических правстудентов, одновременно соблюдая и нормативно обеспечиваяавтономию вузов. Так, федеральный закон Австрии об организацииуниверситетов и обучении в университетах определяет порядокпроведения и сдачи экзаменов (§ 51, раздел 4). В нем, в частности,регламентируются различные виды отметок (§ 73), и было бы полезнопозаимствовать такой опыт, как отметка «успешное участие» вслучаях, когда невозможно или нецелесообразно оценивать иначе;возможность пересдачи экзамена552 и признание отметкинедействительной, иные формы правовой защиты при сдаче экзаменаи др. Нормы раздела 3 части II этого закона определяют методы исроки допуска к экзаменам (§ 60, 61); предоставляют студентамвозможность выбирать тему дипломной или магистерской работы «всоответствии с предписаниями университета или из числапредлагаемых университетом тем», предлагать тему диссертации подокторской программе или выбирать ее из числа предлагаемыхуниверситетом тем; сдавать экзамены с использованиемнетрадиционных методов, если учащийся длительное времяиспытывал затруднения, не позволяющие сдать обычные экзамены;подавать ходатайства, касающиеся личности экзаменатора (всоответствии с законом, они должны по возможностиудовлетворяться). Работающие студенты и студенты, имеющие детей,могут указывать в заявлениях, какая часть дня удобна им для обученияи экзаменов (§ 59 закона) и т.п.553

Единый (органический) закон об университетах Испании554

предоставляет студентам очень важное право на «гласностьуниверситетских правил, которые регулируют процесс подтверждения

551 Порядок работы комиссии по организации теоретического экзамена поединой программе подготовки арбитражных управляющих. – Утв. приказомМинистерства юстиции РФ от 6.08.2003 г. № 189.

552 Схожие нормы содержались в Положении о курсовых экзаменах изачетах в вузах СССР, утв. приказом Минвуза СССР от 11.06.1973 г. № 513//Высшая школа. М.. 1978. В 2 ч. Ч.1.

553 Законодательство об образовании. Т.3. С. 53 – 66.554 От 21.12.2001 г.// Законодательство об образовании. Т.3. С.112–159.

275

знаний студентов», а также на «поддержку и надлежащую помощь состороны преподавателей и научных руководителей» (ст. 46).

В Нидерландах закон предписывает особое вниманиенаучному руководству студентами из этнических меньшинств (§7.34)и очень подробно описывает все возможные процедуры зачисления иотчисления студентов в зависимости от избранных ими периодов ипрограмм зачисления.555 Согласно закону администрация вуза должнавырабатывать правила, регулирующие учебный процесс и экзамены«для каждой учебной программы или группы учебных программ,предлагаемых учебным заведением»; в законе перечислены иосновные вопросы, которые должны быть отражены в этих правилах(§7.13). Причем они должны быть опубликованы (§7.15). Кроме того,администрация гарантирует регулярную оценку этих правил с учетомвремени, затрачиваемого студентами на учебную нагрузку (§7.14).

Процедуры оформления права на обучение расписаны в законео высшем образовании Баварии (раздел 2 главы 5 закона).556

В то же время закон о высшем образовании Франции ещеболее краток в описании этих процедур, чем российский закон (нозначительно больше, чем в других исследуемых законах, уделяетвнимание административным вопросам, в том числе организациивнутривузовского управления, распределению полномочий и т.п.).Закон КНР о высшем образовании практически не регулируетвопросов организации учебного процесса. Думается, уместнопроцитировать по этому поводу В. И. Курашова, отмечающегопринципиальную разницу между Востоком и Западом в образовании:««Восток» – это та культура, когда совершенномудрый учитель что-товысказал – это и есть истина для ученика. «Запад» – это культура,когда то, что высказал совершенномудрый учитель, ученик ставит подсомнение и стремится опровергнуть».557 Неудивительно поэтому, что,в конечном счете, объем прав студентов в учебном процессе в разныхстранах тоже сильно разнится.

В Российской Федерации эти и многие другие вопросы по-прежнему находят свое отражение главным образом в уставах вузов.

555 Закон о высшем образовании и научных исследованиях Нидерландов от26.11.1992 г.//Законодательство об образовании. Т.3. С. 251–365.

556 В ред. от 1.12.1993 г.//Законодательство об образовании. Т.3. С. 505–509.

557 Курашов В.И. Теоретическая и практическая философия в кратчайшемизложении. Казань, 2003. С. 21.

276

Так, в уставе Уфимского государственного нефтяного техническогоуниверситета есть норма о возможности замены преподавателя,перечислены основания отчисления и условия восстановлениястудентов (во многом стандартные, согласно закону). УставАлтайского государственного технического университета им. Н.И.Ползунова предписывает научно-педагогическим работникамобязательное вовлечение студентов в научно-исследовательские иопытно-конструкторские работы; в этом же уставе достаточноподробно регламентируются учебно-контрольные процедуры: времядля подготовки к экзаменам, возможность их проведения в периодтеоретического обучения, количество пересдач, критерии отметок,формы проведения экзаменов и т.п. Во многом схож с ним уставУральского государственного университета им. А.М. Горького. Правона досрочную сдачу экзаменов и зачетов при выполнении всехтребований учебного процесса и условия перевода на индивидуальноеобучение закреплены в уставе Самарского государственногоуниверситета и т.д.

Ряд требований по организации учебного процесса закреплен вТиповом положении о вузе, нормы раздела III и положения ГОС ВПО1994 г. присутствуют во многих вузовских уставах как определяющиев этой части. Однако оговорка о распространении норм Типовогоположения только на государственные и муниципальные вузы,безусловно, снижает защищенность студентов негосударственныхвузов. Их уставы (академии социального образования «КСЮИ»,академии управления «ТИСБИ», Уральского института экономики,управления и права) не отличаются ни особым разнообразием врегулировании этих вопросов, ни значительным объемом подобныхнорм, так что у студентов может возникать немало вопросов окритериях отметок, о максимальном количестве экзаменов и зачетов, овозможностях пересдачи, о формах защиты своих интересов и т.п.

Вхождение России в мировое образовательное пространствотребует изменения подходов к системе оценки знаний студентов иперевода традиционных отметок в зачетные единицы. Это, в своюочередь, меняет основы организации учебного процесса. Для решенияэтих вопросов на период эксперимента, адаптации российских вузов кэтой системе Минобразование России разработало специальное

277

положение, которое носит характер примерного.558 Очевидно, чтопроцессы интеграции обязывают государства обеспечивать интересыстудентов и максимально конкретизировать процедуры, необходимыедля реализации ими своего права на ВПО в соответствии смеждународными стандартами.

Федеральный закон «О ВППО» закрепляет право студентапереходить с платного обучения на бесплатное в порядке,предусмотренном уставом вуза. Норма, по поводу которой хочетсявспомнить правило, выведенное Великой французской буржуазнойреволюцией: равенство юридических прав еще не означает равенствореальных возможностей.559 Отсылая всех без исключения студентов кпроцедурам и условиям перевода, закрепляемым в уставах вуза,государство сняло с себя проблему каких-либо государственныхгарантий в части обеспечения этого права. Очевидно, что вуз,существующий вне схемы государственного финансирования, тольков порядке очень большого исключения может позволить кому-либохотя бы снизить плату за обучение – и то, как правило, виндивидуальном порядке и в обмен на встречную услугу (работа нанепрестижной или низкооплачиваемой должности в вузе и т.п.,отработка в вузе в течение определенного срока и т.п.). К примеру, вАльметьевском муниципальном институте по решению ученого советастоимость обучения может быть снижена до 50% детям сотрудников,обучающимся по дневной форме, и сотрудникам, обучающимся позаочной форме, при условии их работы в институте (п. 4.5 уставаАлМИ).

С позиций бюджетного вуза разрешение студенту–«платнику»переводиться на бесплатное обучение сродни благотворительности:вуз при этом лишается дохода. И хотя право на перевод, закрепленноев законе, с позиций интересов студента – это попытка государствадать еще один шанс гражданину получить бесплатное ВПО,законодатель не устанавливает даже минимального набора условийдля такого перевода, относя это к компетенции образовательногоучреждения. Уставы вузов не отличаются разнообразием и в этой

558 См. письмо Минобразования России от 9.03. 2004 г. № 15-55-357ин/15«Об организации учебного процесса в вузе с использованием системызачетных единиц», Примерное положение об организации учебного процессав вузе с использованием системы зачетных единиц// БюллетеньМинобразования России. 2004. № 6. С. 3.

559 См. об этом: Кара-Мурза С.Г. Манипуляция сознанием. С. 250.

278

части, стандартная формулировка звучит примерно так: студент имеетправо переходить с платного обучения на бесплатное при наличиивакантных мест и при условии отличного обучения, как правило, порешению ученого совета или приемной комиссии.560 В Альметьевскомгосударственном нефтяном институте ректор может перевестистудента «по его мотивированной просьбе» по представлениюпроректора по учебной работе (п. 6.8 устава АГНИ). Лишь в Санкт-Петербургском государственном горном институте им. Г.В. Плеханова(технический университет) перевод осуществляется «в строгоиндивидуальном порядке при наличии уважительных причин,документально подтвержденных», а в Российском государственномпедагогическом университете им. А.И. Герцена перевод возможен ещеи строго после двух лет обучения.

Таким образом, несмотря на то, что, поступая на внебюджет,студент участвовал в конкурсном отборе с заниженнымитребованиями, к моменту перевода он уже должен доказать своюконкурентоспособность отличной учебой. Это особенно нагляднопредставлено в уставе МАДИ (государственного техническогоуниверситета). Он предоставляет право студенту, обучающемуся наплатной основе, продолжить обучение для получения бесплатноговысшего образования только после успешного прохожденияустановленных вузом испытаний и конкурса для зачисления наизбранную специальность, причем после зачисления декан определяетвозможность прохождения обучения на старших курсах (при наличиивакантных мест).561 Фактически речь идет о повторном поступлениивнебюджетников. О такой возможности мы уже говорили в настоящейработе.

Для студентов, прервавших обучение по уважительнойпричине, закон устанавливает право на восстановление в вузе втечение пяти лет, причем с сохранением той основы обучения(бесплатной или платной), в соответствии с которой он обучался доотчисления.

560 См. уставы КГТУ, КГУ, Альметьевского государственного нефтяногоинститута, Алтайского государственного технического университета им. Н.И.Ползунова, Уральского государственного университета им. А.М. Горького,Уфимского государственного нефтяного технического университета, РХТУим. Д.И. Менделеева, Московского автомобильно–дорожного института(государственного технического университета) и др.

561 П. 49 устава.

279

Пятилетний срок должен иметь свое разумное обоснование.Повторяемость этой цифры в системе высшего образования(лицензирование, аттестация и аккредитация, нормативный срокобучения, срок действия стандарта) указывает на то, что в ее основележит нечто общее. Вероятно, законодатель имел в виду прежде всегопериодичность обновления стандарта. Поэтому, к примеру, в уставеАлтайского государственного технического университетапредусмотрено собеседование с гражданами, претендующими навосстановление, «для установления возможности успешногопродолжения учебы», а в уставе Уральского государственногоуниверситета при восстановлении зачитываются зачеты и экзамены потем дисциплинам, учебные программы по которым не изменились исоответствуют ГОС.

В составе общих прав обучающихся заслуживает вниманияправо на свободное посещение мероприятий, не предусмотренныхучебным планом (п.16 ст.50 закона РФ «Об образовании»). В системевузовских образовательных отношений оно вызвало к жизнидискуссию о возможности–невозможности свободного посещениязанятий. Казалось бы, закон «Об образовании» однозначноформулирует пределы свободного волеизъявления обучающегося.Однако реальная ситуация в высшей школе и возможностьсовмещения работы с обучением, закрепленная в статье 16 ФЗ «ОВППО», трансформировали явочным порядком вышеназванное правов право свободного посещения студентами отдельных видов занятий(как правило, лекционных), закрепленное в уставах вузов (п. 2.7устава КГТУ и др.). Одновременно это право – яркий примернеразделимости образовательных прав, обязанностей иответственности: в формулировке закона «Об образовании» заложенаодновременно обязанность посещения всех занятий в рамках учебногоплана. Вузы решают этот вопрос посредством внесениясоответствующих правил в уставы.

К числу важных статусных прав студентов относятся отсрочкаот призыва в армию и право на получение образования повоенной специальности.

Вопрос о возможности и основаниях отсрочки решается толькооборонным ведомством исходя из его усмотрения. Редакция законаРФ «Об образовании» и ФЗ «О воинской обязанности и военной

280

службе»562 неоднократно изменялась, и в настоящее время это правопредоставляется со значительными оговорками, что свидетельствует онеустойчиво-компромиссной позиции государства в этом вопросе:

• студентам государственных, муниципальных илиимеющих государственную аккредитацию посоответствующим направлениям подготовки(специальностям) негосударственных вузов, отсрочка отпризыва на военную службу предоставляется на времяобучения, но не свыше нормативных сроков освоенияосновных образовательных программ;

• это право сохраняется за гражданами в случае повторногопоступления в образовательное учреждение того же уровня(при условии их обучения не более трех лет в предыдущемобразовательном учреждении того же уровня) илиоднократного перевода в образовательное учреждение тогоже уровня, а также в случае однократного использованияими академического отпуска;

• право на отсрочку не распространяется на студентов,отчисленных за нарушение устава или правил внутреннегораспорядка вуза (п.2 ст. 24 ФЗ «О воинской обязанности ивоенной службе»).

Кроме того, как отмечалось ранее, решением Верховного СудаРФ признано правомерным то неравенство в статусе студентоваккредитованных и неаккредитованных вузов, которое лишаетпоследних права на отсрочку.563

Непростым в реализации оказывается и закрепленное в ст. 16ФЗ «О ВППО» право на получение образования по военнойспециальности «в установленном законодательством РФ порядке».Во-первых, порядок обучения установлен специальнымпостановлением правительства,564 а не законом. Во-вторых, целый ряд

562 От 28.03. 1998 г. № 53-ФЗ.563 Пост. КС РФ от 21.10.1999 г. № 13-П «По делу о проверке

конституционности положения абзаца первого подпункта «А» пункта 2 статьи24 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» в связи с запросомСоветского районного суда г. Омска».

564 От 14.11.1999 г. № 1255. Утверждено Положение об обучении гражданРФ по программам подготовки офицеров запаса на военных кафедрах пригосударственных, муниципальных или имеющих государственную

281

вузов не имеет военных кафедр. Кроме того, утвержденныйПравительством перечень вузов, где есть военные кафедры, невключает ни одного негосударственного вуза,565 и не будетпреувеличением утверждать, что вряд ли они там появятся. Практикапрохождения военной подготовки студентами «чужих» вузов не можетбыть повсеместной, так как обучение на военной кафедре впрямуюсвязано с основной специальностью студента. Кроме того, ни одинсуществующий нормативный акт военные кафедры к этому необязывает, следовательно, их руководители вправе отказыватьобратившимся студентам. В этом случае не поможет апелляция квышеупомянутому праву на освоение учебных дисциплин в другихучебных заведениях: военные – люди конкретные, и исполняют онитолько приказы министра обороны. Выходом из этой ситуации наоснове закона стало бы создание межвузовских военных кафедр илифакультетов военного обучения.

А вот процесс демократизации обучения в военныхобразовательных учреждениях позволяет теперь курсантам наряду своенной специальностью получать и специальностьобщегражданскую: их основные профессиональные образовательныепрограммы соответствуют государственным требованиям,установленным ГОС ВПО, и квалификационным требованиям квоенно-профессиональной (специальной) подготовке выпускников,которые являются дополнением к ГОС.566

К числу статусных прав студента в соответствии с уставомвуза относится также право на моральное и (или) материальноепоощрение за успехи в учебе и активное участие в научно-исследовательской работе. Это право воспроизводят практически всеуставы вузов, и их набор в целом достаточно традиционен: объявление

аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки(специальностям) негосударственных образовательных учреждений ВПО.

565 Пост. Правительства РФ от 12.10.2000 г. № 768 «Об обучении гражданРФ по программам подготовки офицеров запаса на военных кафедрах пригосударственных, муниципальных или имеющих государственнуюаккредитацию по соответствующим направлениям подготовки(специальностям) негосударственных образовательных учреждений ВПО».

566 Раздел IV Положения о высшем военно-учебном заведении ФПС РФ. –Утв. приказом ФПС РФ от 18.10.1996 г. № 699; п. 11 Типового положения овоенном образовательном учреждении ВПО. – Утв. пост Правительства РФ от18.06.1999 г. № 650.

282

благодарности, занесение на доску почета, награждение премией,назначение на специальные стипендии: стипендии Президента РФ иПравительства РФ, разнообразные именные стипендии, стипендииглав администраций, благотворительных фондов и т.п. Возможнов качестве меры поощрения предоставление преимущественного правана получение путевок в студенческие лагеря, бесплатные илильготные поездки, лучшие комнаты в студенческих общежитиях.Нередко возможность обучения по индивидуальному графику илидосрочная сдача сессии тоже означают формы поощрения активных ихорошо успевающих студентов. Фактически это не просто правостудентов – это мощный воспитательный фактор, одна из формвоспитательной работы вуза, реализации его обязанностиподдерживать инициативных, активных, успевающих во всемстудентов. Основаниями поощрения чаще всего являются отличнаяучеба, научная деятельность, активная общественная работа.

Право обжаловать действия администрации, участвовать вуправлении делами вуза, в обсуждении и решении важнейшихвопросов его деятельности – также очень значимое право статусастудента, обеспечивающее возможность реального включения в делаадминистративного коллектива и защиты нарушенных прав. Это праворасщепляется на несколько составляющих его правомочий.

Так, право обжаловать действия администрации прежде всегопредполагает рассмотрение жалобы, претензий в рамках самого вуза.При этом обращаются главным образом к вузовской жеадминистрации: к проректорам по подчиненности и ректорам. Хотясогласно ФЗ «О ВППО» ни заведующие кафедрой, ни деканы неявляются администрацией, чаще всего обращаются с жалобамиименно в их адрес, это лица, олицетворяющие собой администрацию вглазах студентов. Представляется, что с точки зрения интересовпоследних это вполне оправданное отношение. В целях объективностии успешности рассмотрения жалоб и споров в образовательномучреждении в главе 20 проекта Общей части Кодекса РФ обобразовании предусмотрено создание комиссии по охране правобучающихся. Однако компетенция этой комиссии необоснованносужена (ст. 227 проекта). Думается, наряду с обращениямиобучающихся «по вопросам применения органом управленияобразовательного учреждения положений Кодекса, иных законов,закрепляющих права, социальные льготы и гарантии обучающихся», а

283

также «по вопросам применения дисциплинарного взыскания илипривлечения к материальной ответственности», такие комиссиидолжны рассматривать требования студентов об оптимизацииучебного расписания, о замене преподавателей, объективности оценкизнаний, улучшении качества учебного процесса, в том числе путем егонадлежащего материально-технического оснащения, обеспеченияпорядка в учебных аудиториях и общежитиях и т.п.

Для реализации этого права студенты могут использоватьтрадиционные механизмы судебной и внесудебной защитынарушенных прав. По их заявлениям и жалобам в вузы нередкообращаются депутаты разного масштаба, прокуратура и дажерегиональные управления исполнения наказаний Министерстваюстиции РФ, органы управления образованием, общественные иправозащитные организации и, конечно, средства массовойинформации.

Судебные споры возникают по различным основаниям: в связис отказом вузов выдать документы об образовании, в связи снеобоснованным переводом на другую специальность или инымодносторонним изменением договорных условий, введениемдополнительных платных услуг, в целях возмещения ущерба позакону «О защите прав потребителей», морального ущерба и т.д.Единообразия в рассмотрении дел нет, хотя, как отмечалось, естьнекоторый опыт обобщения судебной практики по этой категориидел.567 Думается, что федеральный орган управления образованиемдолжен ежегодно обобщать судебную практику по спорам в системеобразования, делать соответствующий анализ и выноситьнеобходимые рекомендации для всех образовательных учреждений.

Право участвовать в управлении делами вуза, в обсуждении ирешении важнейших вопросов его деятельности сегодня взначительной степени связано с проблемами студенческогосамоуправления.

Строго говоря, история этого вопроса начинается в 50–60-егоды XIX века, когда студенты царской России стали создавать своиобъединения для различных целей.568 Юридически же это правостудентов было впервые оформлено в 1918 г., когда Наркомпрос

567 Судебная практика по спорам в сфере образования. Ч. 1 и 2.568 См.: Эймонтова Р.Г. Русские университеты на грани двух эпох. От

России крепостной к России капиталистической. М.: Наука, 1985. 350 с.

284

принял специальное постановление, предусматривающеестуденческие органы управления и представительство студентов всоставах вузов.569 И хотя эти меры встречали сопротивление состороны профессуры, Положение о вузах закрепило их.570 Лишь в 1929г. студенческие организации освободили от административно-педагогических функций, а постановление ЦИК СССР от 19.09.1932г. «Об учебных программах и режиме в высшей школе и техникумах»прямо запретило студенческим организациям вмешательство вадминистративно-учебные распоряжения дирекции. Ненадолговспомнили о студенческом самоуправлении в 1987 г.571 – доутверждения в 1991 г. Временного положения о государственномвысшем учебном заведении РСФСР.572

Действующее законодательство РФ предусматривает такиевозможности студентов в управлении делами вуза, какнепосредственное представительство в органах внутривузовскогоуправления и членство в органах студенческого самоуправления.Непосредственное представительство ограничивается участием вработе общего собрания (конференции) «педагогических и научныхработников, а также представителей других категорий работников иобучающихся вуза» (ст. 12 ФЗ «О ВППО», п. 51 Типового положенияо вузе). С одной стороны, общее собрание (конференция) решаетважнейшие для вуза вопросы, такие как принятие устава вуза, выборыректора, избрание ученого совета, с другой – реальноепредставительство, прежде всего численность студентов – участниковэтих органов - регулируется только ученым советом вуза. Уставы вузане отражают каких-либо отличительных возможностей студентов вэтой части, хотя есть еще единичные примеры права студентовизбирать и быть избранными в ученый совет вуза и факультета.573

569 От 18.11.1918 г. «О заведовании студенческими делами и об участиистудентов в управлении вузами» (цит. по: Штамм С.И. Управление народнымобразованием в СССР (1917-1936). М.: Наука, 1985. 284с.)

570 Положение о высших учебных заведениях. – Утв. СНК РСФСР 02.09.1921 г. // СУ. 1921. №65.

571 Постановление Минвуза СССР, Секретариата ВЦСПС и СекретариатаЦК ВЛКСМ от 17.06.1987 г. № 435/20-11/ст7/10а «О первоочередных мерахпо расширению участия студентов в управлении вузами»//Бюллетень МинвузаСССР. 1987. № 8. С. 2.

572 Бюллетень КВШ Миннауки России. 1992. №4–6.573 П. 5.3 Самарского государственного медицинского университета.

285

Образовательное законодательство зарубежных стран,напротив, гарантирует подобное право студентов путем введениясоответствующей квоты, как, например, во Франции.574 В составеадминистративного совета от 20 до 25% его членов – представителистудентов (ст. 28); в ученом совете – от 7,5 до 12,5% (ст.30); в советепо учебным, учебно-методическим и социальным вопросам – около40% (ст.31). Согласно закону о высшем образовании Баварии, в составорганов управления вуза – собрания и сената – также должны входитьпредставители студентов (без указания на их численность, ст. 27 и 28).

В то же время не все рассматриваемые законы регулируют этотвопрос (см., например, рамочный закон ФРГ о высшем образовании,закона КНР о высшем образовании). В Австрии права студентов научастие в коллегиальных органах регламентирует закон остуденческих сообществах.575

Наряду с этим в цитируемых законах предусматриваетсясоздание различных студенческих общественных структур: этостуденческий совет в Нидерландах (раздел 10 закона о высшемобразовании и научных исследованиях Нидерландов), правила длякоторого разрабатывает совет по управлению вуза; студенческийконвент в Баварии (ст.68 закона о высшем образовании Баварии),студенческие общества в Китае (ст.57 закона КНР о высшемобразовании).

В Российской Федерации практически все уставы вузовзакрепляют возможность создания студенческих советов, комитетов,объединений и т.п. Основа этого – ст. 15 ФЗ «О ВППО», всоответствии с которой допускается деятельность общественныхорганизаций обучающихся. В проекте Общей части Кодекса РФ «Обобразовании» также предусмотрены студенческие советы какобщественные организации в системе образования (ст. 87). Какпоказывает обзор веб-сайтов российских вузов, во многих из нихуспешно развиваются различные структуры студенческогосамоуправления.

Так, в Архангельском государственном техническомуниверситете студенческое самоуправление определяют каксамостоятельную деятельность студентов по решению вопросовуниверситетского значения в интересах студентов. «Одна из форм

574 См. цит. закон о высшем образовании. 575 См.: Образовательное законодательство зарубежных стран. Т.3. С. 49.

286

реализации данной деятельности – органы студенческогосамоуправления: студенческий совет университета, а такжесоответствующие студенческие советы всех подразделенийуниверситета (факультетов, институтов, колледжей). Основныенаправления их деятельности: развитие студенческих инициатив вразличных сферах университетской жизни и стимулирование научноготворчества студентов, формирование традиций университета ивоспитание чувства гордости за звание студента АГТУ, решениесоциальных вопросов студенческой жизни и многое другое».576

В опубликованном в Интернете уставе студенческогосамоуправления факультета менеджмента Государственногоуниверситета - Высшей школы экономики оно представлено какофициальная студенческая организация. «Студенческоесамоуправление создано по инициативе студентов факультетаменеджмента при поддержке преподавателей и деканата факультета сцелью содействия развитию учебной и научно-исследовательскойдеятельности, спорта, культуры, организации свободного временистудентов, культивирования у студентов таких качеств, какответственность и инициативность, формирования морально-этического облика студентов, воспитания достойного современногообщества бизнесмена, специалиста, менеджера», – говорится в уставе.

В Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова(РЭА) студенческое самоуправление – это массовая общественнаястуденческая организация, объединяющая всех студентов. Каждыйстудент академии автоматически является членом этой организации.Студенческие амбиции характеризуют студенческое самоуправлениекак одну из двух систем управления вузом, наряду с администрацией,которые «взаимно дополняют друг друга и тесно сотрудничают навсех уровнях для наиболее эффективного достижения поставленныхцелей». Студенческое самоуправление РЭА ставит перед собой такиецели, как «организация жизни преимущественно внутри вуза по всемнаправлениям, затрагивающим интересы студентов, создание условийдля раскрытия внутреннего потенциала каждого студента ипривлечение их к активному участию в жизни академии». Рабочиморганом студенческого самоуправления является студенческий совет.Его направления деятельности: учебно-административная работа;социально-бытовая работа; физкультура и спорт; научно-

576 www.agtu.ru

287

исследовательская работа; культурно-массовая работа; работа синостранными студентами; работа на факультетах. По этимнаправлениям образованы комитеты, которые строят свою работу всотрудничестве с представителями студенческих советов факультетов(институтов), отвечающими за работу по данному направлению.

Студенческая организация Московского физико-техническогоинститута (МФТИ) согласно ее уставу является общественнойорганизацией, выражающей интересы всех студентов и аспирантовинститута, и выполняет отдельные контрольно-исполнительныефункции. Её деятельность направлена на создание и углублениесвязей между студентами и администрацией института, улучшениеучебного процесса и быта студентов. Состоит из совета студентовМФТИ, факультетских студенческих органов самоуправления идругих учреждаемых ими структур. Она отстаивает интересыстудентов перед администрацией и службами института, деканатамифакультетов, в сторонних организациях, участвует в разрешенииконфликтных ситуаций между студентами и администрацией.

В негосударственных вузах студенческая активность такжеприводит к созданию разнообразных общественных структур.577

Хотя федеральный закон «О государственной поддержкемолодежных и детских общественных объединений» № 98-ФЗ принятеще в 1995 г., он не индивидуализирует государственного отношенияк студенческим объединениям. Лишь в последние годы органыуправления образованием обратили внимание на деятельностьразнообразных организаций студенческой самодеятельности,непосредственно связывая проблемы самоуправления своспитательной работой в вузах.

В специальном письме Минобразования России, посвященномэтой проблеме (оно также включает в себя информацию о состояниистуденческого самоуправления и рекомендации по его развитию),578

названо, по нашему мнению, основное противоречие студенческойжизни: между широким спектром проблем, трудностей, с которымиреально сталкиваются студенты, обучаясь в вузах, и слабой ихпредставленностью в деятельности органов студенческогосамоуправления и направлениях работы вузов, связанных с защитой

577 См. сайт Европейского гуманитарного университета www.ehu.by578 «О развитии студенческого самоуправления в Российской Федерации».

Письмо Минобразования РФ от 2.10.2002 г. № 15-52-468/15-01-21. С. 22–27.

288

прав и интересов студентов, улучшением их материальногоположения, гражданской самореализацией, участием в управленииделами соответствующего вуза. Отмечается и такая серьезнаяпроблема, как недостаточная разработанность социальных технологийпо актуализации субъективного потенциала студентов для реализациисобственных, общественных и государственных интересов. Авторыписьма полагают, что одним из механизмов повышения активностистудентов и может стать институт самоуправления. Справедливостиради, однако, нужно отметить, что далеко не все студентывключаются в общественную работу и воспринимают позитивноактивность других. Неоднородный социальный состав, разные цели иустановки, политическая инертность – все это обусловливает разноеотношение студенческой молодежи к активности сверстников-сокурсников. Не случайно в структуре преступности молодежи такжевозрастает доля студентов, хотя реальный их удельный вес – всего 3–4% в год.579

Развитие самоуправления, безусловно, имеет большоезначение и для установления особых корпоративных отношений всреде студенчества. Однако оно не должно быть самоцелью иподменять собой властные управленческие структуры вуза. Междутем в специальном интервью (26.01.2003 г.) по этому вопросу министробразования РФ В.М. Филиппов уже заявлял, что студенческоесамоуправление должно принимать участие и в решении проблемыкачества образования. «Минобразование понимает, что без участияобщественных сил эту проблему не решить», – подчеркнул министр.По его мнению, в каждом вузе должна быть создана структура поконтролю за качеством образования, в которую наравне спреподавателями войдут и студенты. Представляется, что решениеэтого вопроса будет ускорено с началом реализации в РоссииБолонского соглашения, и нет необходимости преувеличиватьзначение роли студенческого сообщества. Не случайно в зарубежныхвузах его активность как раз и ограничивается бытовыми проблемамистуденческих кампусов. В письме Минобразования России от 16.02.2004 г. № 13-55-08ин/13-01-24 «О воссоздании системы студенческихсоветов и комитетов (иных органов студенческого самоуправления) в

579 См.: Нечаева Т.А. Профилактика преступлений в студенческой средевысших учебных заведений: Автореферат дис… канд. юрид. наук.Ставрополь, 2002. С.3.

289

образовательных учреждениях высшего и среднегопрофессионального образования» отмечается, что в связи сприсоединением Российской Федерации к Болонскому соглашениюразвитие студенческого самоуправления является важным элементомповышения качества образования, интеграции высшего и среднегопрофессионального образования России в Европейскоеобразовательное пространство.580

Гораздо более взвешенной представляется позицияректорского корпуса, который осознает «важность вовлечениястудентов в процесс воспитания новых специалистов, формирования уних гражданской ответственности, лидерских качеств».581

Специалисты отмечают, что культура поведения российскихстудентов в сложных конфликтных ситуациях не сформирована, нетправовой базы урегулирования групповых студенческих конфликтов(коллективных споров), недопущения их перерастания в стихийныемассовые беспорядки.582 Опыт ряда западных стран 60–90-х гг.убедительно свидетельствует о том, к каким социальнымпоследствиям приводит отсутствие превентивных механизмов вовзаимодействии со студенчеством.

Такие структуры, как студенческий совет или студенческиекомитеты, профсоюзная организация студентов, студенческие клубы,студенческие научные общества, студенческие отряды583 и томуподобные организации студенческой самодеятельности, объективнонеобходимы молодежи, они позволяют раскрывать потенциалмолодежи, реализовывать ее созидательную активность. Онипомогают осуществлять воспитательную работу, которая теперь тожестала элементом стандарта образования, ее качество оценивается припроведении аккредитации вуза в качестве самостоятельногопоказателя.584

580 Письмо Минобразования России от 16.02. 2004 г. № 13-55-08ин/13-01-24 «О воссоздании системы студенческих советов и комитетов (иных органовстуденческого самоуправления) в образовательных учреждениях высшего исреднего профессионального образования».

581 См. цит. интервью В.М. Филиппова от 26.01.2003 г.582 Нечаева Т.А. Указ. соч. С. 4.583 Примерное положение о студенческом отряде утверждено приказом

Минобразования России от 5.09. 2002 г. № 3216// Бюллетень МинобразованияРоссии. 2002. № 11. С. 33.

290

Составная часть воспитательной работы – профилактикаправонарушений. В вузах по-разному решают и эту проблему, в томчисле путем создания студенческой «милиции», службы безопасностии т.п. Еще в 1994 г. МВД по поручению Президента РФ направляло вГоскомвуз России письмо с предложением возродить в студенческойсреде общественные объединения и группы правоохранительнойнаправленности для совместного участия в мероприятиях по охранеобщественного порядка и борьбы с правонарушениями в студенческихгородках, общежитиях, учебных заведениях.585

К настоящему времени, однако, даже департаментмолодежной политики, ранее существовавший в структуреМинобразования России, упразднен.

Администрация вузов содействует организации студенческойактивности через систему специализированных студенческихорганизаций и объединений, которые и являются основной возможнойформой участия студентов в вузовских делах. Однако нормативные илокальные акты не предполагают постоянного участия студентов илиих представителей в органах непосредственного управления вузом, кпримеру в ученом совете.

Подводя некоторые итоги вышеизложенному, следуетотметить главное: права студента, предусмотренные действующимзаконодательством и иными нормативно-правовыми актами обобразовании, образующие его социальный и правовой статус,являются одновременно и гарантиями реализации конституционногоправа граждан на ВПО. Это особенно наглядно демонстрирует блоксоциально-личностных прав, во многом формирующийэкономическую основу возможности получения высшего образования.

К ним относятся: • Право на академический отпуск в порядке,

установленном федеральным органом управленияобразованием. По логике закона (п.3 ст. 16 ФЗ «О ВППО»)

584 Письмо Минобразования России от 8.10.2002 г. № 14-55-840ин/15«О внесении изменений и дополнений в действующие ГОС ВПО»; приказМинобразования России от 27.07.2002 г. № 4670 «О внесении изменений вприказ Минобразования России от 29.06.2000 г. № 1965 «Об утвержденииперечня показателей государственной аккредитации и критериальныхзначений, используемых при установлении вида высшего учебногозаведения».

585 От 12.10.1994 г. № 1/4775. – См.: Нечаева Т.А. Цит. соч. С. 19–20.

291

этому порядку должны следовать и негосударственныевузы. Однако соответствующий подзаконный акт -Порядок предоставления академических отпусков586 –содержит очень мало конкретики и отдает правопринципиального решения этого вопроса на усмотрениесамого вуза. Это право подкрепляется возможностьюполучения компенсационных выплат в размере 50%МРОТ, вузы вправе производить доплату к этой сумме.

• Академические отпуска предусматривает изаконодательство зарубежных стран.587

• Отпуск по беременности и родам. Предоставляетсястудентам на общих основания с работающимигражданами с выплатой соответствующих пособий икомпенсаций;588 при этом успевающие студенты сохраняютправо на стипендиальное обеспечение.

• Право на отдых – каникулы не менее чем два раза в годобщей продолжительностью не менее 7 недель.

• Право студентов на труд: не озвученное впрямую встатье 16, через систему льгот, предусмотренных ст. 17 ФЗ«О ВППО» и ТК РФ, юридически закреплено правостудентов, в том числе обучающихся по очной форме, насовмещение обучения с работой. Каждый период историинашей страны отличался специфическими формамиэкономической активности студентов. В условияхрыночной экономики им пришлось столкнуться, вчастности, с проблемой поиска спонсоров для оплатыобучения, а также не просто решать вопросытрудоустройства, но искать собственную нишу для занятияпредпринимательской деятельностью, открыватьсобственный бизнес.

586 Приложение к приказу Минобразования России от 5.11.1998 г. № 2782.587 § 67 федерального закона Австрии об организации университетов и

обучении в университетах, ст. 64 Закона о высшем образовании Баварии //Образовательное законодательство зарубежных стран. Т. 3. С. 61, 509.

588 См. раздел II Положения о порядке назначения и выплатыгосударственных пособий гражданам, имеющим детей. – Утв. пост.Правительства РФ от 4.09.1995 г. № 883.

292

В то же время вузы нередко стараются по старинкенемотивированно ограничивать студенческое право на труд работойна условиях неполного рабочего времени. Известно, что выборрежима работы зависит только от соглашения работника иработодателя (ст. 93 ТК РФ). Поскольку возникаютвышеназванные проблемы, норма ФЗ «О ВППО» должна бытьдополнена специальной уточняющей нормой для ревностныхблюстителей выполнения студентами аудиторной нагрузки в полномобъеме. Она позволит студентам работать исходя из собственныхвозможностей, без учета мнения администрации вуза. Соответственнонеобходимы дополнения и в Трудовой кодекс. Ранее мы уже говорилио льготах для студентов, обучающихся по традиционным формам ввузах, имеющих государственную аккредитацию; однако донастоящего времени не решен вопрос о необходимых льготах дляобучающихся в форме экстерната и по технологиям дистанционногообучения. Этот пробел должен быть восполнен, так как экстернатдавно уже легализован, хотя не имеет большого распространения, и,наоборот, дистанционное образование стало популярным и массовым,однако законодательно еще не закреплено.

• Право на обеспечение местом в общежитии реализуетсяс двумя оговорками: если студент нуждается и если у вузаесть соответствующий жилищный фонд. В отношениистудентов негосударственных вузов это право фактическиничем не подкреплено. Можно расценивать его какскрытую обязанность для вузов – если заявлено право наобучение, должны быть обеспечены для обучающихся исоответствующие сопутствующие условия: питание,медицинское обслуживание, проживание и др. Однакологичнее это обязательство вуза сразу заложить в условиялицензирования. Есть и другая проблема. Нередкогосударственные вузы под тем или иным предлогомотказывают в предоставлении общежития студентам,обучающимся на платной основе. Основная мотивациясводится к тому, что их строительство и содержаниеосуществляются за счет средств бюджета. Это явноелукавство, так как длительное время общежития выживалитолько за счет внебюджетного дохода вуза. Кроме того,закон не дает оснований для такого размежевания

293

студентов одного вуза. Известны примеры решения этоговопроса и негосударственными вузами. К примеру,академия управления «ТИСБИ» (Казань) включила всостав учредителей Казанскую государственнуюархитектурно-строительную академию, которая и заселяетв свои общежития студентов академии управления.589

• Право на бесплатное пользование услугамигосударственных и муниципальных библиотек, набесплатное посещение государственных имуниципальных музеев. Мы уже анализировали этоправо в разделе 2.1 настоящей работы, обращая вниманиена коллизию законов и различия в возможностяхреализации этого права в зависимости от конкретногостатуса студента.

• Право студентов на получение стипендии тоже напрактике отличается от того, что предусмотрено в законе.Между тем, это особенно чревато неблагоприятнымипоследствиями: фактически право на стипендию есть видгосударственной гарантии реализации гражданами правана ВПО, мера социальной поддержки (не обязательнотолько за счет средств федерального бюджета). Неслучайно законодательство ряда стран – Китая, Германии,Испании – предусматривает возможность получениястипендии или иных видов помощи и снижения платы заобучение. В ФРГ даже принят федеральный закон «Обиндивидуальной помощи в получении образования(Федеральный закон о содействии образованию)».590

В России порядок назначения и выплаты стипендийустанавливается правительством.591 Оно значительно суживает кругтех, кто имеет гарантированное федеральным законом право на

589 ТИСБИ: государственный диплом негосударственноговуза//Республика Татарстан, 1997. № 132.

590 Образовательное законодательство зарубежных стран. Т.3. С.422-464.591 Типовое положение о стипендиальном обеспечении и других формах

материальной поддержки студентов государственных и муниципальныхобразовательных учреждений высшего и среднего профессиональногообразования, аспирантов и докторантов. – Утв. пост. Правительства РФ от27.06.2001 г. № 487.

294

стипендию. В этом случае опять-таки вузы принимают на себяответственность за материальную поддержку студентов, поскольку вбольшинстве случаев в локальных актах круг лиц, имеющих право настипендию, расширяется. Кроме того, хотя в законе это вообщеопущено, вузы, в том числе негосударственные, зачастую находятиные формы материальной поддержки своих студентов: привлекаютсяспонсоры592 или потенциальные работодатели, используютсястипендии муниципальных образований, вкладываются средства вуза.Безусловно, право на различные формы материальной поддержкидолжно быть озвучено для всех студентов, и рейтинг вузов, преждевсего негосударственных, а также всех аккредитованныхобразовательных учреждений должен определяться, в том числе, взависимости от возможностей вуза материально содействоватьобучающимся.

В ФЗ «О ВППО» произошла подмена понятий в частивыделения дополнительных средств. Согласно закону, онипредназначены для оказания помощи нуждающимся студентам (вразмере 5% стипендиального фонда), для организации культурно-массовой и физкультурно-оздоровительной работы, санаторно-курортного лечения и отдыха студентов. На самом деле эти средствавыделяются не студентам, а вузам, и вся ответственность за получениеи надлежащее их использование лежит также на вузах. Практикапоказывает, что далеко не во всех вузах распределение означенныхсредств затрагивает всех студентов. Кроме того, эта норма – еще однооснование для расслоения студентов государственных инегосударственных вузов. Дело в том, что в этой части в законе нетоговорки или изъятия в отношении студентов, обучающихся за счетсредств юридических или физических лиц, как, например, в частиправа на получение стипендии «бюджетными» студентами.Следовательно, государственный или муниципальный вуз можетрасходовать эти дополнительные средства, полученные отсоответствующих бюджетов, на всех своих студентов. Так ипроисходит на практике. Студенты негосударственных вузов такойподдержки не имеют. Это существенное отличие в их статусе. Даже

592 См., например, приказ Министра обороны РФ от 29.03.2003 г. № 104«О мерах по реализации соглашения о сотрудничестве между Министерствомобороны РФ и Некоммерческой благотворительной организацией«Благотворительный фонд В. Потанина».

295

аккредитация негосударственного вуза не увеличивает финансовыхвозможностей его студентов.

То же самое касается доплаты на питание и оплаты проезда.Думается, право иногородних студентов на оплату проезда к местуобучения и обратно должно быть закреплено в качестве обязательногодля аккредитованных негосударственных вузов, как это вменено вобязанность организациям-работодателям независимо от ихорганизационно-правовых форм в отношении студентов-заочников,обучающихся в аккредитованных вузах (ч.3 ст.17 ФЗ «О ВППО», ст.173 ТК РФ).

Трудно дать однозначный ответ, что же из предусмотренногостатьей 16 ФЗ «О ВППО» распространяется на студентовнегосударственных вузов. В п. 10 статьи говорится о равенстве статусастудента негосударственного вуза, имеющего государственнуюаккредитацию, и статуса студента государственного вуза в отношенииакадемических прав и свобод, за исключением права на получениегосударственной стипендии. Однако при этом требуется четкаяопределенность понятий «академические права и свободы». Полагаем,что исключать из субъективных возможностей студента июридических обязанностей негосударственных илинеаккредитованных вузов можно только те права (обязанности),которые в соответствии с законом предполагают дополнительноефинансовое обременение для государственного или муниципальногобюджета в отношении конкретного вуза. Целесообразно исправедливо закладывать в принципы регулирования образовательныхотношений равенство прав и обязанностей студентов независимо оторганизационно-правовой формы вузов, за исключениемвышеуказанных случаев, прямо предусмотренных законом. Единаясистема высшего образования в стране должна означать, чтоаккредитованные вузы обязаны создавать своим студентамнадлежащие социально-экономические условия для полученияравного образования с теми, кто обучается в государственных вузах. Вэтом также должен заключаться смысл аккредитации.

Практике известны иски к образовательным учреждениям овозмещении вреда в связи с некачественным образованием, о защитеправ потребителей.593 На самом деле существо подобных споров

593 Решение мирового судьи и Вахитовского районного суда по искуГазизова, Шипшовой, Васильевой и др. к Казанскому гуманитарному

296

сводится к тому, что выпускники или бывшие слушатели не могуттрудоустроиться с имеющимися документами о профессиональномобразовании, потому и предъявляют претензии к образовательномуучреждению: оно не информировало о реальных возможностяхтрудоустройства с выдаваемым документом об образовании.

Между тем, право студента (и обязанность вуза, какопределено в п.72 Типового положения о вузе) – это только право наполучение информации о положении в сфере занятости населенияот администрации вуза. Целый ряд вузовских уставов закрепляет егоименно с такой формулировкой. В настоящее время у студентов идругих обучающихся нет права требовать обязательноготрудоустройства, следовательно, вуз не может нести прямуюответственность за судьбу своих выпускников. Безусловно, фактытрудоустройства или массовой безработицы могут сказаться нарейтингах вузов в регионах, эти показатели должны учитываться идоводиться до сведения потенциальных абитуриентов. Однако всегданужно иметь в виду, что ранее существовавшая обязанностьраспределения в условиях рынка может трансформироваться только всвободу трудоустройства. Именно так конституционное право на трудизменило свое содержание в Конституции РФ 1993г. в сравнении спрежними конституциями нашего государства.

Иные дополнительные права студентов могут устанавливатьсяуставом вуза. В рассматриваемых уставах закрепляются такие права,как право свободного посещения лекций, начиная с 3-го семестра,право выступать организаторами и участвовать в работе хозрасчетныхорганизаций при университете для решения научно-техническихпроблем и оказания платных услуг населению, право ставить передадминистрацией вопросы об обеспечении качественного проведенияучебных занятий, в том числе о замене преподавателей; право наполучение места в общежитии, на доплату к стипендии и т.п. Приэтом нормативно вузы ничем не ограничиваются в регламентациидополнительных прав своих студентов. Многие права ужеприсутствуют в различных нормативно-правовых актах, вузы лишьдоводят их в комплексном виде до студента: это, например, право наобучение за рубежом, участие в конференциях и олимпиадах (скомпенсацией затрат) и др. Вуз может предоставить своим студентами такие субъективные возможности, как право поступить в вуз с

колледжу. Сентябрь – октябрь 2002 г.

297

оплатой стоимости обучения своим трудом; право на длительнуюстажировку на рабочем месте на последнем курсе и др. (эти примеры,взятые из опыта КГТУ, однако закреплены они не в уставе вуза, а виных локальных актах).

В большинстве уставов отражены экономические трудностисегодняшних студентов: им предоставляется право совмещатьобучение по очной форме с работой на предприятии, в учреждении,организации. Это право реализуют и студенты зарубежных вузов. Приэтом, к примеру, в КНР оговаривается, что студенты могут приниматьучастие «в деятельности социального обслуживания» под контролемвуза, если это не будет мешать учебе.594

Кроме того, студенты, не имея никаких статусныхограничений в сравнении со студентами дореволюционной Россиилибо, к примеру, с такими субъектами со специальнымадминистративно-правовым статусом, как государственные служащие,имеют к тому же ряд дополнительных прав, представляемыхзаконодательством общего характера в определенных сферах: ФЗ «Офизической культуре и спорте в Российской Федерации»,595 «Обиблиотечном деле»596 и др.

Как отмечалось ранее (см. раздел 2.2 настоящей работы), врегионах РФ принимают специализированные акты по вопросамобразования. Они могут быть посвящены и правовому положениюобучающихся. В Республике Татарстан принят закон «О молодежи».597

К сожалению, несмотря на актуальность, его положения во многомостались благими пожеланиями: это касается освобождения доходовстудентов от подоходного налога и иных отчислений, льготного илибесплатного режима пользования физкультурно-спортивными иоздоровительными учреждениями, режима наибольшегоблагоприятствования и стимулирования деятельности ученических истуденческих структур, «готовых взять на себя решение частипроблем учащихся и студентов». Принципиально важнымипредставляются и такие нормы, как п. 3.1 ст. 3 закона:«Правоотношения между молодыми гражданами и представителямиучебных, учебно-воспитательных учреждений основываются на

594 Образовательное законодательство зарубежных стран. Т. 3. С. 222.595 От 29.04. 1999 г. № 80-ФЗ.596 От 29.12.1994 г. № 78-ФЗ.597 От 19.10.1993 г. № 1983-XII.

298

равенстве участников этих отношений»; ст.4, запрещающаяпривлечение студентов дневных отделений гражданских вузов без ихсогласия к труду, не предусмотренному образовательной программой.

Очевидно, что основной недостаток подобных актов, как ифедерального законодательства об образовании, заключается в ихслабой экономической и организационной обеспеченности.

Условия и средства, которые фактически позволяютреализовать права граждан на ВПО, права студентов и их надежнуюзащиту, - это их гарантии. Различают гарантии реализации и гарантииохраны прав, обязанностей и законных интересов личности, общиегарантии (для всех прав и обязанностей) и особенные, илиспециальные, для конкретного права.598 Представляется, что в сфереобразования гарантии также нужно подразделять на общие,обеспечивающие само право граждан на ВПО, и специальные,поддерживающие реализацию различных прав студентов, то естьобеспечивающие статус студентов. Между этими гарантиями нетжесткой границы, они могут плавно «перетекать» из одной группы вдругую. Традиционно к гарантиям прав граждан относят гарантииэкономические, политические, юридические и организационные. Всеэто неоднократно и представительно описано, в том числеприменительно к сфере государственного управления,599 хотявозможны вариации – к примеру, не выделяются организационныегарантии, но добавляются гарантии политические и духовные.600

Не все из вышеперечисленных прав в должной мереобеспечены надлежащими гарантиями. Поэтому следует оговориться,что гарантии как элемент статуса связаны, скорее, с обеспечениемреализации права на ВПО в целом,601 статуса студента (обучающегося)как такового. Не всегда конкретное субъективное право должновыходить на корреспондирующую гарантию. И это обстоятельство, понашему мнению, также свидетельствует в пользу органичного

598 См. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности. С.203.

599 См., например, Административное право РФ/ Под ред. Л.Л. Попова.С.110–115; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России;Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс; и др.

600 Витрук Н.В. Цит. соч. С. 195.601 Например, Ю.А. Тихомиров отмечает, что в законе РФ «Об

образовании» сделан акцент на государственных гарантиях прав граждан вобласти образования. – См. Административное право и процесс. С. 285.

299

присутствия гарантий в структуре многомерной модели статусастудента.

Экономические гарантии высшего образования предполагаютстабильную экономику, эффективно работающую промышленность,устойчивую финансовую и денежную систему, твердый курс рубля,своевременную выплату зарплаты, стипендии, пенсий и пособий,высокий прожиточный уровень населения, рост благосостоянияграждан и многое другое. С этой точки зрения экономическиегарантии прав и обязанностей граждан в сфере образования всовременных условиях малоэффективны и явно недостаточны.

По-прежнему существует общеизвестная проблемафинансирования образования в соответствии с нормативами,предусмотренными законом РФ «Об образовании». Во всехпрограммных документах – ФПРО, Национальной доктринеобразования, Концепции модернизации российского образования до2010 г. – отмечается необходимость обеспечить опережающий ростзатрат на образование. В последние годы говорят не просто обувеличении финансовых вливаний со стороны государства, но и оповышении инвестиционной привлекательности образования, осоздании организационно-экономических механизмов, позволяющихувеличить объем внебюджетных средств в образовании, улучшитьиспользование этих средств.602

Очевидным следствием недостаточного финансированиясистемы образования являются неудовлетворительное состояниеучебных аудиторий и общежитий, во многом не отвечающихсовременным требованиям, слабая материально-техническая база,устаревшее лабораторное оборудование, нехватка компьютеров иучебной литературы и т.д. Впрочем, негосударственные вузы вообщене имеют государственной экономической компоненты в своейдеятельности.

Еще одно проявление отсутствия надлежащих экономическихгарантий – низкий размер стипендий, к тому же право на ее получениеимеют сегодня очень немногие. Различные модели взаимодействия спромышленностью, предпринимательским сектором, позволяющиеучебным заведениям находить решения финансовых проблем, могутспособствовать и усилению прямой финансовой поддержки студентови других категорий обучающихся.

602 См. Концепцию модернизации российского образования, раздел 1.3.

300

В то же время именно совокупность государственных мерэкономического характера позволяет такой категории населения, какдети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, получатьвысшее образование: это повышенные стипендии, государственноеобеспечение, значительные выплаты после окончания вуза и др.603

Повышенные стипендии компенсационного характера предусмотренытакже для инвалидов и лиц, пострадавших в результате аварии наЧАЭС.

Низкий уровень материального обеспечения преподавателей –это тоже проблема экономических гарантий права на ВПО. Очевидно,что качество обучения во многом определяется кадровым составом,его уровнем квалификации и его отношением к работе.

Есть некоторые положительные тенденции. Расходы бюджетана образование с 2002 г. возросли. Впервые в 2002 г. бюджетМинистерства образования превысил бюджет Министерства обороны.В вузы регулярно стали поступать средства на ремонт, социальнуюзащиту, летний отдых студентов и т.д.

Апробация нового организационно-экономического механизмагосударственной поддержки высшей школы была начата в 2002 г.(речь идет о вышеупомянутом ГИФО, когда государственноефинансирование следует за студентом в соответствующий вуз вопределенном размере, в зависимости от результатов ЕГЭ). Однакоразмеры ГИФО пока невелики, они во многом ниже той платы заобучение, которую сегодня устанавливают вузы для «платных»студентов.

Следует подчеркнуть, что в 1993 г. в Конституции РФ былизаложены новые экономические гарантии права на ВПО. Этовозможность создания негосударственных, «небюджетных» вузов,свобода предпринимательской деятельности – она стала возможна и вобразовании, в том числе посредством индивидуальнойпедагогической деятельности; возможность получения платноговысшего образования в государственных вузах.

К числу экономических гарантий следовало бы отнести иправо вузов на самостоятельную финансово-хозяйственнуюдеятельность как проявление автономии. Однако в полном объеме этоправо принадлежит, вероятно (если позволяет устав), только

603 ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей–сирот идетей, оставшихся без попечения родителей» от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ.

301

небюджетным вузам. Как было отмечено выше (см. главу 1),государственные и муниципальные вузы все больше ограничиваютсяв своих степенях свободы.

До принятия Налогового кодекса РФ можно было говорить омощнейшей экономической гарантии деятельности вузов любойорганизационно-правовой формы: им предоставлялось правореинвестировать полученные доходы в собственную деятельность,при этом они освобождались от уплаты налога на прибыль (ст. 47закона РФ «Об образовании»). Однако теперь образовательныеучреждения уравняли в части налогообложения с обычнымихозяйствующими субъектами. И в этом смысле юридические гарантииправа на образование достойны справедливой критики.

Также своеобразной экономической гарантией возможностиполучения ВПО является уже обсуждавшееся право студентовсовмещать работу с обучением, право на оплачиваемые отпуска длясдачи экзаменов и т.п. Студенты для выполнения учебного планамогут направляться в командировки, на практику и стажировки, атакже на олимпиады, конференции и др. за счет средств учебногозаведения. Однако только Украина, единственное из государствСодружества Независимых Государств, закрепила в своейКонституции (п.3 ст. 53) обязанность государства по обеспечениюучащихся и студентов государственными стипендиями и льготами вкачестве экономической гарантии права граждан на профессиональноеобразование.604

Специальными экономическими гарантиями деятельностивузов нужно назвать также: возможность сдачи имуществаобразовательного учреждения в аренду с соблюдением определенныхправил (п.11 ст. 39 закона РФ «Об образовании»), причем полученныесредства поступают в распоряжение вуза; недопустимость изъятияимущества вузов, например, в счет погашения его долгов;субсидиарную ответственность государства по обязательствамучреждений (ст. 120 ГК РФ). Даже в случае неудовлетворительнойфинансово-хозяйственной деятельности вузы как учреждения не могутбыть объявлены банкротами.

604 См.: Иваненко В. А., Иваненко В. С. Социальные права человека исоциальные обязанности государства: международные и конституционно-правовые аспекты. С. 209.

302

Политические гарантии прав и свобод, обязанностейобучающихся – это, главным образом, сам факт существованиягосударственной политики в области образования, закрепленныйзаконодательно (ст. 2 закона РФ «Об образовании»). Перечисленные вст. 2 принципы составляют набор основных политических гарантий:единство федерального и регионального образовательногопространства; общедоступность образования, то есть равный доступвсех граждан; светский характер образования (отделение церкви отгосударства, свобода совести); свобода и плюрализм в образовании;демократический характер управления образованием. К этому нужнодобавить право выбора языка обучения (с учетом возможностейобразовательного учреждения); недопустимость создания идеятельности организационных структур политических партий,общественно-политических и религиозных движений и организаций(объединений) в государственных и муниципальных образовательныхучреждениях.

Наконец, политической гарантией служит разграничениекомпетенции между федерацией и субъектами, а также междуорганами государственной власти – в сфере образования.

Конституция относит образование к сфере совместноговедения. Однако управление высшим образованием закреплено зафедеральным органом – Министерством образования и науки РФ.605

Организационные гарантии права на образование – эторазветвленная сеть образовательных учреждений, органов управленияобразованием, разнообразных специализированных структур,государственно-общественных объединений и т.п. Не случайно и Н. В.Витрук называет организационные гарантии «гарантией гарантий»,исключая из общего ряда гарантий.606

Наряду с вышеназванными, организационными гарантиями,обеспечивающими право граждан на ВПО, являются различныеструктуры для подготовки преподавательских кадров и кадроввысшей квалификации, а также Высший аттестационный комитетМинобразования России, управляющий процессом формированиянаучных кадров и подтверждения их квалификации. При этом нормы,устанавливающие требования к соискателям ученых степеней и

605 Положение о Министерстве образования и науки РФ. – Утв. пост.Правительства РФ от 15.06.2004 г. № 280.

606 Указ. соч. С. 201.

303

званий, а также определяющие порядок замещения должностейпрофессорско-преподавательского состава и повышения научно-педагогической квалификации, будут относиться к юридическимгарантиям.

Специализированным органом, чья задача – обеспечениекачества образования и его соответствие ГОС, должна была статьГосударственная аттестационная служба (ст. 33 Закона РФ «Обобразовании»), ей предшествовала Государственная инспекция приМинобразовании России. В настоящее время, как указывалось выше,эти функции возложены на Федеральную службу по надзору в сфереобразования и науки.607

Выше (п.3.2 настоящей работы) мы также анализировалиорганизационные структуры и процедуры, которые обеспечиваютправа граждан при проведении вступительных экзаменов в вузах.

Особого внимания в этом аспекте заслуживают ивышеупомянутые нетрадиционные для российской системыуправления структуры – органы государственно-общественногоуправления. Все эти структуры на основе и во исполнениеКонституции РФ и законодательства об образовании осуществляютразнообразную практическую деятельность по претворению в жизньпредоставленного гражданам права на ВПО. Вместе с тем, этим целямдолжна способствовать и оптимальная внутренняя структура вуза,современный эффективный менеджмент. Самостоятельность ворганизации внутривузовского управления и формировании вузовскихподразделений должна, наряду с эффективным решением уставныхзадач, обеспечивать соблюдение и реализацию прав, свобод, законныхинтересов студентов и иных категорий обучающихся.

К числу организационно-правовых гарантий в системе ВПОотносятся все существующие нормативы и требования по организацииобразовательного процесса: стандарты образования (это одновременнои юридическая гарантия); максимально допустимое количество часоваудиторной нагрузки; предельное число экзаменов и зачетов в рамкаходной сессии; запрет на занятие педагогической деятельностьюлицом, лишенным судом права работать в образовательныхучреждениях в течение определенного срока и др. Хорошейорганизационной гарантией могут быть требования, которые сам вуз

607 Ее функции см. в Положении о Федеральной службе по надзору в сфереобразования и науки. – Утв. пост. Правительства РФ от 17.06.2004 г. № 300.

304

устанавливает для занятия должностей ассистента, доцента и др.Заслуживает внимания закрепление в актах «силовых» ведомствпроцедур распределения учебной нагрузки в зависимости отквалификации преподавателя: лекции могут читать доценты ипрофессора, ассистенты проводят практические занятия, семинары.608

Универсальной юридической гарантией прав и обязанностейграждан является закон, в широком смысле – все действующеезаконодательство.

В главе 2 мы проводили анализ нормативной базы высшейшколы. Известно, что в Конституции РФ предусмотрен рядположений, позволяющих исключить негативный вариантправотворчества. Можно лишь добавить к этому, что во избежаниеподобных негативных проявлений необходим профессионализм приподготовке соответствующих нормативно-правовых актов.Образовательное законодательство – яркое тому свидетельство.

Что касается судебной составляющей юридических гарантийрассматриваемого конституционного права граждан, в разрезереализации статуса студента мы рассмотрим его в следующемпараграфе.

Духовные гарантии, о которых пишет Н.В. Витрук, – оченьнематериальная субстанция: это культура, образованность членовобщества, соответствующий морально-психологический климатобщества. Следовательно, применительно к реализации права на ВПОправильнее будет говорить о формировании соответствующегосознания граждан именно в сфере высшего образования, благодарясозданной системе и выполняемым ей функциям, что позволитобеспечить соответствующее воспитание будущих родителей будущихстудентов, сохранить преемственность и привлекательность высшегообразования. При этом воспитание активной жизненной позиции,сознательного отношения к социальным процессам осуществляетсячерез систему обязанностей и механизмы ответственности личности.Предоставленные права студент, как и многие другие лица,наделенные государством особым статусом, должен реализовывать«разумно, добросовестно и ответственно».609 Наличие прав требует иуспешной реализации обязанностей.

608 П. Б раздела IV Положения о высшем военно-учебном заведенииФедеральной пограничной службы РФ. – Утв. приказом ФПС РФ от18.10.1996 г. № 699.

305

3.4. Обязанности и ответственность студента.Проблемы судебной защиты законных прав и интересовстудентов

Расхожая фраза «нет прав без обязанностей и нет обязанностейбез прав» в любом ее прочтении актуальна и для системыобразования, где она дополняется также ответственностью носителейправ и обязанностей и гарантированностью этих прав.

Н.В. Витрук определяет обязанность как возможностьповедения, имеющую, однако, необходимый характер с точки зренияволи общества, государства, выраженной в законе.610 Следовательно,обязанность – это социальная необходимость. Невыполнениеобязанностей подрывает систему объективно сложившихсяобщественных отношений и направлено против объективнойнеобходимости. Предоставляя студентам значительный блоксоциально значимых возможностей и прав, общество и государствовправе потребовать ответных обязательств, а также ответственности заих реализацию. Границы положительных и отрицательныхобязанностей (известных как запреты) российских студентовопределяют нормы законодательства и иных актов об образовании. Ихотя равным правам граждан должны соответствовать равныеобязанности, разница в обязанностях разных групп студентов менеезаметна, чем разница в правах отдельных категорий граждан припоступлении в вузы, а затем и в качестве студентов (дети–сироты,участники боевых действий и др., о чем говорилось в разделе 3.2).Благодаря этой части статуса государство в определенной степенивыравнивает граждан в процессе реализации права на ВПО.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в законе«Об образовании» практически нет норм, налагающих на

609 Для государственных служащих эти требования сформулировал, вчастности, Е.В. Охотский: см. указ. соч.; презумпцию добросовестностипредпринимателей, налогоплательщиков выводит из смысла ст. 49, 54Конституции РФ Г.А. Гаджиев. – См.: Конституционные принципыдобросовестности и недопустимости злоупотребления субъективнымиправами//Государство и право. 2002. № 7. С. 54–62. В гражданском праве этотпринцип закреплен ст. 10 ГК РФ.

610 Основы теории правового положения личности в социалистическомобществе. С. 140.

306

обучающихся обязанности или предусматривающих какую-либоответственность в связи с вхождением в состав административногоколлектива (см. ст. 50, 51 закона РФ «Об образовании»). Законотсылает к уставу и иным локальным актам образовательногоучреждения (п.1 ст.50). Это, с одной стороны, определеннаянедоработка закона, так как общий правовой статус обучающегосядолжен быть обязательно определен в законе общего характера сучетом всех составляющих: юридических оснований статуса, прав,обязанностей и ответственности. С другой стороны, этодополнительное свидетельство того, что закон «Об образовании» все-таки готовился в расчете на общее образование. Отсюда и чрезмернолояльное определение статуса обучающихся, без указания на ихсоциальную ответственность перед обществом. Можно сколь угоднодолго говорить о несовершеннолетии большинства из них, однакопринцип ответственности, безусловно, должен быть заложен восновном законе, регламентирующем такую важную сферуобщественной жизни, как образование.

Этот пробел постарались восполнить авторы проекта Общейчасти Кодекса РФ об образовании. В ст. 37 проекта в качествеосновных обязанностей обучающихся, воспитанников названыобязанность соблюдать устав образовательного учреждения(организации), добросовестно учиться, бережно относиться кимуществу учреждения (организации), уважать честь и достоинстводругих обучающихся, воспитанников и работников организации,соблюдать правила внутреннего распорядка образовательногоучреждения (организации). Иные обязанности предусматривалосьопределить в Особенной части Кодекса и иных законах.

В настоящее время обязанности студента, закрепленные в ФЗ«О ВППО», уже созвучны намерениям законодателя. Основнойобязанностью студента является обязанность «овладевать знаниями,выполнять в установленные сроки все виды заданий,предусмотренных учебным планом и образовательными программамиВПО, соблюдать устав вуза, правила внутреннего распорядка иправила общежития» (п.8 ст. 16 ФЗ «О ВППО»). При всей краткостиформулировки она очень емкая и охватывает основные требования кпребыванию студента в этом социальном качестве во всех возможныхпроявлениях.

307

Все образовательные учреждения следуют этой логике, перечисляя

в уставе аналогичные обязанности. И отчисление обучающихся,

как правило, связано именно с неисполнением их обязанностей

независимо от типа образовательного учреждения.

В числе легализованных в федеральных нормативных актахобязанностей нужно также назвать обязанность студентов,проживающих в общежитии, заключить договор по типовой форме(которая до сих пор не утверждена федеральным органом управленияобразованием, и вузы разрабатывают ее самостоятельно); обязанностьстудентов, проходящих обучение по программам подготовкиофицеров запаса, заключать контракт; обязанность студентов,обучающихся за счет собственных средств, своевременно оплачиватьстоимость обучения в соответствии с условиями договора; длястудентов–«договорников» и «целевиков» также может бытьпредусмотрена обязанность освоения дополнительных учебныхдисциплин.

Очевидно, что нормативно закрепленные обязанности студентов

подразделяются на несколько блоков: обязанности в области

учебного процесса, в части соблюдения внутреннего распорядка,

иных правил и договорных обязательств, обязанности морально-

этического свойства.

В уставах вузов, наряду с воспроизведением норм закона,обычно предусматриваются и такие обязанности, как поддержаниеавторитета вуза (или содействие его росту), бережное отношение кимуществу вуза, исполнение законных приказов и распоряжений

308

администрации.611 Может быть вменено в обязанность посещатьаудиторные занятия по расписанию, выполнять все виды заданий,постоянно повышать общую культуру и нравственность, соблюдатьпринципы морали;612 уважать и поддерживать традиции вуза;613

повышать культурный и профессиональный уровень, нравственно ифизически совершенствоваться, уважать человеческое достоинство имнение обучающихся, преподавателей и сотрудников вуза, терпимоотноситься к мнению других лиц.614 В уставе Санкт-Петербургскогогосударственного горного института им. Г. В. Плеханова выделенаобязанность соблюдать правила противопожарной безопасности иправила техники безопасности при работе в научных и учебныхзаведениях.

Во многих уставах отражена обязанность нести материальнуюответственность за ущерб, причиненный имуществу университета.

Дополнительно можно выделить обязанность тех студентов,которые заключили трехсторонние договоры с вузом иработодателями и обязались отработать на предприятии послеокончания вуза.615 В то же время для «целевиков» – лиц, принятых ввуз в рамках целевого приема по договору с органамигосударственной власти и местного самоуправления, несмотря на ихвозможность поступления в вуз в рамках отдельного конкурса, несуществует норм, требующих последующей «отдачи» долгов.616 Этобезусловное упущение, отставание нормативной базы от практикиобщественных отношений. Обязанность отработать установленный

611 Устав КГТУ, Самарского государственного медицинского университетаи др.

612 Устав Уфимского государственного нефтяного техническогоуниверситета, Уральского госуниверситета им. А.М. Горького, Санкт-Петербургского государственного горного института им. Г.В. Плеханова,Альметьевского муниципального института.

613 Устав Уральского госуниверситета им. А.М. Горького.614 Устав Самарского госуниверситета, Санкт-Петербургского

государственного горного института им. Г.В. Плеханова, МАДИ (ГТУ),Альметьевского государственного нефтяного института.

615 Постановление Минтруда РФ и Госкомвуза России от 27.12.1995 г.«О типовых контрактах между студентом и учебным заведением высшего(среднего) профессионального образования, студентом и работодателем,заключаемых в рамках целевой контрактной подготовки специалистов свысшим и средним профессиональным образованием».

616 См. Порядок приема в вузы РФ.

309

срок для этой категории студентов должна быть сровниальтернативной гражданской службе.617

В целом можно считать объем прав и обязанностей студентовдостаточно сбалансированным – с учетом того, что их академическиеправа, свободы и обязанности корреспондируют автономии вуза.Особенно убедительно то обстоятельство, что обязанности студентовгосударственных и негосударственных вузов практически совпадают.Вместе с тем, как и в случае с правами, обязанности обозначены кактребования достаточно общего характера. И, как и в случае с правамистудентов, зарубежное законодательство об образовании нередко даетмножество примеров гораздо более детальной регламентации статусастудента в части его обязанностей.

Так, в федеральном законе Австрии об организацииуниверситетов и обучении в университетах перечислены следующиеспецифические обязанности студентов:

• незамедлительно информировать университет обизменении фамилии и адреса;

• в установленные сроки подавать заявление о продленииобучения;

• в случае предполагаемого прекращения обучениясвоевременно подать заявление о прекращении обучения;

• в установленные сроки записываться на сдачу экзамена изабирать заявление о сдаче экзамена;

• при присвоении академической степени передавать поодному экземпляру работы в библиотеку университета иНациональную библиотеку (в российских вузахобязанность по движению и хранению выпускныхквалификационных работ несут выпускающие кафедрыили факультет в целом).618

Как видно из перечня, эти обязанности во многом обусловленысвободой обучения и передвижения в период учебы, характерной длязападной модели образования. И ни слова об общей дисциплине.Однако у австрийских студентов, как и у студентов в Германии, естьобязанность оплачивать обучение.

617 ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» от 25.07.2002 г. № 113-ФЗ.

618 Законодательство об образовании. Т.3. С. 54.

310

В едином (органическом) законе об университетах Испанииназвана единственная обязанность студентов, являющаясяодновременно и правом, – обучение (ст.46). Иные обязанности, как и вРоссии, определяются уставом университета.619

Очень схож объем обязанностей российских и китайскихстудентов, особенно с учетом вышеприведенного содержания уставоввузов РФ. Однако китайским студентам вменена также обязанностьвоспитания в духе патриотизма, коллективизма и социализма (вРоссии это обязанность вуза и преподавателей), сохраняется в Китае иряд идеологических требований – усваивать марксизм-ленинизм, идеиМао Цзедуна и теорию Дэн Сяопина (ст. 53 закона КНР о высшемобразовании).620

В законе о высшем образовании и научных исследованияхНидерландов нет специального раздела об обязанностях. Обязанностистудентов, вытекающие из контекста, лежат в плоскостиобразовательного процесса. На них ложится обязанность оплачиватьучебу в вузе.621 Также есть требование к студентам организационногохарактера – трудоустраиваться в случае учебы с неполной нагрузкой(ст. 284 закона). В советские времена такое требование предъявлялоськ студентам, обучающимся по вечерней и заочной форме.

А в рамочном законе о высшем образовании ФРГ обращает насебя внимание § 37, согласно которому правом и обязанностью всехчленов вуза, в том числе студентов, записавшихся на обучение,является сотрудничество в самоуправлении вуза. Строго говоря, иныеобязанности студентов особо и не оговариваются.622

Ряд требований к студентам, согласно закону о высшемобразовании Баварии, связан со спецификой обучения инеобходимостью рациональной организаций учебного процесса.623

Таким образом, напрашивается важный вывод. Несмотря надавние и прочные традиции демократии в развитых странах Запада, вомногих из них довольно подробно, а следовательно, жесткорегламентируются образовательные отношения. В этой сфере, в томчисле и в тех случаях, когда законодательно закрепляется принцип

619 Там же. С. 133.620 Там же. С. 221.621 Там же. С. 251–365.622 Законодательство об образовании. Т.3. С. 408, 392–421.623 Там же. С.507–510, 513–520.

311

автономии вузов, государство в интересах подлинной защитыинтересов обучающихся старается максимально конкретизировать ихправа и обязанности в законе, акте наивысшей юридической силы. ВРоссии, где автономия образовательных учреждений, особенно вузов,закреплена законодательно, и они используют ее в значительнойстепени, статус конкретного студента во многом зависит от уровнядемократии в отдельном вузе. Также в формировании статуса студентароссийского вуза значительную роль играют подзаконныенормативные акты.

Однако в цитируемых законах, равно как и в российскомзаконодательстве, практически отсутствуют обязанностиотрицательные, то есть запреты. Между тем запреты также относятсяк сфере юридического долженствования. Они устанавливаютнеобходимость воздержания от определенных нормативно-правовымиактами действий и потому рассматриваются как наиболее удобныйпредостерегающий прием, посредством которого достигаетсяэффективная защита общественных отношений.624 Представляется, чтов образовании российский законодатель необоснованно ипреждевременно отказался от этого метода воздействия. Лишь изуставов вузов вытекает косвенный запрет на совершение действий,умаляющих авторитет образовательного учреждения.

Не существует и очевидных ограничений студентов вполитических, имущественных, трудовых правах. Наоборот, взарубежных законах об образовании вводятся специальные нормы озапрете на ущемление в правах в связи с теми или инымиобстоятельствами: выполнение служебных обязанностей, служба вразвивающихся странах, прохождение добровольной социальнойслужбы, уход за ребенком или другими родственниками и т.п. (§ 34рамочного закона о высшем образовании ФРГ).625

Тем не менее представляется, что в сфере образования неменее важно, чем в государственной службе илипредпринимательской деятельности, обозначить общеотраслевойпринцип добросовестности и недопустимости злоупотребления

624 См.: Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности всоциалистическом обществе. С. 149; Матузов Н.И. Личность. Права.Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972.С. 276 (Цит. по: Мушкет И.И. Социально-правовые предпосылкиформирования института юридического запрета//Юрист. 2003. № 5. С. 2–5).

625 Законодательство об образовании. Т.3. С. 407.

312

субъективным правом как метод обеспечения гармонии частных ипубличных интересов. Представляется очень удачной конструкцияЮ.С. Адушкина – «позитивные отношения дисциплины».626 При этомдобросовестное, дисциплинированное поведение студента – некийсоциальный идеал, модель которого заложена в системе российскоговысшего образования ее создателями. В разный исторический периодона также отличается. В высшей школе России до 1917 годаиспользовалось немало разнообразных способов и методов, иногдажестких и даже жестоких, для обеспечения надлежащего поведениястудентов.627

Принцип добросовестности и недопустимостизлоупотребления субъективным правом в равной степени применим ковсем участникам образовательной деятельности. Для преподавателейи администрации его возможно прямо или косвенно заложить всоответствующие положения и должностные инструкции,необходимое поведение студента достигается на основе устава вуза,правил внутреннего распорядка путем использования традиционныхдля советской и российской системы управления методов. В сфереобразования, как и в административно-правовых отношениях,применяются широко известные методы убеждения и принуждения,хотя и не выделенные специально в законодательстве об образовании.Цитируемые выше акты Минобразования России, свидетельствующиео необходимости восстановления воспитательной работы в вузах, естьне что иное, как способ активизации применения убеждения в целяхформирования добросовестного поведения студента на всех этапах иво всех видах образовательных отношений, в том числе и запределами образовательного учреждения. В образовании особенноактуально внедрение установки на регулирование поведения субъектапоощрительным способом.628

626 Указ. соч. С. 21.627 См.: История Московского университета. М., 1955. Т.1. 563 с.;

Эймонтова Р.Г. Русские университеты на грани двух эпох. От Россиикрепостной к России капиталистической; Щетинина Г.И. Университеты вРоссии и устав 1884 г. М.: Наука, 1976. 231с. Щетинина Г.И. Студенчество иреволюционное движение в России. Последняя четверть XIX в. М.: Наука.1987. 240 с.; и др.

628 См.: Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности. С. 269.

313

Принуждение в образовании (по терминологии ряда авторов,дисциплинарно-правовое принуждение) зачастую влечет за собойответственность студента.

Проблемы ответственности студентов можно разделить нанесколько составляющих. В равной степени ко всем аспектамответственности, перекликающейся с проблемой добросовестногоповедения и недопустимости злоупотребления субъективным правом,применимо напоминание Гоббса: «…в чисто естественном состоянии,или до того, как люди связали друг друга какими-либо договорами,каждому было позволено делать все, что ему угодно.., а также владетьи пользоваться всем, что он хотел и мог обрести…».629 Посредствомответственности субъект взаимосвязан с обществом и государством.Поступив в вуз, используя предоставленные государством и закономвозможности в сфере высшего образования, личность должнавписаться в существующую систему отношений в высшемобразовании, вокруг него и по поводу его. Она добровольно связываетсебя определенными обязательствами, входя в состав коллективногосубъекта. В случае заключения договора на компенсацию затрат наобучение эта связь дополняется обязательствами перед плательщиком.

Следовательно, во-первых, на студентах лежит собственносоциальная ответственность. Студент получает целый рядвозможностей, льгот, приоритетов, предусмотренныхзаконодательством об образовании и иными релевантныминормативно-правовыми актами, материально-финансовую иорганизационную поддержку государства, особый социальный статус.Масштабы поддержки конкретного студента могут быть различны,следовательно, возможна и разная степень ответственности. Так,студент, обучающийся за счет средств бюджета, в значительнойстепени должен чувствовать бремя социальной ответственности передгосударством и налогоплательщиками. Студент, который платит заобучение родительскими деньгами или средствами спонсора,работодателя, ответствен прежде всего перед ними, но также и передгосударством, и перед обществом (см. выше).

Во-вторых, это ответственность студента как участникаобразовательных отношений – за соблюдение установленных норм иправил, исполнение обязанностей, надлежащую реализацию своихправ и свобод и т.д., то есть юридическая ответственность. Однако и в

629 Цит. по: Кара-Мурза С.Г. Идеология и мать ее наука. С. 33.

314

том, и в другом случае речь идет об ответственности, возникающей уличности в связи с адресным получением от государства возможностиреализации конституционного права на ВПО.

С позиций социальной ответственности студент долженучиться, в полной мере реализуя те возможности, которые дает статусобучающегося в вузе. Его ответственность перед государством иобществом, иными структурами или субъектами, финансирующимиего обучение, состоит в овладении знаниями и подготовке кквалифицированному труду. К примеру, в Германии, где обучениеплатное, наряду с различными формами финансовой поддержкиобучающихся предусмотрено и частичное погашение выданной ссудыв случае успешной сдачи экзаменов (в числе первых 30%) вустановленные сроки (§ 18 b федерального закона об индивидуальнойпомощи в получении образования).630 В КНР учащиеся, получающиекредиты или пособия, согласно закону КНР «О высшем образовании»,должны выполнять соответствующие обязательства (ст.54). При этомгосударство поощряет тех выпускников, кто едет работать вотдаленные и особо трудные регионы (ст.59).631 А согласно закону овысшем образовании Баварии, студент даже может быть отчислен,если по определенным причинам он «не признает более обязательствработать по необходимой с общественной точки зрения профессии, аэто было условием при выделении для него учебного места» (ст. 65).632

Для студентов, заключивших договоры с работодателями, направленных на обучение врамках целевого приема, «попавших» в государственный заказ, ответственностьконкретизируется обязанностью отработать после окончания вуза в организациях понаправлению заказчика (о некоторых изъятиях в случае целевого обучения было сказаноранее). Это ответственность за будущее поведение, то есть ответственность позитивная. Хотяпока эти случаи единичны, очевидно стремление государства связать возможность обученияза счет средств бюджета с обязанностью последующей работы там, где потребуется. Идеягосударственного распределения возвращается в обновленном виде – в силу своейоправданности, справедливости и востребованности.

Ответственность студента в образовательных отношениях –это также ответственность за выполнение надлежащим образомграфика учебного процесса, посещение обязательных занятий,соблюдение учебной дисциплины и многочисленных требованийПравил внутреннего распорядка и общежития. Она наступает в

630 Законодательство об образовании. Т.3. С.440–441.631 Там же. С.221–222.632 Там же. С. 509.

315

случаях нарушения установленных предписаний и неисполненияобязанностей.

Очевидно, что нарушения, совершаемые студентами, преждевсего затрагивают сферу жизнедеятельности образовательногоучреждения, отчасти – сферу экономики и социальную сферу (еслиотказываются выполнить условия договора об отработке послеобучения), и в определенной степени – сферу государственногоуправления, так как противоправное поведение участникаобразовательных отношений свидетельствует о недостатках ворганизации системы.

Однако п. 9 ст. 16 ФЗ «О ВППО» предусматривает длястудентов ответственность только за нарушение обязанностей,предусмотренных уставом вуза и правилами его внутреннегораспорядка – вплоть до отчисления из вуза. Дисциплинарныеправонарушения не конкретизируются. Не детализируются инаказания, нет и отсылки к каким-либо уточняющим нормам, поэтомув вузах традиционно руководствуются ТК РФ (ст. 192) и применяют кстудентам следующие виды взысканий: замечание, выговор иупомянутое отчисление. Процедуры наложения и снятия взысканийидентичны тем, что предусмотрены в ТК и КоАП. Безусловно, все этодает основание ряду авторов считать ответственность студентовразновидностью дисциплинарного принуждения.633 Такая конструкциявозможна и в силу родственного происхождения образовательногоправа от права административного, о чем было сказано в главе 2настоящего исследования.

Для сравнения, закон о высшем образовании Баварии в ст. 93однозначно закрепляет те правонарушения студентов и иных членоввуза, за которыми может последовать применение дисциплинарныхвзысканий. 634

Вопрос о характере ответственности студентов Д.Н. Бахрахрассматривает с позиций современного административного права,называя ее дисциплинарной ответственностью в административномправе. Это вполне логичное развитие темы: очевидно, чтоответственность студента за какие-либо нарушения в процессе

633 Адушкин Ю. С. Дисциплинарное производство в СССР; Нестерова Г.А.Дисциплинарная ответственность по советскому административному праву; идр.

634 Законодательство об образовании. Т. 3. С. 529–530.

316

обучения не может быть просто административно-правовой, так какэти ситуации, естественно, не предусмотрены КоАП РФ. Очевидно,однако, и мы уже обсуждали эту проблему в разделе 2.2, чтодисциплинарная ответственность студента, для которой в законе «Обобразовании» заимствованы соответствующие процедуры изтрудового права, и дисциплинарная ответственность работника иливоеннослужащего – также явления разнопорядковые: студент несвязан с вузом трудовыми отношениями; его пребывание в вузе нерегламентировано уставом о дисциплине, он не находится в такихжестких отношениях субординации, как военнослужащие, работникимилиции и т.д. Говоря о дисциплинарной ответственности студента,следует определить: какую дисциплину он при этом нарушает?Академическую? Дисциплину образовательного учреждения? Илидисциплину студента? Характер возможных правонарушенийстудента напрямую связан с его специальным правовым статусом,охватывающим не только учебный процесс. Не случайно студентаможно отчислить и за правонарушения, совершенные вне стенучебного заведения, в том числе не связанные с учебным процессом.Хотя это и вызывает возмущение некоторых специалистов в областиобразовательного права, большинство вузов отчисляет студентов,совершивших уголовные правонарушения, серьезныеадминистративные правонарушения, со ссылкой на свои уставы. Что-то вроде из недавнего прошлого: «за действия, не совместимые свысоким званием студента»... Отчасти это можно объяснить иупомянутой ранее высокой степенью социальной ответственностиобучающихся в образовательных учреждениях ВПО. Показательнопоэтому, что в главе 9 «Правовая ответственность» закона КНР «Обобразовании» перечислены разные виды возможных правонарушенийв системе образования – финансовые, административные,имущественные, а также нарушения, связанные с зачислением,проведением экзаменов, выдачей дипломов об академическихстепенях и т.п. Однако ответственность за подобные нарушенияпредусмотрена другими законами.635

В проекте Общей части Кодекса РФ об образовании впервыевыделена самостоятельная норма об ответственности обучающихся,воспитанников: это ст. 40 проекта. Ответственность длявышеназванных участников образовательных отношений коррелирует

635 Законодательство об образовании. Т.3. С. 238–240.

317

их обязанностям и может наступить за невыполнение в установленныесроки учебного плана, нарушение правил внутреннего распорядка иустава образовательного учреждения (организации), а также завиновное причинение вреда имуществу образовательного учреждения(организации). Коль скоро дисциплинарно-правовое принуждениеподразделяется на виды в зависимости от того, какой отраслью онорегламентировано,636 этот вид ответственности, предусмотренныйнормами образовательного права, вероятно, так и следует именоватьответственностью в образовательном праве.

Дисциплинарное производство в вузе в отношении студентовхарактеризуется и специфическим кругом субъектов дисциплинарногопроизводства. Хотя приказ о наложении может издать только ректор,замечание может налагать любой преподаватель. А в промежуточныхпроцедурах могут быть задействованы и заведующий кафедрой, идекан, и заведующий общежитием, и специальные комиссиифакультета, вуза, органы студенческого самоуправления, и дажеученый совет.

Ответственность в образовательном праве может принимать инетрадиционные формы, свойственные только системе образования.Так, например, отметка студента на экзамене – это тоже мерило егоответственности за выполнение своих учебных обязанностей, длястудентов дневного обучения – основной социальной обязанности.Ответственность за качество обучения в течение семестра студентнесет, не получив возможного «автомата» или даже стипендии.Ответственность за неуплату средств за обучение в виде отчисления –это также не дисциплинарная, не гражданско-правовая и неадминистративно-правовая ответственность, однако ее применениенапрямую связано с возможностью продолжения образования. Такимобразом, и в рамках дисциплинарного принуждения вобразовательном праве существуют особые процедуры и санкции,свойственные только этой отрасли.

Необходимо, следовательно, внимательное изучение проблемдисциплинарной ответственности студентов в целях восполненияимеющихся в правоведении и законодательстве пробелов. Дляэффективной защиты любых общественных отношений необходима

636 См.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность: Учеб. пособие.М.: Юриспруденция, 1999. С. 93; критерии для классификации формулирует иАдушкин Ю.С. Указ. соч. С. 28.

318

их упорядоченность. В этом мы единодушны с Ю.С. Адушкиным и Д.А. Липинским.

Свидетельством того, что практика давно вывелаответственность студентов за рамки административно-правовой,является то обстоятельство, что вузы, как правило, при отчислениистудентов за неуспеваемость не соблюдают требований ст. 16 ФЗ «ОВППО» по процедуре отчисления: объяснения, соблюдение сроков ит.п. Если проводить какие-либо аналогии, то в первую очередь, надовспомнить, что речь идет о защите конституционного права на ВПО.Для защиты такого конституционного права, как право на труд,предусмотрены специальные механизмы и процедуры. Множествопроцессуальных норм обеспечивает конституционное правообвиняемого на защиту и т.д. С.В. Куров отмечает необходимостьприведения в соответствие с Конституцией РФ положений оботчислении студентов из вузов (впрочем, не уточняя, как именно этодолжно быть сделано).637 Особенно велико в этом случае значениеправоприменительной деятельности администрации вуза, котораядолжна установить событие правонарушения, его субъектов, собратьнеобходимые материалы и доказательства, проверить их и определитьсоответствие юридического и фактического основанийответственности.638

Однако вряд ли многие представители вузовскойадминистрации задумываются о формально-юридической сторонеэтих процедур, равно как и о необходимости их соблюдения. Нетсоответствующей управленческой установки. Не публикуетсяинформация о случаях привлечения к дисциплинарнойответственности руководителей и других представителейадминистрации вуза за виновные действия в отношении студентов.Нет обобщения судебной практики по делам такого рода, идейственного для студентов механизма обжалования действийадминистрации также нет. Очевидно, что в случае возникновенияподобного спора суд не будет руководствоваться ни КоАПом, ни ФЗ«Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права исвободы граждан»639 (так как ректор, а тем более, декан, заведующийкафедрой не являются должностными лицами в российском праве, за

637 Куров С.В. Проблемы правового регулирования образовательнойдеятельности //Право и образование. 2003. № 4. С. 80–83.

638 См. Адушкин Ю.С. Указ. соч. С. 41.

319

исключением уголовной ответственности ректора за получениевзятки). Иск студента будет рассматриваться в гражданско-правовомпорядке – в лучшем случае, с применением законодательства обобразовании и гражданского законодательства, в худшем – на основеФЗ «О защите прав потребителя».

Таким образом, несмотря на перестройку системыобразования, развитие демократии и автономии вузов, а, скорее, всилу этих обстоятельств, значение административно-процесуальнойформы правоприменения в вузах должно только возрастать. Иотечественная история, и современный опыт развитых зарубежныхстран свидетельствуют о пользе специализированных судов или иныханалогичных структур, которые могут учесть всю специфику споров всистеме образования, руководствоваться всей совокупностьюотраслевых норм, регулирующих эту сферу, поддержать, в том числе,корпоративный дух и оказать мощное воспитательное воздействие какна участников спора, так и на заинтересованных лиц. Необходимостьформирования действенных структур по защите прав и законныхинтересов молодежи, в том числе студенческой, отметило в своихрекомендациях Минобразование России.640

Федеральный закон Австрии «Об организации университетов иобучении в университетах» в специальном параграфе «Правоваязащита при сдаче экзаменов» (№79) определяет орган, отвечающий заправовые аспекты обучения. Кроме того, в этом же параграфедетально расписана процедура экзамена, определены сроки дляпризнания оценки недействительной и сроки хранения документациипо экзамену и т.п.641 В Едином (органическом) законе обуниверситетах Испании, дополнение 14, предусмотрена «позицияуниверситетского защитника», избираемого или назначаемого всоответствии с уставом университета для «наблюдения засоблюдением прав и свобод» профессоров, студентов, персонала.642

В вузах Нидерландов создаются советы по экзаменационнымапелляциям из числа преподавателей и студентов. В компетенции этих

639 Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающихправа и свободы граждан» от 27.04.1993 г. № 4866-I.

640 Инструктивное письмо Минобразования России от 24.04.2003 г. № 2«О развитии молодежного парламентаризма в субъектах РФ»\\ БюллетеньМинобразования. 2003. № 6. С. 39–51

641 Законодательство об образовании. Т.3. С. 65–66.642 Там же. С. 155.

320

советов – решения об исключении студентов, решения относительнодопуска к экзаменам, а также решения экзаменационных советов иэкзаменаторов. В масштабах страны функционирует апелляционныйтрибунал по высшему образованию, причем его членами также могутбыть и студенты (раздел 2 статьи 4 Закона о высшем образовании инаучных исследованиях Нидерландов). Частные учебные заведениямогут создавать объединенные апелляционные советы (раздел 3статьи 4).643

И в российских вузах объективно необходимспециализированный орган для защиты прав и интересов студентов ииных участников образовательных отношений. Думается, что реальнаястепень остроты вузовских проблем и отсутствие необходимогоопыта в части защиты нарушенных прав студентов требуютвнимательного отношения государства к развитию вузовскойдемократии в том числе и путем создания внутри системысобственного механизма обеспечения прав и законных интересов всехее членов. Специфика российской судебной системы не позволяет«множить» специализированные суды для подобных споров. Темактуальнее создание административных судов, к компетенциикоторых, в частности, должно быть отнесено и рассмотрение споров всфере образования.

Следует также помнить, что международно-правовые гарантииправ человека, получившие свое юридическое оформление спринятием Всеобщей декларации прав человека (1948), Европейскойконвенции о защите прав человека и основных свобод (1950),Международного пакта о гражданских и политических правах (1966),Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству вЕвропе (1975), различных конвенций и других актов,предусматривают создание надгосударственных органов защиты правчеловека, таких как Комиссия ООН по правам человека,Международная организация труда, Европейский Суд по правамчеловека и др. Исчерпав национальные средства защиты своих прав,гражданин отныне имеет возможность апеллировать кмеждународным, т. е. надгосударственным, органам, выступаянередко с иском против своего государства. Хотелось бы, чтобыстуденты российских вузов находили должное удовлетворение своихобразовательных потребностей и требований внутри страны,

643 Там же. С. 300–304.

321

благодаря эффективному административно-правовому механизмуобеспечения конституционного права граждан на высшеепрофессиональное образование.

Выводы и предложения1. Управление высшим образованием – важная

социокультурная функция государства, определяющаямногие перспективы развития общества, и государствообязано сохранять регулирующее и поддерживающеевоздействие в этой сфере.

2. Принципиальное отличие государственного регулированиявысшего образования в современных условиях состоит впереходе от управления деятельностью к управлениюпроцессами. Однако практика организациигосударственного регулирования высшего образованиясвидетельствует о преобладающем стремлении кнепосредственному управлению. Как следствиеусиливающегося контроля в различных его проявленияхавтономия вузов фактически носит ограниченныйхарактер.

3. Отличительной чертой государственного регулированиявысшего профессионального образования являетсядиверсификация в финансировании образования: дажегосударственные вузы до 50% своего бюджета формируютза счет внебюджетных поступлений.

4. Важная сторона реформирования образования – наличиеорганизационной структуры, способной реализовать новыеобразовательные цели и задачи. РеформированиеМинистерства образования Российской Федерацииотражает новые требования. Логика развитиянадведомственных функций федеральных органовуправления высшим образованием предполагает передачуведомственных вузов, кроме вузов министерств обороны,внутренних дел, Государственного таможенного комитетаи т.п., в его ведение.

5. Минобрнауки России в своей деятельности должноучитывать опыт регионов в организациифункционирования системы высшего образования, не

322

допуская при этом избыточного крена в сторонудецентрализации управления.

6. Принципы государственной политики в областиобразования должны рассматриваться как принципыобразовательного права, они положены в основуобразовательного законодательства, именно на них следуеториентироваться при формировании нормативно-правовойбазы образования, в том числе высшего.

7. Государственное регулирование высшего образованияпредполагает использование специфических методовгосударственного регулирования, в том числе контроля закачеством деятельности.

8. Государственное регулирование высшего образованиястроится при значительном участии государственно-общественных структур.

9. Основной недостаток нормативно-правовых актов в сфереобразования состоит в том, что либо они ненадлежащейюридической силы, либо их реализация затрудняетсяфедеральными законами о бюджете на очередной год,которые не предусматривают необходимых затрат.

10. Объективные процессы децентрализации в высшемобразовании носят характер регионализации с сохранениемзначительной роли федерального центра.

11. Отличительной чертой государственного регулированияВПО является то обстоятельство, что дажедиверсификация в финансировании государственных имуниципальных вузов не снижает степенигосударственного присутствия в регулировании различныхвопросов жизнедеятельности высшей школы. В то жевремя государство явно недостаточно воздействует наработу негосударственных вузов.

12. Механизм административно-правового обеспеченияконституционного права граждан на ВПО долженучитывать двойственную природу права на образование,его «двойное назначение».

13. В соответствии с установкой на то, что конституционныеположения о правах и свободах человека и гражданинаявляются наиболее важным критерием для оценки

323

организации и деятельности государства, необходиморассматривать деятельность современного российскогогосударства, в том числе, и через призму проблемреализации права на ВПО.

14. Специфика образовательных отношений, статусаобразовательных учреждений и всех участниковобразовательной деятельности может быть надлежащимобразом отражена в специальном законодательстве.

15. Образовательное законодательство и образовательноеправо – не тождественные понятия. Образовательное правокак формирующаяся отрасль права уже имеет надлежащееобъективное выражение в представительном по объему,содержанию и качестве образовательном законодательстве.В свою очередь, образовательное законодательство имеетнеобходимое теоретико-логическое обоснование, нонуждается в систематизации в обеих ее формах.

16. Кодекс РФ об образовании должен положить конецзатянувшейся дискуссии права на существование новойотрасли права – образовательного, так как принятиекачественного, действенного кодекса возможно, во-первых, при наличии достаточно развитого отраслевогозаконодательства, во-вторых, он является отражениемобъективного обособления определенной сферыобщественных отношений, имеющих «внутренние законы»и «правовую природу вещей» (К. Маркс).

17. Отраслевое и нормативное размежевание в частиобразовательных отношений, признание образовательногоправа как самостоятельной отрасли права станетсущественным вкладом в развитие не толькообразовательного, но и административного права, рядаиных отраслей, затрагивающих отношения в системеобразования, а также теории права.

18. Правовой статус студента – сложная многомерная модель,наиболее полная и законченная в сравнении с другимикатегориями обучающихся. Она включает в себяобщеправовую характеристику студента, правовыеоснования возникновения этого статуса, собственно права

324

и обязанности, ответственность студента и гарантииреализации права на ВПО.

19. Общеправовая характеристика студента носиткомплексный характер и включает в себя нормыразличных отраслей права. Также в формировании статусастудента российского вуза значительную роль играютподзаконные нормативные акты.

20. Видовые модификации статуса студента обусловленымногими факторами, важнейшими из которых являютсястатус вуза, условия зачисления, индивидуальное правостудента на льготы, форма получения образования.Необходимо законодательно произвести четкуюдифференциацию прав студентов с учетом реальныхразличий в их статусе.

21. Существующий институт приема в государственные вузыне обеспечивает в полной мере равенство гражданРоссийской Федерации в реализации своегоконституционного права на высшее профессиональноеобразование.

22. Действующее российское законодательство о высшемобразовании обеспечивает автономию вузов в силу егодостаточно общего содержания. Однако это неизбежновлечет за собой недостаточную регламентацию прав исвобод студентов, необходимых процедур в процессеобучения, организации студенческого самоуправления,государственной поддержки обучающихся и т.д. С точкизрения интересов студентов в этой части предпочтительнеесохранять административно-правовой подход и тщательнорегламентировать основные процедуры.

23. Новые образовательные процедуры, обусловленныевключением Российской Федерации в международныепроцессы, требуют глобального единообразия. Посуществующей российской традиции регламентацияосуществляется не законодательным путем, а черезведомственное нормотворчество, которое в значительнойстепени сокращает самостоятельность вузов в этихпозициях. В этих условиях велика роль федеральногооргана управления высшим образованием, возрастает

325

значение его стабильности и компетентности егоспециалистов.

24. Несмотря на давние и прочные традиции демократии вразвитых странах Запада, во многих из них подробно, аследовательно, жестко регламентируются образовательныеотношения. Такие государства и в условиях автономиивузов в интересах подлинной защиты интересовобучающихся стараются максимально конкретизировать ихправа и обязанности в законе. В России статус конкретногостудента во многом зависит от уровня демократии вотдельном вузе. По-прежнему требует самоговнимательного изучения проблема дисциплинарнойответственности студентов как ответственности особоговида в целях восполнения имеющихся в правоведении изаконодательстве пробелов.

25. Не создавая нормативных запретов и ограничений встатусе студента, государство в самом общем видерегламентирует и вопросы их дисциплинарнойответственности, не защищая их тем самым от возможногопроизвола со стороны вузовской администрации.

26. Гарантии права на ВПО, наряду с традиционнойклассификацией, делятся также на те, которыеобеспечивают само право, и те, которые обеспечиваютстатус студента. Статус студента далеко не в полной мерезащищен существующим механизмом гарантий, особенноэто касается студентов негосударственных вузов, в томчисле аккредитованных.

27. Развитие студенческого самоуправления в определеннойстепени поддерживается и стимулируется государством,но ограничивается невысокой студенческой активностью ислабым представительством в делах и структурах вузов.

28. В целях закрепления правового статуса студентов какособой категории обучающихся в Кодексе РФ обобразовании должна быть соответствующая глава, а ввузах необходим специализированный орган для защитыправ и интересов студентов и иных участниковобразовательных отношений. Специфика российскойсудебной системы не позволяет «множить»

326

специализированные суды для подобных споров. Темактуальнее создание административных судов, ккомпетенции которых, в частности, должно быть отнесенои рассмотрение споров в сфере образования.

327

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

I. Литература1. Абдулаев М.И., Комаров С.А. Проблемы теории государства и

права. СПб.: Питер, 2003. 576 с.2. Автоматизация управления вузом. М.: Радио и связь. 1984. 175 с. 3. Автономия и авторитарность. (Исторический обзор реформ

отечественного высшего образования). М.: изд-во НИИ ВШ.1991. 56с.

4. Агапов А.Б. Учебник административного права. М.: Городец,1999. 558 с.

5. Административное право/ Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ,2002. 697 с.

6. Административное право зарубежных стран/ Под ред. А.Н.Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. 464 с.

7. Административно-процессуальное право: Курс лекций/Под ред.И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. 399с.

8. Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов:Изд-во Саратовск. ун-та, 1986. 126 с.

9. Акбаев А.А. Осуществление прав граждан на образование:конституционные гарантии и социально-экономическоеобеспечение. М., 1999. 190 с.

10. Алексеев С.С. Общая теория права. М.: Юрид. лит-ра. Т.1. 1981.360 с.; Т. 2. 1982. 359 с.

11. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М.: Теис,1995. Ч.1. 280 с.

12. Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А.А. Административноеправо РФ. М.: Теис, 1995. Ч.2. 280 с.

13. Амбросимова Н.М. Сравнительные исследования в высшемобразовании за рубежом. М.: Исслед. центр проблем качестваподготовки специалистов, издат. корпорация «Логос». 1994.(Научные доклады. Вып. 6). 40 с.

14. Андиева М.С. Управление образованием в РФ: правовойаспект//Право и образование. 2002. № 6. С. 139–146.

15. Андиева М. С. Средства государственного управленияобразованием//Право и образование. 2004. № 1. С. 134–148.

16. Андрюхина Э.П. Административно-правовое регулированиенефтегазового комплекса РФ: Автореф. дис… канд. юрид. наук.М., 2000. 23 с.

17. Аралов А.В. Управление негосударственным вузом в условияхрынка образовательных услуг. Ессентуки, 2000. 230с.

328

18. Асеева А.А. О предмете образовательного права//Образовательное право и правовое образование: теоретические ипрактические аспекты обеспечения единого правовогопространства. Материалы 2-й Межрегиональной научно-практической конференции. Екатеринбург, 2003. Ч. 1. С. 112–114.

19. Астрахань А.А. Гарантии и пределы осуществленияконституционных прав и свобод советских граждан: Автореф.дис... канд. юрид. наук. М.: Изд-во МГУ им. М.В. Ломоносова.М., 1986. 25 с.

20. Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы. М.: Экономика, 2000. 302 с.

21. Байденко В.И. Болонский процесс: структурная реформа высшегообразования Европы. М.: Исследов. центр проблем качестваподготовки специалистов, 2003. 127 с.

22. Балбеко А.М. Политико-правовые основы развития региональныхсистем высшего образования субъектов РФ//Право и образование.2002. №4. С.45–51.

23. Барабашева Н.С. Правовой статус вузов в СССР. М.: Изд-воМГУ, 1979. 216 с.

24. Барабашева Н.С. Правовой статус студентов в СССР. М.: Знание,1981. 64 с.

25. Барабашева Н.С., Венгеров А.Б. Право и распределение. М.: Изд-во МГУ, 1988. 277 с.

26. Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2000.624 с.

27. Бахрах Д.Н. О предмете административного права вРоссии//Государство и право. 2003. № 10. С.31–38.

28. Бахрах Д.Н. Административная ответственность: Учеб. пособие.М.: Юриспруденция, 1999. 111 с.

29. Бахрах Д.Н., Кивалов С.В. Таможенное право России.Екатеринбург, 1995. 175 с.

30. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельностигосударственной администрации. Екатеринбург, 1999.

31. Белая книга российского образования. Проект ТАСИС«Управление образованием». В 2 ч. М.: изд-во МЭСИ, 2000. Ч. I.252с. Ч. II. 113 с.

32. Бельский К.С., Елисеев Б.П., Кучеров И.И. О системеспециальных методов полицейской деятельности//Государство иправо. 2003. № 4. С. 11–18.

33. Беляков С.А. Лекции по экономике образования. М.: изд-во ГУ –ВШЭ, 2002. 338 с.

329

34. Беляков С.А., Куклин В.Ж. Образовательная политика иуправление образованием//Университетское управление:практика и анализ. 2003. № 3 (26). С. 10–23.

35. Божков И.А. Административно-правовой статуснегосударственных (частных) предприятий: Автореф. дис… канд.юрид. наук. М.: Изд-во Академии управления МВД РФ. 2000. 24с.

36. Бублик В.А. Цивилистические проблемы предпринимательства всистеме высшей школы России (комментарий закона РФ «Обобразовании»)//Российский юридический журнал. 1993. № 1.С.23–31.

37. Бурков А.Л. Акты правосудия как источники административногоправа: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. 20с.

38. Винокуров В.А. Организационно-правовой механизмчинопроизводства при прохождении государственной службы.Автореф. дис… канд. юрид. наук. СПб, 2000. 22 с.

39. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности всоциалистическом обществе. М.: Наука, 1979. 230 с.

40. Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М.: Наука, 1985.175 с.

41. Вишнякова С.М. Профессиональное образование. Словарь.Ключевые понятия. Термины. Актуальная лексика. М.: Новь,1999. 538 с.

42. Владыкина Т.А. К проблеме образовательного права// Российскийюридический журнал. 2001. № 4. С. 25–34.

43. Владыкина Т.А. Толкование норм образовательного права:доктринальная модель и реальность//Право и образование. 2004.№ 2. С. 17–20.

44. Военное право: Учебник. М.: Юрлитинформ, 2002. 215 с.45. Волохова Е.Д. Формирование законодательства об образовании

России в условиях федерализма: становление, состояние,перспективы. М., 2001. 160 с.

46. Волохова Е.Д. Понятие и содержание конституционного праваграждан на образование//Право и образование. 2002. №3. С. 22–32.

47. Вопросы повышения эффективности управления вузом. – в кн.:Системный подход к управлению учебно-воспитательнымпроцессом вуза. Томск, 1976.

48. Воробьев В.А. К истории наших университетских уставов//Русская мысль. 1905. №12.

330

49. Высшее образование в России. Очерк истории до 1917 г./ Подред. В.Г. Кинелева. М., 1995. 352 с.

50. Гаджиев Г.А. Конституционные принципы добросовестности инедопустимости злоупотребления субъективнымиправами//Государство и право. 2002. № 7. С. 54–62.

51. Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административноеправо: история развития и основные современные концепции. М.:Юристъ, 2002. 410 с.

52. Глушаченко С.Б., Ромашов Р.А. Технико-юридические аспектыправоинтерпретационной деятельности//Юрист. 2003. № 6. С. 2–5.

53. Горягин А.А. Административно-правовое регулированиеинвестиционной деятельности в РФ: Автореф. дис… канд. юрид.наук. М., 2001. 23 с.

54. Государственное управление народным образованием в СССР/Г.С. Сапаргалиев, Е.Б. Баянов и др. Алма-Ата: Наука, 1980. 191 с.

55. Грибанов Д.В. Информация как объект правового регулирования.Теоретический аспект//Юрист. 2003. №1. С. 14–15.

56. Гук А. И. Основные тенденции развития законодательства вобразовательной сфере// Право и образование. 2002. № 5. С. 68–82 .

57. Демидов Ю. Н. Проблемы борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере. М.: Хит–М, 2002. 438 с.

58. Демин А.А. Административное право РФ: Курс лекций. М.:Зерцало – М, 2002. 380 с.

59. Додин Е.В. Основание административной ответственности:Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1965. 16 с.

60. Долженко О. Очерки по философии образования. М.: Про–Медиа, 1995. 240 с.

61. Дорохова Г.А. Управление народным образованием в СССР. М.:Наука, 1965. 179 с.

62. Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании:теоретические проблемы совершенствования. М.: Наука, 1985.160 с.

63. Дудко И.Г. К вопросу о «правовой системе» субъектовРоссийской Федерации// Государство и право. 2003. № 9. С. 96–99.

64. Дурденевский В.Н. Лекции по праву социальной культуры. М.–Л.:ОГИЗ, 1929. 328 с.

65. Дьяконов С. Г., Иванов В.Г., Овсиенко Л.В. Дополнительноеобразование – новые возможности// Высшее образование вРоссии. 2003. №2. С. 3–13.

331

66. Ежов А.Н. Противоречия законодательства об образовании.Архангельск: Изд-во МИУ, 2001. 96 с.

67. Ермошин Г. Законодательная деятельность в образовательнойсфере//Высшее образование в России. 1999. №6. С. 3–15.

68. Ерошкин Н.П. История государственных учрежденийдореволюционной России. М.: Высшая школа, 1983. 352 с.

69. Ефремов Л.Г. Стратегия управления развитием высшегообразования в республиках – субъектах РФ: Автореф. дис… д-раэкон. наук. СПб., 2000. 34 с.

70. Жукова Т.В. Проблемы договорного регулирования возмездногооказания образовательных услуг//Юрист. 2003. № 8. С. 2-5.

71. Жураковский В. Право на самостоятельность//Высшееобразование в России. 1995. №2.

72. Захаров И., Ляхович Е. Карл Ясперс: идея университета в ХХвеке//Alma mater. 1993. №4. С. 21–22.

73. Иваненко В. А., Иваненко В. С. Социальные права человека исоциальные обязанности государства: международные иконституционно-правовые аспекты. СПб.: Юрид. центр «Пресс»,2003. 404 с.

74. Иванов А.Е. Высшая школа России в конце XIX – нач. XX в. М.:Б.и. 1991. 392 с.

75. Иванов В.Г. Новый этап в развитии системы дополнительногопрофессионального образования Республики Татарстан //Служебная лестница. 2004. № 4. С. 16-19.

76. Ильичев И. Е., Лазарева И. И. Управление образованием вРоссийской Федерации (Министерство образования: задачи ифункции)// Право и образование. 2002. №1. С. 171-182.

77. Институты административного права России/ Под ред. И.К.Бачило и Н. Ю. Хаманеева. М., 1999. 264 с.

78. История Московского университета. М.: Изд-во Московского ун-та, 1955. Т.1. 563 с.

79. История университетского образования в дореволюционнойРоссии/ Под редакцией А.Я. Савельева. М.: Изд-во НИИ ВШ,1993. 55 с.

80. Ишина И.В. Экономические основы функционированияобразования в российском обществе: Автореф. дис... д-ра экон.наук. М., 2001. 48с.

81. Казаков В.П., Ревнова М.Б. Особенности договора об оказанииобразовательных услуг//Юридическая мысль. 2001. № 5. С. 46–51.

82. Кара-Мурза С.Г. Манипуляция сознанием. М.: Эксмо-пресс,2001. 832 с.

332

83. Кара-Мурза С.Г. Идеология и мать ее наука. М.: Алгоритм, 2002.284 с.

84. Кара-Мурза С.Г. Столыпин – отец русской революции. М.:Алгоритм, 2003. 288 с.

85. Карасаева Л.В. Административно-правовой механизм управлениясоциальной сферой: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Хабаровск,2002. 22 с.

86. Карасева М.В. Финансовое право России: новые проблемы иновые подходы//Государство и право. 2003. № 12. С.5–13.

87. Карева Ю.В. Гражданско-правовой статус публичныхобразований//Юрист. 2003. № 5. С.20–29.

88. Карномазов А.И. Право учреждения на самостоятельноераспоряжение имуществом//Юрист. 2002. №7. С. 26–32.

89. Карпенко О.М., Такташова Т.В., Шестак Н.В. Состояние иосновные тенденции модернизации российского общего ивысшего профессионального образования//Право и образование.2002. №4. С. 45–51.

90. Карягин Н.Е. Вузы: правовые основы деятельности. Казань:Таглимат, 2000. 136 с.

91. Кастель Ю.Е. Международно-правовые стандарты в областиобразования//Российский юридический журнал. 2001. № 1. С.144–147.

92. Керимов Д.А. Философские основания политико-правовыхисследований. М.: Мысль, 1986. 332 с.

93. Керимов Д.А. Система права и систематизациязаконодательства//Право и образование. 2003. № 1. С.7–29.

94. Керимов Д. А. Личность и правовое государство//Право иобразование. 2003. №5. С. 4–14.

95. Кинелев В.Г. Объективная необходимость. М.: Республика, 1995.328 с.

96. Клейменова Е.В., Моралева К.А. Правовая культура и еестандарты в конституциях Российской Федерации//Известиявузов. Сер. «Правоведение», 2003. № 1. С. 50–56.

97. Князев Е.А. Университет Шанявского – вольная высшаяшкола//Вестник высшей школы. 1988. №4. С.79–85.

98. Князев Е. А. Стратегический менеджмент для университетов //Высшее образование сегодня. 2004. №1. С. 3–7.

99. Князев С. Д. Принципы административного права РФ: отраслевойформат и юридическое значение//Государство и право. 2003. №10. С. 39–47.

333

100. Князев С. Д. Административно-правовой статус российскихграждан: структура, состояние, совершенствование//Юрист. 2003.№ 12. С. 26–30.

101. Ковлер А.И. Антропология права: Учебник для вузов. М.: Норма,2002. 480 с.

102. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России.М.: Юристъ, 1995. 479 с.

103. Кокотов А.Н., Сонина Л.В. Конституционализм как политико-правовой режим// Российский юридический журнал. 2001. № 1.С. 127–133.

104. Комментарий к Закону РФ «Об образовании»/ Под ред. В.И.Шкатуллы. М.: Юристъ, 1998. 556 с.

105. Кондрашов П.Е. О проекте концепции ФПРО на 2006–2010гг. //Официальные документы в образовании. 2004. №2. С. 3–15.

106. Кононов А.А. Общенаучная концепция системы права//Известиявузов. Сер. «Правоведение». 2003. № 3. С. 12–21.

107. Концептуальные вопросы развития высшего образования. М.:Изд-во НИИ ВО, 1991. 198 с.

108. Концептуальные основы правового обеспечения образовательнойдеятельности в РФ// Т.С. Масловская, Г.Е.Владимирова, С.М.Косенок и др. Сургут: Дефис, 2002. 355 с.

109. Корягина И.А. О бедном студенте замолвите слово (вопросысоциально-экономического положения и активности российскихстудентов). М.: Менеджер, 1998. 180 с.

110. Кравченко А.И. Социология: Учеб. пособие для студентов вузов.Екатеринбург: Деловая книга, 1998. 384 с.

111. Кузьменко А.В. «Системный взгляд» на систему права//Известиявузов. Сер «Правоведение». 2003. № 3. С. 4–11.

112. Кураков Л.П. Основы инновационной социальноориентированной модели интегрированного образования. М.: Вузи школа, 2002. 511 с.

113. Курашов В.И. Теоретическая и практическая философия вкратчайшем изложении. Казань, 2003. 126 с.

114. Куров С.В. Правовые гарантии качества образовательныхуслуг//Право и образование. 2002. № 1. С. 47–55.

115. Куров С.В. Образование и гражданское право: Учебное пособие.М.: Готика, 2004. 116 с.

116. Куров С.В. Защита права в образовании//Право и образование.2002. № 5. С. 116–140.

117. Куров С.В. Проблемы правового регулирования образовательнойдеятельности //Право и образование. 2003. № 4. С. 80–84.

334

118. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит-ра, 1972. 280 с.

119. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки.М.: Юрид. лит-ра, 1988. 318 с.

120. Лазарев Л.В., Марышева Н.И., Пантелеева И.В. Иностранныеграждане (правовое положение). М.: Рос. право, 1992. 320 с.

121. Лескова Ю.Г. Некоторые проблемы участия учреждений вгражданском обороте//Юрист. 2003. №2. С. 27–30.

122. Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности. СПб.:Юрид. центр «Пресс», 2003. 387 с.

123. Литягин Н.Н. Ревизия и систематизациязаконодательства//Государство и право. 2003. № 3. С. 26–32.

124. Лупарев Е. Б. Понятие и признаки административногоспора//Журнал российского права. № 2. 2002. С. 44–51.

125. Маврин С. П. О роли метода правового регулирования вструктурировании и развитии позитивного права //Российскийюридический журнал. 2001. № 3. С. 205–216.

126. Маевский С.А. Государственное руководство техническимпрогрессом промышленности в СССР: Автореф. дис… канд.юрид. наук. М., 1962. 20 с.

127. Максимец Л.Г. Образовательное учреждение как субъектгражданского права: Автореферат дис… канд. юрид. наук. М.:ИГП РАН, 2001. 30 с.

128. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М.: Юристъ, 2003.248 с.

129. Мальцев В.А. Право как нормативно-деятельностнаясистема//Журнал российского права. 2002. № 4. С. 94–103.

130. Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. Курс лекций в 2 т. М.:Бек, 1994. Т.1. 312 с.

131. Мартышин О.В. О некоторых особенностях российской правовойи политической культуры// Государство и право. 2003. № 10. С.24–30.

132. Масловская Т.С. Научно-системный анализ понятий и терминов,используемых в исследовании проблем правового обеспеченияобразовательной деятельности//Право и образование. 2004. №1.С. 26–38.

133. Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина РоссийскойФедерации и сфера образования. Дис... канд. юрид. наук.Волгоград, 1999.

134. Медик В.А., Осипов А.М. Университетское студенчество: образжизни и здоровье. М.: Логос, 2003. 200 с.

335

135. Меншиков А.А. Административно-правовое регулированиеобразования в РФ: Автореф. дис…канд. юрид. наук. М., 1998. 20с.

136. Милюков П.К. Университеты в России. Энциклопедическийсловарь. Брокгауз и Ефрон. П/т.68, 1902.

137. Мушкет И.И. Социально-правовые предпосылки формированияинститута юридического запрета//Юрист. 2003. № 5. С. 2–5.

138. Нагиев Ф.Т. Правовое регулирование и государственноеуправление образованием (сравнительный анализ в РоссийскойФедерации и Азербайджанской республике): Автореф. дис... канд.юрид. наук. М.: РАУ, 1994.

139. Народное образование в России. Исторический альманах. М.:Народное образование», 2001. 400 с.

140. Научно-практический комментарий к Конституции РоссийскойФедерации / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Спарк, 2002. 670 с.

141. Нейматов Я.М. Образование в XXI в.: тенденции и прогнозы. М.:Алгоритм, 2002. 479 с.

142. Нерсесянц В.С. Философия права. М.: Норма, 2001. 648 с.143. Нестерова Г.А. Дисциплинарная ответственность по советскому

административному праву: Автореф. дис…канд. юрид. наук. М.:МГУ, 1988. 23 с.

144. Нечаев В., Шаронова С. Болонский процесс: мифы, иллюзии,реалии//Высшее образование в России. 2004. № 7. С. 86–95.

145. Нечаев Н.Н., Князев Е.А. Реформы и контрреформы: из историироссийских университетов//Народное образование. 1991. №3.

146. Нечаева Т.А. Профилактика преступлений в студенческой средевысших учебных заведений: Автореф. дис… канд. юрид. наук.Ставрополь, 2002. 26 с.

147. Никитина И.Ф. Конституциональная характеристика права наобразование// Право и образование. 2003. №1. С. 29–36.

148. Николаева Л.А., Сальников В.П., Соловьева А.К.Административное судопроизводство: проблемы теории ипрактики разрешения публично-правовых споров. СПб., 2002.176 с.

149. Новиков Д.А. Модели и механизмы управления развитиемрегиональных образовательных систем (концептуальныеположения). М., 2001. 83 с.

150. Новоселов В.П. Управление здравоохранением. Екатеринбург,1999. 278с.

151. Образование в России: Федеральный справочник. М.: Родина-про, 2001. 400 с.

336

152. Образовательное право и правовое образование: теоретические ипрактические аспекты обеспечения единого правовогопространства: Материалы 2-й Межрегиональной науч.-практич.конференции. В 2 ч. Екатеринбург, 2003. Ч. 1. 182 с.; Ч.2. 218 с.

153. Общая теория государства и права: Академический курс. В 2 т./Под ред. М. Н. Марченко. М.: Зерцало, 2000. Т.1. 416 с.; Т.2. 656с.

154. Общая теория права и государства/ Под ред. В.В. Лазарева. М.:Юристъ, 2000. 517 с.

155. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1989.749 с.

156. Осинцев Д.В. К вопросу о систематизации административныхпроизводств//Российский юридический журнал. 2001. № 1. С.54–61.

157. Основные итоги работы системы образования в 2002 г. пореализации Концепции модернизации российского образованияна период до 2010г.: Аналитический доклад. М., 2003. 112 с.

158. Основные положения концепции Кодекса РФ об образовании(Общая часть)/ Под общей ред. В.М. Сырых, В.М. Кудрявцева.М., 2001. 242 с.

159. Основные тенденции развития законодательства субъектовРоссийской Федерации об образовании. М., 2001. 9 с.

160. Основы создания университетских комплексов/ В.Е. Шукшунов,В.В. Ленченко, А.Я. Третьяк и др. Новочеркасск, 2002. 29 с.

161. Особенности современного развития высшего образования введущих странах мира/ К.Н. Цейкович, Л.Н. Тарасюк, Н.И.Давыдов и др. М.: Исслед. центр проблем качества образования,1994. 117 с.

162. Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащегоРФ//Государство и право. 2003. № 9. С. 17–26.

163. Очерки истории российского образования. В 3 т. М.: Изд-воМГУП, 2002. Т. 1. 352 с.; Т. 2. 316 с.; Т. 3. 228 с.

164. Парфенов А.В. Виды правового состояния по действующемуроссийскому законодательству//Юрист. 2003. № 6. С. 15–20.

165. Паршев А. П. Почему Россия не Америка. М.: Крымский мост 9-Д, 2001. 416 с.

166. Петров Д.Е. Отрасль права: Автореф. дис... канд. юрид. наук.Саратов, 2001. 30 с.

167. Писаревский. Е.Л. Законодательство в области туризма:тенденции и перспективы. //Юрист. 2002. №4. С. 41–44.

168. Погодин А.А. Административно-правовое регулированиедеятельности промышленных хозяйственных субъектов всовременных условиях: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М.:ВНИИ МВД, 2003. 54 с.

337

169. Покладок Е.Б., Спасская В.В. Эволюция автономии университетав Европе. М.: НИИ ВО, 1992. 47 с.

170. Понкин И.В. Правовые основы светскости государства иобразования во Франции//Право и образование. 2004. № 2. С. 85–96.

171. Права человека как фактор стратегии устойчивого развития/Подред. Е.А Лукашевой. М.: Норма, 2000. 320с.

172. Практика структурно-институциональных преобразований всистеме ВПО. М.: изд-во МГУП, 2003. 112 с.

173. Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник/ Под ред.О.М. Олейник. В 2 т. М.: Юристъ, 2000. Т.1. 726 с.

174. Проблемы законотворчества в сфере науки и научнойдеятельности. М., 1995.

175. Принципы федерализма в законодательстве об образовании:теория и практика реализации: Материалы VII Международ.науч.-практич. конф. М., 2003. 174 с.

176. Проблемы общей теории права и государства: Учебник дляюридических вузов/ Под ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2001.814 с.

177. Прудников А.С., Андриашин Х.А. Административно-правовоеобеспечение прав и свобод человека и гражданина. М.: ЮНИТИ,1998. 150 с.

178. Пути перестройки управления народным образованием:социально-экономический аспект. М.: АПН СССР. 1990. 87 с.

179. Развитие стратегического подхода к управлению в российскихуниверситетах/ Под ред. Е.А. Князева. Казань: Унипресс, 2001.528 с.

180. Рассказов Л.П., Упоров И.В. Естественные права человека: Учеб.пособие. СПб: Лексикон, 2001. 93 с.

181. Рекрут О. А. Административно-правовой статуснегосударственных вузов РФ: Автореф. дис... канд. юрид. наук.Саратов, 2003. 25 с.

182. Рукавишникова И.В. К вопросу об особенностях методафинансового права//Государство и право. 2004. № 4. С. 36–41.

183. Руткевич М.Н. Становление социальной однородности. М.:Политиздат, 1982. 334 с.

184. Садовничий В. Родительский подход//Поиск. 2003. 25 апреля. 185. Салищева Н.Г., Ковешников Е.М., Стешенко Л.А. О народном

образовании. М.: Юрид. лит-ра, 1974. 128 с.186. Сараев Д.В. Имущественные права учреждений// Юрист. 2002. №

9. С. 43- 47.

338

187. Свирплис Н.П. Проблемы административно-правовогорегулирования послевузовского образования в РоссийскойФедерации//Право и образование. 2003. № 4. С. 65–80.

188. Северцев В.А., Чащихин Б.Д. Аккредитация учебных заведений.Опыт США. М.: Мир книги, 1993. 236 с.

189. Систематизация законодательства в РФ/ Под ред. А. С.Пиголкина. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. 380 с.

190. Ситдикова Л.Б. Правовое регулирование отношений повозмездному оказанию услуг: Автореф. дис… канд. юрид. наук.Казань, 2002. 24 с.

191. Сластенин В.А., Исаев И.Ф. и др. Педагогика. М., 2000.192. Смагина И.А. Гарантии как элемент административно-правового

статуса государственных и муниципальных служащих: Автореф.дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2002. 24 с.

193. Смолин О.Н. Законодательное регулирование экономикиобразования как идеологическая проблема//Право и образование.2002. №3. С. 46–56.

194. Смолин О.Н. Приоритеты образования: взглядзаконодателя//Высшее образование в России. 2002. № 5. С. 34-45.

195. Советов И.К. Административно-правовой статус учащихся школ:Автореф. дис... канд. юрид. наук. Свердловск, 1989. 21 с.

196. Соколов А.Н. Административно-правовая организацияприватизации предприятий нефтеперерабатывающего комплекса:Автореф. дис… канд. юрид. наук. Хабаровск, 2001. 17 с.

197. Солосин С.В. Конституционно-правовые основы социальнойзащиты в РФ: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Казань, 2002. 26с.

198. Состояние и основные тенденции развития системы образованияв 2001г. М., 2002. 140 с.

199. Социология/ П.Д. Павленок, О.А. Аникеева, В.С. Боровик и др.М.: издат.- торг. центр «Маркетинг», 2002. 1035 с.

200. Сошникова Т.А. Отчислить двоечника из вуза можно, несмотря нато, что он оплатил обучение//Право и образование. 2002. № 1. С.189–192.

201. Старилов Ю.Н. Административно-правовой режим действияактов публичного управления//Российский юридический журнал.2001. №2. С. 66–78.

202. Статистические данные по системе образования: Материалы кколлегии Минобразования России по итогам деятельности в 2002г. М., 2003.

339

203. Стерлигов А.В. Административно-правовой статуснекоммерческих негосударственных организаций: Автореф.дис…канд. юрид. наук. Хабаровск, 2002. 22 с.

204. Стеценко С.Г. Юридическая регламентация медицинскойдеятельности в России (исторический и теоретико-правовойанализ): Автореф. дис… д-ра юрид. наук. СПб., 2002. 56 с.

205. Суханов Е.А. Гражданское право. В 2 т. М.: Бек, 1993. Т.1. 384 с.206. Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М.:

Готика, 2002. 400 с.207. Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского

права. М.: Исслед. центр проблем качества образования, 2000.134 с.

208. Сырых В.М. Качество нормативно-правовых актовобразовательного права//Право и образование. 2003. №4. С. 33–50.

209. Сюсюкин А.В. Административно-правовое регулированиеэкономической безопасности: Автореф. дис… канд. юрид. наук.Ростов-на-Дону, 2004. 25 с.

210. Твердова Т.В. Образовательное учреждение – субъектгражданского права//Право и образование. 2004. № 2. С. 21-43.

211. Тенденции развития высшего образования в современном мире(Социально-экономический аспект). М.: Исслед. центр попроблемам качества подготовки специалистов. 1992. 144 с.

212. ТИСБИ: государственный диплом негосударственноговуза//Республика Татарстан. 1997. № 132.

213. Тиунов О.И. Международно-правовые стандарты прав человека:развитие и характерные черты//Российский юридический журнал.2001. № 3. С. 41–49.

214. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полныйкурс. М., 2001. 652 с.

215. Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. О кодификации икодексах//Журнал российского права. 2003. № 3. С. 47–54.

216. Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры иправо//Журнал российского права. 2002. № 4. С. 3–13.

217. Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Введение в российское право. М.:Городец, 2003. 656 с.

218. Трансформация российских университетов в учебно-научно-инновационные комплексы/ Под ред. В.Р. Атояна. Саратов, 2001.416 с.

219. Тучков М.Ф. Административно-правовое регулирование общегообразования России; Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2001.23 с.

340

220. Управление социально-культурным строительством. М.: Юрид.лит-ра, 1980. 352 с.

221. Управление социально-культурным учреждением. Свердловск:изд-во СЮИ, 1986. 145 с.

222. Управление современным образованием: социальные иэкономические аспекты/ Под ред. А.Н. Тихонова. М.: Вита-пресс,1998. 256 с.

223. Фаршатов И.А. Специализированные и специальные нормыправа// Государство и право. 2003. № 6. С. 22–28.

224. Федоров Н.В. Государственное регулирование экономических исоциальных процессов//Регионология. 2002. №3. С. 62–70.

225. Федорова М.Ю. Образовательное право. М.: Владос, 2004. 320 с.226. Федорченко А.А. Принципы правовой системы: понятие,

содержание и форма реализации. М., 2003. 32 с. 227. Федосова Э.П. Бестужевские курсы – первый женский

университет в России (1878-1918 гг.). М.: Педагогика, 1980.144 с.

228. Филиппов В.М. Найдете отличия – почувствуете разницу//Поиск.2003. №16.

229. Филиппов В.М. Некоторые основные мероприятия по реализацииКонцепции модернизации российского образования на период до2010 года//Инновации в образовании. 2003. №3. С. 5–34.

230. Фролова Т.О. Правовое регулирование способов получения ВПОв государственном образовательном учреждении//Право иобразование. 2003. № 5. С. 90–97.

231. Хазанов С.Д. О совершенствовании механизма административно-правового регулирования. В кн.: Административное право:теория и практика. М., 2002. С. 178–189.

232. Чемакин И.Д. Административно-правовые проблемыфизического воспитания в СССР: Автореф. дис. д-ра юрид. наук.Свердловск, 1990. 32 с.

233. Чепурных Е.Е. Развитие законодательной базы в сферероссийского образования//Право и образование. 2002. №1. С. 40–47.

234. Черепанов В.А. Договор в конституционном праве РоссийскойФедерации// Государство и право. 2004. № 8. С. 19–26.

235. Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистическогогосударства. М.: Юрид. лит-ра, 1970. 215 с.

236. Шабайлов В.И. Правовое регулирование социально-культурнойдеятельности. Минск: Наука и техника, 1981. 183 с.

237. Шереги Ф.Э., Харчева В.Г., Сериков В.В. Социологияобразования: прикладной аспект. М.: Юристъ, 1997. 301 с.

341

238. Шинкарева И.А. Развитие высшего образования Дона, Кубани иСтаврополья в переходный период: Автореф. дис… канд. истор.наук. Майкоп, 2002. 22 с.

239. Шкатулла В.И. Образовательное законодательство: состояние иперспективы//Высшее образование в России. 1995. №4. С. 3–7.

240. Шкатулла В.И. Образовательное право. М.: Норма, 2001. 682 с.241. Штамм С.И. Управление народным образованием в СССР

(1917–1936). М.: Наука, 1985. 284 с. 242. Штыков В.В. Административно-правовая организация механизма

управления высшим образованием: региональный аспект:Автореф. дис... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2001. 24с.

243. Щербаков Б.Ю. Смена образовательной парадигмы: образованиекак феномен культуротворчества//Право и образование. 2002.№3. С. 33–46.

244. Щетинина Г.И. Университеты в России и устав 1884г. М.: Наука,1976. 231 с.

245. Щетинина Г.И. Студенчество и революционное движение вРоссии. Последняя четверть XIX в. М.: Наука, 1987. 240 с.

246. Эймонтова Р.Г. Русские университеты на грани двух эпох. ОтРоссии крепостной к России капиталистической. М.: Наука, 1985.350 с.

247. Экономика: Учебник для юристов/ Под ред. Д.В. Валового. М.,1999. 360 с.

248. Юсупов В.А. Административное право и современность//Юрист.2003. №6. С.58–59.

249. Ягофаров Д.А. Право на образование и образовательное право.Екатеринбург, 1999.

250. Ягофаров Д.А. Методология и методика сравнительно-правовыхисследований в области образовательного права//Право иобразование. 2004. №1. С. 17–25.

251. Ягофаров Д.А. Образовательное право: рабочая программаучебной дисциплины//Право и образование. 2004. № 2. С. 110–129.

252. Якимов А.Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы)//Государство и право. 2003. №4. С. 5–10.

253. Якуба О.М. Административная ответственность по советскомуправу в свете дальнейшего усиления охраны прав личности:Автореф. дис... д-ра юрид. наук. Харьков, 1964. 36 с.

254. Яковлев В.П. Политика царского правительства вуниверситетском вопросе (1905-1910гг.). ВЛГУ, ИЯЛИ. В.1.1969. №2.

342

II. Нормативно-правовые актыБольшинство нижеприведенных документов размещено в электронных

справочно-консультационных системах "Гарант" и "Консультант-плюс", поэтомуссылка на конкретный источник, как правило, не приводится. Даты изменений вдокументах указываются тогда, когда речь фактически идет о новой редакции. Востальных случаях указывается только дата принятия документа.

1. Международно-правовые акты и зарубежноезаконодательство

1. Всеобщая декларация прав человека. Нью-Йорк, 10 декабря1948г.//Законодательство об образовании. Документымеждународного права по вопросам образования. М., 2002. С. 4.

2. Международный пакт об экономических, социальных икультурных правах. Нью-Йорк, 19.12.1966 г. Законодательствооб образовании. В 3 т. М.: Готика, 2003. Т.1. С. 33.

3. Соглашение о сотрудничестве по формированию единого(общего) образовательного пространства СодружестваНезависимых Государств. Москва, 17 января 1997 г.

4. Зона европейского высшего образования. Совместное заявлениеевропейских министров образования. г. Болонья, 19 июня 1999 г.

5. Всемирная декларация о высшем образовании для ХХI века:подходы и практические меры//Законодательство об образовании.Документы международного права по вопросам образования. М.,2002. С. 111.

6. Законодательство об образовании. Документы международногоправа по вопросам образования. М., 2002. 192 с.

7. Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств –участников СНГ от 12.06.2000 г. № 2 «О проекте концепциимодельного Образовательного кодекса для государств –участников СНГ» (Санкт-Петербург).

8. Законодательство об образовании. В 3 т. М.: Готика, 2003. 9. Кодекс образования Франции. Законодательная часть. М: Статут,

2003. 270с.

2. Кодексы10. Бюджетный кодекс РФ. ФЗ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ.11. Трудовой кодекс РФ. ФЗ от 30.12.2001 г. № 197- ФЗ.12. Гражданский кодекс РФ. Ч.1. ФЗ от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ; Ч. 2.

ФЗ от 26.01.1996 г. № 14-ФЗ; Ч.3. ФЗ от 26.11.2001 г. № 147-ФЗ.13. Кодекс РФ об административных правонарушениях. ФЗ от 30. 12.

2001г. № 195-ФЗ. 14. Земельный кодекс РФ. ФЗ от 25.10.2001г. № 136-ФЗ.

343

15. Налоговый кодекс РФ. Ч.1. ФЗ от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ; Ч.2.ФЗ от 5.08. 2000 г. № 117 ФЗ.

3. Конституция и Федеральные законы16. Конституция РФ от 12.12.1993 г.17. Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся

воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧернобыльскойАЭС» от 15.05.1991 г. № 1244-1 в ред. Закона РСФСР от18.06.1992 г. № 3061-1.

18. Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 г. №3266-1 в ред. ФЗот 13.01.1996 г. № 12-ФЗ.

19. Закон РФ «Основы законодательства РФ о культуре» от 9.10.1992г. №3612-I.

20. Закон РФ «О защите прав потребителей» от 7.02.1992 г. № 2300-1в ред. ФЗ от 9.01.1996 г. № 2.

21. Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений,нарушающих права и свободы граждан» от 27.04.1993 г. № 4866-I.

22. ФЗ «О библиотечном деле» от 29.12.1994 г. № 78-ФЗ.23. ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских

общественных объединений» от 28.06.1995 г. № 98-ФЗ.24. ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном

образовании» от 22.08.1996 г. № 125-ФЗ.25. ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ.26. ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-

сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от21.12.1996 г. № 159-ФЗ.

27. ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 г.№ 53-ФЗ.

28. ФЗ «О статусе военнослужащих» от 27.05.1998 г. № 76-ФЗ.29. ФЗ «О физической культуре и спорте в РФ» от 29.04.1999 г. №

80-ФЗ.30. ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных

выплат в РФ» от 7.08.2000 г. № 122-ФЗ.31. ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 г.» от 27.12.2000 г. № 150-

ФЗ.32. ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 г.» от 30.12.2001 г. № 194-

ФЗ.33. ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» от 25.07.2002г. №

113-ФЗ.34. ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 г.» от 24.12.2002 г. №176-

ФЗ.35. ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12. 2002 г. № 184-ФЗ.36. ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 г.» от 23.12.2003 г. №186-

ФЗ.

344

4. Указы Президента Российской Федерации37. Указ Президента РФ от 11.07.1991 г. №1 «О первоочередных

мерах по развитию образования в РСФСР»//Ведомости Съезданародных депутатов и Верховного Совета РСФСР. № 31.Ст.1025.

38. Указ Президента РФ от 12.04.1993 г. № 443 «О неотложныхмерах государственной поддержки студентов и аспирантовобразовательных учреждений ВПО».

39. Указ Президента РФ от 27.03.1996 г. № 424 «О некоторых мерахпо усилению государственной поддержки науки и высшихучебных заведений».

40. Указ Президента РФ от 13.06.1996 г. № 902 «О поддержкеРоссийской Федерацией интеграционных процессов в областиобразования в Содружестве Независимых Государств».

41. Указ Президента РФ от 15.03.2000 г. № 511 «О классификатореправовых актов».

42. Указ Президента РФ от 13.03.2002 г. №267 «О некоторых мерахпо усилению государственной поддержки молодых ученых –кандидатов наук и их научных руководителей».

43. Указ Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 «О системе иструктуре федеральных органов исполнительной власти».

44. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26.05.2004г.

5. Акты Правительства Российской Федерации45. Типовое положение об образовательном учреждении (вузе) РФ. –

Утв. пост. СМ – Правительства РФ от 26.06.1993 г. № 597. Утр.силу.

46. Постановление Совета Министров – Правительства РФ от10.08.1993 г. № 773 «Об утверждении порядка разработки,утверждения и введения в действие государственногообразовательного стандарта ВПО».

47. Государственный образовательный стандарт ВПО. – Утв. пост.Правительства РФ от 12.08.1994 г. № 940.

48. Положение о порядке назначения и выплаты государственныхпособий гражданам, имеющим детей. – Утв. пост. ПравительстваРФ от 4.09.1995 г. № 883.

49. Положение о целевой контрактной подготовке специалистов свысшим и средним профессиональным образованием. – Утв.пост. Правительства РФ от 19.09.1995 г. № 942.

50. Постановление Правительства РФ от 23.05.1996 г. № 633 «Огрантах Президента РФ для поддержки научных исследованиймолодых российских ученых – докторов наук и государственнойподдержке ведущих научных школ РФ».

345

51. Положение о статусе ректора государственного вуза РФфедерального подчинения. – Утв. пост. Правительства РФ от11.06.1996 г. № 695.

52. Постановление Правительства РФ от 7.05.1997 г. №543 «Онеотложных мерах по усилению государственной поддержкинауки в РФ».

53. Положение о Министерстве культуры РФ. – Утв. пост.Правительства РФ от 6.06.1997 г. № 679.

54. Постановление Правительства РФ от 16.06.1997 г. № 722 «ОКазанском государственном технологическом университете».

55. Положение о Министерстве финансов Российской Федерации. –утв. пост. Правительства РФ от 6.03.1998 г. № 273.

56. Типовое положение о военном образовательном учрежденииВПО. –Утв. пост. Правительства РФ от 18.06.1999 г. № 650.

57. Положение об обучении граждан РФ по программам подготовкиофицеров запаса на военных кафедрах при государственных,муниципальных или имеющих государственную аккредитацию посоответствующим направлениям подготовки (специальностям)негосударственных образовательных учреждений ВПО. – Утв.пост. Правительства РФ от 14.11. 1999 г. № 1255.

58. Положение о государственной аккредитации высшего учебногозаведения. – Утв. пост. Правительства РФ от 2.12.1999 г. № 1323.

59. Положение о Министерстве образования РФ. – Утв. пост.Правительства РФ от 24.03.2000 г. № 258. Утр. силу.

60. Положение о лицензировании образовательной деятельности. –Утв. пост. Правительства РФ от 10.10.2000 г. № 796.

61. Пост. Правительства РФ от 12.10.2000 г. № 768 «Об обученииграждан РФ по программам подготовки офицеров запаса навоенных кафедрах при государственных, муниципальных илиимеющих государственную аккредитацию по соответствующимнаправлениям подготовки (специальностям) негосударственныхобразовательных учреждений ВПО».

62. Положение о Министерстве сельского хозяйства РФ. – Утв. пост.Правительства РФ от 29.11.2000 г. № 901.

63. Положение о Министерстве транспорта РФ. – Утв. пост.Правительства РФ от 30.12.2000 г. №1038.

64. Перечень международных и иностранных организаций,получаемые налогоплательщиками гранты (безвозмезднаяпомощь) которых, предоставленные для поддержки науки,образования, культуры и искусства в РФ, не подлежатналогообложению. – Утв. постановлением Правительства РФ5.03.2000 г. № 165 с изм. и доп. (всего 79 пунктов).

65. Типовое положение об образовательном учреждении ВПО (вузе)РФ. - Утв. пост. Правительства РФ от 5.04.2001 г. №676.

346

66. Типовое положение о стипендиальном обеспечении и другихформах материальной поддержки студентов государственных имуниципальных образовательных учреждений высшего исреднего профессионального образования, аспирантов идокторантов. – Утв. пост. Правительства РФ от 27.06.2001 г. №487.

67. Правила оказания платных образовательных услуг. – Утв.постановлением Правительства РФ от 5.07. 2001 г. № 505.

68. Постановление Правительства РФ от 21.08.2001 г. № 606 «Оконкурсном порядке размещения государственного задания наподготовку специалистов с ВПО».

69. Постановление Правительства РФ от 17.09.2001 г. № 676 «Обуниверситетских комплексах».

70. Постановление Правительства РФ от 25.12.2001 г. № 891 «Опорядке формирования государственного плана на 2002 г. иустановлении контрольных цифр подготовки инженерных инаучных кадров для организаций оборонных отраслейпромышленности».

71. Постановление Правительства РФ от 14.01.2002 г. № 6 «Опроведении в 2002–2003 гг. эксперимента по переходу нафинансирование отдельных учреждений ВПО с использованиемГИФО».

72. Постановление Правительства РФ от 25.01.2002 г. № 55 «Оподписании Протокола о присоединении РеспубликиТаджикистан к Соглашению между Правительством РеспубликиБеларусь, Правительством Республики Казахстан,Правительством Кыргызской Республики и Правительством РФ овзаимном признании и эквивалентности документов обобразовании, ученых степенях и званиях от 24.11.1998 г. иПротокола о внесении изменений в Соглашение междуПравительством Республики Беларусь, ПравительствомРеспублики Казахстан, Правительством Кыргызской Республикии Правительством РФ о взаимном признании и эквивалентностидокументов об образовании, ученых степенях и званиях от 24.11.1998 г.»//Бюллетень Минобразования России. 2002. № 10.

73. Положение о порядке присуждения ученых степеней. – Утв. пост.Правительства РФ от 30.01.2002 г. №74.

74. Положение о порядке присвоения ученых званий. – Утв. пост.Правительства РФ от 29.03.2002 г. №194.

75. Положение о Министерстве здравоохранения РФ. – Утв. пост.Правительства РФ от 29.04.2002 г. №284.

76. Положение о выделении грантов Президента РФ для поддержкимолодых российских ученых – кандидатов наук и их научных

347

руководителей. – Утв. пост. Правительства РФ от 24.07.2002 г. №554.

77. Положение о Совете по грантам Президента РФ для поддержкимолодых российских ученых и ведущих научных школ РФ. – Утв.пост. Правительства РФ от 01.10.2002 г. № 725.

78. Постановление Правительства РФ от 4.10. 2002 г. №749 «Оконкурсах среди аккредитованных образовательных учрежденийВПО на выполнение государственного задания по подготовкеспециалистов с ВПО».

79. Постановление Правительства РФ от 6.04.2004 г. № 158«Вопросы Министерства образования и науки».

80. Постановление Правительства РФ от 6.04.2004 г. № 159«Вопросы федеральной службы по надзору в сфере образования инауки».

81. Постановление Правительства РФ от 6.04.2004 г. № 167«Вопросы федерального агентства по науке».

82. Постановление Правительства РФ от 6.04.2004 г. № 168«Вопросы федерального агентства по образованию».

83. Положение о Министерстве образования и науки РФ. – Утв. пост.Правительства РФ от 15.06.2004 г. № 280.

84. Положение о Федеральном агентстве по образованию. – Утв.пост. Правительства РФ от 17.06.2004 г. № 288.

85. Положение о Федеральной службе по надзору в сфереобразования и науки. – Утв. пост. Правительства РФ от17.06.2004 г. № 300.

6. Программы и концепции86. Федеральная программа развития образования. – Утв. ФЗ от

10.04.2000г. № 51-ФЗ. 87. Концепция научной, научно-технической и инновационной

политики в системе образования РФ на 2001–2005 гг. – Утв.приказом Минобразования России от 6.06.2000 г.№1705//Бюллетень Минобразования России. 2000. №11. С. 40.

88. Национальная доктрина образования в РФ. – Утв. пост.Правительства РФ от 4.10.2000г. № 751//БюллетеньМинобразования России. 2000. №11. С. 3.

89. Концепция модернизации российского образования на период до2010 г. Утв. приказом Минобразования России от 11.02.2002 г.№ 393. Одобрена распоряжением Правительства РФ от29.12.2001 г. № 1756-р.

90. Концепция государственной молодежной политики. Одобренарешением Правительственной комиссии по делам молодежи от5.12.2001 г. № 4. М., 2001.

348

91. Концепция развития российского законодательства в целяхобеспечения единого правового пространства в России//Журналроссийского права. 2002. № 6. С. 17–31.

7. Нормативно-правовые акты Минобразования России92. Временное положение о государственном высшем учебном

заведении РСФСР. – Утв. пост. СМ РСФСР от 23.02.1991 г.№119// Бюллетень КВШ Миннауки России. 1992. №4–6.

93. Положение о магистерской подготовке (магистратуре) в системемногоуровневого высшего образования РФ. – Утв. пост.Госкомвуза России от 10.08.1993 г. № 42. Отменено приказомМинобразования России от 16.09.2003 г. № 3572.

94. Письмо Минобразования России от 21.01.1994 г. «Обучредителях государственных и муниципальных образовательныхучреждений сферы Минобразования России».

95. Примерное положение о приемной комиссии. Разослано письмомМинобразования России №10-34-434 ин/018 от 25.04.1995.

96. Письмо Госкомвуза России от 5.05. 1995 г. № 31-31-37ин/03 «Оприменении ГОС ВПО в учебной деятельности вуза».

97. Типовое положение о студенческом общежитииобразовательного учреждения высшего и среднегопрофессионального образования РФ. – Утв. пост. ГоскомвузаРоссии от 31.05.1995 г.

98. Постановление Минтруда РФ и Госкомвуза России от 27.12.1995г. «О типовых контрактах между студентом и учебнымзаведением высшего (среднего) профессионального образования,студентом и работодателем, заключаемых в рамках целевойконтрактной подготовки специалистов с высшим и среднимпрофессиональным образованием».

99. Положение об экстернате в государственных, муниципальныхвысших учебных заведениях РФ. – Утв. приказомМинобразования России от 14.10.1997 г. № 2033.

100. Приказ Минобразования России от 26.12.1997 г. № 2662 «Обутверждении перечня направлений подготовки специалистов испециальностей, по которым получение ВПО в заочной формеили в форме экстерната не допускается».

101. Порядок приема в государственные образовательные учрежденияВПО (вузы) РФ. – Утв. приказом Минобразования России от24.02.1998 г. № 500 (с изм. и доп.). Отменен.

102. Порядок перевода студентов из одного высшего учебногозаведения РФ в другое. – Утв. приказом Минобразования Россииот 24.02.1998 г. № 501.

103. Положение о подготовке научно-педагогических и научныхкадров в системе послевузовского профессионального

349

образования. – Утв. приказом Минобразования России от27.03.1998 г. № 814.

104. Положение о порядке аттестации и государственнойаккредитации образовательных учреждений. – Утв. приказомМинобразования России от 22.05.1998 г. № 1327.

105. Порядок предоставления академических отпусков. Приложение кприказу Минобразования России от 5.11.1998 г. № 2782.

106. Типовое положение о Совете ректоров вузов РФ. – Утв.решением Минобразования России и Российского союзаректоров от 10.11.1998 г. № 2803/50-28.

107. Инструкция о порядке выдачи документов государственногообразца о ВПО, изготовлении, заполнении и хранениисоответствующих бланков. – Утв. приказом МинобразованияРоссии от 13.01.1999 г. № 46.

108. Письмо Минобразования России от 16.03.1999 г. №01-50-31ин/32-03 «О вопросах приема в вузы». Утр. силу.

109. Письмо Минобразования России от 30.03.1999 г. №14-55-156ин/15 «О подготовке специалистов по сокращеннымпрограммам».

110. Приказ Минобразования России от 17.05.1999 г. № 1314 «Опроблемах развития негосударственного сектора высшегообразования России».

111. Приказ Минобразования России от 14.09. 1999 г. № 286 «Обутверждении макетов ГОС ВПО и требований (федеральногокомпонента) к обязательному минимуму содержания и уровнюподготовки выпускников».

112. Приказ Минобразования России от 15.10.1999 г. № 568 «Обутверждении образца государственного документа опослевузовском профессиональном образовании».

113. Положение о федеральной экспериментальной площадкеМинистерства образования РФ. – Утв. приказомМинобразования России от 18.10.1999 г. № 579. Отменено.

114. Приказ Минобразования России от 12.11.1999 г. № 864«Порядок комплексной оценки деятельности вузов».

115. Приказ Минобразования России от 02.03.2000 г. № 686 «Обутверждении государственных образовательных стандартовВПО».

116. ГОС ВПО. Специальность 032700 «Юриспруденция»,квалификация «учитель права». Утвержден МинобразованиемРоссии 14.04.2000 г. № 361 пед/сп. М., 2000. 29 с.

117. Инструктивное письмо Минобразования России от 15.05.2000 г.№ 14-55-341ин/15 «О порядке присвоения дополнительныхквалификаций студентам вузов».

350

118. Приказ Минобразования России от 22.06.2000 г. № 1863 «Обутверждении примерной формы договора между Министерствомобразования РФ и подведомственным образовательнымучреждением ВПО».

119. Методические указания по формированию основныхобразовательных программ для лиц, продолжающих ВПО илиполучающих второе ВПО. Разосланы письмом МинобразованияРоссии от 3.08. 2000 г. № 14-52-485ин/13.

120. Положение о порядке и условиях профессиональнойпереподготовки специалистов. – Утв. приказом МинобразованияРоссии от 6.09. 2000 г. № 2571.

121. Приказ Минобразования России от 29.12.2000 г. № 3918 «Обопыте работы университетских комплексов и округов РеспубликиТатарстан и Республики Мордовия и задачах реструктуризациирегиональных систем профессионального образования».

122. Письмо Минобразования России от 29.01.2001 г. № 14-51-63ин/12 «Извлечения из законодательных актов РФ,предусматривающих льготы по приему в вузы».

123. Приказ Минобразования России от 26.02.2001 г. № 593 «Орейтинге вузов».

124. Типовое положение об учебно-методическом объединении вузовРФ. – Утв. приказом Минобразования России от 17.04.2001 г. №1742.

125. Приказ Минобразования России от 23.04.2001 г. №1800 «Обутверждении форм бланков лицензии на осуществлениеобразовательной деятельности, приложений к ней и документов,представляемых на лицензионную экспертизу».

126. Приказ Минобразования России от 22.05.2001 г. № 2111 «Одеятельности Координационного совета по повышениюквалификации и переподготовке руководителей и специалистов».

127. Письмо Минобразования России от 9.11.2001 г. № 24-51-99ин/10«О введении показателя экономической устойчивостиобразовательного учреждения при его лицензировании иаккредитации».

128. Письмо Минобразования России от 12.02.2002 г. № 08-55-09«Об использовании дипломов и аттестатов о присужденииученых степеней и присвоении ученых званий, выданныхгражданам общественными объединениями».

129. Положение о проведении ЕГЭ. – Утв. приказом МинобразованияРоссии от 9.04.2002 г. № 1306.

130. Положение о Высшей аттестационной комиссииМинобразования России. – Утв. приказом МинобразованияРоссии от 11.04.2002 г. №1356.

351

131. Условия освоения основных образовательных программ ВПО всокращенные сроки. – Утв. приказом Минобразования России от13.05.2002 г. № 1725.

132. Приказ Минобразования России от 18.07.2002 г. №2792 «Оконкурсе на размещение заданий государственного планаподготовки инженерных и научных кадров для организацийоборонной промышленности».

133. Примерное положение о студенческом отряде. ПриказМинобразования России от 5. 09. 2002 г. № 3216// БюллетеньМинобразования России. 2002. № 11. С. 33.

134. Резолюция II Всероссийского совещания по подведению итоговэксперимента по введению ЕГЭ в 2002 г. и постановке задачэксперимента на 2003 г. Разослана письмом МинобразованияРоссии от 26.09.2002 г. № 03-62ин/13-03//БюллетеньМинобразования России. 2002. № 12. С. 12–18.

135. Письмо Минобразования России от 2.10.2002 г. № 15-52-468/15-01-21 «О развитии студенческого самоуправления вРФ»//Бюллетень Минобразования России. 2002. № 12. С. 22–25.

136. Письмо Минобразования России от 8.10.2002 г. № 14-55-840ин/15 «О внесении изменений и дополнений вдействующие государственные образовательные стандартыВПО».

137. Положение о порядке замещения должностей научно-педагогических работников в вузе РФ. – Утв. приказомМинобразования России от 26.11.2002 г. №4114.

138. Методика применения дистанционных образовательныхтехнологий (дистанционного обучения) в образовательныхучреждениях высшего, среднего и дополнительногопрофессионального образования РФ. – Утв. приказомМинобразования России от 18.12.2002 г. № 4452.

139. Приказ Минобразования России от 27.07.2002 г. № 4670 «Овнесении изменений в приказ Минобразования России от29.06.2000 г. № 1965 «Об утверждении перечня показателейгосударственной аккредитации и критериальных значений,используемых при установлении вида высшего учебногозаведения».

140. Порядок приема в государственные образовательные учрежденияВПО (вузы) РФ, учрежденные федеральными органамиисполнительной власти. – Утв. приказом Минобразования Россииот 14.01.2003 г. № 50.

141. Приказ Минобразования России от 20. 02.2003 г. № 17-51ин/17-11.

142. Положение о порядке проведения практики студентовобразовательных учреждений ВПО. – Утв. приказомМинобразования России от 25.03.2003 г. №1154.

352

143. Положение об итоговой государственной аттестациивыпускников вузов РФ. – Утв. приказом Минобразования Россииот 25.03.2003 г. № 1155.

144. Приказ Минобразования России от 26.03.2003 г. N 1194 «Обутверждении порядка расчета категории финансовыхобязательств и оформления записи, удостоверяющей категориюГИФО».

145. Письмо Минобразования России от 17.04.2003 г. № 14-52-445ин/13 «Извлечения из законодательных актов РФ,предусматривающих льготы по приему в вузы».

146. Инструктивное письмо Минобразования России от 24.04.2003 г.№ 2 «О развитии молодежного парламентаризма в субъектахРФ»\\Бюллетень Минобразования России. 2003. № 6. С. 39-51.

147. Приказ Минобразования России от 3.06.2003 г. № 2376. «Оразвитии в 2003г. эксперимента по переходу на финансированиеотдельных учреждений ВПО с использованием ГИФО».

148. Положение об Аккредитационой коллегии МинобразованияРоссии. – Утв. приказом Минобразования России от 22.10.2003г.№ 4000.

149. Письмо Минобразования России от 22.10.2003 г. № 17-223ин/17-11 (разосланы проекты документов по введению категорииведущих вузов).

150. Письмо Минобразования России от 16.02. 2004 г. № 13-55-08ин/13-01-24 «О воссоздании системы студенческих советов икомитетов (иных органов студенческого самоуправления) вобразовательных учреждениях высшего и среднегопрофессионального образования».

151. Приказ Минобразования России от 9.03.2004 г. №1123 «Оборганизации опытно-экспериментальной деятельности в системеобразования».

152. Письмо Минобразования России от 9.03.2004 г. № 15-55-357ин/15 «Об организации учебного процесса в вузе сиспользованием системы зачетных единиц». Примерноеположение об организации учебного процесса в вузе сиспользованием системы зачетных единиц// БюллетеньМинобразования России. 2004. № 6. С. 3.

153. Рекомендации по организации приема и разработке правилприема в образовательные учреждения высшего и среднегопрофессионального образования, участвующие в эксперименте повведению ЕГЭ в 2004 г. – разосланы письмом МинобразованияРоссии от 11.03.2004 г. № 03-17ин / 36-03//БюллетеньМинобразования России. 2004. № 5. С. 3.

8. Иные нормативно-правовые акты

353

154. Положение о высших учебных заведениях. – утв. СНК РСФСР2.09.1921 г.//СУ. 1921. №65.

155. Положение о клинической ординатуре. – Утв. приказомМинздрава РФ от 17.02.1993 г. № 23.

156. Положение о высшем военно-учебном заведении Федеральнойпограничной службы РФ. – Утв. приказом ФПС РФ от18.10.1996 г. № 699.

157. Представление Генеральной прокуратуры Министру общего ипрофессионального образования РФ о нарушении ст. 43Конституции РФ и федерального законодательства обобразовании от 6.01.1999 г. № 21-7-99//Образование вдокументах. 1999. № 2. С. 33-45.

158. Решение коллегии МАП от 24.11.1999 г. «О соблюдениизаконодательства и защите прав потребителей при оказанииплатных образовательных услуг», распространено письмомМинобразования России от 19.01.2000 г. № 14-51-59ин\04.

159. Инструкция о порядке приема слушателей в образовательныеучреждения Государственного таможенного комитета РФ. - Утв.приказом ГТК РФ от 12.04.2000г. № 295.

160. Приказ Минфина РФ от 15.03. 2000 г. № 26н (в ред. приказа от1.03.2001 г. № 18н) «О нормах и нормативах напредставительские расходы, расходы на рекламу и на подготовкуи переподготовку кадров на договорной основе с учебнымизаведениями, регулирующих размер отнесения этих расходов насебестоимость продукции (работ, услуг) для целейналогообложения и порядке их применения».

161. Приказ Минфина РФ № 46н от 21.06.2001 г. «О порядкеоткрытия и ведения территориальными органами федеральногоказначейства Минфина РФ лицевых счетов для учета операций сосредствами, полученными от предпринимательской и иной,приносящей доход деятельности, получателей средствфедерального бюджета, финансируемых на основании сметдоходов и расходов».

162. Резолюция Всероссийского студенческого форума. М., 2001. 163. Постановление Министерства труда и социального развития от

20.02.2002 г. № 14 «О внесении дополнения в Приложение № 2 кпостановлению Минтруда России от 6.06.1996 г. № 32 «Обутверждении разрядов оплаты труда и тарифно-квалификационных характеристик (требований) пообщеотраслевым должностям служащих»».

164. Решение Правления Российского союза ректоров от 26.02.2002г.№1 «О задачах Советов ректоров вузов федеральных округов пореализации Концепции модернизацииобразования»//Официальные документы в образовании. 2002. №2. С.10–11.

354

165. Инструкция об организации подготовки научно-педагогическихи научных кадров в системе послевузовского профессиональногообразования пограничной службы РФ. – Утв. приказом ФПС от26.04.2002 г. №282.

166. Инструкция об условиях и порядке приема в военныеобразовательные учреждения ВПО Министерства обороны РФ. –Утв. приказом Минобороны России от 20.05.2002 г. № 205.

167. Материалы Международной конференции по открытомуобразованию в Москве 26.06.2002 г.

168. Инструкция об условиях и порядке приема граждан РФ ввоенные образовательные учреждения профессиональногообразования Федерального агентства правительственной связи иинформации при Президенте РФ. – Утв. приказом ФАПСИ от22.07.2002 г. № 210.

169. Постановление Российского Союза ректоров от 28.09.2001г. «Оразвитии образования в РФ»//Образование, которое мы можемпотерять. М.: изд-во МГУ, 2002. 250 с.

170. Постановление VII съезда Российского Союза ректоров вузов «Остратегии модернизации высшего образования»//БюллетеньМинобразования России. 2003. №1. С. 26.

171. Заявление VII съезда Российского союза ректоров вузов «Россия– студентам, студенты – России» от 7.12.2002 г.//БюллетеньМинобразования России. 2003. №1. С. 6.

172. Приказ Министра обороны РФ от 29.03.2003 г. № 104 «О мерахпо реализации соглашения о сотрудничестве междуМинистерством обороны РФ и Некоммерческойблаготворительной организацией «Благотворительный фонд В.Потанина».

173. Порядок работы комиссии по организации теоретическогоэкзамена по единой программе подготовки арбитражныхуправляющих. – Утв. приказом Министерства юстиции РФ от6.08.2003 г. № 189.

174. Положение о порядке осуществления военным образовательнымучреждением ВПО Министерства обороны РФ платнойдеятельности в области образования и в других областях. – Утв.приказом Министра обороны РФ от 23.01.2004 г. № 25.

175. Постановление Российского Союза ректоров от 3.04.2004 г. «Ореорганизации управления образованием и перспективныхзадачах высшей школы»//Высшее образование сегодня. 2004. №5.

9. Акты Союза ССР

355

176. Положение о курсовых экзаменах и зачетах в вузах СССР. – Утв.приказом Минвуза СССР от 11.06.1973 г. № 513 г.// Высшаяшкола, 1978 г. Ч.1. На территории РФ не применяется – приказМинобразования России от 28.06. 2000 г. № 1934.

177. Постановление Минвуза СССР, Секретариата ВЦСПС иСекретариата ЦК ВЛКСМ от 17.06.1987 г. №435/20-11/ ст7/10а«О первоочередных мерах по расширению участия студентов вуправлении вузами»//Бюллетень Минвуза СССР. 1987. № 8. С.2.

178. Указ Президента СССР от 12.10.1990 г. «О статусе высшихучебных заведений»//Ведомости Съезда народных депутатовСССР и Верховного Совета СССР. 1990. №42. Ст.879.

179. Постановление ВС РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1 «Оразграничении государственной собственности в РФ нафедеральную собственность, государственную собственностьреспублик в составе РФ, краев, областей, автономной области,автономных округов, гг. Москвы и Санкт-Петербурга имуниципальную собственность»//Ведомости Съезда народныхдепутатов Российской Федерации. 1992. № 3. Ст. 89.

10. Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов федерации180. Закон Республики Татарстан «Об образовании» от 19.10.1993 г.

№ 1982-XII в ред. от 2.07.1997 г. №1247. 181. Закон Республики Татарстан от 19.10.1993 г. № 1983-XII «О

молодежи».182. Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от

30.06. 1999 г. № 401 «О деятельности образовательныхучреждений, создаваемых религиозными организациямиРеспублики Татарстан».

183. Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от24.02.2004 г. № 85 «О государственном заказе на дополнительноепрофессиональное образование в Республике Татарстан».

184. Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от4.03. 2004 г. № 100 «Об участии предприятий и учрежденийРеспублики Татарстан в эксперименте по разработкерегиональной модели системы дополнительногопрофессионального образования».

185. Положение о Совете ректоров вузов Республики Татарстан. –Утв. Советом ректоров вузов Республики Татарстан от 5.11.1998г.

186. Приказ Министерства экономики и промышленностиРеспублики Татарстан от 25.11.2001 г. № 242//Дополнительное

356

профессиональное образование в Республике Татарстан:Сборник документов. Казань, 2002. С. 165.

187. Типовое соглашение между Министерством образованияРеспублики Татарстан и высшим учебнымзаведением//Дополнительное профессиональное образование вРеспублике Татарстан: Сборник документов. Казань, 2002. С.174–175.

11. Правоприменительная практика188. Пост. КС РФ от 21.10.1999 г. № 13-П «По делу о проверке

конституционности положения абзаца первого подпункта «А»пункта 2 статьи 24 ФЗ «О воинской обязанности и военнойслужбе» в связи с запросом Советского районного суда г. Омска».

189. Постановление КС РФ от 27.12.1999 г. № 19-П по делу опроверке конституционности положений п.3 ст. 20 ФЗ «Овысшем и послевузовском профессиональном образовании» всвязи с жалобами граждан В.П. Малкова и Ю.А. Антропова, атакже запросом Вахитовского районного суда г. Казани.

190. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ. В 2т. М.: Юристъ, 2001. Т.2. Защита прав и свобод граждан. 972 с.

191. Решение Верховного Суда РФ от 1.09.1999 г. № ГКПИ 99-563.192. Решение мирового судьи и Вахитовского районного суда по иску

Газизова, Шипшовой, Васильевой и др. к Казанскомугуманитарному колледжу. Сентябрь – октябрь 2002. АрхивВахитовского районного суда г. Казани.

193. Решение ВС РФ от 12.02.2002 г. № ГКПИ 2001-1852, 1861, 1866по жалобам Нижегородского строительного техникума,Нижегородского коммерческого института и Сыктывкарскогогосударственного университета.

194. Судебная практика по спорам в сфере образования. В 2 ч. М.,2003. Ч.1. Сборник судебных актов Конституционного судаРоссийской Федерации, конституционных и уставных судовсубъектов Российской Федерации, судов общей юрисдикции поспорам в сфере образования. 286 с.; Ч.2. Сборник судебных актоварбитражных судов по спорам в сфере образования. 295 с.

12. Административные договоры195. Соглашение между Правительством РФ и Правительством

Республики Татарстан в области высшего образования от5.06.1993 г.

196. Соглашение между Правительством РФ и ПравительствомРеспублики Татарстан от 22.06.1993 г. по вопросамсобственности//Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1994.№6. С.81.

357

197. Договор «О разграничении предметов ведения и взаимномделегировании полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерации и органами государственнойвласти Республики Татарстан» от 15.02.1994 г.//Вестник ВысшегоАрбитражного Суда РФ. 1994. №6. С.77

198. Договор об имущественном обеспечении деятельностигосударственных вузов в Республике Татарстан. 21.04.1995г.//Казанский государственный технологический университет –университетский комплекс как единое юридическое лицо:Сборник нормативных правовых документов и информационныхматериалов. Казань, 2002. С. 7.

13. Локальные акты199. Уставы вузов:• Академии социального образования (КСЮИ);• Академии управления (ТИСБИ);• Алтайского государственного технического университета им. Н.И.

Ползунова;• Альметьевского государственного нефтяного института;• Альметьевского муниципального института;• Казанского государственного технологического университета;• Казанского государственного университета;• Казанского государственного университета искусств и культуры;• Казанского государственного педагогического университета;• Казанского государственного финансово-экономического института;• Казанской государственной архитектурно-строительной академии;• Киевского национального университета им. Тараса Шевченко;• Московского автомобильно-дорожного института (государственного

технического университета);• Российской правовой академии; • Российского химико-технологического университета им. Д.И.

Менделеева;• Российского государственного педагогического университета им.

А.И. Герцена;• Самарского государственного медицинского университета;• Самарского государственного университета; • Санкт-Петербургского государственного горного института им.

Г.В. Плеханова (технического университета);• Уральского государственного университета им. А.М. Горького;• Уральского института экономики, управления и права;• Уфимского государственного нефтяного технического университета.200. Казанский государственный технологический университет –

университетский комплекс как единое юридическое лицо.Сборник нормативных правовых документов и информационныхматериалов. Казань, 2002. 94 с.

358

201. Положение о работе независимых наблюдателей при проведениивступительных испытаний в КГТУ (решение приемной комиссииКГТУ от 16.06.2004 г., протокол № 4); Регламент работынезависимых наблюдателей от 23.06.2004 г.

14. Законопроекты202. Проект Общей части Кодекса РФ об образовании. М., 2003. 126

с. 203. ФЗ «О дополнительном образовании». Принят ГД ФС РФ

12.07.2001 г., одобрен СФ ФС РФ 20.07. 2001 г. № 278-СФ.Отклонен Президентом РФ 8.08.2001 г. № Пр-1436.

204. Проект Федерального закона «Об университетах». 205. Проект примерных Правил внутреннего трудового распорядка

(приложение к коллективному договору). 2003.

Барабанова Светлана ВасильевнаГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЫСШЕГООБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ

Редактор С.А. Ярмухаметова

359

Технический редактор Г.П. Дудичева

Сдано 15.09.2004 г. Подписано в печать 9.12.2004 г.

Формат 60×841/8. Бумага офсетная № 1. Печать на Riso. Гарнитура Times № R 11

Усл. п. л. 21.86. Уч. – изд. л. 21.56

Тираж 1000 экз. Заказ №

Издательство Казанского университета.

420008, Казань, ул. Кремлевская, 18

360