5

Авторський колектив

Тимошенко Ю.В.

Кандидат економічних наук Ломакович В.А. Засновник Експертно-аналітичного Центру «Оптіма», співавтор Стратегії розвитку банківської системи України до 2020 р. та колективної монографії. Високопрофесійний фахівець у галузі банківської справи із 20-річним досвідом роботи на керівних посадах, Член Ради НБУ 2014 – 2015 рр. Відомий громадський діяч, є засновником та головою Всеукраїнського благодійного фонду «Мрії збуваються», метою діяльності якого є адресна допомога людям з особливими потребами та матеріальне забезпечення медичних закладів. За підтримки Віталія Ломаковича засновано іменні стипендії в Українському Католицькому Університеті та Кременецькій обласній гуманітарно-педагогічній академії ім. Тараса Шевченка. У 2017 році заснував премію для працівників ЗМІ «Високі стандарти журналістики». Унковська Т.Є. Директор Експертно-аналітичного Центру «Оптіма», доктор економічних наук, професор кафедри банківської справи КНЕУ ім. Вадима Гетьмана. Автор та співавтор більше 150 наукових праць, зокрема 8 монографій, підручника та публіцистичних статей з питань макроекономіки, монетарної і валютно-курсової політики, системних ризиків банківської системи, стратегії економічного розвитку України; головний консультант Апарату Ради НБУ 2007 – 2015 рр., науковий керівник експертної групи по розробці Стратегії розвитку банківської системи 2020 (що є альтернативою Стратегії НБУ реформування фінансового сектору), учасник численних міжнародних конференцій та ряду міжнародних проектів. Баріда Н.П. Експерт Експертно-аналітичного центру «Оптіма» з питань розвитку банківської системи, кандидат економічних наук, доцент кафедри банківської справи КНЕУ ім. Вадима Гетьмана, докторант, автор більш ніж 80 наукових праць, співавтор ряду монографій та підручників, учасник більше 40 міжнародних конференцій. Має значний досвід роботи експерта ряду профільних професійних експертних груп при Комітеті ВРУ з питань фінансово політики і банківської діяльності та при Національному банку України. Має ряд державних відомчих подяк та почесних грамот Богдан Т.П. Завідувач відділу державних фінансів Експертно-аналітичного центру «Оптіма», доктор економічних наук, автор 152 наукових праць та публіцистичних статей, Член Академічної ради Афінського інституту освіти та досліджень (ATINER). Працювала експертом Німецько-української консультативної групи при Уряді України, 1995-2000, запрошеним дослідником Віденського інституту міжнародних економічних досліджень (WIIW) у 2016 р., завідувачем сектору міжнародних фінансових досліджень Інституту економіки і прогнозування НАНУ, 1999-2017. Голубицький С.Г. Експерт Експертно-аналітичного Центру «Оптіма» з питань розвитку фінансового сектору, висококваліфікований фахівець і практик в сфері фондового ринку

6

Гриджук Д.М. Заступник директора Експертно-аналітичного Центру «Оптіма», кандидат економічних наук, Заслужений економіст України, відомий високопрофесійний фахівець в галузі банківської справи. Досвід роботи в банках – 40 років, в тому числі на керівних посадах 28 років. Переможець загальнодержавної премії «Людина року» в номінації "Фінансист року -2012"; Лауреат премії Європейської Бізнес Асамблеї за внесок у Європейську інтеграцію України у 2010 році. Доцент кафедри банківської справи КНЕУ ім. Вадима Гетьмана, із 2017 р. член Міжнародної академії економіки і бізнесу (Сполучені Штати Америки). Автор понад 150 наукових праць і публіцистичних статей з проблем стратегічного розвитку банків та інновацій в економіці. Джус М.О. Завідувач відділу досліджень монетарного і валютного регулювання Експертно-аналітичного Центру «Оптіма», співавтор ряду монографій, підручників і наукових статей, Стратегії розвитку банківської системи України 2020, фахівець високої кваліфікації з питань інфляції та грошово-кредитної політики. Має значний досвід аналітичної роботи у сфері прогнозування інфляційних процесів у Міністерстві економіки України, у 2003-2015 працював головним консультантом Апарату Ради Національного банку України. Дмитрієв О. В. Аналітик, висококваліфікований фахівець у сфері ІТ й системного аналізу, бюджетному та податковому законодавстві, має багаторічний досвід роботи у Міністерстві фінансів України у сфері формування бюджетної політики та складання державного бюджету. Жмеренецький О.С. Експерт з інноваційної політики, футуролог, публіцист. Співзасновник мозкового центру Foundation for Future та blockchain платформи для лобіювання AENEAS. Координатор бізнес-клубу «КОЛО», Член Програмного Комітету Київського Міжнародного Економічного Форуму. Магістр в галузі інформаційних технологій проектування (engineering and computer science) та в галузі електронного урядування (e-governance). Вивчав аналіз політики і problem-solving метод розробки нормативно-правових актів у програмах USAID та адвокаційні технології в проектах UNFPA, закінчив Школу державного управління та Школу комунікацій Institute for Social and Economic Research (ISER). Працював над впровадженням в Україні інструментів спеціальних економічних зон (SEZ), промислових та технологічних парків на посаді заступника директора державного підприємства в рамках Національних проектів. Має багаторічний досвід консультанта народних депутатів декількох скликань та розробки виборчих програм і стратегій політичних партій. Автор численних аналітичних матеріалів у рейтингових виданнях країни та спікер в галузі технологічних, соціальних і економічних трендів майбутнього. Співорганізатор адвокаційних кампаній національного масштабу «Україна – це Я» та «Народна Конституція», присвячених конституційній реформі. Івченко В.Є. народний депутат України Кущ О.В. Експерт Експертно-аналітичного Центру «Оптіма» з питань розвитку фінансової системи та інвестування, відомий висококваліфікований фахівець і автор численних аналітичних досліджень та публікацій у цій сфері, має значний досвід керівної роботи у фінансових та інвестиційних компаніях. Приймав участь у діяльності консультативно-

7

експертної Ради при НКЦПФР, експертної Ради при Комітеті Верховної Ради України з питань фінансової політики і банківської діяльності, експертних робочих груп НБУ, 2002 – 2017 рр. працював радником Президента Асоціації українських банків, має почесні нагороди за внесок у розвиток банківської системи України. Лановий В.Т. Відомий український економіст і політик, доктор економічних наук, професор, автор численних наукових публікацій і публіцистичних статей, Міністр економіки України – Віце-Прем’єр України 1992 року. Рудан В.А. Експерт Експертно-аналітичного Центру «Оптіма» з питань управління банківськими ризиками та процесами кредитування, кандидат економічних наук, автор численних наукових публікацій, зокрема монографій та підручника. Має значний досвід викладацької і наукової діяльності. Саченко І.П. Експерт Експертно-аналітичного Центру «Оптіма» з питань законодавства, висококваліфікований фахівець у сферах банківського законодавства, організації роботи фінансового ринку, створення та діяльності фінансових установ, організації роботи юридичної служби, імплементації нормативних документів ЄС до українського законодавства, аналізу та розробки законопроектів, інших нормативно-правових актів. Проходила багаточисельні навчання та стажування за кордоном, співпрацювала з іноземними установами та організаціями, брала участь у підготовці юридичних висновків при отриманні зовнішніх кредитів під державні гарантії. Займала керівні посади у Міністерстві юстиції України, Державному комітеті фінансового моніторингу, Національному банку України. Нагороджена Почесною грамотою Кабінету міністрів України за виведення України з "чорного списку" FATF. Головний консультант Головного юридичного управління Верховної Ради України. Терьохін С.А. народний депутат України, кандидат економічних наук а також всі, хто брав участь у дискусіях, обговореннях та обміні думками

9

ЗМІСТ

ПЕРЕДМОВА …………………………………………………………………………………. 11

ЧАСТИНА І. НЕОБХІДНІСТЬ НОВОГО ЕКОНОМІЧНОГО КУРСУ ДЛЯ УКРАЇНИ,

ЙОГО ГОЛОВНА МЕТА ТА ПРИНЦИПИ РЕАЛІЗАЦІЇ ………………………………. .13

Розділ 1. Глобальні виклики та необхідність Нового економічного курсу для України …... 14

Розділ 2. Головна мета і базові концепти Нового економічного курсу – Стратегії

інноваційного розвитку України ………………………………………………………………. 30

Розділ 3. Принципи реалізації Нового економічного курсу …………………………………. 35

ЧАСТИНА ІІ. ДІАГНОСТИКА КЛЮЧОВИХ ПЕРЕШКОД ДЛЯ РОЗВИТКУ

ЕКОНОМІКИ ………………………………………………………………………………….. 43

Розділ 4. Ключові інституційні проблеми як системна основа перманентних криз ……….. 44

Розділ 5. Соціально-демографічна криза ……………………………………………………......59

Розділ 6. Пастка деіндустріалізації та стагнація реального сектору економіки …………..... 67

Розділ 7. Ключові проблеми монетарної і валютно-курсової політики НБУ ………………. 75

Розділ 8. Анатомія банківської кризи і колапс кредитування ……………………………….. 91

Розділ 9. Зовнішня вразливість економіки України та високі боргові ризики …………..... 108

Розділ 10. Недоліки системи оподаткування ……………………………………………….... 124

ЧАСТИНА ІІІ. НАПРЯМИ РЕАЛІЗАЦІЇ НОВОГО ЕКОНОМІЧНОГО КУРСУ –

СТРАТЕГІЇ ІННОВАЦІЙНОГО РОЗВИТКУ УКРАЇНИ ……………………………… 145

НАПРЯМ 1. НОВА ЯКІСТЬ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ………………………... 147

Розділ 11. Соціальна ринкова економіка як оптимальний соціально-економічний

устрій для України …………………………………………………………………………….. 147

Розділ 12. Модернізація структури і функцій органів державного регулювання

економіки ……………………………………………………………………………................. 154

Розділ 13. Цифрове урядування з використанням системи блокчейн ……………………... 169

Розділ 14. Забезпечення європейської якості бізнес-клімату та умов для

інвестиційного буму ………………………………………………………………................... 198

НАПРЯМ 2. ЕФЕКТИВНЕ УПРАВЛІННЯ ПУБЛІЧНИМИ ФІНАНСАМИ ……….. 207

Розділ 15. Оптимальна податкова система …………………………………………………... 207

Розділ 16. Ефективна бюджетна політика …………………………………………………… 246

Розділ 17. Оптимізація державного боргу …………………………………………………... 262

10

НАПРЯМ 3. НОВА ЯКІСТЬ ГРОШОВО-КРЕДИТНОЇ ПОЛІТИКИ ТА РОЗВИТКУ

БАНКІВСЬКОГО СЕКТОРУ ……………………………………………………………… 277

Розділ 18. Нова якість грошово-кредитної політики: стабільна гривня та підтримка

економічного зростання …………………………………………………………..................... 277

Розділ 19. Відновлення довіри до банківської системи та її розвиток:

фінансова стабільність та доступні кредити ……………………………………………….... 287

НАПРЯМ 4. РОЗВИТОК ДРАЙВЕРІВ ЕКОНОМІЧНОГО ЗРОСТАННЯ ………….. 307

Розділ 20. Розвиток інноваційної економіки в умовах четвертої промислової революції .. 307

Розділ 21. Нова енергетична політика ……………………………………………………….. 324

Розділ 22. Реалізація транспортно-логістичних проектів як драйвер

розвитку економіки ……………………………………………………………………………. 355

Розділ 23. Ефективне використання сільськогосподарської землі

в інтересах суспільства та оптимальна модель ринку землі ……………………………….. 366

Розділ 24. Стратегія містобудування та вирішення житлової проблеми населення ……… 387

13

____________________________________

ЧАСТИНА І.

НЕОБХІДНІСТЬ НОВОГО

ЕКОНОМІЧНОГО КУРСУ

ДЛЯ УКРАЇНИ

ЙОГО ГОЛОВНА МЕТА

ТА ПРИНЦИПИ РЕАЛІЗАЦІЇ

________________________________________

«Вихід нації із прірви бідності до багатства і процвітання потребує

власної національної стратегії та концентрації сил на її втіленні. Успіх

правителів країни вимірюється матеріальним достатком її народу»

Лі Куан Ю

(архітектор економічного дива Сінгапуру)

«Проблему не можна вирішити на тому рівні мислення,

на якому вона була створена» А. Ейнштейн

14

РОЗДІЛ 1.

ГЛОБАЛЬНІ ВИКЛИКИ

ТА НЕОБХІДНІСТЬ НОВОГО ЕКОНОМІЧНОГО КУРСУ

ДЛЯ УКРАЇНИ

1.1. Глобальні фінансово-економічні і технологічні тренди, що

впливатимуть на Україну

Економіка України є невеликою відкритою економікою (small open economy),

значну частину ВВП якої становить експорт сировини і товарів з низькою

доданою вартістю (commodity-dependent economy). Деіндустріалізація, через яку

пройшла країна протягом останніх 27 років, та відсутність державної стратегії

нової індустріалізації залишають її у статусі сировинної економіки з дешевою

робочою силою і низькою якістю життя (частка ІТ-галузі та інноваційних

секторів у складі її ВВП ще дуже невисока). Незважаючи на те, що Україна є

однією з найбільших країн в центрі Європи, її внутрішній ринок є практично

нерозвиненим внаслідок низького платоспроможного попиту населення, а тому

його потенціал як драйвера розвитку і компенсатора зовнішніх шоків для

економіки залишається незадіяним.

Такий сировинний статус є дуже небезпечним для країни через її високу

залежність від кон’юнктури глобальних сировинних ринків і вразливість до

різких коливань світових цін на сировину та волатильність глобальних

фінансових ринків. Вітчизняна економіка, обсяг якої у світовому ВВП становить

мізерну частину (0,15%), оперує на висококонкурентних та високоризикових

світових сировинних ринках і є price-taker (тобто практично не впливає на світові

ціни) на відміну від розвинених індустріальних країн, які значною мірою самі

формують ціни на свою високотехнологічну експортну продукцію та інноваційні

товари.

Тобто, українська економіка функціонує за моделлю сировинного придатку

розвинених індустріальних країн. Поки Україна не змінить це становище на

статус нової індустріальної країни із конкурентним домінуванням у певних

нішах світових високотехнологічних інноваційних ринків, вона буде знаходитися

у глибокій глобальній залежності, яка формується через цінові, фінансові,

інституційні (зокрема політичні), технологічні, демографічні та інформаційні

канали.

15

Тому розуміння глобальних трендів є важливим і з точки зору оцінки поточних

ризиків та можливостей для України, і з точки зору стратегічного бачення

шляхів її оптимального розвитку.

Головні тренди глобального розвитку визначаються поєднанням та

взаємовпливом масштабних феноменів фінансово-економічного та

технологічного характеру.

Фінансово-економічні глобальні тренди

З одного боку, на функціонування глобальної фінансової системи вплинули

фундаментальні зміни парадигми монетарного і фінансового регулювання,

які відбулись у світовій економіці з 2008 року після початку фінансово-

економічної кризи, і забезпечили масштабні програми кількісного пом’якшення

(QE). Завдяки цим змінам була врятована глобальна фінансова система, зокрема

банківські системи розвинених країн, простимульоване кредитування реального

сектору і нової індустріалізації 4.0 в розвинених країнах, а отже, відновлене їхнє

економічне зростання.

З іншого боку, розпочався період реалізації стратегій виходу центральних

банків розвинених країн із монетарного режиму кількісного пом’якшення,

тобто почався процес нормалізації монетарної політики. Якщо ці стратегії

будуть втілюватись із темпами, вищими за очікувані, то підвищення процентних

ставок може призвести до певної волатильності на світових фінансових і

валютних ринках та до зростання витрат з обслуговування боргу у країнах, що

розвиваються. Це, в свою чергу, може підвищити їхню вразливість до валютних

ризиків.

Очікується, що у США на фоні поступового підвищення жорсткості

монетарної політики (тобто підвищення процентних ставок)

пом’якшуватиметься фіскальна політика для продовження підтримки

економічного зростання і зайнятості.

Зростають ризики ескалації «торгівельних війн», які проявляються у

конкурентному підвищенні захисних тарифів на імпорт між країнами –

торгівельними партнерами, зокрема між США та Китаєм, США та Туреччиною,

а також іншими країнами.

У середньостроковому періоді структурні фактори, включаючи уповільнення

зростання глобальних ланцюгів вартості (global value chains), інсорсинг та

охолодження мотивації до лібералізації торгівлі, будуть обмежувати подальше

зростання світової торгівлі. Низка переговорів щодо гострих проблем

торгівельних війн (США – Китай, США – Туреччина та ін.) ще триває, тому

16

залишаються високими рівень невизначеності та ризики геополітичного

напруження. Це впливає не тільки на світову торгівлю, а й загострює

турбулентність на фінансових і валютних ринках та підвищує інфляційні

очікування. Глобальна інфляція зростає, проте це відбувається поступово, і

внаслідок низької бази вона залишається нижчою, ніж таргети центральних

банків.

В цілому, за прогнозами Світового банку, зростання світової торгівлі може

уповільнитися до 4,3% у 2018 р. після шестирічного максимуму 4,8% у 2017 р.;

до 4,2% у 2019 р. та до 4% у 2020 р.

Щодо процентних ставок ЄЦБ та Банку Японії, то до 2019 року не очікується

їх підвищення, проте програми викупу центральними банками активів будуть

поступово згортатися.

За оцінками Світового банку, зростання глобальних процентних ставок у

комбінації із зростанням курсу долара США у 2018 р. призвело до погіршення

зовнішніх фінансових умов залучення позикових коштів країнами, що

розвиваються. Зокрема, девальвували валюти багатьох країн цієї групи та

уповільнився притік капіталу до їхніх економік, посилюючи ризики раптової

зупинки капіталу (sudden stop of capital inflows), а також його відтоку.

Глобальне зростання має ознаки уповільнення у майбутньому періоді.

Зростання реального світового ВВП прогнозується Світовим банком на рівні

3,1% у 2018 р., 3,05% у 2019 р. та 2,9% у 2020 р.

Зокрема,

зростання реального ВВП США очікується на рівні 2,7% у 2018 р., 2,5% у

2019 р., 2% у 2020 р.;

економічне зростання в Єврозоні: 2,1% у 2018 р., 1,7% у 2019 р., 1,5% у 2020 р.,

зокрема у Польщі – 4,2% у 2018 р., 3,7% у 2019 р., 3,5% у 2020 р.;

динаміка реального ВВП Японії: 1% у 2018 р., 0,8% у 2019 р., 0,5% у 2020 р.

економічне зростання у Китаї також буде поступово уповільнюватись: 6,5% у

2018 р., 6,3% у 2019 р., 6,2% у 2020 р.

найкращою є динаміка економічного зростання в Індії – 7,3% у 2018 р., 7,5% у

2019 р., 7,5 % у 2020 р.

В цілому, очікується, що тільки 45% країн прискорять економічне зростання

(у 2017 році таких країн було 56%).

Ціни на нафту у 2018 році зростали швидше за прогнозований рівень. Згідно

з переглядом прогнозу Світового банку, після зростання на 32,6% у 2018 р. у

17

подальшому вони демонструватимуть помірну динаміку: -1,4% у 2019 р. та 0,1%

у 2020 р.

Темпи зростання цін на сировинні неенергетичні товари мають ознаки

уповільнення у майбутньому: 5,1% у 2018 р., 0,2% у 2019 р., 0,5% у 2020 р.

Ціни на метал, які зросли на 24% у 2017 році через збільшення глобального

попиту і скорочення пропозиції з боку Китаю, у 2018 році за прогнозом зростуть

на 9%.

У таких складних глобальних умовах, а також в ситуації військово-

політичного тиску з боку РФ, для України життєво важливою є реалізація

ефективної стратегії, яка не тільки захистить її від зовнішньої агресії, а й

дозволить швидкими темпами розбудувати потужну економіку, що стане міцним

фундаментом для збереження цілісності і суверенітету країни.

Тому для України надзвичайно цікавим є світовий досвід подолання наслідків

глобальної фінансової кризи та економічної рецесії, що розпочались у 2008 році.

Світовий досвід центральних банків у подоланні стагнації економік. У 2008 році, по суті,

відбулась фундаментальна зміна філософії центрального банкінгу, яку називають новою ерою

монетарної політики1. Її сутність полягає в інтенсивному проведенні кількісного

пом’якшення, переорієнтуванні грошових потоків з фінансового сектору на кредитування

реального виробництва, зокрема проведення нової індустріалізації 4.0, розвитку високих

технологій, малого і середнього бізнесу. Так,

ФРС США реалізувала безпрецедентну програму кількісного пом’якшення (QE) та

стимулювання кредитування малого і середнього бізнесу (Purchase of MBS Program ). На фоні

економічного зростання у США почався процес переходу монетарної політики ФРС до

помірного підвищення ставок, проте вона залишатиметься досить м’якою для подальшої

підтримки економічного зростання і зайнятості;

Банк Англії більш ніж чотири роки проводить Програму пільгового рефінансування

банків, які кредитують реальний сектор, зокрема малий і середній бізнес (Funding for Lending

Scheme2 with “incentives for lending skewed towards SMEs”);

ЄЦБ продовжує здійснювати цільові довгострокові операції рефінансування для

кредитування банками виробництва (Targeted for Long-Term Refinancing Operations: for

non-mortgage bank lending); монетарна політика ЄЦБ в цілому спрямована на використання

програми кількісного пом’якшення через викуп цінних паперів для стимулювання економіки

і поступове зниження обсягів викупу;

1 Лекція члена Комітету з реформи фінансового регулювання Великобританії професора А. Тернера «Нова ера

монетарної політики» https://www.youtube.com/watch?v=UVQdeb0EdWA 2 https://www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/markets/funding-for-lending/terms-and-

conditions.pdf?la=en&hash=801B0899AF09420D8F0EEEE3929F5F0CFCF85A35

18

Народний банк Китаю провів цільове скорочення обов’язкового резервування щодо

операцій кредитування агропромислового комплексу та малого і середнього бізнесу (Targeted

reserve requirement reductions for lending to agriculture and small business);

Банк Кореї реалізовує пакет стимулювання розвитку малого і середнього бізнесу

(Stimulus package: finance for SMEs);

Банк Японії проводить політику кількісного і якісного пом’якшення (QQE – Qualitative

and Quantitative Easing).

За Європейськими директивами мінімальний рівень стартового капіталу для банків

встановлено на рівні 5 млн. євро, проте у разі особливої важливості банку для економіки

допускається 1 млн. євро.

Для банків, які кредитують малий і середній бізнес, введено коефіцієнт підтримки

(supporting factor) 0,76 для пом’якшення вимог до капіталу. В цілому, глобальним трендом є

інтенсивне впровадження економічних і монетарних стратегій, спрямованих на активне

стимулювання економік, державну підтримку інноваційної активності, підтримку

кредитування реального сектору засобами монетарної і структурної політики.

Глобальні технологічні тренди та світові тенденції у макрорегулюванні

економік

Глобальні технологічні тренди визначаються інтенсивним розгортанням

четвертої промислової революції та переходом світової економіки до

шостого технологічного укладу3 і економіки знань (табл. 1.1) За оцінками

експертів, на 2017 рік частка виробничих потужностей четвертого

технологічного укладу у розвинених країнах становила приблизно 20%, п’ятого

– 50%, шостого – 30%.

Це може загострити нерівність серед країн і, навіть, їх поляризацію відповідно

до успіхів у глобальній конкуренції, побудованій не на природних ресурсах і

дешевій робочій силі, а на новому рівні використання інтелектуального

капіталу та інноваційних технологій.

Внаслідок існування зазначених фінансово-економічних глобальних ризиків та

переходу глобальної конкуренції на новий технологічний рівень, більшість країн

намагається використати поточні переваги економічного зростання як вікно

позитивних можливостей для проведення структурних реформ і переходу до

інноваційного економічного зростання з метою запровадження шостого

технологічного укладу і адаптації до вимог четвертої промислової революції.

3 Технологічний уклад – це сукупність виробництв, які мають єдиний технологічний рівень та розвиваються

синхронно. Зміну домінуючих в економіці технологічних укладів визначають науково-технічний і технологічний

прогрес, комерціалізація інноваційних продуктів і процесів та їх дифузія в економіці.

19

Таблиця 1.1. Характеристики технологічних укладів

Техноло

гічні

уклади

Перший техноло-

гічний уклад

Другий

техноло-

гічний уклад

Третій

техноло-

гічний уклад

Четвертий

технологічний

уклад

П’ятий технологічний

уклад

Шостий

технологічний уклад

Період

станов-

лення і

розквіту

1770 -1830

1830 – 1880

1880 – 1930

1930 – 1970

1970 – 2010

2010 – 2060…

(за експертними оцінками)

Базові

ресурси

Енергія води

Енергія

пари, вугілля

Електроенергія

Енергія

вуглеводнів, початок ядерної

енергетики

Атомна енергетика

Альтернативні джерела енергії,

наноенергетика, інтелектуальний капітал

Головні

галузі

Текстильна

промисло-

вість

Транспорт,

чорна

металургія

Важке

машинобу-дування,

електротех-

нічна промисло-

вість

Автомобіле-

будування, кольорова

металургія,

нафтопереробка, синтетичні

полімерні

матеріали

Електроніка та

мікроелектроніка, інформаційні

технології, генна

інженерія, програмне

забезпечення

телекомунікації, космічні технології

Промислове застосування нано-

та біотехнологій, технології на рівні атомів, нові матеріали,

аддитивні технології 3D-

принтінг, ІТ-технології і телекомунікації, галузі з

використанням штучного

інтелекту, роботизація, нові авіа та космічні галузі

Ядро

техноло-

гічного

укладу

Текстильні

машини

Паровий

двигун,

парові приводи

верстатів

Електро-

двигун, сталь

Двигун

внутрішнього

згоряння, нафтохімія

Мікроелектронні

компоненти

Нанотехнології, біотехнології,

штучний інтелект, роботи, нові авіа і космічні технології

Інститу-

ційне

середо-

вище

Конкуренція

підприємців,

їх об’єднання у

партнерства

Концентра-

ція вироб-ництва у

великих

організаціях, розвиток

акціонування

концентрація капіталу на

принципах

обмеженої відпові-

дальності

Злиття компаній,

концентрація

виробництва в картелях і

трестах,

панування монополій і

олігополій

Транснаціональні

корпорації,

олігополії на світовому ринку,

вертикальна

інтеграція

Глобальні ланцюги

створення вартості, міжнародна

інтеграція дрібних

і середніх фірм на основі ІТ-

технологій,

аутсорсинг, інтеграція

виробництва і

збуту

Висока концентрація

компетенцій у кластерах. Горизонтальні мережі

пов’язаних освітніх, наукових,

дослідницьких, ІТ- і виробничих організацій,

сервісних і фінансових

компаній в інноваційних кластерах, розвиток

національних інноваційних

екосистем, розвиток кластерів другого рівня (тобто кластерів,

сформованих з кластерних

структур). Конкуренція і кооперація всередині кластерів

та у глобальному вимірі

(концепція coopetition4).

Для отримання переваг у глобальній конкуренції багато країн використовують

національні стратегії інноваційного розвитку.

Створення національних інноваційних екосистем стає головним

інструментом перемоги країн у глобальній конкуренції для забезпечення

економічного зростання і високих стандартів життя для своїх громадян.

Найбільш важливі для України глобальні економічні і технологічні

виклики:

1. Зрушення парадигми економічних стратегій розвинених країн і країн з

ринками, що формуються, з ринкового фундаменталізму до активної ролі

державного управління та інтенсивного державного стимулювання

інноваційного розвитку національних економік.

4 Coopetition – феномен виникнення кооперації між конкуруючими фірмами

https://www.investopedia.com/terms/c/coopetition.asp

20

Більше тридцяти п’яти країн, які формують основний обсяг світового ВВП,

розробили і активно запроваджують свої національні інноваційні стратегії. У

документах ЄС, ОЕСР5, інших наднаціональних об’єднань та окремих країн

зазначено, що сьогодні та у майбутньому ключовим драйвером стійкого

зростання економік та життєвих стандартів населення будуть інновації та високі

технології нового покоління. Глобальна економіка перейшла у фазу конкуренції

на рівні економіки знань, коли головним драйвером економічного зростання є

інтелектуальний капітал і високі технології.

Тобто, конкурентну позицію країн на світовому ринку визначатимуть їхні

глобальні інноваційні переваги. Тому відбувається інтенсивна «глобальна

гонка» країн за розвитком інновацій і отриманням цих конкурентних переваг.

Уряди багатьох країн запроваджують досить агресивні інноваційні стратегії,

побудовані на системі інституційних, законодавчих і фіскально-монетарних

механізмів та інструментів для активізації національного високотехнологічного

капіталу і приваблення світового.

Виникає феномен регуляторного арбітражу, коли інноваційний бізнес та

технологічні інвестиції ідуть у ті країни, які створюють для них привабливіше

інституційне і регуляторне середовище.

Тобто інструментом конкурентної боротьби країн стає створення і розвиток

національних інноваційних екосистем, які спроможні дати ефект масового

залучення інвестицій і вибухового високотехнологічного розвитку. Держави

реалізовують промислові і кластерні стратегії, запроваджують фіскальні

стимули, змінюють парадигми монетарної і фінансової політики, знаходять

оптимальний баланс між державним регулюванням і ринковими механізмами.

Країни, які відстають від цих процесів або покладаються тільки на ринкові

механізми, програють у глобальній конкуренції, втрачають свої традиційні

ринки і потрапляють під загрозу секулярної економічної стагнації (secular

economic stagnation – довічна економічна стагнація).

5 OECD’s Innovation Strategy Revision 2015 http://www.oecd.org/innovation/innovation-imperative.htm

21

Відповідно до інноваційного

рейтингу Bloomberg Innovation

Index 2018 у першу десятку

увійшли такі країни: Південна

Корея (1), Швеція (2), Сінгапур

(3), Німеччина (4), Швейцарія (5),

Японія (6), Фінляндія (7),

Голландія (8), Франція (9), Ізраїль

(10) (рис. 1.16), де найбільшого

розвитку набули інноваційні

кластери.

2. Стриманий світовий попит на традиційні для України експортні промислові

товари з низькою доданою вартістю визначатиме високу волатильність їхніх цін,

а отже, підвищену вразливість вітчизняної економіки до валютних, банківських

криз та криз платіжного балансу у випадку збереження існуючої моделі

сировинної економіки. Це обумовлює необхідність термінової зміни в Україні

економічної, монетарної і фінансової політики і запровадження Нового

економічного курсу, спрямованого, зокрема, на створення і розвиток

національних інноваційних екосистем як драйверів економічного зростання

разом із забезпеченням стабільності національних грошей.

3. Набувають сили глобальні тенденції до зміни енергетичної парадигми –

викопне паливо поступово заміщується джерелами енергії, що відновлюються; у

ЄС 90% енергії всіх нових електростанцій надходить з відновлювальних джерел.

4. Відбувається перехід до нового технологічного укладу з використанням

адитивних технологій на базі 3D-друку, які забезпечують 90% економії енергії

та ресурсів у порівнянні з традиційним. За експертними прогнозами 3D-друк до

2040 року стане основним напрямком виробництва для багатьох галузей – від

медичного обладнання до будівництва і літакобудування. Країни, які

контролюватимуть технологію, розробку та виробництво 3D-принтерів, або

постачатимуть для них ключові елементи, вже найближчим часом набудуть

принципово важливих глобальних конкурентних переваг.

5. Відбуваються кардинальні зміни у світовому виробництві на основі розробок

у сфері матеріалознавства та нанотехнологій: зростає використання

інноваційних матеріалів (зокрема графену) у виробництві, які замінять класичні

матеріали (чорний метал, алюміній та ін.); за оцінками Наукового фонду США

до 2020 року світова торгівля продукцією, виробленою на базі нанотехнологій,

6 Джерело – Bloomberg.com: https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-01-22/south-korea-tops-global-

innovation-ranking-again-as-u-s-falls

Рис. 1.1. Рейтинг країн за

Bloomberg Innovation Index

2018

22

може перевищити 5 трлн. дол.; в Україні є перспективні розробки в цій сфері, які

потребують державної підтримки і запровадження, що може дати

мультиплікативний ефект для вітчизняного високотехнологічного виробництва7.

6. Відбувається значне посилення ролі ІТ-систем, цифрових технологій,

автоматизації, роботизації, виробничих систем із використанням штучного

інтелекту до повної заміни ними людини у виробництві; топ-100 глобальних

компаній-інноваторів збільшили витрати на дослідження та розробки (R&D) у

цих сферах до 227 млрд. дол. у 2015 році і отримали щорічний дохід більше

4 трлн. дол. У 2016, 2017 та 2018 рр. ці тенденції значно прискорились.

7. Набуває принципових змін домінуюча конкурентна стратегія

транснаціональних корпорацій, яка була побудована на бізнес-моделі управління

«глобальними ланцюгами створення вартості» (Global Value Chains, Supply

Chain Management). Принцип розміщення виробництва у країнах із дешевою

робочою силою змінюється на принцип розміщення складного і точного

виробництва нового технологічного укладу ближче до ринків

висококваліфікованого персоналу та споживання продукції, тобто у

розвинених країнах. Це означає, що західні країни повертають «додому» свої

виробництва, замінюючи промисловий аутсорсинг на інсорсинг та проводять

нову національну індустріалізацію 4.0.

8. Зростає значення та вплив науково-промислових інноваційних кластерів, які є

«технологічними ядрами» або «точками зростання» економік успішних країн,

тобто місцем концентрації наукових центрів, міждисциплінарних дослідницьких

лабораторій, технологічних компаній глобального та місцевого масштабів,

супутніх виробництв і послуг, інститутів венчурного фінансування. Головною

рисою таких інноваційних екосистем і науково-промислових кластерів є

концентрація ідей і компетенцій високого рівня в одній географічній зоні

навколо академічного закладу; міждисциплінарний та крос-галузевий характер

співробітництва; відкритість до глобальних інформаційних і матеріальних

потоків та простота відкриття і ведення бізнесу. Домінуючою тенденцією стають

великі обсяги інвестицій для розвитку кластерів з боку державних і приватних

фондів.

9. Набуває сили глобальний тренд переходу до п’ятого етапу розвитку

виробництва – масової персоналізації. Це означає, що світове виробництво

7 Відомий у світі експерт у сфері матеріалознавства Юрій Гогоці, що має українське походження, випускник КПІ

та Інституту проблем матеріалознавства ім. І.М. Францевича НАНУ, голова та засновник Інституту

Наноматеріалів Університету Дрекселя в США, філадельфійської компанії γ-Carbon, яка виробляє вуглецеві

нанотрубки, засвідчив, що створено «виробництво на атомному рівні за індивідуальним замовленням», що

відкриє нову еру в енергетиці, Зеленій економіці та інших галузях виробництва.

23

пройшло чотири етапи розвитку щодо вибору позиції на шкалі «індивідуальний

підхід – стандартизація» та «обсяг випуску» і переходить до п’ятого етапу

(рис.1.2).

Тобто, зміна технологічного укладу у процесі четвертої промислової революції і

можливості комп’ютерного проектування та 3D-друку призвели до посилення

тенденції масового виробництва з врахуванням індивідуальних вимог

споживачів, що стане визначальним для зростання глобальної

конкурентоспроможності виробників.

10. У найближчому майбутньому глобальну конкурентоспроможність країн

визначатимуть наступні напрямки розвитку: біотехнології та

високотехнологічна медицина; матеріалознавство і нанотехнології; нові

технології в управлінні рухом (автомобільна, авіаційна, аерокосмічна

промисловості); електроніка; інформаційні, цифрові технології і комп’ютерне

проектування, аналіз big data, blockchain, телекомунікації, автоматизація,

роботизація і використання штучного інтелекту; 3D-друк; альтернативна

енергетика та інші.

Рівень

стандартизації

виробництва

Обсяги виробництва

індивідуальний

І етап –

індивідуальний

підхід при

невеликих обсягах

ІІ етап – стандартизований

підхід при невеликих обсягах

виробництва

ІІІ етап – високий

рівень

стандартизації при

великих обсягах

ІV етап – високий

рівень

індивідуалізації

при великих

обсягах

V етап –

масова

персона-

лізація

(3-D друк)

Рис. 1.2. Етапи розвитку виробництва та глобальна тенденція переходу

до V технологічного етапу

24

Таким чином, глобальні ринки та глобальне середовище України в цілому

знаходяться під впливом фундаментальних технологічних та інституційних

зрушень, які призведуть до кардинальних змін і загострення поляризації доходів

країн у залежності від успіхів їхнього інноваційного розвитку та адаптації до

економіки знань. «Глобальна гонка» країн за інноваційними конкурентними

перевагами призводить до активного використання державних стратегій

інноваційного розвитку в якості каталізаторів розбудови національних

інноваційних екосистем.

У таких умовах країни або стають інноваційними лідерами у певних сферах і

через використання глобальних конкурентних переваг значно підвищують

національний добробут, або все швидше відстають від технологічних змін і

остаточно перетворюються у сировинний придаток з дешевою робочою

силою, що веде до системної соціально-демографічної кризи та секулярної

стагнації (secular stagnation – довічна стагнація).

В умовах сучасної геополітичної ситуації Україна стоїть перед глобальними

економічними і технологічними викликами, які на фоні її економічної

відсталості, слабкості і неефективності державного управління загострюють

ризики для національної безпеки та можуть призвести до втрати її

суверенітету і територіальної цілісності.

25

1.2. Необхідність Нового економічного курсу для України

Протягом останніх майже п’яти років економіка України знаходиться у стані

глибокої системної кризи, яка призвела до різкого зниження рівня життя

населення, масового відтоку українських громадян в інші країни, загострення

соціально-демографічної кризи, ризиків соціально-політичних потрясінь та

посилення загроз для цілісності і суверенітету держави.

Для вирішення цих життєво важливих проблем, що сягнули рівня питань

національної безпеки, необхідні принципово нові підходи до державного

управління. Ці підходи повинні бути побудовані на серйозній історичній

відповідальності, незалежному державницькому мисленні зовсім іншого

масштабу у порівнянні з тим, що існує сьогодні, і розумінні тієї величезної

прірви, перед якою стоїть Україна. Дрібні і порочні цілі самозбагачення владних

верхівок через виснаження ресурсів суспільства і руйнацію економічного

потенціалу країни, яка могла би стати найпотужнішою європейською державою,

ще отримають належну оцінку суспільства і майбутніх поколінь.

Сьогодні важливо мати бачення Нового економічного курсу, що дозволить

Україні не тільки відійти від цієї прірви на безпечну відстань, а й розпочати

успішний шлях до справжнього державотворення і економічного процвітання,

яке вистраждали мільйони українців, пройшовши через трагічні втрати і у

сучасному періоді, і в історичному минулому.

Для формування такого розуміння Нового економічного курсу необхідно мати

чітке і правдиве уявлення про стан справ, в якому знаходиться економіка, та про

ті етапи, які до цього призвели.

Інтегральним показником стану, в якому знаходиться вся економічна система

України, є її низький рейтинг Глобальної конкурентоспроможності та вражаюче

низькі його субіндекси (майже найгірші у світі) (табл. 1.2).

26

Таблиця 1.2. Головні проблемні зони

низької глобальної конкурентоспроможності України 2017-2018

№

Сфери конкурентоспроможності та

відповідні показники

Місце України у світі

серед 137 країн

1 Інститути

- гарантування прав власності

- незалежність судів

- захист прав міноритарних акціонерів

- корупція

- ефективність правової структури та виконання

законів

- ефективність державних витрат

- організована злочинність

- фаворитизм у рішеннях державних осіб

- якість послуг поліції

- ефективність наглядових рад в корпораціях

- етична поведінка фірм

128

129

129

106

122

122

113

111

101

90

102

2 Інфраструктура

- інфраструктура в цілому

- якість доріг

- якість портової інфраструктури

- якість авіатранспортної інфраструктури

88

130

93

92

3 Макроекономічні умови

- інфляція, річний індекс у %

- кредитний рейтинг країни

- управління державним боргом

129

123

112

4 Ефективність ринків

- ефективність антимонопольної політики

- вплив податкової системи на мотиви

інвестування

- нетарифні бар’єри входу на ринки

- якість митних процедур

- домінування іноземної власності

129

127

120

126

127

5 Ефективність ринку праці

державна політика збереження талантів

податкові стимули для мотивації у

працевлаштуванні

професійний менеджмент

державна політика підвищення привабливості

роботи для талановитих осіб

129

124

123

106

6 Розвиток фінансового ринку

наявність фінансових послуг

доступність фінансових послуг

фінансування через фондовий ринок

легкість отримання кредиту

наявність венчурного капіталу

стійкість банківської системи

якість регулювання фондового ринку

112

120

114

103

118

135

134

27

7 Технологічна готовність

прямі інвестиції та трансфер технологій

наявність останніх технологій

118

107

8 Технологічна розвиненість бізнесу (business

sophistication)

стан розвитку інноваційних кластерів

природа конкурентних переваг

довжина ланцюгів створення вартості

управління міжнародним розподілом вартості

технологічна розвиненість процесів

виробництва

розвиток маркетингу

108

111

94

95

72

74

9 Інновації

державні закупівлі високотехнологічної

продукції

96

У 2014 році економіка увійшла у стан стагфляційної кризи (спостерігалось

річне падіння ВВП на 6,6% у поєднанні зі зростанням інфляції до 24,9% на кінець

року). Внаслідок цілої низки неправильних дій з боку економічної, фінансової і

монетарної влади у 2015 році криза стагфляції різко загострилась: ВВП впав

до 91 млрд. дол. (у порівнянні з 183 млрд. дол. у 2013 р.), у квітні 2015 року

інфляція сягнула рівня галопуючої (60,9%), а на кінець року становила 43,3%.

Національна валюта девальвувала більше ніж втричі (рис. 1.4).

Продовження хибного економічного курсу протягом 2016, 2017 і 2018 років

разом із фінансовою, монетарною, валютною політикою і політикою

банківського регулювання, які перешкоджали виходу економіки з кризи та

економічному зростанню, призвели до закріплення руйнівних явищ в економіці.

Повільне зростання ВВП (на 2,4% у 2016 р. і 2,5% у 2017 р.) з такої низької бази,

по суті, є консервацією рецесії на дні економічного падіння на фоні

чотирирічного продовження кредитної кризи і надмірного накопичення

державного боргу.

28

Майже 100 банків (виключно українського походження) ліквідовано у

непрозорий спосіб і без достатніх обґрунтувань, чим нанесено багатомільярдних

збитків державному бюджету та вкладникам – населенню і бізнесу, а також

загальмовано можливості економічного зростання.

В цілому, після отримання незалежності, кількох революцій та вже п’ятих

виборів президента, Україна, на відміну від Польщі, Словаччини, Естонії та

інших країн, не стала на шлях успішного розвитку, а після економічного

занепаду увійшла у стан стагнації. Національний дохід на душу населення в

Україні впав до 2,3 тис. дол. (для порівняння, у Польщі – 12,7 тис. дол., у

Словаччині – 16,8 тис. дол., в Естонії – 17,8 тис. дол.) і зайняв проміжне

положення між Марокко (2,9 тис. дол.) і Гондурасом (2,2тис. дол.).

Таке економічне падіння разом із валютною та банківською кризами і

галопуючою інфляцією були викликані трьома групами факторів.

І. Довгострокові системні стратегічні прорахунки, які призвели до

формування відсталої та вразливої до криз моделі сировинної економіки з

кланово-олігархічним укладом, за якою розвивається країна протягом останніх 27

років (за останні 4 роки ці процеси ще загострилися). За цей період Україна

пройшла руйнівний шлях деіндустріалізації, втрати майже третини

населення та перетворення у сировинний придаток глобальних ринків.

Найбільш руйнівними та небезпечними є системні загрози з боку

неправильного напрямку розвитку інституційного устрою України.

Кланово-олігархічний і монополізований корупційний устрій економіки,

поєднання політичної влади та великого бізнесу блокують розвиток інститутів

ринкової економіки, зокрема гарантування прав власності, розвиток конкуренції,

інноваційного технологічного підприємництва, малого і середнього бізнесу.

На фоні відсутності державної інноваційної політики хибний інституційний

устрій веде до домінування в економіці видів діяльності із спадною віддачею і

розвитку за схемою поглиблення бідності суспільства: експорт сировини та

товарів з низькою доданою вартістю → вивід капіталу → низькі заробітні плати

→ нерозвиненість внутрішнього ринку → домінування імпортних товарів

кінцевого споживання → перманентні кризи платіжного балансу, валютні і

банківські кризи → консервація слабкої економіки → поглиблення бідності.

Це укорінює системні загрози: зростання соціальної напруги, загострення

політичної нестабільності, збільшення ймовірності чергової революції і

повалення влади. У таких обставинах стратегічною помилкою влади є те, що

вона займається не виправленням ситуації і покращенням бізнес-клімату, а

посиленням власного впливу, продовженням монополізації і обмеження

29

економічних стимулів розвитку конкурентного середовища, що створює

порочне коло і консервацію економічної рецесії.

ІІ. Форс-мажорні фактори зовнішньої воєнно-політичної агресії, які

додатково провокуються економічною слабкістю країни і несистемністю

державної політики.

ІІІ. Системні прорахунки у сферах грошово-кредитної політики, валютного

і банківського регулювання, економічної, фінансової та інституційної

політики протягом останніх чотирьох років.

Ці процеси призвели не тільки до загострення поточних проблем, але й до

подальшого погіршення стратегічних позицій для майбутнього розвитку –

падіння глобальної конкурентоспроможності України.

Проте інноваційний потенціал України ще не втрачено остаточно. Згідно з

оцінками Світового банку, Україна поки займає 27-е місце в світі за якістю

математичної і наукової освіти, 25-е місце за наявністю інженерних та

наукових кадрів, має великий потенціал розвитку ІТ-індустрії та інновацій.

За умов правильної державної політики активізація цих та інших факторів

можуть стати драйверами потужного економічного розвитку України і зростання

добробуту всієї нації.

Очевидно, що головним системним ризиком для України є неякісне

державне управління, а також пов’язаний з цим хибний напрямок

інституційного розвитку (кланово-олігархічний устрій і системна корупція) та,

як складові цього процесу, – неефективні економічна, фінансова, монетарна і

валютна політики, що ведуть до економічної стагнації, кризових явищ і збідніння

населення. Тому для збереження національного інтелектуального капіталу і

суверенної держави Україна взагалі, для збільшення добробуту нації на основі

переходу до моделі інноваційного економічного зростання, необхідно

прийняти, а потім терміново, системно і послідовно запроваджувати Новий

економічний курс – Стратегію інноваційного розвитку України.

30

РОЗДІЛ 2.

ГОЛОВНА МЕТА І БАЗОВІ КОНЦЕПТИ

НОВОГО ЕКОНОМІЧНОГО КУРСУ –

СТРАТЕГІЇ ІННОВАЦІЙНОГО РОЗВИТКУ УКРАЇНИ

Економічний курс держави – це фундаментальний стратегічний напрямок

розвитку економіки з чітко окресленою головною метою, а також система

практичних дій всіх органів економічної влади, кожного в межах своїх

повноважень, у координації і визначеній послідовності для досягнення головної

мети економічного курсу та підпорядкованих їй цілей.

Економічний курс передбачає чіткі механізми його реалізації та моніторинг

результатів, систему контролю і відповідальності органів влади перед

суспільством. Головним інструментом запровадження Економічного курсу є

виконання його базової фундаментальної Стратегії

Про відсутність ефективного Економічного курсу в Україні сьогодні

свідчать, по-перше, кризові економічні результати, про які зазначено в п. 1.2. і

більш детально досліджено у частині ІІ; а по-друге, наявність більше 200

документів органів влади із назвою «Стратегія» або «План», які мають

декларативний і рекламний характер, та суперечать один одному, а головне –

суперечать практичним діям цих органів у сфері соціально-економічної,

бюджетної, монетарної політики, політики банківського регулювання і політики

управління державним боргом.

Крім того, ні один з цих документів не містить чіткого правдивого аналізу

поточної ситуації і об’єктивної діагностики стану, механізмів і причин системної

кризи, в якій знаходиться Україна.

Новий економічний курс «Стратегія інноваційного розвитку України», що

представлено в цій книзі, базується на

- глибокому розумінні специфіки економічної, монетарної та інституційної

ситуації, яка сьогодні склалася в Україні; природи інфляції і валютної

нестабільності та шляхів вирішення цих проблем; усвідомленні руйнівного

впливу кланово-олігархічної корупційної системи управління країною на її

економічний стан;

- чіткому баченні шляхів виходу України зі стану консервації відсталої

сировинної економіки та бідності населення до інтенсивного економічного

31

зростання із забезпеченням стабільності національних грошей і високих

стандартів якості життя населення;

- державницькій відповідальній позиції щодо гострої необхідності забезпечення

високотехнологічного інноваційного зростання економіки України на базі

збереження і розвитку національного інтелектуального капіталу. З огляду на

глобальні тренди нової індустріалізації 4.0, це є основою для розвитку нашої

країни, збереження її цілісності і суверенітету.

Головною метою Нового економічного курсу «Стратегія інноваційного

розвитку України» є

підвищення глобальної конкурентоспроможності України та прискорене

інноваційне інклюзивне економічне зростання з річними темпами від 7% як

основа для кардинального підвищення якості життя українських громадян і

зближення України за цими показниками з країнами ОЕСР

через

перехід від сировинної моделі з дешевою робочою силою до моделі

високотехнологічного інноваційного зростання економіки, збереження і

розвитку людського капіталу;

зміну кланово-олігархічного інституційного устрою на соціальну ринкову

економіку з інтенсивним розвитком підприємництва (зокрема малого і

середнього бізнесу), конкурентних ринків і потужним зростанням середнього

класу;

перехід до нової якості державного управління, стимулювання прискореного

зростання економіки, збільшення робочих місць і високого рівня життя

населення;

реформи у сферах монетарної і валютно-курсової політики для забезпечення

стабільності національних грошей;

розвитку освіти, науки, якісних медичних послуг і соціальних гарантій для

населення, зокрема гідного пенсійного забезпечення.

Стратегія інноваційного розвитку України передбачає використання чітких

визначень понять «інклюзивне економічне зростання», «інновації»,

«національна інноваційна екосистема» та «інноваційна політика держави».

32

Парадигма інклюзивного економічного зростання з початку глобальної

фінансової кризи у 2008 р. стала фундаментальною основою стратегій країн та

міжнародних організацій, як відповідь на глобальні виклики загострення

нерівності та поглиблення бідності, внаслідок того, що результати

економічного зростання належать вузькому прошарку населення (5 – 10 %

населення володіють 80% світового ВВП).

Інклюзивне економічне зростання (inclusive economic growth) – це процес

стійкого економічного зростання, який передбачає широкі можливості щодо

участі у його створенні та отриманні високих фінансових і соціальних

результатів для всіх верств населення, зокрема, після досягнення відповідного

віку, – гідного пенсійного забезпечення.

Для забезпечення інклюзивності можуть використовуватись різні стратегії у

різних країнах з огляду на їх ключові фактори економічного розвитку, причин

загострення нерівності та поглиблення бідності.

В Україні інклюзивність економічного зростання передбачає:

з одного боку, радикальне поліпшення інституційного середовища,

покращення бізнес-клімату, зміну кланово-олігархічної корупційної системи на

соціальну ринкову економіку, демократичний устрій суспільства з інтенсивним

розвитком підприємництва (зокрема малого і середнього бізнесу), конкурентних

ринків і потужним зростанням середнього класу;

з іншого, кардинальну зміну вектору економічного курсу зі стимулювання

олігархічного бізнесу з експорту сировинних товарів та отримання монопольних

прибутків на внутрішніх ринках на вектор високотехнологічного

інноваційного розвитку на основі ефективної інноваційної державної

політики, розвитку конкурентних ринків і широкого залучення

національного інтелектуального капіталу.

Визначення поняття інновацій відповідно до документів ОЕСР та Євростату

(OECD and Eurostat Manual, 2010):

інновації – це застосування нових або значно вдосконалених продуктів (товарів

або послуг), технологічних процесів, маркетингових підходів, організаційних

моделей у бізнес-практиці, у соціальних і зовнішніх відносинах.

Це визначення охоплює чотири типи інновацій, які використовуються для їх

кількісного вимірювання:

інноваційні продукти: запровадження нових або суттєво вдосконалених

продуктів або послуг; новизна стосується їх характеристик або засобів

використання;

33

інноваційні процеси: запровадження нових технологій або значно

вдосконалених способів виробництва і розповсюдження. Це включає суттєві

зміни у технології, обладнанні, техніці, програмному забезпеченні;

маркетингові інновації: запровадження нових маркетингових підходів, що

включають значні зміни у дизайні продукту та його просуненні на ринку;

організаційні інновації: застосування нових організаційних моделей у бізнес-

практиці компаній реального і фінансового сектору, державному управлінні,

соціальних або зовнішніх відносинах.

У документах ОЕСР виокремлені п’ять рівнів інноваційності: на рівні компанії,

ринку, регіону, країни та світу.

Інноваційний цикл узагальнено охоплює п’ять взаємопов’язаних стадій:

генерування ідей та виявлення потреб;

R&D (фундаментальні наукові дослідження, прикладні та програмні

розробки);

розвиток, концептуалізація, конверсія наукової розробки чи ідеї в конкретний

продукт або процес та його дизайн;

комерціалізація продукту та виведення його на ринок; якщо це організаційна

інновація у соціально-економічній сфері, то введення її у суспільне

використання.

Сьогодні ключовими гравцями на глобальному ринку стають національні

інноваційні екосистеми та інноваційні кластери, як їх елементи.

Держави – лідери глобальної конкуренції – використовують ефективну

інноваційну політику, сутністю якої є таргетування створення в країні

найбільш привабливих для високотехнологічного капіталу національних

інноваційних екосистем для захоплення ними максимальної частки

глобального ринку або створення нових ринків і нових галузей.

Тобто, інноваційна політика – не є адміністративним втручанням у ведення

справ приватними фірмами, вона є каталізатором розвитку

високотехнологічного інноваційного бізнесу (рис. 2.1) і створення національних

інноваційних екосистем через систему стимулюючих заходів.

Глобальна конкуренція сьогодні – це не тільки конкуренція між компаніями,

але й конкуренція між урядами країн щодо рівня їхньої компетентності і

ефективності у створенні національних інноваційних екосистем.

34

Досягнення визначеної головної мети Нового економічного курсу – Стратегії

інноваційного розвитку України буде основаним на виконанні системи заходів,

комплексу завдань та цілей з конкретних напрямків економічної, фінансової,

монетарної, валютної політики, політики у сфері розвитку фінансових ринків та

інституційних перетворень.

Конкретні підходи, цілі, завдання, механізми й інструменти реалізації Стратегії

викладено у частині ІІІ.

Для глибокого обґрунтування запропонованих цілей, комплексу завдань,

механізмів та інструментів їх реалізації та визначення послідовності і

координації їх застосування, у Частині ІІ наведено об’єктивну діагностику стану

справ в економіці, систематизовано ключові проблеми економічної, фінансової

та монетарної сфер.

Вся робота по реалізації Нового економічного курсу буде побудована у

відповідності до принципів, викладених у наступному розділі.

Інноваційний розвиток відданий на волю

випадку

•Пасивна економічна

політика

Інноваційна політика -каталізатор розвитку інноваційного бізнесу

•Інноваційна політика

Політика адміністративного втручання в бізнес

•Деструктивна економічна

політика

Рис. 2.1. Оптимальний баланс між силами ринку та економічною політикою

держави

35

РОЗДІЛ 3.

ПРИНЦИПИ РЕАЛІЗАЦІЇ

НОВОГО ЕКОНОМІЧНОГО КУРСУ

Будь-які реформи для дійсної зміни стану речей в економіці і соціальному

розвитку повинні базуватися на простих зрозумілих принципах, виконання

яких суспільство може легко проконтролювати, і які створюють певний

каркас соціальної і економічної безпеки для суспільства.

Виконання цих принципів є індикатором дійсності реформ і запобіжником проти

чергового використання довіри суспільства для особистих цілей самозбагачення

«реформаторів» (жертвою чого вже неодноразово було українське суспільство).

1. Принцип свободи слова, незалежних ЗМІ і контролю суспільства над

органами влади.

Існування незалежних ЗМІ та інституту незалежної журналістики з

високими етичними стандартами (зокрема незалежного суспільного

телебачення, інтернет-видань, радіо та ін. ) є тим запобіжником, який забезпечує

наявність правди в інформаційному просторі та, образно кажучи, інформаційне

здоров’я суспільства. Важливість цього для успішного суспільного і

економічного розвитку країни неможливо переоцінити – по суті, це той

системний інструмент зворотного зв’язку між суспільством і владними

органами, який забезпечує своєчасну конструктивну реакцію влади для

підтримання правильного курсу дій і довіри, а за відсутності такої реакції –

початок процедур звільнення найманих суспільством менеджерів – вищих

державних посадовців.

Викривлена віртуальна реальність неправдивих «новин», «експертних думок»,

залежних від замовників, заангажованих оплачених прихильників і дискутантів

в соціальних мережах та ЗМІ, сьогодні, нажаль, вже стала частиною звичайного

життя суспільства. Існує небезпека того, що така «інформаційна хвороба»

укоріниться і стане традиційною частиною політики комунікацій, що

перетворить нормальні комунікації між органами влади і суспільством на

інструмент маніпуляцій і майбутній фактор для загострення ризиків соціально-

політичних потрясінь, що вже не раз відбувалось в Україні.

Якщо суспільство втрачає правдиві орієнтири того, що у дійсності відбувається

в економіці і соціальному житті, то в інформаційному і ментальному

суспільному просторі починають домінувати або утопічні картинки неіснуючої

реальності (на фоні криміналізованої корупційної дійсності), що притупляє

36

пильність суспільства, або страх, зневіра, ненависть та інші негативні установки,

що позбавляють суспільство конструктивного бачення і ефективних дій. Це є не

тільки ознакою провалу реформ, а й передвісником серйозних соціально-

політичних криз.

Тому завданням владних органів є створення чітких і прозорих інституційних

умов для забезпечення свободи слова і незалежних ЗМІ, а також контроля

суспільства над органами влади і неможливість безкарного порушення ними

законів і етичних стандартів. При цьому важливо, щоб громадянське суспільство

і журналістські кола активно використовували свої права й дотримувалися

високого рівня дискусій і журналістських розслідувань (тобто аргументованості

і професійності) та європейських етичних стандартів (незаангажованості і

незалежності).

2. Принцип оптимального поєднання державного регулювання і ринкових

механізмів

Політика державних органів влади повинна бути не замінником, а

каталізатором конструктивних конкурентних ринкових процесів, що

перетворять Україну в привабливу країну для створення і успішної діяльності

масштабної кількості нових інноваційних компаній, які будуть запроваджувати і

стартапи, і перевірені ринком високі технології, і традиційні конкурентоздатні

виробництва; створювати робочі місця з високою оплатою праці, стимулювати

розвиток суміжних підприємств, сфери послуг, відповідної фахової освіти.

Головна функція органів державної влади – забезпечення безпеки і соціальних

гарантій, прав власності, сприятливих інституційних умов для бізнес-активності

і розвитку національного інтелектуального капіталу, інноваційний та сучасний

сервісний підхід у наданні державних послуг населенню і бізнесу.

Детальніше в багатьох аспектах цей принцип висвітлено у розділі 11 (про

необхідність і сутність розбудови соціальної ринкової економіки) та в цілому у

Частині ІІІ, проте вже зараз необхідно задекларувати фундаментальний

принцип Нового економічного курсу – держава повинна перейти до

сучасного сервісного підходу, тобто надавати сучасні високоякісні послуги

населенню і бізнесу, а не виконувати функцію корупційного феодального

власника державного апарату, який протистоїть населенню і бізнесу.

3. Принцип стимулювання розвитку секторів економіки із зростаючою

віддачею від збільшення масштабів діяльності (тобто виробництв

товарів із високим ступенем переробки та сфери високих технологій).

Цей принцип є не таким очевидним, як перші два, і тому потребує більш

детальних і глибоких пояснень. Його запровадження є настільки важливим для

37

економічного успіху України і зростання добробуту нації, що доцільно

максимально донести його до суспільства, а головне – досягти його широкої

реалізації на практиці.

Головна ідея цього принципу полягає у тому, що економічний успіх і багатство

суспільства залежить від видів економічної діяльності8, які домінують в

економіці, тобто від професіональних сфер, на яких спеціалізується країна в

міжнародному розділі праці.

Якщо в економіці домінують видобування сировини та її експорт і

виробництво товарів з низьким ступенем переробки (зокрема зерна, металу

та ін.), то країна неминуче заглиблюватиметься у так звану пастку бідності

внаслідок дії об’єктивного економічного механізму спадної віддачі. Сутність

цього механізму – у поступовому зменшенні віддачі від вкладення кожної

наступної одиниці ресурсів у виробництво такого типу (позначимо такий тип

діяльності через С – виробництво commodities).

Механізм спадної віддачі працює тим інтенсивніше, чим більше зростають

масштаби діяльності виду С.

Відбувається неочевидне і навіть парадоксальне для побутового розуміння

явище – ВВП країни в разі домінування такої діяльності в її структурі може

зростати, а суспільство буде ставати все біднішим. Це відбувається внаслідок

зростання граничних витрат і, відповідно, зменшення доходу на кожну наступну

одиницю товару, що виробляється (рис. 3.1).

Такі види діяльності не стимулюють зростання кваліфікації працівників та

розвиток освіти, науки і технологій, а ведуть до все більшої примітивізації

економіки і незатребуваності в економіці, а значить і у суспільстві в цілому,

креативних людей та інтелектуального капіталу. Це веде до формування

потужних стимулів до відтоку інтелектуального капіталу за кордон і, за

ланцюговою реакцією – до подальшої примітивізації економіки, її остаточного

перетворення у сировинний придаток і заглиблення суспільства у пастку

бідності.

До таких видів діяльності відносяться сектори, які виробляють продукцію з

високою часткою природних ресурсів і відносно низькою часткою вартості,

доданої за рахунок висококваліфікованої праці, інтелекту і високих технологій.

8 Эрик С. Райнерт. Как богатые страны стали богатыми и почему бедные страны остаются бедными, - 2015

38

Якщо ж країна спеціалізується на економічній діяльності іншого типу – з

високим ступенем переробки, тобто на виробництві товарів з високою

доданою вартістю, зокрема на обробній промисловості, високотехнологічних

галузях, програмному забезпеченні та ін. (позначимо такі види діяльності Т -

Technologies ), то її економіка працює згідно з об’єктивним механізмом

зростаючої віддачі (рис. 3.2.).

Обсяг діяльності

Віддача на додаткові

обсяги виробництва

Δ5 Δ4

Δ3

Δ2

Δ1

Рис. 3.1. Графік, що ілюструє механізм спадної

віддачі від діяльності типу C - commodities

Обсяг діяльності

Віддача на додаткові

обсяги виробництва

Δ5 Δ4

Δ3

Δ2

Δ1

Рис. 3.2. Графік, що ілюструє механізм зростаючої

віддачі від діяльності типу Т - Technologies

39

У такому випадку суспільство все більше накопичує багатство у зв’язку із

збільшенням граничного доходу (тобто зменшення витрат) на кожну додаткову

одиницю продукції.

Яскравим прикладом такого виду діяльності (Т) є виробництво програмного

забезпечення: якщо на перший екземпляр програмного продукту витрачається

величезний обсяг висококваліфікованої праці, який і складає високу додану

вартість у сукупній вартості продукту, то на другий екземпляр необхідно

набагато менше витрат і в разі масових продажів відбувається «вибухове»

зростання доходів. Будь яке високотехнологічне виробництво також містить

високу частку інтелектуальної праці, і відповідно, високу додану вартість, яка

при масштабуванні продажів призводить до високої швидкості зростання

доходів.

В масштабах всієї країни, якщо в її економіці домінують різні галузі з високою

доданою вартістю, і особливо високотехнологічні, то відбувається

«вибухове» економічне зростання і збільшення добробуту суспільства.

Наявність різноманітних високотехнологічних індустріальних галузей

створює додаткові підсилюючі синергетичні ефекти для економічного

зростання за рахунок того, що вони доповнюють і стимулюють одна одну

(наприклад ІТ-галузі, нанотехнології у поєднанні з високотехнологічними

галузями матеріального виробництва – робототехнікою, 3D-друком,

автомобілебудуванням, літакобудуванням, ракетно-космічним виробництвом та

ін.)

За висловом Е. Райнерта, «Зростаюча віддача створює владу над ринком і

багатство націй… Всі багаті країни перейшли від бідності до багатства через

використання закону зростаючої віддачі: вони відмовились від видобутку

сировини та всієї діяльності із спадною віддачею заради промисловості з

високою доданою вартістю і зростаючої віддачі. Якщо країна оволоділа вітром

зростаючої віддачі, то її економіка приречена на успіх, а суспільство на

збільшення багатства».

Тобто, в економіці із домінуванням галузей з високим ступенем доданої вартості

між сировиною і готовим продуктом лежать

- величезна кількість робочих місць,

- стабільні прибутки в умовах зростаючої віддачі,

- та великий дохід, який суспільство може отримати у вигляді податкових

надходжень до державного бюджету.

40

Тобто така економіка приносить суспільству потрійну вигоду у вигляді

потрійної ренти: підприємцям у вигляді прибутків; працівникам у вигляді

робочих місць і заробітних плат; державі у вигляді зростання податкових

надходжень.

Розвиток галузей агропромислового комплексу також мають велике значення,

особливо у напрямку забезпечення продовольчої безпеки населення країни (що

в умовах високого платоспроможного попиту на внутрішньому ринку принесе

високі прибутки підприємцям у сфері АПК), екологічності і збереження

унікальних якостей української сільськогосподарської землі та підвищення

ступеня переробки сировинної продукції.

Оптимальні умови і максимальні доходи галузей АПК створюються тоді,

коли вони розвиваються поряд з інтенсивною та інноваційною

індустріалізацією економіки в цілому. Індустріальні галузі у такому випадку

стають і постачальниками високотехнологічної техніки для АПК, і потужним

фактором внутрішнього платоспроможного попиту на продукти продовольчої

галузі. Якщо ж дотримуватись парадигмі «потужної аграрної держави» в умовах

деіндустріалізації, а отже слабкого внутрішнього ринку, то країна буде

приречена на експорт сировини, тобто на діяльність із спадною віддачею, яка

нав’язується Україні. Це може призвести до подальшого збагачення вузького

прошарку олігархічних кланів – невеликої кількості власників великих

агрохолдингів за рахунок ресурсів всього суспільства (варто згадати про

величезну «підтримку» з державного бюджету їх бізнесу; неефективне

використання земельних угідь України), загострення нерівності та до

заглиблення суспільства у пастку бідності.

27 років Україна йшла хибним шляхом деіндустріалізації через знищення своєї

обробної промисловості, високих технологій, унікальний наукових шкіл в

точних науках і технічних розробках на користь примітивізації економіки і

закріплення статусу сировинного придатку. Результати є невтішними. Новий

економічний курс повинен розвернути економіку у правильному напрямі –

до розвитку і домінування в економіці інноваційних виробництв та високих

технологій для «вибухового» економічного зростання і збільшення

добробуту суспільства згідно із законом зростаючої віддачі.

Для глибокого розуміння відповідей на питання:

як саме потрібно рухатися цим шляхом, якою мірою потрібно збалансовувати

традиційні і нові галузі і якою є правильна послідовність дій?

які ключові проблеми перешкоджають швидкому економічному розвитку

країни і підвищенню добробуту населення сьогодні?

41

де знаходяться «підводні камені» і найбільші ризики для вітчизняної

економіки?

нами проведено поглиблений аналіз, за результатами якого вашій увазі

представлено наступну частину книги – «Діагностика ключових перешкод для

розвитку економіки».

42

43

_______________________________________________________________________________

ЧАСТИНА ІІ.

ДІАГНОСТИКА КЛЮЧОВИХ

ПЕРЕШКОД ДЛЯ РОЗВИТКУ

ЕКОНОМІКИ

____________________________________________________________________

«Ви не зможете вирішити проблему,

поки не визнаєте, що вона у вас є» Харві Макккей

«Правильний діагноз – це

половина успіху у лікуванні хвороби» Авіценна

44

РОЗДІЛ 4.

КЛЮЧОВІ ІНСТИТУЦІЙНІ ПРОБЛЕМИ

ЯК СИСТЕМНА ОСНОВА ПЕРМАНЕНТНИХ КРИЗ

Інституційний устрій країни є фундаментальною основою, яка визначає

функціонування національної економіки, адекватність її реакцій на зовнішні і

внутрішні шоки та можливості високотехнологічного розвитку. Інститути

утворюють базисну структуру середовища, в якому відбувається діяльність

економічних суб’єктів, формується їх мотивація, фінансові рішення та

інвестиційна поведінка, що у сукупності і впливає на економічне зростання або

стагнацію і занепад економіки.

Тому успішність реалізації Стратегії інноваційного розвитку України

знаходиться у прямій залежності від інституційного устрою країни, і в разі

його низької якості, правильної діагностики інституційних проблем та

запровадження ефективних заходів для їх подолання.

Системним джерелом періодичних фінансово-економічних криз в Україні є

глибокі структурні інституційні диспропорції, які сформовані протягом

останніх десятирічь і продовжують поглиблюватись за ланцюговою реакцією:

консервація кланово-олігархічного устрою → монополізація або олігополізація

ринків → отримання монопольної ренти кількома власниками і концентрація у

них національного доходу → системна корупція на рівні управління державою

→ прямий вплив олігархів на політику і лобіювання деструктивних для розвитку

економіки законів → зменшення середнього класу, соціальної основи

цивілізованих демократичних процесів і судочинства.

У результаті невирішення цих системних інституційних проблем Україна, яка є

великою країною у центрі Європи з високим рівнем освіти населення та

інтелектуального капіталу, все глибше закріплює за собою статус сировинного

придатку глобальних ринків і технологічно відсталої країни третього світу.

В такій парадигмі розвитку не тільки загострюються ризики поглиблення

бідності країни, але й посилюються загрози для національної безпеки. Тому

фундаментальною основою національної стратегії реформ повинна бути

кардинальна зміна інституційного устрою країни: відхід від архаїчної кланово-

олігархічної системи (що є формою феодалізму) до сучасного демократичного

устрою цивілізованої держави.

Відповідно до категорій інституційної економіки, інститути – це система

формальних і неформальних правил, норм, законів, традицій, звичаїв,

45

організацій, політичного, економічного і соціального устрою суспільства, які

визначають його функціонування.

Ефективність інституційної системи суспільства в аспекті його економічного

розвитку вимірюється через критерій мінімізації трансакційних витрат

економічних суб’єктів при укладенні і виконанні контрактів у всіх сферах

соціально-економічного життя суспільства.

Трансакційні витрати – це витрати суб’єктів економіки на захист своїх прав

власності, забезпечення безпеки бізнесу, отримання доступу до ринків,

необхідних дозволів, ліцензій, інформації, укладення контрактів і запобігання їх

невиконання контрагентом. Тобто, це витрати, які учасники економіки несуть

додатково до трансформаційних витрат (тобто витрат безпосередньої реалізації

виробництва або іншої економічної діяльності).

Мінімальний рівень трансакційних витрат у значній мірі визначає високі

рейтинги країн у сферах глобальної конкурентоспроможності (WCI), легкості

ведення бізнесу (Doing Business), економічної свободи (Economic Freedom

Scores) та інших.

Проте Україна має надзвичайно низькі показники майже у всіх світових

рейтингах.

У рейтингу глобальної конкурентоспроможності (Global Competitiveness Index

2017 – 2018) Україна займає 81 позицію із 137 країн. Згідно із складовими

комплексного індексу GCI, Україна має чи не найгірші показники в світі (серед

137 країн) у найважливіших сферах, зокрема в інституційній:

у гарантуванні прав власності (128),

незалежності судів (129),

забезпеченні прав міноритарних акціонерів (129),

корупції (106),

ефективності правової структури та виконання законів (122);

ефективності державних витрат (122);

організованій злочинності (113);

фаворитизму у рішеннях державних осіб (111);

У рейтингу процвітання (70 з 142), рейтингу країн з найбільш задоволеними і

щасливими людьми (138 з 156), за індексом недієздатності держав (84 з 178), що

46

характеризує українську державу як нестабільну, із слабкою та неефективною

владою, великою кількістю злочинів і корупції.

У рейтингу Doing Business за 2018 рік Україна посіла 76 місце серед 190 країн

світу, що включає найнижчі позиції за такими критеріями:

вирішення проблем неплатоспроможності – 149 місце;

підключення до систем енергозабезпечення – 128 місце;

умови для зовнішньої торгівлі – 119 місце;

забезпечення виконання контрактів – 82 місце;

реєстрація прав власності – 64 місце.

За даними опитування Європейської бізнес-асоціації основними перешкодами

для ведення бізнесу в Україні є системна корупція, недієздатна судова система,

монополізація ринків і захоплення влади олігархами, військовий конфлікт,

нестабільна національна валюта і фінансова система, репресії правоохоронних

органів, обтяжливе та мінливе законодавство, складне податкове

адміністрування.

Ключові проблеми інституційного устрою України можна поєднати у

наступні групи.

1. Не забезпечено ефективні механізми функціонування задекларованого

інституту представницької демократії. Тобто інститут представницької

демократії в Україні практично не працює, замість нього глибоко вкоріненим

є кланово-олігархічний інституційний устрій.

Незважаючи на всю гучність положень ст. 5 Конституції України про те, що

джерелом влади є народ, в Україні відсутні практичні життєздатні механізми

реалізації демократії. У рейтингу за рівнем демократії Democracy Index 2017,

розрахованому міжнародною організацією Economist Intelligence Unit, Україна

має 5,69 балів з 10 і займає 83 позицію зі 167. При його визначенні враховувалося

5 аспектів:

виборчий процес та плюралізм,

громадянські свободи,

функціонування влади,

політична участь,

політична культура.

47

Виходячи з балів за 60-ма показниками в межах цих категорій, кожна країна

класифікується як один із чотирьох типів режиму:

- повна демократія,

- недосконала демократія,

- гібридний режим і

- авторитарний режим.

Україна має рейтинг 83, тобто

нижчий рейтинг демократії,

ніж Гондурас. Гондурас займає

82 позицію з загальним балом

5,82. З них: виборчий процес та

плюралізм 8,25 (в Україні 6,17);

функціонування уряду 5,36 (в

Україні 3,21); політична участь

4,44 (в Україні 6,67); політична

культура 4,38 (в Україні 6,25);

громадські свободи 6,18 (в

Україні 6,18).

Тобто, за визначенням згідно з Democracy Index 2017, в Україні панує не

демократія, а «гібридний режим», який є передумовою формування

авторитарного режиму.

У рейтингу Democracy Index 2017 першу сходинку посідає Норвегія, що набрала 9,87

балів. Останнє 167 місце - у Північної Кореї – 1.08 бали. Набагато вище за Україну

розташувалися Словаччина (44 місце), Польща (53), Угорщина (56), Румунія (64) та

Грузія (79).

Політичні інститути визначають те, у кого в суспільстві сконцентрована

реальна політична влада і як вона використовується. Основою «гібридного

режиму» (що є в Україні) є консервація кланово-олігархічного устрою,

побудованого на «приватизації» державного апарату і всіх владних органів

вузькими олігархічними групами через механізми:

маніпулювання у процесі організації, проведення і оцінки результатів

парламентських і президентських виборів;

купівлі голосів депутатів у парламенті (тобто у Верховній Раді України) і

організації прийняття законів, спрямованих на забезпечення особистих

інтересів, які суперечать суспільним інтересам і, перешкоджаючи

48

економічному розвитку країни, закріплюють за нею статус відсталої країни

третього світу;

призначення на ключові посади у державних органах залежних осіб, як

інструментів реалізації приватних інтересів олігархічного клану, який

потрапив до влади;

маніпулювання суспільною думкою через ЗМІ, що належать олігархам,

включаючи державних посадовців (що є абсолютно неприйнятним з точки

зору європейських демократичних цінностей)

Тобто реальна влада в Україні сконцентрована в руках вузького кола осіб, а

широкі маси українських громадян у часовому проміжку між виборами не мають

реальних політичних прав і механізмів контролю над діями органів влади і

оцінки ефективності їх роботи. Такі політичні інститути мають назву extractive

political institutions – виснажливі (або екстрактивні) політичні інститути9.

Внаслідок того, що політичні інститути – це інструмент формування

економічного устрою суспільства, вони призвели до формування

екстрактивних економічних інститутів10 (тобто інститутів, які

забезпечують збагачення вузького кола крупних власників, наближених до влади,

за рахунок ресурсів всього суспільства):

домінуючі монополії, які належать вузьким колам, наближеним до влади

(енергоринок, та ін.);

високі вхідні бар’єри на прибуткові ринки та жорстке обмеження

конкуренції;

порушення прав власності;

укорінена системна економічна і політична корупція.

Сучасний інституційний стан в Україні – це результат дії нелінійного

самопідсилювального механізму створення порочного інституційного кола:

екстрактивні політичні інститути (тобто кланові олігархічні групи, які

володіють всією повнотою політичної влади) → екстрактивні економічні

інститути, що дозволили владним групам кардинально збільшити свої статки і

сконцентрувати у своїх руках фінансові ресурси всього суспільства і призвели до

збідніння населення → посилення владних повноважень певного олігархічного

клану та їх монополізація.

9 Д. Аджемоглу, Дж. Робінсон. Чому нації занепадають. Походження влади, багатства і бідності. – Київ, «Наш

формат», 2017 10 https://zn.ua/internal/ukraina-doroga-k-rabstvu-271966_.html

49

2. Високий рівень монополізації економіки. Замість інвестицій у

модернізацію основних фондів, створення нових робочих місць, підвищення

продуктивності і конкурентоздатності, владні олігархічні групи «інвестують» у

проведення рішень і законодавчих актів, які дозволяють їм отримувати

монопольне становище, податкові та митні пільги, привласнення фінансових

потоків з державного бюджету та високі монопольні прибутки від неефективної

діяльності. Також вони «інвестують» у призначення державних посадовців, які

забезпечують «зачистку ринків» від конкурентів, отримання неправомірних

прибутків від інсайдерської інформації, розподіл державних фінансових потоків

на свою користь і т. ін.

Це у свою чергу призвело до укорінення руйнівної парадигми, на якій базується

економічний розвиток України впродовж останніх двадцяти семи років, –

парадигми сировинного придатку світової економіки та консервації

бідності країни внаслідок сировинного характеру експорту, домінування

імпортних споживчих товарів, низького платоспроможного попиту основної

маси українських громадян і нерозвиненості внутрішнього ринку.

Функціонування економіки країни в межах цієї парадигми призводить до

постійного відтворення та поглиблення структурних диспропорцій,

закріплення хронічних передумов перманентних фінансово-економічних криз і

так званої «спеціалізації на бідності», що характерна для країн третього світу

(ВВП на душу населення в Україні складає менш ніж 2,3 тис. дол. на рік).

Наслідками такого типу розвитку є подальше закріплення кланово-олігархічного

укладу, зниження чисельності середнього класу і демократичних свобод,

постійна соціально-політична напруга у суспільстві, ризики для національної

безпеки і державного суверенітету.

3. Незабезпеченість прав власності. Кожна нова влада в Україні починає свою

діяльність з переділу ринків і прав власності на активи. Протягом періоду

знаходження у владі, цей переділ власності є, по суті, основним заняттям вищих

посадових осіб. Побічним ефектом для економіки є те, що економічні "еліти", які

зрослися з політичними, — при кожній зміні влади перманентно перебувають під

загрозою втрати своїх активів, власності та монопольних ринків. Середній бізнес

також наражається на ризики втрати власності через механізми рейдерського

захоплення.

Це породжує в економіці порочне коло: відсутність надійних прав власності →

короткостроковість інвестицій, виведення капіталу, злиття бізнесу та влади →

консервація сировинного характеру і слабкості економіки → низькі доходи

50

населення → стиснення внутрішнього ринку → висока вразливість економіки до

зовнішніх шоків → перманентні кризи → соціально-політична напруга ...

Тобто це рух по спіралі поглиблення бідності країни та інституційна основа

для перманентних фінансово-економічних криз.

Державне управління перетворюється у «розподіл пирога», що зменшується;

пошук кредиторів для держави і збільшення державних боргів замість турботи

про інноваційний розвиток, зростання ВВП і збільшення кількості робочих

місць.

Для власників бізнесу в Україні та для економіки загалом існує системна

проблема, яка полягає у наступному:

— процеси приватизації державного майна та придбання інших активів в Україні

відбулися з багатьма порушеннями законодавства, що в поєднанні з іншими

факторами створює для власників постійну загрозу втрати власності;

— при кожній зміні політичної влади та уряду власники великого бізнесу

опиняються під загрозою втратити свої активи та стати об'єктами

переслідування;

— під впливом перелічених обставин такі бізнесмени є високо мотивованими

йти в політику або мати безпосередній вплив на політиків, щоб захистити свій

бізнес і власність. Тобто зростає мотивація для корупційних схем з боку

пропозиції фінансових ресурсів;

— власники великого бізнесу та інші суб’єкти, потрапивши у політику й маючи

певні стійкі поведінкові стереотипи animal spirit, не тільки захищають свій

бізнес, а й намагаються відібрати його в інших, тим самим запускаючи новий

виток порочного кола бідності для країни.

До проблем порушення прав власності належать і проблеми системного

порушення (зокрема органами влади) прав міноритарних акціонерів.

Ситуація на фондовому ринку України щодо захисту прав власності є вкрай

тривожною: відбувається процес повної руйнації фундаментального інституту

ринкової економіки – прав власності суб’єктів ринку. Якщо ситуацію не

виправити, це повністю заблокує прихід цивілізованих інвесторів, включаючи

іноземних, в акціонерний капітал українських кампаній.

Фондовий ринок України має власну специфіку, яка зумовлена приватизацією

90-х років. За оцінками експертів, всі роки незалежності України через

замовчування, а іноді й викривлення інформації про потенційні можливості для

власників невеличких пакетів акцій, відбулося те, що вузьке коло осіб змогли за

безцінь скупити державні підприємства. Вони не купували 100% акцій (пакети

51

більше 50% і так мають вирішальний вплив на діяльність акціонерних

товариств), а міноритарні акціонери не заважали, і мали свою частку власності

для публічного балансу, яка нічого не вирішувала і навіть не забезпечувала їм

гарантій, на відміну від мажоритарних власників акцій (при правовому нігілізмі

в державі), на отримання дивідендів

Прийнята на законодавчому рівні процедура squeeze-out (примусовий викуп

акцій власником 95% акцій) стала логічним завершенням цього деструктивного

процесу. Нижче представлений детальний аналіз цього процесу, який

загострився останнім часом.

В Україні мажоритарні акціонери зазвичай представлені олігархами, які можуть

себе захистити. Також, в деяких випадках мажоритарним акціонером є Держава,

яка в першу чергу має піклуватись про своїх громадян, але все частіше фактично

вона діє проти них.

За таких обставин проблеми із захистом прав міноритарних акціонерів

(власників дрібних пакетів акцій, яких в Україні близько 8 мільйонів осіб) тільки

збільшуються, адже це в основному прості громадяни України, які не мають

впливу на законодавство та на рішення мажоритарних акціонерів.

Юридичний контекст проблеми. Основні права міноритарних акціонерів

закріплені у статті 25 Закону України «Про акціонерні товариства»:

1) участь в управлінні акціонерним товариством;

2) отримання дивідендів;

3) отримання у разі ліквідації товариства частини його майна або вартості

частини майна товариства;

4) отримання інформації про господарську діяльність акціонерного товариства.

У статті 27 Закону України «Про акціонерні товариства» закріплено переважне

право акціонерів при додатковій емісії акцій (право власника простих акцій

придбавати розміщувані товариством прості акції пропорційно частці належних

йому простих акцій у загальній кількості простих акцій).

Крім визначених в Законі України «Про акціонерні товариства» прав у

міноритарних акціонерів є ще гарантоване в статті 41 Конституції України право

володіти, користуватися і розпоряджатися своїми акціями (право власності, яке

є непорушним).

Проте на практиці, всупереч Конституції України, практично всі права

міноритарних акціонерів зухвало порушуються. А саме:

52

1. Систематично порушуються права міноритарних акціонерів на отримання

дивідендів на свої акції.

Рішення про виплату дивідендів приймається Загальними зборами акціонерів.

Міноритарні акціонери не мають можливості впливати на рішення Загальних

зборів акціонерів. Отже це не право міноритарних акціонерів, а насправді

можливість, при прийнятті такого рішення Загальними зборами акціонерів, а

саме мажоритарним акціонером.

Крім того, навіть при прийнятті рішення мажоритарним акціонером про виплату

дивідендів на практиці відбуваються постійні порушення прав міноритарних

акціонерів (особливо коли мажоритарний акціонер – Держава (!)). У Законі

України «Про акціонерні товариства» зазначено, що всі акціонери рівні в своїх

правах на отримання дивідендів, однак Держава отримує дивіденди до 01 липня,

а всі інші акціонери впродовж 6 місяців, а це зазвичай до 01 листопада, що є

грубим порушенням прав міноритарних акціонерів. У 2018 році відбулись такі

порушення в наступних акціонерних товариствах: Турбоатом, Харківобленерго,

Хмельницькобленерго, а на Загальних зборах акціонерів Укрнафти і

Черкасиобленерго взагалі не прийнято рішення про виплату дивідендів (хоча

прийняття такого рішення є обов’язковим згідно частини 5 статті 11 Закону

України «Про управління об’єктами державної власності» («Господарська

організація, у статутному капіталі якої є корпоративні права держави, за

підсумками календарного року зобов’язана спрямувати частину чистого

прибутку на виплату дивідендів згідно з порядком, затвердженим Кабінетом

Міністрів України»)). В Тернопільобленерго Загальні збори акціонерів взагалі

навіть не оголошувалися.

2. Порушуються права міноритарних акціонерів на отримання у разі ліквідації

товариства частини його майна або вартості частини майна товариства.

Акціонери – це особи, які мають право на отримання у разі ліквідації товариства

частини його майна або вартості частини майна товариства в останню чергу,

після погашення заборгованості перед всіма іншими кредиторами такого

товариства. На практиці при ліквідації акціонерного товариства ще жодного разу

акціонери нічого не отримали. Отже і ця норма теж є не діючою.

3. Порушуються права міноритарних акціонерів на отримання інформації про

господарську діяльність акціонерного товариства.

Законом України від 16.11.2017 року № 2210-VIII «Про внесення змін до деяких

законодавчих актів України щодо спрощення ведення бізнесу та залучення

інвестицій емітентами цінних паперів» були внесені зміни до статті № 78 Закону

України «Про акціонерні товариства», що надало можливість акціонерним

53

товариствам за надання копій документів стягувати плату до моменту надання

таких документів. Отже безкоштовно у міноритарних акціонерів залишилося

право на отримання лише інформації про господарську діяльність акціонерного

товариства, яка розміщена на сайті акціонерного товариства, а цього не

достатньо, що суттєво порушує права міноритаріїв.

4. Порушуються права міноритарних акціонерів на переважне право акціонерів

при додатковій емісії акцій.

Законом України від 16.11.2017 року № 2210-VIII «Про внесення змін до деяких

законодавчих актів України щодо спрощення ведення бізнесу та залучення

інвестицій емітентами цінних паперів» були внесені зміни до статті № 27 Закону

України «Про акціонерні товариства», що надало можливість мажоритарному

акціонеру позбавити міноритарних акціонерів цього права («Рішення про

невикористання переважного права акціонерами на придбання акцій додаткової

емісії у процесі їх розміщення приймається більш як 95 відсотками голосів

акціонерів від їх загальної кількості, які зареєструвалися для участі у загальних

зборах»), і зменшити частку міноритарних акціонерів у загальній кількості

простих акцій. Таким чином державний апарат в Україні цілеспрямовано і

протизаконно використовується проти своїх громадян в інтересах

«мажоритарних власників України», що є прямим порушенням статті 3

Конституції України («Права і свободи людини та їх гарантії визначають

зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною

за свою діяльність»).

5. Порушуються права міноритарних акціонерів володіти, користуватися і

розпоряджатися своїми акціями.

Законом України від 23.03.2017 року № 1984-VIII «Про внесення змін до деяких

законодавчих актів України щодо корпоративних договорів» була надана

можливість основному (мажоритарному) акціонеру «забрати» собі у власність

акції у всіх міноритарних акціонерів без їхнього дозволу (!) (вище зазначене

поняття squeeze-out).

Процедура squeeze-out (на відміну від її європейського варіанту) відповідно до

цього закону означає, по суті, примусовий викуп акцій у міноритарних

акціонерів за ціною, яку визначає «оцінювач», обраний та затверджений

Наглядовою радою, яку обирає мажоритарний акціонер. В цій ситуації відсутні

механізми захисту інтересів міноритарних акціонерів, адже все вирішує

мажоритарний акціонер. Акції «забирають» за безцінь, бо ж оцінювачів також

обирає мажоритарний акціонер, гроші за акції перераховуються в банк, який,

як правило, належить мажоритарному акціонеру або його наближеним особам.

54

Крім того, якщо міноритарний акціонер не звернеться протягом трьох років за

своїми грошима, то вони повертаються мажоритарному акціонеру (!).

Практично всі міноритарні акціонери, не мають штатного юридичного відділу.

Через брак інформації та фінансової грамотності, одна частина з них не знає про

те, що вони є власниками акцій, інші – не знають своїх прав. В Україні, за весь

час незалежності, не було проведено жодної офіційної інформаційної програми

для підвищення обізнаності міноритарних акціонерів про їхні права (а

інклюзивне економічне зростання за європейськими принципами передбачає

розкриття інформації та підвищення обізнаності). Якщо міноритарний акціонер

не приїхав на загальні збори акціонерів, внаслідок необізнаності, високих

транспортних витрат або інших причин, то мажоритарний акціонер, практично

власник підприємства, використовує їхні гроші на власний розсуд.

Процедура за прийнятим Законом України від 23.03.2017 р. № 1984-VIII «Про

внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо корпоративних

договорів» суперечить європейському досвіду. Крім того, цей Закон суперечить

одразу семи статтям Конституції України, а саме: 8, 21, 22, 24, 41, 58, 64.

Він спрямований не тільки проти міноритарних акціонерів, але і проти

громадян України, які володіють акціями пенсійних, корпоративних та

інших фондів. Вони свідомо інвестували свої заощадження в ці фонди для

отримання більшого прибутку, ніж за депозитами в банках, але фонди теж

потрапили під дію неконституційних процедур squeeze-out.

При цьому постраждали саме ті громадяни України, які є свідомими інвесторами,

які отримали свої акції не під час приватизації, а придбали їх за власні

заощадження. В свою чергу це рішення вже вкотре підтвердило, що керівництво

країни і депутати не дбають про інтереси громадян України, а виконують лише

замовлення вузьких кланово-олігархічних кіл.

4. Системна корупція, залежність судів, Національного банку України,

депутатів Верховної Ради, інших гілок влади від Президента та правовий

нігілізм на найвищому рівні управління державою.

Системна корупція і залежність судової системи є гострою інституційною

проблемою, яка останніми роками широко обговорюється і у суспільстві, і на

рівні міжнародних партнерів та кредиторів України (тому невипадковим є 129-е

місце із 137 країн у світовому рейтингу GCI щодо незалежності судів). Навіть

однією з офіційних умов МВФ для надання Україні наступного траншу кредиту

у 2018 році було створення незалежного Антикорупційного суду.

55

Небезпечним для державних фінансів є невиправданий волюнтаризм у діях

Кабінету Міністрів (Міністерства фінансів) у процесі складання і виконання

державного бюджету, включаючи можливість припинення дії прийнятих

законів. Така ситуація фактично є проявом правового нігілізму: виконавча

влада самовільно приймає рішення щодо виконання чи невиконання певних

законодавчих актів, посилаючись на відсутність фінансових ресурсів для їх

забезпечення.

В Україні не функціонує практика аналізу і оцінювання впливу змін економічної

політики на показники бюджету і на довгострокову стійкість державних

фінансів. Така практика, яка у європейських країнах є необхідним компонентом

системи середньострокового бюджетного планування, автоматично формує

певну фінансову «стелю» і обмежує апетити політиків наявними фінансовими

можливостями держави.

Свідченням правового нігілізму і розбалансованості державних фінансів на рівні

законодавства є, зокрема, такий факт: законом «Про Державний бюджет України

на 2018 рік» встановлено, що норми і положення законів "Про судову

експертизу", "Про державну службу", "Про центральні органи виконавчої

влади", "Про Національну гвардію України" "Про Державну кримінально-

виконавчу службу України" "Про Національну поліцію", "Про пробацію"

застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів

України.

Проблема залежності НБУ11 від зацікавлених політичних осіб, недостатня

прозорість його дій та слабка підзвітність його суспільству суттєво

загострились у 2014 – 2018 рр.

Системні ризики банківської системи, економіки України і суспільства в цілому

значною мірою обумовлені протиріччям між надзвичайно потужними важелями,

сконцентрованими в руках керівника Національного банку, які миттєво та

масштабно впливають на рівень життя кожного громадянина і умови бізнесу

(через валютний курс, ціни, надійність депозитів та вартість кредитів), і

слабкими можливостями контролю за їх застосуванням з боку суспільства.

Тому для зниження системних ризиків і соціально-політичної напруги в Україні

надзвичайно важливим є вдосконалення порядку призначення, підзвітності і

відповідальності керівника Національного банку, а також створення правових

механізмів забезпечення відповідності оперативних дій НБУ визначеним

11 Аналітична доповідь Експертно-аналітичного Центру «Оптіма» «Правовий аналіз змін, внесених до

банківського законодавства з 2014 р. по 2017 р.» (додаток 1)

56

законодавством України стратегічним завданням і функціям центрального

банку.

На сьогодні законодавчо не закріплена відповідальність Голови НБУ за

діяльність Національного банку: у 2015 році із Закону «Про Національний

банк України» було прибрано12 п. 8 ст. 19, який зазначав: «Голова

Національного банку… одноосібно несе відповідальність перед Верховною

Радою України та Президентом України за діяльність Національного банку»).

Зокрема це стосується відповідальності за невиконання Основних засад

грошово-кредитної політики та основних функцій НБУ, визначених у

Конституції України та в Законі України “Про Національний банк України”.

Наслідком цього є фактична відсутність правового механізму, який стимулював

би НБУ до ефективного виконання своїх функцій.

5. Зруйновано інститут довіри до органів державної влади.

Інститут довіри до державної влади є одним з базових інститутів для

нормального соціально-економічного розвитку країни, а також для проведення

реформ.

На сьогодні кредит довіри до органів державної влади майже повністю

вичерпано, про що свідчать дані численних соціологічних опитувань.

Згідно із соціологічним дослідженням13 Центру Разумкова, проведеного у червні

2018 року,

Президенту України не довіряють – 80,6%, Уряду не довіряють 80,7%,

Верховній Раді – 85,6%, Національному банку – 76,2%, Верховному суду –

75,2%, державному апарату (чиновників) не довіряють 85,3%.

Серед інститутів держави та суспільства найбільшу довіру громадян мають

волонтерські організації (їм довіряють 65, 2% опитаних), Церква (61,1%),

Збройні Сили України (57,2%), добровольчі батальйони (50,0%), Державна

служба з надзвичайних ситуацій (51,1%), Державна прикордонна служба

(50,7%), Національна гвардія України (48,6%), громадські організації (43,4%).

Дещо нижчі показники мають патрульна поліція ( їй довіряють 35,2%),

Омбудсмен (25,2%), СБУ (32,2%), Національна поліція (32,9%).

Ще нижчий рівень довіри мають антикорупційні органи: НАБУ довіряють 17,1%

опитаних, НАЗК довіряють 12,5 %, САП довіряють 13,5%.

12 Через прийняття ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розбудови інституційної

спроможності Національного банку України», який набув чинності 10.07.2015 р. 13 http://razumkov.org.ua/uploads/socio/2018_06_press_release_ua.pdf

57

Ще нижчою є довіра до судової та банківської систем.

6. Перетворення державних органів у неефективного та корумпованого

менеджера. Укорінився неефективний інститут кадрових призначень на

вищі державні посади. На вищому рівні державного управління проводиться

неприйнятна кадрова політика призначення на ключові державні позиції

посадовців, які не мають достатньої освіти, компетенції, досвіду, незалежної

громадянської і професійної позиції.

Конкурсні комісії та процес відбору носять формальний характер і управляються

«вручну» зацікавленими особами

Таким чином проводиться політика призначення «своїх» людей на впливові,

чутливі для суспільства державні посади, і використання їх як інструментів

досягнення особистих інтересів, які суперечать суспільним інтересам та

економічному розвитку країни.

В інституційній системі відсутні антикорупційні запобіжники та противаги

через суспільний контроль за кадровими призначеннями, а також

механізми персональної відповідальності вищих державних посадовців за

результати їх роботи.

Звідси

- вакуум ефективних стратегій економічного розвитку країни (не на папері, а у

дійсності);

- неефективна монетарна і валютно-курсова політика;

- неякісне управління державними фінансами, зокрема державним боргом;

- відсутність оновлення застарілої інфраструктури, проведення нової

індустріалізації, розвитку науки та інновацій,

Органи влади демонструють неадекватне і навіть прокризове реагування на

зовнішні шоки і загострення фінансово-економічних криз, що призвело до

обвальної девальвації національної валюти у 2014 – 2015 рр. та загострення її

ризиків у 2018 р., накопичення державного боргу вище меж боргової безпеки,

збідніння населення, звуження попиту на внутрішньому ринку, подальшої

деградації вітчизняного виробництва і закріплення моделі сировинної

економіки.

58

7. В інституційній системі Україні відсутні життєво важливі для

суспільства інститути – запобіжники та противаги, які убезпечують

суспільство від узурпації влади певними колами або особами. Така системна

проблема призводить до періодичних соціально-політичних загострень,

протестних акцій і революцій, які створюють небезпечні вразливості країни

перед зовнішньою військовою агресією.

Зазначені інституційні проблеми є серйозними внутрішніми викликами і

системними загрозами для українського суспільства і розвитку економіки.

Тому, перш за все, Новий економічний курс повинен бути побудований на

системній інституціональній реформі, яка забезпечить перехід українського

суспільства від гібридного режиму (кланово-олігархічної системи) до

демократичного устрою із потужним середнім класом, надійними гарантіями

прав людини і прав власності, рівністю всіх перед законом, високими

можливостями для успішного розвитку всіх громадян у своїй власній країні,

сприятливими умовами для функціонування бізнесу, інвестиційної діяльності і

створення інноваційних високотехнологічних продуктів.

59

РОЗДІЛ 5.

СОЦІАЛЬНО-ДЕМОГРАФІЧНА КРИЗА

Сьогоднішнє небезпечне загострення соціально-демографічної кризи в Україні,

її глибина та перманентний характер свідчать, що країна підійшла до

критичної межі ризиків для самозбереження нації, відтворення людського

та інтелектуального капіталу. Така демографічна ситуація є гострою

проблемою рівня національної безпеки.

Дуже швидкими темпами поглиблюються депопуляція, масовий міграційний

відтік населення, старіння нації, зростання смертності та зниження

народжуваності. Якщо терміново не подолати ці тенденції, вони

визначатимуть вкрай негативний демографічний середньостроковий прогноз

для України.

Кризова соціально-демографічна ситуація є чітким відображенням небезпечного

суспільного, економічного та політичного стану країни. Вона акумулює в собі

результати широкого кола проблем державної політики, низький рівень якості

життя та бідність людей, негативні очікування щодо професійної самореалізації,

незадовільний стан захисту конституційних прав людини, зокрема, права на

гідну працю, житло, свободу самовираження.

Через несприятливий бізнес-клімат для малого і середнього підприємництва,

високий рівень безробіття і перешкоди для зростання самозайнятості, відсутність

справедливого суду, протиправну поведінку чиновників та правоохоронців,

високий рівень корупції, низький рівень доходів населення та соціальних

стандартів життя, недоступність для більшості людей належного рівня освіти та

медичної допомоги поглиблюється інституційна незахищеність людини в

українському соціумі. Зазначені негативні процеси породжують явище, так

званого «системного побутового стресу», яке постійно відтворюється, формує

загальний депресивний стан суспільства і масовий відтік працездатного

населення за кордон.

60

В Україні за весь період її

самостійності відбувається

системне скорочення абсолютної

чисельності населення темпами,

небезпечними для збереження та

відтворення нації. За даними

державної служби статистики, в

період із 1991 р. по 2018 р.

відбулось скорочення населення

майже на 10 млн. осіб. (рис.5.1).

Особливе загострення демографічної кризи припадає на період із 2014 по 2018

рр. Відбулось стрімке скорочення населення (більше ніж на 3 млн. осіб), в тому

числі через тимчасову окупацію Криму та частини Донбасу, а також стрімке

загострення смертності населення та зниження народжуваності.

Достовірність офіційних статистичних даних щодо демографії, є дуже

сумнівною, адже востаннє перепис населення здійснювався 5 грудня 2001 року.

Соціологи та експерти-демографи вважають, що дані, які регулярно публікує

Держстат, не відповідають дійсності; за їхніми підрахунками реальна

чисельність населення суттєво нижча, щонайменше на 5-6 млн. осіб.14 15

Через невідповідність реальної чисельності населення офіційним цифрам,

виникає можливість маніпуляцій у сфері прожиткового мінімуму, рівня життя.

Зростає вірогідність помилок при реалізації пенсійної реформи, яка базується на

кількості працюючого населення, а також існують величезні ризики формування

недостовірних списків виборців, що поглиблює проблему неналежного розвитку

демократії в Україні. Кабінет Міністрів повідомив про план провести перепис

населення України у 2020 році, тобто після президентських виборів.

В Україні існує гостра проблема високої смертності населення,

несприятливі тенденції у охороні здоров’я, низькі очікування тривалості

життя. За демографічною оцінкою 2017 року, коефіцієнт смертності становив

15,59; у глобальному рейтингу за рівнем смертності населення Україна

посідає третє місце в світі16.

14 https://fakty.ictv.ua/ua/ukraine/20180725-minus-10-miljoniv-komu-nevygidnyj-perepys-naselennya/ 15 https://uifuture.org/uk/post/demograficna-kriza-v-ukraini-ekspert-prokomentuvav-dopovid-oon_622) 16 http://www.geoba.se/population.php?pc=world&page=1&type=18&st=rank&asde=&year=2017

61

Високий рівень смертності та

низька народжуваність

спостерігаються протягом всього

періоду незалежності України

(рис.5.2). Із 2012 р. по теперішній

час спостерігається тенденція

випереджаючих темпів

природнього скорочення

населення.

Загальний коефіцієнт природного

скорочення населення за 2017 рік становив 5,1. Відповідний коефіцієнт

скорочення населення в міських поселеннях становить 3,8, а в сільських 7,4.

Отже, сільське населення скорочується значно швидшими темпами, ніж міське.

Тільки за чотири місяці 2018 року, природнє скорочення населення відбулось на

93,592 тис. осіб (в період з січня по квітень, кількість народжених осіб - 110, 002

тис. осіб, кількість померлих – 203,594 тис. осіб). Основною причиною

смертності, в зазначений період, стали серцево-судинні захворювання 67-70 %, а

також – новоутворення 13-14%. , решту - інші захворювання та зовнішні

причини смерті. Очевидно, існує гостра проблема доступності та якості

медичних послуг, адже серцево-судинні захворювання належать до таких

захворювань людей, де на першому місці знаходиться оперативність та якість

медичної допомоги. Тому, актуальною проблемою залишається поточна

ефективність медичної реформи.

Середній рівень очікуваної тривалості життя українців із 2010 по 2018 р.

становить 70 років, за цим показником у відповідному глобальному рейтингу

Україна обіймає 162 місце, відповідна очікувана тривалість життя жінок - 75

років, 150 місце у світі; чоловіків - 65 років, 168 місце17.

В Україні критично низький рівень народжуваності населення. Загальний

коефіцієнт народжуваності станом на початок 2018 р. становив 1,34 дитини на

одну жінку, відповідний коефіцієнт відтворення населення на одну жінку

становив 0,65.

За рівнем коефіцієнтів народжуваності та загального відтворення у 2018 р.

Україна займає 220 місце у світовому рейтингу, серед 228 країн18.

Протягом 2011–2017 років коефіцієнт чистого відтворення населення постійно

знижувався. Особливо стрімке скорочення населення припадає на 2015-2017

17 http://www.geoba.se/country.php?cc=UA&year=2018 18 http://www.geoba.se/country.php?cc=UA&year=2018

62

роки (рис. 5.3). У 2017 році на 100

померлих осіб приходилось

тільки 65 народжених. За

оцінками фахівців, на сьогодні

Україна вже перетнула критичну

негативну межу відтворення

населення, за якою відбувається

незворотне руйнування

демографічного потенціалу

країни, що призводить до втрати

умов для відновлення чисельності населення.

Щоб змінити цю негативну тенденцію і вийти з «демографічної пастки

від’ємного відтворення» потрібно всіляко стимулювати підвищення

народжуваності, необхідно щоб покоління дітей кількісно заміщувало покоління

батьків. Для цього, середньостатистична жінка має народжувати 2,15 дитини

(враховуючи рівень дитячої смертності), тобто на 100 жінок повинно

приходитись 215 дітей.

Спостерігаються значні масштаби міграції населення, передусім – трудова

міграція (в великій мірі нелегальна) та виїзд молоді (студентів, випускників

шкіл) на навчання закордоном.

За оцінками експертів, інтегральна оцінка трудових мігрантів 2015 – 2017 рр.

складає 4 млн. осіб, що становить 16% від всього працездатного населення. При

цьому, одномоментно за межами країни знаходиться 2,6 – 2,7 млн. осіб.

Найбільша трудова міграція спостерігається до Польщі, Росії, Італії, Чехії, США,

Білорусі та інших. Трудова міграція за кордон суттєво знижує рівень трудових

ресурсів в Україні, а отже є потужним стримуючим чинником зростання ВВП

країни.

Якщо на початку 90-х минулого століття спостерігався "відтік мізків", то тепер

країни – сусіди ведуть боротьбу також за людський ресурс середньої ланки

кваліфікації. Одним з потужних факторів є вищий рівень зарплат (у 3 – 4 рази)

та якості життя.

Масовий відтік молоді (студентів, випускників шкіл) на навчання за

кордон, є ще однією гострою системною демографічною проблемою, яка криє у

собі великі ризики для майбутнього України.

За результатами соціологічних опитувань випускників шкіл, майже 70%

опитаних виявили бажання поїхати на навчання за кордон. Це відбувається на

фоні багаторічного перманентного скорочення кількості студентів у вищих

63

начальних закладах України та водночас, при катастрофічному скороченні

кількості людей з базовою професійною технічною освітою. Тому в Україні, на

фоні загального безробіття, сформувався гострий дефіцит фахівців із

робітничими професіями.

У сучасному глобалізованому світі активність міграційних потоків має

тенденцію до зростання, а переміщення населення здійснюється із менш

розвинених та політично нестабільних країн до країн із вищою продуктивністю

праці, стандартами якості життя та високим рівнем політичної стабільності.

Для подолання демографічної кризи в Україні необхідно вибудувати міграційну

політику, орієнтовану на зміцнення конкурентоспроможності економіки і якості

життя, підвищення продуктивності праці та привабливості ринку праці для

власного населення і мігрантів. Необхідно проводити системну політику для

підвищення мотивації повернення (і залучення) працюючих з-за кордону,

створювати умови, сприятливі для асиміляції людей.

Зростаючі темпи старіння населення. Окреслені кризові демографічні

тенденції в Україні зумовили проблему загального старіння населення.

Природнє скорочення населення,

зниження рівня очікуваної

тривалості життя, масова

трудова еміграція креативного

класу та населення працездатного

віку суттєво деформували вікову

структуру населення та призвели

до надмірного демографічного

навантаження на працездатне

населення (рис.5.4).

На початок 2018 р. на 1000 осіб приходилось тільки 470 працюючих. Тобто,

кожний зайнятий працює для забезпечення життєдіяльності більше, ніж двох

осіб. У результаті – очевидні причини проблем із формуванням пенсійного

фонду, а також – фонду заощаджень як джерела розвитку.

64

У складі населення все більше

людей похилого віку, і все менше

людей у працездатному віці (15-

64 роки). Станом на початок 1992

рік його чисельність становила

34,3 млн. осіб, у 2018 р. – 28,7

млн. осіб.

Тільки за офіційними даними ( із

похибками через відсутність

перепису населення) трудове

населення скоротилось майже на 6 млн. осіб. Якщо відняти оціночну кількість

трудових мігрантів з України (2,7 млн. осіб) та враховуючи офіційний рівень

безробіття серед працездатного населення 10% (2,9 млн. осіб. за методологією

МОП), то активне трудове населення України фактично становить, орієнтовно

23 млн. осіб. У результаті спостерігається високе демографічне навантаження на

працездатне населення.

Із 2001 р. по 2013 р. працездатне

населення у віці 15 – 64 роки,

щорічно скорочувалось в

середньому на 142 тис. осіб, в

період 2015-2017 рр. скорочення

в середньому становило 305 тис.

осіб. При збереженні тенденцій

2015-2017 років, прогнозна

чисельність працездатного

населення становитиме у 2030

році всього 25 млн. осіб (рис.5.6).

Низька якість життя, високий рівень бідності. Згідно з Аналітичними

доповідями та науковими публікаціями Інституту демографічних і соціальних

досліджень імені М. В. Птухи 19, протягом 2017 - 2018 років спостерігається

зростання рівня відносної бідності і за національним критерієм (75% медіани

сукупних витрат) на 1,3 в. п., і за критерієм з використанням еквівалентної шкали

ЄС (60% медіани сукупних доходів) на 0,9 в. п.

Серед домогосподарств найвищі ризики бідності як за відносним, так і за

абсолютним критеріями у 2017 р. мали домогосподарства з трьома та

більше дітьми (55,8 та 81,6% залежно від критерію), у тому числі

19 Там само

65

домогосподарства з двома дорослими та із трьома та більше дітьми (52,6 та 77,5%

відповідно), а також домогосподарства з дітьми, де є принаймні один

безробітний (50,1 та 74,3%). До високих значень можна віднести показник рівня

бідності по домогосподарствах з двома дорослими та двома дітьми – 34,5 та

55,0% за відносним та абсолютним критерієм відповідно. Високі значення

характерні для домогосподарств з дітьми до 3 років (38,3 та 56,9%), з трьома та

більше дорослими та дітьми (38,1 та 50,8% відповідно), а також для

домогосподарств без дітей, в яких є безробітна особа (34,3 та 54,9%). Отже,

найбільш впливовим чинником підвищених ризиків бідності залишається

наявність двох та більше дітей у домогосподарстві, а друге місце посідає

економічний чинник – наявність в домогосподарств і безробітної особи.

Поява третьої дитини збільшує ризик бідності у 1,5 рази – більше половини

домогосподарств з двома дорослими та трьома і більше дітьми є бідними за

відносним критерієм (52,6%), а за абсолютним критерієм до бідних відноситься

77,5% таких родин. У зоні високої бідності знаходяться домогосподарства з

дітьми до трьох років – за даними 2017 року рівень бідності значно перевищує

середнє по країні значення і становить 38,3% та 56,9% відповідно.

Аналіз коефіцієнту глибини бідності свідчить про те, що у найгіршій ситуації

серед всіх типів домогосподарств в Україні традиційно перебувають багатодітні

сім’ї (з трьома та більше дітьми), домогосподарства з двома дітьми, а також

домогосподарства, де є хоча б один безробітний. Отже, зона високих ризиків

бідності зосереджена переважно в домогосподарствах з дітьми, які і формують

основну сукупність бідних сімей.

Демографічна криза спровокована хибною економічною та фінансовою

політикою, зокрема, неефективною політикою щодо найменш захищених верств

населення.

За даними щодо Індексу глобальної продовольчої безпеки (GFSI), Україна

протягом 2013-2017 років понизила позицію із 47 на 63-тю серед 113 країн,

поступившись не тільки всім країнам Європи, але й тим країнам, куди Україна

активно експортує продовольство, зокрема Єгипту, Тунісу, Марокко.

Споживання пересічним жителем країни м’яса і м’ясопродуктів становить 64%

від науково обґрунтованої норми, молока і молокопродуктів – 55%, риби та

рибопродуктів – 43%. Крім того, споживання плодів та ягід, які є основним

джерелом вітамінів для організму людини, також суттєво (на 43%) відстає від

нормативного показника.

Неприпустимо високою є частка у споживчому кошику витрат населення на

харчування, що свідчить про домінування моделі «виживання» замість

66

активного розвитку. Так, у 2017 році ця частка становила 51,4% загальних

сукупних витрат, що у 3−5 разів перевищує аналогічні показники країн ЄС. При

цьому домогосподарства з найнижчим рівнем доходів витрачали на харчування

63% сукупних витрат при граничному національному критерії, встановленому

для цього показника на рівні 60%.

Забезпечення доступності збалансованого харчування для населення України,

насамперед для його найбідніших верств, має стати пріоритетом державної

політики на найближчі 15 років.

Надзвичайно важливим для України є забезпечення доступності якісної та

ефективної медичної допомоги широкому загалу населення. На жаль, загальне

зниження рівня життя та зростання масштабів бідності спричинило

погіршення доступності медичної допомоги, насамперед через високу вартість

ліків, медичних товарів, послуг охорони здоров’я. Зокрема, 24%

домогосподарств (тобто практично чверть населення) не мали можливості

придбати необхідні, але занадто дорогі для них ліки.

За даними ООН від 2017 р., Україна увійшла в десятку країн з найбільш

високими темпами скорочення населення. Якщо органи влади в Україні не

забезпечать підвищення рівня і якості життя населення, покращення бізнес-

клімату і сприятливих умов для розвитку середнього і малого бізнесу,

збільшення кількості робочих місць і необхідні соціальні гарантії, то міграційні

потоки будуть зростати і країну чекає демографічна катастрофа.

67

РОЗДІЛ 6.

ПАСТКА ДЕІНДУСТРІАЛІЗАЦІЇ

ТА СТАГНАЦІЯ РЕАЛЬНОГО СЕКТОРУ ЕКОНОМІКИ

Проблеми інституційного устрою України та багаторічна відсутність ефективної

національної стратегії розвитку країни призвели до глибоких структурних

диспропорцій реального сектору економіки, найбільш вагомою з яких стала

деіндустріалізація20.

В Україні деіндустріалізація та деградація реального сектору економіки

проявляються упродовж тривалого періоду часу, а наявні системні проблеми

періодично загострюються внаслідок коливань зовнішньої кон’юнктури або

чергових неправильних дій органів регулювання, викликаючи фінансово-

економічні кризи. Такими системними проблемами є наступні.

1. Хибна модель економічного розвитку, побудована на високій залежності

економіки від експорту сировини та виробництва товарів з низькою

доданою вартістю, а також високою часткою імпорту споживчих товарів на

фоні стиснення внутрішнього ринку та вітчизняного виробництва.

Співвідношення експорту та імпорту товарів і послуг до номінального ВВП за

останні п’ять років коливались від 43,0 до 52,6% та від 52,1 до 55,2% відповідно.

При цьому баланс зовнішньої торгівлі в цілому утримувався від’ємним, і

фінансувався за рахунок інших статей платіжного балансу. У структурі

українського експорту переважають сировинні товари та продукція з

низьким рівнем доданої вартості (рис. 6.1), зокрема: сільськогосподарська

продукція, метали, харчові

продукти та продукція хімічної

промисловості. Структура

економіки в цілому орієнтована

переважно на зовнішні сировинні

ринки, а частка

високотехнологічної продукції є

незначною і постійно

скорочується. Реалізація

продукції машинобудування,

20 Деіндустріалізація визначається як скорочення випуску і зайнятості у промисловому секторі, деградація

технологічної, виробничої та організаційної структури промисловості.

68

одного з небагатьох видів діяльності, що належить до категорії

високотехнологічних, мало диверсифікована і здійснювалась переважно на

ринок РФ та інших пострадянських країн.

Проблемними питаннями є залежність динаміки українського ВВП та експортної

виручки від рівня світових цін на сировину, а також незначна дохідність

виробництва в умовах їх зниження.

Тобто за домінування сировинного експорту, коливання світових цін на

сировинні товари є системним фактором нестабільності платіжного балансу

і економіки в цілому та її схильності до перманентних фінансових (зокрема

валютних) криз.

Деіндустріалізація економіки продовжує поглиблюватись: частка доданої

вартості переробної промисловості у загальному обсязі валової доданої вартості

у 2017 р. становила лише 12,4%, у

І кварталі 2018 року вона

знизилася до 12%. У структурі

промислового виробництва

поступово скорочується частка

машинобудування.

У структурі імпорту значну

частку займають енергоносії

(рис. 6.2), у тому числі і через

високу енергоємність вітчизняної

економіки.

2. Системною проблемою

економіки є один з найвищих в

світі рівнів її енергоємності та

висока енергетична імпорто-

залежність (рис. 6.321, 6.4). Якщо

у світі в середньому

енергоємність виробництва у

2017 р. становила 0,116 ТНЕ (тон

нафтового еквіваленту22) на 1 тис.

21 Global Statistical Energy Yearbook 2018 https://yearbook.enerdata.net/total-energy/world-energy-intensity-gdp-

data.html 22 Тонна нафтового еквівалента (ТНЕ) – стандартизована ОЕСР та Міжнародною енергетичною агенцією IAE

одиниця вимірювання енергії, що використовується для порівняння різних енергетичних джерел. ТНЕ дорівнює

кількості енергії, що виділяється при спалюванні однієї тони сирої нафти. Інші носії енергії можуть бути

представлені у тонах нафтового еквіваленту за допомогою коефіцієнтів перерахунку.

Рис. 6.3. Карта рівнів енергоємності

ВВП країн світу у 2017 р.

69

міжнародних доларів, то в Україні

цей показник дорівнював 0,246

ТНЕ і був найгіршим серед усіх

країн світу.

Близько третини загального

постачання первинної енергії в

країну забезпечується за рахунок

імпорту.

Неефективною є структура

енергетичного балансу країни.

Переважають вугілля, природний газ та атомна енергія. В той час як частка

відновлюваних джерел енергії (гідроенергія, геотермальна, сонячна, вітрова та

біопаливо) у структурі постачання первинної енергії у 2017 р. становила до 5%.

Великі обсяги енергії

витрачаються в домашніх

господарствах, промисловості,

транспорті і секторі послуг. У

2016 р. їх частки в кінцевому

енергоспоживанні становили

відповідно 34,1, 29,0, 17,7 та 9,4%.

Водночас саме у цих секторах

існує значний потенціал для

скорочення енергоспоживання.

3. Відсутність висококонкурентного ринкового середовища та монополізація

ключових ринків олігархічними структурами, а також системні вади

інституційного середовища в Україні визначають низьку ефективність

виробництва та слабкий динамізм економічної діяльності.

4. Недоступність довгих, а останнім часом і коротких фінансових ресурсів

для розвитку бізнесу зводить до мінімуму роль кредитних джерел у

фінансуванні поточної діяльності та інвестиційних проектів вітчизняних

підприємств.

5. Високий ступінь зносу основних фондів у виробництві і низький рівень

інвестиційної діяльності та інноваційної активності консервують

технологічну відсталість і сировинний статус вітчизняної економіки. Тобто

інвестиційна діяльність зводиться до відновлення існуючої структури

виробничої бази і навіть не у повному обсязі, оскільки рівень зносу основних

фондів поступово зростає. Згідно з останніми даними Держстату, ступінь зносу

70

основних засобів в промисловості становив 69,4%, зокрема у переробній

промисловості – 76,4%.

6. Парадигма дешевої робочої сили, яка запроваджувалась з початку отримання

незалежності і вже стала традиційною для України, у сучасному світі перестала

бути конкурентною перевагою. Навпаки, вона несе для економіки значні

загрози:

внаслідок глобалізації та зростання мобільності людського капіталу високий

диференціал заробітних плат між Україною та більш розвиненими країнами є

потужним фактором масової міграції населення України за кордон і

загострення демографічної кризи в Україні;

внаслідок бідності і низької платоспроможності населення, внутрішній

ринок України (досить великої країни у центрі Європи) є непропорційно

вузьким, що перешкоджає збалансованому розвитку економіки. Обмеження

з боку платоспроможного попиту гальмують розвиток вітчизняних

виробництв, спрямованих на потреби внутрішнього ринку, і породжують

порочне коло: дешева робоча сила → низький платоспроможний попит на

внутрішньому ринку → гальмування розвитку підприємств, спрямованих на

внутрішній ринок → обмеження фінансового стану цих підприємств →

нездатність платити високі зарплати → дешева робоча сила. Внаслідок цього

виникає ціла низка системних проблем, зокрема зростання інфляції (рис. 6.6) та

збільшення «перекосу» економіки у бік розвитку сировинного експорту.

Ці механізми не враховуються органами економічного і монетарного

регулювання. Неефективна макроекономічна політика та вплив зовнішніх

шоків за високого ступеню вразливості національної економіки є постійним

джерелом ризиків фінансово-економічних криз.

Як вже зазначалось, з 2014 року економіка України увійшла в стан

стагфляційної23 кризи, яка у 2015 році набула небезпечного загострення: у

квітні галопуюча24 інфляція сягнула 60,9% у річному вимірі, а падіння ВВП

тільки у І кварталі – 17% (рис. 6.7).

23 Стагфляція - (від лат. Stagno – робити нерухомим та inflatio – роздування), інфляція, що супроводжується

стагнацією або падінням виробництва і високим рівнем безробіття. Частіше за все кризи стагфляції відбуваються

в економіках із структурними дисбалансами, зокрема, високим рівнем монополізації. 24 Галопуюча інфляція – це інфляція на рівні від 20% до 100%; наближення індексу споживчих цін до верхньої

межі свідчить про зростання ризиків гіперінфляції.

71

Падіння реального ВВП у 2015 р. до 91 млрд. дол. (у порівнянні з 183 млрд.

дол. у 2013 р.), різка девальвація національної валюти і досягнення інфляцією

за підсумками 2015 року 43,3% було спровоковано не тільки зовнішніми

військово-політичними шоками, а

й, зокрема, неякісним державним

управлінням.

У період 2016, 2017 і І кварталу

2018 р. внаслідок низької бази та

анемічного зростання (відповідно

на 2,4%, 2,5% і 3,1%) відбувається

консервація економіки у стані,

близькому до стагнації.

Використання парадигми

дешевої робочої сили як

конкурентної переваги

(низькі заробітні плати)

Високий рівень

безробіття

Низький рівень пенсій

основної маси

населення

Низький

платоспроможний

попит на

внутрішньому

ринку

Обмеження

рентабельності

підприємств на

внутрішньому ринку

та їх фінансових

можливостей

Порочне коло використання

парадигми дешевої робочої

сили як конкурентної

переваги

Погіршення

платоспромо

жності і якості

клієнтів

банківської

системи

Додаткове

послаблення

процесів

кредитування

Порочне

коло

слабкого

кредиту-

вання

Обмеження

пропозиції

вітчизняних

товарів на

внутрішньому

ринку

Зростання

інфляції на

фоні

економічної

стагнації

Збільшення

імпорту на

внутрішньому

ринку

Погіршення

платіжного балансу,

зростання валютної

нестабільності

Нелінійні ефекти з

боку низьких доходів

населення

Рис. 6.6. Механізм виникнення нелінійних макроекономічних ефектів

(зокрема, зростання інфляції на фоні стагнації виробництва) внаслідок

низьких доходів населення

72

Зменшення обсягу ВВП сформувалось переважно за рахунок Донецької та

Луганської областей, Дніпропетровської і Харківської областей, де валовий

регіональний продукт за 2014 – 2017 рр. по відношенню до 2013 р. скоротився

відповідно на 62,3, 70,3, 12,9 та 9,3% (дані без урахування частини тимчасово

окупованих територій у Донецькій та Луганській областях).

Основне зменшення валової

доданої вартості (ВДВ) відбулось

у промислових видах діяльності,

торгівлі та фінансовій і страховій

діяльності. За 2014 – 2017 рр.

обсяги ВДВ у добувній і

переробній промисловості та

постачанні електроенергії, газу,

пари і кондиційованого повітря

зменшились на 31,7, 15,5 та

23,6% відповідно, у торгівлі – на 20,4%, у фінансовій та страховій діяльності

– на 29,7% (рис. 6.8).

У середньостроковому періоді, поряд зі зменшенням виробничих можливостей

економіки, суттєвий вплив на спад виробництва та ВВП чинили також

фактори попиту.

Найбільший негативний вплив на динаміку ВВП мало скорочення кінцевих

споживчих витрат домашніх господарств. Ця складова кінцевих витрат займає

визначальну частку в структурі використання ВВП, а її динаміка

продемонструвала глибоке падіння. Впродовж 2014 – 2015 рр. обсяг кінцевих

споживчих витрат домогосподарств скоротився на 26,5%, у 2016 році почалося

їх відновлення, а у 2017 році обсяг таких витрат збільшився на 8,4% відносно

попереднього року.

Основними факторами, які обумовили охолодження кінцевого споживчого

попиту домогосподарств у період економічної кризи, стали зменшення доходів

населення та його чисельності.

Значний вплив на падіння ВВП мало також зменшення експорту товарів і послуг.

У 2017 році обсяги експорту товарів і послуг зменшилися на 27,9 млрд дол.

порівняно з 2013 роком або на 34,2%.

Складна кризова ситуація виникла у промисловості, де з 2012 р. тривав спад

виробництва, який зупинився лише у 2016 році (рис. 6.9). При цьому у 2014 –

2015 рр., на тлі загострення зовнішньої військової агресії на Сході країни та

системних помилок державного регулювання, він був найбільшим.

73

Індекс промислового

виробництва у 2017 р. становив

80,7% від його рівня у 2013 році.

Серед видів промисловості

найгірший стан склався у

добувній промисловості із

зазначеним показником 69,7%. За

2017 рік індекс промислового

виробництва підвищився лише на

0,4% відносно попереднього

року, а за І півріччя 2018 року – на

2,5% (відносно І півріччя 2017 року).

Ситуація в машинобудуванні

визначалась втратою ринків та

значної частини виробничого

потенціалу. Відносно 2013 р.

обсяги продукції цієї галузі у

2017 р. скоротились на 25,4%, а

експорту – на 46,5%. Одночасно

зі зниженням обсягів

виробництва відбулось суттєве

зменшення присутності

машинобудування на внутрішньому ринку. У разі запровадження ефективної

політики імпортозаміщення незадоволений попит на внутрішньому ринку може

стати потужною рушійною силою розвитку цієї діяльності.

Протягом 2014 – 2015 рр. відбулось значне охолодження інвестиційної

активності у реальному секторі, яка протягом 2016 – 2017 рр. поступово

відновлювалась і станом на кінець 2017 р. незначно перевершила рівень 2013 р.

(на 7,5%). Такий обсяг інвестицій є критично недостатнім для

удосконалення та модернізації виробництва.

Для країн з перехідною економікою частка валового нагромадження основного

капіталу в структурі використання ВВП, для підтримання економіки в

конкурентоспроможному стані, повинна бути на економічно безпечному25 рівні

– приблизно 25%.

25 Нарышкин С.М. Инвестиционная безопасность как фактор устойчивого экономического развития // Вопросы

экономики. 2010. №5. С. 22

74

У 2014 р. частка валового нагромадження основного капіталу у ВВП становила

14,2%, у 2015 р. – 13,5%, у 2016 р. – 15,5%, у 2017 р. – 16%; у І кварталі 2018

року вона зменшилася до 12%. За зазначеним критерієм процес валового

нагромадження в економіці є критично незадовільним.

Для вирішення цих проблем і виходу економіки на траєкторію прискореного

зростання необхідна кардинальна зміна економічної і монетарної політики.

75

РОЗДІЛ 7.

КЛЮЧОВІ ПРОБЛЕМИ

МОНЕТАРНОЇ І ВАЛЮТНО-КУРСОВОЇ ПОЛІТИКИ НБУ

Національний банк є одним з основних макрорегуляторів, політика якого є

інструментом потужної (і часто миттєвої) дії, що впливає не лише на розвиток

банківської системи та економіки, але й на фінансовий стан кожного бізнесу і

кожної родини в Україні.

Помилкові короткострокові заходи НБУ мають глибокий довгостроковий

руйнівний вплив на економіку і загострення системних ризиків, тому

адекватність та результати його монетарної, валютно-курсової політики і

банківського регулювання повинні бути предметом дуже пильної уваги,

детального аналізу і оцінки з боку суспільства.

Протягом 2014 р. – І півріччя 2018 р. Національний банк припустився дуже

серйозних помилок (часом безпрецедентних в історії НБУ), які призвели до

катастрофічних наслідків і для економіки, і для населення (зокрема, до

трикратної девальвації гривні, багатомільярдних втрат бізнесу і населення тощо).

Ключові проблеми і помилки НБУ можуть бути систематизовані таким чином.

1. Системна проблема вибору монетарного режиму НБУ.

Внаслідок неефективної моделі сировинної експортоорієнтованої та

імпортозалежної економіки, оптимальний вибір монетарного режиму26

практично завжди був невирішеною проблемою для НБУ з огляду на

системний внутрішній конфлікт цілей:

з одного боку, цілі щодо задоволення поточних потреб розвитку української

економіки і необхідності підтримання стабільного валютного курсу як якоря для

інфляції та фінансової стабільності;

з іншого боку, цілі щодо боротьби з постійним накопиченням системних

диспропорцій платіжного балансу, потребами у кредитах МВФ і вимогами МВФ

щодо переходу до керованого плавання або плаваючого валютного курсу.

До 2014 року НБУ вирішував цю проблему на компромісній основі (у різні періоди

з різним номінальним курсовим якорем), підтримуючи де-факто фіксований

валютний курс, а де-юре – кероване плавання (manageable floating). Якщо

26 Монетарний режим – це визначені базові принципи, які задають правила і орієнтири прийняття монетарних і

валютних рішень. Р. Манделл порівняв монетарний режим з політичною конституцією, яка задає загальні

«правила гри» для центрального банку. Основні існуючі монетарні режими: таргетування грошових агрегатів,

таргетування валютного курсу, інфляційне таргетування та монетарний режим з неявним номінальним якорем.

76

валютний курс знаходився у прийнятних межах, наближених до рівноважного

(наприклад, близько 5,33 грн./дол., 5,05 грн./дол. з 2001 р. до початку 2008 р.,

коли зовнішня кон’юнктура сприяла рівновазі платіжного балансу),

Національному банку вдавалося підтримувати зовнішню (валютний курс) і

внутрішню (темпи інфляції) стабільність національних грошей.

Якщо фіксований валютний курс внаслідок зміни зовнішньої кон’юнктури

призводив до накопичення диспропорцій платіжного балансу і значних витрат

міжнародних резервів, то виникнення валютної кризи ставало питанням часу,

достатності резервів і допомоги МВФ.

Така ситуація мала місце у 2013 році при номінальному курсовому якорі де-

факто 7,99 грн./дол., дефіциті поточного рахунку платіжного балансу близько 9%

ВВП (16,5 млрд. дол.) і скороченні обсягу міжнародних резервів на 4,1 млрд. дол.

(до 20,4 млрд. дол.). Ціна подальшої підтримки валютного курсу на рівні 7,99

була для економіки надто високою. Тому, рішення НБУ від 07.02.2014 р. про

відмову від підтримання цього рівня валютного курсу було досить

обґрунтованим.

У І кварталі 2014 р. валютний курс на міжбанківському ринку знизився на 34,9%

– до 11,00 грн./дол., а за операціями з продажу долара населенню на 37,6% – до

11,40 грн./дол. У квітні 2014 р. поточний рахунок платіжного балансу став

практично урівноваженим (спостерігався незначний профіцит, який становив

31 млн. дол.).

Ця збалансованість поточного рахунку була «вікном можливостей» для НБУ та

уряду: процес реформування монетарної політики у координації з ефективним

фіскальним і економічним регулюванням повинен був набути характеру

системних перетворень НБУ, спрямованих на розвиток оптимальної

системи управління ліквідністю банківської системи та політики уряду

щодо стимулювання зростання і структурної перебудови економіки.

Проте Національний банк, починаючи з другої половини 2014 року, не тільки

втратив ці можливості, а й припустився ряду принципових помилок (які і дотепер

не виправлено), що призвело до загострення валютних шоків, розгортання

безпрецедентної валютної і банківської кризи, колапсу кредитування, падіння

ВВП з подальшою економічною стагнацією і анемічним відновленням.

Політика уряду також не сприяла економічному розвитку, що разом з діями НБУ

призвело до гострої фінансово-економічної кризи та падіння рівня життя

населення.

77

В умовах консервації помилкових

рішень і закріплення їхніх

наслідків, офіційне оголошення

НБУ про перехід до монетарного

режиму інфляційного

таргетування27, визначення

інфляційних цілей, неадекватних

політиці, що проводиться, та

очевидне їх недосягнення (рис.

7.1) є ознакою серйозних проблем

у системі прийняття рішень в НБУ, які потребують негайного вирішення.

2. Проблема відсутності в НБУ глибокого розуміння природи інфляційних

процесів в Україні та помилкові рішення щодо інструментів і засобів

боротьби з інфляцією, а тому її нерезультативність. Відсутність в НБУ

методології, стратегії і тактики управління інфляційними процесами.

За період 2014 р. – І півріччя 2018 р. загальний рівень споживчих цін зріс на

139%. Протягом цих чотирьох років Національний банк в якості основного

інструмента боротьби з інфляцією використовує підвищення процентної ставки

за депозитними сертифікатами НБУ (облікова ставка визначається на рівні

ставки двотижневих ДС НБУ). З огляду на світовий досвід, це досить

екзотичний28 інструмент для зниження інфляції в умовах колапсу кредитування

корпоративного сектору і економічної стагнації.

(Аргумент боротьби з інфляцією у такий спосіб нагадує певне прикриття для отримання

«легких доходів» пов’язаними банками у вигляді процентів за депозитними сертифікатами за

допомогою «друкарського верстата» НБУ. Такі доходи банків становили: у 2014 р. – 0,7 млрд.

грн., у 2015 р. – 8,2 млрд. грн., у 2016 р. – 9,6 млрд. грн., у 2017 р. – 6,4 млрд. грн., за І півріччя

2018 р. – понад 4,5 млрд. грн. (усього близько 30 млрд. грн.), що є непродуктивною емісією

НБУ. У 2018 р. обсяги розміщення коштів на ДС зростають: до прикладу, лише за один день

06.07.2018 р. на ДС НБУ було розміщено 46,3 млрд. грн.

Облікова ставка з квітня 2016 р. дорівнює нововведеній ключовій ставці НБУ

(key policy rate), яку Правління НБУ визначило як ставку за двотижневими

депозитними сертифікатами НБУ (тобто за пасивними операціями НБУ, а саме

за операціями із залучення банківських коштів на 14 днів). Згідно з рішенням

27 Інфляційне таргетування передбачає офіційне оголошення інфляційних цілей і відповідальність керівництва

центрального банку за їх недосягнення (наприклад, у центральному банку Нової Зеландії при недосягненні

інфляційних цілей голова центрального банку подає у відставку) 28 У світовому досвіді немає центральних банків, крім НБУ, які застосовували таку високу (17,5%) ставку за

пасивними операціями (зокрема депозитними сертифікатами центрального банку) в умовах колапсу

кредитування реальної економіки та економічної стагнації.

78

НБУ, з 13.07.2018 р. ця ставка вже сягнула 17,5%. Офіційно оголошено курс

монетарної політики на подальше підвищення ставки за ДС (а отже і підвищення

доходів певного кола банків за рахунок непродуктивної емісії НБУ).

Такі дії свідчать або про недостатню глибину розуміння в НБУ природи

інфляційних процесів в Україні, або про свідоме використання високодохідних і

безризикових ДС НБУ як інструменту збільшення доходів пов’язаних осіб під

«прикриттям необхідності високих ставок за ДС для боротьби з інфляцією», не

зважаючи на те, що ці інструменти блокують кредитування реального

виробництва, а отже економічне зростання.

Природа інфляційних процесів в Україні протягом 2014 р. – І півріччя

2018 р. має яскраво виражений характер інфляції витрат. На відміну від

інфляції попиту, яка виникає в країнах з перегрівом економіки, завищеним

платоспроможним попитом внаслідок політики «дешевих грошей», надмірного

кредитування і обсягу грошової маси, інфляція витрат виникає зовсім з інших

причин. Класичним інструментом боротьби з інфляцією попиту є підвищення

процентних ставок для зростання вартості грошей, зниження обсягів

кредитування і платоспроможного попиту, що призводить до гальмування

темпів зростання перегрітої економіки (саме цей варіант антиінфляційної

політики зазвичай подається в класичних підручниках Economics, які з певним

ступенем умовності описують ринкову економіку розвинених країн).

Ці класичні тези антиінфляційної політики не відповідають реальним процесам

у перехідних економіках. Зокрема, в Україні з 2014 р., навпаки, різке зростання

інфляції відбувалось на фоні:

- економічного падіння на 16%

протягом 2014 – 2015 рр. та

фактичної стагнації у 2016 – 2018

рр., враховуючи таку низьку базу

порівняння;

- обмеження грошової

пропозиції (рис. 7.2) та,

відповідно, демонетизації

економіки;

79

- різкого падіння її фінансової

глибини29 внаслідок колапсу

кредитування (рис. 7.3).

Рівень монетизації ВВП впав з

55% у 2013 р. до 39% у 2017 р.

Рівень фінансової глибини

економіки (тобто рівень покриття

ВВП кредитами) впав з 57% у

2013 р. до 34% у 2017 р.

Тобто падіння грошової маси і обсягів кредитування було швидшим, ніж падіння

ВВП. І це було фоном для зростання інфляції, яке відбувалось поряд із

загостренням «грошового голоду» у реальному секторі.

Ціновий шок у квітні 2015 р. (річний рівень інфляції сягнув 60,9%) став

наслідком масштабної девальвації національної валюти (у лютому 2015 р. до

30,01 грн./дол. на офіційному та до 40 грн./дол. на тіньовому валютних ринках),

яка спровокувала системну банківську кризу та розкручування девальваційно-

інфляційної спіралі.

Структура відкритої сировинної економіки України визначає те, що її

ціновим якорем є валютний курс. Інфляція є похідною від девальвації

національної валюти, а також від адміністративного підвищення цін.

Головними причинами інфляції 2014 – 2015 рр. стали: зростання цін

імпортних товарів внаслідок девальвації гривні та передача цих ефектів на всі

ціни товарів і послуг (pass-through effect); адміністративне підвищення цін і

тарифів на житлово-комунальні послуги.

Боротьба з високою інфляцією витрат в умовах економічного падіння і

консервації стагнації економіки (що спостерігається в Україні) потребує зовсім

інших засобів та інструментів у порівнянні з тими, які НБУ використовував

протягом 2014 – 2017 рр., і продовжує використовувати у 2018 р.

29 Один з показників фінансової глибини – відношення обсягів кредитування до ВВП

80

Інфляція витрат формується за рахунок зростання цін внаслідок впливу

факторів з боку пропозиції товарів, а не попиту (тобто внаслідок підвищення

нижньої межі ціни товарів, зокрема через високу собівартість товарів для тих,

хто забезпечує їх пропозицію на ринку), а саме:

штучно завищених монополіями цін на енергоресурси, які включено у

собівартість товарів;

монополізації ринків інших товарів та завищення цін на них;

підвищення адміністративних тарифів;

зростання цін на імпортні товари внаслідок девальвації національної

валюти;

високих ставок процентів за кредитами для виробників товарів, які

закладаються у собівартість цих товарів;

високих податків або корупційних витрат на отримання дозволів та захист

бізнесу виробників або торгівельних компаній;

зниження пропозиції вітчизняних товарів внаслідок недоступності

кредитування, занепаду економіки і стиснення платоспроможного попиту

на внутрішньому ринку.

В ситуації інфляції витрат підвищення процентних ставок і консервація

колапсу кредитування може призвести не стільки до зниження інфляції, скільки

до руйнівного впливу на можливості відновлення економічного зростання.

Тому в Національному банку повинні бути професійно сформовані

методологічні принципи, стратегія і тактика управління інфляційними

процесами в Україні. Монетарна політика повинна бути переглянута в бік її

коректного антиінфляційного спрямування (на відміну від використання

неефективної політики збільшення ставок за ДС НБУ). Внаслідок специфіки

інфляції витрат, це не буде суперечити і сприянню економічному зростанню в

тій частині, яка залежить від НБУ (з врахуванням необхідності стабілізації

валютного курсу, відновлення процесів кредитування, зміни операційної

системи монетарної політики для оптимізації управління ліквідністю банківської

системи).

81

3. Руйнівний вплив монетарної і валютної політики НБУ протягом 2014 –

2015 років на розгортання валютної кризи, наслідки якої не подолані і

дотепер.

Системні помилки НБУ, які були допущені ним протягом 2014 – 2015 років і

призвели до масштабної валютної кризи (трикратної девальвації гривні),

потребують детального аналізу для того, щоб, по-перше, не допустити таких

помилок в подальшому, по-друге, коректно виправити ті наслідки, які не

подолані і до сьогодні.

Збалансування поточного

рахунку платіжного балансу у

квітні 2014 р. (позитивне сальдо

становило 31 млн. дол.) при

коливанні обмінного курсу у

діапазоні від 11,11 до 12,98

грн./дол. створило основу для

валютної стабілізації (рис. 7.4).

Більше того, у травні було

отримано (рис. 7.5):

- 3,2 млрд. дол. від МВФ;

- 0,9 млрд. дол. від ЄС та

Світового Банку;

- 1,0 млрд. дол. від

розміщення ОЗДП під гарантії

Уряду США;

- 0,3 млрд. дол. від

розміщення валютних ОВДП.

Проте, у серпні 2014 р. було

введено надмірні валютні

обмеження, які практично

припинили приплив валютних потоків в країну у легальній площині і різко

стиснули обсяги офіційного валютного ринку.

Зокрема, постановою від 20.08.2014 р. № 515 було запроваджено вимогу щодо

100%-ного продажу практично усіх надходжень в іноземній валюті. Крім того,

постановою від 29.08.2014 р. № 540 було введено додаткові валютні обмеження,

у т. ч. щодо обов’язкової конвертації в гривню переказів з-за кордону на користь

фізичних осіб.

82

Зазначені постанови разом з

непрофесійною комунікаційною

політикою Правління НБУ,

замість збільшення пропозиції

іноземної валюти, призвели до

блокування валютних

надходжень, падіння довіри до

монетарного регулятора,

зростання девальваційних

очікувань, стиснення

офіційного валютного ринку і

переміщення валютних потоків

до тіньового сектору. Сальдо

поточних трансфертів знизилося

(рис. 7.6), обсяги офіційних

міжбанківського та готівкового

валютних ринків різко

скоротились (рис. 7.7, 7.8),

натомість набули бурхливого

розвитку тіньові валютні ринки та

спекулятивні операції.

Невдовзі (22.09.2014 р.) вимоги

щодо обов’язкового продажу

валюти було знижено до 75%, а

найбільш одіозну вимогу щодо

конвертації переказів фізичним

особам – скасовано, проте це не

повернуло довіри до

Національного банку.

Дно падіння поточного рахунку за

2014 рік до «мінус» 840 млн. дол. було досягнуто у вересні, що відповідало

коливанню валютного курсу у межах 12,53 – 13,53 грн./дол. Подальше

поліпшення поточного рахунку не було використано для стабілізації

валютного курсу, а навпаки супроводжувалось обвальною девальвацією

(яка розпочалась після закінчення виборів до Верховної Ради України) та

розкручуванням девальваційно-інфляційної спіралі, що свідчить про вплив

політичних чинників і цілеспрямованих дій НБУ щодо подальшого знецінення

курсу національної валюти.

83

Процентна політика і операційна система монетарної політики створювали

стимулюючі умови для домінування надкороткострокових активних операцій

постійного доступу (рефінансування овернайт), які могли стимулювати

потрапляння гривневих ресурсів на валютний ринок і спекулятивні операції

проти національної валюти, але не могли виконувати роль підтримки ліквідності

банків у ситуації відпливу депозитів.

Починаючи з 19 серпня 2014 р. і до початку лютого 2015 р. ставка за

рефінансуванням овернайт (на рівні 17,5%) не змінювалась попри посилення

девальваційного тиску та інфляції, а також підвищення облікової ставки у

листопаді. На початку грудня ставка за рефінансуванням овернайт стала

нижчою, ніж ставки овернайт міжбанківського ринку, що є порушенням

принципів оптимального управління ліквідністю, яке є особливо

небезпечним в умовах девальваційного та інфляційного тиску. Іншими

словами, НБУ перетворився на кредитора надкороткострокових грошей (які

могли бути використані для спекулятивних валютних операцій і не були

корисними для компенсації відтоку депозитів) не останньої, а першої інстанції.

Така процентна політика

призвела до того, що у листопаді

2014 р. обсяг кредитів овернайт

Національного банку порівняно з

жовтнем збільшився більш ніж у

5 разів – до 23,3 млрд. грн., а їх

частка у загальному обсязі

рефінансування зросла до 86%.

Великі обсяги

надкороткострокової

ліквідності за від’ємними реальними ставками (нижче рівня інфляції)

надавались тим банкам, у яких показники миттєвої ліквідності

перевищували нормативні значення більше ніж у 6-7 разів. Це створювало

можливості для цих банків використовувати отримані кошти в якості грошової

«подушки» для проведення спекулятивних атак проти курсу національної

валюти. Саме у цей час мало місце значне посилення девальваційних процесів

(рис. 7.9).

У грудні обсяги кредитів овернайт ще більше зросли (до 32,2 млрд. грн.), а курс

«чорного» ринку значно перевищив офіційний. З огляду на загострення ситуації

Рада НБУ своїм рішенням від 17.12.2014 р. № 30 рекомендувала Правлінню НБУ,

зокрема, «здійснювати виважену політику рефінансування», що мало б

спонукати, принаймні, до виправлення найбільш очевидної невідповідності у

84

процентній політиці (йдеться про занижену ставку за рефінансуванням овернайт

та надмірні обсяги надання спекулятивного ресурсу). Проте, рішення Ради НБУ

було проігноровано Правлінням.

З 06.02.2015 р. облікову ставку було підвищено з 14,0 до 19,5%, а ставку за

кредитами овернайт – з 17,5 до 23,0% (у той час як річний рівень інфляції

перебував на висхідному тренді і у січні сягнув вже 28,5%).

Проте, одночасно з підвищенням ставок було змінено правила торгівлі валютою

– з 05.02.2015 р. НБУ припинив практику проведення щоденних валютних

аукціонів та відмовився від використання, так званого, індикативного курсу.

Було задекларовано, що надалі курс встановлюватиметься банками на підставі

об’єктивних параметрів ринкового попиту та пропозиції. Як наслідок,

національна валюта різко девальвувала, а офіційний курс наблизився до курсу

«чорного» ринку. Таким чином, потенційний стабілізаційний ефект від

підвищення ставок був знівельований. Поєднання у часі двох зазначених заходів

складно визнати логічним.

12.02.2015 р. (коли обмінний курс «пробив» рівень 25 грн./дол. і продовжував

зростати) Правління НБУ прийняло постанову № 104 «Про деякі питання

регулювання грошово-кредитного ринку», якою максимальний обсяг кредиту

овернайт під забезпечення державними облігаціями, по який банк може

звертатися до НБУ, було збільшено з 70% до 100% від визначеного згідно з

установленими нормативами розміру обов'язкових резервів за попередній період

утримання. Збільшення ліміту відбулося в умовах максимального

прискорення девальвації. Після набрання чинності зазначеною постановою (з

16.02.2015 р.) денні обсяги кредитів овернайт у період з 16 по 20 лютого

перевищували 2 млрд. грн.; кількість банків, що отримували такі кредити, згідно

з офіційними даними НБУ становила лише 8-11. З боку НБУ варто було б надати

інформацію які саме банки отримували ці ресурси, які могли бути використані

для спекулятивних операцій проти національної валюти

У момент піку девальвації на «чорному» ринку 24.02.2015 р., коли курс

наблизився до 35 грн./дол. (26.02.2015 р. офіційний курс гривні становив 30,01

грн./дол.) була прийнята постанова від 24.02.2015 р. № 130 про повну заборону

купівлі банками валюти за дорученням клієнтів; наступного дня цю заборону

було скасовано постановою № 131. Отже, знову мала місце несистемність та

хаотичність у прийнятті рішень.

Девальваційний тренд було зупинено після значного зменшення

рефінансування овернайт та запровадження постановою від 23.02.2015 р.

85

№ 124 жорстких валютних обмежень (на додачу до вже існуючих), зокрема на

імпортні операції.

Протягом усього періоду найбільшої напруги на валютному ринку ставки за

активними операціями НБУ (після вищезазначеного підвищення 06.02.2015 р.)

залишалися незмінними, хоч за наявності бажання приборкати девальвацію

могли б підвищуватись неодноразово. Натомість, рішення щодо підвищення

облікової (до 30%) та інших ставок НБУ (зокрема ставка за кредитами овернайт

зросла до 33%) було прийнято лише 03.03.2015 р., коли на валютному ринку

вже сформувався тренд на зміцнення обмінного курсу. Це вкотре свідчить про

несвоєчасність і неадекватності реакції НБУ на кризові процеси.

4. Функціонування операційної системи монетарної політики НБУ

побудовано на системному порушені фундаментальних принципів

оптимального управління банківською ліквідністю, необхідних для

виконання Національним банком своєї конституційної функції – забезпеченні

стабільності національної грошової одиниці в її зовнішньому (стабільність

валютного курсу) і внутрішньому (стабільність внутрішніх цін) вимірах.

Як було зазначено, після відмови НБУ з 07.02.2014 р. від режиму де-факто

фіксованого валютного курсу мала початися системна перебудова операційної

системи монетарної політики до перехідної пом’якшеної форми валютної

стабільності у вигляді керованого плавання. Проте, на практиці, було здійснено

різку відмову від традиційних механізмів валютної стабільності без системної

реформи монетарної політики, яка б активізувала інші механізми валютної та

цінової стабільності завдяки правильній побудові процентної політики та

операційної системи в цілому.

В умовах фіксованого курсу валютний канал був основним каналом емісії або

абсорбції коштів з економіки, а процентні ставки мали підпорядковане значення

внаслідок незначного впливу процентного каналу. Після відмови від фіксованого

курсу основним емісійним каналом стають операції рефінансування і мобілізації

коштів, що передбачає реформу операційної системи монетарної політики, в якій

процентна політика стає найважливішим елементом регулювання, спрямованим

на оптимальний рівень ліквідності в банківській системі. Це мало стати

запорукою обмеженої волатильності курсу, тобто м’якої форми валютної

стабільності в умовах переходу до ринкового курсоутворення – режиму

плаваючого курсу.

На жаль, такої реформи Національним банком не проведено і до сьогодні.

Управління ліквідністю відбувається без орієнтирів на її оптимальний рівень.

86

Таке управління на фоні неефективної операційної системи монетарної політики

та надмірних валютних обмежень призвело до блокування припливу валюти в

країну, колапсу офіційного валютного ринку (порівняно з 2013 р. він звузився у

кілька разів) і виникнення чорних ринків, що у підсумку спровокувало глибоку

валютну кризу.

Тому і сьогодні маємо такі фундаментальні протиріччя у валютній сфері:

- НБУ офіційно задекларував режим плаваючого валютного курсу (тобто

ринкове курсоутворення) і проголосив, що він не відповідає за курсову динаміку,

а покладається на ринок,

проте одночасно з цим

- відсутні повноцінні міжбанківські валютний і кредитний ринки та ринкове

курсоутворення внаслідок жорстких валютних обмежень НБУ, що суперечить

заявленому режиму плаваючого валютного курсу та інфляційного таргетування),

а значний масив валютних операцій суб’єкти національної економіки

здійснюють на чорному ринку і за межами країни;

- тому такий вузький валютний ринок (в середньому 185 млн. дол. щоденно у

2017 р. та 231 млн. дол. у І півріччі 2018 р.) залишається досить вразливим до

найменших шоків і по суті може управлятися «вручну», що принципово

суперечить офіційним заявам НБУ про режим плаваючого валютного курсу і

ринкове курсоутворення.

Важливою проблемою монетарної політики НБУ є надвисокі ставки за

депозитними сертифікатами НБУ, які блокують кредитування економіки,

поглиблюють диспропорції міжбанківського ринку, ведуть до

непродуктивної емісії і неефективного витрачання державних грошей

(зокрема, близько 30 млрд. грн процентних виплат за ДС НБУ).

У період до 04.03.2015 р. ставка

за депозитними сертифікатами

овернайт була підвищена до 20%,

на 7 та 14 днів – до 26%, на 30

днів – до 27%. На такому

високому рівні ставки

перебували до середини липня,

сприяючи цим розкручуванню

надзвичайно витратної для

держави спіралі профіциту

ліквідності.

87

За підсумками 2014 р. обсяг розміщення депозитних сертифікатів НБУ склав

майже 1,5 трлн. грн. (практично розмір ВВП). Більшість операцій були

надкороткостроковими – на термін овернайт (майже 1,3 трлн. грн.).

У 2015 р. активність мобілізаційних операцій значно зросла (рис. 7.10) і за рік їх

обсяг перевищив 2,8 трлн. грн. (майже вдвічі більше ніж у 2014 р.).

Національним банком було суттєво збільшено для банків ліміт щодо

максимального обсягу вкладень у депозитні сертифікати. Висока зацікавленість

банків у розміщенні коштів у цих фінансових активах була обумовлена різким

підвищення ставок за ними (зокрема овернайт – до 20%). Як і 2014 р., найбільший

обсяг операцій було здійснено шляхом розміщення депозитних сертифікатів

овернайт (майже 2 трлн. грн.), які не могли виконувати функцію ефективної

мобілізації ліквідності.

Депозити овернайт центрального банку в ефективній операційній структурі

монетарної політики повинні мати зовсім інші функції – згладжування невеликих

обсягів щоденних коливань ліквідності за низькими ставками та формування

нижньої межі коридору для коливань процентних ставок на міжбанківському

ринку.

Станом на 01.01.2016 р. залишки

за депозитними сертифікатами

становили 89,8 млрд. грн. (рис.

7.11), а кошти на коррахунках

банків – 27,8 млрд. грн. (значно

менше обсягу обов’язкових

резервів), що свідчить про значні

монетарні диспропорції –

поєднання величезного

профіциту банківської

ліквідності одночасно з критичним дефіцитом коштів у реальному секторі і

фрагментації міжбанківського ринку.

88

Така політика НБУ щодо

залучення коштів за високими

ставками призвела до різкого

скорочення обсягів

міжбанківського кредитування

(майже вчетверо), тобто до

дисфункції міжбанківського

кредитного ринку і

перебирання Національним

банком його функцій на себе

(рис. 7.12).

Таким чином, НБУ не виконує функції оптимального регулювання ліквідності, а

перетворився на брокера, що штучно створив надприбутковий безризиковий

інструмент за рахунок додаткової непродуктивної емісії гривні, який призвів до

розгортання надвитратної для держави спіралі профіциту ліквідності і витіснив

інші інструменти з ринку, зокрема міжбанківське кредитування та кредитування

реального сектору.

Однією з ключових негативних подій монетарної політики у 2016 р. було

затвердження 21.04.2016 р. нового Положення про основи процентної

політики Національного банку України30, яке призвело до поглиблення

диспропорцій монетарної політики, подальшого відходу від цілей

оптимального управління ліквідністю і підвищення бар’єрів для

відновлення кредитування економіки.

Відповідно до зазначеного Положення облікова ставка якісно змінила свою

природу – зі ставки за активними операціями вона перетворилась на ставку за

пасивними операціями НБУ. Якщо за обліковою ставкою раніше надавалися

кредити рефінансування через тендер, то тепер вона стала дорівнювати ставці за

депозитними сертифікатами на 14 днів.

Із середини 2014 року і до сьогодні за цією ставкою НБУ проводить основний

масив монетарних операцій (залучення коштів на ДС) і вона має найбільший

вплив на рівень ставок міжбанківського кредитного ринку. Водночас, НБУ взяв

на себе зобов’язання перед МВФ підтримувати облікову ставку (ключову

процентну ставку) додатною у реальному вимірі (з урахуванням очікуваної

інфляції).

30 Постанова Правління НБУ від 21.04.2016 р. № 277 «Про затвердження Положення про основи процентної

політики Національного банку України», режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v0277500-16

89

Ставки за депозитними

сертифікатами НБУ вже

починаючи з 2015 р. практично

зрівнялися зі ставками за новими

гривневими кредитами у

корпоративний сектор економіки,

а у деякі періоди навіть

перевищували їх (рис. 7.13). Це,

фактично, знищило для банків

економічний сенс кредитування, а

отже стало додатковим чинником рецесії в економіці.

Це не тільки блокує мотивацію банків до кредитування економіки, а й не

дозволяє знизити вартість державних запозичень31. У такий спосіб з боку

монетарної політики вибудувані потужні бар’єри для пожвавлення

кредитування процесів виробництва. Тобто, ставки за кредитами у реальний

сектор можуть навіть знижуватись (як це відбувалось до липня 2017 р.32), проте

банки не будуть зацікавленими у кредитуванні економіки, доки існує приваблива

та безризикова альтернатива у вигляді депозитних сертифікатів Національного

банку та ОВДП.

Окрім депозитних сертифікатів овернайт, з квітня 2016 р. до вересня 2017 р.

Національний банк розміщував лише депозитні сертифікати на 14 днів. Проте,

фактично, розміщення двотижневих сертифікатів відбувалося також на

умовах постійного доступу, оскільки здійснювалося щодня і без оголошення

обсягу. Така політика могла би бути виправданою в умовах кредитного буму і

перегріву економіки, проте не у ситуації, коли профіцит ліквідності у банківській

системі присутній лише тому, що кредитування економіки практично відсутнє.

В цілому за 2017 р. обсяг розміщення депозитних сертифікатів становив майже

2,7 трлн. грн., за І півріччя 2018 р. – 1,7 трлн. грн. (що на 16,8% перевищує

відповідний показник попереднього року), а залишки мобілізованих коштів на

кінець червня 2018 р. перевищували 63 млрд. грн.

Процентні витрати Національного банку за операціями з депозитними

сертифікатами за період з початку 2014 р. сягнули 30 млрд. грн. (табл. 7.1), що

стало автономним чинником формування профіциту ліквідності банківської

31 Після зниження дохідності ОВДП на первинному ринку у серпні 2017 р. до 14,44%, станом на грудень 2017 р.

вона зросла до 16,11%, а у червні 2018 р. становила вже 17,29%. 32 У липні 2017 р. зниження ставки за новими гривневими кредитам у корпоративний сектор припинилось на

рівні 13% і протягом серпня-грудня вона зросла до 15,8%, а за І півріччя 2018 р. – до 17,1%.

90

системи. Водночас, аналіз

оборотно-сальдових балансів

банків свідчить, що близько 60%

обсягу процентних доходів від

операцій з депозитними

сертифікатами припадає на банки

іноземних банківських груп

(включно з російськими).

Створивши, з одного боку,

сприятливі умови для вкладення

банками коштів у депозитні

сертифікати, з іншого боку,

Національний банк з початку

2017 року значно ускладнив

кредитування реального сектору

економіки через суттєве посилення вимог до оцінки фінансового стану

позичальників та якості застави. Відповідно до Положення про визначення

банками України розміру кредитного ризику за активними банківськими

операціями (затвердженого постановою Правління НБУ від 30.06.2016 р. № 351)

банкам у багатьох випадках для надання кредитів суб’єктам господарювання

доводиться формувати 100% резерви за такими операціями.

За таких умов, банкам значно простіше відмовитись від кредитування бізнесу,

сконцентрувавшись, натомість, на вкладеннях у депозитні сертифікати і

державні облігації, а також на споживчому кредитуванні фізичних осіб.

Отже, основні проблеми монетарної політики полягають не лише у високому

рівні ставок Національного банку, а й у порушенні самої логіки управління

ліквідністю, що у підсумку призвело до значного звуження участі банківської

системи у процесах економічного розвитку.

Національний банк протягом другої половини 2014 р. – І півріччя 2018 р. не

виконав свою основну функцію – забезпечення стабільності національних

грошей, одночасно його дії суттєво перешкоджали реалізації можливостей

економічного зростання.

91

РОЗДІЛ 8.

АНАТОМІЯ БАНКІВСЬКОЇ КРИЗИ

І КОЛАПС КРЕДИТУВАННЯ

Банківська криза, яка розпочалась у 2014 році під впливом низки зовнішніх та

внутрішніх шоків, зокрема невиважених заходів НБУ і різкої девальвації гривні,

проявила високий рівень вразливості банківської системи та наявність

довгострокових структурних диспропорцій.

Системними диспропорціями банківського сектору в Україні є такі:

системний дефіцит довгих ресурсів (тобто ресурсів, терміни погашення

яких перевищують 5-10 років). Це позбавляє банківську систему властивостей

інвестиційного кредитора, який може стабільно фінансувати стратегічно важливі

ефективні проекти з довгим операційним циклом та, відповідно, мати стабільні

прибутки на довгостроковій основі. Це створює фундаментальні проблеми і для

банківської системи, і для економіки в цілому;

невиконання банківською системою функції головного кредитора для

стратегічної структурної перебудови економіки, імпортозаміщення, розвитку

потужної високотехнологічної промисловості, малого і середнього бізнесу.

Банківська система України переважно спрямована на обслуговування поточних,

перш за все, платіжних потреб економічних суб’єктів і короткострокових потреб

в обіговому капіталі. Для задоволення інвестиційних потреб реального сектору

українські банки не мали достатнього обсягу довгих ресурсів, внаслідок чого їхні

можливості впливу на розвиток промислової високотехнологічної бази

економіки були вкрай обмеженими;

диспропорції банківських балансів за строками визрівання пасивів і

активів (maturity mismatch) – невідповідність коротких термінів зобов’язань

банків і довших термінів кредитування. У стабільній макроекономічній ситуації

цей системний ризик залишається прихованим, а у випадку загострень, що

супроводжуються відтоком депозитів, він різко актуалізується і призводить до

ланцюгової реакції розгортання банківської кризи;

диспропорції банківських балансів за валютами (currency mismatch) –

невідповідність валюти видачі кредитів і валюти, у якій позичальник отримує

дохід для їх погашення. Це створює системну вразливість банківського сектору

та його клієнтів до валютних шоків: у випадку девальвації гривні це призводить

до неплатоспроможності позичальників, зростання обсягу токсичних активів і

трансформується у проблеми банків щодо погашення валютних депозитів.

92

Протягом останніх чотирьох років зазначені системні проблеми не були

виправлені, а тільки загострилися: внаслідок трикратної девальвації гривні

структурні диспропорції банківських балансів різко погіршились і

спровокували системну банківську кризу. Несвоєчасна та невиважена реакція

регулятора не сприяла оперативному вирішенню цієї проблеми, а навпаки

призвела до поглиблення кризи і зростання соціально-політичних ризиків. Після

ліквідації третини банківської системи, до існуючих раніше системних проблем

додалася нова – погіршення структури банківського ринку: зростання

концентрації іноземного капіталу і зниження рівня конкуренції.

Згідно з рейтингом глобальної конкурентоспроможності Всесвітнього

економічного форуму у 2015 та 2016 роках Україна продемонструвала

найгірший результат за показником “міцність банків” серед 140 та 138 країн

відповідно.

Системна банківська криза, що розпочалася 2014 року і триває дотепер, стала

проявом неефективної політики НБУ за останні роки та втрачених десятирічь для

структурної перебудови і високотехнологічного промислового розвитку

вітчизняної економіки.

За роки незалежності України банківське регулювання формувалось під впливом

цілої низки об’єктивних та суб’єктивних факторів. Серед них:

- намагання адаптації нормативного-правового поля, сформованого за останні

двадцять років, до вимог усталеної світової практики, зокрема Базельських

стандартів регулювання;

- поступова втрата НБУ свого інституційного потенціалу, суб’єктності у

проведенні внутрішньої регулятивної політики з формування національної

банківської системи та можливостей для реалізації суверенної наглядової

функції;

- переплетення приватних бізнес-інтересів із напрямками державної

регуляторної політики, прихована корупційна складова.

За останні чотири роки вищезазначені проблеми банківського регулювання

суттєво загострилися.

Суттєвими вадами банківського регулювання на сьогодні є акцент не на

якісних показниках, що характеризують структуру капіталу і діяльність банку, а

на абсолютних кількісних значеннях, зокрема на абсолютному розмірі капіталу

та штучно визначеній кількості банків, яких, на думку НБУ, «достатньо» для

задоволення потреб ринку фінансових послуг.

Проблема неякісного банківського нагляду в Україні призвела до

необґрунтованої і непрозорої ліквідації майже 100 банків із національним

93

приватним капіталом та, разом із ними, сотень мільярдів гривень українських

громадян та підприємств.

З боку НБУ ліквідація банків замість якісного банківського регулювання і

нагляду «обґрунтовувалось», зокрема, тим, що неможливо якісно управляти

великою кількістю банків. Тобто, виходячи з цієї позиції, низька якість нагляду

та технічні проблеми із його адмініструванням мали бути вирішені не за рахунок

вдосконалення методик регулювання та підвищення прозорості в системі

банківського нагляду, а за рахунок зниження кількості банків до тієї величини,

яка б відповідала технічним і організаційним параметрам вже сформованого та

недосконалого банківського нагляду в Україні.

Зважаючи на це, в системі НБУ так і не було створено превентивного підходу

до запобігання ризикам, який дозволив би вчасно реагувати на потенційні

кризові явища та застосовувати ефективні заходи для запобігання кризі.

НБУ був неефективним також і у сфері проективного підходу, згідно з яким він

мав би адекватно реагувати на наслідки кризи, причому за кожним проблемним

банком індивідуально. Замість цього НБУ застосовував не індивідуальний, а

масовий підхід і ліквідовував цілі групи українських банків, які могли б

нормально функціонувати при цивілізованому банківському регулюванні. Такі

процеси ліквідації супроводжувались зникненням величезних сум грошей

вкладників, зокрема, сотень мільярдів гривень підприємств.

В НБУ не була визначена вартість для економіки і громадян так званої «очистки»

банківської системи, яка за підсумками 2014-2016 років склала майже 18% ВВП

(це лише фіскальна складова витрат), а також спровокувала загострення

негативних макроекономічних наслідків: інфляції, девальвації, темпів падіння

промислового виробництва та ВВП, рівня реальних доходів населення тощо.

Внаслідок невиважених дій НБУ концентрація банківських активів та

відповідне зниження рівня конкуренції набули загрозливих масштабів:

станом на кінець І півріччя 2018 р., на 20 найбільших банків припадало 90,7%

всього банківського сектору.

Ключовий елемент банківського нагляду, а саме пруденційне регулювання, в

Україні не виконав своєї базової функції щодо попередження масового

банкрутства банків, що призвело до системної дисфункції банківського сектору

та втрати суспільних накопичень, тобто до втрати не лише частини економічного

потенціалу, але й можливостей подальшого відновлення та зростання ВВП

(порушення трансмісійного механізму у взаємодії між фінансовою системою та

реальним сектором економіки).

94

Внаслідок вказаних процесів, суттєво змінилась структура банківської системи,

яка від відкритої моделі, що перебувала у постійному зв’язку із реальним

сектором економіки, перейшла до закритої, ізольованої від реального сектору

моделі, побудованої на зростанні обсягів операцій з депозитними сертифікатами

НБУ та ОВДП.

Структура існуючої сьогодні банківської системи сформована шляхом

знищення базового ядра банків із національним приватним капіталом,

внаслідок чого на даний час вона складається переважно із державних та

іноземних фінансових установ.

Підсумки банківського регулювання в Україні за останніх чотири роки призвели

до парадоксальних наслідків: ще більшої монополізації економіки та

концентрації економічної влади.

Вимоги щодо необхідності збільшення банками статутного капіталу до 500 млн.

грн. (попри пом’якшення у грудні 2017 року графіку докапіталізації) є

свідченням продовження НБУ безнадійно застарілої політики банківського

нагляду, яка базувалась на відомому принципі: «надто великий, щоб

збанкрутувати» (too big to fail).

Водночас, досвід світової фінансової кризи 2008 року та останньої банківської

кризи в Україні засвідчив, що саме у сегменті надто великих установ були

сконцентровані найбільші ризики.

Світові регулятори відреагували на кризу вимогами щодо диверсифікації та

реструктуризації банківського бізнесу, натомість НБУ практично знищив малі

та середні банки на користь зниження конкуренції і більшої концентрації на

ринку банківських послуг. Крім того, заходи монетарної політики (ДС НБУ за

високими ставками) призвели до загострення колапсу кредитування реального

виробництва, а отже економічної стагнації.

У 2014 – 2015 роках малі та середні банки були фактично залишені без підтримки

у вигляді рефінансування та стабілізаційних кредитів з боку НБУ, ліміти на

міжбанківське кредитування та валютні свопи для цих банків були також майже

закриті. Внаслідок тривалого перебування в умовах дефіциту фінансових

ресурсів більша частина банків із приватним національним капіталом була

виведена з ринку.

Банківський нагляд НБУ з середини 2014 року спирається на хибні

принципи, а саме:

95

малі і середні банки мають нарощувати абсолютний розмір регулятивного

капіталу замість того, щоб концентрувати увагу на структурному показнику

достатності капіталу згідно Базельським стандартам;

дрібні банки є «зайвими» і мають або піти з ринку, або злитися у

концентровані банківські групи;

рефінансування має надаватися здебільшого великим системним банкам;

рівень іноземного капіталу, в тому числі іноземного державного (зокрема з

РФ), не несе ніяких ризиків і не буде обмежуватися на законодавчому рівні.

Вказаний помилковий магістральний напрямок банківського регулювання

може максимально наблизити певну точку фінансової біфуркації, після

проходження якої повернення банківської системи до формату «національної»

стане неможливим і вона остаточно перетвориться на дефрагментований

фінансовий сектор, який складатиметься з великих державних та іноземних

банків. Ринок банківських послуг характеризується низьким рівнем конкуренції

та великим ступенем концентрації капіталу, а відповідно й системних ризиків.

Закономірно, що за таких умов низький рівень конкуренції на ринку фінансових

послуг призводить до надвисоких кредитних ставок, низьких ставок за

депозитами та погіршення рівня банківського обслуговування.

Згідно з міжнародними стандартами Базель ІІІ, головними вимогами до банків

є вимоги до достатності капіталу банків та їх ліквідності, що свідчить про

суттєву увагу регулятивних вимог саме до показника достатності, а не

абсолютного розміру капіталу, та формування банками запасів ліквідних

коштів.

Таке фокусування уваги світових регуляторів було обумовлене досвідом

глобальної фінансової кризи 2008 року, який продемонстрував, що:

1. абсолютний розмір капіталу не відігравав великої ролі у питанні

стабільності фінансових установ, більш важливим були високі показники

достатності капіталу: ерозія активів внаслідок кризи зупинялась адекватним

рівнем капіталу;

2. процес відтоку клієнтських ресурсів може бути не лише стрімким, але й

довгостроковим. І знову, «виживали» не ті банки, які мали найкращі показники

капіталу у балансі, а ті, у яких були достатні запаси ліквідних коштів.

96

Тобто, головним регулятивним засобом у системі Базель ІІІ є норматив

достатності капіталу, який виражається як співвідношення капіталу банку

до його активів.

Другим суттєвим елементом банківського регулювання, відповідно до системи

Базель ІІІ, є встановлення для банків нормативу ліквідних запасів, які мають

покривати прогнозований 30-денний відтік грошових коштів. Для протидії

циклічним коливанням в економіці пропонується створювати додатковий буфер

капіталу у розмірі 2,5%.

Мінімізація ризиків раптового відтоку коштів клієнтів має забезпечуватися

лімітами фінансового левереджу (боргового навантаження), тобто пасиви

банків не можуть перевищувати власний капітал більше ніж встановлені

критичні значення. Відповідно до стандартів Базель ІІІ банки мають провести

системну перебудову ризик-менеджменту та знизити рівень проблемних

активів.

Аналіз динаміки виконання банками в Україні ключових нормативів у

період кризи. Відповідно до показника нормативу Н1, значення регулятивного

капіталу банків у 2015 році

знизилось з 189 млрд. грн. до 82

млрд. грн. (станом на 01.10.2015

р.), що було обумовлене

формуванням резервів під

знецінені активи. Національний

банк вчасно не застосував

необхідні методологічні підходи,

які б дозволили йому знайти

формулу відображення у системі

нормативного регулювання тієї частки активів, які були втрачені банками

внаслідок анексії Криму, військових дій на Донбасі, падіння ВВП та знецінення

гривні.

На період кризи необхідно було запроваджувати спеціальні «антикризові»

нормативи резервування, які б допомогли банкам поступово формувати

обов’язкові резерви за активами, втраченими внаслідок макроекономічних та

інших шоків, і переносити їх на балансові збитки (декапіталізація) з певним

часовим лагом.

Натомість, НБУ запровадив для малих та середніх банків графіки

докапіталізації, виконання яких було сумнівним навіть в умовах сталого

розвитку економіки.

97

Найбільш очевидні прорахунки

системи регулювання НБУ були

допущені під час контролю

нормативу Н2 – нормативу

достатності (адекватності)

регулятивного капіталу (не

менше 10%). У 2015 році, його

значення в цілому по системі

знизилось до 7,09% (станом на

01.10.2015 р.). Причому, порушення нормативу Н2 спостерігалось у понад

половини першої двадцятки банків. Саме тоді НБУ втратив контроль за

ситуацією, що призвело у подальшому до формування нерозподілених збитків

«Приватбанку» у розмірі 177 млрд. грн. та інших кризових явищ у групі великих

банків.

Упродовж усього періоду кризи

показники ліквідності системи

(Н4, Н5, Н6) знаходились на

рівнях, які суттєво

перевищували мінімальні

нормативні значення.

Це свідчить про те, що

загальносистемна ліквідність,

попри кризу, знаходилась на

адекватних значеннях. Метою банківського регулювання НБУ у цьому контексті

мало стати вирівнювання диспропорцій між рівнем ліквідності у певних

ізольованих секторах банківської системи: надлишкова ліквідність

спостерігалась у певних групах банків з іноземним капіталом та державних

фінансових установах, водночас у банках з національним приватним капіталом

мав місце дефіцит ліквідності.

Ситуація вимагала з боку НБУ чітких і злагоджений дій щодо вирівнювання

фінансового тиску у різних сегментах банківської системи, зокрема шляхом

рефінансування, вдосконалення функціонування міжбанківського

кредитного ринку, у тому числі шляхом запровадження механізму гарантій

НБУ за міжбанківськими кредитами на користь банків з дефіцитом ліквідності.

Проте НБУ, навпаки, через заходи невиваженої комунікаційної політики і

непрозору ліквідацію банків загострював зниження довіри, закриття банками

лімітів на контрагентів і фрагментацію міжбанківського ринку, що

поглиблювало кризу.

98

Що стосується формування системи оцінки кредитних ризиків (нормативи Н7 та

Н8), то НБУ проводив досить жорстку політику, хоча темпи запровадження у

банках системи ризик-менеджменту та оцінки ризиків за контрагентом, особливо

у частині відслідковування

кредитів, наданих пов’язаним

особам та інсайдерам банку,

суттєво відставали від необхідної

динаміки. Внаслідок цього

більша частина банків встигла

реструктуризувати кредитні

портфелі на користь власних

бенефіціарів ще до моменту

введення у них тимчасових адміністрацій.

Максимальне значення нормативу Н933 було зафіксовано 01.12.2015 р. – 63,72%,

тобто вже після виходу з ринку великої групи банків та ерозії активів

Приватбанку, пов’язаної із системою пов’язаних та афілійованих осіб.

З огляду на фактичне виконання

нормативів інвестування (Н11 та

Н12), інвестиційні можливості

банків на даний час практично не

використані. У зв’язку з цим,

НБУ варто було б застосувати

певні мотивуючі механізми

стосовно використання банками

саме інвестиційних інструментів

для проведення активних

операцій.

Що стосується рефінансування банків, то вказаний інструмент був

використаний НБУ за непрозорою процедурою та без врахування потреб

певних груп банків, передовсім із національним приватним капіталом. Такі

банки, за умови вчасного підкріплення ліквідними коштами, можна було не

допустити до стану неплатоспроможності, а отже зберегти їхні клієнтські

ресурси.

33 Норматив максимального розміру кредитного ризику за операціями з пов’язаними з

банком особами (не більше 25 %).

99

На противагу цьому, НБУ у 2014 році розпочав реалізацію активної політики

абсорбції ліквідності банків шляхом розміщення власних депозитних

сертифікатів. Внаслідок цього, була сформована токсична для банківської

системи монетарна і регулятивна модель: більшість із тих банків, які

потребували рефінансування, його не отримували, або отримували недостатній

обсяг і невчасно. Водночас, більша частина вільної ліквідності тих банків, які

мали надлишок коштів, мобілізовувалась з ринку шляхом випуску депозитних

сертифікатів НБУ. Внаслідок цього майже вся вільна ліквідність банківської

системи перемістилась із системи міжбанківського кредитування у зациклену на

НБУ модель розміщення всіх вільних коштів на депозитних сертифікатах.

Така практика продовжувалась у 2015 р. – І півріччі 2018 р., коли інструменти з

мобілізації ліквідності на кілька порядків переважали інструменти з

рефінансування банків. На тлі гіперактивності НБУ з випуску депозитних

сертифікатів, спостерігався постійний дефіцит рефінансування банків. Внаслідок

руйнівної монетарної політики НБУ міжбанківський ринок перестав виконувати

свою основну функцію – оптимальний перерозподіл тимчасово вільних

фінансових ресурсів між банками.

Починаючи з 2016 року система рефінансування вже перестала виконувати роль

регулювання ліквідності банківської системи і мала б використовуватись для

відновлення ефективно діючої трансмісії «банки – реальний сектор економіки»,

тобто для відновлення процесу кредитування, передусім малого та середнього

бізнесу. Проте, фінансова модель взаємодії НБУ з банками фактично не

змінилась: продовжувала функціонувати герметична, ізольована система

взаємодії «банки – НБУ – банки» (гіпермобілізація коштів – «анемічне»

рефінансування), внаслідок чого від реального сектору економіки було

відокремлено 60-70 млрд. грн.

У результаті реалізації вказаної вище моделі банківського регулювання

були сформовані такі негативні наслідки:

малі та середні банки у структурі активів мали більшу частку ліквідних

активів, ніж великі та найбільші банки, але це не дало їм можливості

компенсувати довгостроковий тренд кризового стану зовнішнього середовища

(2014 – 2015 роки) в умовах глибокого економічного падіння, панічного відпливу

коштів клієнтів та за відсутності адекватної політики з боку НБУ;

власний капітал великих та найбільших банків скоротився до рівня, нижчого

за статутний капітал;

найбільші банки показали і найбільше падіння прибутку на одну просту

акцію, зафіксувавши значний збиток.

100

Внаслідок зміщення акцентів банківського регулювання з якісних

(адекватність капіталу) до кількісних (розмір капіталу) показників,

основний удар регулятивних заходів НБУ (у караючому аспекті) прийшовся саме

на сегмент малих та середніх банків, які мали достатній рівень поточної

ліквідності (якої просто не вистачило на тривалий кризовий період) і могли бути

залишені на ринку за умови вчасної підтримки з боку НБУ. Водночас, НБУ не

вжив необхідних заходів щодо виправлення ситуації із порушенням нормативів

адекватності капіталу у групі великих банків, внаслідок чого було допущено

банкрутство низки ключових для системи установ.

Наслідком цих прорахунків стало формування квазідержавної банківської

системи (понад 50% активів належить державним банкам), у якій більше 90%

ризиків сконцентровано у першій двадцятці банків.

Реальне виробництво в економіці залишилось, по суті, без необхідної

фінансової інфраструктури – банківської системи, здатної забезпечити

трансформаційну функцію (залучення вільних коштів у одних господарюючих

суб`єктів і кредитування інших), створити єдиний платіжній простір в країні, і

забезпечити стабільність національної валюти. А без цих інфраструктурних

чинників стабільності, економіка продовжить існувати у стадії стагнації. Отже

ключова проблема банківської системи в Україні – невиконання її основної

функції: кредитування економічного розвитку і оптимальний перерозподіл

капіталу в економіці.

Структура банківської системи, як згадувалось вище, являє собою три

дефрагментовані та слабо пов’язані між собою і всередині групи:

державні банки (група, що домінує);

банки з іноземним капіталом (ключовий бенефіціар);

банки з приватним українським капіталом, які характеризуються

затухаючою активністю за виключенням підгрупи банків, що

обслуговують ключові фінансово-промислові групи.

Станом на 01.07.2018 р., 55% активів банківської системи належало

державним банкам (716 млрд. грн.).

101

На другому місці – банки з

іноземним капіталом: на вказану

дату активи становили 393 млрд.

грн. або 30% від загального

обсягу по системі.

Банки з приватним українським

капіталом володіли 190 млрд. грн.

активів, що становить близько

15% від їхнього загального

обсягу.

Проте, розподіл грошових коштів

та їх еквівалентів між групами

банків не є симетричним

розподілу загальних активів.

Несиметрично розподілені між

групами банків кошти в інших

банках: обсяг таких залишків у

групі іноземних банків становить

57 млрд. грн., тоді як у державних

– лише 41 млрд. грн., хоча частка

останніх у розмірі системних активів майже удвічі більша. Таким чином, банки

з іноземним капіталом займають домінуюче становище на ринку

міжбанківського кредитування та лідирують за обсягом залишків на

кореспондентських рахунках за кордоном (переважно у материнських

банках).

Така сама невідповідність має місце і у частині кредитів: станом на 01.07.2018 р.

залишки чистих кредитів юридичним особам, наданих іноземними банками

(182 млрд. грн.), істотно перевищили відповідний показник державних банків

(154 млрд. грн.). Це обумовлено різницею у якості кредитного портфеля за

різними групами фінансових установ: частка непрацюючих кредитів у держаних

банках на вказану дату становила 71%, тоді як в іноземних банках – 43%. Як

наслідок, державні банки змушені формувати значно більші обсяги резервів під

знецінення кредитів суб’єктам господарювання (334 млрд. грн. порівняно з 106

млрд. грн. в іноземних банках), що, відповідно, зменшує показник чистих

кредитів.

Портфель цінних паперів державних банків на вищезазначену дату становив 228

млрд. грн., що більш ніж утричі перевищує сумарний обсяг відповідних вкладень

іноземних банків та банків з українським приватним капіталом. Це переважно

102

вкладення у державні облігації, які були значно збільшенні у 2016 році, коли

НБУ фактично припинив практику монетизації ОВДП, а також була здійснена

націоналізація Приватбанку. Формування 32% активів державних банків у

вигляді вкладень у державні цінні папери несе для фінансової системи в цілому

та цієї групи банків зокрема суттєві фінансові ризики, які можуть бути

реалізовані у період 2019-2020 років.

Аналіз структури пасивів свідчить, що рівень коштів підприємств у державних

банках (176 млрд. грн. станом на 01.07.2018 р.) непропорційно низький у

порівнянні з обсягом залишків на

рахунках фізичних осіб, який

становить 309 млрд. грн., що

значно перевищує аналогічний

показник банків з іноземним

капіталом (116 млрд. грн.) та

банків з українським приватним

капіталом (66 млрд. грн.).

Враховуючи рівень гарантій

держави щодо збереження

вкладів населення у державних банках, наразі у цьому сегменті сконцентровані

найбільші структурні ризики, зокрема і соціальні, адже у випадку відтоку коштів

клієнтів із системи, їх компенсація за рахунок держави може призвести до

розбалансування базових монетарних та курсових показників.

Банки з українським капіталом – єдина група фінансових установ, яка

демонструвала перевищення загального рівня капіталу над показником

статутного капіталу (28 млрд. грн. – загальний капітал, 25 млрд. грн. –

статутний капітал).

Водночас, вказане

співвідношення є глибоко

від’ємним як для державних, так і

для іноземних банків, передусім

за рахунок непокритих збитків,

які становлять відповідно 270

млрд. грн. та 146 млрд. грн.

Враховуючи вказані показники,

можна констатувати, що рівень

ерозії капіталу вказаних груп банків знаходиться на критичному рівні: ерозія

капіталу державних банків (відношення обсягу непокритих збитків до

статутного капіталу) становить 88%, іноземних – 90%, тобто наближається до

103

рівня повної декапіталізації фінансових установ. Вказаний показник для банків з

українським капіталом становить лише 21%. Декапіталізація основних підгруп

банківської системи є не тільки джерелом постійних фінансових ризиків та

осередком системної токсичності, але й стримуючим фактором, який гальмує

збільшення обсягів активних операцій.

Протягом 2014 – 2018 років внаслідок неефективної діяльності НБУ в Україні

сформована квазідержавна, неконкурентоздатна та неефективна

банківська система, яка є не лише фактором постійних бюджетних витрат на

докапіталізацію державних банків, але й сформувала стійку операційну

дисфункцію, яка полягає у її нездатності підтримувати темпи економічного

зростання шляхом кредитування реального виробництва.

Крім того, вказана гіпертрофована структура не здатна виконувати функцію

абсорбції надлишкових суспільних накопичень, а отже відігравати відповідну

дезінфляційну роль. Внаслідок мінімізації обсягу активних операцій,

банківський депозит як джерело формування пасивів, втратив свою

привабливість як для банків, так і для вкладників, тобто перестав відігравати не

тільки роль безпечного інструменту збереження коштів, але й джерела пасивних

доходів.

Частка капіталу державних банків

(39%) не відповідає їхній питомій

вазі в загальному обсязі активів

(55%), що свідчить про більш

низький рівень адекватності

капіталу у цих банках.

Банки з українським приватним

капіталом більше не відіграють

амортизаційну функцію щодо

мінімізації кризових шоків на

систему загалом, тобто майбутній акцент потенційних кризових явищ буде

сконцентровано вже на групі державних банків і певною мірою – на

іноземних. Це ще більше підвищує ризик розбалансування системи у

майбутньому.

За період з початку 2014 р. по червень 2018 р. включно кількість діючих банків

в Україні скоротилась з 181 до 82, при цьому кількість банків зі 100% іноземним

капіталом зросла з 19 до 23. А отже, так звана «очистка» банківської системи

відбулась виключно за рахунок банків із національним капіталом.

104

Аналіз динаміки валових та чистих кредитів, наданих юридичним особам,

свідчить про зниження спроможності банків підтримувати реальний сектор

економіки. Якщо перший

показник демонструє майже

незмінну величину протягом

кількох останніх років, то

показник чистих кредитів

скоротився з 710 млрд. грн. у 2014

році до 422 млрд. грн. на кінець

І півріччя 2018 року. Це свідчить

про те, що динаміка кредитних

операцій банків перебуває під

впливом двох факторів: відсутності ресурсних та капітальних чинників до

нового кредитування та подальшого погіршення якості кредитного портфеля

(формування великої частки проблемних кредитів, які становлять 56% від

загального обсягу). Саме внаслідок цього обсяг чистих кредитів продовжує

скорочуватись. Вказані фактори впливу певною мірою пов'язані між собою:

фінансова стабільність позичальників погіршується передовсім внаслідок

відсутності нового кредитування.

Припинення кредитування корпоративного сектору в іноземній валюті відбулося

внаслідок актуалізації валютних ризиків через різку девальвацію гривні у 2014-

2015 роках: обсяг валютних кредитів з початку 2014 р. по червень 2018 р.

скоротився більш ніж удвічі (з 30,2 млрд. дол. до 14,4 млрд. дол.).

Пожвавленню кредитування корпоративного сектору у національній

валюті, серед іншого, перешкоджає високий рівень ставок. Починаючи з

другої половини 2017 р. триває зростання ставок за кредитами у гривні, що

обумовлено, передусім, посиленням жорсткості монетарної політики НБУ.

Станом на червень 2018 р. середньозважена ставка за гривневими кредитами у

корпоративний сектор становила 17,1%, що перевищує рівень рентабельності

основних видів господарської діяльності (крім сировинних циклів), відтак

унеможливлює позитивну дію кредитного важеля, коли отриманий кредит

сприяє пожвавленню виробництва, а не пригнічує його.

Розвиток кредитування реального сектору економіки стримується

жорсткими вимогами до оцінки кредитного ризику за активним операціями

та відповідного формування резервів34, що унеможливлюють кредитування

34 Постанова Правління НБУ від 30.06.2016 р. № 351 «Про затвердження Положення про

визначення банками України розміру кредитного ризику за активними банківськими

операціями».

105

навіть здорових рентабельних підприємств, що існують, та створення нових

ефективних бізнесів.

Як наслідок, банки значно

активізували споживче

кредитування, зважаючи на

збереження високих процентних

ставок за кредитами населенню у

національній валюті (на рівні

30% і вище). Протягом 2017 року

залишки за споживчими

кредитами у гривні зросли на

44,1%, тоді як за кредитами у

корпоративний сектор – лише на 8,6% (за рахунок кредитування державних

монополій, торгівлі та агросектору, а також реструктуризації валютних позик).

За І півріччя 2018 р. залишки за споживчими кредитами у національній валюті

зросли ще на 15,5%, тоді як обсяг гривневих кредитів корпораціям залишився

майже незмінним. У такий спосіб вже реформована (за версією НБУ) банківська

система сприяє консервації сировинної моделі економіки, що базується на

експорті продукції з низькою доданою вартістю та імпорті споживчих товарів.

За останні роки суттєво

змінилась структура ресурсної

бази банків. Якщо у 2013 році

вклади населення (443 млрд. грн.)

суттєво перевищували кошти

юридичних осіб (258 млрд. грн.),

то у 2016 – 2017 роках дані

показники фактично зрівнялись

між собою, а станом на кінець

І півріччя 2018 року становили

відповідно 492 млрд. грн. та 404 млрд. грн.

Потужне скорочення відбулось у сегменті валютних депозитів та залишків на

поточних рахунках. Депозити корпоративного сектору в іноземній валюті

скоротились з 7,8 млрд. дол. на початок 2014 р. до 5,1 млрд. дол. на кінець

І півріччя 2018 р., водночас валютні вкладення фізичних осіб за той самий період

впали з 23 млрд. дол. до 8,5 млрд. дол., що свідчить про суттєвий відтік коштів у

сегмент тіньової економіки та на альтернативні ринки інвестування, у першу

чергу на первинний ринок житлової нерухомості.

106

Втрата довіри до банків з боку населення – один з ключових чинників, який

унеможливлює швидкий вихід банківської системи на якісно новий рівень.

Протягом чотирьох останніх років рівень кредитування банківським

сектором економічного розвитку країни скоротився до катастрофічного

рівня. Якщо у 2013 році

показник, який характеризує

відношення чистих кредитів

підприємствам до ВВП становив

42,6%, то станом на І півріччя

2018 року він скоротився до

13,7%. Водночас, відношення

чистих кредитів фізичним особам

до ВВП скоротилося відповідно з

9,5% до 3,1%.

Подібну динаміку демонструє також рівень проникнення банківської системи у

контексті співвідношення коштів юридичних і фізичних осіб у банках та ВВП.

Перший показник скоротився з 17% у 2013 році до 12,8% у І півріччі 2018 року,

а показник, який характеризує накопичення населення у банківській системі –

відповідно з 29,1% до 15,4%.

Про високий рівень ризиків

свідчить і динаміка нетто-позиції

банків, яка характеризує

співвідношення між обсягом

коштів клієнтів (загальний

показник) та валовими

кредитами. Зберігаються у

банківській системі і суттєві

валютні ризики, які можуть бути

активовані у ситуації подальшої

девальвації курсу національної валюти.

107

Таким чином, програма «очистки» банківської системи, реалізована НБУ,

призвела до видалення більшої частини сегменту банків із приватним

національним капіталом, а не до зменшення ризиків, які навпаки зросли і

стали більш концентрованими, а отже, небезпечними.

Ключові проблеми банківської системи, які досі залишаються невирішеними:

високий рівень проблемних (токсичних) активів;

зниження системного рівня адекватності капіталу;

ерозія капіталу першого рівня (статутний капітал) внаслідок формування

резервів та непокритих збитків;

звуження нетто-позиції (співвідношення між коштами клієнтів та

кредитами);

високий рівень валютних ризиків.

Регуляторний підхід НБУ, що полягає у стримуванні нового кредитування,

а також монетарна політика, яка замкнула банківську систему на операції з

депозитними сертифікатами НБУ за високими ставками замість

стимулювання її нормальної функції – кредитування, унеможливлює

фінансування інноваційних проектів та створення нових ефективних

виробництв.

Це призвело до катастрофічного зниження рівня кредитування банківською

системою реального виробництва, а отже до консервації економіки у стані,

близькому до стагнації.

На сьогодні банківська система не відповідає потребам розвитку економіки та

суспільства в цілому і все більше перетворюється у замкнену, відживаючу

модель, стан якої поступово погіршується під впливом проблемних активів та

внутрішніх витрат, з поступовою втратою потенціалу для швидкого

посткризового відновлення.

Для переходу до моделі інноваційного розвитку необхідними є якісні зміни

у банківському регулюванні і розвитку банківської системи як важливого

інституту кредитування економіки, зокрема високотехнологічних та

інноваційних підприємств.

108

РОЗДІЛ 9.

ЗОВНІШНЯ ВРАЗЛИВІСТЬ ЕКОНОМІКИ УКРАЇНИ

ТА ВИСОКІ БОРГОВІ РИЗИКИ

Високий ступінь торговельної та фінансової відкритості національної економіки

за нестабільності глобального середовища та хронічних диспропорцій

платіжного балансу України актуалізують завдання оцінки зовнішньої стійкості

національної економіки, аналізу валютних і боргових ризиків. Після певної

стабілізації в 2016-2017 роках у І півріччі 2018 року в зовнішньому секторі

України спостерігалася низка негативних тенденцій, які вказують на посилення

зовнішньої вразливості економіки, погіршення міжнародної ліквідності та

платоспроможності країни. Серед них: нарощування дефіциту торговельного

балансу і поточного рахунку, кволий приплив іноземного капіталу і скорочення

офіційних золотовалютних резервів, консервація високого рівня боргового

навантаження та загострення проблеми обслуговування зовнішніх боргів.

Щодо глобальних тенденцій, які мають вагоме значення для стійкості платіжного

балансу України, то за даними Інституту міжнародних фінансів (IIF) сумарне

надходження іноземного капіталу на ринки, що формуються, у 2017 р становило

1205 млрд. дол. США, збільшившись у 1,5 рази, порівняно з 2016 р. В поточному

році очікується приблизно такий же рівень припливу іноземного капіталу, як і в

попередньому - 1212 млрд дол. США. Однак, склад капіталу нерезидентів зазнає

помітних змін. Так, у 2018 році залучення іноземних портфельних інвестицій

(351 млрд дол.) має зменшитися на 12,5%, порівняно з попереднім роком. Пряме

іноземне інвестування в ринки, що формуються, залишатиметься стабільним:

506-523 млрд дол. у 2016 – 2018 рр. В той же час сума іноземних банківських

позик у 2018 році має зрости на 13,8% відносно 2017 року.

Ключові показники зовнішнього боргу України при порівнянні із середніми для

країн з низькими і середніми доходами свідчать про високий рівень боргових

ризиків і високий ступінь зовнішньої вразливості економіки. За даними

Світового банку в 2016 р. співвідношення зовнішнього боргу та експорту

товарів і послуг в Україні (233,7%) більше ніж удвічі перевищувало

аналогічний показник для означеної групи країн (106,7%). Тиск

зовнішньоборгових виплат на валютні надходження від експорту в Україні

також удвічі перевищував середній показник: 29,3% проти 14,2%. А

українське співвідношення зовнішнього боргу та валового національного

доходу (ВНД) - 127,8% - перевищувало середній рівень у країнах з

невисокими доходами майже в 5 разів (табл. 9.1). Україна входила також до

109

десятки країн з низькими і середніми доходами, які мали найвищий рівень

зовнішньоборгового навантаження ̶ понад 100% ВНД.

Таблиця 9.1

Порівняння зовнішньоборгових показників країн із низьким і

середнім рівнем доходів та України

1980 1990 2000 2005 2010 2014 2015 2016

Відносні показники зовнішнього боргу країн з низькими і середніми доходами, %

Зовнішній борг/ експорт

товарів і послуг 146,9 178,3 139,5 80,9 71,4 92,3 97,8 106,7

Зовнішній борг/ ВНД 21,4 36,1 36,7 26,9 20,1 25,8 25,8 26

Зовнішньоборгові

виплати/ експорт 23,4 19,7 22 13,4 9,5 10,1 11,9 14,2

Відносні показники зовнішнього боргу України, %

Зовнішній борг/ експорт

товарів і послуг

...

... 74,6 80,9 176,7 185 235,5 233,7

Зовнішній борг/ ВНД ...

... 45,9 41,2 92,5 100,7 137,4 127,8

Зовнішньоборгові

виплати/ експорт

...

... 20,1 13,6 38,4 27,8 58,3 29,3

Джерело: Світовий банк “International Debt Statistics, 2018”.

З кінця 2017 р. в глобальному масштабі почали спрацьовувати фактори

«виштовхування» іноземного капіталу з ринків, що формуються, внаслідок

підвищення відсоткових ставок у розвинутих країнах. Іноземні портфельні

інвестиції чутливо реагували на підвищення дохідності безризикових активів у

США, зміцнення обмінного курсу долара і посилення напруги у зовнішньо-

торговельних відносинах США з Китаєм та ЄС. Однак, на середину 2018 року

активи походженням з ринків, що формуються, все ще залишалися достатньо

привабливими для інвесторів. Високі темпи економічного зростання в цих

країнах і значні обсяги накопичених валютних резервів додають впевненості

міжнародним інвесторам, а тому сумарні обсяги надходження іноземного

капіталу на ринки, що формуються, очікуються приблизно на рівні 2017 року.

Приплив іноземного капіталу на ринки, що формуються, зазвичай сприяє

пом’якшенню кредитних обмежень для національних суб’єктів і наданню їм

доступу до довгострокового фінансування, розширенню інвестиційних ресурсів,

підвищенню продуктивності праці і прискоренню економічного зростання. Але

з іншого боку, при покладанні на залучення іноземного позичкового капіталу у

країнах з ринками, що формуються, виникають «зони вразливості» платіжного

балансу, державних фінансів і банківського сектору, які за відсутності здорових

макроекономічних основ і зваженої системи управління ризиками, можуть

110

запустити у дію кризовий сценарій у випадку реверсу потоків капіталу. Цей

феномен добре відомий фахівцям з міжнародної економіки та фінансових ринків

і був підтверджений практичним досвідом України у 2008-2009 роках та 2014-

2015 роках.

У поточному році підвищення дохідності безризикових активів у США

закономірно визначатиме зниження ринкових цін на фінансові активи країн з

ринками, що формуються; такі глобальні зміни породжуватимуть реальні

виклики для стійкості платіжного балансу України. Зокрема, вірогідними є

пролонгація залежності фінансового стану держави від залучення

офіційного фінансування та продовження фінансової підтримки

вітчизняних корпорацій спорідненими структурами-нерезидентами.

Фактично за 6 місяців поточного року дефіцит поточного рахунку платіжного

балансу становив 613 млн дол. США, що на 328 млн дол. більше дефіциту за 6

місяців 2017 р. Від’ємне сальдо торговельного балансу за цей же період зросло

на 728 млн дол і сягнуло величини 3806 млн дол. США. Помітною складовою

дефіциту поточних операцій є стаття «доходи від інвестицій», виплати за якою

зросли на 1028 млн дол. і сягнули 4039 млн дол. США. З іншого боку,

збільшувалися надходження від оплати праці (на 1256 млн дол. відносно січня-

червня 2017 р.), які позитивно впливали на стан поточного рахунку, але

погіршували перспективи відновлення економіки, у зв’язку із масштабним

відтоком найбільш продуктивної та кваліфікованої робочої сили за кордон.

Аналіз динаміки зовнішньоторговельних операцій за 2014-2018 рр. вказує на те,

що дефіцит торговельного балансу суттєво зменшився в 2014-2015 рр. під

впливом різкого скорочення внутрішнього попиту і трикратної девальвації

гривні, однак торговельний дефіцит знову почав зростати у 2016 р. Різка

девальвація гривні у 2014-2015 роках зробила свій внесок у зменшення

зовнішньо-економічних дисбалансів, однак вона не спромоглася повністю

подолати торговельний дефіцит. Досвід України показав: навіть трикратна

девальвація національної валюти не може виступати єдиним засобом

врівноваження торговельного балансу за низького рівня

конкурентоспроможності національних виробників і значної частки товарів

першої необхідності (в т. ч. енергоносіїв) у структурі імпорту. В таких умовах

подолання макро-фінансових розривів мало б спиратися на поєднання важелів

фінансової та структурної політики держави.

У період січня-червня 2018 р. загальне негативне сальдо платіжного балансу (з

урахуванням погашення кредитів МВФ) було профінансовано за рахунок

вилучення резервних активів на суму 763 млн дол. США. Негативним є той факт,

що Національний банк допустив зменшення обсягу міжнародних резервів

111

одночасно з номінальною ревальвацію курсу гривні (на 6,9% за 5 місяців з

початку року). І це у період пікових навантажень виплат за державним

боргом (2018-2020 роки), які без продовження підтримки міжнародних

організацій породжують для України реальну загрозу суверенного дефолту.

Така поведінка в умовах нестійкої зовнішньої позиції країни свідчить або про

економічний волюнтаризм центрального банку, або про свідоме

короткострокове «коригування» ним валютного курсу для генерування

надприбутків вітчизняними олігархами, які змушені були частково повертати

незаконно виведені з країни капітали напередодні впровадження податкового

плану «BEPS» в Україні та в умовах посилення боротьби з податковими

«гаванями» в країнах ЄС.

Таким чином, вперше після стабілізації зовнішнього сектору національної

економіки в 2016-2017 роках, в поточному році знову підвищилися ризики

нестійкості платіжного балансу. Утримання негативного сальдо поточного

рахунку, нарощування дефіциту торговельного балансу, кволий приплив

іноземного капіталу до приватного сектору і скорочення міжнародних

резервів вказують на вразливість зовнішньої позиції України, погіршення її

міжнародної ліквідності та можливість повторення валютної кризи або

кризи платіжного балансу в нашій країні.

Станом на 31.03.2018 сума пасивів міжнародної інвестиційної позиції України

досягла величини 157 млрд дол. США, а сума активів резидентів відносно решти

світу – 129,9 млрд дол., тобто Україна виступала нетто-позичальником решти

світу в сумі 27,1 млрд дол. США. Аналіз пасивів міжнародної інвестиційної

позиції вказує на те, що домінуючою формою зовнішнього фінансування

України є позичкове фінансування: обсяги накопичених зобов'язань за

довгостроковими кредитами сягнули 60,1 млрд дол. США, а перед

портфельними інвесторами у боргові цінні папери – 27,1 млрд дол.; в той час як

сума прямих іноземних інвестицій в Україну становила лише 45,1 млрд дол. З

іншого боку, аналіз структури активів засвідчує, що переважною формою

утримання зовнішніх активів резидентами України є готівкова валюта: її обсяги

сягнули 84 млрд дол. США.

В цілому показники міжнародної інвестиційної позиції вказують на те, що

ступінь інвестиційної привабливості національної економіки для іноземних

інвесторів все ще залишається доволі низьким, а міжнародні агенти надають

перевагу кредитній формі фінансування резидентів України (на противагу -

інвестиційній). Крім того, структура зовнішніх активів відображає як

наслідки інтернаціоналізації економічних зв'язків резидентів України, так і

вкладення значних обсягів їх заощаджень у іноземну валюту, що є, по суті,

112

формою втечі капіталу, яка консервує відсталість і слабкий динамізм

вітчизняної економіки.

Сальдо поточного рахунку платіжного балансу, чиста міжнародна інвестиційна

позиція країни, розміри зовнішнього сукупного боргу та короткострокового

боргу, обсяг зовнішньоборгових виплат і рівень офіційних валютних резервів є

загальновизнаними індикаторами зовнішньої вразливості або стійкості

зовнішнього сектору економіки до кризових потрясінь. За високого ступеню

відкритості економіки та значного обсягу зовнішніх активів і зобов’язань

дотримання безпечних показників зовнішньої стійкості означає недопущення

суттєвих зовнішньо-економічних дисбалансів та утримання належного рівня

міжнародної ліквідності, що, в свою чергу, має гарантувати непорушність

макрофінансової стабільності в країні.

У таблиці 9.2 представлено стандартний набір індикаторів зовнішньої стійкості,

значення яких розраховано нами для періоду 2013 - І кварталу 2018 років на

основі даних НБУ. Отримані кількісні значення надалі порівнювалися із

граничними значеннями (останній стовпчик таблиці), які визначалися за даними

«Alert Mechanism» Єврокомісії та Статистичного Департаменту Центрального

банку Індонезії, який має розгорнуту систему моніторингу та оцінки зовнішньої

вразливості країни.35 При перевищенні визначених граничних значень відповідні

показники маркувалися червоним кольором – як такі, що сигналізують про

підвищений рівень небезпеки. Якщо фактичні значення знаходилися в інтервалі

85-100% граничного показника, вони маркувалися жовтим кольором, що

означало помірний рівень ризиків. А якщо фактичні значення були меншими від

85% граничного показника, вони позначалися зеленим кольором – як такі, що

знаходяться у зоні допустимих значень і вказують на низький рівень ризиків.

За результатами проведеного аналізу виявилося, що в І кварталі 2018 року із 11

індикаторів зовнішньої стійкості лише три: сальдо поточного рахунку,

чиста міжнародна інвестиційна позиція та міжнародні резерви у % до

грошової маси - засвідчили низький ступінь вразливості до впливу

шокових ситуацій (зелений колір у табл. 9.2). За 8-ма індикаторами валового

зовнішнього боргу, короткострокового боргу, обсягу боргових виплат і

рівня міжнародних резервів (крім відношення до грошової маси) рівень

відповідних ризиків було оцінено як дуже високий (червоний колір).

35 External Vulnerability Indicators: The Case of Indonesia, Ayi Supriyadi / Statistics Department Bank Indonesia Version

of June 30, 2014.

113

Таблиця 9.2

Індикатори зовнішньої стійкості України та їх граничні значення

Індикатори 2013 2014 2015 2016 2017 2018 І

кварт.

Гранич-

ні зна-

чення*

1. Валовий зовнішній борг,

% експорту товарів і послуг 173,9 193,0 248,0 246,9 216,8 210,2 200

2. Валовий зовнішній борг,

% ВВП 78,1 94,6 130,4 121,8 103,9 100,3 60

3. Короткостроковий борг, %

валового зовнішнього боргу 41,7 44,8 43,3 41,6 40,1 40,6 20

4. Короткостроковий

зовнішній борг, % експорту

товарів і послуг 72,6 86,5 107,3 102,7 86,9 88,0 40

5. Зовнішньоборгові виплати,

% експорту товарів і послуг 42,4 27,8 58,3 29,3 * * 25

6. Міжнародні резерви, %

короткострокового

зовнішнього боргу 34,4 13,3 25,9 32,9 40,2 38,5 100

7. Міжнародні резерви, %

композитного критерію

МВФ * * 45,2 55,8 65,1 63 100

8. Міжнародні резерви,

місяців імпорту 2,5 1,3 3,2 3,6 3,6 3,4 3,8

9. Міжнародні резерви, %

широкої грошової маси 18,0 12,4 32,1 38,3 43,7 41,3 20

10. Сальдо поточного

рахунку, % ВВП -9,1 -3,4 1,8 -1,4 -1,9 -0,3 -2,3

11. Чиста міжнародна

інвестиційна позиція, %

ВВП -36,8 -40,1 -41,7 -37,1 -23,7 -23,3 -35

Джерело: власні розрахунки за даними НБУ.

Серед індикаторів зовнішньої стійкості чільне місце посідають показники

зовнішнього боргу та міжнародних резервів, з огляду на поширеність валютних

і боргових криз у сучасному світі. Причому нині спостерігаються доволі тісні

взаємозв'язки між надмірним обсягом зовнішнього боргу та валютними кризами,

а також між різкою девальвацією та борговими кризами. Адже, з одного боку,

реальне зниження обмінного курсу підвищує тягар обслуговування боргу для

суверенного позичальника і підштовхує його до дефолту; а з іншого боку,

оголошення дефолту чи реструктуризація боргу зумовлює подальшу

девальвацію національної валюти.

114

Станом на кінець 2017 року

обсяг міжнародних резервів

України становив 18,8 млрд

дол. США і був

еквівалентним 3,6 місяців

імпорту та 40,2%

короткострокового

зовнішнього боргу (рис.

9.1). Порівняно з кінцем

2014 року основні

показники резервів

збільшилися майже втричі,

однак вони все ще не

досягали рівня 100%

короткострокового зовнішнього боргу - відставання в 2,5 рази - та 100%

композитного критерію МВФ - відставання в 1,5 рази. Композитний критерій

МВФ вимагає покриття резервами 30% короткострокового зовнішнього боргу,

15% інших зовнішніх зобов'язань, 5% експорту і 5% широких грошей. Більше

того, в І півріччі 2018 р. було перервано позитивну тенденцію підвищення

міжнародної ліквідності країни: обсяг резервів зменшився з 18,8 до 18,0 млрд

дол. США та із 40,2 до 38,5% короткострокового боргу (в І кварталі).

Наші висновки щодо нестійкості зовнішнього сектора економіки України та

високих фінансових ризиків підтверджують і фахівці Інституту міжнародних

фінансів. У червні 2018 року вони зарахували Китай, Україну та Аргентину до

групи найбільш уразливих серед країн, що розвиваються, за показниками потреб

у зовнішньому фінансуванні, достатності міжнародних резервів і зовнішньо-

торговельної стійкості. Крім того, відносно України, поряд із Туреччиною та

Польщею, фахівцями було відзначено підвищення ризиків інвестування,

порівняно з минулим роком.

Таким чином, значний дефіцит торговельного балансу, низький рівень

міжнародних резервів, негативне сальдо міжнародної інвестиційної позиції,

надмірні обсяги зовнішнього боргу і непосильний тягар боргових виплат

сигналізують про можливість настання боргової кризи і кризи платіжного

балансу в нашій країні у недалекому майбутньому.

Хиткий стан макрофінансової стабільності засвідчують і труднощі з виконанням

бюджету та здійсненням планових виплат у рахунок погашення і обслуговування

зовнішнього боргу, з якими Україна зіткнулася в поточному році. Так, у вересні-

грудні 2018 р. держава має виплатити за зовнішнім боргом та інвесторам у

115

валютні ОВДП близько 2,3 млрд. дол. США, а в 2019 р. - 7,4 млрд дол. США.36

Згідно з початковими планами Уряду, для рефінансування таких виплат у 2018

році Мінфін і НБУ мали намір залучити приблизно 6 млрд дол. США

зовнішнього фінансування, включаючи транш кредиту МВФ, надходження від

єврооблігацій, макрофінансової допомоги ЄС та позик Світового банку.

Фактично ж за І півріччя Урядом було отримано лише 0,1 млрд дол. США

зовнішнього фінансування до спеціального фонду бюджету. Проблеми із

залученням зовнішнього фінансування в І півріччі пояснюються зупинкою

програми МВФ і неможливістю отримання позичкових коштів від ЄС та

Світового банку без відновлення співробітництва з МВФ, а також надзвичайною

дорожнечею (або фактичною недоступністю) зовнішнього комерційного

фінансування в умовах заморожування програми МВФ.

Майже нульове залучення зовнішнього позичкового фінансування та

невиконання доходної частини мають своїм наслідком неповне фінансування

видатків Державного бюджету. Так, за січень-червень 2018 р. видатки загального

фонду бюджету було недофінансовано на 41 млрд грн. або на 8,8% порівняно з

плановими. Поки що Міністерство фінансів в ручному режимі скорочує обсяги

бюджетних асигнувань, але неотримання прогнозованих обсягів зовнішнього

фінансування до кінця року зробить неминучим секвестр державного бюджету.

Скорочення державних видатків в умовах слабкого відновлення економічної

активності після глибокої кризи 2014-2015 рр. стане чинником пригнічення

економічної діяльності та поглиблення соціально-демографічної кризи в країні.

Таким чином, відновлення співробітництва України з МВФ і утримання

зовнішньо-економічної та боргової стійкості має стати одним із пріоритетів

діяльності держави в короткостроковому періоді. Але в середньостроковому

періоді для вирівнювання фінансових і зовнішньо-економічних дисбалансів

країни першочергове значення матиме оздоровлення регуляторно-правової

системи та проведення активної структурної політики, які

забезпечуватимуть розвиток вітчизняного підприємництва та відхід від

рентно-сировинної моделі економіки.

На наш погляд, досить важливим аспектом, який має враховуватися у процесії

взаємодії України з МВФ, є те, що Фонд не має жорстко постійного набору

заходів для досягнення цілей макрофінансової стабілізації в конкретній країні.

Фахівці МВФ можуть оперативно коригувати початкові параметри

стабілізаційних програм при обґрунтуванні національним урядом заходів/

критеріїв, відмінних від пропонованих МВФ, але достатньо ефективних для

подолання наявних розривів державних фінансів, грошово-кредитного та

36 Report “Public Debt of Ukraine”, July 2018 https://app.box.com/s/uyd75tzr1gjzpmuulhakihe6ic3bo2os

116

зовнішнього секторів. Тому для досягнення перспективних цілей соціально-

економічного розвитку країни та відновлення повноцінного суверенітету

держави незаперечне значення має вироблення активної позиції державних

інститутів у проблемних питаннях співробітництва з МВФ і професійне

відстоювання національних економічних інтересів.

Вагоме місце серед індикаторів зовнішньої стійкості займає зовнішній сукупний

борг, обсяг і структура якого заслуговують ретельного розгляду, з огляду на

потенційно важливу роль іноземного капіталу як акселератора економічного

зростання, з одного боку, та його мінливий характер, який неодноразово ставав

причиною фінансових криз, з іншого боку.

Зовнішній борг усіх

секторів економіки станом

на 31.03.2018 р. становив

116,3 млрд дол. США,

зменшившись на 0,3 млрд

дол. відносно грудня 2017

року і збільшившись на 2,7

млрд дол. відносно грудня

2016 року. За останні 4 роки

в номінальному вираженні

зовнішній борг України

скоротився на 21,1 млрд

дол. або на 15,4% (рис. 9.2).

Аналіз динамічних змін складових зовнішнього сукупного боргу України

дозволяє встановити основну причину зменшення загального обсягу боргу –

втрата доступу до зовнішніх ринкових позик всіх суб’єктів економіки в 2014-

2016 роках і перехід здебільшого до офіційного фінансування в державному

секторі та до фінансової підтримки афілійованих (материнських) структур в

корпоративному секторі економіки. З квітня 2014 до квітня 2018 року зовнішні

боргові зобов’язання сектору державного управління збільшилися на 10,3 млрд

дол., зобов’язання центрального банку – на 6 млрд дол., в той час як зовнішні

зобов’язання депозитних корпорацій скоротилися на 16 млрд дол., а зобов’язання

нефінансових підприємств і домашніх господарств - на 19,4 млрд дол. США. В

загальній сумі зовнішнього боргу 21,4 млрд дол. США припадає на прострочену

заборгованість за негарантованими кредитами реального сектору, причому сума

такого простроченого боргу за останні 4 роки збільшилася на 14,9 млрд дол.

США.

117

На рис. 9.3 наведено

основні зовнішньоборгові

показники України у

динаміці з 2013 по І

квартал 2018 рр.

Представлені дані

вказують на те, що всі із

наведених індикаторів

зовнішньо-боргового

навантаження України

суттєво перевищують

граничні значення:

зовнішній сукупний борг України станом на 31.03.2018 р. складав 210,2%

експорту при гранично допустимому рівні 200%;

зовнішній борг складав 100,3% ВВП при гранично допустимому рівні 60%;

короткостроковий зовнішній борг досяг рівня 259,7% міжнародних резервів

при гранично допустимому рівні 100%.

За високого рівня зовнішньоборгового навантаження національна

економіка характеризується низькими і нестабільними темпами

економічного зростання, а також значною вразливістю до впливу зовнішніх

шоків – коливань відсоткових ставок, обмінних курсів, цін на експортовані

товари, рівня попиту в країнах-партнерах. Із збільшенням величини боргу

підвищуються ризики його рефінансування: уряд чи корпорації раптово можуть

втратити доступ до ринку капіталів, що породжуватиме кризу ліквідності. Крім

того, високий обсяг зовнішнього боргу вимагає значних витрат на його

обслуговування. Особливо небезпечним при цьому є т. зв. ефект «сніжної

лавини», коли високі кредитні ризики інвесторів підштовхують вгору ринкові

відсоткові ставки, які, в свою чергу, зумовлюють підвищення рівня боргового

навантаження, запускаючи у такий спосіб спіраль кризових подій.

За висновком багатьох фахівців високий рівень зовнішнього боргу пов'язаний з

низькими темпами економічного зростання. Основною причиною цього є те, що

переобтяжені боргами позичальники змушені значну частку власних доходів

спрямовувати на обслуговування боргів, а також рано чи пізно скорочувати свої

інвестиційні та споживчі витрати з метою погашення накопичених боргів.

Результати економіко-математичного моделювання на основі квартальних даних

України за 2007-2018 роки показали, що підвищення розміру зовнішнього

сукупного боргу на величину, еквівалентну 1% ВВП, у середньостроковому

періоді має своїм наслідком зниження темпів зростання реального ВВП на 0,18%.

118

Вагомою складовою

зовнішнього сукупного

боргу є зовнішній

державний борг. У період з

2014 року ризики

державного боргу України

набули критичного

характеру, а в 2019-2020

роках (після проведеної

реструктуризації боргу за

ОЗДП у 2015 році) досить

реальною стала загроза

суверенного дефолту.

Основними проблемами у сфері управління державним боргом України в

період 2014-2018 років бути такі:

1) Ігнорування в процесі управління державним боргом критичних рівнів

боргового навантаження та недооцінка боргових ризиків: розмір державного

боргу на кінець 2017 року сягнув 71,8% ВВП і 270% доходів бюджету,

перевищуючи граничні значення в 1,4-1,8 разів; а частка боргу в іноземній валюті

становила 68% при гранично допустимому значенні в 50%;

2) Фрагментарність і поверховість законодавчого забезпечення боргових

процесів, порушення владою боргового ліміту, зафіксованого в Бюджетному

кодексі України (60% ВВП);

3) Стрімке нарощування державного боргу за непрозорими схемами

рекапіталізації банків і держкомпаній: з 2014 р. Урядом вкладено в цінні папери

цих суб'єктів 398,2 млрд грн, які трансформувалися у внутрішній державний

борг;

4) Високі ставки зовнішніх комерційних запозичень (7,4% у 2017 р.) при

тому, що в країнах ЄС 7% - критична ринкова ставка, при досягненні якої уряду

надається офіційна фінансова допомога;

5) Необґрунтовано високі ставки внутрішніх запозичень: реальна дохідність

гривневих облігацій внутрішньої позики із січня 2018 р. перевищує 8% річних,

що є безпрецедентним випадком у міжнародній практиці.

6) Наслідком вказаних процесів стали надмірні обсяги державного і

гарантованого боргу, як фактору вразливості до фінансових криз, і масштабне

відволікання ресурсів бюджету на виплату відсотків за боргом.

Високий рівень державного та зовнішнього сукупного боргу України

відображає структурну слабкість і низьку конкурентоспроможність

119

національної економіки. В 2017 році частка переробної промисловості у ВВП

становила 12,4%, в той час як у структурі експорту товарів частка 3-х груп –

продовольства і сировини для його виробництва, мінеральних продуктів, чорних

і кольорових металів і виробів з них – досягла 78,5%. Причому за 2005-2017 роки

частка вказаних сировинних груп збільшилася майже на 10 п.п.

Австрійські вчені М. Ландесманн і Р. Штьоллінгер показали, що значні дефіцити

поточних рахунків, а відповідно, і значні зовнішні борги, спостерігаються в тих

європейських країнах (зокрема, в Україні, Західних Балканах, Південно-

Європейських країнах, у Франції та Великобританії), яким властиві слабкий

експортний сектор і переважання низько-технологічних виробництв у структурі

промислового виробництва.37 Вони назвали зазначений феномен «структурними

зовнішніми дисбалансами».

Страждаючи від структурних дисбалансів, Україна, поряд з цим, не має вагомої

інституційної та фінансової підтримки ЄС, яку тривалий час отримують країни

Східної та Південної Європи (нові члени і кандидати на вступ до ЄС).

Наприклад, Польща отримала майже 80 млрд євро у формі нетто-трансфертів ЄС

у період 2004–2014 рр., а Румунія понад 17 млрд євро у період 2007–2014 рр.

Тому не дивно, що під впливом глобальних шоків 2008-2009 рр., а згодом

економічних і військово-політичних потрясінь 2014-2015 рр. (у поєднанні із

неспроможністю національних органів управління протистояти новим загрозам

і викликам), Україна скотилася в «кювет» економічної депресії та фінансової

дестабілізації.

З кінця 2017 року додаткові ризики для зовнішньої стійкості економіки стали

виникати як наслідок активного залучення нерезидентів (включаючи

офшорні капітали українських олігархів) на ринок гривневих ОВДП. А

Уряд пропонував таким інвесторам не лише привабливу дохідність (до 18%

річних при прогнозованих темпах інфляції в 9%), а й перейшов до

розміщення здебільшого короткострокових інструментів (3-місячних, 9-

місячних і 12-місячних).

Масова присутність іноземних інвесторів на внутрішньому борговому ринку,

хоча й сприяла розширенню ємності ринку, в той же час виступала джерелом

нестабільності. Відомо, що поведінка іноземних інвесторів істотно залежить від

очікуваної динаміки обмінного курсу; чутливо реагують такі інвестори на

економічні і політичні події всередині країни, а також на зміну умов

37 Structural Change, Trade and Global Production Networks: An ‘Appropriate Industrial Policy’ for Peripheral and

Catching-up Economies / M. Landesmann and R. Stöllinger, 2018. – Retrieved from: https://wiiw.ac.at/structural-change-

trade-and-global-production-networks-p-4525.html

120

міжнародного ринку капіталів. Світовий досвід свідчить про те, що стійкий

приплив іноземного капіталу на ринок внутрішніх боргових зобов’язань уряду

спостерігається лише у країнах з високим кредитним рейтингом. А в інших

країнах висока волатильність короткострокових потоків капіталу може

справляти значний вплив на стабільність боргової позиції уряду та

врівноваженість платіжного балансу країни.

В Україні за даними НБУ в період із середини грудня 2017 до кінця березня 2018

р. сума гривневих ОВДП у портфелі нерезидентів збільшилася на 9,9 млрд. грн і

досягла 14,7 млрд грн. Проте з кінця березня почав набирати обертів зворотній

процес: вкладення нерезидентів в ОВДП за 4 місяці зменшилися на 5,9 млрд грн

і впали до рівня 8,8 млрд грн. Тобто, отримавши високу дохідність за рахунок

курсової різниці і високої номінальної ставки, нерезиденти почали виводити свої

капітали з ринку (при цьому, за деякими оцінками, їх ефективна дохідність

досягала 30% річних в іноземній валюті). Закономірно, що такі процеси з квітня

2018 року почали негативно впливати на стан бюджету та міжнародних резервів

країни. Так, за січень-червень 2018 року видатки загального фонду державного

бюджету було недофінансовано на 8,8% відносно плану, а розмір міжнародних

резервів зменшився з 18,8 млрд дол. до 18,0 млрд дол. США.

На наш погляд, загрози виходу нерезидентів з ринку ОВДП поки що не мають

критичного характеру, оскільки на піку їх участі у внутрішньо-боргових

операціях уряду співвідношення їх вкладень до валових міжнародних резервів

становило лише 3,1%. Проте в умовах нестабільної зовнішньої та боргової

позиції держави такий чинник додатково посилює ризики зовнішньої

фінансової вразливості і погіршує перспективи макрофінансової

стабільності в країні.

Причому, додаткові

фактори нестабільності

були породжені діями

самого Уряду і НБУ, які з

грудня 2017 року суттєво

збільшили обсяги

розміщення

короткострокових ОВДП і

підвищили рівень

відсоткових ставок за

різними інструментами

фінансового ринку. Обсяги

розміщення

121

короткострокових ОВДП, рівень їх номінальної та реальної дохідності у

помісячному розрізі в 2013-2018 роках відображено на рис. 9.5.

Середньозважена дохідність короткострокових гривневих ОВДП на первинному

ринку підвищилася з 16,2% у січні 2018 року до 17,2% річних у березні і до 17,3%

річних у червні. З урахуванням прогнозних темпів інфляції на 2018 рік (9%

грудень до грудня) реальна дохідність ОВДП становила 7,2% річних у січні, 8,2%

у березні та 8,3% у червні 2018 року.

Такий високий рівень відсоткових ставок за державними облігаціями є

безпрецедентним як з точки зору міжнародних порівнянь України з

ринками, що формуються, так і з точки зору часових порівнянь вартості

обслуговування державного боргу самої України. З 2013 року реальна

відсоткова ставка понад 7% річних фактично мала місце лише у грудні 2013 року

(7,2%) та у січні 2017 року (7,2%). Тобто лише в І півріччі 2018 року реальна

відсоткова ставка за ОВДП на рівні понад 7% річних утримувалася 6 місяців

поспіль, а рівень червня 2018 року став піковим для всього періоду

спостереження.

Для визначення обґрунтованості поточної ставки за ОВДП в Україні ми провели

порівняння дохідності 1-річних державних облігацій в Україні з дохідністю в

інших країнах з ринками,

що формуються, і країнах,

що розвиваються, на основі

даних порталу

investing.com. Виявилося,

що серед 36 країн Україна

мала одну з найвищих

номінальних дохідностей і

знаходилася на 4-му місці

в кінці списку (рис. 9.6).

Для порівняння: у Болгарії

та Словаччині номінальні

відсоткові ставки мали

від'ємні значення, в Хорватії, Словенії, Угорщині, Чехії, Польщі, Гонкогу та

Таїланді відсоткові ставки не перевищували 2% річних. А в Марокко, Китаї,

Сербії, Чилі, Малайзії, Бангладеш, Румунії, В'єтнамі, Йорданії та Колумбії

номінальні ставки знаходилися у діапазоні 2,5 – 4,7% річних. За рівнем

номінальних відсоткових ставок 1-річних державних облігацій (17,8%

річних) Україну випереджали лише Єгипет (18,7%), Туреччина (19,8%) та

Аргентина (38,1%). В той же час серед 36 країн за рівнем реальної дохідності

122

облігацій Україна з показником 8,8% річних поступалася тільки Аргентині

(18,9%) та Туреччині (8,9%).

Вказана відсоткова політика є досить витратною для бюджету (видатки на

обслуговування внутрішнього боргу в І півріччі сягнули 36,2 млрд грн.), і навряд

чи була виправданою в умовах протистояння зовнішній військовій агресії та

генерування економікою дуже низького рівня внутрішніх доходів.

Таблиця 9.3

Тиск боргових платежів на державний бюджет і ВВП країни

Показники

2013

І

півріччя

2014

І

півріччя

2015

І

півріччя

2016

І

півріччя

2017

І

півріччя

2018

І півріччя

ПЛАТЕЖІ ЗА ДЕРЖАВНИМ

БОРГОМ, млрд грн, у т. ч.: 51,1 70,4 118,0 115,8 85,8 160,1

- внутрішнім 26,4 47,1 92,5 75,8 62,8 116,9

- зовнішнім 24,7 23,3 25,5 40,0 23,0 43,3

Частка платежів за державним

боргом у ВИТРАТАХ бюджету, % 22,4 28,5 31,8 30,0

20,0

28,3

Частка відсоткових виплат за

боргом у ВИДАТКАХ бюджету, % 8,6 9,2 17,3 15,8 14,4

12,1

Відношення відсоткових виплат за

боргом до ВВП,% 2,4 3,2 5,1 4,8 4,2

3,6

Відношення платежів за

державним боргом до ВВП, % 7,8 10,1 14,2 11,7 6,8

10,3

Джерело: складено за даними Державної казначейської служби і Державного Комітету

статистики.

Загальний обсяг виплат з погашення й обслуговування державного боргу в

І півріччі 2018 року сягнув 160,1 млрд. грн або 10,3% ВВП. Питома вага

видатків на обслуговування державного боргу в загальному обсязі видатків

державного бюджету становила 12,1 % порівняно з 14,4 % у І півріччі 2017 року.

Аналіз даних таблиці 9.3 свідчить про аномально високий тягар погашення і

обслуговування боргу для державного бюджету і ВВП країни. Щодо ВВП

обсяг платежів за державним боргом збільшився з 7,8% у І півріччі 2013 року до

10,1% у 2014 і після пікового зростання у І півріччі 2015 року знову зменшився

до 10,3% у І півріччі 2018 року. Щодо ВВП обсяг відсоткових платежів за

державним боргом збільшився з 2,4 % у І півріччі 2013 р. до 5,1 % у 2015 і

становив 3,6% у І півріччі 2018 року.

Існування високого боргового навантаження і значні видатки на обслуговування

боргу є причиною зменшення первинних видатків бюджету на розвиток

людського капіталу, активізацію економічної діяльності та підвищення

обороноздатності держави. Слабкі темпи проведення структурних реформ у

бюджетній сфері при зменшенні реального обсягу бюджетних коштів, які

123

можуть спрямовуватися на задоволення соціально-економічних потреб

країни, починаючи з 2014 року, стали причиною виникнення соціально-

демографічної кризи та поглиблення диспропорцій і кризового стану

реального сектору економіки.

Проблемним аспектом позичкової політики держави в 2018 році є те, що

інтенсивне залучення короткострокових позик за аномально високими

відсотковими ставками збільшує ризики рефінансування державного боргу, а

активна участь нерезидентів у внутрішньо-боргових операціях уряду за

алогічних коливань обмінного курсу підвищує ступінь зовнішньої

вразливості економіки.

Отже, ключові показники зовнішньої стійкості України вказують на те, що

процес макрофінансової стабілізації в Україні є доволі хитким і може бути

зруйнованим у будь-який момент під впливом масштабних зовнішніх шоків

чи внутрішніх потрясінь. В таких умовах досить тривожним сигналом є

скорочення абсолютної суми міжнародних резервів у І півріччі 2018 року (з 18,8

до 18,0 млрд дол. США) та їх відносного показника до імпорту товарів і послуг.

На критично високому рівні утримується розмір зовнішньо-боргового

навантаження (210,2% експорту), а обсяги короткострокового зовнішнього боргу

продовжують зростати. Допущення номінальної ревальвації гривні в І

півріччі 2018 року в умовах скорочення рівня міжнародних резервів при

тому, що базові критерії адекватності резервів залишаються не

виконаними, а на 2018-2020 роки припадає пік виплат за зовнішнім

державним боргом, свідчить про вкрай некваліфіковане управління

валютно-курсовими процесами та державним боргом в Україні, а також

демонструє неспроможність відповідальних органів забезпечити тривалу

макрофінансову стабільність у країні. Відновлення зовнішньої стійкості

економіки, зменшення валютних і боргових ризиків вимагає нової якості

макроекономічного регулювання та має спиратися на впровадження комплексної

програми відродження і структурної перебудови національної економіки.

124

РОЗДІЛ 10.

НЕДОЛІКИ СИСТЕМИ ОПОДАТКУВАННЯ

10.1. Історія податкового права України

Глобальна фінансова криза 1998 року засвідчила неактуальність повоєнних

концепцій оподаткування, побудованих на припущенні, що світове багатство

створюється здебільше від торгівлі капіталом, а не матеріальним продуктом.

Поступово це призвело до різкого розшарування людей за доходами та

зубожіння більшості з них. Як наслідок – до громадського неспокою, війн та

сплеску тероризму. Наступна глобальна криза 2007 – 2009 років лише

підтвердила хибність таких концепцій.

Наприкінці 1992 – початку 1993 років в Україні відбулися перші суттєві зміни

податкового та фінансового права, викликані впровадженням правил ринкової

економіки. Однак, реальна податкова реформа була проведена лише наприкінці

1997 року. Саме тоді Україна отримала набір податків, класичний для країн

континентальної Європи. Проекти розроблялися у співпраці з представниками

Програми Гарвардського університету США «Базовий світовий податковий

кодекс» (Basic World Tax Code) та в 1999 році були визнані ОЕСР як модельні.

Однак, у наступних роках податкова система України різко деградувала під

впливом корупційних рішень влади: були впроваджені різноманітні пільги та

звільнення, на оборудках з від’ємним сальдо ПДВ виникли цілі династії

заможних податківців. Нарешті були прийняті норми, які де-факто узаконили

тонку капіталізацію та безподаткове виведення активів за кордон.

Симптоматично, що більшість нині діючих антидемпінгових розслідувань з боку

ЄС та США з приводу української продукції ГМК пояснюються

антиконкурентними нормами (податковими пільгами), наданими Законом

України «Про проведення економічного експерименту на підприємствах

гірничо-металургійного комплексу України», який діяв менше ніж півтора роки

та був скасований ще 1 січня 2002 року.

Нажаль, після Революції Гідності більшість рішень урядів продовжили

корупційний тренд «злочинної влади».

10.2. Податкове право України versus міжнародне право

Правова система Європейського Союзу базується на «Acquis communautaire», а

саме «Доробку спільноти» – сукупності спільних прав і зобов'язань, обов'язкових

до виконання в усіх країнах – членах ЄС. Однією з основних умов прийняття до

125

ЄС нових членів є адаптація їх внутрішнього законодавства до права ЄС. Згідно

з Договором про Асоціацію з ЄС Україна також взяла на себе зобов’язання

уніфікувати внутрішні правила оподаткування за правилом «acquis

communautaire». Хоча Глава 16 Складу Acquis й передбачає адаптацію

оподаткування, однак містить виключно загальні принципи та не змушує

асоційованого члена копіювати всі норми податкових регламентів та директив

ЄС. В принципі, податкова політика, як і грошова, є частиною державного

суверенітету будь-якої країни (лише згадаймо французьку етимологію слів

«суверен» (гроші) та «дуаєн» (податок)). Отже, гіпотетична відмова України від

суверенного права встановлювати та скасовувати податки прямо суперечить

нормам її Конституції.

Україна жодним чином не обмежена в праві розбудовувати власну національну

податкову систему за умови, що така система відповідає принципам

справедливої конкуренції при міжнародному обміні товарами (послугами),

робочою силою, грошима та капіталом. Наприклад, українці вільні замінити

ПДВ будь-яким іншим споживчим податком за умови дотримання вимог 6 та 112

Директив ЄС про його податкову нейтральність у зовнішній торгівлі з ЄС. Або

акцизи, якщо при цьому не порушуються конкурентні правила виробництва

алкоголю та інтелектуальне право на захист географічних назв. Українці можуть

самостійно вирішити як оподаткувати доходи (прибутки) громадян та компаній,

нерухоме майно, визначати розміри рент та інших екологічних податків.

Зрозуміло, якщо в майбутньому Україна отримає доступ до коштів спільних

європейських фондів (наприклад у сфері сільського господарства, транспорту,

освіти, енергетики та екології тощо), то вимоги до Acquis зростуть. Тоді

працюватиме правило «on kind» (під умову), за яким доступ до таких

європейських фондів має бути упередженим відповідною зміною українського

законодавства.

Простір для наших податкових реформ є широким. Однак ми повинні бути

обережними, щоб у погоні за кращим місцем у системі міжнародного розподілу

праці та капіталу не потрапити у списки ФАТФ або офшорів за методологією

ОЕСР, або навпаки – щоб не зруйнувати власну бюджетну систему.

Нажаль, після Революції Гідності більшість податкових ініціатив урядів

призвели лише до зростання тіньової економіки та рівня корупції. Найбільш

одіозними виглядають: рішення Президента про відтермінування імплементації

економічної частини Договору про Асоціацію України з ЄС (був втрачений час

для взаємної адаптації регламентів та сертифікатів, а отже і доходи українських

експортерів), а також фактичний провал адаптації українського податкового

126

законодавства до законодавства ЄС за графіком, встановленим Угодою про

Асоціацію з ЄС.

Україна має спиратись на пріоритетність національних інтересів. Будь-яка

податкова реформа приречена на провал, якщо платники не впевнені, що:

(1) сплачені ними податки поспіль підуть на фінансування їхніх життєвих

потреб,

(2) буде подолано корупцію та вартість утримання фіскальних служб знизиться

до раціонального європейського рівня.

Структура діючої податкової системи України не тільки не відповідає

глобальним соціально-економічним викликам сьогодення, але й залишається

глибоко корупціогенною. Розглянемо її більш детально.

10.3. Кількість податків та квазі-податкових платежів

Як було зазначено, Україна має класичний для континентальної Європи набір

податків: 9 загальнодержавних та 4 місцевих:

Таблиця 10.1

Податки та інші обов’язкові платежі

127

Однак, 5 видів акцизів та 10 видів рент мають докорінно відмінні бази, ставки та

правила адміністрування. Отже, виходячи з їхньої економічної сутності, в

Україні фактично діють 24 різних податки.

Додатково в Україні існують 37 обов’язкових зборів та платежів,

загальновідомих як квазі-податки. Хоча вони й займають незначну долю в

податковому тягарі (0,48% до ВВП), однак призводять до уповільнення

економічної активності та зростання корупції, що в свою чергу впливає на

розрахунок раціонального рівня податкового навантаження, про який буде йтися

далі.

Таблиця 10.2

Квазі-податкові платежі

1. Плата за ліцензії на певні види господарської діяльності та сертифікати

2. Збір за реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань

3. Збір за реєстрацію представництв іноземних суб'єктів господарської діяльності

4. Судовий збір

5. Кошти, отримані за вчинення консульських дій

6. Виконавчий збір

7. Державне мито

8. Єдиний збір, який справляється у пунктах пропуску через державний кордон України

9. Портовий (адміністративний) збір

10. Плата за державну реєстрацію юридичних осіб або суб'єктів підприємницької діяльності

11. Плата за ліцензію на виробництво спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних

напоїв та тютюнових виробів

12. Плата за ліцензію на право експорту, імпорту та оптової торгівлі спирту етилового,

коньячного та плодового

13. Плата за ліцензію на право експорту, імпорту алкогольними напоями та тютюновими

виробами

14. Плата за ліцензію на право оптової торгівлі алкогольними напоями та тютюновими

виробами

15. Плата за ліцензію на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями та тютюновими

виробами

16. Плата за видачу, продовження, переоформлення ліцензій і за видачу дубліката ліцензій на

мовлення, та ліцензій провайдера програмної послуги

17. Плата за видачу, переоформлення, продовження терміну дії ліцензій на користування

радіочастотним ресурсом України та видачу дублікатів таких ліцензій

18. Плата за ліцензії, видані Національною комісією, що здійснює державне регулювання у

сферах енергетики та комунальних послуг

19. Плата за видачу, переоформлення, продовження терміну дії ліцензій на здійснення

діяльності у сфері телекомунікацій та видачу копій і дублікатів таких ліцензій

20. Збори за підготовку до державної реєстрації авторського права і договорів, які стосуються

прав автора на твір, та плата за одержання контрольних марок

21.

Плата за видачу дозволів на право ввезення на територію України, вивезення з території

України або транзиту через територію України наркотичних засобів, психотропних речовин

і прекурсорів

22. Збір за видачу спеціальних дозволів на користування надрами та кошти від продажу таких

дозволів

23. Плата за виділення номерного ресурсу

24. Плата за державну реєстрацію джерел іонізуючого випромінювання (реєстраційний збір)

128

25. Плата за оформлення посвідчення закордонного українця

26. Плата за надання інших адміністративних послуг

27. Адміністративний збір за державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх

обтяжень

28.

Плата за надання відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-

підприємців та громадських формувань, за одержання інформації з інших державних

реєстрів, держателем яких є центральний орган виконавчої влади

29.

Плата за скорочення термінів надання послуг у сфері державної реєстрації речових прав на

нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-

підприємців та громадських формувань, а також плата за надання інших платних

30. Плата за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин

і механізмів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні

31. Плата за виконання митних формальностей органами доходів і зборів поза місцем

розташування цих органів чи поза робочим часом, установленим для них

32. Внески до спеціального фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну

діяльність та на участь України у міжнародних авіаційних організаціях (включаючи IKAO)

33. Збір з операцій з купівлі іноземної валюти (на безготівковому ринку)

34. Збір при поданні ювелірних та побутових виробів з дорогоцінних металів на клеймування

державним пробірним клеймом до казенних підприємств пробірного контролю

35. Збір при набутті права власності на легкові автомобілі

36. Збір з операцій придбання (купівлі-продажу) нерухомого майна

37. Збір з користування чи надання послуг стільникового рухомого зв'язку

За економічною сутністю квазі-податкові платежі є обов'язковими внесками до

бюджету як передумова вчинення платником окремої цивільно-правової операції

(наприклад, як державне мито) або доступу до правосуддя (судовий збір), або як

плата за початок підприємницької чи благодійної діяльності (за реєстрацію) чи

за здійснення їх певних видів (ліцензії, дозволи, сертифікати тощо). Такі

платежі мають всі принади класичних податків.

Навіть без урахування безлічі так званих «платних адміністративних послуг», які

по суті перетворюють державні установи на своєрідні монопольні підприємства,

Україна де-факто має 61 податків та квазі-податкових платежів. Зрозуміло,

що за таких умов не може йти мова про будь-який інвестиційний бум або

інноваційний прорив в Україні.

Нажаль, після Революції Гідності всі подальші «реформи» податкового

законодавства були косметичними чи корупційними. Реформи полягали лише в

зміні назв податків без капітального ремонту їхньої економічної суті (так звана

«податкова реформа Яценюка»), або в перекладенні відповідальності за погане

податкове адміністрування з податківців на платників за кошт останніх (введення

«електронних рахунків ПДВ») або в інших негативних «податкових

експериментах» над людьми чи компаніями (оподаткування пенсій, валютно-

обмінних операцій, акцизів на роздріб, зміни правил оподаткування фермерів

тощо). Більшість таких хибних новацій були згодом скасовані.

129

Наслідками таких новітніх податкових реформ стало значне розширення тіньової

економіки, зростання корупції та вартості власного обігового капіталу компаній,

отже витрат бізнесу. У підсумку такі псевдо-реформи призвели (та продовжують

призводити) до падіння інвестиційної привабливості України, рівня офіційної

зайнятості та зростання трудової еміграції українських громадян.

10.4. Податковий тягар в Україні

Реальний рівень фіскального навантаження (податковий тягар) стандартно

розраховується як відношення суми фіскальних (податкових, квазі-податкових)

обов’язкових вилучень до розміру номінального ВВП за порівняльний період.

Показник податкового тягаря є важливим для розрахунку так званого «клину

(кривої)» Лафера (з урахуванням формули Харбергера), за якими оцінюється

ступінь бюджетної ефективності та рівень тінізації економіки. У разі

перевищення граничного рівня таких величин, доходи бюджету будь-якої країни

падатимуть, а тіньова економіка разом із корупцією – зростатиме.

Пояснимо детальніше інформацію щодо клину (кривої) Лафера:

Рис. 10.1

За наслідками 2017 року пік кривої Лафера для країн північної Європи (країн

Нордичного права) майже в півтора рази перевищив пік для країн ЄС з

колишнього «соціалістичного табору», та майже в два рази – для України.

Простими словами: пік кривої Лафера (з перевищенням якого відбувається

падіння бюджетних доходів та зростання тіньової економіки) у 2017 році був

вдвічі нижчим для України, ніж, наприклад, для Норвегії. Проте, при

перевищенні «податкового клину» динаміка падіння бюджетних доходів

України стає вдвічі швидшою, ніж гіпотетично для Норвегії.

130

За офіційними даними у 2017 році податковий тягар українців перевищив 34%

від номінального ВВП, а враховуючи ЄСВ – 39,36%. З урахуванням так званого

«корупційного податку» фактичні витрати українських платників сягнули

шокуючих 48,42 %. За економетричними розрахунками, раціональний рівень

сукупного податкового навантаження для України повинен становити не

більше 29,4% від номінального ВВП. Дельта в 19,02 відсоткових пунктів

покривається просто: люди та компанії змінюють податкове резидентство

(емігрують) або переходять у тіньову економіку.

10.5. Податкове навантаження versus корупція

За висновками Global Financial Integrity38 (GFI), у 2017 році середньозважений

рівень податкового перерозподілу ВВП через консолідовані бюджети країн-

членів ЄС склав 38%. У країнах так званої Нордичної правової системи він

сягнув 56%, а в деяких традиційно корумпованих країнах (таких як Греція,

Італія, більшість пост-комуністичних країн південно-східної Європи), медіанно

впав до історичного мінімуму в 22%.

Підстави для такого феномену ретельно пояснюються в Антикорупційному Звіті ЄС (EU

Brussels, 03022016), базованого на трьох тезах:

(1) найменші офіційні податкові навантаження існують в країнах з найбільшим ступенем

корупції. При цьому умовно-постійні витрати громадян та бізнесу здебільше спрямовуються

на сплату «корупційного податку»,

(2) найбільші податкові навантаження діють в країнах «Нордичного права», які очолюють не

тільки списки найменш корумпованих країн в світі, але й списки країн, де люди відчувають

себе найбільш щасливими (за композитним індексом щастя, WHI),

(3) збільшення ділової активності (бізнесу) при одночасному збільшенні якості життя (LQI)

або індексу щастя (WHI) громадян можливе лише при усуненні економічного антагонізму

інтересів працедавця та найманої особи.

Як не парадоксально, розмір «корупційного податку» (що складається з

фактичних витрат громадян та бізнесу для облаштування життя бюрократів)

розраховується достатньо просто. Для цього існує відомий трикутник

Харбергера, який графічно виглядає так:

38 www.gfintegrity.org

131

Рис. 10.2

В економетриці трикутник Харбергера стандартно застосовується для оцінки

нетто-збитків економіки (dead-weight losses), розміру тіньової економіки та

еластичності податкових змін. Для оцінки еластичності податкових змін

розраховують час від зміни принципів оподаткування, ставки та бази податків, а

також їх набір до досягнення найбільшого бюджетного ефекту від таких змін.

Простими словами: яким чином зміна норм податкового права вплине на якість

життя громадян, бізнесові мотивації та динаміку бюджетних доходів.

Економетрично податкова еластичність при зміні ставок податків обчислюється як:

ɛTR = 1 + {ɛW*(1/( 1- M)) - ɛE*(M/(1-M))},

де R - задекларований оподатковуваний дохід,

Т – ставка податку,

W – сукупний дійсно зароблений дохід,

М - частка прихованого доходу в сукупному дійсно заробленому доході.

Еластичність дійсно отриманого податку після зміни податкової ставки розраховується за

формулою ɛW = (dW/dt)* (t/W), а еластичність прихованого доходу за формулою

ɛE=(dE/dt)*(t/E).

За макроекономічним консенсусом значення М (фактичний розмір тіньової

економіки) для України в 2017 році перебувало у діапазоні від 0,48 до 0,52. Отже,

при допустимому середньоарифметичному усередненні в 2017 році значення

ɛTR дорівнювало мінімум 0,5. Залежно від запропонованої зміни баз та ставок

податків був змінений показник податкової еластичності, який є відмінним для

кожного з видів податків. Простими словами: у нашому випадку зниження або

зміна ставок окремих податків та соціальних внесків у 2016 – 2017 роках не

тільки не заохотили легалізацію податкових баз, але навпаки призвели до

132

падіння доходів зведеного (державного та місцевих) бюджетів України та до

зростання дефіциту Пенсійного фонду України приблизно на половину (у

динаміці).

Країна з високими податками, але з незначною корупцією, має більший

політичний та соціальний простір для зниження загального податкового

навантаження, ніж корумпована країна з порівняно низькими податками.

Крім того, при досягненні соціального консенсусу між платниками та владою

про меню, розмір та ціну соціальних послуг, а також якщо суспільство почне

довіряти уряду (що він не краде кошти платників податків), теорія корисності

зниження податкового навантаження втрачає політичну популярність відносно

теорії збільшення якості життя громадян.

Прихильники теорії «корисності зменшення податкового навантаження

при розширенні податкових баз» вважають, що зменшення загального

податкового навантаження разом з одночасним посиленням юридичної

відповідальності за несплату податків синергетично призведе до легалізації

податкових баз, отже до збільшення бюджетних доходів на суму, яка

перебільшить суму втрат бюджетів унаслідок зменшення ставок податків або

звуження їх баз. Нажаль, ця теорія є непридатною для України (як і теорія

«єдиного податку»), оскільки вона може спрацювати лише в «ідеальній країні»:

(1) з незначним рівнем корупції;

(2) із статистично незначущими податковими ухиленнями та сталим рівнем

інфляції (ІСЦ чи ІПЦ залежно від статусу платника), близьким до нуля, або при

дефляції;

(3) в умовах абсолютної податкової еластичності (як мінімум, абсолютної

еластичності попиту), коли з наступного податкового періоду після зменшення

ставок або звуження баз площа трикутника Харбергера наближується до нуля, а

приріст чистих доходів національної економіки внаслідок легалізації податкових

баз перевищує математично розраховані збитки суспільного споживання.

Крім того, для країн з високою часткою міжнародної торгівлі у структурі

національного доходу (як в Україні) динаміка податкових надходжень також

залежить від волатильності обмінного валютного курсу та глибини контролю за

капітальними валютними операціями.

Артикульованим прикладом непридатності такої теорії для України стали такі

популістські кроки останніх урядів як зниження ставки ЄСВ без знаходження

адекватних компенсацій (подальші збільшення розміру МЗП як бази для

нарахування ЄСВ призвели лише до зменшення офіційної зайнятості, збільшення

133

трудової еміграції та «зрівнялівці» у бюджетному секторі) або як встановлення

ставки ПДФО з дивідендів на 13 відсоткових пунктів нижчим за ставку з

активних доходів (це продовжило життя законодавчої лазівки для уникнення від

сплати стандартної ставки ПДФО). Також для інвестиційного клімату є

вочевидь неприйнятними норми нового валютного законодавства України,

запропонованого Президентом України, за яким всі капітальні валютні операції

вручну регулюватимуться чиновниками Нацбанку.

За статистичними дослідженнями Глобального форуму ОЕСР з питань

прозорості та обміну інформацією GF OECD39 країни з високим рівнем

корупції стандартно мають незначне офіційне сукупне податкове

навантаження, а країни з низьким рівнем корупції – високе. З іншого боку,

дослідження свідчить, що зниження сукупного податкового навантаження в

країнах з високою корупцією не тільки не призводить до збільшення реального

національного доходу чи податкових надходжень, але навпаки веде до

деградації реальних секторів економіки та до зменшення якості життя громадян.

За висновками GF OECD чим більший ступінь корупції в окремій країні:

(1) тим менший рівень офіційного податкового навантаження, отже доходів бюджетів.

Простими словами: для дотримання конкуренції в межах МРП (міжнародного розподілу

праці) влада надає податкові привілеї олігархам;

(2) тим менший рівень офіційного податкового навантаження на юридичних осіб і тим

більший рівень реального податкового навантаження на фізичних осіб. Простими словами:

корупційний податок переважно сплачується юридичними особами та СПД, а витрати на

сплату такого податку де-факто компенсуються фізичними особами в ціні придбаних ними

товарів (послуг);

(3) тим більше число податкових пільг для фізичних та юридичних осіб, а також пільг у

системах соціального страхування. Простими словами: тим більше підстав для корупції

депутатів та інших представників влади, які приймають рішення про такі пільги;

(4) тим більше число «квазі-податкових» платежів як плата за ліцензії, інші державні

документи, які є передумовою вчинення будь-яких правових дій (наприклад, плата за

паспорти, довідки, дозволи); за доступ до бізнесу (наприклад, ліцензії, сертифікати та ліцензії);

до державних реєстрів, відомості яких становлять суспільний інтерес; за доступ до правосуддя

(судові збори), інших квазі-податкових платежів. Простими словами: тим більше причин для

корупційних дій.

***

Розпочавши в 1992 році свій перехід до ринкової економіки з приблизно

однаковим показником ВВП на душу населення, Польща, Румунія та Латвія

39 www.oecd.org/tax/transparency

134

значно випередили Україну. Хоча ці три країни ЄС не займають високих місць

по боротьбі з корупцією, однак демонструють добрий поступ. Саме тому, в 2017

році ці країни в середньому мали ВВП на душу населення втричі вищий, ніж

Україна. Наприклад, у Польщі цей показник перевищив 70% від середнього по

Євросоюзу, в той час як Україна не досягла навіть 20%. Нажаль, без докорінних

змін у антикорупційному законодавстві (з відповідними змінами до валютного

та фондового законодавства) Україну чекає сумне майбутнє:

Рис. 10.3.

Динаміка ВВП vs корупція в Україні

Шокуючим є той факт, що згідно з дослідженням Світового Банку навіть при

зменшенні рівня корупції в Україні до середнього рівня в ЄС за темпами, що

демонструються сьогоднішньою владою, ВВП на душу українця досягне лише

50% від середнього в Євросоюзі, діючого в 2040 році.

Україна є унікальною країною: з одного боку вона займає перші місця у світі

за рівнем корупції, а з іншого – за надмірним оподаткуванням людей та

компаній. Перспективи виправлення ситуації при збереженні цієї владі не є

райдужними. За наслідками 2017 року Україна очолила список найбільш

корумпованих великих країн Європи та Азії, піднявшись з 7 місця, яке займала у

2015 році.

135

Рис. 10.4.

Динаміка ВВП на душу населення (GDP per capita) vs корупція в Україні

Таблиця 10.3

Хабарництво/корупція, широко поширені у діловій практиці

*) Темнішим кольором виділені країни, в яких ступінь корупції номінально зріс з 2015 року

Нажаль, податкова історія України яскраво підтверджує справедливість

висновків GF OECD. Не зупиняючись на подробицях розрахунку корупційного

податку, зазначимо, що у 2017 році його розмір склав (в оптимістичному

мінімумі) 27% від загальної суми офіційних податкових вилучень, отже біля

9% від ВВП.

136

У 2016 році Transparency International (ТІ) під егідою Світового Банку провела

репрезентативне соціологічне опитування в країнах ЄС з питанням: «На Вашу

думку, протягом останніх трьох років чи завадила корупція Вам або Вашій

компанії доступитися до публічних послуг або публічних тендерів?» Результати

опитування відображені у таблиці:

Таблиця 10.4

Корупція у країнах ЄС

(синім – не завадила, червоним – завадила, сірим – відмова від відповіді)

Отже, найбільш корумпованими серед країн ЄС стали послідовно: Болгарія,

Словаччина, Кіпр, Чехія, Польща та Румунія. Парадоксально, але Латвія, Литва

та Естонія, які перебували в СРСР, стали менш корумпованими ніж Португалія

та Іспанія. Найменш корумпованими (за висхідним трендом) стали Бельгія,

Швейцарія, Естонія, Австрія, Велика Британія та країни Нордичного права.

Між іншим, після різкого підвищення рівня оподаткування фізичних осіб

соціалістом Ф. Олландом, Франція за рівнем сприйняття корупції відкотилася на

7 місць від сусідньої Бельгії. Також парадоксально виглядає Італія, де сталася

найбільша відмова опитуваних від відповіді про корупцію, що побічно свідчить

про моральну згоду майже чверті італійців надавати та отримувати хабарі як

частину їхньої суспільної культури.

137

***

Нагадаємо, що стандартні антикорупційні заходи, які призводять до збільшення

Індексу ICRG (International Country Risk Guide) з відставанням лише на 1

одиницю (що еквівалентно зниженню рівня корупції в Україні до рівня корупції

в Болгарії та Румунії, які наразі є найвищими серед країн ЄС), призводять до

відповідного скорочення значення перемінної «М» з формули Харбергера (отже

розміру тіньової економіки) та до збільшення реального ВВП України на 0,87%.

Без застосування превентивних антикорупційних заходів просте зниження рівня

податкового навантаження до рівня Rtw (29%) призведе у першому бюджетному

році до скорочення на суму, еквівалентну 6,8 млрд. євро, а у наступному

бюджетному році (з врахуванням коефіцієнту податкової еластичності

(ɛTR=0,73)) - на суму, еквівалентну 3,9 млрд. євро (за порівняльною базою та

очікуваним валютним курсом).

Отже, внаслідок очікуваного ефекту від скорочення змінної М (розміру тіньової

економіки), необхідно чекати мінімум 4,8 бюджетних роки для відтворення

розміру ТR (податкового зусилля), який існував до такого зниження. Лише

згодом GGFR (чистий бюджетний дохід) почне зростати за логарифмічно

висхідним трендом (у реальному вимірі, у співставних одиницях). Однак, за

соціальними та оборонними мотивами Україна не може собі дозволити

одночасне скорочення розміру GGFR на 13,4% та очікувати економічний ефект

протягом майже 5 років.

З політичної точки зору альтернативами цьому рішенню є:

(1) Залишити рівень податкових вилучень на існуючому рівні. У цьому випадку

буде продовжуватися економічна деградація України, а розмір її тіньової

економіки за теорією «економічної ентропії» лише зростатиме. Цей підхід

здебільше підтримується діючою владою, яку де-факто влаштовує рівень

існуючої корупції.

(2) Поступово знижувати рівень податкових вилучень до їх раціонального рівня

(RTW), адекватно зниженню рівня корупції. Але такий підхід довів свою

неспроможність на досвіді Балканських країн та Аргентини. Не існує лінійної

залежності між зниженням податків та зниженням рівня корупції. Більш за

те, така «податкова еволюція» є гальмом для зменшення рівня корупції, оскільки

влада завжди мріє про збереження усталеної системи та задоволення своїх

корупційних запитів. Цей податковий підхід здебільше підтримується

корумпованими політиками.

138

(3) Різко знизити рівень податкових вилучень до їх раціонального рівня (RTW) з

одночасним проведенням стандартних антикорупційних заходів, які призведуть

до зниження значення «М» формули Харбергера хоча б на 0,1 пункт (рівень

тіньової економіки знизиться за ICRG в діапазоні 8-10%). У цьому випадку в

першому бюджетному році GGFR України може впасти максимум на 1,7%, але

внаслідок синергетичного ефекту таких дій приріст реального ТR складе мінімум

0,76% другого року та в наступних роках збільшуватиметься в логарифмічній

прогресії.

(4) Змінити саму філософію оподаткування та набір податків, що власне й

пропонується нашим Новим податковим курсом.

10.6. Невдала податкова децентралізація

Частка місцевих податків у загальних податкових доходах територіальних

громад базового рівня знижується і в 2017 році досягла рекордно низького рівня

в 1,79% від ВВП. Отже, всі без винятку села та маленькі містечка фінансово

залежать від політичної волі депутатів ОТГ чи від субвенцій з бюджетів вищого

рівня або грошей, наданих з державного бюджету. Така ситуація призводить до

політичної (грошової) залежності місцевої громади від осіб, які приймають

рішення про субвенції, отже є потенційно корупціогенною та порушує засади

самоврядування та демократії.

Однак, квінтесенцією податкової (бюджетної) децентралізації є прив’язка

місцевих податкових доходів до місцевих бюджетів. Існує різниця між

місцевими податками, які запроваджуються за рішенням територіальної

громади, та загальнодержавними податками, які запроваджуються законом та

зараховуються (частина яких зараховується) до складу доходів місцевого

бюджету. Між власними та делегованими повноваженнями. Нажаль, наразі

доходи загальнодержавних податків розподіляються рішеннями нардепів чи

депутатів місцевих рад, незважаючи на поточні потреби окремої місцевої

громади.

Простими словами: внаслідок широко розрекламованої програми

децентралізації територіальна громада базового рівня позбулася жодних

самостійних джерел доходів. У результаті є неможливим навіть кількарічне

бюджетне планування (що виходить за часові рамки річного бюджету) місцевих

бюджетних програм, оскільки нормативи закріплення частки загальнодержавних

податків за місцевими бюджетами стандартно змінюються законом про

Держбюджет чергового року та рішеннями ради «вищого рівня». Виникає

резонне питання: як громаді збудувати школу, дорогу чи лікарню, коли немає

139

сталих податкових доходів на декілька років. Хибність нинішньої політики так

званої «децентралізації» цієї влади представлено графічно:

Рис. 10.5

Питома вага показників місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України

до та після «фінансової децентралізації»

Отже динаміка збільшення делегованих видатків місцевих бюджетів перевищує

динаміку зростання їхніх власних та закріплених доходів. Простими словами:

обов’язки центральної влади продовжують перекладатися на територіальні

громади без адекватного закріплення сталих доходів. За бюджетним планом на

2018 рік бюджетна ситуація є навіть гіршою ніж в 2013 році. Те саме відбувається

із закріпленням податкових доходів за місцевими бюджетами.

Частка податкових доходів місцевих бюджетів у податкових доходах зведеного

бюджету хоча й незначно зросла з 2015 року, але з 2017 року почала падати та

досі не досягла навіть рівня 2013 року. Простими словами: бюджетні тренди

свідчать про подальше збільшення фінансової (отже політичної) залежності

територіальних громад від рішень Уряду або Верховної Ради.

Звісно, що наша нова податкова система різко збільшить частку місцевих

податків в структурі місцевих бюджетів для виконання власних повноважень

територіальних громад.

140

Рис. 10.6

Частка податкових доходів місцевих бюджетів у податкових доходах

Зведеного бюджету України

10.7. Функціональні недоліки податку на додану вартість в Україні

Податок на додану вартість (ПДВ) був введений в Україні у 1992 році. Очевидно,

що при наявності певних переваг (широкої бази оподаткування, відсутності

каскадного ефекту, тощо) податок на додану вартість має системні недоліки,

пов’язані із

широкими можливостями для маніпуляцій, корупції і величезними обсягами

незаконного вилучення коштів (по суті, пограбування) державного бюджету у

процесі відшкодування ПДВ;

найскладнішою і дуже витратною системою адміністрування;

широкими можливостями щодо мінімізації податкових платежів

Найбільш поширеними схемами порушень законодавства при справлянні ПДВ є:

- фіктивні експортні операції або експорт товарно-матеріальних цінностей за

штучно завищеними цінами та з використанням у ланцюзі постачальників

"фіктивних" підприємств;

- внутрішні операції з продажу із використанням цінових трансфертів, коли

штучно завищуються продажні ціни для збільшення податкового кредиту, при

цьому продавцями є фіктивні фірми, які після здійснення операцій ліквідуються;

141

- безтоварні операції з використанням підприємств, звільнених від

оподаткування;

- імпорт товарно-матеріальних цінностей за відчутно заниженими цінами;

- імпорт так званої "давальницької" сировини;

- безпідставне використання податкових векселів;

- проведення безтоварних операцій;

- реалізація товарно-матеріальних цінностей за цінами, нижчими вартості

придбання (різновид фіктивних операцій);

- застосування механізму передплат, єдиного податку та спрощеної системи

оподаткування у торгівлі.

Крім того, згідно із Постановою Кабінету Міністрів «Деякі питання

електронного адміністрування податку на додану вартість»40 запроваджено таку

систему електронного адміністрування ПДВ, коли ПДВ-рахунки виокремлені у

складі Єдиного казначейського рахунку (ЄКР) як окремі "резервовані" рахунки

для проведення коригування кількісних і вартісних показників податкових

накладних, де протягом місяця "зависають" кошти. Вони фактично не

"підкріплюють" ЄКР, хоч і обліковуються в загальній сумі. А відшкодування

ПДВ експортерам відбувається напряму із загального фонду бюджету (загальний

фонд ЄКР) без будь-якої прив'язки до сальдо сплаченого ПДВ в бюджет.

Відповідно існує хронічна операційна дефіцитність ЄКР – вимивається

"оборотна" ліквідність ЄКР через "зв'язування" коштів на ПДВ-рахунках.

У підсумку всі ці недоліки практично нівелюють потенційний позитивний ефект

ПДВ для бюджету. Цей висновок справедливий і для країн ЄС (що довели

доповіді і прес-релізи Єврокомісії41 та численні дослідження фахівців країн ЄС),

і ще в більшій мірі для України. Якщо тільки вберегти кошти, які розкрадаються

державними посадовцями України та їх «бізнес-партнерами» на схемах від ПДВ,

це вже буде суттєвим фінансовим компенсатором при його відміні.

Тому необхідно серйозно замислитись про варіанти реформування

використання ПДВ або заміни його іншими податками, які

задовольнятимуть критеріям оптимальності системи оподаткування

40 http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/569-2014-%D0%BF 41 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-3441_en.htm

142

10.8. Необхідність зміни філософії системи оподаткування

Діюча податкова система України спирається на хибні принципи, які потребують

заміни:

1. Податки мають примусово вилучатися з доходу людини або компанії як

плата за її проживання (перебування) в Україні чи як передумова здійснення нею

окремої дії. Натомість, на наш погляд, податки мають бути компенсаційною

платою за суспільні послуги, отримані або запропоновані платнику.

2. Податки мають заохочувати створення та накопичення багатства.

Натомість за нашою філософією економічна сутність податків полягає в

справедливому розподілі національного багатства між громадянами,

виходячи з балансу між їх індивідуальними зусиллями та їх солідарною

відповідальністю за майбутнє українського суспільства. Звісно, що багатство,

отримане законним шляхом, буде тільки вітатися.

3. Податки є нейтральними. Отже сплачуються людиною незалежно від віку

та статку. Натомість за нашою філософією податки мають бути соціально

активними. Соціальна сутність податків полягає з одного боку в запобіганні

подальшому розшаруванню суспільства, зростанню безробіття та скороченню

якості життя, а з іншого – призводити до збільшення якості життя людини, її

впевненості у стабільність свого соціального та фінансового майбутнього.

Однак, податки не повинні заохочувати людей бути лінивими та призводити до

зрівнялівки.

4. Податки є частиною бізнесу. Натомість наша філософія передбачає

ліквідацію потенційно корупціогенних податків, залежних від рішень

чиновників (зокрема податків, формула сплати яких передбачає надання

бюджетних відшкодувань чи бюджетних заліків). Бізнес на податках буде

припинено. Однак, бізнес без податків також буде припинений.

5. Податки надають доступ до правосуддя. Натомість за нашою філософією

жодна людина не може бути позбавлена доступу до правосуддя за майновим

цензом. Квазі-податкові платежі, зокрема державне мито та судовий збір будуть

скасовані.

6. Податки є платою за забруднення природного середовища. Натомість за

нашою філософією податки мають підняті до рівня, який мотивує

природоохоронні інвестиції, радше ніж рутинне продовження викидів.

7. Податки не повинні виконувати соціальних функцій (крім обмеженого числа в

ПДФО та ППП). Натомість наша філософія передбачає звільнення від

оподаткування доходів українців, які відкладаються ними на майбутнє для

143

покриття ризику можливої втрати доходів у зв’язку з хворобою чи виходом на

пенсію, на свою освіту або освіту дітей, медичну страховку.

***

Отже, нашим досить складним завданням є: радикально знизити

податковий тягар для бізнесу та населення в цілому, та змінити саму

філософію оподаткування. При цьому необхідно досягти збільшення доходів

бюджету для соціальних та оборонних потреб.

Простими словами – це знаходження оптимальної точки балансу інтересів

бізнесу, держави і суспільства в цілому.

Математичне42 моделювання такої точки та сценарний аналіз її позиції за різних

умов здійснюються через вирішення задачі Лагранжа:

1) досягнення максимуму функції соціального добробуту;

2) при виконанні системи обмежень, які описують необхідність достатніх для

державного бюджету податкових надходжень, збереження необхідного рівня

стимулювання бізнесу і зниження податкових трансакційних витрат,

забезпечення мінімального рівня соціальних гарантій для населення.

42 Для цілей чіткості і простоти викладення без втрати головної сутності ця нелінійна математична модель в тексті

опускається (вона може бути викладена у наступному матеріалі).

144

145

________________________________________

ЧАСТИНА ІІІ.

НАПРЯМИ РЕАЛІЗАЦІЇ

НОВОГО ЕКОНОМІЧНОГО КУРСУ –

СТРАТЕГІЇ ІННОВАЦІЙНОГО

РОЗВИТКУ УКРАЇНИ

________________________________________

«Багатство успішних країн створювалось

через розвиток технологій та інноваційну індустріалізацію»

Ерік Райнерт

«Справжня особиста свобода неможлива без економічної свободи і безпеки.

Голодні та безробітні люди — це ґрунт для диктатури» Франклін Д. Рузвельт

146

147

НАПРЯМ 1.

НОВА ЯКІСТЬ ДЕРЖАВНОГО

УПРАВЛІННЯ

«У мене було два шляхи: перший – красти та вивести друзів і родичів

у списки «Форбс», при цьому залишивши свій народ на пустій землі;

другий – це служити своєму народові та вивести країну

у десятку найкращих країн світу.

Я обрав другий»

Лі Куан Ю

архітектор економічного дива Сінгапуру

.

РОЗДІЛ 11.

СОЦІАЛЬНА РИНКОВА ЕКОНОМІКА

ЯК ОПТИМАЛЬНИЙ СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНИЙ УСТРІЙ

ДЛЯ УКРАЇНИ

Необхідність усвідомленого та компетентного вибору типу соціально-

економічного устрою. Вибір соціально-економічного устрою країни визначає

фундаментальну основу, на якій будується весь комплекс процесів

функціонування економіки і соціального забезпечення. Це базовий вибір меж

між свободою дії ринкових сил та масштабом державного регулювання

економіки. Він реалізується через вибір:

ступеню домінування приватної або державної власності в економіці;

потужності і широти застосування ринкових механізмів та державних

інститутів на розвиток економіки і соціальне забезпечення населення;

застосування ринкових механізмів ціноутворення або державного

регулювання цін, включаючи сфери формування процентних ставок і курсу

національної валюти;

домінуючої структури ринків (конкурентної, олігополістичної,

монополістичної) та взаємозв’язків між бізнесом і державною владою

Шкала цього вибору має, з одного боку, крайню ліву позицію – державно-

адміністративну економічну систему, коли за допомогою адміністративних

148

важелів держава намагається регулювати практично всі економічні процеси; та

крайню праву позицію – систему вільної ринкової економіки, побудовану на

принципі державного невтручання (laissez faire – фр.), коли роль держави є

мінімальною, а всі економічні процеси формуються ринковими силами.

Кожна країна характеризується певним станом між крайніми (лівою та

правою) позиціями на шкалі «державне регулювання – вільний ринок», але

соціально-економічний розвиток країни і ступень економічної свободи її

громадян визначається не тільки цією лінійною координатою, але й цілим

спектром рішень у сфері інституційного устрою економіки, а саме:

- рівнем гарантій прав і свобод людини, зокрема права власності;

- якістю і типом ринкових структур та рівнем свободи входу на ринки для нових

гравців;

- якістю, формами, масштабом і рівнем ефективності державного регулювання

та його втручання в ринкові процеси;

- видами формальної і неформальної взаємодії державних чиновників та

учасників ринку та рівнем надійності у гарантуванні державою виконання

законів всіма членами суспільства, включаючи державних посадовців;

Тому загальна категорія «ринкова економіка» є досить невизначеною і може

означати її різні форми (є історичні приклади поєднання ринкової економіки та

військової диктатури, зокрема, у часи правління Августа Піночета у Чилі, коли

відбулась масова приватизація і перехід до ринкової економіки). Тобто необхідна

чітка конкретизація у виборі країною свого інституційного устрою і форми

ринкової економіки.

Для визначення Україною своїй позиції на цій шкалі, необхідно враховувати, що

в умовах кланово-олігархічного інституційного устрою у неправових

державах, до яких, на жаль, поки що відноситься і наша країна, відбувається

суттєве викривлення класичного змісту і ринкових механізмів, і державного

регулювання внаслідок існування феномену «приватизації державного

апарату» певними групами і використання державної влади в якості потужного

«бізнес-активу»:

з одного боку, ринкові відносини проникли у непритаманну для них сферу –

державне управління (купуються державні посади і голоси членів парламенту, а

потім ці «інвестиції» разом із «прибутком» повертаються за рахунок

корупційних схем перерозподілу державного бюджету і монополізації ринків,

що супроводжується запровадженням штучного ціноутворення, виснаженням

ресурсів суспільства та ін.);

149

з іншого боку, державна влада проникла у непритаманну для неї сферу –

безпосередню ринкову конкурентну боротьбу (через штучне створення

конкурентних переваг для власників великого бізнесу, які одночасно є

впливовими державними посадовцями або їх «партнерами»).

Тобто порушується фундаментальна основа класичної ринкової економіки,

яка полягає у розділенні суб’єктів, що створюють «правила гри» на ринку

(законодавчі норми) та тих, хто «грає» за цими правилами (тобто суб’єктів

ринку). Отже, не працює фундаментальний постулат функціонування

досконалих ринків (тобто ринків із досконалою конкуренцією), який полягає у

тому, що учасник ринку не може впливати на ринкові ціни, які для нього повинні

бути екзогенними (зовнішніми) факторами і вимагати пристосування його

бізнесу до конкурентних ринкових умов через підвищення ефективності.

Інституційний устрій, що існує в Україні, блокує можливості функціонування

конкурентних ринків, а економіка працює у режимі найгіршого варіанту –

переплетіння адміністративно-державного регулювання і монополістичної

ринкової влади суб’єктів державного управління та пов’язаних з ними осіб.

Тобто і політична, і економічна (у тому числі ринкова) влада концентрується в

одних руках.

У такій деформованій інституційній системі стандартний ліберальний

лозунг «більше ринку - менше держави» може прикривати намагання

знищення державних обмежень для монополізації ринків великими бізнес-

групами або навіть окремими особами. Це може призводити до

парадоксальних з точки зору класичного лібералізму наслідків – через

монополізацію ринків і політичних інститутів – перехід країни до стану,

наближеного до диктатури, коли економічні, політичні, державні, та

інформаційні важелі концентруються в руках вузького кола осіб, а ліберальні

цінності індивідуальної економічної свободи практично знищуються43.

Протилежний вибір – на користь потужного втручання державних органів

у функціонування економіки – також несе в собі значні ризики в умовах

корумпованості державної влади, її недостатньої макроекономічної

компетентності та, в цілому, веде до блокування об’єктивних механізмів

ефективного ринкового саморегулювання, які працюють тільки в умовах

конкуренції.

Інституційна система, яка існує в Україні, веде до загострення вразливості

країни до негативних зовнішніх впливів та її незахищеності перед

43 https://zn.ua/internal/ukraina-doroga-k-rabstvu-271966_.html

150

зовнішньою політичною, економічною і військовою агресією. У поєднанні

з цією системою корумпованість владної верхівки є каналом економічного

поглинання країни, потужним фактором її економічного послаблення і

зростання ризиків втрати її суверенітету. Тому розбудова оптимального

соціально-економічного устрою України, враховуючі складні поточні

умови та глобальні виклики (детально викладені у ч. І, ІІ), є питанням

рівня національної безпеки.

Оптимальним вибором для України є інституційний устрій соціальної

ринкової економіка.

Її сутність та принципи. Враховуючи весь комплекс умов в Україні та

результати досліджень економічної історії й міжнародного досвіду, автори

Нового економічного курсу вважають, що оптимальним соціально-економічним

устроєм для України є система соціальної ринкової економіки.

Концепція «соціальної ринкової економіки» (Social Market Economy (англ.),

Sozialen Marktwirtschaft (нім.)) була введена у науковий і державотворчий

лексикон у 1946 році німецьким науковим діячем і практиком державного

управління, професором Альфредом Мюллером Армаком. Він був

відповідальним за обґрунтування концепції реформ міністра економіки Людвіга

Ерхарда, архітектора «економічного дива» 1948 – 1967 рр. післявоєнної

Німеччини, в уряді канцлера Конрада Аденауера.

Основним принципом реформ Л. Ерхарда є те, що «Ринкова економіка

виправдана з економічної та моральної точок зору тільки до тих пір, поки вона

повніше та краще, ніж будь-яка інша форма економіки забезпечує оптимальне

задоволення потреб всього суспільства, коли вона в максимальній мірі наділяє

номінальні доходи громадян реальною купівельною спроможністю»44.

Фундаментальною методологічною основою розбудови соціальної ринкової

економіки в Німеччині були досягнення наукової школи німецького

лібералізму (ордолібералізму, від ordo (лат.) – порядок), зокрема Фрайбурзької

наукової школи, засновниками якої є видатні науковці В. Ойкен, Ф. Бєм,

В. Рєпке, О. Рюстов та інші. По суті, німецький лібералізм на чверть сторіччя

випередив виникнення подібних ідей американського інституціоналізму, проте і

до сьогодні не набув широкого розповсюдження в пострадянських країнах та

залишається сферою компетенції вузького кола фахівців.

З певних причин ідеї німецького лібералізму на відміну від принципів англо-

саксонського лібералізму, який вважається класичним і став основою

44 Л. Ерхард. Півстоліття роздумів: промови та статті – Пер. з нім. «Наука», 1996

151

Вашингтонського консенсусу, не є широко висвітленими в літературі і

стандартних підручниках. Він залишається доступним у спеціалізованих статтях

та монографіях, тому необхідним є детальніше пояснення його основних

принципів.

Німецький лібералізм характеризується двома етапами розвитку: першим етапом

1936 – 1945 рр., коли автори цих ідей в ситуації інтелектуального підпілля,

ризикуючи життям, створювали нову парадигму лібералізму, яка повинна була

стати теоретичною основою для реформування Німеччини після перемоги над

гітлерівською ідеологією; і другим етапом – після закінчення другої світової

війни, коли ідеї німецького лібералізму стали практичною основою успішного

реформування післявоєнної Німеччини, побудови соціальної ринкової

економіки і німецького «економічного дива»

Головними принципами німецького лібералізму, на які варто звернути увагу в

процесі реалізації Нового економічного курсу для України і побудови соціальної

ринкової економіки є такі:

Системна активна робота національних державних органів з

розбудови інституційного устрою власної країни замість пасивного

слідування за течію подій, несистемних дій з кон’юнктурних міркувань і

спонтанного хаотичного реагування на проблеми, що виникають.

Повернення суттєвого значення і потужного впливу правовим і

економічним наукам на процеси практичної розбудови економічної моделі,

за якою розвиватиметься країна, та на фундаментальні рішення політико-

правового і економічного характеру. Подолання проблеми професійного

невігластва і відірваності практики державотворення від правових і економічних

наук. Недопустимо прийняття рішень державного рівня на основі особистих

бізнес- або політичних інтересів певних угрупувань, тому що саме це занурює

країну у хаос та безлад.

Принцип поєднання свободи і порядку; активна роль держави у

вивільненні підприємницької ініціативи і забезпеченні конкурентного

середовища. Вирішальним джерелом економічного розвитку є розвиток вільної

чесної конкуренції та активної підприємницької ініціативи. Проте конкуренція

не виникає і не зберігається спонтанно, завжди існують загрози для чесної

конкуренції та вільної підприємницької ініціативи з боку великих бізнес-

угрупувань, картельних зговорів, державних чиновників і олігархічних

структур. Тому необхідні активні державні заходи щодо забезпечення належних

правових умов для створення конкурентного середовища та захисту

конкурентного порядку.

152

Засновник німецького лібералізму Вальтер Ойкен ввів концепцію

конкурентного порядку, створення і підтримання якого є пріоритетним

завданням державних органів: держава створює чіткі та гарантовані умови для

вільної чесної конкуренції на ринках, а учасники ринків мають повну свободу в

межах чинного законодавства розвивати підприємницькі ініціативи.

Саме такий принцип німецького лібералізму забезпечує гармонійне поєднання

свободи індивіда та суспільного порядку. Ойкен розвинув теорію порядків

(Theorie der Wirtschaftsordnungen – нім.) та обґрунтував взаємозв’язок між

політичним, правовим, економічним і соціальним порядками, які забезпечують

синергетичні ефекти прискореного економічного зростання, а отже основи для

надійного соціального забезпечення.

Головною тезою є те, що економічний порядок (тобто «правила гри» в економіці)

повинен закріплюватись на рівні політичних рішень в економічній

конституції і не може змінюватись під кон’юнктурним впливом особистих або

групових бізнес-інтересів.

На відмінність від німецького, англо-саксонський лібералізм (lazier fair) через

невизнання активної ролі держави у реформуванні і забезпеченні економічного

порядку наражає суспільство на «провали ринку» (market failure): воно здає

позиції потужним групам інтересів, які формують умови, вигідні для них, що не

відповідають ліберальним цінностям вільного підприємництва і конкурентних

ринків.

Як довів В. Ойкен45, капіталізм, в якому домінують групи інтересів і

монополістичні об’єднання, має мало спільного з ринковою економікою, а

навпаки, підриває основи ринку і породжує його аномальні деформації: «Сила

держави повинна полягати у забезпеченні виконання законів всіма членами

суспільства і забезпечення конкурентного середовища. Тільки сильна правова

держава може стати гарантом ефективного функціонування ринків. Ринок

без вільної чесної конкуренції стає фікцією, простою етикеткою, а держава, що

не запобігає виникненню картелів, монопольних угрупувань та олігархічних

утворень стає все менше ефективною».

Принцип координації46 економічної політики, політики у сфері фінансів,

монетарного регулювання та зовнішньоекономічних відносин.

Зазначені принципи лежать в основі побудови потужної ринкової економіки, яка

створює надійну основу

45 В. Ойкен. Структурные изменения государства и кризис капитализма 46 В. Ойкен. Основы национальной экономики; Л. Ерхард. Благосостояние для всех

153

- з одного боку, для зростання економіки, стабільності національної валюти і

суттєвого підвищення доходів і якості життя всього суспільства, а отже

зменшення потреби у додаткових державних соціальних виплатах;

- з іншого боку, для посилення фінансової потужності держави і гарантованого

рівня соціального забезпечення населення.

Маючи потужну економіку, стабільну валюту і внутрішні ціни, кожна країна

може вибудовувати власну систему соціального забезпечення і гарантій для

населення.

З огляду на описані принципи німецького лібералізму, в цілому, глибинний зміст

соціальної ринкової економіки (Social Market Economy) полягає у поєднанні

принципів індивідуальної свободи і вільного підприємництва у цивілізованому

конкурентному середовищі із принципами сильної правової держави і

соціальних гарантій для кожного. Таким чином досягається гармонійна

координація між ринковими механізмами, державним регулюванням, широкими

індивідуальними свободами і всіма соціальними групами у суспільстві.

Соціальна ринкова економіка не є філософією цінностей суспільства (це питання

залишається на розгляд філософії, культурології і релігії), а визначає тип

соціально-економічного устрою та його головні інституційні принципи. Це

інтегральна формула, згідно з якою критичні та конфліктуючі сили, що

визначають економічний розвиток суспільства, приводяться до скоординованих

дій і отримання синергетичного ефекту. Таким чином, це механізм

інституційного закріплення подвійного принципу економічного порядку, який

передбачає функціонування економіки вільного ринку, але не вичерпується цим.

Він є гармонізацією, з одного боку, цілей свободи підприємництва, а з іншого –

соціальної справедливості.

154

РОЗДІЛ 12.

МОДЕРНІЗАЦІЯ СТРУКТУРИ І ФУНКЦІЙ

ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ЕКОНОМІКИ

Головними цілями функціонування органів державного регулювання

економіки повинні бути

прискорене економічне зростання і зростання зайнятості

стабільність національних грошей

розбудова соціальної ринкової економіки

інноваційний розвиток економіки

забезпечення високої якості життя населення і соціальних гарантій

ефективне оперативне управління і реагування державних

органів на потреби часу

Виходячи з цього комплексу цілей і аналізу поточного стану, цілком зрозуміло,

що система державного управління економікою в Україні абсолютно не

задовольняє тим вимогам (і концептуальним, і стратегічним, і організаційним),

які необхідні для досягнення означених цілей.

Детальний аналіз, представлений у Частині ІІ, показав, що національна

економіка знаходиться у складному стані, близькому до кризи, а її величезний

інноваційний, ресурсний, індустріальний і фінансовий потенціал не тільки

неефективно використовується, а й системно руйнується.

Це відбувається у першу чергу тому, що система державного

макроекономічного, монетарного і фінансового управління не тільки не

виконує свою основну функцію – розвиток економіки, а й, внаслідок кланово-

олігархічного інституційного устрою, системної корупції і монополізації в

ключових сферах, блокує ринкові процеси самовідновлення економіки і веде

до руйнації ресурсного потенціалу суспільства.

Сьогоднішня система державного управління в Україні є гібридом залишків

застарілої радянської організаційної структури та нових додаткових ланок, які

були сформовані в основному за корупційними мотивами. Намагання

адаптувати цю громіздку неефективну структуру та її функції під вимоги

західних партнерів (згідно з Угодою про Асоціацію з ЄС та іншими

зобов’язаннями, взятими Україною на себе) без системних якісних змін веде

тільки до дискредитації реформ та поглиблення тотальної недовіри суспільства

до органів влади.

155

Продовження такої практики державного управління наражає Україну на

небезпеку остаточного руйнування потенційних точок економічного зростання

та втрати свого суверенітету і цілісності.

Про це свідчать надзвичайно низькі показники України майже у всіх світових

рейтингах (див. у Ч. ІІ).

Це надзвичайно негативно характеризує результати діяльності виконавчої влади

і потребує системних змін для кардинального підвищення якості

державного управління.

І. Першим фундаментальним кроком для реалізації цих змін повинна стати

реформа інституційного устрою України і перехід від кланово-олігархічної

системи до соціальної ринкової економіки із потужним середнім класом

(див. розділ 11). Це відкриє можливості для реального реформування органів

влади і ефективних для суспільства кадрових призначень на основі професійних

якостей замість корупційної «торгівлі посадами» та використання державних

позицій для особистого доступу до бюджетних ресурсів.

ІІ. Другим кроком повинна бути принципова зміна концепції функціонування

органів виконавчої державної влади у чотирьох аспектах:

у стратегічному цільовому аспекті – від орієнтованості діяльності на процес і

поточні неефективні процедури, що сформувались згідно із застарілими

стереотипами та, досить часто, корупційними мотивами – до спрямування на

досягнення чітко визначених результатів згідно із поставленими

стратегічними і тактичними цілями для кожного органу виконавчої влади;

у організаційному аспекті – від громіздкого неефективного бюрократичного

апарату на оптимальну систему управління, тобто систему досягнення

максимальних для економіки і суспільства результатів з мінімально можливими

витратами фінансових і часових ресурсів;

у ментальному аспекті – від традиційної для нашого суспільства ментальної

моделі сприйняття органів державного управління як, образно кажучи,

«феодальної влади хазяїв країни», до цивілізованої європейської моделі

сприйняття державного управління як менеджменту, найнятого дійсними

власниками країни (суспільством) за гроші платників податків;

в аспекті оцінки якості державного управління і забезпечення контроля

суспільства над органами влади. Для цього необхідно запровадити практичну,

достатньо просту та зрозумілу для суспільства, систему оцінки якості

діяльності органів виконавчої державної влади та процедур їх

відповідальності за результати, побудовану на чітких кількісних критеріях.

156

Відповідність цим критеріям повинна моніторитись, автоматично

обчислюватись і оцінюватись суспільством у заздалегідь визначених часових

точках контролю. У разі негативних оцінок повинна наступати відповідальність

керівних осіб за чітко прописаними і реалістичними для виконання

процедурами.

ІІІ. На основі зазначеного нового концептуального підходу повинна бути

реалізована система організаційних заходів щодо якісних змін та оптимізації

структури і функцій органів державного регулювання економіки

Таку систему заходів необхідно побудувати відповідно до 12 принципів якості

державного управління (12 principles of Good Governance and European Label of

Excellence Governance47 ), які розроблені і успішно запроваджені Радою Європи

в ЄС у 2008 році.

1-й принцип. Активна участь громадян у державному управлінні

- гарантування органами державного управління чесності і прозорості всіх

виборних процедур та конкурсних відборів в процесі кадрових призначень,

відкритість та широке залучення фахівців до конкурсів;

- активна робота громадських організацій при ключових органах влади та їх

вплив на прийняття рішень і оцінку ефективності державного управління;

- врахування інтересів всіх соціальних груп в процесі прийняття рішень;

- активне використання механізму консультацій з експертними колами по

широкому колу проблем та суспільних обговорень по стратегічним питанням

Для реалізації цього принципу необхідно вибудувати високотехнологічну

сучасну систему постійного інформаційного діалогу з суспільством в процесі

прийняття рішень по ключовим питанням. Об’єктивне, регулярне інформування

міністерствами та відповідальними особами суспільства через засоби цифрового

урядування, ЗМІ, електронні мережі щодо цілей, механізмів та засобів

регулювання, стану справ у підконтрольній сфері, результатів виконання

задекларованих програм і планів роботи. Готовність коригувати політику за

слушними зауваженнями суспільства.

Необхідним є проведення консультацій з представниками ринку та експертного

середовища – саме цей механізм дозволяє державному регулятору максимально

наблизитися до реальних потреб та побоювань ринку, а також запобігти

негативним наслідкам «шоку» від несподіваних змін. Відповідні принципи та

порядок дій визначені у Законі «Про засади державної регуляторної політики у

сфері господарської діяльності», проте від моменту набрання ним чинності

47 https://www.coe.int/en/web/good-governance/12-principles-and-eloge

157

внаслідок різних причин жодним відомством вимоги щодо порядку реалізації

регуляторних функцій не дотримуються. Крім того, відбулося необґрунтоване

виключення зі сфери дії даного закону майже всіх значущих регуляторних

рішень, що приймаються регуляторами ринків фінансових послуг, Фондом

гарантування вкладів фізичних осіб та НКРЕКП.

Контроль за дотриманням цих вимог має взяти на себе служба внутрішнього

аудиту, підпорядкована єдиному спеціалізованому органу – наприклад,

Державній регуляторній службі України. Такий порядок вбачається досить

ефективним і легким для реалізації – за умови належного реагування на випадки

порушень.

2-й принцип. Спрямованість органів влади на надання населенню

високоякісного сервісу

- цілі, правила, структури та процедури державного управління повинні бути

спрямовані на надання високоякісних послуг населенню (замість орієнтації на

заборони, перевірки, вибудовування бюрократичних бар’єрів та корупційні

побори);

- надання державних послуг повинно здійснюватися у найкоротші можливі

терміни

Зокрема, необхідно забезпечити захист споживачів ( населення) від різного роду

ризиків для безпеки і здоров’я (наприклад ризиків, які мають місце в Україні

сьогодні - неякісної водопровідної води, неякісного бензину, небезпечної

інфраструктури: падаючі мости, ліфти і т. ін.)

Структура виконавчої влади і уряду насамперед має відповідати сьогоднішнім і

майбутнім викликам. Необхідно прогнозувати ризики (для їх запобігання ) і

оперативно вирішувати проблеми, які є надзвичайно резонансними і

болісними для суспільства та щоденного життя громадян, зокрема:

1) неприйнятний рівень тарифів та непрозорість і корупційний характер їх

утворення;

2) небезпека на дорогах та в громадському транспорті;

3) високі ризики техногенних катастроф, в зв’язку із зносом інфраструктурних

та інших стратегічних об’єктів;

4) неякісні і дорогі комунальні послуги (до прикладу, відсутність у м. Києві

постачання гарячої води упродовж тривалого часу) – ці питання необхідно

вирішувати в тісній взаємодії з органами місцевого самоврядування;

5) екологічні ризики, пов’язані з утилізацією ТПВ (приклад, м. Львів 2016 –

2017 рр.);

158

6) проблеми контрабанди, включаючи варварські вирубки лісу та його

контрабанди за кордон, в основному у країни ЄС;

7) функціонування нелегальних гральних закладів та їх «кришування»

правоохоронними органами;

8) незаконний видобуток бурштину

та інші проблеми.

По суті, ці проблеми породжуються неефективною корупційною системою

державної влади. Вони можуть бути досить швидко вирішені при наявності

ефективного державного управління, цілеспрямованості і політичної волі

(жодної з цих проблем немає в країнах ЄС або ОЕСР).

Необхідним є перехід до сучасних ефективних для бізнесу форм надання

адміністративних послуг, зокрема надання послуг за принципом «єдиного

вікна».

3-й принцип. Висока ефективність та оптимальна структура системи

державного управління економікою

- структура органів державного управління та результати їх функціонування

повинні відповідати поставленим цілям розвитку національної економіки;

- досягнення максимальних результатів з найменшими витратами;

- регулярний аудит функціонування органів влади для оцінювання,

вдосконалення роботи і відповідальності за результати

Виходячи з цього принципу, структура і функції органів державної влади

мають бути побудовані, виходячи з потреб досягнення цілей, зазначених на

початку розділу:

1) перехід України до соціальної ринкової економіки із потужним середнім

класом;

2) забезпечення прискореного високотехнологічного економічного зростання

при підтриманні стабільності національних грошей (тобто внутрішніх цін

і валютного курсу);

3) перехід України в лігу високорозвинених інноваційних індустріальних

країн;

4) забезпечення високої якості життя населення і соціальних гарантій.

Досягнення цих амбітних цілей є єдиним успішним шляхом для України в

умовах четвертої промислової революції. Воно є цілком реальним при умові

ефективної системи державного управління (всі інші ресурси і можливості у

України є).

159

Ефективна структура система управління економікою передбачає:

1. Наявність стратегічного інтелектуального і організаційного ядра

підсистеми управління, яке чітко визначає правильні стратегічні і тактичні

цілі з врахуванням глобальних викликів і внутрішніх дисбалансів; правильні

механізми їх досягнення; організує виконання цілісної системи узгоджених

заходів в оптимальній послідовності.

Таким ефективним інтелектуальним і організаційним ядром для реалізації

Нового економічного курсу – Стратегії інноваційного розвитку України

повинно стати оновлене і наділене новими повноваженнями Міністерство

економіки і розвитку. Воно повинно стати інноваційним, сучасним потужним

колективним лідером реалізації справжніх реформ в економіці для досягнення

зазначених цілей, що виведе Україну у вищу лігу інноваційних країн.

Саме таким чином багатьма країнами, які мали навіть гірші стартові умови, ніж

Україна сьогодні (зокрема, післявоєнні зруйнована Німеччина, розорена Японія,

що знаходилась у глибокій системній кризі, Сінгапур на початку

державотворення та інші країни), були продемонстровані системні перетворення

та стійке прискорене економічне зростання протягом десятків років, що

отримало назву «економічного дива». Ключовим фактором успіху цих країн була

ефективна, концентрована і цілеспрямована робота їх Міністерств економіки,

наділених потужними повноваженнями щодо розробки стратегії, організації і

координації роботи всіх інших органів макрорегулювання та взаємодії з бізнесом

і суспільством в цілому для її успішного втілення.

Світовий досвід. Міністром економіки Німеччини в уряді канцлера Конрада

Аденауера був Людвіг Ерхард, архітектор німецького економічного дива та один

з творців концепції і успішної реалізації соціальної ринкової економіки

Німеччини.

Міністерство економіки, торгівлі і промисловості Японії (METI – Ministry of

Economy, Trade and Industry) стало тим стратегічним і тактичним мозковим

та організаційним центром, який був головною ланкою для реалізації

японського економічного дива. Цей феномен відбувався з 1946-го до кінця

1970-х років і перетворив зруйновану та економічно відсталу післявоєнну

Японію на сильну світову державу з потужною інноваційною економікою та

глобальним лідерством на експортних ринках. Її щорічне економічне зростання

перебувало у межах 9–11%. Навіть після світових енергетичних криз і розпаду

Бреттон-Вудської системи воно залишилось досить високим (5,3%). Ядром

реформ була стратегія METI, активна державна інноваційна політика при

опорі на національну валюту, експортні доходи та певний захист

160

внутрішнього ринку від глобальних інвесторів та спекулятивних потоків

капіталу. Важливим фактором успіху була ефективна координація економічної

стратегії і тактики з правильною фінансовою і монетарною політикою,

спрямованою на прискорене економічне зростання при контрольованій інфляції.

Практично у всіх країнах, де відбувалось економічне диво, потужну роль

відіграло міністерство економіки та реалізація ним у координації з іншими

органами влади виваженої та системної економічної стратегії і тактики

2. Система державного управління має бути транспарентною і зрозумілою

з точки зору доцільності – не дублюватися, не губитися в численних ланках

неефективних агенцій, комісій і комітетів. Відповідальність не повинна

розмиватися серед великої кількості «відповідальних» осіб. З цієї точки зору, на

наш погляд необхідно скоротити, зокрема, кількість віце-прем’єрів до однієї

особи (з огляду на досвід успішних країн).

3. Вкрай важливо для розвитку економіки підвищити ефективність

системи антикорупційних органів – їх величезна кількість прикриває їх

недієвість, залежність від вищих посадових осіб, створює додаткові витрати,

внутрішньосистемні конфлікти і кланову боротьбу, дискредитує саме поняття

боротьби з корупцією і організованою злочинністю та, по суті, заохочує її через

складну систему призначень та фінансування.

4. Недоцільним є існування лише у системі центральних органів

виконавчої влади 48 державних служб, спеціальних фондів та агентств

поряд з 18 міністерствами. Поряд з Міністерством енергетики та вугільної

промисловості України функціонують також Державне агентство з

енергоефективності та енергозбереження, Державна інспекція енергетичного

нагляду, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах

енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП), а також Фонд

енергоефективності. Крім Міністерства економічного розвитку і торгівлі

України суміжними питаннями формально начебто опікуються Державна

служба експортного контролю, Експортно-кредитне агентство, Офіс із залучення

та підтримки інвестицій при КМУ, державний Укрексімбанк, проте в Україні

немає дієвої та ефективної інституції з активної підтримки та просування

українського експорту на світових ринках.

Таким чином, необхідним є системний і детальний перегляд існуючої структури

державного регулювання економіки та її вдосконалення з позицій вибудовування

оптимальної структури управління, спрямованої на досягнення зазначених цілей.

161

5. Необхідно подолати хибну практику посилювати міру

адміністративного втручання у відповідь на виникаючи на ринку проблеми.

Втручання має бути адекватним, а його реалізація – не надто вартісним ані для

ринку, ані для держави. Наприклад, так зване «очищення банківського сектору»

призвело до фінансових збитків населення та підприємств, «паралічу»

кредитування та величезних втрат репутації держави серед громадян.

Йдеться про забезпечення якості управлінських рішень, що приймаються

відповідно до визначених завдань та функцій державних органів. Існують

загальноприйняті у цивілізованому світі вимоги до прийняття рішень,

спрямованих на здійснення державного управління підприємницькою

діяльністю.

Необхідними етапами прийняття управлінських рішень повинні бути:

1) планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів;

2) оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і

пропозицій, а також відкриті обговорення за участю представників

громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю;

3) відстеження результативності регуляторних актів;

4) перегляд регуляторних актів з метою їх актуалізації.

Тобто, прийняттю управлінських рішень має передувати виявлення та аналіз

походження проблеми, розгляд альтернативних можливостей реагування, а

конкретне рішення розглядається як оптимальний шлях її вирішення. Наслідки

практичного застосування управлінського рішення мають обов’язково

перевірятися, і за необхідності коригуватися.

6. Необхідним є скорочення кількості та спрощення структури органів

державного управління, виходячи з визначених пріоритетів економічного

розвитку та обмеженості ресурсів; усунення дублювання функцій; забезпечення

вільного обміну інформацією між органами державного управління.

7. З огляду на описані раніше проблеми невизначеності юридичного статусу

багатьох ланок (розділ 3), доцільним є скасування всіх випадків «особливого

статусу» органів, що виконують функції від імені держави. Всі установи, що

здійснюють регулювання економіки, мають бути визнані органами державного

управління в системі виконавчої влади, а їх працівники – державними

службовцями.

8. Необхідно скоротити дозвільні та контрольні функції державних органів до

оптимального рівня, а також усі випадки «квазіліцензування». Держава має

162

відмовитися від контролювання усіх питань, що не є критично важливими

(взявши за основу, наприклад, вплив на національну безпеку, життя та здоров’я

громадян).

9. Доцільним є створення всеохоплюючого правдивого реєстру

адміністративних послуг.

Таким чином, Україна потрібує проведення повноцінної адміністративної

реформи на основі вищезазначених принципів. Доцільним є врахування

позитивного світового досвіду щодо сучасних засобів підвищення ефективності

державних органів.

Світовий досвід. У Канаді реформа проводилася засобами двох програм. Так,

програма “Зміна” (Programme “La Releve”), яку очолював Клерк Таємної Ради,

була спрямована на модернізацію управління людськими ресурсами та

намагалася відродити державну службу. Таємна Рада управляла впровадженням

процесу «бізнес-планування». Головна увага приділялася заходам, що мали на

меті підвищення результативності та відповідальності. Провінції також втілили

важливі реструктуризаційні програми, що відповідали впровадженню бізнес-

планування. «Бізнес-плани» державних установ є доступними для громадськості,

кожного року надається звіт про результати досягнення запланованих цілей. До

ключових елементів бізнес-планування належать такі:

- декларація щодо бачення майбутнього та стратегічних цілей установи;

- визначення основних видів діяльності установи;

- програми дій у рамках основних видів діяльності установи;

- стратегія відмовлення від неосновних видів діяльності установи;

- стратегії змін програм (у зв’язку з переходом до клієнт-орієнтованої

ідеології, упровадженням електронного врядування тощо);

- звітування щодо показників виконання та результатів діяльності установи.

Внаслідок впровадження бізнес-планування було здійснено реструктуризацію

установ з метою їх орієнтування на клієнта, суть якої полягала в тому, що групи

послуг різних міністерств почали надаватися з одного місця (метод “Єдиного

вікна”). Також, було упроваджено повноцінне електронне врядування, у

результаті якого надання послуг, розрахункові операції та взаємодія з

громадянами та представниками бізнесу стали здійснюватися в електронному

вигляді через електронні кіоски або мережу Інтернет.

163

4-й принцип. Відкритість та прозорість

- запровадження цифрового урядування та швидкий відкритий доступ

громадськості до всієї інформації, що не має статусу державної таємниці або

персональних даних, захищених законом (protection of privacy);

- прийняття рішень згідно процедур і правил регулювання, зменшення впливу

людського фактору внаслідок цифровізації процесів (digital agenda),

забезпечення абсолютної відсутності тіньових схем і корупційних оборудок;

- надання повної інформації суспільству щодо прийняття рішень з державного

управління та їх запровадження

5-й принцип. Забезпечення виконання законів

- побудова системи, яка унеможливлює невиконання законів державними

службовцями;

- забезпечення відповідальності за невиконання законів, включаючи

позбавлення права займати державні посади для осіб, що втратили репутацію;

Формування відповідної структури та визначення функцій державних органів

має відбуватися за беззастережного дотримання конституційних принципів

державного управління та розподілу влади. Будь-які відхилення значно

ускладнюють (і часто унеможливлюють) контроль суспільства за діяльністю

органів управління та не відповідають змісту суспільного договору, що

породжує системну кризу та руйнує державу зсередини.

Не менш важливим є дотримання принципу верховенства права у тій його

частині, що стосується юридичної визначеності (з ним пов’язані також такі

визначальні цінності європейського права, як «добре врядування», і «належна

адміністрації», чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

У численних рішеннях Європейського суду з прав людини1, а також

Конституційного Суду України2 йдеться про необхідність дотримання цього

принципу при формулюванні правових приписів та визначенні «меж

розсуду» державних органів при здійсненні правового регулювання.

Зокрема, Європейський суд зазначає, що норма не може вважатися законом у

розумінні положень п. 2 ст. 10 Конвенції з прав людини, якщо вона не

сформульована з точністю, достатньою для того, щоб громадянин міг

регулювати свої дії; він має бути здатен, якщо це необхідно, за допомогою

відповідної консультації передбачати в розумній за тих чи інших обставин мірі

наслідки, до яких може призвести та чи інша дія. В свою чергу, Конституційний

Суд України вважає, що «із конституційних принципів рівності й

справедливості випливає вимога визначеності, ясності й недвозначності

правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не

164

виключає необмеженості трактування в правозастосовній практиці й неминуче

призводить до сваволі».

6-й принцип. Неухильне дотримання етичних норм

- забезпечення системи державного управління, в якій суспільне благо є

безперечним пріоритетом перед особистими інтересами посадових осіб;

- ефективна система запобігання всіх форм корупції;

- недопущення виникнення конфлікту інтересів в системі прийняття державних

рішень;

- оприлюднення можливих ризиків виникнення конфлікту інтересів та контроль

суспільства над цими ризиками

Забезпечення «десуб’єктивізації» управління. Перегляд законодавства з метою

встановлення «меж розсуду» державних органів при здійсненні регулювання.

Недопущення втручання Президента, ВРУ у реалізацію економічної політики

через заангажовані кадрові призначення.

7-й принцип. Компетентність, професійна спроможність та висока

репутація осіб, що призначаються на державні посади

- забезпечення кадрових призначень за принципом професійності та

дотримання етичних норм, підвищення суспільної значимості репутації

фахівця;

- ефективна система постійного підвищення професійної кваліфікації та

вдосконалення практичних організаційних навиків посадових осіб;

- стимулювання процесу постійного самовдосконалення працівників

державного управління;

- побудова ефективної освіти в сфері державного управління та системи

стажувань і практичного навчання молоді, створення і розвиток професійного

кадрового резерву

Необхідно вирішити критичну для України сьогодні проблему низької

професійної кваліфікації осіб, які безпосередньо реалізують управлінські

функції на вищих ланках державного управління (багато з них навіть не

мають якісної профільної освіти). Вирішення цієї проблеми лежить у площині

запровадження нової системи кадрових призначень, побудованій на

об’єктивних критеріях компетентності та професійної спроможності.

Запровадження у міністерствах «директоратів» паралельно з роботою сталих

структур у вигляді департаментів, управлінь та відділів призводить до

конфлікту внутрішніх служб та неузгодженості дій. «Захмарні» грошові виплати

окремим категоріям робітників за незрозумілими критеріями є потужним

165

демотивуючим фактором для інших і поглиблення недовіри суспільства до

владних органів.

8-й принцип. Інноваційність та відкритість до змін

- забезпечення володінням інноваційними методами та підходами для

забезпечення високоякісного сучасного сервісу для населення органами

державного управління;

- готовність для реалізації новітніх пілотних проектів та нових програм

впровадження найкращого світового досвіду в процеси державного

управління;

- забезпечення сприятливого клімату та всебічної підтримки творчості,

креативності та інноваційності в цілях підвищення якості державного

управління

9-й принцип. Соціальна стабільність, стратегічне спрямування на

довгострокові цілі і ефективність тактичних заходів

- врахування в процесі поточних державних рішень довгострокових

стратегічних цілей розвитку економіки та потреб майбутніх поколінь,

знаходження оптимального балансу між короткостроковими потребами

економіки та довгостроковою стратегією її розвитку;

- пріоритетність потреб якості життя населення та соціальної стабільності;

- неприпустимість перекладання проблем в сфері екології, структурного устрою

економіки, фінансів і боргових навантажень на майбутні покоління;

- розуміння важливості історичного, культурного і соціального контекстів в

процесі забезпечення економічного розвитку суспільства

Зокрема, майбутньому уряду необхідно мати перспективне стратегічне

мислення, конкретну і ефективну Національну Стратегію інноваційного

розвитку економіки (аналогічно стратегіям, які мають більшість країн ОЕСР),

реалізація якої забезпечить досягнення зазначеної на початку розділу

комплексної мети. Уряд повинен застосовувати методи сценарного

прогнозування і планування та ефективне управління для реалізації кожного

напрямку урядової програми.

Реалізація Національної Стратегії інноваційного розвитку України є

неможливою без докорінного перегляду принципів та загальних засад

діяльності органів управління, в тому числі економікою.

Існуюча система державного управління потерпає від відсутності наскрізного

стратегічного планування, підпорядкованості дій кожного елемента системи

спільній меті. Статті 85, 114 Конституції України передбачають затвердження

166

Верховною Радою України програми діяльності новоствореного Кабінету

Міністрів України. Вся подальша діяльність органів виконавчої влади має бути

спрямована на її виконання (ось чому існування органів із спеціальним статусом,

існуючих поза межами єдиної системи управління та контролю, є

неприпустимим). Програма діяльності Уряду має бути конкретизована у

щорічних планах дій уряду та лягти в основу щорічного плану дій кожного

державного органу, а всередині органу – плану роботи структурного підрозділу.

При цьому надзвичайно важливо забезпечити максимально чітке, конкретне

формулювання цілей та змісту завдань, не допускаючи формалізму та

узагальнених формулювань. Слід позбутися планування на рівні «підвищення

ефективності», «забезпечення доступності», «зміни системи», «вирішення

проблеми», як це зроблено, наприклад, у Програмі діяльності уряду,

опублікованій у 2018 році на Урядовому порталі. Про відповідні плани, заходи,

що вживаються для їх реалізації, ступені досягнення цілей суспільство має

інформуватися он-лайн, на постійній основі. Невиконання запланованих заходів

має тягнути за собою звільнення керівників структурних підрозділів, міністрів,

відставку Уряду. Неприпустимо ухилення від відповідальності через прийняття

«колегіальних» рішень.

Доцільним є застосування методу «сканування горизонтів» і сценарного

планування, планування роботи на всіх рівнях (від КМУ до департаментів в

міністерствах), погодження планів Кабміном, відповідність планів органів

державного управління стратегічним завданням. Проведення «ревізії» всіх

існуючих загальнодержавних та галузевих програм та проектів, забезпечення їх

відповідності стратегічним цілям Нового економічного курсу – Стратегії

інноваційного розвитку України.

10-й принцип. Ефективний макрофінансовий менеджмент

- збалансування бюджетів всіх рівнів на основі реалізації стратегій і тактик

підвищення бюджетних доходів, а також розумного скорочення

непродуктивних витрат;

- закриття корупційних схем, через які виснажуються бюджетні кошти, як

перший пріоритет переходу до збалансованого державного бюджету;

- побудова системи узгодженого короткострокового, середньострокового та

довгострокового бюджетного планування з врахуванням суспільної думки в

процесі громадських слухань і консультацій;

- оптимізація управлінням державним боргом, включаючи кардинальне

підвищення ефективності використання позикових коштів;

- ефективне використання державно-приватних партнерств та професійне

зважання ризиків та вигід

167

Система органів державного управління має бути побудована на основі

принципу оптимального використання державних ресурсів, з огляду на

«економічний ефект» від діяльності тієї чи іншої структури. Тим більше це

актуально для сучасної ситуації дефіциту фінансових ресурсів. Навіть

утримання відповідного апарату вартує значних коштів, не кажучи вже про

збитки реального сектору внаслідок помилок при здійсненні регулювання.

Важливою є побудова дієвої системи контролю за використанням коштів

державного бюджету. Контроль за використанням коштів державного бюджету

так чи інакше здійснюють Міністерство фінансів, Державна казначейська

служба, Державна аудиторська служба, Рахункова палата України, проте

залучення багатьох органів зовсім не означає ефективність виконання цієї

функції – по суті, відсутній системний, на регулярній основі контроль за

цільовим, правомірним та ефективним використанням державних ресурсів. Так

само, КМУ та Фондом державного майна України, що виконують функцій з

управління державною власністю, за 25 років не визначили єдиної ідеології

управління державними підприємствами, зокрема в питаннях оплати праці,

амортизаційної політики, регулювання витрат невиробничого характеру,

капітальних витрат, порядку звітування та проведення щорічної оцінки

діяльності керівника підприємства.

Тому необхідними є перехід до проектного принципу надання бюджетної

підтримки, перегляд та оптимізація переліку структур (фондів, агентств), через

які забезпечується реалізація державних проектів, забезпечення дотримання

єдиних принципів контролю за витрачанням коштів.

11-й принцип. Гарантування дотримання прав людини та відсутності

дискримінації

- забезпечення прав і свобод кожної людини, включаючи право приватної

власності;

- забезпечення прав всіх соціальних груп та створення умов рівних стартових

можливостей для всіх членів суспільства;

- створення гідних умов для розвитку і вільного доступу до державних послуг

всіх груп населення, включаючи людей з обмеженими можливостями

Критично важливими для цього є прозорі та чесні «правила гри», зокрема

беззаперечна повага до власності суб’єктів ринку та рівність учасників.

168

12-й принцип. Кількісне оцінювання результатів діяльності органів

державної влади і посадовців та їх відповідальність

- всі, хто приймають державні рішення (колективно і індивідуально) несуть

відповідальність за їх якість (колегіальну і персональну);

- в процесі підготовки ключових державних рішень, вони обговорюються,

оприлюднюються та можуть бути відхилені в разі негативних експертних і

громадських заключень;

- результати діяльності органів державної влади та ключових посадових осіб

кількісно оцінюються та публічно обговорюються за визначеними

процедурами, що є підставою для реалізації відповідальності

Для втілення цього принципу в процесі запровадження цифрового урядування

необхідно передбачити систему автоматизованого моніторингу реалізації

програми дій Уряду, яка повинна містити чіткі критерії виконання, терміни та

відповідальних.

A. Систематичний контроль за виконанням планів на всіх рівнях, включаючи

контроль з боку громадських організації, аудиторів та незалежних експертів.

Невідворотна особиста відповідальність. Невиконання планів та недосягнення

цілей – конституційна підстава для розпуску КМУ, проведення розслідування

діяльності на предмет наявності зловживань та корупційної складової, а також

звільнення окремих міністрів, керівників самостійних структурних підрозділів та

державних підприємств.

B. Встановлення залежності розміру заробітної плати працівників органів

державного управління від реальних результатів розвитку підконтрольної

сфери. Акцентована увага на реалізацію проектів. Визначення коефіцієнтів

результативності роботи органів управління економікою. Припинення практики

фінансування органу управління за рахунок штрафів та розпорядження

ресурсами.

Очікувані ефекти: запровадження в практику державного управління системи

запропонованих дій та забезпечення виконання дванадцяти зазначених

принципів дозволить перейти національній економіці і суспільству в цілому до

якісно нового стану: європейської якості бізнес-клімату, принципово іншого

рівня економічного розвитку у напрямку інноваційної високотехнологічної

індустріалізації 4.0 і створення потужного фундаменту для підвищення якості

життя населення і забезпечення гідних соціальних гарантій для всіх громадян.

169

РОЗДІЛ 13.

ЦИФРОВЕ УРЯДУВАННЯ З ВИКОРИСТАННЯМ

СИСТЕМИ БЛОКЧЕЙН

13.1. Необхідність цифрового урядування для прискореного розвитку

економіки

У сучасному швидкому світі глобальної конкуренції за інвестиції, таланти та

місце в транскордонних ланцюгах створення доданої вартості Україна хронічно

втрачає позиції через низьку якість урядування.

Як зазначалось, за індексом глобальної конкурентоспроможності Всесвітнього

економічного форуму 2017-2018 Україна посіла 81 місце зі 137 досліджуваних

країн, отримавши оцінку якості роботи державних інституцій у 3,2 бали рівну

118 місцю в інституційному рейтингу.

Незважаючи на те, що значення інституційного субіндексу в України є навіть

нижчим за середній в Євразійському регіоні, застосування найсучаснішого

світового досвіду цифровізації урядування доволі швидко може підвищити

інституційну спроможність України. Співставлення критеріїв оцінки якості

інституційного середовища від Всесвітнього економічного форуму з

інструментами цифрового урядування та електронної демократії демонструє

широкий спектр можливостей розвитку.

Складові субіндексу «Інституції» ВЕФ

(місце України)

Інструменти цифрового урядування та е-

демократії для вирішення проблем

інституційного розвитку

Розподіл державних коштів 119 місце

Ефективність державних витрат 113 місце

Е-бюджет

Е-закупівлі

Бюджет громадської участі

Громадська довіра до політиків

91 місце

Прозорість формування державної

політики 65 місце

Е-консультації

Е-петиції

Е-голосування

Нерегулярні платежі та хабарі

106 місце

Відкриті дані

Е-послуги

Е-документообіг

170

Фаворитизм у рішеннях державних

службовців 111 місце

Е-реєстри на Blockchain

Обтяжливе державне регулювання

81 місце

Ефективність правової бази при

вирішенні суперечок / у складних

нормативних актах

116 місце/122 місце

Е-законотворення

Цифрові системи моделювання та

прогнозування наслідків рішень

13.2. Базові основи цифрового урядування та стан його розвитку в Україні

13.2.1. Еволюція технології електронного урядування

За той час, поки Україна зволікала з інституційною модернізацією, розвинені

країни еволюціонували від «Електронного» до «Цифрового» уряду та готуються

зробити стрибок до уряду «Розумного».

Компанія Gartner виділяє 5 етапів еволюції урядування:

1. Електронний уряд – початковий етап трансформації уряду, на якому

створюються інформаційні ресурси органів влади, через які надаються деякі

послуги.

2. Уряд відкритих даних – перетворення урядових даних і служб на платформу з

якою можна взаємодіяти через стандартизовані програмні інтерфейси.

3. Уряд пов'язаний з даними – поєднання урядових та неурядових даних і служб

для надання сервісів та здійснення урядування.

4. Цифровий уряд – зрілий етап розвитку урядів розвинених країн, коли усі

об’єкти і процеси, якими оперує уряд відображені в цифровій формі, інтегровані

між собою та з процесами усіх пов’язаних неурядових структур.

5. Інтелектуальний уряд – вдосконалений цифровий уряд, коли усі процеси

повністю автоматизуються за допомогою інтелектуальних систем.

У 2018 році за версією Gartner виділяють наступні глобальні тренди розвитку

цифрового урядування:

1) Цифрове робоче місце управлінця (Digital Workplace), що дозволяє службовцям

виконувати свої задачі з будь-якого пристрою та будь-якого місця;

2) Багатоканальне залучення громадян (Multichannel Citizen Engagement), коли уряд

взаємодіє з кожною людиною саме тим способом який людині найзручніше;

171

3) Відкриті усі дані (Open Any Data);

4) Електронна ідентифікація громадян (Citizen e-ID);

5) Аналітика вбудована в усі елементи системи урядування (Analytics

Everywhere);

6) «Розумні» машини (Smart Machines);

7) Інтернет речей (Internet of Things);

8) Цифрові урядові платформи (Digital Government Platforms);

9) Програмно-визначена (гнучка) архітектура урядових програмних систем

(Software-Defined Architecture);

10) Безпека на основі аналізу ризиків (Risk-Based Security ).

Важливим фактором є те, що для запровадження найсучасніших систем

урядування не обов’язково проходити усі попередні стадії його розвитку. Україні

потрібно зробити стрибок одразу до цифрового урядування а не витрачати час на

підходи, що вже давно втратили свою актуальність в світі, хоча так і не були

реалізовані в країні.

13.2.2. Індикатори та стан розвитку цифрового урядування в Україні

В 2018 році Україна посіла 82 місце зі 193 в Індексі розвитку електронного

урядування ООН E-Government Development Index (EGDI) з показником 0,6165

поряд з Тунісом, Сейшельськими Островами та Еквадором. Така оцінка є

нижчою за середньорегіональний рівень. Порівняно з 2016 роком відбулось

падіння позиції України на 20 пунктів у рейтингу.

EGDI розраховується на базі 3-х субіндексів:

1. За Індексом людського капіталу (Human Capital Index) у 2018 році Україна

опинилася серед лідерів завдяки високому рівню грамотності населення (99,8%)

та тривалому терміну навчання (15,3 роки).

2. Однак за Індексом розвитку електронних послуг станом на 2018 рік Україна

характеризується наданням послуг переважно першої та другої стадій розвитку.

Тобто органи влади розміщують лише базову інформацію в мережі та

забезпечують простий електронний зв'язок між урядом і громадянином через

завантажувані форми та прості додатки.

3. За Індексом телекомунікаційної інфраструктури Україна ще більше відстає,

адже наразі тільки 52,48% громадян користуються Інтернетом, і лише 23% –

WiFi, 12,2% українців мають доступ до широкосмугового Інтернету.

172

Індекс електронної участі (E-Participation Index) в Україні досі значно відстає за

параметром електронного прийняття рішень, яке реалізовано лише на 42,9% (75

місце у 2018 році порівняно з 35 – у 2016 році).

Аналіз проблем розвитку цифрового урядування в Україні демонструє ряд

системних викликів:

- низький рівень узгодженості та взаємодії складових цифрового

урядування;

- недостатнє фінансування проектів;

- низька якість реалізації проектів;

- фрагментарність відповідної нормативно-правової бази;

- низька інституційна спроможність та цифрова нерівність органів влади

щодо запровадження систем цифрового урядування;

Запровадження даної стратегії покликане реалізувати вище зазначені виклики і

стратегічні орієнтири.

13.3. Ключові складові розвитку цифрового урядування в Україні

13.3.1. Принципи цифрового урядування:

Десятиліття світового досвіду запровадження систем електронного уряду дали

можливість визначити основні принципи, якими повинні керуватися органи

влади на шляху цифрової модернізації.

1. Трансформація внутрішньовідомчих процесів з метою досягнення їх

повної цифровізації, замість оцифрування того, що є.

2. Цифровий за замовчуванням – усі документи, дані і процеси повинні

створюватися та використовуватися в першу чергу у цифровому вигляді,

будь-яке офлайн дублювання застосовується у виключних випадках, коли

цього технічно не можливо уникнути.

3. Єдині технічні стандарти, інтероперабельність та Уряд як платформа,

коли усі інформаційні ресурси адміністративних органів утворюють

цілісну гнучку систему, яку можна швидко і зручно розширювати

підключенням зовнішніх та внутрішніх модулів.

4. Єдина інформаційна база, коли дані усіх органів влади пов’язані

внутрішніми зв’язками та спільно використовуються усіма сторонами.

5. Орієнтація цифрових послуг на потреби споживача, коли механіка

користування системами побудована виходячи з конкретних життєвих

сценаріїв а не бюрократичних регламентів.

173

6. Платформонезалежність та орієнтація на мобільні пристрої – кожен

користувач систем цифрового урядування повинен мати змогу працювати

з системою із будь-якого пристрою та будь-якого місця для досягнення

максимальної оперативності та зручності роботи, якщо не встановлено

спеціальних обмежень з питань безпеки.

7. Деперсоналізованість та принцип «єдиного вікна», коли користувач

взаємодіє не з чиновником чи конкретною установою а з усією системою

через стандартизований інтерфейс.

13.3.2. Реінжиніринг адміністративних процесів

Україні потрібне фундаментальне перепроектування алгоритмів діяльності

органів публічного управління, створення нових, ефективних процесів в

управлінні та їх цифровізація для зменшення собівартості, підвищення якості і

швидкості.

В результаті реінжинірингу, необхідна:

- реінтеграція процесів, коли кілька горизонтальних операцій об’єднуються в

одну,

- вертикальне стиснення процесів, коли виконавці нижчих рівнів, починають

приймати самостійні рішення,

- розпаралелювання частини послідовних робіт для підвищення швидкості їх

виконання,

- зменшення перевірок, управляючих впливів та мінімізація погоджень.

Реінжиніринг адміністративних процесів згідно з рекомендаціями програми

EGAP доцільно реалізувати у два етапи:

1 етап.

Застосовуючи аналітичні і моделюючі ІТ інструменти описати існуючі

адміністративні процеси, переосмислити їх і розробити нові, більш ефективні.

2 етап.

Розробити і налаштувати стек інформаційних технологій для цифрової реалізації

нових адміністративних процесів.

13.3.3. Е-ідентифікація (IDaaS)

На сьогодні в Україні єдиним юридично значимим засобом електронної

ідентифікації є електронний цифровий підпис (ЕЦП). З правової точки зору ЕЦП

174

прирівнюється до власноручного підпису. Це унікальний код, який

використовується в алгоритмах шифрування для підтвердження цілісності

файлів та однозначної ідентифікації власників підпису, які їх застосовують для

підписання.

Однак в Україні користувачами ЕЦП є здебільшого підприємці а рівень

проникнення серед громадян складає лічені відсотки.

Проте без масового охоплення інструментами ідентифікації громадян в Україні

не можливий запуск ані цифрової економіки ані системи цифрового урядування

та електронної демократії.

На сьогодні в якості ЕЦП в світі використовуються ID-картки (в якості цифрових

паспортів), BankID (ідентифікація через банк) та MobileID (ідентифікація через

мобільного оператора). Україні терміново необхідне законодавче і технічне

врегулювання обов’язкової цифрової ідентифікації громадян із застосуванням

усіх вище згаданих інструментів. Вирішення цього питання є фундаментальним

для подальшої цифровізації.

Естонія, відома на весь світ своїми системами електронного уряду почала свій

цифровий шлях саме з вирішення цього питання ще у 1998 році, змінивши

паперові паспорти громадян на ID-картки. В Україні для цього необхідна лише

політична воля, адже мобільні оператори та банки вже давно технічно готові і

запроваджують дані сервіси.

13.3.4. Е-послуги

Електронна послуга (або е-послуга) – це адміністративна або інша публічна

послуга, що надається громадянину або юридичній особі в електронній формі.

Таким чином користувач може отримати послугу від держави чи муніципалітету

без особистого відвідування органів влади, наприклад – оформити дозвіл,

отримати допомогу, чи документ.

Наразі в Україні існує ряд проблем, пов’язаних з наданням е-послуг.

У Єдиний державний портал адміністративних послуг не інтегровані

інформаційні системи органів місцевого самоврядування, тому їхні послуги в

кращому випадку надаються через розрізнені системи, такі як «Портал

державних послуг Igov» та інші платформи, або ж не надаються онлайн взагалі.

Відповідно до даних Національного інституту стратегічних досліджень одне

місто використовує з цією метою портал «Розумне місто», у чотирьох містах

створено окремі портали надання адміністративних послуг, в шести містах

175

адміністративні послуги можна замовити онлайн через особистий кабінет

користувача, створений на офіційних веб-сайтах міських рад.

Переважна більшість послуг, які нині надаються через портали, не є е-послугами

четвертої стадії розвитку, коли виконання всіх процедур, передбачених

порядком надання послуги, відбувається в електронній формі. Здебільшого, це

послуги другої та третьої стадій розвитку, тобто лише частково автоматизовані.

Наприклад, в Естонії на сайті державних послуг, забезпечується доступ до

близько 1500 повністю цифрових послуг, в той час, як в Україні на сайті iGov

доступно трохи більше 400 послуг на ранніх стадіях автоматизації.

Таким чином, на даний момент не дотримується принцип «єдиного вікна», що є

одним із ключових принципів розвитку системи електронних послуг, а також

порушуються норми чинного Закону України «Про адміністративні послуги»,

що передбачають надання адміністративних послуг в електронній формі через

Єдиний державний портал адміністративних послуг.

Для вирішення цієї проблеми на державному рівні необхідна розробка та

допомога у запроваджені місцевим органам влади типового ІТ рішення для

інтеграції послуг місцевого самоврядування у загальнодержавну систему

електронних послуг. Окрім цього вирішення питання потребує реінжинірингу

адміністративних процесів, інтеграція реєстрів та систем документообігу органів

влади, про що буде йтись у наступних розділах документу.

13.3.5. Е-документообіг (EFSS)

Громадський моніторинг впровадження інструментів е-урядування в органах

місцевого самоврядування, проведений у 98 найбільших містах України показав,

що система е-документообігу використовується лише в половині досліджуваних

міських рад. При цьому не забезпечено повноцінне функціонування системи е-

документообігу, застосовуються окремі її елементи, найчастіше – з метою

реєстрації звернень громадян, внутрішньої, вхідної та вихідної документації, а

використання електронної пошти не є електронним документообігом за

визначенням. Поки Україна зволікала із запровадженням е-документообігу в

світі кардинально змінилися стандарти цієї технології. На сьогодні замість

документообігу застосовуються інструменти синхронізації та спільного

використання файлів підприємства (EFSS).

Сучасна організація цифрового документообігу (EFSS) ґрунтується на таких

принципах:

176

- однократне внесення документа в систему, після чого документ не

пересилається між користувачами а лише змінюються параметри доступу

до нього та здійснюється управління версіями;

- чітка формалізація та безперервність сценаріїв руху документів;

- документи автоматично спрямовуються системою виконавцям відповідно

до їхніх обов’язків, та сценарію проходження, що мінімізує людський

фактор;

- прозорість процесів проходження документів, коли в системі видно кожен

етап життєвого циклу документу та параметри кожної операції;

- ефективна система пошуку і навігації в документах.

Відповідно до матриці цифрової трансформації урядів Gartner запровадження

EFSS має один із найвищих впливів у короткостроковій перспективі для

розвитку урядування.

Проблема створення єдиної системи документообігу пов’язана з історично

нагромадженим великим різноманіттям застарілих, несумісних між собою

систем у кожного органу влади на всіх рівнях. Інтеграція таких систем потребує

аналізу існуючих програмних інтерфейсів взаємодії окремих продуктів та

виділення достатніх ресурсів на модернізацію або повну заміну програмного

забезпечення в окремих органах влади.

13.3.6. Е-реєстри

Наразі в Україні функціонують безліч електронних реєстрів, які зберігають

персональні дані мільйонів громадян: медичний, страховий, земельний, судовий

тощо. Вони всі є розрізненими, що робить їх використання не ефективним. Існує

нагальна необхідність інтеграції всіх реєстрів через стандартизовані програмні

інтерфейси та цілісну архітектуру взаємозв’язків між даними.

Успішним прикладом в цьому питанні виступає Естонія. Естонська система " X-

Road" була запроваджена ще у 2001 році, забезпечивши взаємодію державних

реєстрів і створивши екосистему обміну адміністративними даними у всій країні.

Українські спроби реалізувати подібний підхід видаються архаїчними. Так, для

організації взаємодії суб'єкти владних повноважень спорадично реєструються в

Національному реєстрі електронних інформаційних ресурсів. Державне

агентство з питань електронного урядування створює у реєстрі особисті кабінети

таких суб'єктів із розміщеними в них формами заявок постачальника і

отримувача.

177

В Україні сьогодні необхідно провести повний аудит адміністративних даних,

розробити нові стандарти, які поєднають розрізнені дані в єдину логічну

систему. Після чого запровадити єдину технічну систему взаємодії реєстрів

відповідно до нової архітектури організації даних. Для реалізації цих завдань в

Україні вже достатньо технічної допомоги та готовності західних партнерів

надати власні інформаційні системи.

Відповідно до трансформаційних пріоритетів Gartner цей крок дозволить у

короткостроковій перспективі реалізувати один з найпотужніших інструментів

розвитку уряду – Data Quality Tools, тобто можливість інтелектуального аналізу

даних держави для вирішення найболючіших проблем, таких, як корупція та

неефективність публічного адміністрування, дозволить створити принципово

нові послуги і продуктів.

13.3.7. Експертні системи прийняття рішень

З метою підвищення ефективності роботи органів влади необхідним є

впровадження автоматизованих систем підтримки прийняття управлінських

рішень, які передбачають:

- надання якісної та наочної графічної інформації про стан усіх галузей,

показників соціально-економічного розвитку, роботи комунальних підприємств

та державних установ, закупівель тощо;

- моделювання і прогнозування і аналіз наслідків управлінських рішень і

галузевих тенденцій;

- автоматичне виявлення потенційних загроз і слабких місць в процесах

управління органів влади та функціонування галузей.

Наразі в світі у корпорацій та урядів розвинених країн функціонує велика

кількість аналітичних систем, запровадження яких в Україні є питанням

управлінської культури.

Відповідно до трансформаційної матриці урядів Gartner подібні системи

реалізують інструменти Predictive Analytics (аналітика передбачень), Fraud

Detection (виявлення шахрайства), що дасть можливість зробити прорив у якості

урядування.

13.3.8. Цифрове робоче місце управлінця

Цифрове робоче місце — це віртуальний еквівалент фізичного робочого місця,

що дозволяє підвищити мобільність, оперативність, комфорт та якість роботи

178

управлінця. Для запровадження цифрових робочих місць урядовим організаціям

України необхідно врахувати ряд аспектів, про які зазначає компанія Delloite.

1. Пристрої доступу. Смартфони та планшети стали сьогодні невід’ємною

частиною повсякденної роботи організацій, тому адміністративним органам

потрібно розпочати перехід на їх широке використання.

2. Інфраструктура комунікацій. Для широкого охоплення корпоративні мережі

повинні бути обладнані для обміну даними як у внутрішній мережі організації,

так і поза нею, що потребує перегляду підходів органів влади до власних

інфраструктур та принципів захисту інформації.

3. Додатки (Apps). ІТ платформи для спільної роботи набули вирішального

значення для роботи великих організацій. Вони уможливлюють спільний доступ

до робочої інформації, співпрацю при внесенні змін до контенту, постановку і

контроль за виконанням завдань, планування спільної роботи, проведення нарад

тощо. Цифровізація робочих місць передбачає, що усі дії посадовця в рамках

його обов’язків повинні реалізуватися через інтерфейс електронного пристрою.

13.3.9. Публічні інформаційні ресурси органів влади

Інформаційні ресурси органів влади існують саме заради задоволення потреб

громадян тому важливим є максимально простий, зрозумілий, повний і

приємний доступ користувачів до інформації та електронних послуг.

Відповідно до результатів другого незалежного оцінювання Інститут розвитку

регіональної преси за 221 параметром (156 з яких – змістовні, 52 – технологічні)

інформаційних ресурсів органів влади у 2016 році основні проблеми щодо

якісного та прозорого наповнення веб-сайтів із року в рік залишаються ті самі:

владні структури часто приховують інформацію про витрачання бюджетних

коштів, про оскарження дій або бездіяльності посадових осіб, деякі види

інформації просто не враховують.

Окремою проблемою є низька зручність користування веб-сайтами їх не дружній

дизайн та недостатня інтерактивність. Більшість веб-ресурсів органів влади

сьогодні передбачають лише статичний односторонній зв’язок з користувачем.

З одного боку проблема якості веб-ресурсів органів влади вирішується шляхом

їх взаємної інтеграції та надання послуг та інформації в форматі «єдиного вікна»

через централізований портал. З іншого боку необхідна розробка єдиних

державних стандартів, обов’язкових для запровадження адміністративними

органами та ІТ координація з боку спеціального органу влади відповідального за

179

цифровізацію в Україні. Розробка стандартів повинна включати залучення

неурядових профільних організацій та враховувати найсучасніші тенденції UI та

UX.

13.3.10. Роль соціальних мереж

Співпраця уряду з громадянами в соціальних мережах відкриває додаткові

шляхи до побудови ефективних комунікативних майданчиків між суспільством

і владою. Зокрема, утворення спільнот, де держструктури контактують с

громадянами за різними сферами життя; пряма звітність чиновників перед

громадянами; оперативне обговорення й вирішення в режимі онлайн проблем,

що виникають у країні та регіонах тощо.

Згідно з доповіддю Організації економічного співробітництва та розвитку

(ОЕСР) уряди 26 з 34 країн-членів мають акаунти в Twitter та 21 уряд має

сторінку в Facebook. Крім цього, окремі державні установи мають свої акаунти

або сторінки в соціальних мережах.

Наприклад, у США Барак Обама використовував соціальні засоби масової

інформації і до, і після передвиборчої кампанії 2012 р., приділяючи головну

увагу прозорості й відкритості в уряді. Ще в 2011 р. мер Нью-Йорка Майкл

Блумберг анонсував, що місто відкрило свої інформаційні канали на Facebook,

Foursquare, Tumblr, и Twitter з метою поліпшення взаємодії між керівництвом

міста та його мешканцями.

У 2014 р. вперше в історії федерального уряду Німеччини, кабінет Меркель

взаємодіяв через мережу Інтернет безпосередньо з громадянами. Кожен міністр

зробив індивідуальний відеоролик та звернення до громади.

У 2011 році громадяни Ісландії долучилися до розробки тексту Конституції через

Фейсбук. Пройшовши один рівень модерації, побажання і зауваження стали

предметом обговорення уповноваженої групи з розробки документу. В роботі

громадян над проектом конституції також використовувалися Flickr, Twitter і

YouTube.

В Україні ж лише поодинокі посадові регулярно спілкуються з громадськістю

через соціальні мережі, лише частина центральних органів якісно веде свої

сторінки у Фейсбук, публікуючи цікавий та корисний контент у форматі, який

придатний для поширення у мережі. На місцевому рівні ситуація значно гірше і

за якістю контенту і за рівнем використання соціальних медіа в роботі органів

влади.

180

В вище згаданій матриці пріоритетів цифрової трансформації саме використання

соціальних медіа у роботі Урядових структур має найвищий ефект у

короткотерміновій перспективі.

Розвиток цього напрямку в Україні не потребує значний фінансових витрат і

може бути швидко запроваджений за якісної координації та політичної волі на

найвищому рівні. Для швидкого запуску цього інструменту необхідне

затвердження рамкового стандарту комунікації органів влади з громадянами

через соціальні медіа та навчання відповідальних осіб із прес-служб усіх органів

влади країни.

13.3.11. Електронний кабінет громадянина

Електронний кабінет громадянина – це аналог електронного робочого місця

управлінця, тобто набір усіх необхідних інструментів для взаємодії з

адміністративними органами та доступу до необхідних даних.

В Україні створення електронних кабінетів відбувається розрізнено, на розсуд

окремих органів влади. Так Верховна Рада України запроваджує новий веб-

портал «Електронний кабінет громадянина», що виступатиме в якості єдиної

точки входу для роботи з електронними зверненнями громадян, запису громадян

України на відкриті пленарні засідання, участі у громадських обговореннях

законопроектів тощо. Державна фіскальна служба, наприклад використовує

власні інструменти для платників податків, аналогічно земельний кадастр або

сайти петицій кожного окремого органу влади надають вузько спеціалізовані

сервіси на розрізнених інтернет ресурсах. Цей шлях значно заплутує та

ускладнює цифрову взаємодію громадян із державою, а сама система роботи

уряду стає не прозорою і не цілісною.

В Естонії, наприклад, кожен громадянин має власний електронний кабінет куди

він може авторизуватися за допомогою кардрідера приєднаного до мобільного

пристрою чи комп’ютера та своєї ІD картки (електронного паспорта) з особистим

електронним цифровим підписом або через Mobile ID.

В цифровому кабінеті громадянин може отримати будь-які послуги та

інформацію від адміністративних органів, відслідкувати стан опрацювання свого

питання, бачити які органи влади та посадові особи цікавляться його

персональними даними з реєстрів тощо. Саме такий інтегральний підхід

стимулює громадян до використання електронних сервісів та мінімізує часові

затрати користувачів. Україна має йти по шляху уніфікації та об’єднання

181

електронних кабінетів різних установ у єдину екосистему з єдиною точкою

входу.

13.3.12. Кібербезпека та захист даних

У 2018 році, вперше в історії Давоського форуму у ТОП-5 ризиків Всесвітнього

економічного форуму увійшли одразу два цифрові ризики – кібербезпека та

крадіжка даних. За даними дослідження антивірусної компанії McAfee, світова

шкода від хакерських атак вже сягає $600 млрд на рік. Україна, як ніхто вже

відчула на собі цю загрозу.

Так, в результаті кібератаки вірусом Petya в 2017 році за даними адміністрації

Президента України, постраждало близько 10% персональних комп'ютерів в

Україні, у тому числі державних установ та приватних підприємств. Економічні

втрати за експертними оцінками сягнули близько пів мільярда доларів США, або

0,5% ВВП.

Ситуація в країні ускладнюється військовими діями, в які сьогодні втягнена

Україна, адже протилежна сторона конфлікту має значний потенціал щодо

здійснення кібератак і вмотивована на такі дії.

Не зважаючи на актуальність теми та свіжий негативний досвід, в Україні досі

залишають невирішеними серйозні проблеми в галузі кібербезпеки.

Згідно з аналізом міжнародної компанії MITRE найбільш вразливими

місцями України є:

- слабкі можливості залучення фахівців, зокрема проблеми з підготовкою та

втриманням спеціалістів з кібербезпеки;

- не розвинена урядова та національна система управління ризиками;

- недостатня взаємодія відповідальних сторін, яка виражена у структурі зв'язків

між відомствами, що заважає обміну інформацією та злагодженим спільним

діям.

В свою чергу із досвіду вірусних атак 2017 року ключову роль в ураженні

відіграв людський фактор, тобто низька грамотність управлінців в питаннях

кібербезпеки, через відсутність відповідних регламентів та навчання.

Варто зазначити, що уникнути кібератак у сучасному світі майже неможливо,

тому стійкість організацій вимірюється сьогодні їх здатністю швидко

відновлювати свою життєдіяльність та втрачені після нападів дані. Така

182

здатність полягає у наявності чіткої стандартизації усіх систем цифрового

урядування та системи якісного резервного копіювання і відновлення.

Щодо об’єктів та галузей, які потребують першочергового захисту, то такими є

об’єкти критичної інфраструктури – енергетики, зв’язку, транспорту,

водопостачання та банківської системи.

Отже серед ключових заходів, які необхідно реалізувати в Україні для

посилення кібербезпеки є:

1. Прийняття міжнародних стандартів з кібербезпеки, зокрема:

- Прийняття стандартів PCI DSS (Payment Card Industry Data Security Standard)

розроблених глобальними платіжними системами Visa і MasterCard в усіх

аспектах функціонування держави, де присутні фінансові операції;

- Впровадження процесних підходів описаних в бібліотеці найкращих світових

практик ITIL (IT Infrastructure Library) та методології COBIT (Control Objectives

for Information and Related Technologies);

- Оновлення в державних інформаційних ресурсах стандартів шифрування і

нових версій протоколів. TLS/HTTP2 для захищеної передачі даних між вузлами

систем цифрового урядування у мережі Інтернет;

- Впровадження технологій автоматичного самонавчання IDS/IPS для

виявлення мережевих атак, спроб несанкціонованого доступу, шкідливого ПО

тощо, шляхом глибокого аналізу даних, які передаються в мережі

- використання комплексних багатофункціональних рішень UTM (Unified

Threat Management) що включають: файервол, IDS/IPS, антивірус, проксі-сервер,

контентний фільтр і антиспам-фільтр.

2. Запровадження загальнодержавної системи обов'язкового навчання

державних службовців основам кібербезпеки.

3. Створення загальнодержавної системи сучасного захищеного цифрового

зв'язку (замість існуючих СІТС, СІТМ);

4. Оптимізація системи взаємодії органів влади щодо питань кібербезпеки в

рамках загальнодержавного процесу реінжинірингу управлінських процесів;

5. Створення центрального координуючого центру наділеного відповідними

повноваженнями щодо роботи з органами влади для запровадження нової моделі

кібербезпеки в Україні та розвиток центрів управління кібербезпекою і

реагування на кіберзагрози за міжнародними методиками на зразок ENISA

(European Union Agency for Network and Information Security);

6. Взаємодія із міжнародними системами кібераналітики для отримання

інформації щодо актуальних кіберзагроз.

183

13.4. Ключові складові розвитку електронної демократії

Електронна або цифрова демократія – це стандарт використання інформаційних

технологій для забезпечення більш глибокого і широкого рівня участі громадян

в процесах управління державою та місцевому самоврядуванні.

До основних інструментів цифрової демократії можна віднести е-петиції, е-

бюджет участі, відкриті дані, е-голосування, е-законотворення та е-консультації.

Нестача фінансових ресурсів та відсутність національних програм розвитку е-

демократії в Україні призвели до того, що більшість рішень в цій галузі

розроблені та підтримуються волонтерами або донорами. При цьому широко

розповсюджений саботаж чиновників різних рівнів щодо використання вже

наявних інструментів а недостатня обізнаність та слабка електронна грамотність

громадян спричиняють низький рівень попиту на засоби е-демократії.

Задля розвитку галузі в Україні необхідно вирішити ряд типових проблем щодо

кожного окремого інструменту:

- запровадити нормативно-правове регулювання кожного інструменту із

встановленням їх обов’язковості для адміністративних органів усіх рівнів;

- ресурсно забезпечити впровадження та використання інструментів

електронної демократії суб’єктами владних повноважень, у тому числі

централізовано розробити пакет інструментів е-демократії, що забезпечить

базові потреби більшості органів влади;

- забезпечити навчання управлінців та допомогу органам влади у запровадженні

та використанні інструментів електронної демократії;

- реалізувати широку популяризацію інструментів е-демократії через мережу

усіх державних та комунальних закладів і медіа.

Доцільною є інтеграція інструментів електронної демократії. Коли користувач

отримує єдине вікно входу до всіх можливостей участі. Хорошим прикладом

цього підходу є веб-платформа Osale.ee в Естонії що поєднує е-пропозиції, е-

консультації та е-законотворення.

13.4.1. Відкриті дані

Відкриті державні та муніципальні дані це фундамент розвитку електронної

демократії та ключовий чинник забезпечення прозорості урядування. Вони

надають можливість розробникам, підприємцям, дослідникам та громадським

активістам створювати сервіси та продукти, які сприятимуть вирішенню

широкого спектру проблем українського суспільства, підвищать якість надання

послуг та відкриють приховані можливості розвитку в усіх сферах.

184

Хоча в Україні сьогодні і діє Єдиний державний веб-портал відкритих даних

data.gov.ua, де міститься понад 39000 наборів даних та 2700 розпорядників

інформації, проте наразі не всі органи влади подають свої дані у вигляді,

непридатної для цифрової обробки або ж набори даних не повні, значно

ускладнює їх використання.

Окрім цього сучасні стандарти відкритості даних передбачають не просто

викладення даних, а надання адміністративними органами стандартизованих

програмних інтерфейсів (АРІ) для прямого доступу до їх актуальних даних

(згідно з Директивою 2002/21/ЄC). Це дасть можливість розробляти безліч

громадських і комерційних додатків, які запустять економіку даних.

Яскравим прикладом сучасної відкритості даних виступає США, де:

- законодавчо встановлено що державні дані за замовчуванням повинні бути

відкритими і придатними до цифрової обробки;

- на сайті Data.gov сформований каталог API всіх міністерств і відомств;

- платформи для цифрових послуг спільно використовуються декількома

відомствами;

- Digital Services Innovation Center створив сервіси для розробки веб-сайтів і

мобільних додатків для відкритих даних;

- програма цифрової аналітики надає дані щодо, характеристик інформації, яку

шукає публіка і чи знаходить вона її;

- наявні відкриті стандарти безпеки;

- створюються проектні державно-громадські команди (USDS і 18F) для

розвитку сервісів.

Отже на шляху до відкритості даних в Україні не вистачає комплексного підходу

та вимогливості Уряду щодо обов’язкового запровадження стандартів та

політики відкритості на всіх рівнях влади.

У першу чергу необхідно:

- провести інвентаризацію всіх даних, якими оперують державні органи та

стандартизувати їх в єдину систему;

- поставити в пріоритет центральним органам влади збір, накопичення і обробку

необхідних даних;

- здійснити реформу Державної служби статистики України, змінити функції

цього органу на координуючі щодо управління державними даними;

185

- створити спеціальний мозковий центр. який би розробляв способи

використання даних для пошуку нових корисних сервісів та допомагав би

органам влади запроваджувати їх у свою роботу.

13.4.2. Електронні петиції

В Україні електронні петиції законодавчо визначені як колективне звернення до

органу влади, що повинен у відповідь висловити свою позицію з піднятого

питання та спільно з підписантами петиції дійти згоди щодо його врегулювання.

Наприклад Австрія пішла далі в питанні петицій, тут заплановано перетворення

петицій в інструмент винесення питань на референдум при зборі певної більшої

кількості голосів.

Одним із напрямків покращення системи е-петицій є уніфікована система

надійної ідентифікації користувачів. Адже використання для ідентифікації лише

електронної пошти або соціальних мереж відкриває широкі можливості до

зловживання інструментом. BankID також не вирішує проблему так як не всі

громадяни є клієнтами відповідних банків. За таких умов суворіші вимоги

створені для більшої безпеки, по дискримінують частину громадян.

Значним викликом інструменту є низький рівень його запровадження на

місцевому рівні. Це питання вирішується суворим законодавчим зобов’язанням

усіх органів влади застосовувати е-петиції, разом із наданням відповідної

ресурсної підтримки з боку держави щодо запровадження сервісу.

Проте ключовим фактором є формування відповідної культури і довіри між

громадянським суспільством та можновладцями. Лідерство та приклад у цьому

питанні має виходити від найвищих рівнів влади. Наприклад проведення

регулярних зустрічей та робочих груп з авторами петицій з боку Президента,

Міністрів та керівництва Парламенту повинно стати новою традицією

цифрового українського суспільства.

13.4.3. Електронне голосування

Електронне голосування значно прискорює підрахунок голосів, робить його

більш прозорим, враховує інтереси людей з обмеженими можливостями та

підвищує активність виборців.

186

Світовий досвід. Цікавим є досвід Естонії. Експериментальний досвід онлайн

виборів в цій країні відбувся на місцевих виборах у 2005 році. Традиційна

процедура голосування була збережена як альтернативна, але під час місцевих

виборів 2009 року через інтернет голосувало вже 9,5% громадян, а під час

парламентських виборів 2011 року кількість електронних виборців зросла до

24,5%.

Для онлайн голосування в Естонії потрібна ID-карта громадянина, комп’ютер, та

пристрій для зчитування карт. Також існує можливість голосування за

допомогою мобільного пристрою сім-карти зі стандартом MobileID. Задля

мінімізації ризиків тиску на виборців, голосувати можна протягом декількох днів

та вільно змінювати свій вибір, остаточний голос фіксується в останній день

виборів.

З 25 червня 2018 року в столиці кантону Цуг почали тестування першої в

Швейцарії системи електронного голосування (E-Voting), в основу якої входить

технологія блокчейн. Віддати свій голос можуть швейцарці, які живуть в Цузі і

досягли виборчого голосу, а також мають цифровий ID – його може отримати

безкоштовно будь-який городянин. Система електронного голосування на основі

блокчейн відрізняється від інших E-Voting тим, що голосування відбувається не

як зазвичай - через один центральний сервіс, а відразу через мережу

розподілених серверів, що кардинально підвищує безпеку збереження голосів.

Саме ця технологія дозволить Україні нарешті перезавантажити свою виборчу

систему та повернути довіру громадян до результатів голосування.

13.4.4. Е-участь у прийнятті рішень органів влади

Е-участь дає можливість громадянам брати участь у розробці нормативно

правових актів, можливість вносити свої пропозиції до окремих статей,

голосувати за чи проти певних пунктів проектів в якості електронної

консультації.

В Болгарії, наприклад, у разі консультацій в режимі онлайн надається не менше

30 робочих днів, зі складних чи гострих питань може знадобитися декілька

місяців. Належною практикою в Європі вважається передбачення довшого

періоду, ніж 30 робочих днів.

В Україні практика електронних консультацій, нажаль не стала поширеною. Так

Верховна Рада України запровадила громадське обговорення законопроектів,

проте цей інструмент майже неможливо знайти на сайті Парламенту і він навіть

187

не індексується пошуковими системами. Окрім цього інтерфейс користувача

сервісу та механіка обговорень мало придатні для широкого кола учасників.

Аналогічна ситуація з урядовим веб-сайтом «Громадянське суспільство і влада»,

який на практиці дуже важко знайти недосвідченим користувачам.

Електронні консультації з громадськістю органів виконавчої влади за

регламентом повинні проводитися у підрубриці «Електронні консультації з

громадськістю» рубрики «Консультації з громадськістю» офіційних веб-сайтів

органів, проте у більшості випадків ці рубрики просто пусті.

Отже, як і інших питаннях розвитку е-демократії необхідно уніфікувати

інструмент електронних консультацій, розробити і надати стандартний

програмний модуль для веб-сайтів усіх органів влади. Окрім цього необхідне

єдине вікно консультацій, що поєднає відповідні модулі органів влади країни.

Сама ж вимога проведення консультацій органами влади з громадськістю

повинна бути чітко закріплена законом а її невиконання повинно жорстко

присікатись.

13.4.5. Е-бюджет та бюджет громадської участі

Бюджет держави, міста чи територіальної громади по суті визначає які реформи

будуть підкріплені ресурсами а які будуть позбавлені можливості реалізації.

Будь-ка державна стратегія чи політика потребує бюджетного забезпечення, щоб

бути втіленою в життя. На жаль саме бюджет в Україні завжди був предметом

корупційних скандалів та політичних торгів, а його формування та реалізація

почали асоціюватися з інтересами вузького кола еліт а не усього суспільства.

В питанні демократизації бюджетної сфери виділяють два основних інструменти

– «Електронний» або «Відкритий бюджет» і «Бюджет громадської участі».

Відкритий бюджет – це комплекс цифрових інструментів для аналізу та

візуалізації державних і муніципальних видатків.

Проект цифрового або «відкритого» бюджету зазвичай реалізується в

декілька етапів:

- можливість аналізу видатків та доходів за основними категоріями: дата,

головний розпорядник, район, призначення та за стаття бюджетних коштів,

порівняння планових та фактичних показників;

188

- деталізована інформація, що показує касові надходження та видатки,

фінансові зобов’язання та залишки коштів у розрізі конкретних розпорядників

коштів (шкіл, лікарень, установ);

- аналіз конкретних платежів (транзакцій), за договорами і призначення;

- інтеграція електронного бюджету із системою електронних закупівель, для

аналізу історії та процесу проведення тендерів;

- інтеграція відкритого бюджету з бюджетом громадської участі – для залучення

громадян до бюджетного процесу.

Наразі лише в місті Києві проект відкритого бюджету, знаходиться на достатньо

зрілій стадії оцифровки а в більшості міст ще не реалізовано навіть початкові

стадії цього інструменту на кажучи вже про загальнодержавний рівень.

Бюджет громадської участі – це можливість громадян брати участь в розподілі

коштів місцевого бюджету через створення і голосування за проекти покращення

міста, ОТГ чи держави. З цією метою орган відповідальний за затвердження

бюджету виділяє певний відсоток коштів для розподілу через бюджет

громадської участі, після чого оголошується конкурс проектів де переможець

визначається голосуванням громадян.

У 2016-2018 роках у 23 обласних центрах України було подано близько 2500

проектів з яких вибрано близько 400. Сумарно під час конкурсу було віддано

півмільйона голосів громадян.

Як і в ситуації з електронним бюджетом, далеко не всі громади та муніципалітети

підтримали даний інструмент, відсоток коштів передбачений для розподілу в

рамках цього підходу значно варіюється і в деяких містах є мізерним.

Окрім відсутності ініціативи з боку органів влади присутня також інституційна

неспроможність запровадження інструментів

Отже для цифровізації бюджету в Україні необхідно:

- законодавчо визначити основні обов’язкові параметри бюджетів громадської

участі та відкритих бюджетів для всіх відповідних розпорядників коштів;

- створення базового якісного набору ІТ інструментів для бюджету участі та

відкритого бюджету, або централізованих порталів, де кожне місто зможе легко

розгортати свій розділ з типовим функціоналом, щоб уникнути багаторазової

розробки програмного забезпечення втрачаючи на це ресурси, підвищуючи

ризики корупції та отримання неякісного продукту;

189

- передбачення на рівні державного бюджету ряду статей і певного обсягу

коштів, які будуть розподілятися голосуванням громадян за проекти в рамках

бюджету участі, аналогічно як і на муніципальному рівні.

13.5. Напрямки використання проривних технологій

13.5.1. Blockchain

Блокчейн — це захищена криптографічними засобами технологія розподіленої

однорангової мережі загального користування (децентралізована), яка може

зберігати інформацію про транзакції (правочини) на постійній основі і без

можливості її змін. Система блокчейн функціонує не маючи центрального

серверу з точки зору самої архітектури, а роль управлінця виконують

децентралізовані алгоритми. Блокчейн забезпечує високий рівень захисту на базі

повністю децентралізованих систем, що мінімізує ризики підробки і втрати

даних.

Виходячи з переваг технології розвинені країни почали активно переносити на її

основу найбільш важливі цифрові сервіси. В США, наприклад, декілька штатів

заснували спеціальні ініціативи для блокчейнізації урядування.

Так Institute for Blockchain Studies виділяє найбільш потенційні галузі, де

технологія блокчейна може допомогти покращити урядування.

- Власність – кодування об’єктів та підтвердження передачі майна.

- Фінанси – переказ валюти, акцій, приватних акцій, облігацій, деривативів;

процесінг грошового обігу.

- Публічні записи – управління земельними правами, облік транспортних

засобів, реєстри, ділові ліцензії, паспорти, ідентифікатори виборців, свідоцтва

про смерть, докази страхування тощо.

- Приватні записи – укладання та виконання договорів, цифрові підписи,

заповіти, escrows.

- Фізичні активи – управління доступом до нерухомості, оренда тощо.

Технологічний офіс штату Іллінойс відповідальний за проект блокчейн

трансформації уряду виділяє наступні конкретні сервіси, які першочергово

можна перевести на блокчейн:

- управління правами власності

- реєстри освітніх та наукових ступенів

- державні страхові виплати за медичну допомогу

- управління, оновлення та передача медичних записів

190

- подача та управління страховими вимогами

- оцінка та управління професійними ліцензіями

- податкові розрахунки та платежі

- адміністрування квитків, штрафів, включаючи платежі та обробку

- управління, оновлення та передача кримінальних справ

- управління сертифікатами про народження та смерть

- управління транзакціями у енергетичному секторі

- запис та звітування про фінансові операції, фінансові звіти

- управління походженням патентів, товарних знаків, застережень, доменних

імен

- управління голосуванням на виборах

Під час Всесвітнього економічного форуму 2018 у Давосі (Швейцарія) було

представлено світову блокчейн карту з чотирнадцятьма країнами – лідерами

технології блокчейн, в який увійшла й Україна. Саме в Україні зосереджена

значна частина світових фахівців технології та фінтех – проектів, проте органи

влади значно відстають у процесі запровадження технології. Так обіцянки Уряду

про переведення державних реєстрів на блокчейн-платформу поки що не втілені

в життя, лише частково технологію запроваджено в оновлений Державний

земельний кадастр, та систему державних закупівель «Сетам», яка займається

реалізацією арештованого, конфіскованого та заставного майна банкрутів.

Враховуючи специфіку України де людський фактор, корупція та бюрократія є

найбільшими вадами урядування – технологія блокчейн є майже панацеєю для

вирішення цих проблем.

Отже за лідерства найвищих посадових осіб держави необхідне об’єднання

української блокчейн спільноти розробників та міжнародних компаній для

форсованого переведення усіх можливих сервісів держави на цю технологію в

декілька кроків, запропонованих Національною асоціацією США NASCIO:

розробити попередню стратегію використання технології блокчейн для

урядування;

створити на рівні держави групу зацікавлених сторін, як від бізнесу так і з

технологічного сектору для вдосконалення попередньої стратегії;

визначити найбільш перспективні сфери застосування блокчейн, щоб

швидко створити історії успіху;

приєднатися до співпраці з іншими організаціями, щоб поділитися

можливостями і скоротити витрати та інновації.

191

13.5.2. Віртуальні помічники

Станом на сьогодні використання віртуальних помічників, зокрема чат-ботів в

електронному урядування є усталеною практикою. Американська компанія V-

Soft Consulting Inc. наводить приклад 12 глобальних державних агенцій, які

успішно використовують у своїй діяльності чат-ботів, серед них:

1. Уряд Сан-Франциско - Chatbot PAIGE. Ця програма побудована на

платформі Facebook.NLP.wit.ai. призначений для надання допомоги працівникам

урядових агенцій у Сан-Франциско щодо процесу закупівлі цифрових

технологій.

2. Уряд Дубаї – Chatbot RAMMAS розроблений на платформі Google AI.

Програма запущена в Дубаї (DHEA) у 2017 року. Урядовий чат-бот цілодобово

приймає запити людей, обробляє дані та приймає рішення з високою точністю. З

моменту запуску RAMMAS обробив близько 698 000 запитів за різними

каналами.

3. Уряд Австралії – Chatbot Алекс є офіційною частиною бюро з питань

оподаткування в Австралії, в основному призначений для надання допомоги

людям і компаніям у питаннях оподаткування та майнових прав.

4. Уряд Махараштри (Індія) - Chatbot PMC. В рамках ініціативи "Спритне місто"

створено веб-сайт для обміну відеороликами "PMC", а чат-бот для PMC надає

людям інформацію щодо реєстрації скарг, онлайн-послуг, податкового подання,

проблем зі здоров'ям, фінансування, інформації про водійські права тощо.

Інформація чат-боту оновлюється на основі даних аналітики всіх публічних

служб.

В Україні є також поодинокі приклади використання чат-ботів в е-урядуванні,

однак наразі вони сильно розрізнені, фрагментарні і, часто, не задовільної якості.

Використання мессенджерів сьогодні витісняє усі інші канали комунікації

(сайти, соціальні мережі, пошту) як у цифровому урядуванні так і в

корпоративному секторі. Gartner прогнозує, що до 2020 року 85% всіх взаємодій

з клієнтами буде керуватися без представника людини.

Україна повинна зробити пріоритетним надання всіма органами влади послуг

найбільш швидким і зручним для людей шляхом, тобто через мессенджери, та

широко застосовувати у каналах комунікації багатофункціональних чат-ботів,

які виконуватимуть роль цифрових помічників – нагадувати людині про терміни

оформлення документів, про нові електронні послуги, можливості для

192

громадянина на основі аналізу його особистих даних тощо. Застосування

подібної технології зменшить витрати на адміністрування взаємодії з клієнтами

та кардинально підвищить якість і доступність послуг.

13.5.3. Інтернет речей (IoT)

Інтернет речей (IoT) є одним із головних технологічних трендів найближчого

десятиріччя. За прогнозами компанії до 2030 року технології IoT дадуть ефект

для світової економіки у розмірі 11% ВВП, збільшать продуктивність праці на

25% та знизять споживання енергоресурсів до 20%.

IoT – це мережа вбудованих у фізичні об’єкти технологій для обміну

інформацією, моніторингу, сенсорної та іншої взаємодії. Мова йде про

різноманітні датчики щодо стану екології, руху транспорту і пасажиропотоку,

супутники, камери спостереження, ідентифікатори будь-яких фізичних об’єктів,

лічильники енерго-, водо-, газоспоживання на будь-яких ділянках мережі тощо.

IoT у 21 столітті є основою для прийняття управлінських рішень та оперативної

реакції на виклики.

10 головних напрямків ІоТ у 2017–2018 роках за версією компанії Gartner це:

безпека, аналітика, управління «речами», мережа для ближнього зв’язку,

глобальна мережа з низькими витратами енергії, процесори «до речей»,

операційні системи «до речей», обробка потоків подій, платформи для ІоТ,

стандарти та екосистеми.

До найбільш важливих відмінностей IoT від існуючого Інтернету можна

віднести: фокусування на пристроях, які передають дані, а не на людях; значно

більша кількість об’єктів, стан яких моніториться; значно менші розміри

пристроїв та невелика швидкість передачі даних; фокусування на зчитуванні

даних, а не комунікаціях; необхідність створення нової інфраструктури на

альтернативних стандартах.

Використання IoT дає можливість зробити усі процеси життєдіяльності країни

прозорими. Наприклад можна легко присікти вирубку лісів в Карпатах через

інтелектуальний аналіз космічних знімків або дронів, визначити ерозію ґрунтів

спричинену недобросовісним використанням землі, присікти забруднення

навколишнього середовища недобросовісними підприємствами завдяки

повсюдним датчикам для моніторингу якості повітря і води, автоматично

вираховувати навантаження на різні ділянки доріг та регулювати транспортний

потік тощо.

193

Держава повинна створити умови для розвитку галузі та стати активним

споживачем послуг IoT. Зокрема потрібно врегулювати питання розподілу

частот передачі даних для IoT, порядку та приватності щодо розміщення

пристроїв, наприклад відео-фіксації в публічних місцях, доступу приватних

дронів до повітряного простору, аналізаторів повітря, води та інших датчиків.

Врешті IoT повинен стати частиною державних експертних систем прийняття

управлінських рішень.

13.5.4. Big Data та Машинне навчання (E-learning)

«Великі дані» - це комплекс інструментів і методи обробки структурованих та

неструктурованих даних з метою їх використання для вирішення конкретних

завдань. Ця галузь нерозривно пов’язана із «машинним навчанням» -

підмножиною алгоритмів штучного інтелекту, що використовує статистичні

методи і нейронні мережі, для самостійного покращення власної продуктивності

у вирішенні певних задач засновуючись на даних, без явного програмування

людиною.

Відповідно до Gartner інструменти підвищення якості даних вирішують

наступні задачі:

- автоматично "очищають" дані з метою їх підготовки для аналітичних систем;

- автоматично ідентифікують, зв'язують або об'єднують записи в наборах даних

або між ними виходячи з непрямих ознак взаємозв’язку;

- аналізують дані для збору статистики (метаданих), які забезпечують розуміння

якості даних та допомагають виявити проблеми якості;

- забезпечення постійної відповідності даних правилам, які визначають якість

даних для організації;

- підвищення вартості внутрішньодержавних даних шляхом додавання

відповідних атрибутів із зовнішніх джерел (наприклад, демографічних атрибутів

споживачів або географічних дескрипторів).

Засновуючись на даних, алгоритми машинного навчання здатні покращити

безліч аспектів повсякденного життя. Наведемо приклади.

1. Установа DCMR Milieudienst Rijnmond в Нідерландах бореться з

забрудненням, відходами та іншими екологічними загрозами в регіоні навколо

Роттердаму. Поєднуючи програмне забезпечення IBM Analytics, партнерство з

нідерландською фірмою Security Data Expert та набір віддалених датчиків,

команда може використовувати навчання комп'ютера, щоб ідентифікувати та

оцінювати небезпеку навколишнього середовища в режимі реального часу.

194

2. Бельгійська установа VDAB займається скороченням тривалості

безробіття для молодих працівників, а також пошуком шляхів спрямування

обмежених ресурсів туди, де вони справді необхідні. Модель машинного

навчання розроблена компанією IBM Global Business Services містить останні

дані для прогнозування тривалості безробіття для кожного шукача роботи, таким

чином агентство може зробити більше, щоб перервати закономірності

безробіття.

3. В Колумбії у 2016 році було надано екстрену продовольчу допомогу

мільйонам громадян засновуючись на інформації фірми Informese, яка

використовувала IBM SPSS Modeler для надання інтелектуальної аналітики та

мікро націлювання, для оптимізації розподілу допомоги найбіднішим і

найвіддаленішим районам Колумбії.

Не кажучи вже про звичні для розвинених країн способи використання цих

систем в управлінні транспортними потоками та енергетичними мережами,

виявленні корупційних ризиків та прогнозуванні попиту.

Згідно з глобальними даними консалтингової компанії Deloitte, відносно

низьковитратний «штучний інтелект» який прискорює завдання людини на 20%

може вивільнити уряд від 96,7 млн. людських робочих годин, тоді як високі

інвестиційні в АІ, що призведуть до збільшення продуктивності людей на 200%,

можуть врятувати уряд від втрати 1,2 млрд. людських робочих годин. Це може

мати потенційну економію в розмірі від 3,3 до 4,1 мільярда доларів, або, швидше

за все, робоча сила буде використовуватися на більш корисних адміністративних

роботах.

Україна тим більше сьогодні не може собі дозволити неефективний та

громіздкий державний апарат, тому саме запровадження технології великих

даних і машинного навчання повинні стати пріоритетними в процесі

цифровізації уряду не дивлячись на необхідність суттєвих стартових інвестицій.

13.6. Інституційне забезпечення запровадження цифрового урядування

13.6.1. Уповноважена координація

Уповноважена координація передбачає наявність досвідченого та

цілеспрямованого лідера – головного трансформаційного офіцера (chief

transformation officer), який би очолював процес запровадження цифрового

урядування.

Згідно з позицією компанії МcКinsey такий трансформаційний офіцер має:

195

- мати здатність досягти правильного балансу між короткостроковими

поліпшеннями та досягненням довгострокових цілей, а також забезпечити те,

щоб керівники лінійних структур несли відповідальність за зміни та особисто

забезпечували їх швидкий результат;

- бути незалежним, не пов'язаним із корупційними схемами;

- нести відповідальність за забезпечення досягнення кінцевої цілі, тож повинен

мати чітко визначений план з самого початку;

- бути інтегрованим в усі сфери (без винятку), що стосуються відповідного

процесу трансформації;

- приймати рішення, базуючись на фактах та незалежному аналізі.

Отже цифровий офіцер повинен бути обличчям трансформації, встановлювати її

тон і стимулювати ентузіазм у процесі її здійснення.

У майбутньому уряді роль такого трансформаційного офіцера міг би виконувати

голова Державного агентства з питань електронного урядування України, якого

потрібно підпорядкувати Міністру економіки, що очолюватиме Міністерство

економіки і розвитку, наділене потужними повноваженнями і відповідальністю

за впровадження Нового економічного курсу в цілому (див. розділ 12).

В умовах, що існують сьогодні, інституційне забезпечення цифровізації уряду

має системні вади. По-перше, це відсутність ключової властивості –

незалежності:

- по-перше Державне агентство з питань електронного урядування

координується Кабінетом Міністрів України

- по-друге має погоджувати штатний розпис та кошторис апарату з

Міністерством фінансів, в пріоритетах якого цифрова трансформація стоїть не на

першому місці

- по-третє Агентство не має повноважень щодо впливу на роботу інших

органів влади в питаннях цифровізації.

13.6.2. Інтегральний підхід

Наразі в Україні існує проблема, яка полягає у відсутності уніфікованого

комплексного плану дій із впровадження та розвитку засад електронної

демократії та цифрового урядування. На сьогодні розроблений ряд концепцій та

стратегій, які повністю або частково стосуються різних аспектів цієї галузі.

- Цифровий порядок денний України – 2020 (Digital Agenda), яка, до речі,

починаючи з 2017 року, так і не була зареєстрована як законопроект;

196

- Концепція розвитку електронного урядування в Україні, ухвалена

розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.09.2017 р. № 649-р;

- Концепція розвитку системи електронних послуг в Україні, ухвалена

розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16.11.2016 р. № 918-р;

- Концепція розвитку електронної демократії в Україні, ухвалена

розпорядженням Кабінету Міністрів України від 8.11.2017 р. № 797-р;

- Стратегія реформування державного управління на 2016-2020 роки від

20.12.2017;

- Закон України "Про електронні документи і електронний документообіг" від

22.05.2003 № 851-IV;

- Закон України "Про електронний цифровий підпис" від 22.05.2003 № 852-IV

(втрачає чинність із набранням чинності ЗУ "Про електронні довірчі послуги");

- Закон України "Про електронні довірчі послуги" від 5.10.2017 № 2155-VIII

(набере чинності з 7 листопада 2018 року);

- Закон України «Про основні засади забезпечення кібербезпеки України» №

2163-VIII (набирає чинності 9 травня 2018 року) тощо.

Проблема полягає у фрагментарності підходу до цифровізації країни, деякі

положення документів дублюються або суперечать одне одному. Наприклад,

План заходів з реалізації Стратегії реформування державного управління

України на 2016-2020 роки передбачає розробку переліку з 80 пріоритетних

послуг в електронній формі із них у 2017 році за участю громадськості буде

визначено 15 найбільш популярних адміністративних послуг з метою оптимізації

процедур їх надання, а Концепція е-послуг до 2020 р. містить перелік з 45 послуг.

Окрім цього більшість вище наведених документів не містять конкретних кроків

цифровізації та відсутня загальна дорожня карта змін.

З огляду на це, є доцільним об’єднання зусиль відповідальних за виконання

зазначених заходів органів влади задля:

- консолідації перелічених документів;

- узгодження спільної політики всіх органів влади з питання електронного

урядування;

- розробки цілісної стратегії цифрової трансформації;

- створити План заходів з реалізації інтегрованої стратегії цифрової

трансформації;

- відповідно до плану перейти до конкретного переліку дій, строків та

відповідальних осіб, які б втілювали стратегію не фрагментарно, а цілісно.

Яскравим кейсом є приклад Естонії, яка від цифрової ідентифікації аж до

сьогодні покроково нарощувала власну систему електронного урядування. Тому

197

зараз завдяки своїй мережевій та модульній природі естонська система е-

урядування може бути легко масштабована і навіть експортована.

13.6.3. Забезпечення ресурсами

В Україні кошти на цифровізацію протягом десятиліть спрямовувалися на

фінансування різних, неузгоджених між собою програм.

Найновіший документ – це «Порядок використання коштів, передбачених у

державному бюджеті для створення електронної інформаційної системи

«Електронний Уряд» та автоматизованої системи «Єдине вікно подання

електронної звітності», затверджений Постановою Кабінету Міністрів України

від 14 березня 2012 р. № 236 містить складники інформаційної системи

«Електронний уряд», на створення яких спрямовуються бюджетні кошти:

- система електронної взаємодії органів виконавчої влади;

- єдиний інформаційний веб-ресурс звернень громадян до органів виконавчої

влади та органів місцевого самоврядування;

- веб-портал адміністративних послуг.

Однак перелік складових е-урядування значно розширився з 2012 року, а інший

документ щодо розподілу коштів, так і не був затверджений.

Наразі Державне агентство з питань електронного урядування взагалі не має

коштів на впровадження «Цифрового порядку денного України – 2020 (Digital

Agenda). А сам документ так і не був прийнятий Верховною Радою в якості

закону, згідно з яким мають реалізовуватися відповідні заходи із цифрової

трансформації урядування.

Вирішенням цієї проблеми може стати формування у державному бюджеті

(окремою статтею) видатків на цифрову трансформацію відповідно до цілісної

стратегії цифрової трансформації та плану заходів, розроблених координаційним

органом. Однак одночасно необхідно запровадити ефективний механізм

моніторингу реалізації таких заходів та їхньої відповідності розмірам

відповідних витрат. Таку роль може виконувати реформоване Державне

агентство з питань електронного урядування у підпорядкуванні Міністерства

економіки і розвитку із новими повноваженнями.

198

РОЗДІЛ 14.

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ЯКОСТІ БІЗНЕС-

КЛІМАТУ ТА УМОВ ДЛЯ ІНВЕСТИЦІЙНОГО БУМУ

Сприятливий бізнес-клімат48 є необхідною умовою для підприємництва, що є

основою інноваційного розвитку, економічного зростання, високого рівня

зайнятості і доходів населення.

Створення бізнес-клімату європейського типу має стати однією з основних цілей

реформаторських зусиль держави. В широкому контексті економічне

середовище, сприятливе для бізнесу, включає такі складові:

дієва і вільна від корупції система державного управління;

ефективна, незалежна судова система (яка гарантує виконання контрактних

зобов’язань і захист прав власності);

проста, прозора і доступна регуляторна система;

сучасна і розгалужена матеріально-технічна інфраструктура для

економічної діяльності.

Важливим аспектом є те, що активізація підприємницької діяльності і стійке

зростання економіки в будь-якій країні неможливі без утримання

макрофінансової стабільності. В умовах України досягнення цієї цілі вимагає,

перш за все, помірних темпів інфляції, стабільного обмінного курсу,

стабільності банківської системи та забезпечення боргової стійкості.

Крім того, покращення бізнес-клімату в Україні неможливе без вирішення таких

специфічних завдань як:

спрощення системи оподаткування,

захист економічної конкуренції,

захист прав інтелектуальної власності,

вдосконалення законодавства у сферах державного контролю, землеустрою

і видачі дозволів на будівництво,

ліцензування підприємницької діяльності,

48 Бізнес-клімат – це узагальнена характеристика сукупності соціальних, економічних, організаційних, правових,

політичних і соціокультурних передумов, що зумовлюють привабливість і доцільність ведення підприємницької

діяльності в економіці певної країни чи регіону.

199

технічного регулювання,

вдосконалення законодавства з питань банкрутства та приведення його у

відповідність до кращої світової практики.

У практичній площині необхідним видається впровадження таких заходів:

1. Формування зрозумілих правил започаткування бізнесу та спрощення

рамкових умов для бізнес-діяльності. Система чинного законодавства

побудована таким чином, що потенційному підприємцю досить складно

розібратися не тільки з умовами здійснення того чи іншого виду

підприємницької діяльності, але й взагалі зрозуміти які для цього необхідні

документи, дозволи чи ліцензії. Крім того, наразі існує величезна кількість тих

самих ліценцій та дозволів, інших дозвільних документів, видача яких прямо

передбачена як законами, так і підзаконними актами, та є необхідними для

здійснення того чи іншого виду підприємницької діяльності. Така ж сама

ситуація й щодо питань припинення ведення підприємницької діяльності та

ліквідації підприємств. Все це призводить до значного ускладнення ведення

підприємницької діяльності.

1.1. Необхідно значно скоротити кількість ліцензій та дозволів, чим зменшити

необґрунтованість обмеження підприємницької діяльності. При розгляді

критеріїв ліцензування підприємницької діяльності необхідно виходити з

визначення тих видів діяльності, які зачіпають питання національної безпеки та

охорони життя й здоров’я людини.

1.2. Необхідно створити «довідник підприємця» - єдину інформаційну базу з

адміністративних питань бізнес-активності. Зокрема, це можливе на базі КВЕД,

де пропонується узагальнити інформацію щодо умов ведення кожного

конкретного виду підприємницької діяльності, необхідні документи, ліцензії та

дозволи, загальні умови оподаткування, державний орган регулювання цього

виду діяльності, умови припинення здійснення діяльності тощо, з обов’язковими

посиланнями на відповідні акти законодавства.

1.3. Необхідно раціоналізувати процес звітування, ліцензування, сертифікації,

збору інформації шляхом здійснення всіх необхідних операцій через один веб-

сайт, на якому знаходяться всі необхідні форми у електронному вигляді. Всі

послуги щодо реєстрації, звітування, фінансово-податкових операцій повинні

здійснюватися дистанційно завдяки розгалуженій системі інтернет-ресурсів.

2. Дерегуляція підприємницької діяльності та підвищення якості

регуляторної системи. Держава має забезпечити створення такого

регуляторного поля для роботи бізнесу, яке, з одного боку, не обтяжувало б його

діяльність, а з іншого боку – дозволяло гарантувати необхідний рівень безпеки

200

громадян, охорони довкілля і не спотворювало умови конкуренції. Протягом

останніх років було реалізовано деякі кроки щодо скорочення функцій і

спрощення процедур адміністративного регулювання економіки, запровадження

уніфікованих правил роботи бізнесу. Так, в січні 2015 року ухвалено постанову

Кабміну “Про деякі питання дерегуляції господарської діяльності”, в лютому

2015 прийнято закон “Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо

спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляції)”, в серпні 2016 року прийнято

розпорядження Кабміну “Про затвердження плану заходів щодо дерегуляції

господарської діяльності та визнання такими, що втратили чинність, деяких

розпоряджень Кабінету міністрів України”, в серпні 2016 Національна рада

реформ затвердила «Концепцію ефективного регулювання». Але певні позитивні

кроки і зміни, впроваджені останнім часом, гальмуються їх вибірковістю і

декларативністю.

Так, до цих пір невирішеними залишаються завдання:

посилення прозорості, послідовності та передбачуваності

регуляторних рішень органів центральної влади та місцевого самоврядування;

рівного ставлення та формування єдиних правил гри для всіх суб'єктів

підприємництва, незалежно від наближеності до влади їх засновників та

наявності неформальних зв’язків цих суб'єктів з державними структурами;

Надалі у процесі дерегуляції підприємницької діяльності необхідно реалізувати

такі заходи:

2.1) забезпечення відкритості та залучення інституцій громадянського

суспільства, наукових установ, бізнес-асоціацій, ін. до процесів розробки

нормативних актів з питань дерегуляції, моніторингу та оцінки ефективності їх

виконання;

2.2) посилення антикорупційних заходів у сфері регуляторної політики за

рахунок розширення сфери проведення антикорупційної експертизи

нормативно-правових актів та їх проектів;

2.3) забезпечення суттєвого підвищення якості регулювання підприємницької

діяльності на основі повномасштабного впровадження всіх положень Закону

України «Про засади регуляторної політики у сфері господарської діяльності»;

2.4) становлення дисциплінарної та адміністративної відповідальності

державних службовців за невиконання норм законодавства, регуляторних актів

та порушення встановлених процедур;

201

2.5) скорочення переліку діючих вимог до первинних документів юридичних

осіб та їх обов’язкових реквізитів, які регламентуються Законом України “Про

бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні”

2.6) періодичне відстеження ефективності та наслідків упровадження

регуляторних актів державними органами.

3. Відновлення довіри до судової системи та становлення ефективного

механізму вирішення спорів. «Правосуддя не лише повинно вершитися, а й

має бути ясно та безсумнівно видно, як воно вершиться», – зазначив в одному з

рішень англійський суддя Лорд Х’юарт. На жаль, реалії українського правосуддя

зовсім інші. Не зважаючи на проведення реформ системи правосуддя, рівень

довіри суспільства до суддів та судів залишається катастрофічно низьким.

Головними чинниками такої ситуації вбачається значний рівень корупції,

починаючи від призначення судді та закінчуючи прийняттям ними рішень,

відсутність жодної відповідальності за ухвалення суддею свідомо протизаконних

рішень тощо.

Для подолання зазначених системних вад:

3.1. Необхідно встановити особисту відповідальність суддів за прийняття

незаконних рішень. При цьому система підтвердження порушення суддею норм

законодавства, у першу чергу, має базуватися на рішеннях апеляційних та

касаційних інстанцій. Це означає, що не підтвердження іншими ланками судової

системи правомірності рішення суду першої інстанції є підставою для

проведення внутрішнього розслідування причин, що спричинили таку ситуацію.

В свою чергу, відповідальність судді, провина якого в прийнятті свідомо

незаконного рішення повністю доведена, має бути диференційованою в

залежності від негативних наслідків його рішення та полягати починаючи із

звільнення із забороною займатися таким видом діяльності у майбутньому і

закінчуючи повною майновою відповідальністю такого судді всім його майном.

3.2. Удосконалити систему призначення суддів у напрямку першочергового

значення професійних знань та набутого досвіду, здійснювати призначення

суддів за результатами атестаційного оцінювання незалежними комісіями, які

будуть розглядати та оцінювати документи без отримання інформації щодо

особи кандидата. Тобто професійне тестування, оцінка знань та досвіду

кандидата має проводитись із забезпеченням анонімності та без безпосередньої

присутності кандидата. Ні сам кандидат, ні члени відповідної атестаційної

комісії не повинні знати де та ким будуть розглядатися документи конкретного

кандидата.

202

3.3. Запровадження анонімності судді під час проведення процесу шляхом

здійснення електронного судочинства - сторони подають позови, інші

процесуальні документи, беруть участь у процесі без необхідності особистої

присутності на судовому засіданні. Судовий процес має проходити без участі

сторін, шляхом заочного розгляду судом тих доказів, на які спираються сторони,

та прийняття відповідного рішення на підставі чинного законодавства.

3.4. За окремими категоріями справ необхідно встановити обов’язковість

використання інституту присяжних, у першу чергу, найгостріших резонансних

справ щодо хабарництва, незаконного збагачення, перевищення влади або

зловживання нею тощо. Наявність присяжних та їх безпосередня участь у

процесі має нівелювати можливість прийняття судом «потрібного» рішення.

4. Справжня, а не імітаційна боротьба з корупцією. Однією з найгостріших

проблем, без вирішення якої неможливо сподіватися на створення європейської

моделі бізнес-клімату, є значний рівень корупції. Практично неможливо знайти

підприємця, який планує займатися бізнесом або який вже займається певним

видом економічної діяльності та який би не стикався з проявами корупції з боку

державних службовців або посадових осіб, які наділені тими чи іншими

владними повноваженнями. Існує багато рецептів подолання корупції, безліч

шляхів щодо запобігання та протидії цьому явищу. Проте, головним вбачається

необхідність встановлення жорсткого незалежного контролю за незаконним

збагаченням та суворої відповідальності корупціонера.

Встановлення контролю неможливо без існування відповідних органів, які вже

створені в державі, або будуть створені найближчим часом. Водночас, скільки б

органів не створювалось, за умові відсутності їх фінансової та процесуальної

незалежності від всіх інших органів та гілок влади, боротьба з корупцією не дає

належних результатів.

Тому необхідним видається:

4.1. Забезпечення незалежного фінансування та неупередженої діяльності

антикорупційних органів та представників цих органів в державних установах,

на підприємствах та організаціях. Таке фінансування має бути достатнім, воно

не повинно залежати від жодного державного органу щодо його виділення,

безпосереднього перерахування, використання тощо.

4.2. Встановлення підпорядкованості та підзвітності уповноваженої посадової

особи чи окремого антикорупційного підрозділу, створеного на державному

підприємстві, установі або організації безпосередньо центральному

антикорупційному органу та забезпечення їх незалежності від керівництва

відповідного підприємства, установи чи організації.

203

4.3. Встановлення особистої відповідальності працівників відокремлених

антикорупційних підрозділів чи відповідної уповноваженої особи на

державному підприємстві, установі чи організації за невчинення передбачених

заходів протидії корупції.

4.4. Необхідно посилити відповідальність за корупційні злочини (значні строки

ув’язнення, заборона займатися певними видами діяльності тощо) з одночасним

застосуванням повної конфіскації всього майна як самого корупціонера, так і

членів його сім’ї.

5. Реєстрація і захист прав приватної власності. Незахищеність права

приватної власності і можливість рейдерського захоплення бізнесу є однією з

найбільших системних вад існуючого бізнес-середовища в Україні. Одним із

методів вирішення даної проблеми має бути об’єднання всіх існуючих

державних реєстрів, які пов’язані з нерухомим майном та правом власності

щодо нього, у всеохоплюючу базу даних з обов’язковим використанням

технологій «блокчейн». Зрозуміло, що існування різних державних органів та

структур, які адмініструють різні державні реєстри є недоцільним та фінансово

обтяжливим для держави, а отже необхідно всі ці структури ліквідувати, а на їх

базі створити одного адміністратора консолідованої бази. При цьому,

новостворений єдиний адміністратор консолідованого реєстру об’єктів та права

власності повинен мати достатній ступінь автономності. У свою чергу,

достовірність та гарантованість консолідованого реєстру нерухомого майна та

прав на нього має забезпечити використання технології «блокчейн» - технологій,

при якій інформація щодо об’єктів нерухомого майна буде постійно

накопичуватися і яку (інформацію) неможливо видалити або провести її заміну

або підміну, оскільки така інформація, крім зберігання на центральному сервері

реєстру, одночасно буде зберігатися у всіх користувачів цієї системи.

Нагальними питаннями, які потребують вирішення у цій сфері, є також:

запровадження спеціального механізму компенсації для покриття

збитків, завданих сторонам, які вчинили правочини з нерухомістю, ґрунтуючись

на помилковій інформації, що містилася у Реєстрі прав на нерухомість;

встановлення спеціального механізму розгляду скарг громадян і

господарських суб'єктів щодо інформації, яка міститься у Державному

земельному кадастрі.

6. Забезпечення виконання контрактів і захист прав інтелектуальної

власності. У процесі покращення бізнес-клімату в Україні слід надати особливу

увагу захисту прав інтелектуальної власності: необхідно захищати зареєстровані

торгові марки, видані патенти, здійснювати захист від підробки продукції, ввести

204

переслідування за самовільне використання торгових марок (як передбачено

законодавством), підвищити ступінь відповідальності та ефективності діяльності

правоохоронних органів в цій сфері.

Забезпеченню виконання контрактних зобов'язань мають сприяти такі

організаційно-правові нововведення:

6.1) запровадження обов’язкової електронної адреси для кожного із суб’єктів

господарювання у процесі їх реєстрації для взаємодії з державними органами,

судами та суб’єктами владних повноважень;

6.2) введення спрощеного механізму розгляду справ, пов’язаних із списанням

грошової заборгованості;

6.3) прискорений механізм розгляду проваджень у справах про банкрутство у

випадку наявності мажоритарного конкурсного кредитора або ж банкрутства

боржника, майно якого перебуває у заставі;

6.4) встановлення граничних строків запровадження мораторію для задоволення

вимог кредиторів у процедурі банкрутства.

7. Відновлення довіри до банківської системи та вдосконалення механізмів

її функціонування. Події останніх років призвели до того, що інвестори не

довіряють банкам, оскільки вони не мають надійних механізмів повернення

коштів з банків. Дії НБУ та Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (ФГВФО)

постійно підтримують впевненість у тому, що будь-який банк можуть

ліквідувати, навіть без наявності законних підстав. З метою відновлення довіри

населення до банківської системи, у першу чергу, слід удосконалити систему

гарантування вкладів фізичних осіб, зокрема:

7.1. Необхідно змінити черговість виплат кредиторам, яка встановлена законом

«Про систему гарантування вкладів фізичних осіб». На відміну від існуючої

системи гарантування, фізичні особи (у тому числі фізичні особи - підприємці)

повинні бути пріоритетом для задоволення їх вимог перед збанкрутілим банком

у порівнянні з державою та її органами, у тому числі щодо покриття будь-яких

витрат Фонду пов’язаних із консолідованим продажем активів банків.

7.2. Удосконалити систему управління майном збанкрутілих банків з боку

ФГВФО:

- встановити особисту відповідальність ліквідатора неплатоспроможного банку

за ефективність та обґрунтованість управління майном, запровадити

щоквартальну відкриту для вкладників та кредиторів банку звітність ліквідатора

про проведену роботу;

205

- передбачити відкритість та прозорість переліку майна збанкрутілого банку, яке

входить до ліквідаційної маси, публічне затвердження конкретних планів та

способів реалізації майна кожного неплатоспроможного банку;

- забезпечити безпосередню участь представників кредиторів (у тому числі

вкладників) у роботі ліквідаційної команди, зокрема, шляхом прийняття участі у

засіданням комітетів з управління майном.

7.3. Визначити статус ФГВФО та його працівників як державної установи та

державних службовців. Встановити прозору та відкриту система контролю за

діяльністю ФГВФО, починаючи з призначення його керівних органів та

закінчуючи порядком прийняття рішень.

7.4. Встановити особисту кримінальну відповідальність за доведення фінансової

структури до банкрутства як керівників таких фінансових установ, так і окремих

державних посадових осіб, яким державою безпосередньо делеговані функції

здійснення контролю та нагляду за діяльністю конкретної банківської установи

(кураторів, адміністраторів, тощо).

8. Створення адекватної інфраструктури для розвитку бізнесу на місцевому

рівні. Для активізації малого бізнесу в секторі послуг необхідно суттєво

спростити дозвільну процедуру на місцевому рівні, а також робити акценти на

розвитку інфраструктурних об'єктів, які об'єднують підприємців в регіональні

групи. Мається на увазі, створення у великих містах бізнес-інкубаторів, бізнес-

акселераторів і коворкінгів, тобто того позитивного середовища, де приватна

ініціатива змогла б визрівати і кристалізуватися в реальні бізнес-проекти. З

огляду на соціальну значимість подібних інституційних об'єктів (коворкінг,

бізнес-інкубатори), в їх створенні повинні брати активну участь місцеві органи

влади.

206

207

НАПРЯМ 2.

ЕФЕКТИВНЕ УПРАВЛІННЯ

ПУБЛІЧНИМИ ФІНАНСАМИ

РОЗДІЛ 15.

ОПТИМАЛЬНА СИСТЕМА ОПОДАТКУВАННЯ

ДЛЯ УКРАЇНИ

15.1. Що означає оптимальна система оподаткування?

Базові принципи

Для того, щоб запровадити оптимальну систему оподаткування необхідно мати

чітке глибоке розуміння цієї концепції, критеріїв оптимальності

запроваджуваної системи та їх зв’язку із головними цілями Нового економічного

курсу – прискореного економічного зростання, структурної перебудови

економіки та переходу від сировинної моделі до високотехнологічного

інноваційного розвитку, кардинального підвищення добробуту суспільства і

якості життя населення.

Оптимальна система оподаткування повинна максимально ефективно

виконувати три базові функції:

1) фіскальну, тобто забезпечувати достатній рівень доходів державного

бюджету для виконання державою своїх функцій (тут важливим є аспект

не тільки формування достатніх доходів за рахунок податкових

надходжень, а й недопущення втрат державного бюджету через корупційні

схеми «розпилу бюджету» на рівні вищих посадових осіб);

2) регулюючу, тобто забезпечувати оптимальну систему стимулів для

інтенсивного розвитку бізнесу (що є основою економічного зростання, а

отже, стійкого збільшення бази оподаткування, можливостей для зростання

доходів бюджету і добробуту суспільства) і структурної перебудови

економіки. Податки справляють вплив на структуру цін і обсяги

виробництва, мотивацію та поведінкові моделі бізнесу і населення, а отже є

потужним інструментом регулювання економічного розвитку країни;

208

3) соціальну, що означає сприяння досягненню ефективної соціальної

рівноваги між різними верствами населення, запобігання критичному

зростанню нерівності доходів, які ведуть до соціально-політичних потрясінь

і соціально-демографічних криз.

Перші дві базові функції (фіскальна та регулююча) повинні забезпечувати

ефективність системи оподаткування, а третя (соціальна) – її соціальну

справедливість. Таким чином вибудовується досягнення оптимуму між

ефективність і справедливістю.

Для розуміння внутрішньої логіки оптимальної системи оподаткування

необхідно мати системне бачення нелінійних зворотних зв’язків між фіскальною

і регулюючою функціями:

1) якщо допустити надмірний податковий тиск на бізнес (тобто

неефективність виконання регулюючої функції) з метою виконання фіскальної

функції і збільшення доходів бюджету, це може призвести до протилежного

результату, тобто звуження податкових надходжень, внаслідок дії двох

механізмів: погіршення фінансових результатів суб’єктів економіки, а отже

зниження бази оподаткування, та перехід бізнесу «в тінь» і в схеми мінімізації

податкового навантаження (відома крива Лаффера). Для ефективного

виконання регулюючої функції необхідно глибоко розуміти природу витрат

бізнесу, пов’язаних із процесом оподаткування. До таких витрат належать не

тільки фінансові потоки, які безпосередньо є сплатою податків, а й податкові

трансакційні витрати бізнесу, що мають інституційну природу. В цілому,

трансакційні витрати – це витрати суб’єктів економіки на захист своїх прав

власності, забезпечення безпеки бізнесу, отримання доступу до ринків,

необхідних дозволів, ліцензій, інформації, укладення контрактів і запобігання їх

невиконанню контрагентами. Тобто, це витрати, які учасники економіки несуть

додатково до трансформаційних витрат (витрат безпосередньої реалізації

виробництва або іншої діяльності). Податкові трансакційні витрати – це

витрати, які несе бізнес у зв’язку із процедурами сплати податків і взаємодією із

податковими органами. Тому одним з критеріїв оптимальності системи

оподаткування повинна бути мінімізація податкових трансакційних витрат (її

забезпечення лежить, зокрема, у площині запровадження цифрового урядування

і зменшення до нуля контактів бізнесу і чиновників податкової служби);

2) якщо досягти максимальної ефективності виконання регулюючої функції

у стимулюванні інтенсивного розвитку бізнесу і оптимальної структурної

перебудови (тобто зростання обсягів виробництва у обробній промисловості,

високотехнологічних підприємствах, ІТ-галузі та інших сферах індустріалізації

4.0), то країна отримає надзвичайно позитивний ефект потрійної ренти:

209

для економіки в цілому і населення – у вигляді економічного зростання,

збільшення робочих місць, заробітних плат, а отже стимулювання внутрішнього

ринку через підвищення платоспроможного попиту;

для підприємців – у вигляді зростання доходів та їх використання на

подальший розвиток і збільшення обсягів продажів на внутрішньому ринку49;

для держави – у вигляді зростання податкових надходжень.

Таким чином побудова оптимальної системи оподаткування – це знаходження

оптимального компромісу між її фіскальною, регуляторною і соціальною

функціями.

15.2. Інституційна специфіка економіки України та її

врахування для побудови оптимальної системи оподаткування

Важливо розуміти, що система оподаткування є складним інститутом,

вбудованим у загальний інституційний каркас (або устрій) країни. Цей

інституційний устрій, а також специфіка ментальності суспільства і стійких

поведінкових стереотипів ведення бізнесу та державного управління визначають

реальні економічні наслідки тих чи інших рішень у податковій сфері.

Поведінкові моделі ведення бізнесу в Україні великою мірою визначаються

тотальною недовірою до органів державної влади та активними захисними

реакціями на несприятливий бізнес-клімат і системну корупцію. Вищі

державні посадовці та їхні «партнери» не тільки проводять неякісну бюджетну

політику, а й виводять мільярдні грошові потоки з державного бюджету для

власних потреб і поповнення своїх офшорних рахунків за межами економіки

України. На цьому тлі фінансування розбудови інфраструктури, забезпечення

мінімальних соціальних стандартів, охорони здоров’я, освіти, науки і якісне

забезпечення національної оборони залишаються системно провальними

напрямами державної влади. Все суспільство знаходиться під тиском

системного побутового стресу, розгортається соціально-демографічна криза

(розд. 5). Державні органи значною мірою переклали на плечі населення тягар

забезпечення необхідного мінімуму базових потреб суспільства (найяскравішим

прикладом був потужний рух волонтерів, що забезпечував фінансування потреб

армії). По суті, державні органи влади не виконують умови суспільного

договору, закріпленого у Конституції України. Тому економічна поведінка

платників податків значною мірою визначається намаганням мінімізувати

49 Відомим є приклад, коли Г. Форд суттєво підвищував зарплати працівникам, щоб вони мали змогу масово

купувати його автомобілі (від чого він мав більший фінансовий ефект, ніж від низьких заробітних плат).

210

податкові платежі через використання схем ухиляння від сплати податків. Не є

виключенням і високі державні посадовці, які мають власний бізнес (що за

визначенням є конфліктом інтересів), і прямо причетні до створення системної

корупції і непривабливого бізнес-клімату.

Тобто існуюча система оподаткування функціонує на хибному фундаменті

кланово-олігархічного корупційного устрою, який за визначенням не може

бути основою для ефективної системи оподаткування.

Тому для побудови оптимальної системи оподаткування необхідно рухатися

одночасно у двох напрямках:

- з одного боку, вдосконалювати інституційне середовище в цілому (тобто

переходити від кланово-олігархічного устрою із системною корупцією до

цивілізованої правової держави і демократичного суспільства із потужним

середнім класом, див. розд. 4);

- з іншого боку, запровадити просту, прозору систему оподаткування, яка

мінімізуватиме можливості для корупції і розкрадання бюджетних коштів (як це

відбувається, наприклад, через схеми фіктивного експорту з відшкодуванням

ПДВ), сприятиме і достатньому наповненню державного бюджету, і

можливостям інтенсивного розвитку бізнесу та мінімізації податкових

трансакційних витрат.

Інститут оподаткування має три виміри, які необхідно враховувати для

побудови такої податкової системи.

1. Першим виміром є співвідношення формальних правил (офіційного

законодавчо-нормативного поля) і неформальних процедур та поведінкових

моделей бізнесу, державних чиновників та населення. Тому необхідно глибоко

розуміти не тільки формальну сторону розрахунків і законодавчих актів, а й

цілий пласт наслідків у формуванні мотивації і поведінкових моделей

бізнесу, населення та державних чиновників.

Одним із прикладів інструменту оподаткування, при застосуванні якого країнам

важко запобігти розриву між формальними правилами та неформальними

поведінковими моделями є податок на додану вартість (ПДВ). Навіть у

країнах ЄС питання реформування ПДВ стоїть дуже гостро50.

Основним документом, що регулює сферу ПДВ у країнах Європейського Союзу,

є Директива 2006/112/ЄС від 28 листопада 2006 року «Про спільну систему

податку на додану вартість» з подальшими змінами та доповненнями. Проте в

50 Доповідь Paul P.Maeser and Volker Halsch. Reform the VAT system in European Union http://library.fes.de/pdf-files/managerkreis/13567.pdf

211

ЄС накопичені суттєві проблеми у сфері застосування ПДВ, що загострилися

внаслідок глобальної фінансової кризи, і багато з яких не подолано і сьогодні.

До найгостріших проблем ПДВ у країнах Євросоюзу автори Paul P. Maeser

and Volker Halsch у доповіді 2017 року «Reform the VAT system in European Union»

відносять:

величезний розрив між обсягами податкових платежів, які повинні бути

сплачені за ПДВ та тими, які у дійсності сплачуються внаслідок масового

використання схем мінімізації податкових платежів (“VAT gap”);

надмірно диспропорційний адміністративний тиск на компанії у зв’язку із

поточною практикою застосування ПДВ у країнах ЄС;

викривлення ринкових механізмів на єдиному Європейському ринку

внаслідок застосування ПДВ (distortions in the European single market).

Таким чином, на рівні Європейської Комісії відбуваються гострі і серйозні

дискусії щодо шляхів реформування поточної практики використання ПДВ

у країнах ЄС51.

Тим більше необхідним є реформування ПДВ в Україні, де існує

непривабливий бізнес-клімат, корупційна кланово-олігархічна система і

тотальна недовіра бізнесу і всього населення до влади. Схеми мінімізації

податкових платежів і засоби ухиляння від сплати податків вже отримали

широке розповсюдження і закріпились у вигляді поведінкових моделей

більшості платників податків. Ці поведінкові моделі є достатньо стійкими і

постійно відтворюються у ширшому масштабі, що створило певну

«інституційну пастку» в українській економіці, яка суттєво гальмує

економічний розвиток і вирішення гострих проблем державних фінансів.

Вихід з існуючого деструктивного стану податкової сфери і державних фінансів

є неможливим за допомогою слабких впливів на систему, таких як, наприклад,

незначне зниження ставок оподаткування. Необхідною є система кардинальних

позитивних зрушень у податковому і інституційному середовищі взагалі, яка

може створити потужні імпульси для зміни глибинних поведінкових моделей і

бізнесу, і державних чиновників52.

2. Другим виміром в осмисленні оптимальної системи оподаткування є

наявність внутрішньої логіки (або її відсутність) у податковій системі, тобто

узгодженість або неузгодженість чи диспропорції інструментів системи

51 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-3441_en.htm 52 Гриценко А.А., Меркулова Т.В. Інституційна архітектоніка оподаткування – у колективній монографії

Інституційна архітектоніка і динаміка економічних перетворень.

212

оподаткування між собою (різних податків, ставок оподаткування, стандартів

бухгалтерського і управлінського обліку, системи адміністрування податків і т.

ін.).

Прикладом диспропорцій та відсутності внутрішньої логіки системи

оподаткування в Україні є взаємодія таких її внутрішніх елементів, як

податок на додану вартість та спрощена система оподаткування.

З точки зору інтересів розвитку бізнесу, український варіант нарахування і

сплати ПДВ є прийнятним тільки у «тандемі» із спрощеною системою

оподаткування внаслідок того, що цей тандем дозволяє мінімізувати не тільки

малому бізнесу, а й великим компаніям платежі зі сплати ПДВ та податку на

прибуток.

З позиції наповнення державного бюджету така мінімізація є негативним явищем

– з початку введення спрощеної системи оподаткування вона призначалась для

стимулювання розвитку малого бізнесу, а не мінімізації податкових платежів

великих підприємств.

Якими є конструктивні шляхи вирішення проблеми мінімізації бізнесом

платежів з ПДВ через використання суб’єктів підприємницької діяльності,

що знаходяться на спрощеній системі?

Ліквідація спрощеної системи оподаткування, як пропонують певні автори та

радить МВФ, була б величезною помилкою, яка би призвела:

- до знищення ІТ – сфери в Україні (яка вже приносить більше 3 млрд. дол.

валютної виручки щорічно та створює позитивні мультиплікативні ефекти в

економіці – розд. 22) та посилення еміграції фахівців за кордон;

- до знищення малого бізнесу і великої кількості робочих місць, а отже різкого

зростання соціально-політичної напруги у суспільстві.

Тому ми вважаємо необхідним зберегти спрощену систему оподаткування, а

проблему неефективної роботи ПДВ вирішувати не за рахунок знищення

важливого для економіки і суспільства інструменту (спрощеної системи

оподаткування), а через позитивні зміни у системі оподаткування (зокрема

реформуванні ПДВ) та інституційному середовищі в цілому.

3. Третім виміром оцінки кількісних і якісних параметрів оптимальності

системи оподаткування є її зовнішній інституційний вимір, тобто гармонійна

(або диспропорційна) вбудованість інструментів оподаткування у загальний

інституційний устрій країни та у зовнішньоекономічні відносини.

213

Нажаль, Україна належить саме до тих країн, що у міжнародних рейтингах

у податковій сфері посідають найнижчі позиції. За якістю податкової системи

у щорічному світовому рейтингу сплачування податків (Paying Taxes 2017),

експерти Світового банку та PwC оцінюють позицію України як 111 – ту серед

189 досліджуваних країн світу. А за розрахунками фахівців із Всесвітнього

економічного форуму у Давосі у міжнародному рейтингу суспільних інститутів

серед 140 досліджуваних країн світу Україна посідає 118 позицію, поступаючись

навіть більшості африканських країн, окрім Бурунді (122), Конго (121),

Мавританії (132), Мозамбіку (127), Нігерії (125) і Чаду (136).

У рамках ЄС запроваджена єдина система оподаткування ПДВ для спрощення

переміщення товарів всередині загального ринку. Основним документом, що

регулює дану сферу, є Директива 2006/112/ЄС від 28 листопада 2006 року «Про

спільну систему податку на додану вартість» з подальшими змінами та

доповненнями. Директива ЄС встановлює загальні уніфіковані правила, проте

надає країнам-учасницям можливість застосовувати свої винятки із загальних

правил у таких важливих питаннях як порядок і умови реєстрації платників

податку, категорії товарів та послуг, які оподатковуються за зниженими

ставками, розміри цих ставок та ін.

Як вже зазначено вище, система оподаткування у країнах ЄС з ПДВ в якості

ключового податку сьогодні знаходиться у кризовому стані і зазнає

серйозної критики з боку фахівців цих країн. Практика застосування ПДВ у

цих країнах знаходиться у процесі реформування. Також обговорюються

пропозиції щодо запровадження для певних великих компаній податку з

обороту53 (Turnover Tax) із ставкою 3%.

Тому Україні не варто догматично наслідувати недостатньо успішний досвід ЄС

з використанням ПДВ, а враховуючи системні проблеми щодо ПДВ (розд. 10),

доцільно більш глибоко і виважено підійти до формування своєї оптимальної

системи оподаткування з урахуванням викладених вище положень.

Світовий досвід. Країни без ПДВ: США, Канада, Швейцарія, Австралія, Сінгапур,

Японія (податок з продажів Японії схожий на ПДВ, але є суттєві відмінності) та інші.

Податкова система США. На відміну від України податкова система у США є трирівневою,

а подекуди й чотирирівневою. Так, у США податки встановлено на федеральному

(національному) рівні, на рівні штатів, міст, іноді навіть районів. Основу федерального

бюджету США становить податок на доходи фізичних осіб, який забезпечує 40 – 45%

надходжень бюджету. Податок на прибуток юридичних осіб наповнює федеральний бюджет

майже на 10%, відрахування на соціальне забезпечення (для виплати пенсій та на медичне

53 https://www.reuters.com/article/us-eu-tax-digital/eu-set-to-hit-big-u-s-tech-firms-with-3-percent-turnover-tax-idUSKCN1GR2NL

214

забезпечення пенсіонерів) становлять 30 – 35% федерального бюджету; акцизний податок

наповнює бюджет на 2 – 3%. У США діє податок з роздрібного продажу, що відкриває

можливість для мінімізації оподаткування операцій з оптового продажу. Ця особливість

непрямого оподаткування стала чинником популярності у США гіпермаркетів. Оскільки

податки до федерального бюджету адмініструє національна податкова служба (IRS), а податки

до бюджетів штатів та місцевих бюджетів – служби, утворені урядами штатів та органами

місцевого самоврядування, то між цими службами функціонує система обміну інформацією.

За наявності такого механізму один і той самий об’єкт контролюється декількома службами,

що ускладнює спроби занизити оподаткування.

У Швейцарії об'єктом оподаткування податку з обороту є оптова торгівля, проте при цьому

сектор послуг фактично вилучається з об'єкта непрямого оподаткування.

У Сінгапурі (система оподаткування якого вважається в світі зразковою) існує п’ять основних

податків:

1) податок на товари та послуги (податок з продажів), ставка - 7%;

2) податок на прибутки корпорацій;

3) податок на доходи фізичних осіб;

4) податок на майно;

5) акцизні податки.

Європейська Бізнес Асоціація в Україні провела дослідження та синтезувала

результати бачення оптимальної податкової системи представниками

бізнесу у ІІ кварталі 2018 року54:

1) Податки, які потребують змін: 1-е місце – ПДФО; 2-е місце – ЄСВ; 3-е місце

– ПДВ; 4-е місце – податок на прибуток.

2) Зміни, на які чекає бізнес:

- ПДФО: зниження ставки податку; скасування фіксованої ставки ПДФО та

введення прогресивної ставки;

- ЄСВ: зниження ставки ЄСВ та недопущення підвищення бази для

розрахування ЄСВ у разі підвищення мінімальної заробітної плати;

скасування ЄСВ та пошук іншого способу фінансування соціальних витрат;

- ПДВ: (І) пропозиції щодо скасування ПДВ та запровадження податку з

продажів або податку з обороту; (ІІ) пропозиції щодо змін існуючої моделі

ПДВ (зменшення ставки ПДВ; скасування правила «першої події»; зміни до

порядку функціонування СЕА ПДВ);

- Податок на прибуток: запровадження податку на виведений капітал замість

податку на прибуток; скасування податкових різниць та сплата податку на

прибуток виключно на базі фінансової звітності; зниження ставки податку на

прибуток підприємств.

54 https://eba.com.ua/wp-content/uploads/2018/04/TAX_POLICY_FINAL.pdf

215

На наш погляд, всі ці пропозиції заслуговують на серйозну увагу та широкі

суспільні обговорення і консультації у бізнес-середовищі, серед учасників

фінансового ринку, практиків макроекономічного регулювання, науковців і

експертів.

15. 3. Міжнародний досвід

Для розробки оптимальної податкової системи було проведено аналіз найбільш

ефективних податкових систем світу. Були взяті до уваги останні дослідження

ОЕСР, доробки програми Гарвардського університету «Основи Всесвітнього

податкового кодексу», рекомендації Світового банку, ЄБРР, ISO тощо. Зокрема,

були взяті до уваги :

Щодо прибуткових податків з юридичних та фізичних осіб:

Основи Світового Податкового Кодексу під редакцією Ward M. Hussey, Donald

C. Lubick (Гарвардський університет, США) щодо інкорпорації правил

справляння двох податків (ППП та ПДФО).

Практика застосування податку на розподілені доходи (Естонська Республіка)

щодо встановлення «0» ставки податку з нерозподілених доходів корпорацій, але

з урахуванням законодавства Тайваню і Сінгапуру про захист прав міноритаріїв

на обов’язковий розподіл прибутку (отримання дивідендів);

Законодавство штату Флорида (США) щодо заміни податку з доходів корпорацій

(юридичних осіб) на податок з відчуження їхніх активів чи зміни їхньої ринкової

вартості, не пов’язаної з зовнішніми капітальними інвестиціями або внутрішніми

реінвестиціями, чи на податок на приріст капіталу (Capital Gains Tax (CGT)), з

урахуванням регіональних аспектів оподаткування холдингів чи збутових

мереж, які знаходяться за межами податкової юрисдикції штату (для України –

за межами території місцевої громади);

Законодавство Сінгапуру та федеральне законодавство США щодо

оподаткування фізичних осіб одночасно як за принципом податкового

резидентства, так і за принципом громадянства.

Щодо заміни ПДВ на універсальний споживчий податок на обіг чи на

кінцеве споживання

Історичний досвід застосування податку на обіг товарів (послуг) в країнах

Європи, його еволюція до некумулятивного одноканального споживчого

податку в країнах британського (звичаєвого) права у вигляді Goods & Service Tax

(GST) або некумулятивного регіонального податку з роздрібного продажу на

рівні окремих штатів США (Sales Tax);

6-річний досвід застосування Об’єднаним Королівством (UK) так званого

«реверсного» ПДВ (або ПКС) для чутливих для контрабанди товарів, який

216

сплачується до бюджету покупцем, а не продавцем, не передбачає будь-яких

бюджетних відшкодувань, крім повернення надміру сплаченого податку в

результаті помилки, однак передбачає правило регресу податкового

зобов’язання на продавця, якщо покупець ухилився від сплати податку до

бюджету;

Рекомендації Міжнародної Сінгапурської податкової конференції під егідою

ІТІС (Про заміну ПДВ на податок з кінцевого споживання (ПКС, FCT) з

урахуванням правил податкового регресу).

Щодо майнових податків (включаючи податки на житло)

Досвід країн Східної Європи та прибалтійських країн щодо оподаткування

житлової нерухомості та землі; пропозиції Світового Податкового Кодексу (під

редакцією професорів Ward M. Hussey та Donald C.Lubick (Гарвардський

університет, США)) щодо оподаткування нерухомого майна у складі

мінімального податку на активи (МАТ) як балансуючого податку до податку на

прибуток (дохід) фізичних та юридичних осіб).

***

Наразі найбільш простою та ефективною є податкова система Сінгапуру, який

третій рік поспіль посідає 1 місце в світі за рейтингом «Doing Business».

Таблиця 15.1

Податки в Сінгапурі

№ Найменування податку Ставка

1. ПОДАТОК НА ТОВАРИ ТА ПОСЛУГИ (GST) 7%

2. ПОДАТОК НА ПРИБУТКИ КОРПОРАЦІЙ (CIT) 8,5% до 300 тис. S$

(6 млн. грн.),

17% з перевищення

3. ПОДАТОК НА ДОХОДИ ФІЗОСІБ (PIT) від 3,5% до

20% з 300 тис. S$

(6 млн. грн.)

4. ПОДАТОК НА МАЙНО (РТ) 4% житло, 10%

інша

5. АКЦИЗНІ ПОДАТКИ (Excises) Адвалорні/специфічні

Отже, Сінгапур має п’ять основних податків:

217

(1) Універсальний податок на продаж (General Sales Tax, GST), який має єдину

ставку в 7%. На відміну від класичного ПДВ (VAT) GST передбачає виключно

експортне відшкодування. GST займає перше місце в структурі податкових

доходів бюджету Сінгапуру. Україна може запровадити GST, однак з

урахуванням власних географічних та територіально-адміністративних

особливостей, які будуть розглянуті нижче.

(2) Податок на прибутки корпорацій (Corporate Income Tax, СІТ), аналогічний

класичному податку на прибуток підприємств. CIT має прогресивну ставку в

8,5% до 300 тис. сінгапурських доларів (близько 8 млн. грн. станом на 1 вересня

2018 р.) та в 17% з перевищення. Прогресивність ставки стимулює малий та

середній бізнес. База оподаткування СІТ встановлюється за класичними

правилами ОЕСР, оскільки на відміну від України Сінгапур є членом цієї

організації, однак з урахуванням низки нестандартних інвестиційних та

амортизаційних пільг. CIT займає четверте місце в структурі податкових доходів

Сінгапуру. Правила адміністрування СІТ подібні до податку на розподілені

доходи, отже заохочує реінвестиції в національний капітал та зростання трудової

зайнятості. На відміну від проекту Порошенко про виведений капітал (№ 8557

від 05.07.2018), який де-факто надає податкові пільги міжнародним корпораціям,

Україна може запровадити СІТ у версії Сінгапуру, доповнивши його

особливостями, які стосуються структури капіталу українських компаній та

будуть розглянуті нижче.

(3) Податок на доходи фізосіб (Personal Income Tax, PIT) має прогресивну ставку

з 3,5% до 20%, починаючи з еквіваленту доходу в 8 млн. грн. на рік (станом на

1 вересня 2018 р.). Неоподатковуваний мінімум доходів громадян становить в

еквіваленті близько 1,2 млн. грн. на рік, отже близько 20% населення Сінгапуру

РІТ не сплачують. Середньозважена ефективна ставка РІТ дорівнює 17% - тим

самим досягається уніфікація оподаткування як фізичних так і юридичних осіб.

РIT займає друге місце в структурі податкових доходів Сінгапуру. Підходи

Сінгапуру до уніфікації СІТ та РІТ можуть бути запозичені Україною з деякими

особливостями, які будуть розглянуті нижче.

(4) Податок на майно (Property tax, PT) - накладається на: (1) житлову та

промислову нерухомість та з 2018 року є балансуючим до прибуткових податків,

тобто виконує роль мінімального податку на активи (який ми згодом розглянемо

як одну з альтернатив для України); (2) транспортні засоби, зареєстровані в

Сінгапурі, та транзитні. РT займає третє місце в структурі податкових доходів

Сінгапуру.

(5) Акцизні податки (Excises) - є стандартними, але для алкогольних напоїв та

тютюнових виробів майже вдвічі перевищують мінімальні вимоги, встановлені

в ЄС, а для легкових транспортних – в п’ять разів. Крім того, акцизи мають

компенсаційний характер, оскільки доходи від них цільово спрямовуються на

218

компенсацію шкоди, нанесеної суспільству чи довкіллю внаслідок споживання

підакцизних товарів. Акцизи займають п’яте місце в структурі податкових

доходів Сінгапуру. У випадку акцизів Україна має використовувати норми

законодавства ЄС за принципом Aqui, затвердженим Договором про Асоціацію.

Зрозуміло, що неможливо просто запозичити податкову систему іноземної

країни, не враховуючи безліч економічних, географічних, демографічних та

навіть гуманітарних та релігійних відмінностей. Наприклад, Україні додатково

потрібні місцеві податки, ресурсні платежі та податки з міжнародної торгівлі.

Однак, загальні підходи Сінгапуру до визначення баз податків та чіткості їх

адміністрування є зразком для наслідування. Крім того, при розробці

оптимальної податкової системи ми врахували кращі практики податкового

права США та окремих країн Євросоюзу.

15.2. Нова філософія оподаткування

Для України необхідною є якісно нова податкова система, яка виходить з

принципів добровільності сплати податків, їх справедливого розподілу між

громадами та з соціальної солідарності поколінь. На відміну від останніх

податкових новел влади, вона повинна спиратись на чіткі демографічні та

економетричні розрахунки. Проте, як доведено у розділі 10, будь яка податкова

реформа може повноцінно спрацювати тільки в умовах суттєвого зниження

корупції.

Оптимальна податкова система має відповідати 10-м головним завданням:

Таблиця 15.2

Головні завдання податкової реформи

1. Змінити саму філософію оподаткування: з примусового вилучення частини

доходу людини або компанії, на компенсаційну плату за суспільні послуги,

фактично отримані платником податків.

2. Змінити соціальну суть податків: від тих, що ведуть до подальшого

загострення нерівності у розподілі доходів, зростання безробіття та скорочення

якості життя громадян, а отже до можливих суспільних збурень, на ті, що

призводять до згладження гострої нерівності (тобто до поліпшення відомого

Індексу Джині (GINI)), а отже до більшої соціальної і фінансової стабільності.

3. Ліквідувати потенційно корупціогенні податки, розмір яких залежить від

рішень чиновників (зокрема податки, формула сплати яких передбачає

надання бюджетних відшкодувань чи бюджетних заліків).

219

4. Ліквідувати незначні податки та квазі - податкові платежі, зокрема

державне мито та судовий збір (доступ громадян до правосуддя та до права

власності не повинен мати майнового цензу).

5. Скасувати дублюючі податки та квазі – податкові платежі, які мають подібні

бази (об’єкти) оподаткування.

6. Підвищити оподаткування тих, хто забруднюють природне середовище, або тих, що експлуатують природні ресурси України.

7. Звільнити від оподаткування доходи громадян України, які

відкладаються ними на майбутнє для покриття ризику можливої втрати

доходів у зв’язку із втратою працездатності за будь-якими причинами, у тому

числі при виході на пенсію за віком.

8. Звільнити від оподаткування доходи громадян України, які

спрямовуються на освіту, медицину (у тому числі на медичне страхування).

10. Заборонити податківцям вимагати від платників безпосередніх

контактів з ними, крім випадків, визначених законодавством України

(виключно під час розгляду адміністративних чи кримінальних справ за умисне

ухилення від оподаткування).

15.3. Зниження податкового навантаження для України

до раціонального рівня

Як було розглянуто у розділі 10, теорія корисності зменшення податкового

навантаження при розширенні податкових баз добре спрацьовує лише в

некорумпованих країнах, де за політичними причинами перевищено емпіричне

значення «податкового клину» (TW) Лафера для прямих податків, а для непрямих

– «точку втрати конкурентних переваг» (СLP) у системі міжнародного розподілу

праці (ILСD).

Наразі загальне (агреговане) податкове навантаження в Україні значно

перевищує значення податкового клину Лафера, скоригованого на коефіцієнт

податкової еластичності (ɛTR) з урахуванням коефіцієнту регресії (CR). Для

розрахунку максимально допустимого значення податкових вилучень треба

враховувати:

(1) коефіцієнт податкової еластичності (ɛTR), який в 2017 році склав для України

0,73 згідно з макроекономічним консенсусом ТІ та Світового Банку (за умови

незмінності значення М, отже, фактичного розміру тіньової економіки в

220

діапазоні від 0,48 до 0,56 (при допустимому середньоарифметичному

усередненні));

(2) коефіцієнт регресії (CR) (регресії зростання реального ВВП на душу

населення від середнього показника корупції (ICRG)), який в 2018 році

(оптимістичний сценарій)) складе 0,87.

Коефіцієнт податкової еластичності ɛTR за формулою Харбергера

розраховується так: ɛTR = 1 + {ɛW(1/( 1- M)) - ɛE(M/(1-M))}, де R – реальний

оподатковуваний дохід, Т – середньозважена ставка податкових вилучень

(включаючи ЄСВ у випадку України), W – сукупний дійсно зароблений дохід, М -

частка прихованого доходу в сукупному дійсно заробленому доході.

Еластичність реального доходу після зміни податкової ставки розраховується

за формулою ɛW=(dW/dt)*(t/W), а еластичність прихованого доходу за

формулою ɛE=(dE/dt)*(t/E).

Без урахування ефекту «корупційного податку» податкові надходження,

включаючи ЄСВ, (tax revenues (TR)) в структурі доходів загальних урядових

фінансів (General Government Finances Revenues (GGFR)) наразі складають

близько 39,36% від ВВП. Як було зазначено у Розділі 11, такий неймовірно

високий для України рівень примусового перерозподілу призводить до

досягнення значення М (показника тіньової економіки у трикутнику

Харбергера) 0,5. Отже, використовуючи сьогоднішній рівень перерозподілу як

константу (навіть без корегування на прогнозний дефіцит публічних фінансів) та

враховуючи сьогоднішній рівень корупції за ICRG, раціональний рівень

податкового навантаження (RTW) для України має складати не більше 29% до

номінального ВВП, отже повинен бути зниженим мінімум на 6,8 процентних

пункти.

ДЛЯ 2018 РОКУ ОПТИМАЛЬНИЙ РІВЕНЬ СУКУПНОГО ПОДАТКОВОГО

НАВАНТАЖЕННЯ ДЛЯ УКРАЇНИ (RTW) МАВ БИ СКЛАДАТИ НЕ БІЛЬШЕ 29% ДО

НОМІНАЛЬНОГО ВВП

Збільшення податкового навантаження понад його оптимальний рівень завжди

призводить до скорочення податкових надходжень, падіння Індексу якості життя

(LQI) та зростання Індексу Корупції (CPI).

Не перевищення такого раціонального рівня оподаткування є ключовою

передумовою для економічної мотивації легалізувати бізнес та тіньові

доходи: тоді показник М почне падати, площа трикутника Харбергера

скорочуватись, а сума GGFR – зростати.

221

Однак, просте зниження ставок податків, навіть при максимально можливому

розширенні стандартних податкових баз, але без одночасного проведення

антикорупційних заходів, які враховуються в Індексі ICRG, призведе лише до

скорочення бюджетних доходів.

Унаслідок зменшення податкового навантаження за окремими податками, їх баз

чи ставок, які перевищують оптимальні (наприклад, але не виключно за ППП,

ПДФО чи деякими майновими податками) та призводять до сукупного

перевищення значення податкового клину Лафера, бюджетні доходи від

оподаткування вочевидь зростатимуть, розмір тіньової економіки падатиме (у

тому числі за рахунок зменшення значення перемінної М з формули Харбергера).

Однак, за правилом податкової еластичності суспільний ефект від зниження

ставок можна отримати з часовим лагом, який є відносно коротким для непрямих

податків та довгим для прямих чи майнових податків.

Саме неврахування основ економетрики урядом А. Яценюка, який запропонував

з одного боку зменшити ставку ЄСВ (середньозважено на 14,9 процентних

пункти), а з іншого – розширити базу нарахувань ПДФО на пенсійні виплати без

зміни самої економічної філософії пенсійного страхування, призвело до

катастрофічного дефіциту бюджету системи солідарного пенсійного

страхування. У 2017 році сума доходів від ЄСВ склала 6,3% від ВВП, а виплати

з державних систем соціального страхування (забезпечення) України сягнули

майже 16,5% від ВВП. Половина такого дефіциту була покрита коштами

платників податків, а решта – черговими боргами уряду.

Наразі ми не будемо розглядати сутність систем соціального страхування. Для

цього присвятимо окремі публікації та окремий Форум.

***

Нагадаємо, що стандартні антикорупційні заходи, які призводять до збільшення

Індексу ICRG (International Country Risk Guide Index) лише на 1 одиницю (що

еквівалентно зниженню рівня корупції в Україні до рівня корупції в Болгарії та

Румунії, які наразі є найвищими серед країн ЄС), призводять до відповідного

скорочення значення перемінної «М» з формули Харбергера (отже розміру

тіньової економіки) та до збільшення реального ВВП України на 0,87%. Без

застосування превентивних антикорупційних заходів просте зниження рівня

податкового навантаження до рівня RTW (29%) призведе у першому

бюджетному році до скорочення бюджетних доходів на суму, еквівалентну 9%

доходів зведеного бюджету, а в наступному бюджетному році (з врахуванням

222

Коефіцієнту податкової еластичності (ɛTR=0,73)) - на 6% за порівняльною

базою.

Нажаль, при збереженні темпів боротьби з корупцією, що демонструє цей уряд,

очікуваний ефект від скорочення М необхідно чекати мінімум 58 місяців (4,8

бюджетних роки) для відтворення розміру податкових доходів (ТR), який існував

до зменшення розміру податкового тягаря. Лише згодом вони почнуть зростати

за логарифмічно висхідним трендом (у реальному вимірі та співставних

показниках).

Однак, за соціальними та оборонними мотивами Україна не може собі дозволити

одночасне скорочення розміру загальних урядових фінансів (GGFR) на 13,4% та

очікувати економічний ефект протягом майже 5 років. Саме тому, зміни до

податкового права мають запроваджуватись разом зі змінами до законодавства,

яке упереджує підстави для виникнення корупції, про які зазначено нижче.

15.4. Оптимальний набір податків

Незважаючи на те, що Україна має стандартний для континентальних країн

Європи набір податків (розділ 10), податкова система України досі

залишається економічно та соціально несправедливою внаслідок

спотворення податкових баз, корупційності норм адміністрування та

існування безлічі квазі-податкових платежів.

Натомість, оптимальна податкова система України має передбачати:

(1) скасування податків, бюджетні доходи від яких є співставними з

витратами на їхнє адміністрування (nuisance taxes) або які мають

антисоціальний характер (податок на солідарні пенсії, судовий збір, державне

мито тощо) чи є явно корупціогенними (ПДВ);

(2) інкорпорацію деяких податків в один податок (податок на прибуток

підприємств (СІТ) з податком на доходи фізичних осіб (РІТ); податок на доходи

фізичних осіб (РІТ) за податком на житлове майно (РТ)). Така податкова

інкорпорація запобігає можливим податковим ухиленням шляхом зміни

юридичного статусу платника та скорочує час та витрати на сплату та

адміністрування податків;

(3) скасування всіх без винятку квазі-податкових платежів та плат

державним монополістам на кшталт доступу до всіх державних реєстрів, за

бланки суворої звітності, марки акцизного податку тощо, якщо такий доступ або

товар (послуга) є передумовою ведення бізнесу або сплати податків;

223

(4) заміна ЄСВ як фактичного податку для збільшення безробіття, на

персоніфікований страховий платіж, гроші якого належать платнику чи його

нащадкам.

Отже, оптимальний набір податків може бути таким: Таблиця 15.3

ЗАГАЛЬНОУКРАЇНСЬКІ УНІВЕРСАЛЬНІ ПОДАТКИ (3)

1

ЄДИНИЙ ПОДАТОК НА КІНЦЕВЕ СПОЖИВАННЯ (Final Consumption Tax,

FCT)

2

МИТА (МІЖНАРОДНІ ТАРИФИ) (Export & import tariffs)

3

ПОДАТОК НА РОЗПОДІЛЕНИЙ ПРИБУТОК (Distributed income Tax, DIT)

31

ПОДАТОК НА АЗАРТ (Gambling Tax), додатковий до податку на розподілений

прибуток (DIT)

32

СПРОЩЕНА СИСТЕМА ОПОДАТКУВАННЯ ДЛЯ СТИМУЛЮВАННЯ

РОЗВИТКУ МАЛОГО І СЕРЕДНЬОГО БІЗНЕСУ

ЗАГАЛЬНОУКРАЇНСЬКІ ЦІЛЬОВІ ПОДАТКИ (2 +)

4

АКЦИЗИ (Excises, Compensational taxes, Pigovian Taxes)

5

ЕКОЛОГІЧНІ ПОДАТКИ ТА РЕНТИ (ECO-taxes, Royalties & Rents)

+

ТИМЧАСОВИЙ ПОДАТОК НА ОБОРОНУ (Defense Tax)

МІСЦЕВІ ПОДАТКИ (3 +)

1

ПОДАТОК НА НЕРУХОМЕ МАЙНО, РОЗТАШОВАНЕ В МЕЖАХ

ТЕРГРОМАДИ (Local Property Tax, LPT)

2

ПОДАТОК НА ОБЛАШТУВАННЯ МІСЦЬ ДЛЯ ПАРКУВАННЯ (Parking Tax)

224

3

ТУРИСТИЧНИЙ ПОДАТОК (Accommodation &Tourist Tax, A&T Tax)

+

ЦІЛЬОВИЙ ЗБІР В МЕЖАХ САМООПОДАТКУВАННЯ (Self-taxation)

15.5. Вибір податку на кінцеве споживання (Final Consumption Tax, FCT)

15.5.1. Непереборні вади ПДВ

Як було зазначено у розділі 10, класична теорія податку на додану вартість має

внутрішні непереборні вади, які з одного боку призводять до ефекту

кредитування бюджету за рахунок коштів податкового агента (отже до

скорочення або удорожчання його обігового капіталу), а з іншого - до

збільшення податкової корупції. В теорії, економічні переваги ПДВ над іншими

податками на споживання добре спрацьовують лише в країнах з низьким рівнем

корупції, дешевим кредитом та незначною долею експорту в структурі

національного доходу. Зрозуміло, що все це не відповідає українським

економічним реаліям:

(а) За консенсус-прогнозом станом на 1 січня 2018 року мінімальне значення

перемінної М з формули Харбергера складає для України показник 0,47. Отже,

майже половина української економіки наразі знаходиться в тіні.

(б) Станом на 1 вересня 2018 року вартість гривні, емітованої НБУ як кредитором

останньої інстанції в якості ставки рефінансування (облікової ставки) складала

17,5 % річних, а з 8 вересня 2018 року – 18%. Отже, навіть при врахуванні

номінального строку надання бюджетного відшкодування 4 календарних місяці

(стаття 200 ПКУ) (як правило є довшим), податковий агент додатково сплачує

18/4 х 20% = 1,2% від бази ПДВ. Ситуація значно погіршується при необхідності

перекредитування суми тимчасово вилученого обігового капіталу. Зрозуміло, у

цьому випадку про жодну «податкову нейтральність» ПДВ не йдеться.

(в) доля міжнародного обміну товарами (послугами) досягла в 2017 році майже

62% від структури національного доходу України.

Нажаль, рівень ухилень від ПДВ в країнах ЄС продовжує зростати, незважаючи

на значне посилення адміністративних та пруденційних заходів з боку

Єврокомісії. Найбільш поширеними формами ухилень від ПДВ в країнах ЄС, які

імплементували норми Директив № 6 та № 112, стали: фіктивний експорт (false

exporting); «карусельне» шахрайство (carousel fraud); «втрачена ланка»,

225

податковий «метелик» (missing trader, chain) або їхнє поєднання (composite VAT

fraud). Крім того, від початку міграційної кризи в ЄС значно зріс рівень узагалі

необлікованих продажів, у першу чергу підакцизних товарів та програмного

забезпечення. Проблеми з ПДВ - шахрайством не обмежуються Єврозоною.

Вони виникають у більшості країн, які застосовують ПДВ або його модифікацію

як GST (General Sales Tax). Симптоматично, що фіктивний експорт та карусельне

шахрайство останнім часом стали широко поширеними у відносинах між РФ та

Республікою Білорусь у межах так званої «союзної держави». Зрозуміло, що при

цьому бюджет Білорусії потерпає апріорі більше ніж бюджет РФ, позаяк

Білорусь має від’ємний торговий баланс з РФ за оподатковуваними операціями.

Парадоксально, але висновки МВФ, оприлюднені ще в 2005 році під назвою «Відшкодування

ПДВ: Огляд досвіду країн» (IMF Working Paper «VAT Refunds: A Review of Country Experience»

Ref#WP/05/218), наразі набули ще більшої актуальності. Зокрема, таке твердження: «Широке

застосування готівкових розрахунків у країнах, що розвиваються, або в перехідних

економіках, сприяють ухиленню від належної сплати ПДВ, у тому числі просто тому, що

податковий аудит готівкових розрахунків є утрудненим. Для розв’язання цієї проблеми,

податкові служби різних країн заохочують або, навіть, змушують торгівців користуватися

банківською системою… Здавалося би, що такі заходи мають радикально зменшити число

податкових ухилень. Однак, за досвідом Туреччини та Греції, вони не впливають на діяльність

незареєстрованих торгівців у тіньовій економіці. МВФ рекомендує боротися з такими

ухиленнями шляхом посилення контролю за первинними документами обліку та обліку

податкових декларацій… Однак, в реальності підробити звітні документи є простішим

(дешевшим), ніж корумпувати митників чи податкових інспекторів …»

Крім того аналітики МВФ скептично відносяться до будь-яких банківських ПДВ

– рахунків, як засобу боротьби з податковими ухиленнями, які наразі діють лише

в Азербайджані та Україні (Болгарія нещодавно відмовилися від їх застосування

у зв’язку з вимогами Митного союзу ЄС). По-перше, у зв’язку з порушенням

принципу податкової нейтральності внаслідок штучного обмеження оборотного

капіталу продавців. По-друге, запровадження ПДВ – рахунків аж ніяк не заважає

податковому шахрайству, оскільки рахунки не запобігають випадкам

незадекларованих продажів, фальшивому експорту, схемам з використання

податкової каруселі або податкових метеликів, схем із штучним завищенням

вартості придбаних товарів при заниженні вартості проданих товарів. (Цитата

IMF: «For the vast majority of taxpayers this means, in practice, that funds held in

VAT bank accounts are effectively frozen and are lost as working capital of a business.

Very few VAT taxpayers have applied to the authorities to withdraw funds from their

VAT bank accounts…»).

Теорія ПДВ є суто математичною, отже не передбачає наявності жодної

податкової корупції, пов’язаної з відшкодуванням надміру сплачених податків.

226

Однак, в Україні ПДВ де-факто став найбільш корупційним податком, а

Україна за наслідками 2017 року стала найбільш корупційною державою серед

44 за показником ВВП на душу населення (розділ 10).

За міжнародним економічним консенсусом різноманітні ухилення та шахрайства

з ПДВ (не тільки в Україні) призводять до викривлення статистичних даних,

спотворення значень ВВП, експорту та торгового балансу. Це у свою чергу

впливає на розрахунок бюджетних доходів та витрат, валютну й інфляційну

політики країн. (Цитата Ernst & Young щодо прогнозів експорту

Великобританії до BREXIT: «Soaring VAT fraud is significantly inflating the UK's

export growth figures… Our forecast predicts that export growth will be more than 15

per cent. However, once you allow for Missing Trader VAT fraud (MTIC) the headline

figures look much more modest and stand closer to 9 per cent… It appears that the

recent revival in UK exports largely reflects the activities of fraudsters rather than

genuine business…»).

Отже, ПДВ наразі є неприйнятним для України не тільки внаслідок того,

що цей податок став головним джерелом податкової корупції, але й завдяки

своїм непереборним негативним інституційним вадам.

15.5.2. Варіанти заміни ПДВ

Варто розглянути три варіанти заміни ПДВ на інший споживчий податок,

зокрема на:

(1) Податок з обігу товарів (послуг), який нараховується та сплачується при

імпорті та при кожному продажу (перепродажу) товарів (послуг) будь-якій особі,

незалежно від напрямків їх подальшого використання (Turnover Tax);

(2) Податок з роздрібного продажу товарів (послуг), який нараховується та

сплачується один раз при кінцевому споживанні товарів (послуг) будь-якою

особою всередині країни (поза межами її підприємницької діяльності) (Sales Tax,

ST);

(3) Податок на кінцеве споживання товарів (послуг), який нараховується при

імпорті та кожному продажу (перепродажу) будь-якій особі всередині країни, у

тому числі в межах її підприємницької діяльності, але сплачується один раз при

кінцевому споживанні (поза межами підприємницької діяльності) (Final

Consumption Tax (FCT), Reverse VAT).

Кожен з таких податків має свої переваги та вади з точки зору нейтральності при

прийнятті економічних (у тому числі інвестиційних) рішень платниками,

227

ефективності податкового адміністрування, включаючи витрати платників на

подання податкової звітності та на утримання податкових органів як сервісної

служби. Отже, перед прийняттям відповідних рішень необхідно оцінити:

(1) соціальну сутність кожного податку,

(2) історію застосування,

(3) економічні переваги та вади,

(4) фінансовий суспільний результат внаслідок запровадження податку,

альтернативного ПДВ.

Також, при заміні ПДВ на інший податок для розрахунку сталості бюджетних

доходів необхідно оцінити «бюджетну вартість» перехідного періоду

(наприклад, як врахування бюджетних відшкодувань з ПДВ у зменшенні

податкових зобов’язань за новим податком, а у разі зміни бази оподаткування,

то правила адаптації старих податкових зобов’язань до нових, гармонізацію

податкових періодів у разі їх відмінності тощо).

Таблиця 15.4.

Переваги та вади окремих податків на споживання

Переваги/вади

ПДВ

(VAT,

GST)

Податок з

обігу

(ТТ)

Податок на

продаж

(ST)

Податок на кінцеве

споживання (FCT)

Податкова нейтральність + (*) - + +

Каскадність податкових

ставок

- + - -

Оподаткування імпорту + + - +

Оподаткування експорту - + - -

Бюджетне

відшкодування

+ - - -

Надмірність витрат на

адміністрування

+ - + -

Можливість зниження

ставок для соціальної

підтримки

+ + + +

(*) На практиці GST є навіть менш нейтральним ніж ПДВ, оскільки не передбачає

відшкодувань від’ємного сальдо при внутрішніх продажах.

228

15.5.3. Податок з обігу (Turnover Tax, далі - ТТ) оподатковує будь-яку

операцію, яка передбачає передання прав власності або прав на користування

товарами (послугами) однією особою на користь іншої особи. Також податкове

зобов’язання з ТТ виникає при наданні авансу продавцю чи при бартері (у цьому

випадку податок стягується з обох сторін товарообмінного договору) незалежно

від факту передання прав власності на такі товари (послуги). Для ТТ

застосовується касовий метод. Отже ТТ є багатоступеневим каскадним

непрямим податком, який застосовується при кожному продажу (перепродажу)

товару (послуги) від початку виробничого циклу (імпорту) до кінцевого

споживача. Платником ТТ є продавець товару (послуги), а не покупець.

ТТ має довгу історію з часів Римській імперії та згадується у Старому Заповіті

(зокрема у книгах Буття та Левіт). У залежності від об’єктів та правил

справляння цей податок історично називали митом, акцизом чи податком на

багатство. Після ІІ Світової війни та збільшення частки товарів «третього

технологічного переділу», отже виникнення негативного ефекту податкової

кумулятивності, ТТ спочатку був заміненим на податок з прибутків корпорацій

(ППК). Однак, після створення СОТ та різкої глобалізації торгівлі, виникло

масове ухилення від ППК з використанням принад низькоподаткових

юрисдикцій. Для боротьби з цим явищем розвинені країни, з одного боку,

створили ОЕСР (OECD), а після підписання Римського договору – замість ТТ

було запроваджено некумулятивний ПДВ, як додатковий до податку на прибуток

(дохід) компаній та фізичних осіб (СІТ та РІТ).

За своєю економічною природою ТТ є різновидом акцизу, оскільки

нараховується на ціну будь-якого товару (послуги), незалежно від юридичного

або соціального статусу покупця. Додатково, ТТ також може нараховуватися на

капітальні активи та на окремі фінансові транзакції: у такому разі ТТ відомий як

податок Тобіна або Спана (у 2002 році податок Тобіна був запроваджений у

Швеції, але був скасованим за 6 місяців після різкого скорочення обсягів

фондового ринку та збільшення волатильності шведської крони).

Перевагами ТТ є:

(а) просте адміністрування;

(б) практична відсутність підстав для корупції з боку податківців (за умови

мінімізації числа звільнень чи пільгових ставок);

(в) спрямованість на звуження тіньової економіки на роздрібному ринку

(зрозуміло, при повному контролі за справлянням).

229

Головною вадою ТТ є наявність податкового каскадного ефекту (отже

зростання ефективної ставки за кожним переділом). Це

(а) мотивує виробників товарів (послуг) створювати вертикально інтегровані

компанії, що призводить до проблем зі сплатою ППП, отже ефективною

фіскальною децентралізацією;

(б) надає податкову перевагу виробникам товарів (послуг) з низькою доданою

вартістю (наприклад, вугілля, руди чи зернових культур), але при цьому

податково дискримінує виробників продукції вищих переділів;

(в) теоретично знижує конкурентоспроможність експорту, оскільки ПО, сплачені

у витратах, не відшкодовуються.

Однак, виходячи зі структури національного доходу України, податкова

нейтральність ТТ по суті дорівнює податковій нейтральності ПДВ за умови,

якщо:

(1) номінальна ставка ПО є єдиною,

(2) оподатковуються такі ж самі товари (послуги), постачання яких наразі

оподатковується ПДВ (податок на фінансові активи Тобіна не застосовується),

(3) загальний обсяг товарообігу (реалізації оподатковуваних товарів і послуг)

врахований у прогнозах доходів від ПДВ, залишається незмінним для ТТ,

(4) рівень бюджетної ефективності залишається незмінним,

(5) показник М (тобто рівень тіньової економіки) з формули Харбергера

залишається незмінним у першому бюджетному році, але у подальших роках

починає скорочуватись.

Для визначення номінальної ставки ТТ для України береться до уваги

«каскадний» ефект з урахуванням середньозважених значень доданої вартості на

кожному з «переділів» (циклів технологічних процесів) у структурі загального

оподатковуваного обороту товарів та послуг. За макроекономічним консенсусом

кількість таких переділів наразі становить 6.

230

Таблиця 15.5.

Каскадний ефект ТТ

Перший Виробництво аграрної продукції, корисних копалин та їх

промислового використання у виробництві енергії, послуги з такого

виробництва та використання

Другий Виробництво продукції чорної та кольорової металургії;

неорганічної хімії; нафтопереробки; будівництво дорожньої

інфраструктури, включаючи залізничні колії; первинної переробки

аграрних товарів

Третій Виробництво об’єктів важкого машинобудування,

електроенергетики та текстилю

Четвертий Текстильне виробництво та легке машинобудування, масове

виробництво автомобілів та інших транспортних засобів з

двигунами внутрішнього згоряння, електричними чи гібридними;

побутові прилади та послуги з побутового обслуговування

П’ятий Виробництво товарів у сфері електроніки, робототехніки,

обчислювальної, лазерної та телекомунікаційної техніки, а також

програмного забезпечення для них

Шостий Надання послуг з «NBIC» (конвергенції нано-, біо- та інформаційних

(когнітивних) технологій).

У 2017 році майже 80% оподатковуваного товарообігу України склали товари

(послуги) першого – четвертого «переділів». А майже 80% сукупної доданої

вартості виникло на другому – третьому переділі. Отже, для розрахунку

ефективної номінальної ставки ТТ буде братися 4-х ступенева кумулятивність

(каскадність). Для збереження запланованих на 2018 рік нетто доходів від ПДВ,

ставка ТТ розраховується за формулою, яка враховує ефект «кумулятивності»,

виходячи з показників оподатковуваних оборотів за методом «передільної

калькуляції», отже:

(1) коефіцієнт «податкового заміщення» (співвідношення між сумою доходів на

1%. відсотковий пункт ставки ПДВ та ТТ), який при збереженні рівня

бюджетної ефективності та прогнозної доданої вартості складе min 7,59;

(2) коефіцієнт «каскадності» (співвідношення між відсотковим

середньозваженим значенням загального ефекту податку на динаміку ІПЦ (Рс-

1) та номінальною ставкою ТТ), який складе max 1,69.

231

Для досягнення в 2018 році прогнозних нетто доходів від ПДВ ефективна ставка

ТТ для України має дорівнювати мінімум min 4,89% за умови продовження дії

всіх спрощених систем оподаткування. Однак, за умови запровадження

знижених ставок на соціально значущі товари, ефективна ставка ТТ складе max

7%. При цьому, ефективна податкова ставка ТТ на п’ятому-шостому переділах

(виходячи із структури доданої вартості за передільною калькуляцією)

залишиться співставною до діючої ефективної ставці ПДВ55. *)

Незважаючи, що наразі теорія ТТ не є економічно популярною внаслідок нібито

кумулятивного ефекту, для України вибір TT є досить цікавим. Оскільки з одного

боку різко знижується розмір «корупційного податку» (розділ 11), а з іншого –

усувається ефект кредитування бюджету з боку податкового агента (п. п. 15.5.2).

Крім того, компанії, які випускають товари (послуги) п’ятого – шостого

переділів, будуть податково заохочені введенням податку на розподілений

прибуток (п.16.6), що вочевидь відтворить (збільшить) розмір їхнього обігового

капіталу.

16.5.4. Податок з роздрібного продажу (Sales Tax, далі - ST) діє як місцевий

податок в США, Японії та деяких країнах Азії, Африки та Океанії (біля 30

податкових юрисдикцій). У Канаді він діє на місцевому рівні разом з

федеральним ПДВ. У Швейцарії ST збирається з оптових продажів, отже має

природу універсального акцизу. Модифікація ST до GST або ПДВ історично

здійснювалася в країнах англо-санксонського права, зокрема в Австралії, Новій

Зеландії, Гонконгу, Індії, Малайзії, Сінгапурі тощо. Найбільш артикульованим

прикладом застосування ST є США та Японія.

ST нараховується один раз на етапі продажу товару (послуги) кінцевому

споживачеві. Імпортери, виробники та проміжні споживачі оподатковуваних

товарів (послуг) повинні отримати сертифікат про звільнення від ST.

Статистично ступінь ухилень від сплати ST є більшим, ніж при застосуванні

ПДВ чи податку на обіг (TT), отже рівень його бюджетної ефективності є апріорі

нижчим. Застосування ST пояснюється особливостями політичних

(адміністративних) устроїв країн, а не економічною доцільністю. ST є соціально

регресивним, оскільки складає більшу частку у видатках бідних

домогосподарств порівняно з багатими.

До 1954 року в США діяв оборотний податок (ТТ), який справлявся на

федеральному рівні. З початку гарячої фази «холодної війни», яка призвела до

сплеску військових технологій та аеронавтики (отже буму виробництва

55 Для більш детальних пояснень див. «Zee H.H. «Tax Cascading: Concept and Measurement»

232

продукції 4 – 5 технологічних переділів), ТТ був заміненим на некумулятивний

податок з роздрібних продажів (ST) на рівні окремих штатів та місцевих громад.

При цьому були значно підняті податки на корпорації (юридичних осіб). У 1972

році федеральний ST був скасованим внаслідок зростання числа судових позовів

до федерального уряду, поданих з боку окремих штатів чи місцевих громад з

приводу визнання пріоритету їхніх рішень про встановлення баз, ставок та

способів справляння ST над рішеннями, встановленими федеральним урядом.

Наразі ST складає незначну частку у зведеному бюджеті США (навіть з

урахуванням нещодавньої податкової реформи Дональда Трампа):

Таблиця 15.6.

Структура доходів бюджетів США в розрізі податків (Бюджетний рік США: жовтень 2016 – жовтень 2017)

ПОДАТКИ ФЕДЕРАЛЬНИЙ

БЮДЖЕТ США

БЮДЖЕТ

ШТАТУ

МІСЦЕВИЙ

БЮДЖЕТ

Податок з прибутку

фізичних осіб Personal

Income Tax (PIT)

50% 21% 4%

Податок на прибуток

корпорацій Corporate

Income Tax (CIT)

6% 6% 1%

Внески до фондів

соціального страхування

(SSC)

34% 27% 6%

Акцизи (Excises) 8% 37% 14%

Податок із спадщини та

подарунків (Inheritence &

Gift Tax (IGT))

0,08% 1% -

Імпортні та експортні мита

(Tariffs)

1,92% - -

Майнові податки Property

Taxes (PT)

- 4.10% 71%

Податок з продажу Sales

Tax (ST)

- 3.90% 4.02%

Екологічні податки (Eco-

taxes)

- - 0.1%

Однак, Україна є унітарною державою та не може дозволити (особливо в

умовах агресії з боку РФ) децентралізацію свого політичного суверенітету,

невід’ємною частиною якого є право держави на встановлення та

скасування податків.

233

Наразі запровадження ST в Україні є економічно та політично недоцільним.

Якщо ST запроваджується на загальнодержавному рівні, то згодом центральна

влада буде змушена контролювати дотримання правил справляння ST за кожним

пунктом роздрібного продажу, що значно ускладнює адміністрування. З іншого

боку, якщо право на встановлення ST буде передано регіонам (як у США), то

замість збільшення доходів місцевих бюджетів Україна може стикнутися із

загрозою виникнення податкової конкуренції між регіонами.

15.5.5. Податок на кінцеве споживання

(Final Consumption Tax (FCT), Reverse VAT - далі ПКС)

Концепція податку на кінцеве споживання стає в світі дедалі популярнішою. Так,

з минулого року Європейський союз відійшов від стандартних правил ПДВ,

дозволивши не оподатковувати поставки товарів (послуг) з однієї країни – члена

ЄС до іншої аж до етапу їх кінцевого споживання. Також для окремих товарів та

послуг (переважно пов’язаних з інтелектуальною власністю та електронною

торгівлею) більшість країн – членів ЄС почали застосовувати схему «реверсного

ПДВ», за якою обов’язок зі сплати ПДВ переноситься від продавця до покупця.

Нарешті, Бельгія та Нідерланди взагалі відмовились справляти ПДВ з імпорту,

збільшуючи привабливість транзиту товарів через їхні порти до інших країн

Євросоюзу. Отже, світові тренди свідчать про масовий відхід від класичної

теорії ПДВ зразку 1959 року та про його перетворення в інші види податків

на кінцеве споживання чи їх гібридні форми.

ПКС усуває три головні вади ПДВ: ефект кредитування бюджету за рахунок

обігового капіталу податкового агента, необхідність отримання бюджетного

відшкодування та можливість ухилень від оподаткування із застосуванням

«фіктивного експорту» чи «перерваного транзиту».

Економічна сутність ПКС полягає в наступному:

(1) ПКС нараховується на кожних етапах продажу оподатковуваного товару

(послуги) від однієї зареєстрованої особи до іншої зареєстрованої особи, але

справляється один раз на кінцевому етапі продажу оподатковуваного товару

(послуги) останньою зареєстрованою особою на користь незареєстрованої особи

(кінцевого споживача).

(2) ПКС не застосовується при імпорті товарів (супутніх послуг), крім

перехідного періоду, та не передбачає бюджетного відшкодування внаслідок

експорту українських товарів (послуг) за кордон.

(3) Для уникнення загрози можливих шахрайств з боку зареєстрованих осіб

(наприклад, карусельного шахрайства чи податкового «метелика», втраченої

234

ланки» тощо) запроваджується правило «реверсного оподаткування», яке є

простим: у випадку невиконання обов’язку зареєстрованої особи щодо вчасної

сплати до бюджету сум ПКС, стягнутих ним з кінцевого споживача, такий

обов’язок покладається на попередню зареєстровану особу – постачальника (при

комплектних поставках – на кожного з них, пропорційно долі в проданому

товарі),та далі реверсно за ланцюгом попередніх поставок. При цьому, претензії

попередніх постачальників до зареєстрованої особи, яка вчасно не сплатила до

бюджету суму ПКС, стягнутого нею з кінцевого споживача, або переданої в

порядку податкового регресу, регулюються не податковим, а цивільним правом.

(4) ПКС на відміну від ПДВ не є економічно регресивним, оскільки не

передбачає кредитування бюджету та отримання з нього жодних бюджетних

відшкодувань, крім помилково сплачених сум.

Для досягнення у 2018 році суми прогнозних нетто доходів від ПДВ, стандартна

ставка ПКС має дорівнювати (на співставних базах) 13,8%. Однак, при

встановленні зменшених ставок на операції з товарами (послугами), які

становлять суспільний інтерес, стандартна ставка ПКС може становити 15,18%,

(зважаючи на долю таких соціально значущих товарів (послуг) у загальному

торговому обороті, оподатковуваному ПКС).

Також, зважаючи на принцип Aqui, затверджений Угодою про Асоціацію між

Україною та ЄС, знижена ставка ПКС на операції з товарами (послугами), які

становлять суспільний інтерес, не може бути меншою за 5%.

Додатково, в межах ПКС пропонується розглянути доцільність запровадження

податку Спана (Paul Bernd Spahn), як модифікацію податку Тобіна, базованого

на положеннях глави 12 «General Theory on Employment Interest and Money»

(1936 г.) Дж. Кейнса. (На відміну від плаского податку Тобіна, податок Спана

є прогресивним та не породжує жодних проблем з ліквідністю фінансових

ринків). ПКС на фінансові спекуляції поширюється на операції з

короткостроковими фінансовими інструментами, такими як форварди, свопи,

ф’ючерси, опціони, якщо вони включають дві та більше валюти або валютні

сурогати (крипто-валюти або е-гроші). Зрозуміло, що ПКС не поширюється на

операції з емісії цінних паперів (як корпоративних так і боргових).

За макроекономічним консенсусом рекомендовано встановити ставку в діапазоні

0,1% - 0,25% від суми угоди. Незважаючи на її відносно низький рівень

порівняно із стандартною ставкою ПКС, сенс полягає у тому, що податок

автоматично обмежує короткострокові спекулятивні обміни, але незначно

впливає на стимули для торгівлі товарними деривативами та довгострокових

капітальних інвестицій. Наприклад, податок у розмірі 0,2% (у зв’язку з

235

кумулятивністю) коштуватиме 48% на рік, коли спекулятивна операція

здійснюється щодня, 10% - щотижня, 2,4% кожного місяця і так далі. Однак

ставка від 0,1% до 0,25% жодним чином не виходить за діапазон так званої

«економічної амортизації» довгострокових інвестицій.

Головною ідеєю такого податку є створення мотивацій для вкладення капіталу в

довгострокові інвестиції замість короткострокових спекулятивних вкладень.

Запровадження такого податку не має прямого впливу на бюджетні доходи,

однак синергетично призводить до збільшення розміру прямих інвестицій, отже

до зростання трудової зайнятості, споживчого попиту домогосподарств, та

внаслідок – збільшення податкових доходів від споживчих та прямих податків.

Однак, навіть без запровадження такого податку, для дотримання суми

бюджетних нетто доходів від скасованого ПДВ, стандартна ставка ПКС має

дорівнювати 15%, а знижена – 5%.

15.5.6. Підсумок

Виходячи з викладеного, оптимальними для України податками на споживання

є або податок з обігу з низькою ставкою оподаткування (ТT), або податок на

кінцеве споживання (FCT), більш відомий в економічній теорії як реверсний

ПДВ (Reverse VAT).

У випадку обрання ТТ, в Україні може буде досягнуто:

(1) суттєве зниження вартості соціально чутливих товарів (послуг), які

виробляються в Україні та складають переважну частину споживчого кошика;

(2) збільшення мотивацій для створення вертикально-інтегрованих компаній,

отже збільшення бюджетної та інвестиційної ефективності від податку на

розподілений прибуток;

(3) скорочення числа посередницьких ланок на горизонтальному рівні;

(4) значне спрощення податкового адміністрування, отже витрат бізнесу на

нього;

(5) скасування бюджетних відшкодувань (крім помилково сплачених сум), отже

корупції з боку податківців та підстав для фіктивних відшкодувань;

(6) різке звуження тіньової економіки на етапах імпорту, роздрібного продажу та

експорту.

236

Можливий «кумулятивний ефект» буде компенсовано за рахунок введення

зниженої ставки на соціально чутливі товари (послуги), а також завдяки

скасування ефекту кредитування бюджету за рахунок обігового капіталу

податкового агента, присутнього в теорії ПДВ.

Можливе максимальне значення стандартної ставки ТТ для України є 7%, а

зниженої ставки 3% (див. п.п. 15.5.3).

У випадку обрання ПКС, в Україні буде досягнуто:

(1) суттєве зниження вартості соціально чутливих товарів (послуг), які

виробляються в Україні та складають переважну частину стандартного

споживчого кошика;

(2) значне спрощення податкового адміністрування, отже витрат бізнесу на

нього;

(3) скасування бюджетних відшкодувань (крім помилково сплачених сум), отже

суттєве скорочення корупції з боку податківців та підстав для фіктивних

відшкодувань;

(4) збільшення бюджетної ефективності при одночасному зниженні реального

податкового навантаження (за порівняльними базами до ПДВ).

Крім того, за своєю економічною природою ПКС відповідає теорії

оподаткування роздрібного продажу (з деякими відмінностями в

адмініструванні), отже досвіду найбільш успішних економік світу (США та

Японії).

Нагадаємо, що оптимальна стандартна ставка ПКС для України становить не

більше 15%, а знижена – не більше 5% (див. п.п. 16.5.5).

15.6. Вибір оптимального податку на доходи (прибутки) фізичних та

юридичних осіб – податкових резидентів України

***

15.6.1. Історія питання

Внаслідок глобалізації торгівлі та лібералізації валютного обміну діючі системи

оподаткування юридичних та фізичних осіб стали бюджетно неефективними. Як

правило, великі суми заробленого прибутку стали переноситися до

низькоподаткових або офшорних податкових юрисдикцій з метою податкового

планування (зниження оподаткування). Хоча країни ОЕСР, учасники договорів

237

FATF та FATCA свого часу й запровадили низку «антиофшорних заходів», однак

їхня ефективність досі залишається низькою.

Крім того, внаслідок податкових змін в Україні, проведених протягом останніх 4

років, були змінені норми амортизації. У результаті надмірної диференціації

амортизаційних ставок інвестиції в малий бізнес стали математично

дискримінованими.

Наразі класичний податок на прибуток (дохід), як власне і ПДВ, є податками, які

добре спрацьовують в країнах з незначною часткою міжнародного обміну в

структурі національного доходу. Це вочевидь не відповідає структурі сучасної

економіки Україні. Саме тому пропонується:

(а) замінити податок на прибуток підприємств на податок з розподіленого

прибутку (далі – ПРП);

(б) інкорпорувати в ПРП податок на прибуток фізичних осіб (наразі – ПДФО).

15.6.2. Інкорпорація прибуткових податків

Головними ідеями ПРП є:

(1) оподатковувати доходи (прибутки) фізичних та юридичних осіб за

однаковими принципами та за однаковою мінімальною ставкою, оскільки

різниця між способом одержання доходу (прибутку) фізичними та юридичними

особами є несуттєвою з економічної точки зору, однак має соціальні та бізнесові

відмінності у витрачанні зароблених доходів;

(2) звільнити від оподаткування нерозподілені доходи (прибутки) фізичних та

юридичних осіб, які спрямовуються для реінвестицій фізичних осіб в їхній

«життєвий капітал», а для юридичних осіб – в їх акціонерний або складений

капітал), за умов різкого збільшення вимог для запобігання трансфертному

ціноутворенню та «тонкій капіталізації», які наразі використовуються для

прихованого розподілу неоподатковуваного доходу (прибутку);

(3) для фізичних осіб, що не є підприємцями, застосувати прогресивну ставку

оподаткування доходів з метою зниження Індексу Джині (GINI Index), який

відображає рівень соціального розшарування громадян, з одночасним

збільшенням податкової знижки (у розрахунку на членів сім’ї, включаючи

непрацездатних дітей), виходячи з поточної вартості споживчого кошику та

податкових знижок з витрат на освіту (які не покриваються коштами шкільного

ваучера чи роботодавцем), медичне страхування, поповнення пенсійного

депозиту (персонального пенсійного рахунку), придбання першого житла (у тому

числі в іпотеку), благодійної діяльності тощо;

238

(4) зупинити практику оподаткування пасивних доходів за ставками, меншими

ніж при оподаткуванні активних доходів, як елемент діючої хибної концепції

пріоритету ринку фінансових товарів (послуг) над ринком матеріальних товарів

(послуг), та оподатковувати пасивні доходи фізичних осіб за найвищою ставкою

(крім нарахованих на пенсійні збереження).

Концепція ПРП діє лише за умови впровадження жорсткого анти-офшорного

законодавства на базі концепції проекту «Про податковий суверенітет України

та офшорні компанії», що була підтверджена висновками Заключної Доповіді

Спеціального слідчого комітету Європарламенту з питань «Панамських паперів»

(PANA) від 18 жовтня 2017 року. Нажаль, всупереч Регламенту ВРУ, цей проект

з 2016 року жодного раз не було розглянуто на сесійних засіданнях.

15.6.4. Наслідки запровадження ПРП

Наслідками запровадження ПРП є:

(а) збільшення мотивацій для залучення зовнішнього капіталу та реінвестицій

(рекапіталізації) власних прибутків;

(б) уніфікація правил оподаткування юридичних та фізичних осіб, при наданні

соціальних пільг останнім;

(в) скасування можливих уникнень від оподаткування шляхом трансфертного

ціноутворення, тонкої капіталізації чи використання офшорних зон;

(г) скасування можливих уникнень від оподаткування шляхом включення

персональних витрат фізичної особи до складу бізнесових витрат юридичної

особи;

(ґ) зарахування надходжень від ЄПП до складу місцевих бюджетів визначеного

рівня за місцем фактичного розташування бізнесу, а не за юридичною адресою

головної контори, а для фізичної особи – за місцем її постійного проживання

(податковою адресою), а не за місцем фактичного отримання доходу.

15.6.5. Ставки

(а) За концепцією оподаткування «розподіленого доходу», ПРП складає 0% від

прибутку юридичної особи до моменту його виведення з бізнесу шляхом виплати

дивідендів чи використання прибутку на потреби, не пов’язані з бізнесом.

Цей податковий підхід створює економічні мотивації для реінвестицій. Водночас

він призводить до збільшення ризику ухилень від оподаткування через «тонку

капіталізацію», якщо контрагентом платника є нерезидент (іноземна компанія).

239

Також він сприяє створенню горизонтально інтегрованих компаній.

Артикульованим для України прикладом є Маріупольський металургійний завод

«Ілліча», який свого часу покривав доходи від поставки металургійної продукції

збитками, які списувались на радгоспи та колгоспи, придбаних лише з метою так

званого «податкового планування». Крім того, рішення про розподіл доходу

(виплату дивідендів) знаходиться у сфері не податкового, а цивільного права.

Отже, порівнюючи ПРП з податком на прибуток підприємств (за порівняльними

базами), наразі ефективна ставка податку з розподіленого доходу може складати

до 16,3%. Однак, для уніфікації ППП та ПДФО пропонується встановити

стандартну ставку в розмірі 15%, уніфіковану зі ставкою ПКС.

(б) судячи із структури отриманих доходів фізичними особами (з апроксимацією

на партнерства фізичних осіб та самозайнятих осіб), ставки ПРП мають

становити:

5% від суми розподіленого прибутку, але не вище значення 24 МЗП (мінімальних

заробітних плат) на податковий рік, встановлений станом на 1 січня такого

податкового року;

15% з сум перевищення.

У випадку оподаткування фізичних осіб (партнерств фізичних осіб,

самозайнятих фізичних осіб), база оподаткування зменшується на суму

неоподатковуваного мінімуму, який дорівнює офіційному розміру МЗП для

кожного дорослого члена сім’ї, а для кожної дитини - 0,8 розміру МЗП.

Від’ємне значення податкового зобов’язання за ПРП може бути перенесеним для

зменшення майбутніх податкових зобов’язань платника та не підлягає

бюджетному відшкодуванню. (Стандартні правила «tax return» тимчасово не

застосовуються у зв’язку з високим рівнем податкової корупції в Україні).

Отже, в гармонії з податком на кінцеве споживання (ТТ або ПКС), ці два податки

сукупно можуть скласти стабільну податкову базу для фінансування потреб

державного бюджету України.

Для встановлення ставок ЄПП з метою визначення місця України за рейтингом

податкової конкуренції, пропонується розглянути таку Таблицю:

240

Таблиця 15.8.

Податки на доходи (прибутки) корпорацій та фізичних осіб в деяких

країнах (ефективна ставка, 2018 рік)

Країна Податок на

прибуток

(дохід)

корпорацій

(СІТ)

Країна Податок

на

прибуток

(дохід)

фізосіб

(РІТ)

Країна Сукупне

навантаження

(СІТ+ РІТ)

Болгарія

Ірландія

Кіпр

Латвія

Литва

Румунія

Словенія

Чеська

Республіка

…

Іспанія

Греція *)

Португалія

Німеччина

Італія

Бельгія

Мальта

Франція

**)

10

12,5

12,5

15

15

16

17

19

…

28

29

29,5

30,2

31,4

34

35

38

Болгарія

Литва

Угорщина

Румунія

Естонія

Чеська

Республіка

Латвія

Словаччина

…

Велика

Британія

Німеччина

Австрія

Словенія

Фінляндія

Данія

Португалія

Швеція

10

15

16

16

20

22

23

25

…

45

47,5

50

50

51,6

55,8

56,5

57

Болгарія

Литва

Латвія

Ірландія

Румунія

Кіпр

Словенія

Словаччина

…

Греція *)

Люксембург

Бельгія

Португалія

Німеччина

Мальта

Іспанія

Франція

Швеція

9

13,6

14,3

14,4

14,8

15,2

15,5

19,4

…

24,1

25,5

26,7

27,1

28,2

32,2

32,6

39,4

40,1

*) В 2018 році Греція знизила ставки ПДФО, незважаючи на вимоги МВФ. **) В 2017 році Франція скасувала більшість норм так званої податкової реформи Ф.Оланда, яка призвела до масової податкової еміграції французів. Артикульованим прикладом став актор Ж. Депардье, який заради уникнення від надмірного оподаткування прийняв російське громадянство та отримав в подарунок дім в Чечні.

241

Вочевидь для знаходження належного місця України в системі МРП стандартна

ставка ПРП для України не може перебільшувати 15%, а для фізичних осіб має

перебувати в діапазоні від 5% до 15% (та 30% для оподаткування виграшів в

азартні ігри для зменшення ступеню корупції, отже перемінної М з формули

Харбергера).

15.62 Податок на азарт, додатковий до ПРП

(Gambling Tax)

(1) Податок на азарт є додатковим до ЄПП, справляється з операторів державних

лотерей, а також з букмекерів та гральних закладів (у разі зняття заборони на

гральний бізнес)

(2) Головна ідея Податку на азарт: зважаючи на неможливість планування

витрат, пов’язаних з виплатою виграшів (призів) за випадковою вірогідністю,

отже планування сталих бюджетних доходів, пропонується:

(а) додатково до ЄПП оподатковувати за фіксованою специфічною (твердою)

ставкою податку кожний гральний пристрій (термінал прийняття ставок), але на

відміну від плат за ліцензію (діючих до заборони грального бізнесу), справляти

податок авансом за кожний період їх планового використання протягом звітного

періоду, встановленого для ЄПП (але не менше ніж за повний строк, на який

надається ліцензія на проведення гральної (лотерейної, букмекерської

діяльності), а у разі не встановлення такого граничного строку - не менш ніж за

12 поточних календарних місяців, та не включати суму сплаченого Податку на

азарт до складу витрат з метою оподаткування ЄПП;

(б) оподатковувати грошовий або майновий виграш (приз) фізичної особи за

найвищою прогресивною ставкою ЄПП з обов'язковою попередньою повною

ідентифікацією отримувача (для недопущення ухилення від оподаткування або

порушення правил антикорупційного законодавства) та не враховувати витрати

переможця, понесені на придбання шансів на виграш;

(в) для лотерейної та букмекерської діяльності запровадити особливий спосіб

визначення податкової бази з метою знаходження балансу між підтримкою

зацікавленості гравців брати участь в державних лотереях та інтересами

бюджету. Для цього базою для оподаткування ЄПП визначити брутто – суму

сплачених гравцями внесків, зменшену на суму призових виплат та на

формування призового фонду, який не може перевищувати 50% від такої брутто-

суми.

242

15.63 Податки з малого бізнесу та самозайнятих осіб

(Alternative tax on small business @ self-occupied persons)

Спрощений податок є альтернативним до ПРП та спрямований на зниження

адміністративних витрат на ведення малого бізнесу. Додатково до діючих

систем оподаткування пропонується різко знизити адміністративні витрати

малого бізнесу та самозайнятих осіб на ведення бізнесу, водночас не

дозволяючи використання спрощених систем для цілей податкового планування

великих корпорацій.

Отже:

(1) суб’єкти малого бізнесу отримають право сплачувати фіксовану ставку на

базі брутто-доходу, зменшеного на фіксовану податкову знижку, розраховану на

кожного підприємця (члена партнерства фізичних осіб, самозайняту особу), а

також на суму сплачених податків (крім непрямих) у межах своєї

підприємницької діяльності;

(2) для фермерських господарств, які підпадають під визначення суб’єктів

малого бізнесу, будуть встановлені знижені ставки земельної ренти та

запроваджені податкові канікули в межах фермерських старт-апів, а цільові

фермерські субсидії (при наявності) не включатимуться до складу їх

оподатковуваного доходу;

(3) у межах програми «першого робочого місця» для молоді, а також для

суб’єктів малого бізнесу як громадян України передпенсійного та пенсійного

віку, будуть запроваджені податкові канікули, а кошти цільових субсидій «для

самозайнятості» не включатимуться до складу оподатковуваного доходу таких

осіб;

Всі такі дії, включаючи створення сімейних компаній (партнерств фізичних осіб)

спрямовані виключно на розширення бізнесової активності (самозайнятості)

українських громадян, та в жодному випадку не обмежують їх у використанні

наразі діючих форм та правил підприємництва.

15.7. Екологічні податки та ренти

(Eco-taxes, royalties & rents)

Еко-податки можуть включати: (1) податок за забруднення навколишнього

природного середовища, (2) ресурсну ренту, (3) земельну ренту.

243

Головна ідея Еко-податків: уніфікувати підходи до оподаткування діяльності,

яка завдає шкоду навколишньому природному середовищу та/або штучно

змінює усталені екосистеми України, зокрема у зв’язку з:

(а) забрудненням природного навколишнього середовища, у тому числі

транспортними засобами (з урахуванням положень Паризької угоди з питань

клімату (L'accord de Paris) від 12.12.2015 р. та Директиви ЄС (№ 2007/46/EC від

5 вересня 2007 р.);

(б) експлуатацією (користуванням) надрами, атмосферним повітрям, водними та

іншими природними ресурсами України (ресурсна рента). Додатковим

завданням ресурсної ренти на ринку електричної та теплової енергії є

запобігання викривленню конкуренції у зв’язку з суттєвими відмінностями

структур їхньої виробничої собівартості (наприклад, ТЕЦ vs гідро/атомних

станцій);

(в) користуванням землями сільськогосподарського призначення, яке

призводить до зміни екосистем або до погіршання родючості ґрунтів (земельна

рента). Додатковим завданням земельної ренти є надання мотивацій для

дотримання законодавчих правил сівозмін. Земельна рента доповнить або

замінить діючий нині принцип оподаткування земельної площі, на

оподаткування вартості нормативного врожаю окремої культури (у залежності

від кліматичних поясів), тим самим стане стимулюючим податком: чим більше

врожай на одиницю посівної площі, тим менша частка земельної ренти в

собівартості одиниці продукції.

Еко-податки мають стати фінансовим джерелом для розбудови України як

європейського центру екологічного благополуччя.

15.8. Тимчасовий податок на оборону

(Defense Tax)

Філософія нині діючого військового податку буде змінена – тимчасовий податок

для оборони (ТПО) буде справлятися не з тих, хто більше працює, а з тих, хто

більше споживає. Головна ідея ТПО полягає в мобілізації додаткових коштів

юридичних та фізичних осіб для фінансування державних програм із створення

якісної армії для оборони України, а також для виплати премій прокурорам, які

викрили військову корупцію.

(1). ТПО є тимчасовим податком, який запроваджується на строк до набрання

чинності законами України, які скасовують дію законів про тимчасову окупацію

244

території АРК Крим та окремих територій Донецької та Луганської областей у

зв’язку із завершенням факту такої тимчасової окупації.

(2). Після скасування дії зазначених законів, ТПО може бути перетвореним на

Податок для реінтеграції (з урахуванням досвіду ФРН щодо реінтеграції

територій колишньої НДР).

(3). ТПО замінює діючий «військовий збір», однак замість ПДФО оподатковує

споживання, а не зарплати. Отже, платниками ТПС стають особи, які більше

споживають, а не ті, які краще працюють.

(4). Додатково, рекомендується стягувати ТПО у спосіб, який фіскально

дискримінує бізнесові стосунки з особами, розташованими на тимчасово-

окупованих територіях або з резидентами країни-окупанта.

(5). Кошти, отримані від ТПО, не можуть використовуватися для виплати

заробітних плат, будь-яких надбавок та інших подібних відшкодувань на користь

фізичних осіб, які підпадають під дію антикорупційного законодавства, крім

осіб, які викрили корупцію та добилися відповідного кінцевого судового

рішення.

(6) Ставка ТПО встановлюється як тимчасова надбавка до стандартної ставки

податку на споживання.

(7) Додатково (з моральних та політичних міркувань), ТПО пропонується

справляти з:

а) вартості (ціни) всіх без винятку товарів (послуг), що мають місце походження

з тимчасово окупованих територій України, незалежно від способу їх поставки:

або безпосередньо з такої території (при можливому знятті торгівельної блокади

цією владою) або з території будь-яких третіх країн (як наразі при поставках

донбаського антрациту через РФ). Тим самим окупанти де-факто будуть

фінансувати боротьбу з собою;

б) вартості (ціни) окремих товарів (послуг), що мають місце походження з

території країни-окупанта (РФ), у тому числі як реімпорту з третіх країн. У цьому

випадку деяка вибірковість таких товарів пояснюється бажанням уникнути

правових колізій, наприклад з реверсом природного газу, оскільки буде важко

визначити його «національність» в єдиних енергомережах ЄС. Зрозуміло, що

будуть порушені умови ЗВТ в межах СНД, але це є асиметричною відповіддю

України на попередні порушення ЗВТ з боку РФ (заборони українського

експорту продукції с/г переробки, транзиту до третіх країн тощо);

в) вартості (ціни) всіх без винятку товарів (послуг), що поставляються

офшорними компаніями, оскільки наразі їхня переважна більшість (при

245

поставках товарів в Україну) належить кінцевим бенефіціарам з РФ - про це

свідчить кореляція між динамікою падіння імпорту з РФ та динамікою

зростання імпорту з офшорів в Україну за останній 24-місячний період (див. IMF

Report on Ukraine).

246

РОЗДІЛ 16.

ЕФЕКТИВНА БЮДЖЕТНА ПОЛІТИКА

І. Основні проблеми, на розв’язання яких спрямоване реформування

бюджетної політики.

З часу поширення впливу глобальної фінансово-економічної кризи на економіку

України формування доходів, видатків і дефіциту бюджету стали засобом

виключно політики фінансової стабілізації, а не розвитку. Надмірно жорстке

обмеження видатків стало однією із причин продовження економічного спаду,

скорочення інвестицій і споживання. Як наслідок, процедури і правила

прийняття державного бюджету почали систематично й грубо порушуватися.

Структура як дохідної, так і видаткової частин бюджету в більшості випадків є

наслідком випадкових політичних рішень, а не результатом політики узгоджених

між собою реформ. З боку Уряду фактично втрачений контроль за

обґрунтованістю складання кошторисів бюджетних установ, які є підставою для

взяття бюджетних зобов’язань. Змішування функціонального і програмно-

цільового методів бюджетування призвело до безконтрольності планування і

виконання бюджету. Якщо поточний і наступний (оплата рахунків і пост

перевірка вже проведеного платежу) види фінансового контролю працюють, хоч

і погано, то оцінка обґрунтованості й доцільності ще на стадії планування

бюджету (попередній контроль) – практично відсутній.

Постійні «експерименти» із податковими механізмами та невдалі спроби

децентралізації державних фінансів без децентралізації адміністративного

устрою, зростання корупції у сфері витрачання бюджетних коштів,

нереформованість системи соціальних гарантій призвели до розбалансованості

державних фінансів в цілому і загрозливого зростання державного боргу до

критичного рівня на фоні планування безпідставних дефіцитів бюджету.

Все це свідчить про те, що початково потужна система державних фінансів

України, яка мала переважну більшість необхідних інструментів для

стимулювання розвитку економіки і ефективного використання бюджетних

коштів, поступово перетворилася на пасивний додаток до політично

незбалансованої й економічно слабкої системи державного управління56.

56 Бюджетна політика: прагматичні підходи до стратегічних рішень — К.: Ін-т. суспільно-економічних

досліджень, 2016.

247

1. Відсутність стратегічного планування і слабкі фіскальні інститути

В умовах політично незбалансованої й економічно слабкої системи державного

управління, формування бюджетної політики в Україні відбувається під тиском

потреби задоволення інтересів різноманітних кланово-олігархічних груп,

оперативних завдань збалансування макроекономічного становища і виконання

неоднозначних вимог міжнародних фінансових організацій.

Бюджетна політика в Україні так і не набула властивостей ефективного

механізму реалізації державної стратегії в напрямку реалізації структурних

реформ, значна частина рішень не підпорядковується стратегічним економічним

міркуванням, а є предметом зовнішніх і внутрішніх політичних торгів.

Активні спроби запровадження середньострокового бюджетного планування за

програмно-цільовим методом виявилися залежними від політичної кон’юнктури

й переважно не були доведені до стадії реального втілення. В той же час,

задекларована концентрація фінансових ресурсів на визначених цілях і задачах

розвитку, які притаманні програмно-цільовому методу, була поступово замінена

«ручним управлінням» бюджетними видатками.

Концепція застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі

була схвалена Розпорядженням Кабінету міністрів ще у вересні 2002 року.

Зазначений метод заснований на адаптації стратегічного підходу до

бюджетування, який використовується великими корпораціями і був

запроваджений у США в 60-х роках минулого сторіччя. Програмно-цільовий

метод (ПЦМ) набув широкого поширення в країнах Британської співдружності,

а з утворенням Європейського Союзу принципи ПЦМ лягли в основу реформи

бюджетних систем країн-членів57.

Суть ПЦМ полягає у плануванні, виконанні і оцінці виконання бюджету на

основі програм, що включають цілі, завдання та результативні показники

виконання. На відміну від традиційного «континентального» методу, який

виходив із функцій держави і необхідності їх фінансового забезпечення, цей

підхід орієнтується на результат, що вимірюється критеріями досягнення цілі та

ефективністю витрачених на це коштів.

По суті, запровадження ПЦМ було ще одним кроком у напрямку зміни філософії

бюджетного процесу з «освоєння» коштів на досягнення результату. Була

проведена значна організаційно-методична робота, пов'язана із визначенням

місій міністерств, переліку цілей, завдань та результативних показників

виконання, формуванням програмної класифікації видатків. Було унормовано

порядок складання та виконання кошторисів бюджетних установ, визначено

57 Там само, ст. 14

248

статус відповідальних виконавців бюджетних програм, впроваджено правила

складання паспортів бюджетних програм та аналізу виконання результативних

показників. Це був рух до з’ясування ефектів бюджетної політики, визначення

того, для чого витрачаються кошти і яка суспільна корисність досягається під час

цього процесу.

Однак, для повноцінного запровадження ПЦМ, потрібна була низка

обов’язкових умов: наявність довгострокової стратегії розвитку України,

запровадження середньострокового економічного і бюджетного планування

(затвердження середньострокових бюджетів), затвердження стратегічних планів

діяльності міністерств на основі цілей, які випливають із цих стратегій і планів.

Таких умов не створено і дотепер. А програмно-цільовий метод бюджетування

без цих умов використовується лише формально. Головні розпорядники

бюджетних коштів продовжують звітувати за принципом «скільки нам не

вистачило коштів», а не «що ми зробили за виділені кошти», при цьому вони

витрачають багато часу і матеріалів на складання документації – паспортів

бюджетних програм, звітів про їх виконання, бюджетних запитів у форматі

ПЦМ, ін. Проте діючі бюджетні програми у більшості випадків не розв’язують а

ні проблем, що стоять перед країною, ані задач, що стоять перед розпорядниками

коштів бюджету.

2. Надмірне фіскальне навантаження на економіку через особливості

формування дохідної частини бюджету

Незважаючи на тривалий період реформування, існуюча податкова система

України зберігає суттєві вади, пов’язані як з недосконалістю та надмірною

обтяжливістю адміністрування, так і з продовженням практики вибіркового

застосування, або й порушення законодавства фіскальними органами.

Податкова політика не працює як важіль стимулювання економічного зростання

та позитивних структурних зрушень. Надмірне вилучення до держбюджету

частини прибутків державних та комунальних підприємств суперечить

завданням їх інвестиційно орієнтованого розвитку, призводить до втрати ними

конкурентоспроможності або до зниження якості послуг.

3. Структура видатків державного бюджету не забезпечує підтримку

економічного розвитку, а більшість «захищених» видатків не вирішує

нагромаджені соціальні проблеми

Структура бюджетних видатків свідчить про орієнтацію переважно на

задоволення невідкладних потреб соціально-економічного розвитку на

противагу стратегічним цілям та завданням структурної перебудови економіки.

Стабільно висока частка соціальних видатків не забезпечує належну якість життя

249

населення та розвиток людського капіталу через нереформованість складових

соціальної сфери. Погіршення якості людського капіталу та наукового і

освітнього потенціалу знижують конкурентоспроможність національної

економіки. Залишкове фінансування капітальних видатків установ бюджетної

сфери призводить до втрат матеріального і людського капіталу й перешкоджає

їх реформуванню.

Очевидною є проблема неефективного управління державним інвестиційним

процесом. Наявна неадекватність обсягу державних інвестицій завданням

соціально-економічного розвитку, а інвестиційна політика держави

характеризується відсутністю визначеності у пріоритетах інвестування,

неспроможністю ефективно складати й адмініструвати інвестиційні проекти та

їх постійним недофінансуванням.

4. Незбалансованість фіскальних зобов’язань та можливостей їх

фінансового забезпечення призводить до хронічної дефіцитності

державного бюджету

Хронічне планування державного бюджету з необґрунтованими дефіцитами

спонукає постійну потребу здійснювати державні запозичення, дедалі більша

частка яких спрямовується на повернення раніше отриманих позик.

Масштабність державних запозичень на внутрішньому ринку робить їх

відчутним чинником впливу на фінансову ситуацію в країні, створюючи ризик

поширення «ефекту витіснення», а спрямування залучених коштів переважно на

споживання та повернення попередніх боргів, замість інвестицій у розвиток,

відтворює хронічну залежність від зовнішнього фінансування. Обтяжливість

зовнішнього боргу стрімко зростає внаслідок девальвації гривні.

5. Спрямованість існуючої бюджетної політики на поточне споживання

ресурсів, необхідних для спрямування на розвиток, на фоні значної

фіскалізації стагнуючої економіки

Високий рівень фіскального перерозподілу ВВП є характерною рисою моделі

розвитку вітчизняної економіки. Основними причинами формування такої

моделі є:

- підміна стратегії прискореного зростання економіки України

короткостроковими програмами макроекономічної стабілізації, які

стискали економіку і соціальну сферу, загострюючи наявні дисбаланси;

- високий рівень патерналістських настроїв населення, який створює

підґрунтя для збереження значних соціальних зобов’язань держави,

незважаючи на тривалий період ринкових перетворень;

250

- об’єктивна потреба у значних соціальних видатках через демографічну

структуру населення (високу частку непрацездатних) та якості людського

капіталу (низький рівень громадського здоров’я) тощо;

- неефективність планування й витрачання коштів у бюджетному секторі,

що завищує потреби у його фінансуванні;

- відсутність усталених децентралізованих механізмів реалізації функцій,

які вимушено покладаються на державу (отримання гідного доходу

працюючими, соціальна відповідальність бізнесу, пенсійне та медичне

страхування тощо);

- наявність потужних лобістських угруповань, налаштованих на отримання

контролю над частиною бюджетного ресурсу для реалізації власних

олігополістичних і корпоративних інтересів та отримання відповідних

надприбутків.

Наслідком потреби у значних бюджетних видатках є високий рівень податкового

навантаження та жорсткість заходів податкового адміністрування, спрямованих

на збільшення надходжень до бюджету: податкових переплат, штрафних

санкцій, невідшкодувань експортерам. Імперативний характер потреби у

переважній більшості видатків диктує деформацію бюджетної політики. Її

цільові орієнтири виявляються «перевернутими»: вона скеровується на збирання

до казни потрібного обсягу бюджетних коштів, а не ефективне використання

наявних ресурсів.

ІІ. Стратегічне бачення ефективної бюджетної політики

Обмеженість бюджетних ресурсів потребує їх концентрації на критично

важливих напрямках діяльності держави для формування прогресивної та

ефективної системи акумуляції та розподілу фінансових ресурсів державою, що

спрямована на динамічне зростання національної економіки.

Нова ефективна бюджетна політика має бути підтримана послідовною

детінізацією і деофшоризацією економіки та забезпеченням суворої дисципліни

і доцільності витрачання бюджетних коштів на основі реформування складових

системи державних фінансів.

Ефективність бюджетного планування на основі не тільки прогнозування, а й

планування економічного розвитку має забезпечити раціональність розподілу

бюджетних видатків у часі та за цільовою спрямованістю, недопущення

надмірного нагромадження нерозподілених коштів в разі сприятливого розвитку

макроекономічних показників та нарощування касового дефіциту в разі

погіршення надходжень.

251

Ефективна бюджетна політика має забезпечити виконання взаємопов’язаних

системних задач, які сформують спроможність протистояти як внутрішнім, так

і зовнішнім викликам, а саме:

1. Відновлення динамічного економічного зростання, досягненню якого

мають бути підпорядковані усі без винятку складові економічної політики.

Бюджетна політика, з одного боку, має максимально стимулювати

підприємницьку діяльність через податкову лібералізацію та зниження частки

фіскального перерозподілу внутрішнього валового продукту, а з іншого, має

сприяти мобілізації ресурсів внутрішнього попиту, значна частина якого

генерується саме бюджетними видатками. Вирішення цього суперечливого

завдання вбачається в концентрації фіскальної лібералізації на першому етапі

впровадження, переважно у сфері адміністрування і зниженні на цій основі рівня

тінізації економіки та «корупційного податку». А також через удосконалення

структури та механізмів здійснення бюджетних видатків та відповідному

поширенні їх стимулюючої функції.

Відчутний потенціал міститься в розширенні бази оподаткування через

багатовимірну податкову політику: залучення до оподаткування ширшого кола

джерел отримання прямого чи непрямого доходу — нерухомості, природних

ресурсів тощо. Стимулююча функція податків є обов’язковою складовою

ефективної бюджетної політики.

2. Цільова підтримка модернізації національної економіки задля

посилення її конкурентоспроможності. Стрімкі зміни глобального

конкурентного середовища та глобальний перерозподіл потоків товарів та

капіталів вимагають адаптації до цих викликів національних економік. Це

завдання вельми актуальне з огляду на високу відкритість економіки України та

необхідність переорієнтації на нові ринки після втрати переважної частки

російського ринку.

З огляду на відсутність достатніх фінансових ресурсів, пряма участь бюджету в

модернізаційних змінах у вигляді програм державних інвестицій є надзвичайно

обмеженою, проте ця обмеженість має компенсуватись концентрацією видатків

на напрямках, які спроможні створювати позитивний синергетичний ефект для

економічного зростання.

Такими є вкладення в інфраструктурні сектори, розвиток інформаційно-

комунікаційного середовища, зниження трансакційних витрат бізнесу тощо.

Основним інструментом ефективної бюджетної політики має бути інституційне

забезпечення партнерського фінансування програм модернізації, а також

створення сприятливих умов для здійснення приватних інвестицій: податкового

252

стимулювання, інформаційного забезпечення, сприятливого підприємницького

та інвестиційного середовища тощо. Важливою підтримкою модернізаційних

змін є також розвиток освіти та науки, задля чого необхідно забезпечити:

- Модернізацію систем загальної, професійно-технічної та вищої освіт;

- Збільшення фінансування сфери досліджень, розробок та

впровадження інновацій у виробничу діяльність.

3. Забезпечення позитивної динаміки людського розвитку. Суспільно-

політична криза в Україні наочно продемонструвала подальшу неможливість

економічного розвитку поза вимірами людського розвитку. Забезпечення не

лише базових основ якості життя, але й умов для реалізації трудового й творчого

потенціалу населення та зростання на цій основі добробуту нації є одним з

визначальних завдань бюджетної політики держави.

Однак наявні бюджетні обмеження та проваджена фіскальна консолідація не

дають підстав очікувати вирішення цього завдання на засадах традиційного для

української політики соціального патерналізму. Досягти нової якості соціальної

політики можливо через реалізацію потенціалу людського капіталу нації як

ключової конкурентної переваги в умовах сучасної глобалізованої економіки.

Видатки на освіту, охорону здоров’я, культурний розвиток мають розглядатися

та формуватися у першу чергу як інвестиції в підвищення вартості людського

капіталу.

4. Забезпечення розвитку регіонів на засадах фіскальної децентралізації.

Удосконалення міжбюджетних відносин та розширення практичних

повноважень місцевих влад щодо акумулювання та використання ресурсів

розвитку має розширити можливості залучення до економічного обороту

потенційних ресурсів регіонів, наблизити результати діяльності економіки

регіону до потреб місцевого населення. Розширення економічних повноважень

місцевого самоврядування з одночасним зміцненням їхньої фінансової бази —

безальтернативний шлях для економічного процвітання країни.

5. Достатнє та стабільне фінансове забезпечення оновленої оборонної

політики. Розпочатий Російською Федерацією воєнний конфлікт спонукав

Україну до перегляду воєнної доктрини та змусив до суттєвого збільшення

бюджетних видатків на потреби поточного забезпечення Збройних сил та

зміцнення їх боєздатності у подальшій перспективі.

Шлях протидії лавиноподібному нарощуванню оборонних видатків лежить через

перетворення таких видатків на стимулятор розвитку національної економіки на

засадах широкого впровадження ринкових принципів розподілу оборонних

видатків в межах внутрішнього ринку.

253

6. Забезпечення належної інтеграції України до глобальної системи

людського розвитку, цілі якого визначені на рівні ООН як Цілі розвитку

тисячоліття. Ними визначено58: подолання бідності, забезпечення якісної освіти

впродовж життя, забезпечення гендерної рівності, зменшення дитячої

смертності, поліпшення здоров’я матерів, обмеження поширення ВІЛ-

інфекції/СНІДу та сухот і започаткування тенденції до скорочення їх масштабів,

сталий розвиток довкілля.

Долучення до глобальних цілей розвитку має відкрити простір для міжнародного

діалогу України, спростити отримання правової та фінансової підтримки на

міжнародному рівні, розширити можливості застосування вітчизняного

економічного потенціалу в реалізації міжнародних програм гуманітарної

підтримки, що, у свою чергу, сприятиме розширенню міжнародного

економічного партнерства.

7. Надання бюджетній політиці стратегічного характеру на фоні посилення

фіскальної дисципліни на всіх рівнях бюджетної системи. Це має забезпечити

більш високу ступінь прогнозованості фінансових потоків в межах

скоординованих «локальних» стратегій розпорядників бюджетних коштів через

запровадження дієвої системи середньострокового бюджетного планування.

Дієву систему середньострокового бюджетного планування майже не можливо

реалізувати без широкого розвитку і застосування програмно-цільового методу

бюджетування, який в свою чергу має забезпечити значне підвищення

ефективності використання обмежених фінансових ресурсів та оцінку

доцільності, ефективності й результативності впливу виконання бюджетних

програм на соціально-економічний розвиток країни.

Інструменти досягнення поставлених цілей

Формування нової ефективної бюджетної політики має бути підпорядковано

загальним цілям і принципам стратегії проведення соціально-економічних та

політико-правових реформ.

Багато дослідників наголошують на тому, що Україні необхідне системне

реформування бюджетної системи, за якого послаблення фіскального

навантаження відбуватиметься синхронно з удосконаленням видаткової

політики, а належне фінансування видатків забезпечуватиметься розширенням

податкової бази внаслідок економічного зростання.59

58 Цілі розвитку тисячоліття. – ПРООН (сайт). - http://www.ua.undp.org/content/ukraine/uk/home/mdgoverview/ 59 Бюджетна політика: прагматичні підходи до стратегічних рішень — К.: Ін-т. суспільно-економічних

досліджень, 2016.

254

Нова бюджетна політика має зміцнювати інструментальність бюджетної

стратегії як одного з найпотужніших важелів реалізації стратегії реформ в

Україні, поширюючи ефекти бюджетної політики далеко за межі бюджетної

системи та створюючи сприятливий фіскальний простір для прискореного

переходу від рецесії до стійкого економічного пожвавлення та росту.

З метою відновлення ефективного бюджетного процесу на усій його протяжності

має відбутись зміна як порядку прийняття державного бюджету, так і

визначальних планових і стратегічно-прогнозних документів, що будуть

покладені в його основу.

Вбачається за доцільне запровадження нового окремого документу –

«Бюджетної стратегії», яка має розроблятися і подаватися на затвердження

Верховні Раді новопризначеним Урядом. Розробка і подання цього документу

має відбуватися протягом місяця після призначення нового складу Кабінету

Міністрів, а основою для його складання мають бути основні тези й цільові

орієнтири політичної програми партії (або коаліційної угоди в разі формування

коаліційного уряду), що формуватиме Уряд.

Бюджетна стратегія має окреслювати бачення Уряду щодо основних цілей,

принципів та напрямків розвитку економіки, основних важелів впливу на їх

регулювання, ролі бюджетної і податкової системи у досягненні стратегічних

цілей та узагальнені плани щодо інвестиційного і регіонального розвитку.

Бюджетна стратегія має складатися Урядом й ухвалюватися Верховною Радою

на весь термін каденції Уряду. Неподання новопризначеним Урядом на розгляд

Верховної ради Бюджетної стратегії має бути приводом для висловлення Уряду

недовіри.

Також необхідно забезпечити прийняття Закону України про стратегічне

планування, яким має бути відновлено систему стратегічних документів

розвитку держави, регламентовано основні питання розроблення та прийняття

стратегічних програмних документів, визначено взаємозв’язки між прогнозними

і програмними документами економічного та соціального розвитку, серед яких

середньостроковий бюджет на основі прийнятої Бюджетної стратегії як засіб

реалізації стратегії реформ та досягнення економічних і соціальних цілей.

Без середньострокової економічної програми неможливо скласти

середньостроковий бюджет країни, а значить, у повному обсязі застосувати

програмно-цільовий метод у бюджетному процесі. Власне цілі ПЦМ у

бюджетному процесі мають бути визначеними у програмі діяльності Уряду.

Саме на законодавчому рівні має бути визначено обов’язкове застосування

255

середньострокового бюджетного планування, яке реалізуватиметься наступним

чином.

На основі Бюджетної стратегії має розроблятися більш конкретний плановий

документ на середньострокову перспективу (на плановий та два наступні за

плановим роки) – Бюджетна декларація, яка має замінити сучасні Основні

напрями бюджетної політики.

Це є доцільним, оскільки протягом 2013 – 2018 років Уряд підходив до

формування основних напрямів бюджетної політики виключно формально як

щодо термінів подання на розгляд Верховній Раді, так і щодо визначення

основних індикаторів та положень, які визначені Бюджетним кодексом України.

Цей важливий плановий документ містив мінімум індикаторів і критеріїв та був

виписаний загальними фразами, що в подальшому, при формуванні

безпосередньо проекту державного бюджету, давало змогу Кабінету Міністрів

коригувати параметри, формально не порушуючи ухваленого документу. Як

наслідок, у 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 і 2018 роках Верховною Радою не було

схвалено Основні напрями бюджетної політики, які так і не стали

основоположним документом при формуванні бюджетної політики в Україні.

Бюджетна декларація має складатися Мінфіном із безпосереднім залученням

секторальних міністерств (головних розпорядників бюджетних коштів) на 3

роки та схвалюватися Кабінетом Міністрів України. Бюджетна декларація має

базуватися на положеннях Бюджетної стратегії, інших прогнозних і програмних

документах соціально-економічного розвитку та містити такі основні

положення:

- основних прогнозних макропоказників економічного і соціального

розвитку України на 3 річний період з обґрунтуванням обраного сценарію

розвитку;

- основних завдань бюджетної політики на трирічний період та заходів, що

будуть здійсненні для їх досягнення;

- макропараметрів державного бюджету і сектору загального державного

управління на трирічний період із розподілом по роках (граничного обсягу

дефіциту (профіциту) державного бюджету, частки прогнозного річного обсягу

ВВП, що перерозподіляється через зведений бюджет України, граничного обсягу

державного боргу і граничного обсягу надання державних гарантій,

індикативних значень фіскальних агрегатів державного бюджету, обсягу

державних капітальних вкладень, граничної кількості штатного персоналу, що

отримує заробітну плату з бюджету);

256

- основних завдань податкової політики на трирічний період та конкретних

заходів, що будуть здійсненні для їх досягнення із оцінкою фіскального впливу

по роках;

- інформації щодо реалізації пріоритетних державних (цільових) програм та

державних інвестиційних проектів із зазначенням орієнтовних обсягів залучення

ресурсів бюджетів для їх реалізації по роках;

- лімітів (граничних обсягів) видатків та надання кредитів державного

бюджету для головних розпорядників коштів на трирічний період;

- чіткого визначення та опису механізмів коригування індикативних значень

фіскальних агрегатів державного бюджету та граничних обсягів видатків та

надання кредитів державного бюджету для головних розпорядників коштів у разі

відхилення макроекономічної ситуації від розрахункового макроекономічного

прогнозу (обраного сценарію);

- щодо взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами;

- інших питань, необхідних для складання проекту закону про Державний

бюджет України на відповідний період.

Важливою для вирішення задачею буде надання індикативним значенням

фіскальних агрегатів державного бюджету і лімітам (граничним обсягам)

видатків та надання кредитів для головних розпорядників коштів бюджету

зобов’язуючого характеру та послідовного врахування таких лімітів в законах

про Державний бюджет України.

Перегляд Бюджетної декларації доцільно здійснювати не частіше ніж 1 раз на 2

роки та лише в разі суттєвих прорахунків у оцінці макроекономічного прогнозу

(виникнення шокових ситуацій і т.п.) чи зміні діючого уряду.

Відповідно до бюджетного календаря схвалення Бюджетної декларації має

відбуватися не пізніше 15 травня року, що передує плановому трирічному

періоду.

Перехід від однорічного бюджетного планування до затвердження

середньострокового бюджету доцільно провести поступово в три етапи:

На першому етапі слід обмежитися лише запровадженням середньострокової

Бюджетної декларації (на 3 роки) та затверджувати щорічний бюджет в суворій

відповідності до обмежень та корекційних механізмів, які зазначені в декларації.

На другому етапі має бути запроваджено затвердження середньострокового

бюджету на 3 роки, який матиме обов’язковий характер для середньострокових

бюджетних призначень за головними розпорядниками коштів. Це дозволить

257

відпрацювати процедури середньострокового казначейського виконання

бюджету в середньостроковому періоді та автоматичних корекцій бюджетних

призначень головним розпорядникам коштів бюджету в залежності від

виконання бюджету попереднього року, передбачуваності і підтвердження

прогнозу макроекономічних показників та врегулювання питань поточних

перекосів між ритмічністю взяття бюджетних зобов’язань головними

розпорядниками коштів та ліквідністю єдиного казначейського рахунку.

На третьому етапі доцільно здійснити перехід до 5-річного бюджетного

планування, що значно наблизить Україну до бюджетних процедур і планування,

які застосовуються в провідних країнах ЄС. Такий перехід доцільно здійснити не

раніше ніж після успішно завершення двох 3-річних бюджетних циклів.

У той же час, до запровадження обов’язкового середньострокового бюджету на

3 роки має бути адаптовано й регламентовано взаємозв’язки між прогнозними і

програмними документами економічного та соціального розвитку, законодавчо

закріплено створення чітких механізмів та строків проходження бюджетного

процесу, визначено та розмежовано повноваження і відповідальність між

Міністерством фінансів, як головним державним органом реалізації бюджетної

політики, і секторальними міністерствами. Має бути сформована система

стратегічного планування діяльності міністерств, виходячи із положень

Бюджетної стратегії та забезпечена децентралізована система бюджетного

планування (за підходом “знизу в гору” для визначення середньострокових

потреб у фінансових ресурсів для головних розпорядників коштів ГРК).

В межах зміни бюджетного календаря також має дещо змінитися наповнення

(зміст) закону про Державний бюджет України та процедура його розгляду та

прийняття, що також має знайти своє відображення в регламентах Кабінету

Міністрів і Верховної Ради.

По-перше, текст закону про державний бюджет має позбутися статей, що не

відносяться до сфери його регулювання (наприклад, регулювання сфери

державних закупівель, відносин судоустрою чи замінювати положення

Бюджетного кодексу України).

По-друге, слід запровадити обов’язкове супроводження проектів інших

законодавчих та інших нормативно-правових актів оцінками впливу на стан

видатків чи доходів державного чи місцевих бюджетів. У разі збільшення

видаткової частини чи зменшення дохідної частини бюджету, необхідне

отримання обов’язкового позитивного висновку Мінфіну щодо доцільності

запровадження пропонованих новацій та їх впливу і відповідність

середньостроковим показникам бюджету. За умови отримання негативного

258

висновку, такий проект нормативно-правового має бути відхилений без

розгляду.

По-третє, необхідно провести швидкий аналіз і співставлення цілей-задач-

функцій-ресурсів існуючих державних органів на принципах цілеорієнтованого

моделювання з метою виявлення та виключення дублювання функцій.

По-четверте, слід запровадити бюджетне правило і відповідні процедури в

рамках розвитку програмно-цільового методу бюджетування щодо

затвердження кількості штатних працівників (як державних службовців так і

працівників бюджетних установ) безпосередньо законом (рішенням) про

бюджет. Це дозволить швидко виявити й скоротити неефективні “зайві”

підрозділи.

По-п’яте, разом із проектом бюджету мають подаватися на розгляд Верховній

Раді детальні плани заходів із детальним описом результативних показників і

методик їх розрахунку за кожною бюджетною програмою головних

розпорядників бюджетних коштів на додаток до відповідних бюджетних запитів.

Зазначені заходи кожний очільник головного розпорядника коштів бюджету

зобов’язаний представити і “захистити” під час слухань проекту бюджету у

Верховній Раді (або місцевій раді).

Перше читання проекту закону про державний бюджет має відбуватися за

стандартною процедурою розгляду будь-якого законопроекту з огляду на те, що

історично склалася практика, коли на друге читання подається вже абсолютно

“новий” проект державного бюджету. Урядова презентація проекту державного

бюджету має бути початком бюджетних слухань, де всі міністри мають

представляти і “захистити” бюджети головних розпорядників кошів за кожною

бюджетною програмою. Формат і регламент таких бюджетних слухань має

визначатися окремим рішенням Верховної Ради України. Результатом

бюджетних слухань має бути прийняття проекту бюджету в першому читанні або

повернення на доопрацювання.

Також має зрости відповідальність Уряду за вчасне подання проекту бюджету на

розгляд Верховній Раді. Доцільно на законодавчому рівні заборонити як Уряду,

так і Голові Верховної Ради відкликати проект державного бюджету з розгляду

для доопрацювання в першому читані. Повернення проекту державного бюджету

на доопрацювання має бути виключною компетенцією Верховної Ради.

За умови неподання проекту державного бюджету на розгляд Верховної Ради до

15 вересня - на найближчому пленарному тижні має розглядатися питання довіри

до Уряду і відставка Міністра фінансів.

259

У разі неприйняття закону про державний бюджет до 1 січня планового періоду

– має зупинятися фінансування органи державного управління (має вчинятися

частковий “Shut down”).

У разі неприйняття закону про державний бюджет до 1 квітня планового періоду

– на найближчому пленарному тижні має розглядатися питання довіри до Уряду,

що може мати своїм наслідком відставку всього складу кабінету Міністрів

України.

Ефективна бюджетна політика передбачає підвищення ефективності

використання фінансових ресурсів у рамках програмо-цільового методу

бюджетування і посилення впливу бюджетних програм на соціально-

економічний розвиток, у тому числі за рахунок вдосконалення внутрішньої і

зовнішньої оцінки бюджетних програм, яка має використовуватися при

прийнятті бюджетних рішень.

Вагомою складовою програмно-цільового метода є обов’язкова регулярна оцінка

ефективності виконання бюджетних програм, результати якої мають

використовуватися для прийняття управлінських рішень і визначення обсягів

фінансування, контрольні заходи якої спрямовані саме на оцінку досягнутих

результатів. Тому має бути забезпечений сфокусований моніторинг і оцінка

бюджетних програм на визначенні:

- ступеню досягнення стратегічних цілей діяльності головного

розпорядника бюджетних коштів;

- впливу на відповідні сфери суспільного життя, корисності здійснення

видатків та здійснення оцінки соціально-економічних наслідків виконання

бюджетних програм;

- раціональності використання бюджетних коштів.

Нова ефективна бюджетна політика, окрім зменшення вартості держави

(видатків на утримання апаратів органів влади), передбачає реформування й у

частині бюджетних видатків не за рахунок їх механічного скорочення, а на

основі впровадження новітніх процедур та перерозподілу повноважень, що

включатиме:

- чітке визначення сфер відповідальності держави, органів місцевого

самоврядування в рамках адміністративної реформи;

- оптимізацію соціальних зобов’язань держави та перехід від патерналізму в

соціальній сфері до партнерства між державою, бізнесом і громадянами в

усіх аспектах соціальної взаємодії;

- організаційну перебудову процесів, які є об’єктом державного

фінансування (надання послуг у сферах освіти, охорони здоров’я,

260

культури, адміністративних послуг, виконання основних державних

функцій: управління, забезпечення безпеки та оборони тощо);

- заміну пільг, що виконують функцію соціальної підтримки вразливих

верств населення, адресною соціальною допомогою (так звана монетизація

пільг);

- повернення солідарного рівня пенсійної системи до страхових принципів

та розвиток недержавного пенсійного страхування.

За наявних жорстких бюджетних обмежень необхідна раціоналізація управління

соціальною сферою, орієнтована на досягнення максимальної ефективності

витрачання бюджетних коштів, а також диверсифікацію джерел її фінансового

забезпечення при впровадженні науково обґрунтованих загальнодержавних

стандартів за всіма видами соціальних послуг.

Оскільки здійснення значного рівня видатків на оборону і безпеку держави є

вимушеною необхідністю для України, важливо забезпечити максимально

можливу роль оборонних видатків як складової внутрішнього попиту, що може

поширити ефект пожвавлення на всю економіку України через:

- розміщення оборонних замовлень на конкурсних засадах, із застосуванням

консорціумних принципів виконання, розміщення виробництва озброєння

та техніки військового призначення на вітчизняних приватних

підприємствах;

- конкурентні закупівлі товарів та послуг невійськового та подвійного

призначення із цілеспрямованим розширенням кола постачальників;

- розширення використання цільових цінних паперів, надходження від яких

спрямовуватимуться на технологічну модернізацію Збройних Сил

України, для реалізації на внутрішньому та зовнішньому ринках;

- розвиток міжнародного військово-технічного співробітництва в межах

співробітництва з НАТО, ініціювання реалізації спільних проектів з

виробництва та модернізації озброєння, військової та спеціальної техніки,

залучення іноземних інвестицій в український ОПК.

У той же час потребує реформування система здійснення державних закупівель.

Існуюча практика державних закупівель із використанням системи ProZorro –

звичайного електронної торгового майданчику – довів, що це є звичайний

“корупційний” майданчик, який:

- окрім отримання плати за функціонування, не несе жодної

відповідальності;

261

- процедури закупівлі і тендерні вимоги заявниками виписуються під

конкретні закупівлі, у т.ч. оборонні замовлення й закупівлі спеціальними

силовими службами.

У діяльності підрозділу з питань державних закупівель, окрім типових функцій і

процедур, які застосовуються в аналогічних агенціях ЄС, доцільно застосувати:

- перевірку на предмет фіктивності фірм-учасників торгів;

- пост-перевірки (або вибірково, або суцільно) й застосування

відповідальності як до учасників торгів, так і до посадових осіб, які

причетні до здійснення закупівель;

- критерій “локалізації” та визначити його умови при закупівлях за

бюджетні кошти додатково до основного цінового критерію.

Нова ефективна бюджетна політика потребує також трансформації існуючої

обтяжливої боргової політики на дієвий інструмент реалізації стратегічних

орієнтирів розвитку та модернізації економіки. Ці проблеми детально розглянуті

у наступному розділі.

262

РОЗДІЛ 17.

ОПТИМІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОГО БОРГУ

Головною проблемою у сфері управління державним боргом в Україні є те,

що воно підпорядковується вирішенню короткострокових завдань бюджетної

політики та не має довгострокової основи, а короткозорий характер рішень щодо

обсягів та параметрів державних запозичень призводить до високої вартості

залучення коштів, небезпечного накопичення валютних ризиків на балансі

уряду, незбалансованої структури боргових виплат у часовому вимірі. У процесі

управління державним боргом відповідальними особами часто ігноруються

критичні рівні борового навантаження та недооцінюються боргові ризики, а

законодавче забезпечення боргових процесів є фрагментарним, надмірно

узагальненим і не відповідає сучасним вимогам.

Поряд з цим, у 2014-2017 роках суттєвими факторами погіршення боргової

ситуації стали неконтрольоване нарощування державного боргу через придбання

Урядом фінансових активів, а також безпрецедентна за масштабами потенційної

шкоди реструктуризація зовнішнього державного боргу 2015 року. Тому

розробка довгострокової стратегії відновлення боргової стійкості з коректною

ідентифікацією існуючих проблем, стратегічних цілей і тактичних заходів,

повинна стати одним із пріоритетів діяльності держави.

Виходячи з особливостей національної фінансової системи, рівня і структури

накопиченого боргу, а також найкращої міжнародної практики у цій сфері

необхідно забезпечити скерованість стратегії управління державним боргом

України на досягнення таких цілей:

1) послідовне щорічне скорочення відносного обсягу державного і

гарантованого державою боргу і досягнення цільового показника боргу - 60%

ВВП, не пізніше, ніж на кінець 2020 року;

2) збалансування структури боргу за видами валют, відсоткових ставок і

термінів погашення боргу та формування сучасної системи оцінки і аналізу

ризиків, пов’язаних із державним боргом;

3) підтримання постійного доступу Уряду України до міжнародного ринку

капіталу, зниження вартості зовнішніх ринкових позик, забезпечення

справедливих умов обслуговування зовнішнього боргу;

4) підвищення ефективності співробітництва з міжнародними фінансовими

організаціями (МФО) шляхом залучення їх кредитних ресурсів з урахуванням

реальних потреб України, ініціювання масового кредитування технологічної

263

модернізації вітчизняних підприємств з боку МФО та збільшення грантової

підтримки України міжнародним співтовариством;

5) активізація внутрішнього ринку державних цінних паперів як альтернативи

зовнішньому і збільшення частки гривневих зобов’язань у структурі державного

боргу до рівня, щонайменше, 50%.

6) органічне поєднання і взаємодоповнюваність цілей та інструментарію

боргової, монетарної і фіскальної політики, координація діяльності Міністерства

фінансів, Державного казначейства і Національного банку.

Важелі та інструменти досягнення визначених цілей

Ціль – послідовне щорічне скорочення відносного обсягу державного і

гарантованого державою боргу та досягнення цільового показника боргу -

60% ВВП, не пізніше, ніж на кінець 2020 року.

1.1) Продовження курсу фіскальної консолідації та зменшення величини

дефіциту державного бюджету до рівня 1,5% ВВП у 2020 і 2021 роках;

1.2) Скасування практики державних фінансових вливань у статутні

капітали банків і підприємств за рахунок нарощування державного боргу до

досягнення державним і гарантованим боргом його цільового рівня.

Для цього доцільно було б включити до Бюджетного кодексу України таку

статтю: «Не допускається здійснення державних запозичень, які не

передбачають надходження залучених коштів до державного бюджету, у тому

числі випуск облігацій внутрішньої державної позики з подальшим придбанням

у державну власність акцій додаткової емісії банків; в обмін на векселі, видані

Фондом гарантування вкладів фізичних осіб; в обмін на акції додаткової емісії

господарських товариств паливно-енергетичного комплексу та ін.»

1.3) Деталізація і чітка регламентація фіскальних правил (законодавчих

обмежень довгострокового характеру на бюджетні і боргові агрегати):

борговий ліміт має бути встановлено не лише для центрального уряду, а

для сектору загального державного управління в цілому (з урахуванням боргів

місцевих органів влади і фондів соціального страхування);

борговий ліміт на рівні 60% ВВП для боргу сектору загального державного

управління має бути відображений у Бюджетному кодексі України (з

корекцією діючої статті 18);

доцільно було б також зафіксувати в Бюджетному кодексі обмеження на

розмір циклічно скоригованого балансу сектору загального державного

управління.

264

Останнє з наведених фіскальних правил застосовується у ЄС (в межах як

національного законодавства країн-членів, так і наднаціональних правил), у

Чилі, Колумбії, Сербії. Це дозволяє зменшити ступінь проциклічності

бюджетно-податкової політики, а саме нівелювати її рестриктивний характер

у період економічного спаду і експансійний характер у період економічного

піднесення.

1.4) Введення до бюджетного законодавства України механізмів

імплементації боргового ліміту:

Перевищення боргового ліміту, встановленого Бюджетним кодексом в період

2015-2018 років говорить про те, що в Україні актуальною проблемою є не лише

розширення переліку і модифікація фіскальних правил, а й пошук адекватних

механізмів їх імплементації. Досвід ЄС засвідчує, що ефективна дія боргових

лімітів можлива лише за наявності механізмів, які вимагають вжиття певних

заходів у разі наближення до граничних показників або застосування так званого

«боргового гальма».

Механізмами імплементації боргового ліміту мають стати:

• започаткування незалежного моніторингу стану дотримання

фіскальних правил (такі функції в країнах ЄС виконують фіскальні ради);

• запровадження інституційних обмежень і персональних санкцій для

посадових осіб, відповідальних за порушення боргового ліміту чи ліміту на

бюджетний дефіцит;

• введення до законодавства заходів автоматичного коригування

бюджетної політики при наближенні до граничного рівня чи порушенні

фіскального правила.

Роль заходів автоматичного коригування бюджетної політики («боргового

гальма») в умовах України можуть виконувати такі правила і застереження:

• річні проекти Державного бюджету України повинні передбачати

зниження відносної величини державного і гарантованого боргу не менше, ніж

на 1/4 відхилення фактичного рівня боргу від гранично допустимого,

визначеного законодавством;

• Уряду забороняється приймати будь-які зобов’язання, які не пов’язані з

надходженням коштів до державного бюджету і які покладаються на

державний борг;

• органам державної влади забороняється надання будь-яких кредитів з

Державного бюджету підприємствам та організаціям, які не фінансуються з

бюджету.

265

Ціль – збалансування структури боргу за видами валют, відсоткових ставок

і термінів погашення боргу та формування сучасної системи оцінки і аналізу

ризиків, пов’язаних із державним боргом.

2.1) Вдосконалення структури державного боргу України за такими

основними напрямками:

а) скорочення частки зовнішніх позик у структурі позичкового фінансування

дефіциту бюджету з метою зниження валютних ризиків державного боргу (слід

забезпечити рефінансування частини зовнішнього боргу за рахунок внутрішніх

запозичень без суттєвого погіршення структури боргу за строковістю);

б) подовження середньої строковості боргових зобов’язань Уряду та

забезпечення рівномірного розподілу боргових виплат у часовому вимірі з метою

зниження ризиків рефінансування державного боргу України (при цьому

важливо балансувати строковість і дохідність боргових зобов'язань: якщо

незначне подовження терміну вимагатиме суттєвого зростання відсоткової

ставки, краще вдаватися до залучення менш тривалих позик за помірними

ставками);

в) досягнення високої частки зобов’язань із фіксованою відсотковою ставкою в

структурі боргових зобов’язань для мінімізації відсоткового ризику (вибір

оптимального типу дохідності для нових випусків має проводитися на основі

таких принципів: а) за високого рівня відсоткових ставок і очікуваному їх падінні

у майбутньому залучення зовнішніх позик доцільно проводити за плаваючими

ставками дохідності; б) за низького рівня відсоткових ставок і очікуваному їх

зростанні у майбутньому слід надавати перевагу випуску цінних паперів із

фіксованими відсотковими ставками).

2.2) У процесі управління державним боргом керування такими цільовими

кількісними показниками структури державного боргу (станом на кінець

відповідного року):

Показник структури боргу 2019 2020 2021 2022

1) частка державного

внутрішнього боргу, %

40 43 46 50

2) середньозважений строк до

погашення державного

боргу, років

≥ 6

≥ 7

≥ 8

≥ 8

3) частка державного боргу з

фіксованою ставкою, %

≥ 65 ≥ 67 ≥ 68 ≥ 70

266

2.3) Внесення змін до «Положення про управління ризиками, пов’язаними

з державним боргом», затвердженого наказом Міністерства фінансів України №

461 від 16 червня 2010 р., у частині включення до системи аналізу і

оцінювання боргових ризиків таких індикаторів:

валові потреби уряду в рефінансуванні державного боргу (критичне

значення –15% ВВП);

коефіцієнт варіації темпів зростання реального ВВП (1%);

спред за облігаціями зовнішньої позики (600 баз. п.);

частка боргових зобов’язань уряду у власності нерезидентів (45%);

частка боргу, номінованого в іноземній валюті (60%);

річна зміна частки короткострокового боргу за первинним терміном

погашення в загальній структурі державного боргу (1%).

Доцільність включення зазначених показників до систем оцінювання боргових

ризиків обумовлюється тим, що фактам боргових ускладнень у більшості

випадків передували зростання частки короткострокового боргу або боргу в

іноземній валюті в загальній сумі державного боргу, зростання потреб у

позичковому фінансуванні чи підвищення спредів за облігаціями зовнішньої

позики. Поряд з показниками структури державного боргу за видами валют,

відсоткових ставок і термінів погашення, уроки глобальної фінансово-

економічної кризи засвідчили доцільність включення до систем оцінювання

боргових ризиків зазначених показників вразливості державних фінансів,

граничні значення яких за рекомендацією МВФ відповідають наведеним у

дужках.

2.4) Інтеграція системи аналізу і оцінки боргових ризиків до комплексної

системи оцінювання фіскальних ризиків і включення відповідних даних до

розширеного звіту про фіскальні ризики Міністерства фінансів України.

Фіскальними ризиками називають фактори, які генерують відхилення

фактичних фіскальних показників (або фіскальної позиції) від прогнозованих.

Такі відхилення можуть виникати в результаті: дії зовнішніх шоків та їх впливу

на стан державних фінансів; ендогенних (внутрішніх) змін фіскальної політики;

недостатнього рівня розуміння фіскальної позиції уряду і неповного врахування

державних зобов’язань.

Згідно з міжнародними стандартами, окремий клас фіскальних ризиків

формують ризики, пов'язані із структурою державного боргу та ризики

порушення боргової стійкості. Тому невід'ємними складовими звіту про

фіскальні ризики мають бути:

267

а) оцінка фіскальної стійкості (проведення стрес-тестів боргової позиції держави

та інтерпретація отриманих результатів);

б) аналіз ризиків боргового портфелю уряду, інструментів управління ризиками

та викладення ключових засад стратегії управління державним боргом.

2.5) Проведення регулярних стрес-тестів портфелю боргових зобов’язань

держави як складової системи аналізу боргових і фіскальних ризиків.

Згідно із «Керівними принципами управління суверенними ризиками і високим

рівнем державного боргу», які дістали назву «Стокгольмських принципів» (вони

стали результатом консультацій МВФ і Шведської боргової в 2010 р.),

необхідно аналізувати боргові портфелі урядів на основі проведення економічних

і фінансових стрес-тестів, які включають оцінку витрат і ризиків

альтернативних стратегій управління державним боргом. Стрес-тести

динаміки державного боргу в рамках макроекономічних сценаріїв поєднують

перспективні макроекономічні прогнози з оцінкою чутливості державного боргу

(його загального обсягу, структурних складових, боргових виплат) до вірогідних

потрясінь у економіці й фінансовій сфері.

У багатьох розвинутих країнах боргові менеджери для оцінки боргових ризиків

вдаються до проведення регулярних стрес-тестів боргового портфеля уряду з

включенням економічних і фінансових шоків, на дію яких потенційно можуть

наражатися уряд і економіка країни. У даний час стрес-тестування

використовується як один з методів оцінки чутливості фінансової позиції уряду,

обсягу боргових зобов’язань держави та розміру боргових виплат до впливу

«виняткових, але правдоподібних» потрясінь.

В Україні при проведенні зазначених стрес-тестів обсяги витрат державного

бюджету на погашення і обслуговування боргу мають оцінюватися на основі

припущень про вагому девальвацію національної валюти, зростання відсоткових

ставок за позиками, прийняття урядом умовних зобов’язань і суттєве зростання

витрат бюджету на виконання умовних зобов’язань, а також погіршення

макроекономічних показників України. За результатами проведених стрес-тестів

слід визначати орієнтовні заходи з управління державним боргом, які можуть

вживатися у разі виникнення шокових ситуацій.

Ціль – підтримання постійного доступу Уряду України до міжнародного

ринку капіталу, зниження вартості зовнішніх ринкових позик, забезпечення

справедливих умов обслуговування зовнішнього боргу.

3.1) Послідовне зниження розміру боргового навантаження і оптимізація

структури державного боргу України (детально див. важелі досягнення

попередніх цілей);

268

3.2) Перегляд схеми обслуговування ВВП-варантів (інструментів компенсації

вартості), випущених у ході реструктуризації зовнішнього державного боргу

2015 року, як несправедливої і такої, що позбавляє Україну шансів на економічне

відродження.

За умовами угоди з іноземними кредиторами від 2015 року уряд виплачуватиме

80% номінальної суми боргу протягом 2019–2027 рр., сплачуючи кредиторам

7,75% річної дохідності, а замість списаних 20% основної суми боргу держава

повинна віддавати кредиторам 15% або 40% номінального приросту ВВП

протягом 20 років, якщо темпи зростання реального ВВП перевищуватимуть

3% і 4%, відповідно. За результатами проведеного нами імітаційного

моделювання сумарні виплати за ВВП-варантами сягнуть 8,3 млрд. дол. за

умови, що реальний ВВП зростатиме на 4% протягом 20 років; такі виплати

перевищать 33 млрд. дол. у разі щорічного зростання ВВП на 5%. Якщо

дисконтувати отримані величини за стандартною для аналізу боргової

стійкості ставкою 5%, чиста поточна вартість виплат за ВВП-варантами

зменшиться до 3,9 і 15,8 млрд. дол. США, відповідно. А списана сума

заборгованості держави за ОЗДП становила 3,6 млрд. дол.! Очевидно, що

обслуговування ВВП-варантів за наведеною схемою вестиме до блокування

довгострокового потенціалу зростання та знекровлення національної

економіки.

Ціль – підвищення ефективності співробітництва з МФО шляхом залучення

їх кредитних ресурсів з урахуванням реальних потреб України, ініціювання

масового кредитування технологічної модернізації вітчизняних

підприємств з боку МФО та збільшення грантової підтримки України

міжнародним співтовариством.

Навіть в умовах відновлення доступу Уряду України по міжнародного ринку

позичкових капіталів у середньостроковій перспективі офіційні гранти і позики

МФО та урядів іноземних держав мають залишатися переважним джерелом

зовнішнього фінансування бюджету і нарощування валових міжнародних

резервів країни. Офіційні позики, порівняно з комерційними, характеризуються

низькими відсотковими ставками, тривалими термінами погашення боргу та

стабільністю надходжень запланованих обсягів фінансування (при дотриманні

позичальником погоджених умов).

Для досягнення поставлених цілей і завдань у сфері співробітництва України з

МФО слід вживати таких заходів:

269

4.1) Проведення ретельного відбору і незалежної експертизи та моніторингу

проектів для фінансування у бюджетній сфері чи з наданням державних

гарантій з урахуванням факту їх важливості для України.

4.2) Збільшення кількості самоокупних інвестиційних проектів у

державному та приватному секторах економіки без посередництва держави

як суверенного позичальника чи гаранта (кредити ЄБРР, Європейського

інвестиційного банку, банку «КфВ», Експортно-імпортного банку Китаю).

4.3) Узгодження кредитних програм співробітництва України з МФО із

середньостроковою Стратегією управління державним боргом та

Бюджетної декларацією на 3-річний термін; посилення ролі Української

Сторони в процесах планування та підготовки проектів (зокрема, на стадії їх

ініціювання органами державної влади та підготовки програмних документів

МФО з питань їх діяльності в Україні).

4.4) Професійне відстоювання національних економічних інтересів у процесі

взаємодії України з МФО, вироблення активної позиції нашої держави в

проблемних сферах співробітництва з МВФ, пропонування альтернативних

баченню МВФ заходів/ методів подолання наявних фінансових розривів у сфері

державних фінансів, зовнішньому і грошово-кредитному секторах.

У процесі підготовки/ моніторингу програми співробітництва з МВФ наша

сторона має домагатися розширення кола учасників дискусій з посадовими

особами і експертами МВФ шляхом залучення представників Верховної Ради

України, бізнес-асоціацій, активістів громадських організацій. При виконанні

зазначених умов можливо буде мінімізувати вплив механізмів зовнішнього

управління на розвиток національної економіки та сприяти відновленню

повноцінного економічного суверенітету України.

4.5) Інтенсифікація зусиль зовнішньо-політичних відомств України та

громадських активістів у напрямі ініціювання програм масового

кредитування технологічної модернізації українських підприємств

міжнародними банківськими інститутами - МБРР, МФК, ЄІБ, ЄБРР, КфВ,

ін.

Розширення доступу українських підприємств до довгострокового фінансування

має бути одним із пріоритетів державної політики в умовах значного дефіциту

торговельного балансу і низького рівня конкурентоспроможності багатьох

виробників, а також в умовах імплементації Угоди про асоціацію між Україною

та ЄС, яка вимагає впровадження нових технічних стандартів. Щодо

історичних прецедентів, то у рамках «плану Маршала» країнам Західної Європи

у повоєнний період за рахунок позик Міжнародного банку здійснювались

270

закупівлі промислового обладнання для західноєвропейських підприємств. За

планом “Маршала” фінансувалося 143 програми постачання промислового

обладнання до країн Західної Європи.

Механізмами реалізації вказаних заходів можуть бути:

порушення МЗС, Мінфіном та Мінекономрозвитку питання про кардинальне

збільшення міжнародними фінансовими інститутами - МБРР, МФК, ЄІБ, ЄБРР,

КфВ, ін. - лімітів фінансування на Україну, та відповідне переформатування їх

кредитних портфелів;

збільшення компоненту технічної допомоги промисловцям і підприємцям

України для підготовки якісних інвестиційних проектів по лінії МБРР та

Інвестиційного фонду політики сусідства ЄС (Neighbourhood Investment Facility

–NIF);

активізація співпраці МБРР, ЄІБ, ЄБРР з державними банками в Україні, які

можуть стати партнерами міжнародних фінансових інститутів у справі запуску

програми масштабного кредитування розвитку експорту і технологічної

модернізації виробництва.

При цьому, з огляду на надмірний рівень державного боргу в нашій країні, у

рамках програми масового кредитування технологічної модернізації українських

виробництв доцільно відійти від практики кредитування МФО

інвестиційних проектів українських позичальників під державні гарантії або

залучення державних органів як посередників з наступним покладанням

фінансових зобов’язань на державний бюджет.

4.6) Активізація дипломатичних зусиль та діяльності громадських

організацій у напрямку зміни структури зовнішньої підтримки України на

користь грантового компоненту (на противагу кредитному).

Пакет фінансової допомоги ЄС для України на 2014-2020 рр. у сумі близько 13

млрд євро (з домінуванням кредитних форм фінансування) вміщує тільки 1,57

млрд. євро безповоротної допомоги або 12% загального фінансування ЄС. Що

стосується досвіду країн Східної Європи, то фахівці Віденського інституту

міжнародних економічних досліджень А. Адаров і П. Гавлік підрахували:

кумулятивні надходження від ЄС у розрахунку на душу населення упродовж

усього періоду членства у ЄС становили 2080 євро на душу населення у Польщі,

1670 євро – у Словаччині та 860 євро в Румунії; при екстраполяції такого обсягу

трансфертів ЄС на чисельність населення України отримуємо 37–89 млрд. євро

гіпотетичної сумарної допомоги ЄС Україні упродовж 10 років (при цьому

271

нижня межа відповідає рівню фактичних трансфертів ЄС Румунії, а верхня

межа – Польщі). 60

Вагомим аргументом на користь масштабної фінансової та технічної допомоги

ЄС Україні є значні фінансові розриви у процесі впровадження Угоди про

асоціацію між Україною та ЄС (суттєві витрати України на адаптацію і

модернізацію у короткостроковому періоді та потенційні здобутки від

поглиблення економічної інтеграції з ЄС лише у середньо- і довгостроковому

періодах).

Виходячи з досвіду Східно-Європейських країн, допомога ЄС мала б надаватися

приватному та державному секторам економіки України із забезпеченням

суворої прив'язки допомоги ЄС до виконання конкретних умов з чітким

відстеженням кількісних показників та ідентифікованих якісних оцінок.

Розширення грантової форми підтримки України міжнародним співтовариством

і відхід від подальшого нарощування зовнішнього державного боргу є

необхідним і з огляду на те, що Україна об’єктивно неспроможна обслуговувати

зрослий рівень боргового навантаження та постійно рефінансувати накопичені

борги. У цьому контексті доцільно згадати підтримку Адміністрації, яка

надавалася країнам Західної Європи у повоєнний період: “План Маршала”

передбачав надання безповоротної допомоги Європейським країнам на суму 11,8

млрд. дол. у цінах 1951 р. при цьому в формі грантів було надано 91%

американської допомоги, а фахівці Президентського Комітету зовнішньої

допомоги у 1947 писали: “Будучи реалістами, ми повинні прийняти той факт,

що багато європейських країн вже мають високий тягар накопичених

зобов’язань і з високою вірогідністю не зможуть погашати нові доларові борги,

які утворяться внаслідок постачання їм продовольства, палива і добрив

Сполученими штатами. Тому, на думку комітету, асигнування на цілі, не

пов’язані з інвестиціями у виробничу сферу, повинні надаватися у формі

грантів”61.

4.7) Активне залучення міжнародних кредиторів і донорів до фінансування

програм пост-конфліктної реконструкції та відновлення людського

капіталу, постраждалого внаслідок військових дій. Основними інструментами

міжнародної фінансової допомоги при цьому мають стати:

гранти ЄС та урядів іноземних держав на гуманітарні цілі;

60 Adarov A., Havlik P. Benefits and Costs of DCFTA: Evaluation of the Impact on Georgia, Moldova and Ukraine. –

Retrieved from: https://wiiw.ac.at/benefits-and-costs-of-dcfta-evaluation-of-the-impact-on-georgia-moldova-and-

ukraine-dlp-4111.pdf 61 European Recovery and American Aid. A Report by the President’s Committee on Foreign Aid. – Washington,

November 1947.

272

позикові інструменти Світового банку: ERL/Cs, SILs, SIMs;

трастовий фонд НАТО для лікування важкопоранених українських

військових.

Залучені кошти мають спрямовуватися на реалізацію таких програм і проектів

в Україні:

надання довгострокових безвідсоткових позик домогосподарствам для

відновлення житла, зруйнованого чи пошкодженого внаслідок воєнних дій,

відбудова медичних закладів, дитячих садків і шкіл на вказаних територіях,

відновлення системи водопостачання і очищення води на територіях, де

велися воєнні дії,

забезпечення тимчасової зайнятості безробітних на територіях ведення

воєнних дій, фінансування робіт, пов’язаних з ліквідацією обломків і

розчищенням завалів,

реалізацію програм соціальної та економічної реінтеграції демобілізованих

військовослужбовців, інвалідів АТО, сімей, які втратили годувальника в ході

АТО, дітей-сиріт, частини біженців - надання психологічної та юридичної

допомоги, допомоги в працевлаштуванні і освітні програми, придбання

медикаментів та платних медичних послуг, надання тимчасового житла.

Вирішення окреслених завдань, серед іншого, потребує ініціювання перед

Міжнародним банком реконструкції та розвитку (МБРР) питання

застосування кредитних інструментів пост-конфліктної реконструкції,

таких як специфічні інвестиційні позики (SILs), позики секторальних інвестицій

та підтримки (SIMs), екстрені позики та кредити на відновлення (ERL/Cs),

екстрені позики та кредити на відновлення.

ERL/Cs фокусується на швидкому відновленні економічної, соціальної системи і

матеріально-технічних об’єктів упродовж обмеженого періоду часу (як

правило, 2-3 роки). SILs направляються на створення, реабілітацію і підтримку

економічної, соціальної та інституційної інфраструктури, вони зазвичай

забезпечують технічну, фінансову, економічну, екологічну та інституційну

життєздатність специфічних інвестицій. Позики SIMs використовуються для

фінансування програм державних видатків у певних секторах і покликані

досягти необхідного балансу між новими капітальними інвестиціями,

реабілітацією, реконструкцією і ремонтом об’єктів.

Ціль – активізація внутрішнього ринку державних цінних паперів як

альтернативи зовнішньому і збільшення частки гривневих зобов’язань у

структурі державного боргу до рівня, щонайменше, 50%.

273

Зниження ризиків боргового портфеля уряду: валютного ризику і ризику

рефінансування боргу має спиратися на розвиток ринку гривневих запозичень

уряду. Відомо, що крива базової дохідності (benchmark yield curve) має важливе

значення для розвитку ліквідного ринку корпоративних облігацій: ринок

державних цінних паперів є своєрідною точкою відліку для ціноутворення на

різні боргові інструменти, включаючи корпоративні облігації.

На наш погляд, організаційно-фінансовими важелями розвитку ринку ОВДП

мають стати:

5.1) Регулярна емісія стандартизованих (“plain vanilla”) державних

гривневих облігацій у обсягах, достатніх для забезпечення високої ліквідності

ринку. Структура державних цінних паперів має бути стандартизованою, а

терміни їх погашення – визначатися обмеженою кількістю зручних для

інвесторів термінів обігу. У світовій практиці значного поширення набули так

звані цінні папери-орієнтири або еталони (benchmark securities), які мають

незаперечне значення для створення ліквідного ринку. В світовій практиці

регулярні емісії з еталонними термінами погашення дозволяють створити

контрольну криву дохідності, стимулюють попит інвесторів, підвищують

ліквідність ринку і знижують витрати на розміщення цінних паперів. У часовій

структурі емісій державних цінних паперів повинні враховуватися переваги

інвесторів відносно термінів погашення та дохідності.

5.2) Встановлення економічно обґрунтованої дохідності за ОВДП на рівні

суми прогнозованих темпів інфляції та незначної реальної дохідності для

недопущення економічно невиправданих втрат бюджетних коштів.

При плановій сумі внутрішніх державних позик на 2018 рік у 123,76 млрд. грн

кожен відсоток номінальної відсоткової ставки за ОВДП коштує бюджету

1,24 млрд. грн. на рік. Якщо допустити, що економічно обґрунтованою ставкою

дохідності за гривневими ОВДП є річна інфляція «плюс» 1% реальної дохідності,

тоді номінальна відсоткова ставка за ОВДП мала б становити 14,7% річних.

Фактично у червні 2018 року середньозважена дохідність ОВДП на первинному

ринку становила 17,29% річних. У таких умовах чисті втрати бюджету від

надмірної «щедрості» Уряду при встановленні дохідності ОВДП (за допущення

незмінності відсоткової політики протягом року) розрахунково

становитимуть 3,2 млрд. грн на рік ( 123,8 млрд. грн * (17,29% – 14,7%)/100 =

3,2 млрд. грн.)

5.3) Скорочення операцій з депозитними сертифікатами НБУ, що дозволить

подолати сегментацію ринку державних цінних паперів та усунути небажану

конкуренцію для боргових зобов’язань уряду;

274

5.4) Достовірне прогнозування грошових потоків уряду для точної оцінки

потреб держави в фінансуванні і уникнення надлишкових позик;

5.5) Розвиток повноцінної системи маркет-мейкерів на ринку ОВДП із

підтриманням двосторонніх котирувань державних облігацій на вторинному

ринку;

Вимоги щодо виконання уповноваженими дилерами функцій маркет-мейкерів є

стандартними у міжнародній практиці. Наприклад, у Чехії кожен первинний

дилер зобов’язаний забезпечувати 1% від обсягу торгів на вторинному ринку та

підтримувати тверді двосторонні котирування по основним випускам облігацій.

В Ізраїлі до первинних дилерів висуваються вимоги підтримання двосторонніх

котирувань із обмеженням спреду і мінімального обсягу щоденних операцій (1,25

млн. дол. США)62. У Малайзії первинні дилери зобов’язані підтримувати постійні

котирування державних цінних паперів – еталонів і забезпечувати мінімально

необхідний обсяг торгів ними. Натомість, вони мають доступ до пільгових

механізмів рефінансування центрального банку, а їх вкладення у державні цінні

папери не враховуються при обчисленні обов’язкових резервних вимог.

5.6) Активне залучення фізичних осіб до ринку внутрішніх державних

позик: для цього слід запропонувати фізичним особам цінні папери із

специфічними параметрами та широко розповсюджувати їх через відділення

державних банків та Укрпошти. Поширення операцій маркет-мейкерів на

роздрібних інвесторів зробить державні облігації більш привабливими для

фізичних осіб.

За різними оцінками заощадження населення в іноземній валюті поза

банківською системою становлять 80-100 млрд. дол. США; ця сума значно

перевищує обсяг іноземних кредитів, які залучаються Урядом України.

Охоплення широкого кола роздрібних інвесторів дозволить підвищити

стабільність функціонування ринку ОВДП і поступово сприятиме зниженню

ринкових відсоткових ставок за державними позиками.

Ціль – органічне поєднання і взаємодоповнюваність цілей та

інструментарію боргової, грошово-кредитної та бюджетної політики,

координація діяльності Міністерства фінансів, Державного казначейства і

Національного банку.

У даний час зосередження функцій з управління державним боргом у

Міністерстві фінансів сприяє становленню належного ступеню взаємодії

бюджетно-податкової і боргової політики держави. Проте заходи боргової та

62 Інститут первинних дилерів в Україні. Чому і як потрібно його запроваджувати / Інститут

економічних досліджень і політичних консультацій в Україні, консультативна робота W1.

275

бюджетної політики Уряду відносно грошово-кредитної і валютної політики

НБУ не завжди є взаємоузгодженими і скоординованими. Недостанім ступенем

ефективності і позитивної взаємодії характеризуються також операції

Держказначейства з управління балансом єдиного казначейського рахунку та

операції з регулювання грошово-кредитної системи Національним банком.

Негативним аспектом при цьому є те, що експансійна чи короткозора

бюджетно-податкова та/або грошово-кредитна політики можуть призводити

до некерованого нарощування боргового навантаження і формування ризикової

структури боргу, що згодом може стати драйвером фінансової кризи.

Для досягнення окресленої цілі та блокування потенційно небезпечних ефектів

розрізненості слід впровадити наступні заходи:

6.1) Внести до «Положення про Міністерство фінансів України» та Закону

України «Про Національний банк України» норми, пов’язані з визначенням

функціональних обов’язків, процедур і механізмів координації боргової і

бюджетної політики з грошово-кредитною і валютною політикою, а також

створити нормативно-правову базу для налагодження процесу обміну

інформацією між Мінфіном і НБУ, проведення регулярних спільних нарад і

консультацій, здійснення скоординованої політики і погоджених дій на

ринках. Зокрема, вказаними законодавчими і нормативно-правовими змінами

має бути передбачено, що Мінфін і НБУ погоджують і координують політику

регулювання грошової маси, відсоткову політику, валютно-курсову політику,

управління золотовалютними резервами, політику державних запозичень і

обслуговування державного боргу, а також політику управління бюджетними

потоками і балансами.

6.2) Міжвідомчі зустрічі (наради, консультації, засідання, ін.) представників

НБУ, Державного казначейства і Мінфіну мають проводитися з визначеною

періодичністю, на регулярній основі і бути присвяченими обговоренню

поточних проблем із надходженням і витрачанням бюджетних коштів, балансу

єдиного казначейського рахунку, ситуації на фінансових ринках, питанням

розробки планів залучення державних позик і відсоткової політики, валютно-

курсової політики НБУ і впровадження нових заходів регулювання грошово-

кредитної сфери.

Застосування окреслених важелів, інструментів досягнення цілей та

механізмів їх реалізації з часом сприятиме:

утриманню помірного боргового навантаження на економіку і державні

фінанси України, що дозволить уникнути економічних і фінансових втрат,

пов’язаних з неплатоспроможністю Уряду;

276

збалансуванню структури державного боргу за видами валют, термінів

погашення і відсоткових ставок, що визначатиме зменшення нестійкості

фінансової позиції уряду;

створенню сучасної системи моніторингу та управління численними

факторами ризику, що впливають на розміри боргових виплат з бюджету і

ступінь платоспроможності держави;

збільшенню частки гривневих запозичень уряду, що, у свою чергу,

зменшуватиме залежність державних фінансів від стрімких переливів

міжнародних капіталів та карколомних змін обмінних курсів;

підвищенню ефективності співробітництва з МВФ, скороченню розміру

зовнішньоборгового навантаження і перетворенню України на рівноправного

учасника системи міжнародних валютно-кредитних відносин;

Досягнення вказаних результатів сприятиме досягненню макрофінансової

стабільності у країні, зробить свій внесок у підвищення ефективності системи

державних фінансів України та створить передумови для сталого зростання

національної економіки в довгостроковій перспективі.

277

НАПРЯМ 3.

НОВА ЯКІСТЬ

ГРОШОВО-КРЕДИТНОЇ ПОЛІТИКИ

ТА РОЗВИТКУ БАНКІВСЬКОГО

СЕКТОРУ

РОЗДІЛ 18.

НОВА ЯКІСТЬ ГРОШОВО-КРЕДИТНОЇ ПОЛІТИКИ:

СТАБІЛЬНА ГРИВНЯ ТА ПІДТРИМКА ЕКОНОМІЧНОГО

ЗРОСТАННЯ

За визначенням ЄЦБ, Стратегія монетарної політики (Monetary Policy

Strategy – MPS) – це система цілей, інструментів, індикаторів і принципів

ухвалення рішень, якими керується центральний банк за здійснення монетарної

та валютно-курсової політики. Це гнучка система взаємопов'язаних елементів,

спрямована на стратегічне регулювання, зокрема на мінімізацію найбільш

руйнівних ризиків для даної країни.

Для підвищення ефективності Стратегії монетарної політики центрального

банку критично важливим є системний підхід і чітка координація дій органів

влади у сферах фіскальної, монетарної, валютно-курсової та економічної

політики. Використання цих інструментів макрорегулювання без координації і

врахування ризиків їх можливого деструктивного взаємовпливу призводять до

циклічних коливань, які розхитують економічну систему і підштовхують її до

кризи.

Головний принцип монетарно-фіскальної координації полягає в тому, що

стратегічним орієнтиром для монетарної і фіскальної політики має бути

спрямування на узгоджене підтримання динамічних станів зовнішньої (тобто

рівноваги платіжного балансу) та внутрішньої рівноваги (тобто оптимального

співвідношення темпів інфляції і економічного зростання).

278

Саме ця мета як результат реалізації узгодженого процесу досягнення системи

підцілей (а саме, оптимальної динаміки темпів інфляції, економічного зростання,

зайнятості, платіжного балансу та ін.) об'єднує різні інструменти та різні

інститути в оптимальну систему збалансованого макрорегулювання всіх аспектів

розвитку економіки.

Як детально показано у розділі 7, нажаль, монетарна політика НБУ протягом

останніх чотирьох років була не засобом вирішення монетарних проблем в

економіці і гарантією низької інфляції, а інструментом загострення валютної і

інфляційної кризи. Сьогодні серйозні стратегічні і тактичні диспропорції

монетарної політики перешкоджають зниженню інфляції і одночасно гальмують

економічне зростання. Тому без реформування стратегічних напрямків і

операційної системи монетарної політики, зниження інфляції та суттєве

економічне зростання залишаться неможливими.

Головною метою реформування політики НБУ є забезпечення виконання

Національним банком своїх фундаментальних, визначених законодавством

функцій, а саме – забезпечення стабільності національних грошей (у

внутрішньому вимірі, тобто низького рівня інфляції, і зовнішньому –

стабільності курсу національної валюти), а також фінансової стабільності та

сприяння економічному зростанню.

Для досягнення цієї мети необхідна реалізація комплексу цілей.

Ціль 1 – Формування оптимального монетарного режиму63 в Україні, тобто,

запровадження оптимальних базових принципів, які задають ефективні правила

і орієнтири прийняття монетарних і валютних рішень з врахуванням реальних

макроекономічних умов в Україні і з орієнтацією на необхідність переходу

економіки до моделі інноваційного зростання.

Ціль 2 – Реформування операційної системи монетарної політики для

виправлення руйнівних диспропорцій процентної політики, що призвели до

непродуктивних витрат державних грошей, валютної кризи, високої інфляції і

гальмування економічного зростання;

розвитку її інструментальної структури для реалізації оптимального

управління ліквідністю банківської системи;

63 Монетарний режим – це визначені базові принципи, які задають правила і орієнтири прийняття монетарних і

валютних рішень. Р. Манделл порівняв монетарний режим з політичною конституцією, яка задає загальні

«правила гри» для центрального банку. Основні існуючі монетарні режими: таргетування грошових агрегатів,

таргетування валютного курсу, інфляційне таргетування та монетарний режим з неявним номінальним якорем

279

формування чітких і прозорих операційних процедур монетарної політики,

спрямованих на розвиток банківської системи і підвищення рівня довіри до

Національного банку.

Ціль 3 – Суттєве вдосконалення та підвищення рівня професійності,

об’єктивності і ефективності системи комунікацій НБУ із банківською

спільнотою, учасниками фінансових ринків, суспільством в цілому,

міжнародними партнерами.

Ціль 4 – Переорієнтація політики НБУ на розбудову і підтримку розвитку

банківської системи, як комплексу рівноправних, різних за розмірами,

спеціалізацією і бізнес-моделями банків, спрямованого на ефективне виконання

своєї основної функції – кредитування реального виробництва і оптимального

перерозподілу капіталу в економіці для фінансування інноваційного

економічного зростання.

Для цього необхідне, з одного боку, «лікування» застарілої структурної хвороби

економіки через реалізацію Нового економічного курсу та інноваційної

економічної політики, що створить здорову економічну основу (клієнтську

базу) для функціонування банківської системи; з іншого – виправлення

помилок монетарного, валютного і банківського регулювання та перехід до

нової концепції центрального банкінгу.

Ціль 5 – Сприяння розвитку цивілізованого конкурентного ринку

банківських послуг на базі сучасної ринкової інфраструктури, нових

технологій, дотримання антимонопольного законодавства, недопущення

рейдерства і корупції з боку НБУ.

Інструменти і механізми досягнення головної мети реформування

монетарної політики і підпорядкованих їй цілей.

На сучасному етапі для формування і оголошення монетарного режиму

Національного банку необхідно враховувати природу та особливості

інфляційних процесів в Україні, які є проявом інфляції витрат64 . Боротьба з

таким типом інфляції в умовах економічного падіння або рецесії повинна

64 Інфляція витрат формується за рахунок зростання цін внаслідок факторів з боку пропозиції товарів, а не

попиту (тобто внаслідок підвищення нижньої межі ціни товарів, зокрема, через високу собівартість товарів для

тих, хто забезпечує їх пропозицію на ринку), а саме: штучно завищених монополіями цін на енергоресурси, які

включено у собівартість товарів; монополізації ринків інших товарів та завищення цін на них; підвищення

адміністративних тарифів; зростання цін на імпортні товари внаслідок девальвації національної валюти; високих

ставок процентів за кредитами для виробників товарів, які закладаються у собівартість цих товарів; високих

податків або корупційних витрат на отримання дозволів та захист бізнесу виробників або торгівельних компаній;

зниження пропозиції вітчизняних товарів внаслідок недоступності кредитування, занепаду економіки і стиснення

платоспроможного попиту на внутрішньому ринку.

280

включати систему заходів, спрямованих проти реальних причин такої

інфляції (детально – у розділі 7).

Такий монетарний режим, необхідний для України сьогодні, і спрямований на

зниження інфляції витрат, яка має структурний характер, можна назвати

структурним інфляційним таргетуванням.

Він передбачає комплекс структурних, економічних і монетарних заходів у

координації з усіма гілками влади, спрямований на досягнення

середньострокового цільового значення інфляції – інфляційного таргету – та

одночасного забезпечення економічного зростання.

Внаслідок специфічних особливостей інфляції витрат при коректній

спрямованості антиінфляційної політики проти її причин у координації з

іншими гілками влади, така політика не суперечить цілям економічного

зростання (на відміну від боротьби з інфляцією попиту в класичній ринковій

економіці).

Структурне інфляційне таргетування в Україні передбачає комплекс

структурних, економічних і монетарних заходів у координації з усіма гілками

влади, а саме:

1) сприяння стабілізації валютного курсу як якоря для зниження інфляції.

Для цього необхідним є:

- реформування операційної системи монетарної політики (див. нижче);

- відновлення нормального обсягу і повноцінної роботи міжбанківського

кредитного ринку (який внаслідок помилкової процентної політики і

деформованої операційної системи звузився у кілька разів);

- відновлення нормального обсягу і повноцінної роботи офіційного

валютного ринку (внаслідок помилкових дій НБУ з 2014 р. його обсяг

зменшився у кілька разів);

- розвиток інструментів і процедур для хеджування банками і

підприємствами валютних ризиків;

- координація дій між Урядом і НБУ у межах оновленої роботи Ради з

фінансової стабільності для запровадження системи стимулів для

розвитку високотехнологічного експорту та експорту з високою доданою

вартістю і підвищення мотивації експортерів для заведення у країну

валютної виручки і стабілізації валютного ринку;

- підтримка і стимулювання виробництв, спрямованих на

імпортозаміщення і насичення внутрішнього ринку конкурентоздатними

товарами вітчизняного виробництва. Це сприятиме заміщенню імпортних

281

товарів у споживчому кошику, вирівнюванню платіжного балансу,

стабілізації валютного курсу і зниженню інфляції;

2) стимулювання виконання банківською системою функції головного

кредитора для стратегічної структурної перебудови економіки,

імпортозаміщення, розвитку потужної високотехнологічної промисловості,

малого і середнього бізнесу;

3) стимулювання вирівнювання банками своїх балансових диспропорцій

за валютами (currency mismatch) та строками визрівання пасивів і активів

(maturity mismatch);

4) зниження доларизації економіки і стимулювання підвищення

конкурентного статусу національної валюти – гривні;

5) заходів щодо демонополізації ринків у координації з Урядом і

Антимонопольним Комітетом (НБУ – в частині стимулювання розвитку

малих і середніх банків з акцентом на структурні показники балансів, а не на

абсолютні розміри капіталу; недопущення зниження конкуренції на ринку

банківських послуг і запобігання перетворення його у квазідержавну або

олігополістичну структуру).

Реформування операційної системи монетарної політики НБУ є необхідним

для подолання однієї з головних проблем монетарної політики, яка існує

сьогодні і полягає у порушенні Національним банком фундаментальних

принципів оптимального управління ліквідності банківської системи.

Протягом останніх чотирьох років (як показано у розділі 7) Національний банк

діє не як ефективний монетарний регулятор, а як «успішний» конкурент на ринку

банківських ресурсів і активний учасник витіснення інших активів, зокрема

кредитування з фінансового ринку та створення спіралі профіциту ліквідності,

що порушує нормальне функціонування міжбанківських ринків, процентного і

кредитного каналів трансмісійного механізму монетарної політики.

Для оптимізації управління ліквідністю банківської системи, на першому етапі

реформування операційної системи має бути здійснений перехід від

домінування операцій постійного доступу (сьогодні фактично це операції

розміщення банківських коштів на депозитні сертифікати (ДС) НБУ овернайт65 і

рефінансування овернайт) до дискреційної монетарної політики.

Сутність зазначеного переходу полягає в наступному:

65 До вересня 2017 р. розміщення двотижневих ДС мало також усі ознаки операцій постійного доступу.

282

перейти від домінування операцій постійного доступу (які при існуючих

процентних ставках за депозитними сертифікатами НБУ не є ефективним

засобом мобілізації коштів, а призводять до розкручування спіралі структурного

профіциту ліквідності, непродуктивної емісії (вже 30 млрд. грн у вигляді

сплачених банкам процентних доходів за ДС) та блокують вирішення проблеми

грошового голоду у реальному секторі) до дискреційної політики, спрямованої

на досягнення оптимального рівня ліквідності банківської системи і

стимулювання кредитування реального сектору. Це дозволить створити основу

для розбудови альтернативного (у порівнянні з фіксацією обмінного курсу)

якоря для валютної і цінової стабільності;

Інструменти і механізми для вирішення цього завдання.

Для переходу до дискреційної монетарної політики, спрямованої на

оптимальний рівень банківської ліквідності і стимулювання кредитування

реального сектору, необхідними є дії у такій послідовності.

A. В якості основних операцій управління ліквідністю банківської

системи розвинути використання операцій репо, тендерних процедур та

інших операцій НБУ на відкритому ринку.

Зараз в якості інструмента для абсорбції ліквідності в основному

використовуються операції постійного доступу за депозитними сертифікатами

овернайт та двотижневі депозитні сертифікати. Високі ставки за ДС, внаслідок

ефекту витіснення, зруйнували нормальне функціонування міжбанківського

кредитного ринку та привели до його фрагментації і практично повної

дисфункції. НБУ став конкурентом міжбанківського ринку і «успішно його

подолав», перебравши на себе практично весь обсяг операцій.

Згідно з успішним досвідом багатьох країн базовими активами для операцій репо

на відкритому ринку можуть бути як державні облігації, так і короткострокові та

середньострокові (від 6 місяців) депозитні сертифікати центрального банку.

Застосування цих інструментів та виправлення помилок процентної політики

сприятиме розвитку дискреційної політики і оптимізації регулювання

ліквідності банківської системи.

В. Оптимізувати інструментальну структуру, процентні ставки та обсяги

операцій монетарної політики для підвищення ефективності управління

ліквідністю банківської системи, валютної стабілізації і одночасного

поступового розвитку механізмів ринкового курсоутворення.

Для цього слід чітко структурувати операції монетарної політики за якісно

різними групами наступним чином.

283

Перша група – основні операції з надання і мобілізації ліквідності – операції на

відкритому ринку (Open Market Operations), які проводяться за ініціативою

НБУ.

Їхній обсяг повинен бути домінуючим в обсязі всіх операцій Національного

банку з управління ліквідністю банківської системи.

Основні операції повинні включати у себе:

базові операції на відкритому ринку (як вже зазначалось, операції репо та

інші), що проводитимуться на регулярній основі (Basic open market operations,

зокрема MRO – Main Refinancing Operations);

операції тонкого налаштування (Fine-tuning operations), тобто операції

додаткового регулювання ліквідності у разі необхідності;

структурні операції регулювання ліквідності, спрямовані на стимулювання

банківського кредитування реального сектору (Structural operations).

Друга група – операції постійного доступу (Standing Facilities), які

проводяться за ініціативою банків, що задовольняють вимогам участі у цих

операціях.

Ці операції за їхнім призначенням повинні мати невеликий обсяг і

використовуватись переважно для технічних функцій виконання банками

щоденних нормативів, а також для визначення коридору процентних ставок

міжбанківського ринку.

До цієї групи належать операції рефінансування овернайт і операції залучення

коштів на депозити овернайт.

Для більшої чіткості в комунікаціях з учасниками ринку та зрозумілості і

відповідності структури операційної системи НБУ практиці інших країн

(зокрема практиці ЄЦБ) для операцій постійного доступу щодо залучення

Національним банком коштів на депозити овернайт доцільно використовувати

поняття «депозити овернайт» (поняття «депозитні сертифікати» повинно

використовуватись, згідно із світовими стандартами, для операцій відкритого

ринку, а не для операцій постійного доступу, як передбачено постановами НБУ).

Критеріями ефективності операцій першої групи повинні бути їхня

конкурентна привабливість для банків і формування оптимального обсягу

ліквідності у банківській системі, що сприятиме валютній стабілізації і

зниженню інфляції без порушення мотивації до кредитування реального сектору.

284

Ефективність операцій другої групи визначається

оптимальністю меж створюваного ними коридору процентних ставок для

досягнення операційної і стратегічної цілі НБУ;

тим, що вони не заважають функціонуванню міжбанківського ринку і не

допускають перебирання Національним банком на себе функцій

міжбанківського ринку і надмірного зростання обсягів цих операцій (що

відбувається сьогодні).

Одночасно з розвитком операцій першої групи необхідно вивести операції

постійного доступу Національного банку із розряду конкурентно

привабливих через розширення коридору процентних ставок за цими

операціями за рахунок зниження ставок за ДС НБУ овернайт (які стануть

депозитами овернайт НБУ).

Ставки за операціями постійного доступу повинні бути за межами

конкурентної привабливості для банків (за депозитами овернайт – нижче

ринкових, а за кредитами рефінансування овернайт – вище ринкових), щоб НБУ

не вносив викривлення в роботу міжбанківського ринку, не заважав активності

міжбанківського кредитування та проведенню операцій першої групи на

відкритому ринку.

За цими ставками (за своїм традиційним призначенням у світовій практиці

монетарного регулювання) повинні відбуватися невеликі за обсягом операції,

які виконуватимуть лише функції визначення коридору процентних ставок та

певного штрафу за неефективний банківський менеджмент ліквідності, коли на

кінець дня банк має залишок ліквідності (і тоді розміщує кошти на депозит

овернайт НБУ), або дефіцит ліквідних коштів (і тоді залучає рефінансування

овернайт) для виконання банківських нормативів.

Основні обсяги ліквідності будуть надаватися банкам або мобілізовуватимуться

через операції репо, а також інші операції відкритого ринку.

У Національному банку необхідно розробити (з врахуванням специфіки

національного грошового ринку) динамічну модель прогнозування і

оптимізації управління ліквідності на основі сучасного математичного

моделювання динамічних складних мереж (complex networks modelling), яке

використовується багатьма центральними банками світу. Це дозволить у

оперативному режимі приймати ефективні рішення щодо проведення операцій

на відкритому ринку і забезпечення оптимального рівня ліквідності банківської

системи.

С. Оптимізувати визначення ключової ставки монетарної політики (key

policy rate), – вона повинна бути ставкою за активними операціями НБУ, а

285

не ставкою за ДС НБУ. Її рівень повинен бути цільовим для ставок

міжбанківського ринку. Ключова ставка відіграватиме роль проміжного якоря

для валютної і цінової стабільності.

Зараз фактично ставка овернайт міжбанківського кредитного ринку тяжіє до

значення процентної ставки за ДС НБУ овернайт (яка «прив’язана» до ставки за

двотижневими ДС НБУ і нижче він неї на 2 п. п.). Високе значення ставки за

двотижневими ДС НБУ створює привабливий для банків високодохідний

безризиковий інструмент, який «підтягнув» до себе дохідність ОВДП і (разом з

ОВДП) витіснив можливості розвитку інших операцій.

Наведення ладу в операційній системі монетарної політики подолає

фундаментальні бар’єри, які побудував НБУ, для кредитування реального

виробництва і дозволить банкам почати виконувати свою основну функцію в

економіці.

D. Супроводжувати розвиток операцій на відкритому ринку виваженою,

професійною комунікаційною політикою для пояснення змісту переходу до

більш розвиненої дискреційної монетарної політики і оптимального управління

ліквідністю банківської системи.

E. Після активізації роботи міжбанківського ринку і подолання його

фрагментації розробити і впровадити заходи політики обов’язкового

резервування з позиції оптимізації її параметрів та створення помірного

структурного дефіциту ліквідності у банківській системі для забезпечення

керованості процентних ставок монетарним регулятором і відновлення

кредитування економіки.

F. Запровадити інструменти і операції монетарної політики для

стимулювання банківського кредитування підприємств реального сектору

економіки, особливо виробництва з високою доданою вартістю,

високотехнологічної промисловості, малого та середнього бізнесу.

З цією метою розробити середньострокові інструменти та моделі рефінансування

прозорих і стійких банків для збільшення їхніх портфелів кредитів

підприємствам реального сектору, зокрема високотехнологічним, а також

малому і середньому бізнесу (досвід Банку Англії – операції FLS66, Funding for

Lending Scheme).

Розробити чіткі індикатори ефективності та механізми контролю реалізації цих

операцій. Згідно з досвідом центральних банків, головним принципом FLS –

рефінансування повинна бути залежність його розмірів і процентної ставки від

66 Bank of England https://www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/markets/funding-for-lending/terms-and-

conditions.pdf?la=en&hash=801B0899AF09420D8F0EEEE3929F5F0CFCF85A35

286

обсягу та якості банківського портфеля кредитів для підприємств реального

сектору.

Розроблення Програми стимулювання банківського кредитування

реального сектору економіки, зокрема високотехнологічних підприємств,

експорто-орієнтованих виробництв з високою доданою вартістю, малого і

середнього бізнесу.

Розробка проекту закону «Про банківське кредитування економіки», який

зокрема передбачатиме ефективне вирішення питань реструктуризації

проблемної заборгованості за кредитами, наданими в іноземній валюті.

Розробка Стратегії розвитку малих і середніх банків як фінансових

драйверів інтенсивного розвитку малого і середнього бізнесу.

Це сприятиме розвитку конкуренції на ринку банківських послуг, що також

слугуватиме цілям підвищення якості банківських послуг, зниження ставок за

кредитами та пожвавлення кредитування підприємств реального сектору.

В цілому, запропоновані стратегічні і тактичні заходи реформування монетарної

політики НБУ сприятимуть зниженню інфляції через канали впливу на фактори

і причини інфляції витрат, стабілізації коливань валютного курсу, підвищенню

обсягів кредитування реального виробництва та прискоренню економічного

зростання.

287

РОЗДІЛ 19.

ВІДНОВЛЕННЯ ДОВІРИ ДО БАНКІВСЬКОЇ СИСТЕМИ

ТА ЇЇ РОЗВИТОК: ФІНАНСОВА СТАБІЛЬНІСТЬ ТА

ДОСТУПНІ КРЕДИТИ

Стратегічна мета, тактичні цілі та завдання розвитку банківської системи

Представлені у Частині І цілі Нового економічного курсу є орієнтирами, на

досягнення яких спрямовані головна мета і стратегічні завдання розвитку

банківської системи.

Головна мета полягає у тому, що банківський сектор повинен стати

фінансово стабільною, прибутковою системою, яка виконує функцію

оптимального перерозподілу фінансових ресурсів в економіці і є головним

кредитором економічного розвитку країни.

Для цього необхідним є:

- з одного боку, «лікування» застарілої структурної хвороби (сировинного

характеру економіки і структурних проблем банківської системи) через

реалізацію ефективної політики Уряду, зокрема інноваційної, для розвитку

здорової економічної основи (кредитоспроможної клієнтської бази)

функціонування банківської системи;

- з іншого боку, реформування неефективної діяльності НБУ у сфері

монетарного, валютного і банківського регулювання для забезпечення

стабільності національних грошей, стимулювання ефективного і доступного

кредитування для сектору реального виробництва, а отже економічного

зростання, інноваційного розвитку та індустріалізації 4.0 (рис. 20.1).

288

НОВИЙ ЕКОНОМІЧНИЙ КУРС – зміна моделі сировинної економіки на

високотехнологічний інноваційний розвиток

СИСТЕМНІ

РИЗИКИ

БАНКІВСЬКОГО

СЕКТОРУ

Системні

диспропорції

економіки і

банківської

системи

Неефективність монетарного, валютного і

банківського регулювання

НБУ

Зовнішньо- політичні шоки і залежність НБУ від політичної

корупції

СТРАТЕГІЯ РОЗВИТКУ

БАНКІВСЬКОЇ СИСТЕМИ

Подолання системних ризиків банківського

сектору

ДОВІРА ДО

НАЦІОНАЛЬНОГО

БАНКУ УКРАЇНИ

ДОВІРА ДО

НАЦІОНАЛЬНОЇ

ВАЛЮТИ

ДОВІРА ДО

БАНКІВСЬКОЇ

СИСТЕМИ

Розвиток високих технологій, індустріалізації 4.0 та

конкурентоздатних виробництв з високою доданою вартістю

СТАБІЛЬНА, ПРИБУТКОВА БАНКІВСЬКА СИСТЕМА –

ГОЛОВНИЙ КРЕДИТОР РОЗВИТКУ ЕКОНОМІКИ

Прискорене стійке

економічне зростання

Валютна і цінова

стабільність, зростання

добробуту суспільства

РЕФОРМУВАННЯ ПОЛІТИКИ НБУ ЩОДО

МОНЕТАРНОГО, ВАЛЮТНОГО І

БАНКІВСЬКОГО РЕГУЛЮВАННЯ

СТРАТЕГІЯ СТИМУЛЮВАННЯ

КРЕДИТУВАННЯРЕАЛЬНОГО

ВИРОБНИЦТВА

СТРУКТУРНИЙ ПІДХІД ДО РОЗВИТКУ

БАНКІВ(ВАЖЛИВІ СТРУКТУРА БАЛАНСУ І

ЕФЕКТИВНІСТЬ РОБОТИ, А НЕ АБСОЛЮТНИЙ

РОЗМІР КАПІТАЛУ, ЩО ПЕРЕВИЩУЄЄВРОПЕЙСЬКІ

Стратегія розвитку державних банків та конкурентного ринку

банківських послуг

Система стратегічних і тактичних

заходів. Дорожня карта

Рис. 20.1. Концептуальна основа Стратегії розвитку банківської системи

289

Досягнення поставленої мети передбачає виконання наступних стратегічних

цілей:

активізація банківського кредитування розвитку економіки, забезпечення

доступності кредитів для сектору реального виробництва, формування

адекватної вітчизняним умовам системи управління кредитними ризиками,

запровадження Національним банком ефективної монетарної політики і

політики банківського регулювання, посилення захисту прав кредиторів,

позичальників та інвесторів;

розбудова банківської системи як комплексу рівноправних, різних за

розмірами, спеціалізацією і бізнес-моделями банків, які є фінансово здоровими,

конкурентоспроможними, стабільними, спрямованими на кредитування

підприємств реального сектору та інноваційний розвиток;

вдосконалення банківського регулювання шляхом поступової, адаптованої

до вітчизняних умов, інтеграції банківської нормативно-правової системи з

європейською: наближення правил регулювання банківського капіталу до

стандартів Базель III, створення прозорої системи і чітких критеріїв віднесення

банків до категорії неплатоспроможних, удосконалення процедури санації,

реорганізації та ліквідації банків;

підвищення довіри економічних суб’єктів до банківської системи і

розширення можливостей та джерел залучення коштів до неї, створення

механізмів та інструментів довгострокового фінансування економіки;

розв’язання питання проблемних кредитів у банківській системі шляхом

вдосконалення законодавчої бази для реструктуризації боргів;

реорганізація банківської системи шляхом зменшення частки державної

власності у банківському секторі, підвищення якості корпоративного управління

у банках та зміцнення їх конкурентоспроможності;

подолання системної корупції та підвищення якості корпоративного

управління в державних банках; вдосконалення їхньої спеціалізації, зокрема на

стимулюванні високотехнологічного експорту.

Для досягнення означених цілей необхідна реалізація наступної системи заходів.

290

Система заходів щодо стимулювання банківського кредитування для

фінансування прискореного зростання економіки

1. Необхідно вжити ряд заходів законодавчо-нормативного характеру,

спрямованих на забезпечення належного правового врегулювання та

впорядкування відносин власності, заставних відносин, посилення захисту прав

кредиторів і позичальників.

Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо

відновлення кредитування" 6027-д від 31.07.2017, прийнятий ВРУ та

направлений на підпис Президента 17.07.2018 р., має суттєві вади і внаслідок

безпрецедентного утиску прав позичальників і може мати зворотній до

задекларованого у назві ефект – остаточно заблокувати процеси

кредитування.

Тому необхідними є:

розробка і ухвалення Закону України «Про банківський кредит»;

ухвалення Закону України «Про захист прав кредиторів, позичальників,

інвесторів», який буде передбачати збалансованість інтересів всіх учасників

кредитної угоди;

розробка механізмів удосконалення корпоративного права в банку, зокрема

через внесення змін до Господарського, Цивільного кодексів України, та

приведення їх у відповідність з міжнародними стандартами захисту прав

кредиторів та інвесторів;

розробка та затвердження Положення НБУ «Про особливі умови

рефінансування комерційних банків, що здійснюють кредитування реального

виробництва в економіці»;

розробка програми (механізмів) кредитної підтримки розвитку економіки

відповідно до визначених макроекономічних пріоритетів з чіткими критеріями

та умовами фінансування;

розробка програми (механізмів) кредитної підтримки розвитку малого і

середнього бізнесу;

розгортання широкої інформаційної кампанії з підтримки як національного

виробника, так і банків, які його кредитують.

2. З метою розвитку кредитування слід реформувати монетарну політику

НБУ, зокрема припинити зловживання інструментом депозитні сертифікати

НБУ з надвисокими ставками, що блокують процеси кредитування реального

виробництва; розвинути використання ефективних інструментів стимулювання

291

рефінансування прозорих і стійких українських банків, спрямованих на

кредитування підприємств реального сектору, зокрема тих, що орієнтовані на

високотехнологічні виробництва. Доцільно використовувати найкращий

світовий досвід стимулювання кредитування реального виробництва через

спеціальні механізми (Funding for Lending Scheme) (розділ 19). У цьому процесі

слід передбачити чіткі індикатори оцінки ефективності та інструменти контролю

реалізації цих механізмів.

3. Необхідним є вдосконалення банківського регулювання за наступними

напрямками.

3.1. Перегляд вимог до мінімального розміру статутного капіталу та

порядку проведення докапіталізації банків.

З метою збереження ядра української банківської системи, захисту від штучного

усунення з ринку стабільних вітчизняних невеликих банків і запобігання

зростанню системних ризиків для банківської системи, економіки України та

національної безпеки (через концентрацію і олігополізацію банківського ринку)

необхідно внести зміни до частини першої статті 31 Закону України “Про банки

і банківську діяльність”, визначивши згідно з Європейськими директивами

розмір мінімального капіталу універсального банку на рівні 150 млн. грн.

(еквівалент ~ 5 млн. євро) та встановити підвищені вимоги до розміру

статутного капіталу тільки спеціалізованих банків, які планують здійснювати

іпотечне кредитування, – 500 млн. грн.

Запровадження зазначених заходів, поряд з підтримкою малих та середніх

банків, забезпечить здорову конкуренцію на фінансовому ринку, сприятиме

зростанню пропозиції фінансових послуг для суб‘єктів підприємництва, що

стимулюватиме подолання економічної кризи в Україні.

3.2. Імплементація окремих правил Базеля ІІІ і створення спеціальних

буферів безпеки для реагування на різні види економічних шоків.

12 вересня 2010 року Базельським комітетом з банківського нагляду прийнято кодекс

нових норм і стандартів по структурі і якості банківських активів, який має

створити умови для значного підвищення стійкості банків і їхньої здатності

протистояти новим фінансовим потрясінням. Центральним елементом рекомендацій

Базельського комітету є підвищення вимог до рівня і якості власного капіталу банків.

Зокрема, Базельський комітет з банківського нагляду рекомендує:

підвищити норматив адекватності для капіталу І рівня з 4% до 6%, зважених за

ступенем ризику активів;

підвищити вимоги до мінімального розміру звичайного власного капіталу з 2% до

4,5%;

292

ввести обов’язковий буфер збереження вартості капіталу у розмірі 2,5%

відношення капіталу до активів, зважених за ступенем ризику;

ввести антициклічну надбавку до капіталу, значення якої змінюватиметься від

0% до 2% в залежності від стадії економічного циклу.

В Україні для підвищення ступеню стійкості банківської системи і нівелювання

системних ризиків у діяльності банків доцільним є поступовий перехід до

Базельських стандартів згідно із Базелем ІІІ.

3.3. Встановлення чітких правил і методик віднесення банку до категорії

неплатоспроможних, диференціація Національним банком випадків криз

ліквідності і платоспроможності окремих банків; виведення з ринку

виключно неплатоспроможних банків.

Законом «Про банки і банківську діяльність» (стаття 76) визначено ряд критеріїв для

віднесення банку до категорії неплатоспроможних. Дані критерії частково мають

сумнівний характер і не завжди є свідченням неплатоспроможності, а частково

відображають низьку ліквідність банку (що може бути тимчасовою). До таких

критеріїв варто віднести:

невиконання банком протягом п’яти робочих днів поспіль двох і більше відсотків

своїх зобов’язань перед вкладниками та іншими кредиторами та/або встановлення

фактів невідображення в бухгалтерському обліку документів клієнтів банку, що не

виконані банком у встановлений законодавством строк, після віднесення банку до

категорії проблемних;

виявлення фактів здійснення банком після віднесення його до категорії проблемного

операцій оформлення (переоформлення) договорів, внаслідок яких зобов’язання перед

фізичними особами в межах гарантованої суми відшкодування збільшуються за

рахунок зменшення зобов’язань перед фізичними особами, які перевищують

гарантовану суму відшкодування, та/або зобов’язань перед фізичними особами, які не

підпадають під гарантії Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, та/або

юридичними особами;

невиконання банком, віднесеним до категорії проблемного, розпорядження, рішення

НБУ (у тому числі про застосування заходів впливу/санкцій) та/або вимоги НБУ щодо

усунення порушень банківського законодавства, нормативно-правових актів НБУ

протягом визначеного Національним банком України строку.

Надання Національному банку права приймати вибіркові рішення, кого

«виводити з ринку», а кого ні, створює потужний корупціогенний фактор.

Крім того, виведення банку з ринку кожного разу тягне за собою витрати

державного бюджету для фінансування Фонду гарантування вкладів фізичних

осіб. Замість забезпечення розвитку життєздатних установ та нормальної

ринкової конкуренції, відбуваються постійні стреси для бюджету, економіки та

293

суспільства. Якщо і надалі замість стимулювання до правомірної поведінки

збережеться тенденція до ручного управління банківським сектором з боку НБУ,

це може призвести до остаточної втрати національної банківської системи.

Для запобігання даному сценарію вкрай важливо забезпечити:

розробку чітких правил і критеріїв віднесення банку до категорії

неплатоспроможних, обмеження можливостей для «ручного управління» НБУ

процесів відкликання банківської ліцензії;

встановлення обов'язку НБУ забезпечувати оприлюднення інформації про

підстави ухвалення рішень щодо неплатоспроможності банку, разом з

інформацією про вжиті НБУ заходи з метою недопущення цього;

встановлення заборони для НБУ змінювати вимоги до формування

регулятивного капіталу та інші істотні правила діяльності банків частіше, ніж раз

на рік.

Для повернення довіри населення до національної банківської системи, з метою

залучення коштів на банківські депозити вкрай важливим є:

введення мораторію на ліквідацію банків, що виконують нормативи

адекватності капіталу і ліквідності;

забезпечення реального виконання державних гарантій щодо вчасного

повернення депозитів клієнтів банків і відшкодування їх реальної вартості.

3.4. Необхідно внести корективи до методики визначення банками розміру

кредитних ризиків67 з відповідним послабленням вимог до формування

банками резервів за кредитними операціями. Для кредитів під інвестиційні та

інноваційні проекти доцільно передбачити преференції у вигляді пом’якшення

вимог до застави, перегляду значень імовірності дефолту позичальника тощо.

Відповідно до Постанови Правління НБУ №351 ключовою формулою для оцінки

кредитного ризику банку є така: CRінд PDінд LGDінд EADінд

де: CRінд – розмір кредитного ризику за активом на індивідуальній основі;

PDінд – коефіцієнт імовірності дефолту боржника/контрагента за активом,

визначений банком згідно з вимогами НБУ;

LGDінд = 1 – RRінд, де RRінд – коефіцієнт, що відображає рівень повернення боргу за

активом за рахунок реалізації забезпечення та інших надходжень;

EADінд - розмір експозиції під ризиком, виходячи із балансової вартості кредиту, не

скоригованої на суму сформованого резерву.

67 Постанова Правління НБУ від 30.06.2016 р. № 351 «Про затвердження Положення про визначення банками

України розміру кредитного ризику за активними банківськими операціями».

294

З формули Постанови № 351 випливає, що за високої ймовірності дефолту

позичальника (яка регламентується самим НБУ) загальний кредитний ризик

банку (сума боргу позичальника перед банком - EAD) трансформується в чистий

кредитний ризик (CR), сума якого підлягає резервуванню за рахунок ресурсів

банку.

За кредитами під інвестиційні проекти діапазони значень коефіцієнта імовірності

дефолту боржника (PD) встановлені Національним банком на невиправдано

високому рівні.

Крім того, передбачено групування позичальників за 5-ма класами (Додаток 9

до Положення про визначення банками України розміру кредитного ризику за

активними банківськими операціями68). Так, Національним банком визначено,

що для позичальників під інвестиційні проекти ІІ класу значення ймовірності

дефолту становить 0,18-0,32, для ІV (передостаннього) класу – 0,60-0,99, а для V

класу – 1.

3.5. Необхідним є вирішення питання проблемних активів у банківській

системі. Для вирішення питання проблемних кредитів необхідні ефективні дії,

які розчистять існуючі «завали», а саме:

а) забезпечити ефективне функціонування інституту «Єдиного державного

реєстру крупних позичальників»;

б) провести класифікацію кредитів за змістом. Проблеми з валютними кредитами

для фізичних осіб потребують одного підходу, а кредити юридичних осіб, які

знаходяться у стані банкрутства або у стані ліквідації – іншого. Існуюча

законодавча процедура роботи зі збанкрутілим позичальником є недосконалою і

може тривати у часі декілька років, що фактично приводить до банкрутства

позичальників. Крім того, у балансі НБУ склався значний пул застав за

кредитами рефінансування збанкрутілим банкам, що потребують спеціального

підходу. Схема НБУ (заставоутримувач) – ФГВФО – ліквідатор – позичальник,

на практиці створює умови, коли кожен крок щодо реалізації заставного майна

несе в собі ризики виникнення карних справ не на реальних бенефіціарів

отримання вигоди, а проти виконавців, що реально бажають повернути якісь

кошти у бюджет. Тому, робота з продажу активів цієї категорії проблемних

кредитів на сьогодні є неефективною.

68 http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0351500-16#n33

295

Світовий досвід вирішення питання проблемних активів

Створення санаційного банку для управління проблемними активами.

Механізм, який запропоновано у проекті Міжнародної фінансової корпорації,

передбачає створення Спеціалізованого фонду акумулювання, в тому числі

викупу проблемних активів у формі державної корпорації з приватно-

державним фінансуванням. Механізм передбачає викуп проблемних активів з

дисконтом, але при виконанні обов’язкової умови повної відкритості інформації

про реальний стан активу. Проблемні активи передаються в обмін на державні

цінні папери (спеціалізовані облігації державної позики) зі строком погашення –

10 років. Ці папери можуть бути конвертовані в акції підприємства-боржника.

Крім того, банк може використовувати дані спеціалізовані облігації як

забезпечення для отримання короткострокових кредитів НБУ.

Досвід США («план Гейтнера»): центральний банк разом з Федеральною

корпорацією страхування депозитів створили Приватно-державний

інвестиційний фонд. Механізм роботи полягав у наступному: банки формували

пул проблемних активів, після чого Федеральна корпорація страхування

депозитів проводила аукціон з продажу проблемних активів з дисконтом. Якщо

влаштовувала ціна продавця активу, то приватний інвестор фінансував операцію

за рахунок випуску боргового цінного паперу, гарантованої ФКСД. А далі

фінансування здійснюється за рахунок коштів держави й приватного інвестора в

співвідношенні 6 до 1. І частий інвестор отримує в управління пул проблемних

активів.

Досвід Швейцарії: був створений Фонд спеціального призначення

центрального банку за рахунок ЦБ і облігацій найбільшого банку Швейцарії

UBS AG. Фактично, була застосована гібридна схема з елементами санаційного

банку та страхової компанії. Фонду в управління були передані проблемні активи

UBS на суму, а уряд продав облігації банку (UBS), які можуть бути конвертовані

в 10% акцій банку.

Досвід Швеції: створення двох Фінансові компанії з державним

фінансуванням. Активи банків були умовно розділені на «хороші», «проблемні»

і «безнадійні». Перша група активів залишалася в управлінні банків, друга –

купувалася Фінансовими компаніями, а третя – підлягала списанню. Фінансові

компанії викуповували у банків проблемні активи за рахунок держави, якій

частково переходили акції банків (по суті, часткова націоналізація). Фінансові

компанії працювали з проблемними активами, тобто, якоюсь мірою здійснювали

функції санаційного банку.

296

В цілому, міжнародною практикою напрацьовано такі механізми для врегулювання

проблемних позик: а) надання позичальнику пільгового періоду щодо сплати

(обслуговування) боргу перед банком; б) позасудове врегулювання (угода між банком і

позичальником) щодо схеми погашення накопиченого боргу; в) реструктуризація боргу

перед банком за рішенням суду; г) часткова або повна реалізація банком застави за

позикою; д) списання банком безнадійного боргу. Якщо банк не має внутрішніх ресурсів

або можливостей для врегулювання проблемних позик за наведеними сценаріями, він

може прийняти рішення про передачу (трансфер) проблемних активів третій

стороні. У деяких країнах для адміністрування проблемних активів за участю

держави створювалися національні компанії з управління активами, банки «токсичних

активів», діяльність яких спиралася на наявність сильних інститутів, містких ринків

для реалізації наявних активів і ефективне попередження шахрайських дій.

В Україні Програмою співробітництва з МВФ Уряд і НБУ зобов’язалися вживати

ряд заходів, що може сприяти пом’якшенню проблеми недіючих позик:

вдосконалення законодавчої бази для реструктуризації приватних боргів.

Нове законодавство має охоплювати питання примусового стягнення кредитів,

режиму корпоративного банкрутства та оподаткування пов’язаних з ними

операцій;

прийняття і впровадження позасудової схеми реструктуризації корпоративних

боргів у відповідності з міжнародними стандартами;

заохочення добровільної реструктуризації валютних іпотечних кредитів із

застосуванням адекватних захисних заходів як для банків, так і позичальників,

при одночасному скасуванні мораторію на примусову реалізацію застави.

3.6. Необхідним є запровадження ефективної стратегії і тактики розвитку

державних банків.

У банківському секторі на сьогодні існує небезпечний дисбаланс: державні

банки і банки з державною часткою займають понад 50% банківського

ринку України. Тому необхідно поступово зменшувати цю частку. Держава за

період 2008 – 2017 рр. внесла у державні банки 266,2 млрд. грн., зокрема за 2014

– 2017 рр. у статутний капітал державних банків було спрямовано 212,4 млрд.

грн. Тільки до двох державних банків (Ощадбанку, Укрексімбанку) держава

протягом 2014 – 2017 рр. внесла додатковий капітал у сумі 53,2 млрд. грн., при

цьому сумарний збиток від їхньої діяльності за вказаний період становив

43,3 млрд. грн. (Ощадбанку – 19,8 млрд. грн., Укрексімбанку – 23,5 млрд. грн.).

Рівень непрацюючих кредитів у цих банках дорівнював відповідно 64% і 65%, а

у комерційних вітчизняних банках цей рівень був на позначці 43%.

297

На докапіталізацію Приватбанку за 2016 – 2017 рр. витрачено 155,4 млрд. грн., а

збиток від діяльності за два роки становив 187,3 млрд. грн. Частка проблемних

кредитів в цьому банку на початок 2018 р. становила 87,6%.

Тому необхідним є зменшення частки державної власності у банківському

секторі, підвищення якості корпоративного управління у державних банках

та зміцнення їхньої конкурентоспроможності, виокремлення їхньої чіткої

функціональної спеціалізації та відповідної місії у структурному розвитку

економіки.

Висока частка державних банків у загальних банківських активах негативно

позначається на рівні конкуренції та ефективності функціонування банківського

сектору внаслідок таких чинників:

у комерційних банках немає 100% гарантування депозитів, як це є у державних

банках;

у державних банках не створено належної системи мотивації для ефективного

ведення бізнесу: додатковий капітал «вливається» з держбюджету та є дешевим

для банків, але занадто дорогим для суспільства;

кредитні та інвестиційні рішення часто є нераціональними, адже

прибутковість та ефективність бізнесу не є пріоритетною ціллю для топ-

менеджменту внаслідок низької особистої відповідальності та/чи мотивації;

низький рівень якості системи корпоративного управління в держбанках

вимагає серйозного посилення корпоративної відповідальності: потрібно

створити незалежні наглядові ради і професійний менеджмент, які будуть здатні

змінити світогляд державного банківництва, зуміють розірвати ланцюги

адміністративних директив міністерств та неефективних кредитно-депозитних

рішень.

Тобто частка державних банків у банківській системі повинна стати нижчою, а

якість їхньої роботи набагато вищою. Тому важливим є чітке бачення

стратегічних напрямків, у яких необхідно розвивати якість функціонування

державних банків.

Стратегічні напрямки підвищення якості функціонування державних

банків

Головним інструментом подолання кризи і стимулювання економічного

зростання у розвинених країнах є нова концепція центрального банкінгу та

державних фінансів – стимулювання кредитування реального сектору і

досягнення національних чи регіональних стратегічних цілей.

298

Це ще більш актуально для країн, що розвиваються, та вимушені рухатись у

парадигмі наздоганяючого розвитку. Для України, яка стала світовим

рекордсменом сумарних економічних втрат за останні два з половиною

десятиліття це питання є ключовим.

Мета та функції державних банків

Головна ціль державних банків – бути інструментом прискореного розвитку

економіки і реалізації ефективної економічної політики Уряду задля:

- підтримки довіри до усієї фінансової системи держави через гарантування

вкладів населення;

- стимулювання розвитку технологічного рівня економіки через істотне

зменшення вартості фінансових ресурсів для пріоритетних галузей, секторів та

кластерів промисловості й АПК та прискорення розвитку інфраструктури;

- стимулювання експорту товарів із високою доданою вартістю та імпорту

технологій (ліцензій);

- стимулювання розвитку малого і середнього бізнесу через зменшення вартості

кредитних ресурсів, технічну/організаційну допомогу та консультаційну

підтримку.

Державні банки мають бути організаторами фінансування пріоритетних

національних проектів та програм (наприклад, стимулювання

високотехнологічного експорту та експорту товарів з високою доданою

вартістю, підвищення енергоефективності промисловості та комунального

сектору, реалізації інфраструктурних проектів).

Основні функції державних банків та їх виконавці:

- ощадна (для населення) – покладається на ПАТ «Ощадбанк»;

- розрахункова та соціальна (для стратегічних підприємств незалежно від форми

власності та органів влади і місцевого самоврядування; здійснення соціальних

виплат та пенсій) – ПАТ «Ощадбанк»;

- підтримка експорту та імпорту – ПАТ «Укрексімбанк» (разом із Кредитно-

експортним агентством);

- фінансування економічного розвитку з урахуванням пріоритетних завдань;

- фінансування малого і середнього бізнесу (ПАТ «Ощадбанк, а також малі,

середні та інші банки).

299

Кредитна політика державних банків є частиною економічної політики України,

розробляється МЕРТ, Міністерством фінансів разом із НБУ.

Базовою умовою ефективності роботи державних банків як інструментів

економічної політики України має стати недопущення корупції на рівні уряду

та у самих державних банках.

Для адекватного виконання описаних завдань необхідне кардинальне

підвищення якості корпоративного управління державними банками. В

результаті вони мають стати прозорими для громадськості та підзвітними Уряду.

Правління та наглядові ради державних банків мають формуватися через прозорі

публічні конкурси на базі жорстких, у тому числі, професійних критеріїв.

Завданнями державних банків мають стати:

- запровадження розвитку доступного кредитування для ефективних

виробництв реального сектору економіки;

- сприяння розвитку, модернізації та структурній перебудові економіки

України через здешевлення фінансування інвестиційних проектів в рамках

пріоритетних галузей, секторів чи інноваційних високотехнологічних кластерів,

а також надання консультативної підтримки українським та іноземним

підприємствам-інвесторам;

- сприяння підвищенню енергоефективності та енергетичної незалежності

економіки;

- сприяння розвитку інфраструктури (енергетична, транспортно-логістична,

комунальна, інноваційна);

- сприяння створенню нових технологій та галузей через венчурне

кредитування;

- кредитування та надання консультативної підтримки малому та середньому

бізнесу;

- сприяння розвитку регіонів України;

- сприяння залученню іноземних інвестицій в пріоритетні галузі економіки

України за рахунок довгострокового фінансування таких проектів.

Одним із важливих завдань економічної політики України має бути

стимулювання високотехнологічного експорту, експорту товарів і послуг з

високою доданою вартістю та імпорту новітніх технологій.

Ключову організаційну роль у стимулюванні розвитку експорту товарів з

високою доданою вартістю має забезпечувати створене Експортно-кредитне

300

агентство, організовуючи допомогу вітчизняним підприємствам у просуванні

товарів на світових ринках, кредитування, страхування, державне гарантування

експортно-імпортних контрактів та організаційно-консультативну підтримку з

приводу виходу українських товарів та послуг на нові ринки. Експортно-

кредитне агентство має залучати різні державні та приватні, у тому числі

фінансові установи.

Одним із найважливіших каналів для кредитування пріоритетних напрямів

експорту та імпорту має стати ПАТ «Укрексімбанк».

Ключові завдання «Укрексімбанку»:

- довгострокове та короткострокове кредитування українських компаній для

виконання експортних контрактів;

- пільгове кредитування експорту товарів та послуг пріоритетних галузей,

секторів або кластерів (особлива увага – високотехнологічним проектам);

- кредитування іноземних компаній, які купують українські товари

пріоритетних галузей, секторів або кластерів;

- пільгове кредитування українських компаній для імпорту новітніх технологій

(ліцензій) та обладнання для створення нових виробництв в Україні в рамках

пріоритетних інвестиційних проектів;

- кредитування закордонних інвестиційних проектів українських підприємств,

які передбачають значні експортні поставки з України;

- інформаційно-консультативна підтримка українських експортерів на світових

ринках;

- стимулювання експорту малого та середнього бізнесу.

3.7. Розвиток конкурентного середовища і диверсифікованості банківської

системи.

Базовим принципом ефективного функціонування банківської системи, є

повноцінне конкурентне середовище на ринку банківських послуг. Всебічний

розвиток конкуренції серед банків – це одна з найважливіших і найнеобхідніших

інституційних реформ, яка призведе до розвитку всієї економіки та стабільності

банківського сектора.

Створення сегменту малих спеціалізованих банків, дозволить суттєво

збільшити конкуренцію на ринку банківських послуг, що сприятливо вплине

на доступність кредитів, зниження рівня процентних ставок та вартість

банківського обслуговування клієнтів.

301

Світовий досвід. В Україні всі банки створені у формі ПАТ (публічних

акціонерних товариств), відсутні такі важливі сегменти банківського сектору, як

чітко спеціалізовані, кооперативні чи комунальні банки.

Проте, у країнах ЄС, наприклад, Німеччині, Австрії, Польщі, Франції та інших,

велику роль у розвитку місцевих територій і громад відіграють місцеві банки

(кооперативні, комунальні, ощадні, земельні, банки регіонального розвитку і ін.).

Так, станом на квітень 2018 року банківська система Німеччини мала таку

структуру: універсальні комерційні банки – 264; земельні банки – 8; ощадні

каси – 8; кооперативні банки – 915; іпотечні банки – 13; будівельні банки – 20;

банки розвитку – 19; іноземні банки – 143.

Банківська система Польщі станом січень 2018 р. мала таку структуру: юридичні

особи, що здійснюють банківську діяльність – 621, з них: 36 – універсальні банки;

27 – закордонні банківські філії; 558 – кооперативні банки.

Створення та ефективне функціонування малих спеціалізованих місцевих банків

в Україні сприятиме вирішенню багатьох соціально-економічних та

інфраструктурних проблем розвитку регіонів, зокрема – це стосується

фінансової підтримки місцевого самоврядування та розвитку об’єднаних

територіальних громад, кредитній підтримці розвитку мікропідприємств і

малого сімейного фермерства, зниженню рівня безробіття і трудової міграції,

покращенню рівня життя людей.

Важливим є створення інституційних умов для розвитку малих і середніх банків,

банків із функціональною спеціалізацією, що орієнтована на фінансову

підтримку структурних реформ. Зокрема, важливим напрямком є сприяння

створенню

групи муніципальних (комунальних) банків, які обслуговуватимуть

органи місцевого самоврядування, наприклад мерії середніх та великих міст,

об’єднані територіальні громади (ОТГ);

групи земельних банків, яка діятиме на ринку землі сільськогосподарського

призначення в інтересах малих і середніх товаровиробників;

групи кооперативних банків, які покликані відіграти ключову роль в

фінансовій підтримці розвитку аграрного сектору, малих сімейних фермерських

господарств та обслуговуючих сільськогосподарських кооперативів.

Банківське регулювання місцевих спеціалізованих банків має

концентруватись на дотриманні певних функціональних обмежень (наприклад,

діяльність тільки в межах визначеного регіону, галузі, заборона на проведення

окремих видів операцій – на міжнародних ринках капіталу з валютними

302

цінностями та золотом, встановлення мінімального рівня для вкладів фізичних

осіб для відсікання дрібних вкладників), а також на контролі рівня статутного

капіталу, який має визначатись у гривнях і дорівнювати еквіваленту 5 мільйонів

євро на дату реєстрації банківської установи.

Функціонування муніципальних (комунальних) банків дозволить меріям

великих та середніх міст та органам місцевого самоврядування створювати

власні банки, які будуть акумулювати кошти місцевих, зокрема, комунальних

підприємств. Тобто буде формуватися необхідна ресурсна база для фінансування

місцевих програм, при чому ризик втрати коштів місцевих громад у банку буде

значно мінімізований, адже саме місцеві громади будуть їх контролювати та

наймати менеджмент.

Регіональні земельні банки можуть стати не тільки ключовим елементом

банківської системи, але й інноваційним технологічним інструментом

проведення земельної реформи (у частині передачі земельних ресурсів малим і

середнім фермерським господарствам, а не великим латифундистам).

Соціально ефективна земельна реформа може відбутись лише за умови

законодавчого закріплення інституту фермерського господарства як базового

учасника системи приватної власності на землю сільськогосподарського

призначення. А для цього необхідно створити фінансові механізми, які, з

одного боку, дозволять залучати значні суми інвестицій у ринок землі і

сприяти його динамічній капіталізації, а з іншого – дадуть малим і середнім

фермерським господарствам достатні фінансові інструменти для викупу

земельних ділянок (площею 300-500 га).

Специфіка діяльності кооперативних банків полягає у наступному:

1) кооперативні банки створюються на засадах кооперації шляхом внесків його

засновників та з метою взаємодопомоги своїм членам. Вони є свого роду

об’єднаннями фермерів (підприємців) за територіальним чи за галузевим

принципом;

2) створення кооперативного банку гарантує рівний та вільний доступ до

кредитних ресурсів та інших послуг банку своїм членам;

3) кооперативні банки дають можливість його учасникам сформувати

економічно вигідні кредитні ставки і тарифи на послуги, що можуть бути

значно нижчими ніж рівень тарифів в інших банках, в результаті чого

банківське обслуговування буде значно дешевшими, а кредити набагато

доступнішими;

4) створення системи кооперативних банків дозволить зосередити грошові

ресурси місцевої громади чи фермерів-пайовиків на фінансування їхніх

303

загальних потреб. Наприклад: кредитування спільних проектів щодо створення

підприємств із виробництва та вторинної переробки сільськогосподарської

продукції; створення спільних складських приміщень; ремонтне та сервісне

обслуговування обладнання і техніки; фінансової підтримки ефективного

функціонування обслуговуючих сільськогосподарських кооперативів;

фінансування спільних соціальних, інфраструктурних та культурно-побутових

проектів; Отже, механізм функціонування кооперативних банків дає змогу

ефективніше управляти грошовими коштами та враховувати потреби галузі;

5) система кооперативних банків, є дуже зручним інструментом розвитку бізнесу

і хорошим доповненням до діючої банківської системи. Практично всі

бізнесмени мають поточні та/чи строкові депозитні рахунки в тому чи іншому

банку. Багато хто з них втратив свої кошти у результаті так званого «очищення

банківської системи» та ліквідації банків. Діяльність кооперативного банку

передбачає участь пайовиків-засновників в управлінні банком, його

функціонування підзвітне та прозоре, а це знижує ряд фінансових ризиків. Отже,

в умовах високих банківських ризиків та низької довіри до банківської системи,

створення кооперативних банків має серйозні перспективи.

Світовий досвід у створенні та функціонуванні кооперативних банків.

Батьківщиною кредитної кооперації в Європі є кооперативні банки Німеччини.

Основою створення кооперативного кредитного сектора в Німеччині стала

ідея «самодопомоги шляхом взаємодопомоги», яка з'явилась більше 125 років

тому і ґрунтувалася на принципах самоврядування та солідарної

відповідальності.

Сьогодні кооперативні банки пропонують універсальний асортимент

фінансових послуг, незважаючи на те, що їхня діяльність концентрується на

отриманні безстрокових і ощадних вкладів та на наданні короткострокових

позик.

Кооперативні банки займають вагоме місце у банківських системах розвинених

країн, насамперед, Західної Європи. Вони відіграли надзвичайно важливу

історичну роль у розвитку малих сімейних фермерських господарств,

формуванні малого і середнього бізнесу, та й до теперішнього часу в кредитних

портфелях європейських кооперативних банків понад 80% становлять кредити

фермерам.

Розвиток кооперативних банків Польщі зумовлений тим, що через ці установи

держава надає пільгові кредити для сільського господарства, а також через ці

установи здійснюються виплати фермерам з фондів Європейського Союзу та

національного бюджету.

304

Пільгові кредити відіграли велику роль у створенні стабільної, добре

функціонуючої системи кооперативних банків, які забезпечують фінансовими

послугами підприємців у сільській місцевості. Надання пільгових кредитів

сільськогосподарським підприємствам було розпочато в Польщі у 1990 р. і

набуло значних масштабів, що дало потужний поштовх розвитку фермерству,

сільськогосподарським обслуговуючим кооперативам та кооперативним банкам.

Система кооперативних банків повинна мати два функціональні рівні:

Перший рівень – кредитні спілки, що безпосередньо надають фінансові послуги

споживачам - своїм членам.

Другий рівень – кооперативні банки та об'єднані кредитні спілки, що

забезпечують для кредитних спілок можливість доступу до необхідних

фінансових ресурсів як шляхом їх перерозподілу у межах системи кредитної

кооперації, так і шляхом залучення відповідних ресурсів із зовнішніх джерел.

Через кооперативні банки можуть здійснюватися рефінансування,

диверсифікація ризиків, доступ до міжбанківської системи розрахунків,

забезпечення переказу коштів у межах небанківських платіжних систем.

Таким чином, внаслідок системи запропонованих заходів відбудеться

підвищення ефективності використання існуючих фінансових джерел для

стимулювання кредитування розвитку економіки.

Досвід країн, які продемонстрували стрімкий розвиток, показує принципову

важливість того, що в першу чергу необхідно спиратися на внутрішні

фінансові ресурси і стимулювання «точок економічного зростання». За

мультиплікаційним ефектом такі точки зростання стимулюватимуть загальний

прискорений розвиток.

Ефективність такого механізму значною мірою залежить від координованості

спільних програм і заходів НБУ та Кабінету міністрів України.

Основним джерелом кредитних ресурсів при правильній економічній,

монетарній і валютній політиці можуть стати кошти підприємств і населення,

які на сьогодні знаходяться поза межами країни і поза банками всередині країни.

Це відбувається через низьку довіру до органів влади, до банківської системи

та дій НБУ. За офіційними даними НБУ щодо чистої інвестиційної позиції

країни та експертними оцінками їх сума складає понад 100 млрд. дол. США, що

на порядок більше ніж отриманні Україною від МВФ позики.

Тому основними завданнями повинні стати:

- повернення довіри населення до органів влади, національної банківської

системи з метою залучення коштів на банківські депозити;

305

- розвиток фондового ринку як дієвого інституту залучення фінансових ресурсів

для розвитку економіки.

Усі запропоновані заходи забезпечать успіх розвитку банківської системи як

ефективного інструменту кредитної підтримки економічного зростання.

Зміна монетарної політики та політики банківського регулювання НБУ разом із

інституційним розвитком банківської системи у комплексі повинні розблокувати

канали трансмісійного механізму69 та забезпечити переорієнтацію грошових

ресурсів банківської системи з операцій з ДС НБУ на кредитування реального

виробництва на прийнятних для бізнесу умовах. Таким чином буде забезпечено

здешевлення та доступність кредитів у національній валюті для реального

виробництва.

Разом з діями Уряду щодо реалізації Нового економічного курсу розвиток

банківської системи у зазначених напрямках дозволить отримати синергетичні

ефекти – потужну вітчизняну банківську систему та високотехнологічну

індустріалізовану економіку із розвиненою наукою, освітою, сектором послуг й

ефективною агропромисловою галуззю; прискорене економічне зростання та

кардинальне підвищення зайнятості населення і добробуту всього суспільства, а

отже соціально-політичної стабільності і національної безпеки.

69 Трансмісійний механізм монетарної політики – це економічний механізм передачі змін монетарної політики

(зокрема рівня процентних ставок центрального банку) до фінансового сектору, зокрема банківської системи, і

далі – до реального сектору економіки та стану ділової активності

306

307

НАПРЯМ 4.

РОЗВИТОК ДРАЙВЕРІВ

ЕКОНОМІЧНОГО ЗРОСТАННЯ

РОЗДІЛ 20.

РОЗВИТОК ІННОВАЦІЙНОЇ ЕКОНОМІКИ

В УМОВАХ ЧЕТВЕРТОЇ ПРОМИСЛОВОЇ РЕВОЛЮЦІЇ

Як зазначено у Частині І, однією з головних цілей Нового економічного курсу

є підвищення глобальної конкурентоспроможності України та прискорене

інноваційне економічне зростання з річними темпами від 7% як основа для

кардинального підвищення якості життя українських громадян і зближення

України за цими показниками з країнами ОЕСР.

Досягнення такої амбітної мети є можливим тільки за рахунок якісної зміни

моделі функціонування економіки, яка домінує в Україні майже 30 останніх

років і призвела до поступової деградації від індустріальної космічної держави

до сировинного придатку розвинених країн.

Якісна зміна економічної моделі, перш за все означає принциповий розворот

від нехтування, і навіть знищення інтелектуального капіталу нації (через

низьку якість бізнес-клімату, катастрофічне недофінансування науки і освіти,

відсутність перспектив реалізації винахідників та розробників у власній країні та

масову міграцію висококваліфікованих фахівців за кордон) до всебічної

концентрації уваги держави на підтримці розвитку креативного класу і його

самореалізації в Україні. Дотримання саме цього принципу було основою

реалізації економічного дива в таких країнах як Сінгапур, Ізраїль та інших.

Людина, її креативність, інтелект і підприємницька ініціатива повинні

стати центром розвитку економіки. Саме навколо цього і для стимулювання

цього повинно вибудовуватись функціонування державних органів, фінансових

інститутів, освітніх і наукових закладів, інфраструктури та всіх інноваційних

екосистем. В умовах розгортання четвертої промислової революції все більше

загострюється глобальна конкуренція країн за інтелектуальний капітал, який

стає основним ресурсом для нової якості економічного зростання і перемоги

країн у глобальній конкуренції.

308

Тому глобальна конкуренція все швидше зміщується від конкуренції на рівні

компаній до боротьби за інтелектуальний капітал на рівні національних

інноваційних екосистем (детально у Частині І). Національні інноваційні

екосистеми комфортними для творчості умовами приваблюють до себе

унікальних фахівців, «генераторів технологічних ідей», які у свою чергу

приваблюють фінансовий капітал, суміжні та сервісні підприємства,

стимулюють подальшу концентрацію компетенцій і подальше зростання

інтелектуального капіталу. Саме ці механізми самопідсилюючого зростання

лежать в основі сучасних конкурентоспроможних високотехнологічних і

успішних економік, і саме цими механізмами повинна оволодіти Україна.

Необхідно стимулювати формування і розвиток Національних інноваційних

екосистем, які можуть приймати різні форми, зокрема:

1. Науковий парк (Science Park), який за визначенням International Association

of Science Parks (IASP) – це інституційна структура, яка об’єднує інноваційний

бізнес та наукові/освітні організації, і головною метою якої є сприяння

інноваціям та підвищенню конкурентоспроможності. Для досягнення цих цілей

науковий парк стимулює потоки знань і технологій між університетами, науково-

дослідними інститутами, технологічними компаніями і ринками. Він стимулює

створення та розвиток інноваційних компаній за допомогою процесів інкубації і

росту.

Інноваційна політика держави повинна спрямовуватись на стимулювання

створення і розвитку наукових парків для об’єднання групи виробничих

наукомістких компаній, дослідницьких організацій, які розміщуватимуться

неподалік від провідного університету, на ділянці з комфортним екологічним

ландшафтом та розвиненою інфраструктурою.

2. Інноваційний парк (Innovation Park) – це, за визначенням Інноваційної Ради

Квінследа (США), юридична особа, створена для більш ефективного

використання наукових і технологічних ресурсів для покращення економічного

розвитку регіону. Місією Інноваційного парку є стимулювання регіонального

розвитку, індустріалізація 4.0, спрощення процедур запровадження комерційних

і промислових інновацій. Діяльність Інноваційного парку стимулює розвиток

наукової та технічної культури регіону, створює робочі місця та високу додану

вартість.

3. Технологічний парк – це юридична особа або група юридичних осіб, що

діють відповідно до договору про спільну діяльність з метою створення

організаційних засад виконання спільних проектів з виробничого впровадження

наукоємних розробок, високих технологій, промислового виробництва та

309

маркетингу і просунення конкурентоспроможної високотехнологічної продукції

на світовому ринку.

4. Технополіс – це більш високий рівень розвитку технопарків, які досягають

масштабів міста, в якому «критична маса» наукомісткого бізнесу, наукових і

дослідницьких лабораторій, освітніх і культурних закладів, додаткових і

сервісних підприємств породжують ланцюгову реакцію наукової та

високотехнологічної бізнес-активності міжнародного, глобального масштабу

5. Інноваційні кластери (тобто узагальнення всіх зазначених видів

інноваційних екосистем) – це географічно сконцентрована сукупність

інноваційних підприємств взаємодоповнюючих галузей, що включають наукові

і освітні заклади, ІТ-компанії, високотехнологічні компанії з однієї або

взаємодоповнюючих сфер, дослідницькі лабораторії, сервісні підприємства,

фінансові компанії та венчурні фонди, об’єднані загальною інфраструктурою,

тісними комунікаційними взаємозв’язками, що сприяють обміну ідеями,

концентрації компетенцій і трансформації знань у висококонкурентні продукти.

Інноваційний кластер формує певну систему створення, розвитку і поширення

нових знань і технологій, запровадження їх у виробництво та просування

конкурентоспроможних продуктів на світових ринках.

Для стимулювання всіх форм національних інноваційних екосистем та їх

розвитку Уряд повинен розробити і реалізувати ефективну кластерну

стратегію, побудовану на державно-приватному партнерстві.

Приклади успішного світового досвіду реалізації кластерних стратегій

Країна Інноваційна політика Реалізація інноваційної політики та результати

Сінгапур У 1990-х роках уряд оголосив мету стати

світовим лідером інноваційного розвитку у

галузях: life sciences, цифрові медіа (digital

media), water/environment industries

У 2003 р. урядом Сінгапуру було створено

національну інноваційну екосистему Biopolis – 2 млн.

кв. ф. – біомедицинський дослідницький центр,

залучено 7 тис. дослідників, у т. ч. й зі світовим ім’ям

та молодих аспірантів (у США їх 10 тис.), побудовані

лабораторії, житло, необхідна інфраструктура.

Недалеко було створено інноваційну екосистему

Fusionopolisу сфері матеріалознавства, цифрових

медіа та зелених технологій (залучено 6 тис.

дослідників та бізнесменів-інноваторів). У 2009 році

у світових рейтингах було оголошено про

глобальне лідерство Сінгапуру в цих сферах.

Китай У січні 2006 р. уряд ініціював початок 15-

річного плану розвитку науки і технологій

та мету «Китай стане інноваційно-

орієнтованим суспільством з часткою

фінансування R&D 2,5% ВВП до 2020».

План включає інвестування 1,5 трлн. дол. у

сім інноваційних стратегічних індустрій:

На сьогодні створено національні інноваційні

екосистеми, забезпечені сучасною інфраструктурою.

Залучаються провідні вчені, винахідники

міжнародного рівня, створено механізми передачі

знань китайській молоді. Отримано велику кількість

патентів та інноваційних продуктів.

310

енергозбереження і захист природного

середовища; біотехнології; нове покоління

ІТ; альтернативні джерела енергії; нові

матеріали.

Японія Уряд оголосив мету – стати глобальним

лідером у виробництві інноваційних

високотехнологічних батарей (advanced

battery technology).

З 2007 до 2012 року було інвестовано 275 млн. дол.

та отримано низку нових технологій в цій сфері, які

комерціалізовані.

Фінляндія Оголошено мету досягнення глобального

лідерства у інноваційних технологіях

лісового господарства, ІКТ, охорони

здоров’я, енергії та екології, у інноваційних

технологіях будівництва (3D-printing),

медичній інженерії.

Урядом створено національну інноваційну

екосистему у цих напрямках – Strategic Center for

Science, Technology and Innovation у партнерстві з

технологічними компаніями, університетами,

дослідницькими центрами, учасники якої вже

отримали десятки патентів і продуктів.

Австрія,

Канада,

Бельгія,

Нідерланди,

Німеччина,

Ірландія,

Швеція

Розробили інструменти стимулювання

інновацій – інноваційні ваучери для малого

і середнього бізнесу.

Ці країни вже використовують Інноваційні Ваучери

для стимулювання технологічного підприємництва.

Ваучери вартістю від 5 тис. дол. до 30 тис. дол.

дозволяють обмінювати їх на обладнання,

технологічні консультації від університетів,

лабораторій та дослідницьких інститутів, що

стимулює трансфер знань та комерціалізацію

розробок.

Корея «Стратегія розвитку ІТ 8.3.9». Запуск цієї Стратегії дозволив Кореї розробити

більше 10 ІТ-продуктів, що захопили глобальне

лідерство.

Кластерна стратегія70 – це сукупність кластерних програм, які представляють

собою мультипроекти, що включають, наприклад,

1. проект створення бізнес і кластерної інфраструктури у регіоні,

2. проект організації певного кластеру (наприклад ІТ-кластеру, нанотехнологій,

3D–друку, аерокосмічного та авіабудівного, переробного, туристичного,

рекреаційного та ін.)

Регіональні кластерні програми представляють собою інструмент реалізації

державно-приватного партнерства щодо розвитку інноваційних кластерів на

основі інтеграції ресурсів держави і бізнесу, узгодження обставин в рамках

спільних проектів та розмежування відповідальності сторін, спільній меті,

спільному управлінні.

Це забезпечується за рахунок створення організаційної структури управління

проектом, включаючи координаційну раду, тематичні групи для проведення

аналізу, розробку заходів, планування витрат і контролюючий орган.

Державними замовниками регіональних кластерних програм можуть виступати

облдержадміністрації; розробниками можуть стати науково-дослідні інститути,

70 Журба І.О. Формування кластерної стратегії Черкаського регіону.

http://jeou.donnu.edu.ua/article/viewFile/1093/1111

311

консалтингові організації і аналітичні центри, ВУЗИ, центри підтримки

підприємництва, бізнес-інкубатори, регіональні агенції з економічного розвитку,

маркетингові центри.

У випадку залучення міжнародних організацій до організації і фінансування

кластерної програми, вона може набувати статусу державно-приватної

міжнародної програми.

Для реалізації кластерної стратегії необхідними є розробка і прийняття ВР

України Закону «Про стимулювання розвитку національних інноваційних

екосистем».

Стратегія розвитку FinTech галузі в Україні

1. Глобальний FinTech та актуальність розвитку галузі в Україні

FinTech – це новий інноваційний сегмент економіки, що поєднує фінансовий та

технологічний сектори, де нові учасники ринку застосовують технології для

створення інноваційних продуктів та послуг, які не спроможна надати

традиційна індустрія фінансових послуг. Сьогодні це одна із найдинамічніших

галузей, частка якої згідно з прогнозами Citigroup в глобальному споживчому

фінансовому секторі зросте до 10% у 2020 року, а в 2023 – до 17%.

Розвиток FinTech з одного боку відкриває нові можливості для підприємців

та споживачів фінансових послуг, з іншого боку збільшує ризики для

традиційних фінансових інституцій та компаній щодо спроможності

адаптуватися до змін, і втриматись на ринку. Лише за 2017 рік інвестиції в

FinTech стартапи сягнули $16,6 млрд, а європейський ринок виріс на 120%. В той

же час під тиском FinTech, за підрахунками Citigroup, до 2025 року банки будуть

змушені скоротити чисельність персоналу приблизно на 30% порівняно з 2015

роком. Трансформація торкнеться ролі фізичних офісів фінансових установ,

старих бюрократичних процедур та паперової форми взаємовідносин з

клієнтами.

Розвиток FinTech у тому чи іншому регіоні світу потребує ряду умов, більшість

з яких присутні в Україні.

1.1. Конкурентні умови

Міжнародний досвід показує, що FinTech-стартапи найкраще відвойовують

ринки, коли традиційні банки не справляються зі своїми обов’язками. Саме така

ситуація склалася в банківському секторі України після криз 2008-2009 років та

2013 – 2014 років, зокрема:

- 20 європейських банків призупинили кредитування та значно зменшили свою

присутність на українському ринку після 2008 року;

312

- у банках швидко зросла частка проблемних активів, внаслідок чого вони

зменшили обсяги споживчого кредитування;

- кредитні ставки традиційних банків в Україні є неприйнятними для

споживачів;

- кількість банків знизилася зі 175 у 2008 році до 88 у 2017 році а зменшення

кількості відділень призвело до обмеження доступу до банківських послуг, в

умовах відсутності цифрової альтернативи;

- довіра до традиційного банківського сектору в Україні підірвана, результатом

чого є величезна сума грошей на руках у населення (за різними оцінками від

60 до 100 млрд. дол. США);

- якість класичних банківських послуг не відповідає очікуванням споживачів –

черги, тривалі терміни очікування, технічних неполадок в мережі, обмежений

час роботи відділень, негативний досвід контакту зі співробітниками

фінансових установ тощо.

Згідно з Індексом прийняття рішень компанії EY, третина споживачів по всьому

світу використовують дві або більше послуги FinTech, а 84% клієнтів зазначили

власну обізнаність про технологію FinTech.

За даними Visual Capitalist, на думку користувачів, FinTech має переваги перед

традиційним фінансовим сектором завдяки простоті створення аккаунта (43,4%),

більш привабливому рівню ставок (15,4%), доступу до більшої кількості товарів

та послуг (12,4%), вищій швидкості функціонування онлайн (11,2%), вищій

якості послуг (10,3%), більш інноваційним продуктам (5,5%).

1.2. Обсяг ринку та попит

FinTech України у 2018 році може зрости у 3 – 4 рази, за обсягом капіталізації

компаній, відповідно до прогнозів USAID. До того ж розвиток FinTech ринку

напряму пов'язаний із розвитком ринку електронної комерції, для якої

сприятливим є значне освічене населення країни, рівномірно розселене на

території із достатнім доступом до мережі інтернет. Так, за даними компанії EVO

за 2017 рік обіг фізичних товарів і послуг в e-commerce зріс на 30% до 50 млрд

грн та продовжить зростати до 65 млрд грн у 2018 році.

За даними Consumer Barometer with Google – 66% дорослого населення України

має доступ до Інтернету, 48% - користуються Інтернетом щоденно, а 41% - мають

смартфони.

313

1.3. Кадрове забезпечення

В Україні з кожним роком зростає кількість ІТ-фахівців, за різними

підрахунками їх кількість сягає сьогодні близько 125 тисяч, очікується, що до

2020 року кількість IT-фахівців в країні сягне 200 тисяч. У 2018 році на

Всесвітньому економічному Форумі Україна увійшла до 14 країн-лідерів з

технології блокчейн, яка є ключовою у значній частині FinTech проектів.

Внутрішній ринок IT в 2016 році виріс набагато більше, ніж у інших країн. За

даними агентства Top Lead, загальне зростання IT-ринку України склало 22%. У

той же час розвинені світові ринки ростуть не більше ніж на 5% в рік.

1.4. Інвестиційна привабливість

Компанії сектору FinTech приносять надприбутки та здатні залучати великі

обсяги інвестицій. У 2018 році 29 найбільш FinTech-компаній світу оцінювалися

в 84,4 млрд. дол. У FinTech секторі вже з’явилися компанії вартістю більше 1

млрд. дол. США. З початком економічної кризи приватні інвестори почали

шукати нові напрямки для заробітку, а інформаційна хвиля 2017 року, пов’язана

з ростом курсу криптовалют залучила до цієї галузі значну кількість нових

користувачів.

Отже, наразі в України майже вперше є шанс не наздоганяти, а долучитися до

розвитку та подальшого впровадження актуального глобального тренду, в

Україні є достатній потенціал, проте від держави залежить створення належного

інституційного середовища та стимулювання галузі.

2. FinTech в Україні: сучасний стан та ключові проблеми розвитку

Станом на 2018 рік в Україні функціонують більше 80 FinTech-компаній, лише

42% з них були засновані до 2015 року а 84% існуючих вже пропонують на ринку

власний продукт. Серед топ-менеджерів таких проектів переважна більшість

(70%) – це вихідці з банківського сектору. Тобто FinTech для України є новою

галуззю тому потребує нового, сприятливого регулювання.

Відповідно до даних The FinTech Index від ING Bank, у 2017 році Україна

опинилася серед 73 країн, які володіють одночасно сприятливою startup-

екосистемою та інфраструктурою для розвитку FinTech, за рівнем фінансової

інклюзії країна також займає достойне місце. Проте українські регулятори ринку

декларуючи свою лояльність до FinTech, не поспішають з боку держави

створювати належні умови для подальшого розвитку галузі. Тому Україна за

критерієм регуляторної та політичної стабільності – далеко відстає від країн-

конкурентів.

314

Національним банком України була розроблена Комплексна програма розвитку

фінансового сектору України до 2020 року, яка передбачає реалізацію низки

ініціатив: курс на безготівкову економіку 2020; перехід на стандарти ISO20022;

обмін документами у електронному форматі з використанням електронного

підпису; віддалена ідентифікація особи; можливість замовлення фінансових

послуг онлайн; електронне візування та підпис касових документів; захист прав

користувачів фінансових послуг; підвищення фінансової грамотності населення;

нові правила для стимулювання ліцензування нових гравців у секторі платежів

тощо. Однак станом на сьогодні більшість ініціатив зазначеної програми так і

залишилися нереалізованими.

За сукупними даними USAID та опитувань Unit.City, 1991 Open Data

Incubator, FinTechCluster і BankOnline можна виділити наступні поточні

виклики галузі в Україні.

1. Українські FinTech-провайдери працюють в широкому спектрі напрямків:

платежі та грошові перекази (31,6%), технології та інфраструктура (19,3%),

кредитування (14%), marketplace (7%), insurtech (5,3%), діджитал та необанки

(5,3%), управління фінансами (5,3%), мобільні гаманці (5,3%), blockchain

(3,4%), криптовалюти (1,75%), regtech (1,75%). Сегмент В2В ринку складає

56%, 62,5% з яких – платежі корпоративних клієнтів, 37,5% - платежі малих та

середніх банків, сегмент В2С складає 22,5%.

315

2. Кожен з цих напрямків потребує окремого вдосконалення регуляторної бази

та технічної модернізації існуючої фінансової інфраструктури з якою

взаємодіють FinTech продукти.

Так недосконале законодавче та регуляторне поле суттєво обмежує види

фінансової діяльності, які можуть провадити небанківські установи; відсутнє

нормативне визначення та врегулювання використання криптовалют.

Відсутність відкритих АРІ (програмних інтерфейсів додатків) в банківській

системі ускладнює розробникам створення нових продуктів і послуг.

3. 49% гравців на ринку шукають інвесторів для фінансування своєї

діяльності, ще 45% вкладають власні кошти, 6% фінансують діяльність за

рахунок власного прибутку – галузь є достатньо молодою і не спроможною до

фінансування власного розвитку.

При цьому доступ FinTech-провайдерів до капіталу фінансування залишається

обмеженим. На кінець 2017 року за даними внутрішньодержавної небанківської

платіжної системи Global Money – більше двох третин FinTech-провайдерів

вимагають інвестицій для подальшого існування і масштабування.

4. Для переважної більшості українських гравців джерелом доходів є

комісійні платежі (у 48% - за реалізовані товари та послуги, а у 23,5% - це

транзакційні комісії), тому розвиток FinTech бізнесу залежить від активного

щоденного використання населенням цифрових фінансових сервісів.

В свою чергу масове залучення користувачів ускладняється відсутністю

електронної ідентифікації громадян – ID картками чи MobileID.

3. Система дій з боку державних органів та інших організацій, необхідних

для розвитку FinTech в Україні

Представники Всеукраїнської асоціації фінансових компаній зазначають, що

подальшому розвитку FinTech в Україні в першу чергу заважає недосконалість

законодавчої бази, яка в рамках жорсткого фінансового моніторингу не дозволяє

надавати повний комплекс послуг, який здатні запропонувати компанії.

3.1. Криптовалюти

На сьогодні в Україні відсутній чіткий підхід до визначення правового статусу

криптовалют. Позиція НБУ в цьому питанні наступна: криптовалюта не є

грошима. НБУ, Мінфін та Національна комісія з цінних паперів та фондового

ринку досі не розробили спільного розуміння правового статусу криптовалют. А

зареєстрований у ВРУ Проект Закону України «Про стимулювання ринку

криптовалют та їх похідних в Україні» від 10.10.2017 р. №7183-1 має ряд значних

недоліків.

316

Задля вдосконалення правової бази доцільно звернутися до успішного досвіду

розвинених країн.

Міжнародний досвід врегулювання галузі криптовалют.

США

Відповідно до звіту «Комісії з розслідування ІСО, проведеного віртуальною

організацією «The DAO» у США успішно поєднується державне регулювання у

вигляді ліцензування крипто-бірж і застосування до ІСО законодавства, що

регулює емісію цінних паперів та з іншого боку присутня свобода у використанні

криптовалют як засобу платежу.

Операції з криптовалютами оподатковуються за загальними правилами.

Наприклад, якщо фізична особа отримала дохід у біткойнах, то повинна сплатити

з нього податок на доходи фізичних осіб.

Японія

Самоврядна японська організація цифрових активів (JADA) володіє

повноваженнями регулювати обіг криптовалют. Згадана установа регулює

діяльність крипто-бірж, які повинні також реєструватися в Агентстві фінансових

послуг. З квітня 2017 року біткойн в Японії є офіційним платіжним засобом та

засобом заощадження, що зробило його об’єктом активної зацікавленості

японських інституційних інвесторів. Операції з криптовалютами підлягають

оподаткуванню за загальними правилами.

Сінгапур

За даними Bloomberg Центральний банк Сінгапуру (MAS) зайняв позицію,

відповідно до якої криптовалюти самі по собі не потребують державного

регулювання. Однак у той же час вартим уваги є аналіз ризиків операцій з

криптовалютами , які вимагають регуляторного впливу.

В цілому міжнародний досвід продемонстрував, що занадто жорстке

регулювання крипто-галузі лише призводить до переходу гравців у юрисдикції

інших країн. Таким чином регулятори позбавляють свої країни доступу до цілого

сегменту міжнародних фінансових потоків.

Рекомендації для України щодо регулювання криптовалют

Беручи до уваги активне зростання інтересу з боку громадян та бізнесу до

майнінгу та збільшення інвестицій у проекти, що пов’язані із технологією

Blockchain, з метою створення конкурентоспроможних умов розвитку даного

сектору економіки України у порівнянні з іншими країнами, залучення

інвестицій, створення нових робочих місць та збільшення бюджетних

317

надходжень та утримання талантів уряд повинен взяти до уваги бачення

учасників ринку відносно політики щодо криптовалют та технології Blockchain

в Україні.

В результаті консультацій зі стейкхолдерами та враховуючи напрацювання

спільноти «Криптооптимістів» та консалтингової компанії «Blockchain Lab»

пропонується наступна політика української держави стосовно криптовалют та

технології Blockchain заснована на п’яти максимах, закріплених у законодавстві.

1) Чітко визначити в нормативно-правових актах базові поняття.

- Блокчейн – технологія досягнення консенсусу відносно стану розподіленої

бази даних у визначений момент часу в умовах взаємної недовіри сторін.

Також “блокчейном” може бути названий сам реєстр транзакцій в системі.

- Криптовалюта – нематеріальний цифровий актив, що визначає одиниці

цінності, безпосереднє право власності на які фіксується згідно записів в

розподіленому реєстрі (блокчейні).

- Майнінг – діяльність фізичних осіб, фізичних осіб-підприємців, юридичних

осіб з обробки даних, спрямована на забезпечення функціонування

розподіленого реєстру транзакцій (блокчейна) з метою отримання винагороди

у вигляді одиниць криптовалюти.

- Токен – запис в розподіленому реєстрі транзакцій (блокчейні), який засвідчує

наявність у власника прав власності або вимоги на об'єкти цивільного права.

- Смарт-контракт – програмний код, призначений для функціонування в

розподіленому реєстрі транзакцій (блокчейні), з метою укладання та

автоматизованого виконання юридично значимих угод.

- Криптобіржа – юридична особа, що володіє та керує інтернет-ресурсом, на

якому здійснюється обмін криптовалют та токенів на національні валюти і у

зворотному напрямку. Діяльність криптобірж не потребує додаткового

ліцензування, окрім вимог законодавства щодо фінмоніторингу та боротьби з

відмиванням грошей. Криптобіржа проводить операції із національними

валютами тільки через українські банки.

- Операції з криптовалютами - це обмін криптовалют на національні валюти

та у зворотному напрямку.

2) Задля розвитку екосистеми P2P криптовалютних розрахунків необхідно

зняти обмеження щодо криптообмінних операцій обміну на національну

валюту між окремими фізичними особами, звільнити від необхідності

укладання договорів з фінансовими установами для провадження такої

обмінної діяльності.

318

3) Створити електронний публічний реєстр (перелік) нематеріальних

цифрових активів (криптовалют та токенів), у якому добровільно будуть

вказані характеристики актива, серед яких дата запуску, дата внесення до

реєстру, назва, алгоритм емісії, алгоритм шифрування, емітент тощо.

4) Затвердити на законодавчому рівні мораторій на додаткове регулювання

та регуляторні обмеження у сфері обігу, операцій з криптовалютами та

використання технології блокчейн в Україні на 10 років.

3.2. Регулювання P2P (Peer-to-Peer) кредитування

P2P кредитування – це запозичення коштів між не пов'язаними між собою

особами, та без залучення фінансового посередника – банку, кредитної спілки

тощо. P2P кредитування є важливим елементом глобальних тенденцій

розвитку «sharing economy» та за даними аналітики Morgan Stanley щорічно

зростає вдвічі.

На сьогодні даний інструмент не підпадає під дію Закону України "Про банки

і банківську діяльність" від 07.12.2000 № 2121-III та недостатньо

врегульований іншими нормативно-правовими актами, що робить його

використання не привабливим для FinTech проектів. Наразі також відсутні

законодавчі ініціативи від жодного регулятора ринку фінансових послуг в

Україні з цього питання.

Зважаючи на те, що технологія P2P кредитування по факту вже успішно

випробовувалась в Україні в рамках сервісів ПриватБанка, Ucredit, Taplend

тощо, якнайшвидше необхідно розробити за участі всіх регуляторних органів

(НБУ, Нацкомфінпослуг та НКЦПФР) консолідований документ який введе

проекти в цієї галузі у безпечне правове поле.

3.3. Гармонізація з міжнародними стандартами

Необхідне продовження гармонізації правового поля України з Директивами

Європейського Союзу щодо електронних грошей, віддаленого відкриття

рахунків, багаторівневої ідентифікації клієнтів (KYC – Know your client), PSD2,

відкритих АРІ та використання третіх сторін як агентів.

У січні 2018 року набули чинності норми директиви PSD2, яка зобов’язує банки,

що знаходяться на території Євросоюзу, відкривати свої дані третім сторонам.

Такі міри мають сприяти не тільки появі нових продуктів і послуг, але й

створювати рівні умови для всіх учасників ринку.

Наразі на українські компанії ця вимога прямо не поширюється. Але для

українських компаній, що працюють на європейському ринку, обслуговуються у

місцевих банках і користуються європейськими сервісами, необхідним стає

319

дотримування вимог PSD2. Більше того імплементація в Україні зазначеної

директиви сприятиме підвищенню рівня прозорості надання фінансових послуг

та появі відкритих АРІ в банківській системі України.

3.4. Єдина система банківської ідентифікації

Прискорення розвитку системи «Bank ID» дозволить будь-якому клієнту, який

вже пройшов процедуру KYC в одному банку та отримав національний Bank ID,

використати його для відкриття рахунків у будь-якому іншому банку. Тобто це

фактично ідентифікація особи на основі її банківських даних. Вона знімає

необхідність для людини бути фізично присутньою для отримання фінансової

послуги.

Впровадження повноцінної системи Bank ID:

- запустити єдину національну систему дистанційної ідентифікації, у тому числі

для користування сервісами цифрового уряду;

- зробити процедуру надання фінансових послуг більш прозорою, зручною та

відкритою, дасть змогу дистанційно отримувати адміністративні послуги

тощо.

НБУ анонсував запровадження такої ініціативи ще у 2015 році. Однак через три

роки система «Bank ID» доступна тільки в декількох банках. При цьому Bank ID

вже багато років успішно функціонує в Норвегії, Швеції, Естонії, Латвії,

Фінляндії тощо.

3.5. Стимулювання співпраці між традиційними банками та FinTech-

компаніями

Регуляторні органи ринку фінансових послуг мають стимулювати взаємодію між

банками та FinTech-компаніями. Як показує світовий досвід така співпраця дає

більше переваг для обох сторін.

Серед потужних інструментів налагодження співпраці є інкубаційні програми, за

фінансової підтримки держави. Це доводить досвід глобальної програми для

FinTech-стартапів Start Path від Mastercard, в рамках якої стартапи-учасники

отримують менторство експертів, доступ до API банків і мережу партнерів

Mastercard. Окрім цього потрібна постійна організаційна підтримка ведення

діалогу та вирішення адміністративних перепон.

Потужним способом взаємодії інноваційних компаній з банківською системою є

Open Banking (Відкритий банкінг). Це механізм, який дає можливість клієнтам

банку відкривати свої банківські дані зовнішнім сервісам, наприклад, платіжним

платформам або платформам онлайн-кредитування.

320

Переваги, які дає Open Banking банківському сектору:

- впровадження нових технологій, на шляху поступового переходу до

цифрового банкінгу;

- нові продукти і сервіси, що задовольняють змінний клієнтський попит;

- більш активне використання Big data;

- розширення можливості використання соціальних медіа в якості одного з

основних каналів комунікації.

- Поліпшення якості обслуговування клієнтів;

- створення нових джерел доходу для банку – за рахунок продажу своїх даних

як послуги, або у вигляді плати за підключення провайдера до інтерфейсів

банку;

- зниження витрат банку на розробку нових продуктів і послуг, зменшення

витрат на надання послуг клієнтам за рахунок підключення зовнішніх

провайдерів.

В свою чергу для FinTech-стартапів традиційні гравці – це надійна основа та

велика клієнтська база.

3.6. Застосування SupTech у діяльності регуляторів ринку фінансових

послуг.

Супервізорна технологія (Supervisory Technology – SupTech) дозволить

регуляторам підвищити ефективність своїх наглядових функцій та покращать

якість взаємодії з клієнтами, забезпечить перехід від боротьби з наслідками

проблем до їх попередження.

SupTech включає збір даних та їх аналіз.

1) В рамках збору даних SupTech використовуються для автоматизації

звітності, управління даними та запуску віртуальних помічників.

За допомогою технології дані з банківських інформаційних систем, в реальному

режимі часу перевіряються та консолідуються, а також дозволяють чат-ботам

відповідати на скарги споживачів шляхом автоматичного знаходження

інформації що може вирішити питання клієнтів.

2) В якості аналітичних додатків SupTech використовуються для ринкового

нагляду, автоматичного аналізу неправомірної поведінки, виявлення

інсайдерської торговельної діяльності, ідентифікації відмивання грошей,

виявляють ризики ліквідності та прогнозують динаміку ринків.

321

Для демонстрації практичного застосування SupTech наведемо кейси з

дослідження Financial Stability Institute of the BIS.

В Австралії Система аналізу та аналізу ринку (MAI) є інструментом SupTech

для ринкового нагляду працює на озброєнні у Комісії з цінних паперів та

інвестицій Австралії (ASIC). Інструмент збирає дані в реальному часі на всіх

австралійських ринках основного та вторинного капіталу щодо операцій з

похідними інструментами акцій і капіталу.

Дані передаються на велику платформу з набором додаткових технологій, що

забезпечує візуалізацію, машинне навчання і сповіщення.

По-перше, сповіщення в режимі реального часу визначають аномалії на ринках.

Ці сповіщення інтегровані у щоденні операції та робочі процеси персоналу.

По-друге, з’являються великі можливості аналізу історичних даних, які дають

змогу оцінити великі та складні ризики в поєднанні з суміжними галузями.

Сінгапур застосує у 2018 році SupTech для виявлення порушень щодо боротьби

з відмиванням коштів (AML) для Валютного управління Сінгапуру (MAS).

MAS аналізуватиме 3 000 щомісячних звітів про підозрілі операції (STR)

пов’язані з ризиками відмивання коштів та фінансування тероризму, які

фінансові установи подають у МАС.

Для аналізу звітів використовуються технології обробки природної мови та

технології машинного навчання. Наглядачі використовуватимуть виявлену

підозрілу інформацію про відмивання грошей для подальших розслідувань.

322

Технологія автоматично встановлюватиме підозрілі сутності і зв'язок між ними.

Та більш глибоко відслідковувати на цій основі трансакції з підозрілих суб'єктів

які прямо не потрапили в зону ризику.

У порівнянні аналогічне ручне розслідування тривало б два роки, а використання

штучного інтелекту (AI) та машинного навчання (ML), для аналогічної задачі

вимагатиме всього декілька хвилин. AI / ML також може виявляти схеми, з

ідентифікацією яких люди самотужки не здатні впоратись.

3.7. Розробка комплексної стратегії розвитку Fintech в Україні та моделі

регуляторної «пісочниці».

Стратегія розвитку Cashless Economy була представлена НБУ ще в квітні 2016

року. Дана стратегія не була прийнята та реалізована своєчасно, адже світ вже

давно покинув “безготівкову еру” та вступив до ери блокчейн-технологій.

Нова комплексна програма розвитку фінансового сектору України до 2020 року

потребує значного розширення, особливо з питань захисту прав споживачів при

наданні цифрових фінансових та квазіфінансових послуг, P2P та P2B

кредитування, краудфандингу, застосування блокчейну, машинного навчання,

нових стандартів кібербезпеки тощо.

Впровадження моделі регуляторної «пісочниці».

Суть цього підходу полягає в тому, що заявники, наприклад, стартапи та

фінансові інститути, можуть тестувати свої продукти в керованому середовищі з

менш жорсткими вимогами до виконання зобов'язань. Наприкінці терміну дії

заявки продукт залишає пісочницю і починає функціонувати у реальному світі,

де вже матиме повну відповідність всім нормам.

Успіх впровадження такої моделі буде залежати від реалізації низки умов:

- регуляторам слід домовлятися між собою з метою уникнення юрисдикційного

арбітражу. Для того, щоб у випадку, коли стартап отримує відмову в одній

пісочниці, він міг спробувати реалізуватися в іншій юрисдикції з іншими

вимогами;

- регуляторам потрібен технічно грамотний персонал, що дозволить

гарантувати, що експертиза заявок виконуватиметься ретельно та із

дотриманням всіх необхідних вимог;

- регулятор має створити механізм повідомлення потенційних кандидатів про

те, які саме продукти йому особливо цікаві і, таким чином, не тільки

формувати цільовий пул заявників, а й виділятися на тлі інших пісочниць за

рахунок спеціалізації.

323

Станом на сьогоднішній день модель регуляторної пісочниці працює в Канаді,

Об’єднаних Арабських Еміратах, Сінгапурі, Гонконзі, Австралії тощо.

3.8. Впровадження технологій blockchain в державні реєстри фінансових

послуг.

Державі необхідно взяти лідерство в процесі впровадження технології blockchain

у діяльність фінансових регуляторів, реєстрів фінансових послуг та роботу

державних банків. Використання blockchain у FinTech дозволяє:

- здійснювати повну перевірку компанії запиту документів у контрагента, так

як вся фінансова звітність може зберігатися в реєстрі і бути відкритою для

широкого кола осіб, знижує ризики контрагентів;

- позбутися від участі у фінансових операціях третіх сторін;

- відстежувати транзакції;

- зберігати і передавати кошти один одному без участі банку (адже в системі

blockchain успішно реалізована можливість підтвердження автентичності

особистості, реєстрації угод і укладення контрактів).

Отже FinTech є новою багатогранною галуззю, де Україна має всі шанси стати

світовим лідером, за належної підтримки та лідерства держави.

324

РОЗДІЛ 21.

НОВА ЕНЕРГЕТИЧНА ПОЛІТИКА

Розвиток енергетики є важливим як в контексті вирішального впливу на

економіку України та рівня життя громадян, так і з огляду на безпекові питання.

Енергетична незалежність та енергобезпека є ключовими цілями розвитку

галузі та займають важливе місце в системі національної безпеки.

Крім того, енергетична політика має враховувати завдання з євроінтеграції

та світові тенденції розвитку, спрямовані на перехід від викопного

(вуглеводного) палива до відновлюваних джерел енергії (ВДЕ).

21.1. Міжнародні зобов'язання України в енергетичній сфері

Україна є членом Європейського Енергетичного Співтовариства (надалі – ЄЕС),

підписала Угоду про асоціацію з ЄС та фактично стала асоційованим членом ЄС

в частині енергоспівробітництва. На виконання зобов'язань з приведення

законодавства до вимог Третього енергетичного пакету, прийняті базові

закони71, які повинні забезпечити вимоги щодо безпечного, конкурентного та

надійного постачання газу та електроенергії, де в основі розвитку

енергетичних ринків – інтереси споживачів.

Прийняте законодавство формально враховує необхідні зміни, але на практиці

не забезпечує роботу ринків з дотриманням одночасно всіх основних вимог,

оскільки залишається низка невирішених проблем, що стримують розвиток

конкуренції, основною з яких є висока монополізація.

Приєднавшись до Паризької кліматичної угоди, Україна озвучила ціль із

скорочення викидів парникових газів на 40% до 2030 року відносно рівня

викидів 1990 року. Одночасно питання екологічної політики передбачені

низкою європейських директив, в тому числі щодо отримання енергії з

відновлюваних джерел.

В цьому напрямку схвалено різні нормативно-правові акти72, які, зокрема,

визначають цілі розвитку ВДЕ на рівні 8% у загальному первинному

71 Закони України “Про ринок природного газу” (від 9 квітня 2015 року); “Про Національну комісію, що здійснює

державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг” (від 22 вересня 2016 року); “Про ринок

електричної енергії” (від 13 квітня 2017 року).

72 Національний план дій з енергоефективності на період до 2020 року, Національний план дій з відновлювальних

джерел енергії (ВДЕ) на період до 2020 року, Енергетична стратегія України до 2035 року, Стратегія

низьковуглецевого розвитку України до 2050 року, Національний план скорочення викидів від великих

спалювальних установок, Закон України «Про оцінку впливу на довкілля».

325

енергопостачанні (ЗППЕ)73 (або 11% в кінцевому енергоспоживанні) до 2020

року, зі збільшенням до 25 % до 2035 року.

Основним інструментом стимулювання розвитку відновлюваної енергетики в

Україні є "зелений" тариф, який встановлюється на електроенергію, вироблену з

ВДЕ до 2030 року, з прив'язкою до євро, та зобов'язання викупу такої

електроенергії у повному обсязі. Разом з тим, майже за десять років введено

1 643,4 МВт потужностей ВДЕ, частка яких у загальному виробництві

електричної енергії складає всього лише 1,9%74 (Рис. 22.1). З них найбільше

розвиваються потужності вітрових та сонячних електростанцій, які складають

89% від загальної потужності ВДЕ (Рис. 22.1), що відповідає світовим

тенденціям.

21.2. Невідповідність розвитку енергетичної сфери в Україні світовим

тенденціям

До основних світових тенденцій в енергетиці відносяться такі.

1. Стрімке зростання відновлюваної енергетики

За даними міжнародної мережі REN2175, в розбудові нової електроенергетичної

інфраструктури переважає частка ВДЕ (70%), досягнувши в 2017 році 1 081 ГВт,

а разом з об'єктами великої гідроенергетики – 2 195 ГВт. Загальна сума

інвестицій у ВДЕ та альтернативні види палива сягнула 279,8 млрд доларів.

Найбільш інтенсивними темпами розвивається вітрова (539 ГВт) та сонячна

енергетика (402 ГВт), яка в 2017 році збільшила потужності на третину

порівняно з показниками 2016 року (Рис. 22.2). Зокрема, привабливість сонячної

енергетики пояснюється зниженням цін на сонячні панелі на 81% порівняно з

цінами у 2009 році, як звітує Міжнародне агентство з відновлюваних джерел

IRENA76.

Крім того, така тенденція в світі пов'язана з обраним курсом 195 країн світу, які

підписали Паризьку угоду, на відмову від викопної енергетики і переходу до

ВДЕ до середини цього століття. Великобританія, Канада, Бельгія, Австрія,

Італія, Швейцарія, Франція, Фінляндія та інші країни оголосили відмову від

73 ЗППЕ - загальне первинне постачання енергії, що розраховується як сума виробництва (видобутку), імпорту,

експорту, міжнародного бункерування суден та зміни запасів енергоресурсів у країні. 74 Огляд розвитку сектору ВДЕ за ІІ квартал 2018 року, НКРЕКП // https://www.slideshare.net/NKREKP/i-2018-

103143917 75 RENEWABLES 2018 GLOBAL STATUS REPORT, REN21 Renewable Energy Policy Network for the 21st Century

// http://www.ren21.net/gsr-2018/

76 Renewable Power Generation Costs in 2017, IRENA.

326

вугільної енергетики в межах кліматичної політики, поступово досягаючи

повної декарбонізації.

Рис. 21.1. Ринок ВДЕ станом на червень 2018 року (за даними НКРЕКП)

Енергетичні стратегії Данії та Швеції встановлюють цілі повної декарбонізації

до 2050 року. Для багатьох розвинених країн світу цей індикатор складає не

менше 50% у довгостроковому переході. Основні заходи для досягнення такої

мети – розвиток ВДЕ (в тепловій та електроенергетиці, на транспорті) та

зменшення загальних обсягів енергоспоживання.

Проте, енергетична політика України, яка існує сьогодні, не передбачає у

довгостроковій перспективі переходу до повної декарбонізації економіки,

тобто не відповідає світовим тенденціям. У нормативно-правових актах

відсутні такі цілі та відповідні заходи по їх досягненню. Відповідно до цілей

Енергетичної стратегії України, яка прийнята Кабміном, частка вугілля в

структурі ЗППЕ України в 2035 передбачається на рівні 12,5%.

Імпорт вугілля в Україні зростає. За даними фіскальної служби, в 2017 році

Україна імпортувала 19,8 млн тонн вугілля (УКТЗЕД 2701 Вугілля кам'яне,

антрацит, брикети, котуни та аналогічні види твердого палива, одержані з

кам'яного вугілля) на суму 2 744,062 млн доларів, що майже вдвічі більше ніж в

2016 році (сума склала 1 467,09 млн доларів). В першому кварталі 2018 року 5,7

млн тонн вугілля на суму $760 млн, що на 57,6% (2,99 млн тонн) більше, ніж за

аналогічний період минулого року. Більша частка вугілля в період з 2016 року

імпортована з Росії (в середньому 60%), США, Канади. Слід зазначити, що

встановити походження імпортованого вугілля з Росії досить складно і є велика

ймовірність, що його левова частка видобута на окупованих територіях

Донецької та Луганської областей.

Б) Динаміка розвитку

потужностей (МВт) ВДЕ

А) Структура виробництва

електроенергії з різних джерел

327

Рис. 21.2. Динаміка збільшення потужностей сонячної (Figure 24) та вітрової (Figure 34)

енергетики в світі (фрагменти звіту The World Nuclear Industry Status Report 2017)

Будівництво нових об’єктів атомної енергетики також поступово зменшується в

світі. За даними The World Nuclear Industry Status Report 201777, щороку в світі

будується реакторів в 10 разів менше протягом останніх 20 років порівняно з

періодом 1970-1980-х років (Рис. 21.3).

77 The World Nuclear Industry Status Report 2017 // https://www.worldnuclearreport.org/The-World-Nuclear-Industry-

Status-Report-2017-HTML.html#link15

328

Рис. 21.3. Динаміка будівництва ядерних реакторів в світі

(фрагмент звіту The World Nuclear Industry Status Report 2017)

Показник зростання потужностей атомної енергетики +36 ГВт значно програє

масштабному розгортанню ВДЕ в 2017 році: приріст +451 ГВт вітрової та +301

ГВт для сонячної енергетики (Рис. 21.4).

Рис. 21.4. Порівняння динаміки зростання потужностей атомної, вітрової та сонячної

енергетики в світі (фрагмент звіту The World Nuclear Industry Status Report 2017 )

Відповідно, інвестиції в сонячні та вітрові проекти в десятки разів вищі

порівняно з атомною енергетикою (Рис. 21.5).

329

Рис. 21.5. Динаміка інвестицій у проекти ВДЕ та атомної енергетики в світі

(фрагмент звіту The World Nuclear Industry Status Report 2017 )

В Україні більше 50% електроенергії виробляється атомними

електростанціями (АЕС) (Рис. 22.1). Ціна на електроенергію, вироблену АЕС,

залишається найнижчою на Оптовому ринку електроенергії (ОРЕ) серед інших

виробників. Однак, потрібно враховувати, що постачання ядерного палива

здійснюється з Росії та США, а відпрацьоване ядерне паливо теж відправляється

до Росії. Отже, у собівартості атомної енергії необхідно враховувати вартість

зняття блоків з експлуатації, а також вартість поводження з ядерними відходам

та відпрацьованим паливом. Згідно з цілями Енергетичної стратегії України до

2035 року використання атомної енергії в структурі ЗППЕ займає

найбільшу частку (25%) після природного газу (30,2%).

2. Четвертий енергопакет «Чиста енергія для всіх європейців»

Наприкінці 2016 року Європейська Комісія презентувала Четвертий енергопакет

"Чиста енергія для всіх європейців"78, де основні питання енергетичної політики

стосуються пріоритетності енергоефективності (загальноєвропейський показник

32,5% до 2030 року, з переглядом цілей до 2023 року), встановленню нових

обов'язкових для ЄС цілей по ВДЕ (32% до 2030 року, з переглядом цілей до 2023

року), загальної структури ринку електроенергії та регуляторної політики,

забезпечуючи кращі умови для споживача. Мова йде про створення архітектури

ринку, із забезпеченням гнучкості як для виробництва, так і для споживання

електричної енергії, де ціна на енергію визначається попитом (високі ціни в

пікове споживання, найнижчі – в період зменшення попиту на енергію).

Споживач стає мотивованим гравцем ринку, який не тільки споживає, але має

можливості виробляти, зберігати та продавати електроенергію, керуючи власним

енергоспоживанням та отримуючи відчутну вигоду. В умовах децентралізації

78 Clean Energy for All Europeans // https://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-strategy-and-energy-union/clean-

energy-all-europeans

330

енергоринку ефективно працюють енергетичні кооперативи, що являють собою

об'єднання місцевих громад і підприємств для реалізації проектів екологічного і

незалежного від енергокомпаній виробництва енергії.

Крім того, передбачається розвиток екологічного транспорту, де перевага

надається використанню електромобілів та біопалива. В свою чергу це має

зменшити викиди СО2 в транспортній сфері на 70%.

Запропоновані Європейською Комісією пропозиції "Чиста енергія для всіх

європейців" спрямовані на те, щоб показати, що перехід до екологічно чистої

енергії є сектором зростання майбутнього. У разі, якщо імплементація

Четвертого енергопакету дозволить щорічно залучати до 177 мільярдів євро

державних та приватних інвестицій, починаючи з 2021 року, це може збільшити

ВВП країн ЄС на 1% щороку протягом наступного десятиліття та створити 900

тисяч нових робочих місць.

В травні 2018 року було прийнято першу частину Четвертого енергопакету, що

стосується енергоефективності будівель.

В той же час Україна продовжує адаптацію законодавства до вимог Третього

енергопакету. Закон України "Про енергоефективність будівель" вводить

обов'язкову енергетичну сертифікацію та визначення класів будівель згідно з

європейською методикою, але не враховує норми нововведеної директиви ЄС

згідно з Четвертим енергопакетом.

Тому найближчим часом може виникнути необхідність у вдосконаленні

прийнятих процедур енергетичної сертифікації, переймаючи кращі сучасні

європейські практики.

Те саме зауваження стосується і впровадження ринку електричної енергії

відповідно до законодавства, розробленого з урахуванням європейських норм,

які перебувають на стадії перегляду і вдосконалення. Що стосується

децентралізованої енергетики, діюче законодавство не сприяє в достатній мірі

розвитку енергетичних кооперативів та впровадження проектів ВДЕ в громадах.

Регуляторна політика щодо розвитку таких об'єктів ускладнена для громад в

зв'язку з обов'язковим ліцензуванням та іншими процедурами, які вимагаються

для участі на ринку в якості виробника електроенергії.

3. Стрімкий розвиток технологій в світі для зниження енергоємності

економік

Рівень ефективності та конкурентоспроможності економіки в усьому світі

вимірюється за допомогою показника енергоємності ВВП, який визначається

331

відношенням загальних обсягів споживання енергоресурсів відносно ВВП за

певний період.

За цим показником Україна відстає більше ніж удвічі від середнього

світового рівня (Рис. 22.6), а порівняно з окремими країнами: Великобританією

– в 4 рази, Туреччиною – в 3,3 рази, Польщею – в 2,6 рази.

Рис. 21.6. Енергоємність (споживання енергії на одиницю ВВП) в Україні та світі,

кг н.е./$2015 рік (за даними Enerdata, Global Energy Statistical Yearbook 2017)

Це наслідки застосування впродовж багатьох років неефективних технологій з

надмірним енергоспоживанням в промисловості, енергетичному та інших

секторах економіки, а також низького рівня енергоефективності в житлово-

комунальному секторі. Важливу роль відіграє пріоритетність напрямків в

енергетичній політиці, де енергоефективність має посідати одне із перших місць.

Враховуючи все вищевказане, слід врахувати, що у час, коли в світі відбувається

стрімкий розвиток технологій та поява нових ринкових моделей, Україна

перебуває в стані незавершеної реформи в енергетиці і не встигає за сучасними

змінами, які вимагають досить швидкої адаптації.

21. 3. Ключові проблеми енергетики в Україні

Сучасний стан енергетики характеризується низкою накопичених проблем. За

останні чотири роки, з моменту підписання Коаліційної Угоди79, багато з них

залишаються так і не вирішеними, не дивлячись на те, що прийнято значну

частину відповідного базового законодавства. Основні проблеми енергетики

полягають в наступному.

79 Угода про Коаліцію депутатських фракцій "Європейська Україна" // https://goo.gl/Dft3ud

332

1. Низький рівень енергетичної незалежності та безпеки

Україна залишається імпортозалежною від енергоресурсів, в першу чергу – від

імпорту природного газу. Обсяги імпортованого природного газу

розподіляються для використання теплокомунальними підприємствами (ТКЕ), а

також для потреб населення та інших споживачів. Імпортоване вугілля

використовується генеруючими компаніями для забезпечення роботи теплових

електростанцій (ТЕС і ТЕЦ). Залишається абсолютна залежність атомної

енергетики від зовнішніх поставок ядерного палива, скомпонованого в ТВЕЛ80.

При цьому у загальному виробництві електричної енергії теплова та атомна

генерація займають левову частку – 36,7 та 51,3% відповідно.

В умовах залежності від зовнішніх енергоресурсів мають місце ризики

політичного та економічного тиску на державу.

2. Високий рівень монополізації

Зберігається монопольний вплив фінансово-промислових груп в різних сферах

паливно-енергетичного комплексу (ПЕК).

Нафтогазовий комплекс

Оператором газотранспортної системи України є АТ "Укртрансгаз", 100% акцій

якої володіє НАК "Нафтогаз України". Дочірніми підприємствами НАК

"Нафтогаз України" видобувається понад 97% нафти і газу в Україні. Одним з

них є ПАТ "Укрнафта" – найбільша нафтовидобувна компанія України,

видобуває понад 86% нафти, 28% газового конденсату та 16% газу від загального

видобутку вуглеводнів в Україні, розробляє родовища вуглеводнів на території

нафтогазоносних регіонів України. Контрольним пакетом акцій

50% + 1 акція ПАТ "Укрнафта" володіє НАК "Нафтогаз України", рештою –

приватні компанії та структури81.

Газорозподільні та газопостачальні компанії, або облгази, перебувають частково

у державній власності, проте є підконтрольними окремим приватним

структурам82. При цьому всі газорозподільні мережі, які відносяться до

державного майна, облгази використовують безоплатно та безстроково на правах

господарського відання. 100% українського населення користуються послугами

з розподілу та постачання цих компаній, не маючи інших альтернатив. Право

обирати постачальника природного газу відповідно до ЗУ "Про ринок

80 Тепловидільни́й елеме́нт (ТВЕЛ) – головний конструктивний елемент активної зони ядерного реактора, в якому

знаходиться ядерне паливо. 81 Укрнафта. Матеріал з Вікіпедії // https://goo.gl/1jSghz 82 Список газопостачальних підприємств України. Матеріал з Вікіпедії // https://goo.gl/9vKady

333

природного газу" для фізичних осіб має декларативний характер та не

реалізоване на практиці.

Ринок електроенергії

На час перехідного періоду, пов'язаного з реформуванням ринку електроенергії,

ринок працює за моделлю оптового покупця в особі ДП "Енергоринок".

Виробники продають вироблену електричну енергію з різних джерел в оптовий

ринок за цінами, встановленими регулятором. В залежності від різних цін

виробників, на ринку формується середньозважена оптова ринкова ціна. За цією

ціною постачальники купують електроенергію на оптовому ринку та здійснюють

подальший її продаж споживачам.

Майже всі обласні енергокомпанії (обленерго), які володіють розподільчими

електричними мережами та наразі здійснюють постачання електроенергії,

перебувають у приватній власності фінансово-промислових груп83. По аналогії з

газовим ринком, на практиці побутові споживачі електроенергії не мають

альтернативи у виборі постачальника електроенергії, крім обленерго у

відповідному регіоні.

Серед виробників електроенергії об'єкти атомної та великої гідроенергетики

перебувають в державній власності. Майже всі енергогенеруючі компанії, до

складу яких входять ТЕЦ і ТЕС, або так звана теплова генерація, де основним

паливом є вугілля, підконтрольні одному енергохолдингу. Виробництво

електроенергії об'єктами цього енергохолдингу складає понад 80% всієї

виробленої електроенергії ТЕС і ТЕЦ в Україні. Енергохолдинг має вертикально

інтегровану структуру, поєднуючи контроль одночасно над вуглевидобувними

підприємствами, енергогенеруючими компаніями та обленерго84. Є очевидним,

що в таких умовах енергохолдинг зацікавлений постачати вугілля на ТЕС і ТЕЦ

підконтрольних йому компаній. При цьому, паливна складова (витрати на

вугілля) в структурі тарифів ТЕС на вироблену електроенергію складає до 90%.

Як правило, це призводить до цінових маніпуляцій, таких як завищення цін на

паливо для збільшення тарифу на виробництво електроенергії.

Ринок вугілля

В Україні 85% загального обсягу видобутку вугілля здійснюють приватні

компанії, підконтрольні одному енергохолдингу85. При цьому вугілля власного

83 Список енергопостачальних підприємств України. Матеріали з вікіпедії // https://goo.gl/sv7gCE 84 Матеріал Бізнес Цензор // https://goo.gl/qnJH2G; ДТЭК Интегрированный отчет 2016 финансовые и

нефинансовые резульататы // http://www.dtek.com/content/files/dtek_ar_2016_ru_e_version.pdf; Систем Кепітал

Менеджмент. Матеріал з вікіпедії // https://goo.gl/EJq94Y 85 Інформація про роботу вугільного комплексу. Міненерговугілля //

http://mpe.kmu.gov.ua/minugol/control/uk/publish/officialcategory?cat_id=245183238; Матеріал Бізнес Цензор

https://biz.censor.net.ua/resonance/3023076/v_yakomu_stan_perebuva_ukranskiyi_vuglevidobuvniyi_kompleks

334

видобутку спрямовується на здійснення компаніями діяльності з виробництва

електроенергії, про що зазначено вище.

В державній власності залишились в переважній більшості збиткові або

нерентабельні підприємства, які забезпечують роботою мешканців невеликих

міст-сателітів. Всі ці підприємства підтримуються системою дотацій, мають

дебіторську заборгованість, деякі з них перебувають на межі або в стадії

банкрутства. Рентабельні підприємства, цікаві для інвесторів, були

приватизовані приватними структурами раніше та наразі використовуються для

видобування та постачання вугілля на потреб ТЕС і ТЕЦ підконтрольних їм

компаній.

Враховуючи все вищевказане, високий рівень монополізації, зокрема за рахунок

високої вертикальної інтеграції, негативно впливає на розвиток енергетичних

ринків в Україні. Це абсолютно не стимулює учасників ринку до конкуренції,

стримує запровадження нових ринкових моделей і технологій, не сприяє

підвищенню якості наданих послуг, обмежує можливості появи нових гравців на

ринках. Також це в значній мірі пояснює довготривалі спроби переходу до нових

ринкових моделей, які націлені на посилення конкуренції, відхід від ручного

управління та повну відкритість.

Окремо слід зазначити в енергетиці має місце висока корупційна складова в

галузі. За оцінкою Національного антикорупційного бюро України (НАБУ),

сукупний розмір збитків від злочинів, пов'язаних з діяльністю підприємств ПЕК,

розслідуваних з 2016 року, становить понад 11 млрд грн86.

Сфера теплопостачання

В містах України переважно зберіглася модель централізованої системи

теплопостачання. Майже всі теплові мережі перебувають в комунальній

власності і знаходяться у незадовільному стані: зношення досягає 80%, до 40%

мереж перебувають в аварійному стані. Місцеві теплопостачальні компанії

одночасно виступають і виробниками теплової енергії, і розподільними

компаніями. В свою чергу це обмежує конкуренцію, оскільки на практиці інші

потенційні постачальники не отримують доступ до теплових мереж таких

компаній, які фактично є місцевими монополістами.

86 Матеріал Інтерфакс-Україна https://ua.interfax.com.ua/news/general/442856.html; Матеріал НАБУ

https://nabu.gov.ua/novyny/sprava-martynenka

335

3. Відсутність збалансованості інтересів держави, учасників ринків та

споживачів

Під час реформування енергетичних ринків враховуються переваги та інтереси

гравців-монополістів, присутніх на ринку вже впродовж багатьох років.

Допущення різного роду маніпуляцій, які зокрема впливають на формування цін

на енергетичних ринках, призводять до викривлення суті реформ. Здебільшого

такі дії допускаються на рівні розробки та імплементації вторинного

законодавства, прийняття регуляторних рішень.

Яскравим прикладом реалізації такої політики є розрахунок ціни енергетичного

вугілля за так званою формулою "Роттердам+"87 під час формування прогнозної

ціни продажу електричної енергії (ОРЦ) в оптовий ринок, яка почала діяти з

другого кварталу 2016 року. Таке рішення було прийняте Національною

комісією, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та

комунальних послуг (НКРЕКП)88, що фактично привело ціну енергетичного

вугілля до європейських, але без зобов'язань щодо дотримання стандартів

технічної цінності та екологічних норм ЄС. Із введенням в дію нової формули,

прогнозна ОРЦ щорічно підвищується, що в свою чергу призводить до

збільшення тарифів на електричну енергію для непобутових споживачів89.

Надання переваги окремим учасникам ринку порушує баланс інтересів усіх

інших та, як наслідок, зменшує довіру до НКРЕКП як державного регулятора в

енергетиці. Крім того, слід зазначити, що регулятор є незалежним від будь-яких

гілок влади у прийнятті рішень, що передбачено Законом України "Про

НКРЕКП".

4. Брак дієвих ринкових механізмів

Ринок природного газу не працює повноцінно за новими правилами,

передбаченими діючим законодавством України, яке розроблялося з

урахуванням європейських норм90. Основні невирішені питання стосуються

впровадження ринку добового балансування в газотранспортній системі

України, можливостей реалізації права споживачів обирати постачальника

природного газу, встановлення ринкової ціни на газ для населення.

87 Для виробників електроенергії прогнозна ціна продажу електроенергії для енергетичного вугілля визначається

середніх індексів АРІ2 на умовах CIF в основних портах Західної Європи Амстердам - Роттердам – Антверпен, з

урахуванням середньої вартості доставки вугілля з портів Амстердам - Роттердам - Антверпен до українського

порту. 88 Постанова НКРЕКП від 03.03.2016 № 289 // http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z0428-16 89 Постанови НКРЕКП від 24.06.2016 № 1178, від 23.03.2017 № 337, від 28.12.2017 № 1513; Матеріали ЕП

https://www.epravda.com.ua/publications/2017/08/14/627482/ 90 Відповідно до Закону України "Про ринок природного газу"

336

Ринок електричної енергії перебуває в перехідному періоді до запуску нової

моделі ринку з 1 липня 2019 року відповідно до Закону України "Про ринок

електричної енергії". На час імплементації діючого законодавства досить

важливими питаннями на сьогодні є підготовка всіх учасників ринку до роботи

за новими правилами. Зокрема, не вирішено питання погашення дебіторської

заборгованості в ДП "Енергоринок", яка утворилася за роки його

функціонування за моделлю оптового покупця (або єдиного пулу), та на початок

2018 року склала 29,8 млрд гривень91. Основні причини утворення такої

заборгованості – наявність перехресного субсидування через ОРЦ (дотаційні

механізми). Підприємство має бути ліквідоване в зв'язку зі створенням ринку на

добу наперед та внутрішньодобового ринку (енергобіржі).

Перехідний період є досить вразливим, оскільки на цей час зберігається ручне

управління ринку через прийняття багатьох рішень регулятором (НКРЕКП).

Ринок вугілля в Україні характеризується дуже слабкою конкуренцією. Модель

ринку зводиться до фактичного домінування одного гравця. Фактори відсутності

прозорості та недосконалої цінової політики у вугільній галузі, які ще більше

загострилися після початку проведення АТО на Донбасі, негативно впливають

на конкуренцію та сприяють зміцненню монополії компаній приватно-

фінансових груп.

5. Низький рівень енергоефективності

Енергоємність ВВП України в 2017 році склала 0,246 кг н.е./$2015 рік, що більше

ніж удвічі вище середнього показника у світі92.

Це означає, що обсяг енергії, який використовується для виробництва одиниці

товарів і послуг в Україні, досить високий і потребує вжиття заходів для

скорочення енергоспоживання в різних секторах економіки, в першу чергу

найбільш енергоємних.

Також тому сприяє низька енергоефективність житлового фонду та громадських

будівель, високих втрат в енергомережах. Механізм субсидування в житлово-

комунальному секторі не стимулює населення до енергозбереження, тому

потребує перегляду. Єдиним джерелом для впровадження енергоефективних

заходів є програма Уряду, що передбачає надання "теплих кредитів"93 для

91 Згідно з Пояснювальною запискою до проекту закону "Про особливості погашення заборгованості, що

утворилися на оптовому ринку електричної енергії" № 8253 від 10.04.2018. 92 Середній показник енергоємності ВВП у світі в 2017 році - 0,116 кг н.е./$2015 рік; дані по Україні та в світі

вказані без поправки на паритет купівельної спроможності. Матеріали з Enerdata, Global Energy Statistical

Yearbook 2017 93 УРЯДОВА ПРОГРАМА «ТЕПЛИХ» КРЕДИТІВ http://saee.gov.ua/uk/consumers/derzh-pidtrymka-

energozabespechenya

337

фізичних осіб та ОСББ за рахунок бюджетних коштів. Разом з тим, ця програма

час від часу призупиняє дію через брак додаткового фінансування. Отже,

фінансових інструментів для впровадження заходів, направлених на підвищення

енергоефективності, недостатньо.

6. Відсутність єдиної політики галузі

Загальні проблеми сектору полягають у відсутності єдиної політики галузі.

Одночасно приймаються і реалізуються рішення, які суперечать цілям один

одного. Наприклад, декларація цілей у відповідності з низьковуглецевим

розвитком, з посиланням на виконання Паризької угоди, і одночасна розробка

рішень, пов’язаних із підтримкою вугільної (теплової) генерації.

Це також пов'язано з низькою інституційною спроможністю галузевих

державних органів. Бракує чітко визначених та скоординованих дій центральних

органів виконавчої влади (ЦОВВ), які відповідають за формування політики

енергетики, енергоефективності та енергозбереження, екології, з урахуванням

викликів, які постали перед державою.

Наприклад, Держенергоефективності (ДЕЕ) є найбільш активним ініціатором

законодавчих змін щодо сприяння розвитку ВДЕ в Україні та реалізує відповідні

заходи, поєднуючи завдання в напрямку енергоефективності та

енергозбереження. Разом з тим, ДЕЕ не є органом законодавчої ініціативи. Крім

того, завдання з реалізації енергетичної політики в країні покладені на

Міненерговугілля, тоді як ДЕЕ, виконуючи заходи в межах цих завдань,

підпорядковане іншому ЦОВВ - Мінрегіонбуду.

21.4. АНАЛІЗ ЕНЕРГЕТИЧНОЇ СТРАТЕГІЇ ДО 2035 РОКУ,

ЗАТВЕРДЖЕНОЇ КАБІНЕТОМ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ

Енергетична стратегія України на період до 2035 року, затверджена Кабміном

(надалі – ЕСУ 2035)94, передбачає три основні цілі, що увійшли до назви

документу – «Безпека, енергоефективність, конкурентоспроможність». При

цьому до 2035 року енергоємність ВВП має зменшитися більше ніж удвічі – до

0,13 ЗППЕ у т н.е./тис. дол. ВВП (ПКС)95.

94 Розпорядження КМУ від 18 серпня 2017 р. № 605-р «Про схвалення Енергетичної стратегії України на період

до 2035 року “Безпека, енергоефективність, конкурентоспроможність”» //

https://www.kmu.gov.ua/ua/npas/250250456

95 За даними ЕСУ (Додаток 1) показник енергоємності ВВП у 2015 році склав 0,28 ЗППЕ у т н.е./тис. дол. ВВП

(ПКС), де ЗППЕ - загальне первинне постачання енергії, що розраховується як сума виробництва (видобутку),

імпорту, експорту, міжнародного бункерування суден та зміни запасів енергоресурсів у країні.

338

ЕСУ 2035 визначає три етапи реалізації, де основні цілі і завдання передбачають:

Етап 1 – Реформування енергетичного сектору (до 2020 року):

завершення імплементації ринків електричної енергії та природного газу

відповідно до вимог Третього енергетичного пакету, а також інституційної

інтеграції енергетичної інфраструктури з об’єднаною газотранспортною

системою Європи ENTSO-G та виконання низки заходів для синхронізації

об'єднаної енергосистеми України з об'єднаною енергосистемою Європи

ENTSO-E;

створення ринку вугілля, впроваджуючи заходи з пом’якшення

соціальних та екологічних наслідків ліквідації/консервації вугільних шахт

та соціальної реконверсії регіонів закриття шахт відповідно до найкращих

європейських практик;

збільшення частки відновлюваних джерел енергії (ВДЕ) до 11% в

кінцевому енергоспоживанні, що складає 8% від ЗППЕ.

Етап 2 - Оптимізація та інноваційний розвиток енергетичної інфраструктури

(до 2025 року):

технічна інтеграція енергосистеми із зоною континентальної Європи

ENTSO-E в режимі експлуатації;

повна інтеграція газотранспортної системи з європейською ENTSO-G;

реалізація інвестиційних проектів у рамках Національного плану

скорочення викидів від великих спалювальних установок;

підвищення ефективності діючих систем централізованого

теплопостачання та формування нових місцевих систем теплопостачання

на основі з урахуванням потенціалу місцевих видів палива, логістики

постачання, регіональної та загальнодержавної енергетичної

інфраструктури;

запровадження механізмів залучення інвестицій для реалізації програми

заміщення потужностей, що мають бути виведені з експлуатації, новою

енергетичною інфраструктурою;

інтенсивне залучення інвестицій у сектор ВДЕ, розвиток розподіленої

генерації, зокрема розробка та початок реалізації плану впровадження

«розумних» енергетичних мереж (Smart Grids) та створення розгалуженої

інфраструктури для розвитку електротранспорту.

Етап 3 - Забезпечення сталого розвитку (до 2035 року):

339

інноваційний розвиток енергетичного сектору й будівництво нової

генерації для заміщення потужностей, що мають бути виведені з

експлуатації;

запровадження стандартів будівництва «пасивний дім», досягнення

цільових показників скорочення викидів SO2, NOx та пилу згідно з

Національним планом скорочення викидів від великих спалювальних

установок та запровадження в Україні системи торгівлі квотами на викиди

парникових газів;

збільшення національного газовидобутку, зокрема нетрадиційного газу та

видобутку на континентальному шельфі та у межах виключної (морської)

економічної зони України;

збільшення частки ВДЕ у структурі ЗППЕ до 25 %.

Таким чином, до 2035 року в структурі ЗППЕ 25% займатимуть ВДЕ і 75% -

викопна енергія, а саме: 30,2% - природний газ, 25% - атомна енергія; 12,5% -

вугілля; 7,3% - нафтопродукти.

Основні зауваження до ЕСУ 2035

Перш за все потрібно враховувати умови, в яких реалізується прийнята

енергетична стратегія, та чи вирішує вона низку накопичених проблем, які

охоплюють енергетичну галузь.

Енергетична стратегія – це стратегічний документ, який, окрім цілей та завдань,

повинен містити набір інструментів і джерела фінансування для їх впровадження

з урахуванням основних викликів, які постали перед державою сьогодні. В

першу чергу мова йде про посилення енергобезпеки держави та досягнення

енергетичної незалежності. Це питання вирішується за рахунок розвитку

власних енергетичних ресурсів та диверсифікації основних енергоносіїв.

Важливою є оцінка енергетичного потенціалу, яка дозволить визначити

спроможність забезпечувати як внутрішні потреби країни, з урахуванням потреб

усіх секторів економіки, так і можливості виходу на зовнішні ринки в умовах

конкуренції. Отже, наступне питання – забезпечення конкурентоспроможності.

З огляду на все вищезазначене, основними зауваженнями до ЕСУ 2035 є

наступні:

1) Питання енергетичної незалежності ЕСУ 2035 повністю не вирішується.

Так, умовно передбачається збільшення газовидобутку, але відповідно до

Ключових показників ефективності ЕСУ 2035 у часі (Додаток 1 до ЕСУ, Таблиця

А.1), залишається показник імпортозалежності, який з 2020 року складатиме

менше 50%, а на період 2025-2035 років запланований на рівні менше 33%. Тобто

340

обсяги імпортованих енергоресурсів поступово зменшуватимуться, але країна

продовжуватиме їх імпорт в довгостроковій перспективі. При цьому стратегія з

реалізації можливостей по виходу на зовнішні ринки залишається під питанням.

2) Відсутній галузевий аналіз та прогнозні сценарії розвитку економіки.

Потрібно розуміти потреби в енергетичних ресурсах кожного сектору, з

урахуванням його розвитку у довгостроковій перспективі. Важливо, що

однією з основних цілей ЕСУ 2035 задекларовано зниження енергоємності

економіки більше ніж удвічі до 2035 року. Разом з тим, для досягнення такого

показника необхідно визначити енергоємність кожної галузі економіки, з

урахуванням перспективних змін в енергоспоживанні. Для цього необхідно

прогнозувати попит енергоспоживання, враховуючи розвиток різних секторів

економіки, запровадження нових технологій у промисловості та в побуті. Для

зниження енергоємності, одночасно визначити обсяги скорочення

енергоспоживання в секторах економіки для досягнення задекларованих цілей

щодо зниження енергоємності. Такий аналіз дозволить визначити потребу у

розвитку різних видів енергоресурсів у довгостроковій перспективі (на 5, 10 чи

більше років). Тут важливо розглянути сценарій забезпечення потреб економіки

внутрішніми джерелами енергії. В свою чергу це дозволить визначити

пріоритетність та обсяги розвитку власних енергоресурсів, таких як природний

газ, вугілля, нафта, всі види ВДЕ та ін., в перспективі до 2035 року. Виходячи з

таких даних, та з врахуванням оцінки прогнозованого енергоспоживання в

різних секторах економіки, буде можливість спрогнозувати баланси

енергоресурсів по роках, які б враховували обсяги видобутку/ виробництва,

відпуску (споживання, експорту), імпорту кожного виду паливно-енергетичних

ресурсів: природного газу, електроенергії, вугілля, нафти. Такі прогнози

дозволять визначитися у спроможності самозабезпечення тими чи іншими

ресурсами у довгостроковій перспективі та приймати рішення щодо подальшого

їх розвитку.

3) По сфері ВДЕ задекларовані досить амбіційні цілі. Разом з тим, відсутні

конкретні заходи для розвитку різних напрямків ВДЕ для досягнення

відповідних цілей.

Для подальшого розвитку потужностей вітрової та сонячної енергетики

порівняно великої потужності, необхідно вирішити питання цінового

навантаження на енергоринок в зв'язку з високими "зеленими" тарифами

порівняно з цінами на електроенергію, вироблену з традиційних джерел, та

технічної спроможності енергосистеми приймати "зелену" енергію без

341

обмежень. В перспективі можуть бути прийняті відповідні законодавчі зміни96.

При цьому слід зауважити, що у разі прийняття недосконалого механізму

ціноутворення на електроенергію, вироблену такими об'єктами, це може

негативно вплинути на досягнення цілей ЕСУ 2035 по збільшенню частки ВДЕ

в енергобалансі, які домінують у міксі ВДЕ. Завдання полягає у розвитку ВДЕ в

умовах роботи на ринку електроенергії за новими правилами, які вступають в

дію з 1 липня 2019 року, за підтримки держави. При цьому має забезпечуватися

баланс інтересів усіх учасників: споживача, держави, інвестора.

Відсутні конкретні заходи по розвитку децентралізованої енергетики, що має

потенціал в громадах, ОСББ, приватних домогосподарствах.

4) Не розглядається потенціал використання відходів сміттєзвалищ, що

можуть бути використаними для отримання електричної і теплової енергії. За

даними Держенергоефективності, з 10 млн тон сміття, що потрапляє на полігони

сміттєзвалищ, можна виробляти 3,5 млн Гкал теплової енергії та 1,2 млрд

кВт*год електроенергії у рік, а у результаті отримати потенціал заміщення газу

до 1 млрд м3 щорічно. Це може стати частиною стратегії поводження з відходами

в Україні.

З огляду на вищевказані зауваження, досягнення багатьох цілей можливо

теоретично, оскільки вони носять більше декларативний характер. В цілому ЕСУ

2035 може бути реалізована, за умови перегляду та уточнення окремих цілей, з

визначенням відповідних заходів для їх досягнення.

21.5. ОСНОВНІ ЦІЛІ ТА СИСТЕМА ЗАХОДІВ

НОВОЇ ЕНЕРГЕТИЧНОЇ ПОЛІТИКИ

Перегляд та доповнення стратегічних цілей ЕСУ 2035, із збереженням

поетапності реалізації (в 3 етапи), враховує міжнародні зобов'язання України,

світові тенденції розвитку енергетики, а також проблеми галузі, розглянуті вище.

Основні стратегічні цілі:

Основна ціль 1 - Енергетична незалежність та енергобезпека

Розвиток власних джерел енергетичних ресурсів, збільшуючи їх обсяг для

досягнення самодостатності у забезпеченні потреб економіки. Поступовий

перехід до повної відмови від імпорту енергоресурсів (прогноз - до 2035 року).

96 Проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення конкурентних умов

виробництва електричної енергії з альтернативних джерел енергії //

http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=64170

342

Повний цикл виробництва ядерної енергії в Україні (прогноз – до 2035 року).

Забезпечити технічну можливість отримувати електроенергію з ЄС.

Основна ціль 2 - Енергетика працює на розвиток економіки

Функціонування енергетики забезпечує сталий розвиток економіки держави.

Стратегічне планування (розробка планів реалізації стратегічних цілей)

проводиться з урахуванням подальшої трансформації економіки в напрямку від

сировинної до моделі інноваційного розвитку. Застосовуються принципи

циркулярної економіки: використання ВДЕ, енергоефективність, переробка

вторинної сировини (відходів).

Основна ціль 3 – Конкурентоспроможні енергетичні ринки

Відмова від збереження застарілих моделей управління в галузі та модернізація

генеруючих потужностей, що не відповідають новим сучасним стандартам

(екологія, безпека енергопостачання тощо). Впровадження інклюзивних

ринкових моделей, застосування інноваційних технологій та інтеграція до

загальноєвропейських ринків.

Реалізація основних стратегічних цілей передбачає виконання цілей і завдань,

наведених нижче. Для виконання кожної цілі визначені відповідні заходи та

інструменти, реалізація яких зокрема полягає у завершенні розпочатих реформ

з імплементації вимог Третього енергетичного пакету ЄС. В свою чергу це

дозволить забезпечити інтеграцію ринків електроенергії та природного газу до

загальноєвропейських та розвиватися згідно з філософією Четвертого

енергетичного пакету "Чиста енергія для всіх європейців". Після реалізації

зазначеного, пропонується доповнення та/або перегляд цілей (прогноз - в 2023

році) з метою повної імплементації вимог Четвертого енергетичного пакету ЄС,

з урахуванням динаміки та тенденцій розвитку енергетики в світі.

Цілі та завдання для реалізації стратегії:

Ціль 1 - Збільшення використання ВДЕ

Виконання цілі по збільшенню використання ВДЕ дозволяє вирішувати

одночасно питання екологічної, кліматичної політики та енергоефективності,

враховуючи міжнародні зобов'язання і світові тенденції розвитку енергетики.

Цією ціллю також передбачено розвиток різних категорій проектів ВДЕ – від

малої генерації до промислових масштабів.

Основні заходи та інструменти для виконання Цілі 1:

343

1) Розробка Національного плану дій (НПД) з розвитку ВДЕ на період до

2035 року, з проміжним переглядом цілей в 2025 році, як це передбачає

європейська практика.

Діючий НПД з розвитку ВДЕ встановлює цілі лише до 2020 року, а отже,

потребує перегляду. Довгострокове планування сприяє підвищенню

інвестиційної привабливості усього сектору.

В оновленому НПД визначити диференціацію різних виробників електроенергії

з ВДЕ за потужністю об'єктів – малої, середньої та великої генерації. Зокрема,

така диференціація має визначатися на основі результатів оцінки впливу на ціну

електроенергії для кінцевого споживача, а також на функціонування Об'єднаної

енергетичної системи (ОЕС) України. В свою чергу це дозволить об'єктивно

стимулювати розвиток різних сегментів ринку ВДЕ, із встановленням чітких

цілей по кожному з них та розробкою необхідних інструментів державної

підтримки. Наприклад, розвиток об'єктів малої генерації сприяє децентралізації

енергетичного ринку. Створення умов для розвитку цього напрямку потребує

визначення його потенційних учасників, для яких мають розроблятися спрощені

правила порівняно з об'єктами великої генерації (в промислових масштабах).

Розроблений НПД затверджується розпорядженням КМУ.

Розробники/ Відповідальні ЦОВВ: Міненерговугілля,

Держенергоефективності

2) Впровадження аукціонів для великих об'єктів сонячної і вітрової

генерації, з урахуванням основних принципів:

Дія механізму аукціонів розповсюджується виключно на об'єкти великої

вітрової і сонячної генерації нового будівництва. Для об'єктів, яким

встановлено "зелений" тариф на електроенергію раніше (до введення в дію

аукціонів), процедури аукціонів не застосовуються.

Перехід на нові умови має бути поступовим та прогнозованим, щоб сектор

ВДЕ залишався інвестиційно привабливим.

Річні квоти державної підтримки (обсяг потужності об'єктів) мають бути

регіональними, з урахуванням особливостей роботи енергосистеми у

відповідному регіоні з точки зору умов балансування, наявності профіциту

чи дефіциту потужностей.

Гранична ціна аукціону встановлюється на рівні "зеленого" тарифу на дату

проведення аукціону.

Надання державної підтримки різним об'єктам ВДЕ через аукціони

передбачають впровадження конкурентних процедур відповідно до Керівних

344

принципів ЄС щодо державної допомоги для захисту навколишнього

середовища та енергетики "Environmental and Energy Aid Guidelines 2014-2020".

Впровадження аукціонів для великих об'єктів сонячної і вітрової генерації в

Україні дозволить забезпечити їх розвиток в різних регіонах (а не в переважній

кількості в місцях найбільшого потенціалу цих видів джерел), що сприятиме

сталій та надійній роботі ОЕС України.

Розрахунок та подальший перегляд річних квот дозволить заздалегідь

спрогнозувати основні заходи та попередні витрати, пов'язані з балансуванням

(підтриманням резервних потужностей, диспетчеризацією), що особливо

актуально в межах функціонування майбутньої моделі ринку відповідно до ЗУ

"Про ринок електричної енергії". Крім того, під час балансування необхідно

враховувати пріоритетність чистої енергії, тобто максимальне використання

потужностей генеруючих об'єктів, альтернативних вугільній генерації

(наприклад, гідроенергетика).

Перегляд механізму державної підтримки на заміну "зелених" тарифів також

пов'язаний з тенденцією здешевлення технологій виробництва електроенергії з

ВДЕ, особливо це стосується сонячних проектів. Конкурентні процедури через

аукціони дозволять привести ціну на таку електроенергію у відповідності з

реальними витратами проектів, забезпечуючи баланс інтересів виробника,

держави, споживачів та інших учасників ринку.

Основні засади і принципи щодо забезпечення конкурентних умов виробництва

електричної енергії великими об'єктами сонячної і вітрової генерації

розробляються у вигляді законодавчих ініціатив, з подальшою реєстрацією

проекту закону у Верховній Раді. Основні зміни стосуються Закону України "Про

ринок електричної енергії". Процедура проведення аукціонів розробляється

відповідно до прийнятого законодавства.

Розробники/ Відповідальні ЦОВВ: Мінекономрозвитку, Міненерговугілля,

НКРЕКП, Держенергоефективності.

3) Спрощення процедур для виробників електроенергії з ВДЕ середньої та

малої потужності.

Для об'єктів ВДЕ середньої і малої потужності, які виробляють електроенергію

в першу чергу для забезпечення власних потреб підприємств, громад чи

фізичних осіб-підприємців, передбачити умови продажу надлишків такої енергії

(загальний обсяг виробництва за різницею обсягів власного споживання)

відповідно до положень порядку, встановленого діючим законодавством для

приватних домогосподарств, які виробляють електроенергію сонячними та

вітровими електростанціями потужністю до 30 кВт. В свою чергу це значно

345

спрощує розвиток таких об'єктів, звільняючи від обов'язкового ліцензування та

затвердження "зеленого" тарифу в НКРЕКП, отримання статусу члена ОРЕ та

укладання договірних стосунків з енергоринком. Приєднання таких об'єктів

передбачити відповідним порядком, як це передбачено для приватних

домогосподарств, що на практиці відбувається значно простіше порівняно з

приєднанням інших об'єктів будівництва до мереж. Розрахунки за відпуск

надлишків електроенергії в мережу здійснюється між споживачем та

відповідною енергокомпанією (обленерго).

Для ОСББ та юридичних осіб зі статусом неприбутковості також передбачити

умови продажу надлишків виробленої електроенергії об'єктами ВДЕ за

вищевказаною спрощеною процедурою, а також врегулювати питання щодо

оподаткування доходів, отриманих від продажу електроенергії у відповідності з

податковим законодавством. Сплата податку від продажу призводить до втрати

статусу неприбутковості, що стримує розвиток об'єктів ВДЕ такими ОСББ чи

юридичними особами. В той же час цей сектор має досить високий потенціал для

децентралізованої енергетики. В Україні зареєстровано понад 27 тисяч ОСББ.

Передбачається розробка відповідних законодавчих ініціатив, з подальшою

реєстрацією проекту закону у Верховній Раді. Основні зміни стосуються Закону

України "Про ринок електричної енергії". Порядок продажу надлишків

електроенергії для вищевказаних виробників може розроблятися окремо, або

шляхом внесення змін до діючого Порядку продажу, обліку та розрахунків за

електричну енергію, що вироблена з енергії сонячного випромінювання

об’єктами електроенергетики (генеруючими установками) приватних

домогосподарств, затвердженого постановою НКРЕКП від 27.02.2014 № 170.

Розробники/ Відповідальні ЦОВВ: НКРЕКП, Мінекономрозвитку,

Міненерговугілля.

Ціль 2 - Формування інклюзивних енергетичних ринків

Побудова сучасних моделей ринків передбачає для всіх учасників відкритий

організаційний і технічний доступ, а також розвиток інновацій. На ринку має

формуватися ціна, збалансована попитом та пропозицією. При цьому відсутні

механізми дотацій та субсидування.

Основні заходи та інструменти для виконання Цілі 2:

Ринок електричної енергії

1) Впровадження повномасштабного ринку електроенергії: ринок

двосторонніх договорів, ринок на добу наперед та внутрішньодобовий ринок,

346

балансуючий ринок, ринок допоміжних послуг (далі – новий ринок електричної

енергії).

Відповідно до ЗУ "Про ринок електричної енергії", одночасне впровадження всіх

сегментів нового ринку передбачається з 1 липня 2019 року. Вчасний запуск та

ефективна робота ринку на початку залежить від реалізації ряду заходів, в тому

числі пов'язаних з підготовкою самих учасників ринку. В той же час, зведений

план-графік заходів Координаційного центру із забезпечення запровадження

нового ринку електричної енергії (далі – КЦ) вказує на порушення термінів,

встановлених Законом, по заходах, більшість з яких стосуються вимог щодо

підготовки НЕК "Укренерго" до виконання функцій оператора системи передачі

(ОСП), від чого безпосередньо залежить інтеграція ринку електричної енергії

України до регіональних енергетичних ринків, з наступним входженням до

загальноєвропейського енергетичного ринку. Тому необхідно прискорити

виконання наступних заходів на виконання вимог Закону:

сертифікація ОСП та одночасне розмежування повноважень щодо управління ОСП та активами у виробництві електроенергії (анбандлінг; в даному випадку передача НАЕК "Енергоатом" та "Укргідроенерго" від Міненерговугілля іншим ЦОВВ).

Наступні завдання для НЕК "Укренерго" – стати членом Європейської мережі

операторів системи передачі електроенергії (ENTSO-E) та подальша

синхронізація ОЕС України з енергетичною системою континентальної

Європи. На сьогодні з європейською енергосистемою синхронізований тільки

Бурштинський енергоострів, який відключений від ОЕС України. В той же час

ОЕС України має електричні зв'язки з енергосистемами Росії, Білорусі,

Молдови.

Механізм розділення (анбандлінгу) вимагається для всіх учасників ринку, в

тому числі обленерго: розмежування видів діяльності з постачання, розподілу

та виробництва електричної енергії. Новий ринок сприяє появі нових

постачальників, які не обмежені у доступі до мереж оператора системи

розподілу. Це створює передумови для формування конкурентного ринку, де

забезпечується можливість споживачу реалізувати право обирати

постачальника.

347

2) Застосування стимулюючого тарифоутворення як основного інструменту

залучення інвестицій для оновлення електричних мереж та впровадження

інноваційних технологій.

Стимулююче регулювання впроваджено:

у сфері передачі електричної енергії магістральними та міждержавними

електричними мережами (постанова НКРЕКП від 27.07.2017 № 973);

у сфері розподілу електричної енергії (постанова НКРЕКП № 972 від 27

липня 2017).

У механізм стимулювання в сфері розподілу електроенергії (RAB-регулювання)

закладається дохідність для розподільних компаній (обленерго) на нову

(інвестиції в нові активи) та стару (наявні активи компаній) базу на однаковому

рівні - 12,5% річних. Даний принцип має бути переглянутим, оскільки

амортизація наявних активів компаній вже частково або повністю врахована в

тарифах минулих періодів, тому норма доходності для старої бази має бути

нижчою в порівнянні з новою.

Розробники/ Відповідальні ЦОВВ: НКРЕКП, Мінекономрозвитку,

Міненерговугілля (НЕК "Укренерго" – в частині виконання завдань для

забезпечення функціонування ОСП).

3) Забезпечення умов для створення енергетичних кооперативів

Для забезпечення сприятливих умов створення та стимулювання подальшого

розвитку енергетичних кооперативів в Україні на законодавчому рівні:

узгодити норми діючого законодавства в частині регулювання діяльності

кооперативів, зокрема, визначити поняття, мету та основні виді діяльності

енергетичного кооперативу;

передбачити можливість розміщення об’єктів ВДЕ, що перебувають у

власності чи користуванні енергетичних кооперативів, на земельних ділянках

усіх категорій земель без зміни їх цільового призначення;

забезпечити спрощення процедур для енергетичних кооперативів в частині

ліцензування та встановлення "зелених" тарифів на електроенергію, що

виробляється малими об'єктами ВДЕ з подальшим відпуском надлишків

енергії в зовнішню мережу;

державне стимулювання розвитку об'єктів ВДЕ для власних потреб у

тепловій енергії енергетичних кооперативів за рахунок компенсації частини

вартості будівництва теплових мереж та встановлення генеруючого

обладнання.

348

Основні зміни стосуються Законів України "Про ринок електричної енергії",

"Про кооперацію", "Про споживчу кооперацію", "Про сільськогосподарську

кооперацію", "Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон

енергетичних об’єктів", Земельного кодексу України.

Надання державної допомоги в частині стимулювання розвитку об'єктів ВДЕ для

власних потреб у тепловій енергії передбачити через роботу Фонду

енергоефективності за рахунок відшкодування частини вартості відповідних

заходів (на прикладі програми "теплих кредитів"). Засади функціонування

Фонду передбачені Законом України "Про Фонд енергоефективності".

Розробники/ Відповідальні ЦОВВ: НКРЕКП, Міненерговугілля, Мінрегіонбуд,

Мінекономрозвитку, Держенергоефективності.

Ринок природного газу

Завершення реформування ринку природного газу відповідно до Закону України

"Про ринок електроенергії", а саме:

1) Реструктуризація "НАК Нафтогаз"

2) Впровадження ринку добового балансування в газотранспортній системі України для забезпечення повноцінної роботи ринку.

Оператору газотранспортної системи (в особі АТ "Укртрансгаз") створити та

забезпечити функціонування інформаційної платформи "комерційне

балансування" (зокрема, визначення фінансового забезпечення, подання

номінацій/реномінацій, проведення алокацій, визначення небалансів,

визначення плати за нейтральність). Зазначена вимога передбачена постановою

НКРЕКП від 27.12.2017 № 1437, з метою гармонізації правил балансування з

нормами ЄС, усунення перешкод для транскордонної торгівлі природним газом

і формування прозорої процедури подачі і створення прозорих механізмів

розгляду планів розвитку газотранспортної системи України.

3) Вдосконалення процедур зміни постачальника природного газу

споживачами, що потребує внесення відповідних змін до підзаконних

нормативно-правових актів (Правила постачання природного газу, постанова

НКРЕКП від 30.09.2015 № 2496), з метою усунення неузгоджень стосовно умов

та термінів зміни постачальника. Така прогалина, допущена на рівні вторинного

законодавства, обмежує конкуренцію на внутрішньому ринку природного газу.

349

В свою чергу встановлення ринкової ціни на газ для населення має місце тільки

після того, коли норма вибору постачальника запрацює на практиці для

споживача, за наявності конкуренції на ринку та після впровадження ринку

добового балансування, а також за умови забезпечення потреб споживачів газом

власного видобутку.

Враховуючи той факт, що серед імпортованих енергоресурсів найбільше Україна

є залежною від природного газу, передбачити заходи для посилення

конкуренції у сфері газовидобутку. Тому потребує перегляду механізм щодо

конкурентного розподілу ліцензій на розробку газових родовищ. В свою чергу

сприяння розвитку власного газовидобутку важливе в контексті позбавлення

залежності від імпортованих енергоносіїв та досягнення енергетичної

незалежності.

Розробники/ Відповідальні ЦОВВ: НКРЕКП, Міненерговугілля ("НАК

Нафтогаз" – в частині виконання заходів з реструктуризації компанії).

Ринок вугілля

Для створення конкурентного ринку вугілля в Україні передбачити виконання

наступних заходів:

1) Забезпечити формування прозорих цін на вугілля за рахунок:

запровадження біржової торгівлі вугіллям, з урахуванням його технологічної

цінності, екологічної прийнятності;

оптимізації державної підтримки вугледобувних підприємств з поступовим її

припиненням.

2) Вирішити питання подальшого функціонування державних

вугледобувних підприємств:

ліквідувати безперспективні та збиткові підприємства;

забезпечити консервацію збиткових підприємств, які мають ознаки

інвестиційної привабливості для потенційних інвесторів;

забезпечити функціонування та сталий розвиток рентабельних шахт, якщо

такі є в наявності.

Розробники/ Відповідальні ЦОВВ: Міненерговугілля, Мінекономрозвитку.

Сфера теплопостачання

1) Застосування стимулюючого регулювання як основного інструменту

залучення інвестицій для оновлення теплових мереж.

350

Стимулююче регулювання у сфері теплопостачання запроваджено постановами

НКРЕКП від 27.07.2017 № 964, 965, 966, 967.

2) Впровадження конкурентного ринку теплопостачання.

Створити умови для впровадження конкурентного ринку теплопостачання за

рахунок виконання наступних заходів:

переглянути систему розрахунків за субсидіями і пільгами; ліквідувати

клірингові розрахунки між учасниками ринку;

запровадити умову розділення видів діяльності з виробництва, постачання та

розподілу теплової енергії (анбандлінг);

забезпечити відкритий доступ до теплових мереж та визначити чіткі правила

приєднання.

Концепція реалізації державної політики у сфері теплопостачання схвалена

розпорядженням КМУ від 18.08.2017 № 569-р.

Розробники/ Відповідальні ЦОВВ: Міненерговугілля, Мінекономрозвитку.

Мінфін, Мінрегіонбуд, Держенергоефективності, НКРЕКП.

Ціль 3 – Декарбонізація енергетики

Зменшення викидів СО2 у секторі виробництва енергії.

Основні заходи та інструменти для виконання Цілі 3:

Посилення вимог екологічного оподаткування відповідно до європейських норм.

З урахуванням досвіду ЄС, дієвість екологічних податків за забруднення полягає

у високих ставках, які мотивують підприємства до виконання заходів з охорони

довкілля та енергоефективності.

Для довідки: вуглецевий податок в 2017 році в різних країнах світу, в євро/тонна

СО2: Швеція – 140, Фінляндії – від 69 до 73, Норвегія – від 4 до 56, Данія – 27,

Великобританія – 24, Японія – 3, Польща – близько 1, Україна – 0,01 (за даними

World Bank, Ecofys and Vivid Economics, 2017. State and Trends of Carbon Pricing

2017 (November), by World Bank, Washington, DC).

Порівнюючи з наведеними даними, найменший вуглецевий податок в Польщі,

від якого Україна відстає на порядок. Зокрема це пояснюється тим, що політика

стимулювання енергогенеруючих підприємств до зменшення викидів в

атмосферне повітря забруднюючих речовин в Україні є досить неефективною.

Впродовж трьох років відбулося незначене щорічне підвищення ставок податку

– всього лише на 0,04 грн:

351

Податковий кодекс

України в редакції станом

на 01.01.2016

Податковий кодекс

України в редакції

станом на 01.03.2017

Податковий кодекс

України в редакції

станом на 01.01.2018

243.4. Ставка податку за

викиди двоокису вуглецю

становить 0,33 гривні за 1

тонну.

243.4. Ставка податку за

викиди двоокису

вуглецю становить 0,37

гривні за 1 тонну.

243.4. Ставка податку

за викиди двоокису

вуглецю становить 0,41

гривні за 1 тонну.

Враховуючи вищевказане, підвищити ставку вуглецевого податку, з

наближенням до рівня Польщі, тобто в межах – 27-32 грн за 1 тонну СО2.

Передбачається розробка відповідних законодавчих ініціатив, з подальшою

реєстрацією проекту закону у Верховній Раді. Основні зміни стосуються

Податкового кодексу України.

Розробники/ Відповідальні ЦОВВ: Міненерговугілля, Мінфін

Ціль 4 – Ефективне використання ресурсів

Ефективне використання відходів в якості енергетичного ресурсу для

виробництва електричної та теплової енергії.

Основні заходи та інструменти для виконання Цілі 4:

Розробка та впровадження заходів для стимулювання розвитку сміттєпереробки,

з одночасним дотриманням цілей та завдань Національної стратегії управління

відходами в Україні до 2030 року (схвалено розпорядженням КМУ від 08.11.2017

№ 820-р), що передбачає зниження рівня захоронення побутових відходів з 95%

до 30%, а також загального обсягу відходів, які підлягають захороненню, з 50%

до 35%.

В свою чергу зменшення обсягу відходів є ключовим шляхом скорочення

викидів від цього сектору в ЄС, де стратегія циркулярної економіки передбачає

до 2030 року спільну для країн-членів ЄС ціль із переробки 65% муніципальних

відходів та захоронення на полігонах не більше 10% відходів. Викиди від

спалення відходів в 15 країнах ЄС зросли до 9 млн тонн СО2 на рік.

В концепції реалізації моделі поводження з відходами в Україні передбачити

основні стимулюючі інструменти: розширена відповідальність виробника (РВВ)

(відповідальність за переробку та утилізацію своєї продукції після її споживання)

та стимулюючих тарифів на виробництво електричної і теплової енергії.

В свою чергу впровадження стимулюючих тарифів можливе за наступних умов:

352

впровадження системи моніторингу поводження з відходами, яка

унеможливлює переробку відходів, що не підлягають спалюванню (в першу

чергу небезпечні відходи) з метою виробництва енергії;

використання відходів, які можуть використовуватися в якості вторинної

сировини, з метою виробництва енергії забороняється.

Передбачається розробка відповідних законодавчих ініціатив, з подальшою

реєстрацією проекту закону у Верховній Раді. Основні зміни для введення

стимулюючих тарифів на виробництво електричної теплової енергії з відходів

стосуються Законів України "Про відходи", "Про альтернативні види палива",

"Про альтернативні джерела енергії", "Про ринок електричної енергії".

Розробники/ Відповідальні ЦОВВ: Міненерговугілля, НКРЕКП,

Держенергоефективності.

Ціль 5 – Підвищення енергоефективності

Зменшення енергоспоживання за рахунок впровадження заходів з підвищення

енергоефективності, облік та моніторинг використання енергоресурсів.

Основні заходи та інструменти для виконання Цілі 5:

1) Імплементація Закону України "Про житлово-комунальні послуги", який

в свою чергу передбачає впровадження комерційного обліку у сферах тепло- та

водопостачання.

2) Запровадження системи енергетичного менеджменту та моніторингу

споживання енергетичних ресурсів на місцевому рівні, зокрема в бюджетних

установах.

3) Використання ЕСКО-механізму як вже діючого інструменту для

фінансування проектів енергоефективності в житловій сфері та для бюджетних

установ.

4) Монетизація субсидій, яка полягає у наданні адресної допомоги громадянам,

на заміну системи субсидій на житлово-комунальні послуги, яка не стимулює

споживача до зменшення енергоспоживання та енергоефективності.

Потребується планування державного бюджету з урахуванням достатності

коштів для забезпечення відповідних виплат.

5) Розробка та реалізація програм державної підтримки проектів

енергоефективності на прикладі програми Уряду "теплих кредитів", для чого:

забезпечити роботу Фонду енергоефективності відповідно до Закону України

"Про Фонд енергоефективності";

353

визначити перелік заходів і програм Фонду, а також роботу механізму

часткової компенсації витрат чи пільгового кредитування за проектами

енергоефективності, з подальшим доведенням інформації до органів

місцевого самоврядування;

розробити програми підтримки проектів енергоефективності у відповідності

з програмами Фонду на місцях в кожному регіоні.

6) Енергетична освіта – розробка та впровадження освітніх програм для різних

аудиторій з метою підвищення обізнаності та свідомості громадян щодо

розумного використання енергоресурсів, екологічних та кліматичних наслідків

надмірного енергоспоживання та використання викопних палив. Програми

спрямовані на виховання енергоефективної поведінки громадян. Також

передбачити заходи з підвищення обізнаності споживачів щодо реалізації їх прав

та можливостей на енергетичних ринках. В такий спосіб здійснюється підготовка

споживачів як учасників ринку в умовах подальшого розвитку згідно з

філософією Четвертого енергопакету ЄС, зокрема: одночасне виробництво,

споживання, накопичення, продаж електроенергії на ринку, перевага у

використанні ВДЕ для електро- та теплозабезпечення, а також на транспорті.

Розробники/ Відповідальні ЦОВВ: Міненерговугілля, Мінсоцполітики,

Мінекономрозвитку, Мінрегіонбуд, НКРЕКП, Держенергоефективності.

Ціль 6 – Єдина політика

Координація дій ЦОВВ з реалізації енергетичної політики в межах стратегічних

завдань держави, із закріпленням відповідальності та ролі кожного.

Основні заходи та інструменти для виконання Цілі 6:

За формування та реалізацію енергетичної політики відповідає

Міненерговугілля. Завдання, пов'язані з виконанням заходів для досягнення

цілей Енергостратегії, які виконуються іншими ЦОВВ, узгоджуються та

координуються Міненерговугілля з метою забезпечення єдиної політики в галузі.

Розробники/ Відповідальні ЦОВВ: Міненерговугілля (НКРЕКП, Мінрегіонбуд,

Держенергоефективності – за необхідності).

Ціль 7– Інформаційна прозорість

Відкриті дані про прозоре функціонування енергетики.

Основні заходи та інструменти для виконання Цілі 7:

Відкритість галузі забезпечується в першу чергу за рахунок оприлюднення

даних, які стосуються діяльності різних її секторів. Запроваджується практика

354

щодо консолідованого та змістовного оприлюднення інформації, яке в цілому

дозоляє визначити стан енергетики за поточні періоди: видобуток природного

газу, нафти і вугілля, виробництво теплової і електричної енергії, постачання,

споживання, експорт та імпорт всіх видів енергетичних ресурсів. Визначається

відповідальний ЦОВВ за зведення та оприлюднення зведених даних (з

визначеним переліком) на інформаційному веб-ресурсі у встановлені терміни,

що закріплюється законодавчо.

Така ініціатива пов'язана з розбіжністю багатьох даних по різних сегментах

енергетичних ринків, які оприлюднюються (дублюються) одночасно різними

ЦОВВ. Також слід зазначити, що Державна служба статистики України

оприлюднює дані про стан справ в галузі тільки за минулі періоди з інтервалом

двох років (станом на кінець 2018 року доступна інформація за 2016 рік).

Розробники/ Відповідальні ЦОВВ: Міненерговугілля, НКРЕКП,

Держенергоефективності (Державна служба статистики України – при

необхідності).

355

РОЗДІЛ 22.

РЕАЛІЗАЦІЯ ТРАНСПОРТНО-ЛОГІСТИЧНИХ ПРОЕКТІВ

ЯК ДРАЙВЕР РОЗВИТКУ ЕКОНОМІКИ

Україна за своїм географічним положенням має унікальний транзитний

потенціал. Вона має стати ключовою транзитною країною, яка з'єднує Європу та

Азію. Історично міжнародний транзитний потенціал України повинен був

трансформуватись у високі показники економічного зростання, збільшення

доходів бюджету і населення, проте транзитні можливості успішніше

реалізовують країни-сусіди, такі як Білорусь, незважаючи на те, що їхні стартові

можливості набагато поступалися вітчизняним.

Починаючи з 1991 року, Україна втрачала свої транзитні переваги – обсяги

перевезених вантажів скоротились за всіма напрямками перевезень.

Вантажообіг на залізничному транспорті впав за період 1991 – 2017 років з

майже 1 млрд. тон до 277 млн. тон, на автомобільному – з 4,8 млрд. тон до 1,1

млрд. тон.

Водні види транспорту також суттєво втратили свої позиції: морський

транспорт скоротив обсяг щорічних товарних перевезень з 44 млн. тон до 2,2

млн. тон, річковий – з 60 млн. тон до 3,6 млн. тон.

Потенційні можливості щодо розвитку авіаційних вантажних карго-

перевезень, які могли б сприяти появі в Україні потужних операторів, також

втрачались: показники перевезених вантажів скоротились із 134 тис. тон до 82

тис. тон.

Незважаючи на унікальні параметри транзитного потенціалу країни, показники

трубопровідного транспорту також скорочувались: з 270 млн. т. до 114 млн.

тон.

Якщо порівняти глибину втрати транзитного потенціалу за видами транспорту,

то найбільше скорочення спостерігається у сегменті морських перевезень – у

порівнянні з показниками 1991 року відбулось падіння у 20 разів; річкових

перевезень – у 17 разів. Цей сегмент вантажних перевезень може бути відновлено

у контексті реалізації балто-чорноморських логістичних маршрутів.

356

Транспортно-логістичні інфраструктурні проекти

У найближчі п’ять років Україна повинна створити нову логістично-

транспортну парадигму, яка має включати у себе відновлення єдиної

транспортної системи, націленої на обслуговування базових транспортних

вантажних потоків зі сходу на захід та з півдня на північ.

Для цього надзвичайно важливо поєднати вже існуючий транспортний потенціал

з інноваційною логістичною інфраструктурою, створеною на мультимодальній

основі.

Тобто, необхідно створити інфраструктурні передумови ринкової переваги

(газовий хаб) українського напрямку транзиту енергетичних ресурсів на ринок

ЄС (зокрема природного газу), а також за рахунок системного економічного

інструментарію (вільні економічні зони, промислові полігони, технологічні

парки та мультимодальні логістичні центри) створити привабливі умови для

скерування через Україну частини вантажних потоків «Нового шовкового

шляху».

Крім того, надзвичайно важливо реанімувати потенціал вже апробованих

транспортних коридорів (маршрут «Вікінг») із країн Балтії у південні порти та

створити логістично-промисловий кластер для розвитку річкового маршруту

«Дніпро – Чорне море», який міг би об‘єднати транзитний потенціал та

потенційні можливості українського суднобудування.

Новим проектом може стати розширення Чорноморсько-балтійського

транспортного коридору з порту Одеса у балтійський порт Риги, для реалізації

якого необхідно відновити активне транспортне сполучення через територію

Білорусі.

Відновлення потенціалу авіаційних вантажних карго-перевезень є можливим

у контексті створення повноцінного авіаційного хабу на умовах вільної митної

зони.

Територією України простягається 2 714,5 кілометра внутрішніх водних шляхів,

що належать до категорії судноплавних, національна мережа автомобільних

доріг загального користування становить 169 652 кілометри. Експлуатаційна

залізнична мережа України є однією з найбільших у Європі та досягає

близько 20 951,8 кілометра, з яких 9 926,4 кілометра (47,4 відсотка)

електрифіковані.

Все це дозволяє Україні обґрунтовано претендувати на роль ключового

транзитера для країн Азії та ринку ЄС. Згідно з даними Національної

357

транспортної стратегії України на період до 2030 року97: «через територію

України проходить ряд міжнародних транспортних коридорів: Пан’європейські

транспортні коридори № 3, 5, 7, 9; коридори Організації співробітництва

залізниць (ОСЗ) № 3, 4, 5, 7, 8, 10; Транс’європейська транспортна мережа (ТEN-

Т), коридор Європа – Кавказ – Азія (ТРАСЕКА)».

На сьогодні, частка логістично-транспортного комплексу у структурі ВВП

коливається у діапазоні від 6 до 7% і забезпечує зайнятість приблизно такої ж

частки трудових ресурсів країни. Від ефективності роботи транспортної галузі

залежить зростання експортного потенціалу країни, який наразі, нажаль,

формується переважно у сировинних галузях та виробництві напівфабрикатів:

сільське господарство та гірничо-металургійний комплекс.

У структурі собівартості продукції українських підприємств транспортні

витрати становлять до 40%, отже оптимізація транспортно-логістичного

потенціалу сприятиме підвищенню цінової конкурентоздатності вітчизняних

товарів на зовнішніх ринках, а також сприятиме зменшенню інфляційних

процесів на внутрішньому ринку.

Як свідчить Транспортна стратегія, поки що у рейтингу портів топ-100 за

обсягом кількості оброблених контейнерів немає жодного українського порту, а

мультимодальні та інтермодальні вантажні перевезення складають лише 0,5%

ринку логістики, в той час як у ЄС цей показник становить 10-15%. Все це

свідчить про технологічне відставання логістично-транспортної мережі країни та

її низьку інтероперабельність, що впливає, зокрема, на неможливість ефективної

інтеграції вітчизняної транспортної мережі у Транс’європейську транспортну

мережу (TEN-T).

Глобальний європейський газовий хаб

Україна займає унікальне стратегічне положення, сполучаючи найбільший

ринок видобутку газу (РФ) та один з найбільш капіталомістких та

платоспроможних ринків споживання природного газу – ринок країн ЄС, а також

має значні можливості щодо нарощення власного видобутку природного газу та

зменшення його споживання всередині країни.

Параметри української газотранспортної системи вражають: магістральні

газопроводи протяжністю 37,6 тис. км в однонитковому обчисленні, мережа

компресорних станцій загальною потужністю 5 405 МВт, пропускна

спроможність на кордоні з РФ – 288 млрд. м³, на кордоні з Польщею, Румунією,

97 http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/430-2018-%D1%80

358

Білоруссю і Молдовою – 178,5 млрд. м³ на рік, у тому числі з країнами ЄС – 142,5

млрд. м³ на рік. Протяжність розподільчих мереж становить 246,1 тис. км.

Унікальною перевагою української газотранспортної системи є підземні

сховища природного газу з активним обсягом 32 млрд. м³ (понад 20%

активної ємності сховищ ЄС).

Обсяги транзиту російського газу територією України у 2017 році за даними

Укртрансгазу становили 93,46 млрд. м³, що стало своєрідним рекордом останніх

років: у порівнянні з 2016 роком обсяг зріс на 13,7% або на 11,26 млрд. м³.

Зокрема, на ринок ЄС було поставлено 90,75 млрд. м³, у Молдову – 2,707 млрд.

м³. Доходи від транзиту російського газу становлять приблизно 3 млрд. дол. на

рік або близько 3% ВВП.

Проте, перспективи реалізації потенціалу України як транзитера енергетичних

ресурсів характеризуються значним рівнем невизначеності. Зокрема, термін дії

базового контракту Нафтогазу з Газпромом спливає у кінці 2019 року, якщо він

не буде достроково розірваний до того часу.

Старт будівництва газопроводу «Північний потік – 2» (планова потужність

становить 55 млрд. м³ на рік) є однією з системних поразок української

дипломатії та державного менеджменту за останні роки. Ця подія може не лише

нівелювати потенційні можливості України у сфері транзиту природного газу на

ринок ЄС (який є одним із найбільших у світі), але й створити умови, за яких

українська газотранспортна система опиниться нижче точки беззбитковості.

Крім того, у розпорядженні Газпрому є кілька альтернативних транзитних

маршрутів: «Північний потік – 1» (потужність – 55 млрд. м³, рівень завантаження

у 2016 р. – 80%), білоруський маршрут «Ямал – Європа» (відповідно 39 млрд. м³

та 84%), «Блакитний потік» (16 млрд. м³ та 81%). У стані розробки перебуває

«Турецький потік» (чорноморський маршрут) з плановою потужністю понад

31 млрд. м³. Тобто, у разі запуску «Північного потоку – 2» та «Турецького

потоку», їхня сукупна потужність (86 млрд. м³) може практично повністю

замістити українську ГТС.

З огляду на невизначеність щодо перспектив транзиту російського газу до ЄС,

для розширення транзитного потенціалу України необхідно реалізувати модель

глобального європейського газового хабу, функціонування якого буде для

європейських споживачів доцільнішим порівняно з альтернативними

транзитними маршрутами.

Країни ЄС найбільше турбує фактор невизначеності і непередбачуваності

українського маршруту транзиту газу. За таких умов, будь-яка альтернатива для

359

Європи – це певною мірою хеджування потенційно можливих транзитних

ризиків. Газовий хаб, створений за європейськими стандартами, може

забезпечити для країн ЄС зазначену прогнозованість і визначеність у частині

енергетичної безпеки (наприклад для Німеччини, як найбільшого покупця

російського газу).

У випадку створення газового хабу Україна матиме реальні шанси

перемогти у конкуренції з іншими транзитерами за допомогою ринкових

переваг: ціни на вхід/вихід, вартості транзиту, наявності газових сховищ,

гарантій ключових європейських держав і їхніх системних операторів газового

ринку.

Базовим функціональним елементом українського хабу має стати не лише

унікальний комплекс транзитної інженерії, який включає у себе магістральні

газопроводи і компресорні станції, а й найбільші в Європі сховища природного

газу з робочим об’ємом 34,5 млрд. м³, потенціал яких, за умови достатніх

інвестицій, можна збільшити щонайменше у півтора рази – до 50 млрд. м³.

Ключова передумова для запуску газового хабу – це відкриття рівного

доступу до газової інфраструктури для всіх газових трейдерів, які можуть

забезпечити балансування запасів газу у хабі і його відбір, а також

запровадження білатеральних договорів, які є симетричними угодами на

закачування природного газу у хаб і постачання аналогічного обсягу покупцям.

Крім вільного доступу до хабу, усі оптові трейдери повинні бути чітко

відокремлені від роздрібного продажу природного газу. Завдяки

запропонованим вище реформам, вся торгова система стане прозорою,

ринковою і конкурентною, тобто зможе запропонувати мінімальну ринкову

ціну для кінцевого споживача. Відсутність вільного доступу ринкових

учасників до загальнодержавної інфраструктури є однією з ключових проблем,

які стримують розвиток якісного підприємницького середовища в нашій країні.

До прикладу, центрально-європейський газовий хаб (CEGH) – це

газорозподільний центр в Баумгартені з об'ємом торгів 7-10 млрд. м³. Історично

CEGH виник тому, що найбільша австрійська нафтова компанія OMV (акціонер

хабу) у 1968 році уклала довгостроковий контракт на постачання природного

газу з СРСР. Тобто, газовий хаб успішно розвиватиметься за умови наявності

довгострокових контрактів на постачання природного газу.

Газовий хаб, акціонерами якого є європейські оператори, вигідний для України

ще й тим, що повністю відмежовує державні органи влади та державні

підприємства від договірної взаємодії з Газпромом. За таких умов, ця функція

покладатиметься на приватних операторів ринку.

360

У разі створення, газовий хаб міг би стати також надійним механізмом

визначення справедливої, ринкової ціни на газ українського видобутку.

Чинна методика розрахунку ціни не відрізняє імпортний газ від українського.

«Загальна» ціна визначається виходячи з цінових параметрів на хабі NCG

(Німеччина), плюс витрати на транспортування і тарифи на вхід/вихід на

західному кордоні України. За даними Антимонопольного комітету України,

прив'язка до імпортного паритету призвела до штучного зростання ціни на

український газ з 1,6 тис. грн. за тис. м³. до 4,8 тис. грн., тобто утричі.

На сьогодні існують такі ключові цінові бенчмарки у сегменті газових хабів:

Henry Hub – хаб (долар США) у Північній і Південній Америці, який визначає

ціни не лише для скрапленого газу, але й для мережевого;

NBP – хаб (фунти стерлінгів) у Великій Британії;

TTF – хаб (євро) у Північно-Західній Європі.

Україна, за певних умов, могла б створити газовий хаб, який став би ціновим

бенчмарком для країн Центральної та Східної Європи. Подібний проект

намагається реалізувати Польща.

Для створення газового хабу в Україні необхідно:

провести анбандлінг НАК «Нафтогаз України», тобто розділити функції

продажу, видобутку та транзиту природного газу;

розробити та реалізувати на практиці нормативно-правову базу щодо

вільного ринку газу;

надати державні гарантії щодо вільного доступу трейдерів до ключових

інфраструктурних систем.

Паралельно із запровадженням моделі газового хабу мають бути активовані

процеси зі створення ф’ючерсної біржі, розробки базових контрактів та

білатеральних угод, організаційне оформлення біржового та позабіржового

ринків, імплементовані ефективні та прозорі механізми ціноутворення, введені у

дію правила балансування обсягів природного газу (за допомогою регулювання

позицій шиперів у системі торгів).

За орієнтовними розрахунками, дохідність газового хабу становить від 10% і

вище, нарахованих на загальні обсяги продажу природного газу. Мінімальні

обсяги газового хабу в Україні можуть стартувати від 3 млрд. м³ і за декілька

років досягнути 50 млрд. м³. У такому випадку прибуток газового хабу може

скласти від 0,8 до 1,5 млрд. дол. на рік або до 1,5% ВВП.

361

Розвиток логістичного потенціалу України в рамках китайської концепції

«Нового шовкового шляху»

Китай – це експортоорієнтована країна, яка приділяє велику увагу створенню

зручних, швидких і надійних комунікацій для постачання своїх товарів на

ключові зовнішні ринки. До таких належать ринки США і ЄС. Щодо США, то

альтернативи морському транспорту не існує. А що стосується європейського

ринку, то створення транснаціонального залізничного транспортного

коридору може скоротити шлях товарів з Китаю до Європи з 36 до 16 днів

(порівняно з морським маршрутом перевезень).

Негативними аспектами сухопутного коридору є необхідність перетину кількох

державних кордонів, залежність від чіткої координації руху вантажних потягів,

потреба у складських терміналах і доглядових-інспекційних комплексах.

Але ці негативи успішно мінімізуються в рамках міжнародного співробітництва.

Якщо з'явиться група країн, яка зможе скоординувати свою транспортну і митну

політику, то недолік сухопутного маршруту перетворюється в його конкурентну

перевагу.

Крім того, будівництво транспортних хабів, митних терміналів, промислових

полігонів уздовж всього маршруту перевезення вантажів обіцяє країнам-

учасницям отримання багатомільярдних прямих інвестицій. Саме з цією метою

Китай створив Фонд шовкового шляху, який повинен сприяти просуванню

китайських товарів і здійснювати інфраструктурні та портфельні інвестиції у

країнах-учасницях проекту. Загальний обсяг коштів Фонду становить близько

40 млрд. дол., з них у 2015 році було інвестовано близько 5 млрд. дол. Найбільш

капіталомісткими проектами Фонду стали:

в рамках китайсько-пакистанського економічного коридору: будівництво

ГЕС на північному сході Пакистану, портфель інвестицій – 1,65 млрд. дол.;

придбання 98% акцій італійської компанії Pirelli (виробництво шин),

портфель інвестицій – 1,8 млрд. дол.;

купівля акцій в російському проекті з виробництва зрідженого природного

газу «Ямал СПГ» і виділення кредиту на розвиток у розмірі 730 млн. євро.

Тобто, сучасний концепт «Шовкового шляху» – це багатофункціональний

глобальний міжнародний проект, спрямований не лише на створення

транспортних коридорів і розгалуженої мережі логістики, а й на реалізацію

проектів у реальному секторі економіки та енергетиці.

362

У майбутньому обсяг ресурсних пасивів Фонду може збільшитися у десятки

разів, в першу чергу за рахунок інвестицій країн Перської затоки. Крім того, у

2014 році в Китаї був створений Азійський банк інфраструктурних інвестицій

(АБІІ), який вже успішно конкурує на регіональному рівні із Світовим банком.

Учасниками цієї міжнародної фінансової структури, яка відповідає за фінансове

наповнення проекту, вже стали десятки країн (практично вся Азія і деякі країни

ЄС). Інвестиційний та кредитний портфель Банку у найближчі роки може

сягнути 100 млрд. дол. Зазначений фінансовий проект багато експертів вже

встигли назвати китайським аналогом Міжнародного валютного фонду. У

недалекій перспективі за допомогою АБІІ Китай планує створити Трансазіатську

сферу загальних економічних інтересів і мережу країн-союзників, а сам банк

цілком може стати основним міжнародним донором для країн-учасниць.

На даному етапі Китай запропонував нову концепцію «Нового шовкового

шляху», яка має назву «Один пояс – один шлях»: планується об’єднання у

загальний транспортний коридор кількох національних маршрутів та інтеграція

у загальний китайський проект декількох потенційно можливих логістичних

систем, які концептуально оформлені і чекають лише на практичну реалізацію.

Це, зокрема:

- головний напрямок проекту – середньоазійський маршрут (6,5 тис. км. від

тихоокеанського узбережжя Китаю через Казахстан і далі у Європу);

- монгольський проект «степового шляху»;

- запропонований РФ трансєвразійський коридор.

Учасниками АБІІ стали не лише традиційні союзники Китаю, але й Індія

(найбільший регіональний конкурент), а також В'єтнам і Філіппіни, з якими у

Китаю є територіальні суперечки.

Україна не є учасником Азійського банку інфраструктурних інвестицій.

Найбільшу вигоду від реалізації проекту у нашому регіоні отримує Білорусь,

яка стає для Китаю своєрідними воротами у ЄС. У Білорусі вже створена

Об'єднана транспортно-логістична компанія, яка організовує транзит до ЄС

близько однієї тисячі потягів з Китаю, що прямують через Брест.

Серед інфраструктурних об'єктів в Білорусі, які інтегровані в проект «Нового

шовкового шляху», варто виділити Мультимодальний складський полігон і

логістичний центр дистрибуції товарів у вільній економічній зоні

«Гродноінвест». Даний проект у найближчому майбутньому може стати

глобальним хабом на шляху руху товарів з країн Центральної і Південно-Східної

Азії на ринок ЄС.

363

На увагу також заслуговує китайсько-білоруський індустріальний парк

«Великий камінь» за 25 км від Мінська, який є промисловим полігоном з

розміщення високотехнологічних виробництв, що мають експортне цільове

призначення (в основному на ринки ЄС). Акцент планується зробити на

електроніці, біотехнологіях, інноваційній хімії, машинобудуванні та розробці

нових матеріалів.

Серед інфраструктурних проектів, які забезпечують рух китайських товарів на

ринки ЄС, варто виділити також інспекційно-доглядовий комплекс

Брестської митниці, котрий об’єднує у собі мережу інфраструктурних і

логістичних комплексів, а також тунель, здатний сканувати вантажі у русі,

без зупинки потягів.

У 2017 році було підписано рамкові угоди з китайською стороною щодо

залучення України до проекту «Нового шовкового шляху». Проте, щоб

скласти конкуренцію білоруському маршруту, Україні необхідно створити

аналоги вищезгаданих мультимодальних складських полігонів, індустріальних

парків та інспекційно-доглядових комплексів тощо. Для цього щонайменше

необхідно повністю модернізувати існуючу митну систему, запровадивши

сервіс «цифрової митниці», коли 90% документів оформлюються онлайн, без

прямого спілкування із митним інспектором.

Практична реалізація транспортної стратегії передбачає прийняття цілого

пакету законодавчих актів, зокрема у частині унормування прозорої процедури

доступу економічних суб’єктів до логістично-транспортної інфраструктури та

запровадження економічних санкцій за штучне обмеження такого права і

зловживання монопольним становищем на ринку.

Для розвитку авіаційного хабу та збільшення вантажних карго-перевезень,

необхідно створити спеціальну вільну митну зону, яка має стати

організаційним ядром появи мультимодальних та інтермодальних логістичних

комплексів. Розвиток авіаційного хабу необхідно супроводжувати

програмами з підтримки літакобудування та реалізацією лізингових

програм за участі держави (у частині компенсації процентної ставки в межах

певного ліміту).

Більшість державних інвестицій має концентруватись не у сфері закупівель

та матеріальних витрат, а у сфері гармонізації транспортної інфраструктури

з європейськими вимогами, тобто скеровуватись на підвищення її

інтероперабельності.

364

Спеціальний податковий режим функціонування вільних економічних зон має

враховувати сучасні вимоги щодо інноваційного розміщення продуктивних сил

та формування нового ландшафту економічного районування у вигляді західного

поясу вільних економічних зон (західні області країни), промислових полігонів

із крупновузлової збірки готової продукції та технологічних парків з

виробництва кінцевих продуктів із використанням імпортних комплектуючих та

технологій. Функціональне призначення такої інфраструктури – об’єднувати

потенціал країн-учасників транзитних маршрутів для формування в Україні

кінцевої товарної пропозиції, конкурентної на ринках ЄС.

Для залучення іноземних інвестицій вкрай важливо прийняти на

законодавчому рівні пакет державних гарантій щодо захисту інвестицій,

створити окрему спрощену дозвільно-адміністративну систему та інституційно

виокремити третейські суди щодо розгляду судових справ у спеціальних

логістичних зонах, районування яких має бути побудоване на принципі

функціонування вільних економічних та митних зон.

Потенціал китайського експорту у ЕС на найближчі роки можна оцінити в обсязі

500-600 млрд. дол. щорічно, при цьому від 50 до 60 млрд. доларів припадатиме

на країни Центральної Європи. У зв’язку з цим, Україна має поставити перед

собою три базові цілі:

1. За рахунок створення спільних економічних зон змінити структуру взаємної

торгівлі з Китаєм, коли Україна експортує 90% сировини, а імпортує 90% товарів

з високим рівнем доданої вартості.

2. За рахунок китайських інфраструктурних інвестицій модернізувати власну

економіку та покращити якість і потужність базової інфраструктури: залізниці,

доріг, рухомого складу, логістичних комплексів, митних переходів тощо.

3. Значно посилити власну товарну присутність на ринку ЄС, використовуючи

можливості китайських виробників, які зацікавлені у створенні у західному

регіоні України спільних промислових полігонів із крупновузлової збірки

готової продукції.

За міжнародними стандартами, логістичні системи отримують до 15% від

загального товарообороту. Таким чином, загальна логістична капіталізація

«нового шовкового шляху» становить до 60 млрд. дол., у т. ч. у сегменті

центрально-європейського регіону – до 5 млрд. дол. щорічно. За оцінками

білоруських експертів, реалізація спільних з Китаєм логістичних проектів

принесе країні до 1 млрд. дол. прибутків на рік (не враховуючи фінансові

показники діяльності вільних економічних зон). Враховуючи логістичний

потенціал України, який значно перевищує білоруський, щорічні прибутки від

365

логістики могли б скласти до 3 млрд. дол. або 3% ВВП. До 2025 року частка

логістично-транспортного комплексу у структурі ВВП має зрости до 10% або до

15 млрд. дол., обсяг щорічних вантажних перевезень має перевищити позначку

у 2 млрд. тон.

Для цього необхідно створити національну логістичну компанію, провести

системні реформи на митниці, створити спільні економічні зони,

мультимодальні логістичні центри, промислові полігони для крупновузлової

збірки, сучасні інспекційно-доглядові комплекси тощо.

Вказані інфраструктурні перетворення цілком можливо здійснити за рахунок

інвестицій та пільгових кредитів Азійського банку інфраструктурних інвестицій.

Але для цього Україна має запропонувати Китаю власну логістичну програму,

якісні сервіси, відповідні державні гарантії, а також надійний і довгостроковий

захист прав власності іноземних інвесторів, зокрема і за допомогою включення

у відповідні угоди міжнародного арбітражного застереження.

Ефективна реалізація запропонованих транспортно-логістичних проектів

може стати потужним драйвером економічного зростання України.

366

РОЗДІЛ 23.

ЕФЕКТИВНЕ ВИКОРИСТАННЯ

СІЛЬСЬКОГОСПОДАРСЬКОЇ ЗЕМЛІ В ІНТЕРЕСАХ

СУСПІЛЬСТВА ТА ОПТИМАЛЬНА МОДЕЛЬ

РИНКУ ЗЕМЛІ

І. Аналіз стану та динаміки земельного фонду України.

Історично родючі ґрунти України впродовж століть були найбільшим багатством

нації, адже дозволяли забезпечити продовольством всі державні утворення, які в

різні часи існували на території нашої держави. Наявність родючих ґрунтів разом

із сприятливими кліматичними умовами дозволили Київській Русі стати

невід’ємною частиною торговельних шляхів «Із варяг у греки» та Шовкового

шляху, Запорізькій Січі – однією із перших в світі демократичною республікою

фермерського типу, Українській РСР – житницею Радянського Союзу.

Однак, незважаючи на історію українського землеробства та сільського

господарства, за двадцять сім років незалежності Україна, маючи всі

необхідні ресурси, не змогла стати повноцінним конкурентоздатним

гравцем на світових ринках продовольчих товарів. Головними причинами

цього є відсутність ефективної стратегії розвитку економіки, неефективна

державна політика в сфері сільського господарства, перманентні фінансово-

економічні кризи, кланово-олігархічний уклад економіки а також неефективна

зміна структури земельного фонду та зміна форм власності на земельні ресурси

України. Не сприяли цьому і надання права на довгострокову оренду землі та

діяльність потужних агрохолдингів. Так, впродовж років незалежності структура

земельного фонду України зазнала певних змін, більшість з яких є негативними:

обсяг сільськогосподарських угідь зменшився на 522,5 тис. га, а виснаженість

ґрунтів зростає з кожним роком.

Окрім цього, зменшилися обсяги земель багаторічних насаджень, відкритих

земель з особливим рослинним покриттям, водночас суттєво зросли забудовані

землі, що свідчить про зміну цільового призначення земель, оскільки землі

сільськогосподарського призначення з 1990 року зменшувалися в середньому на

36 тис. га щороку.

Україна займає четверте місце в світі за обсягом сільськогосподарських

угідь з розрахунку на одного жителя, а за обсягом ріллі на одного жителя –

друге місце. Однак наведенні показники свідчать не лише про забезпеченість

367

великими обсягами землі всіх жителів країни та про достатність

сільськогосподарських угідь для розвитку сімейного фермерства, а й про

відсутність резервів для росту, адже тільки в Україні та Фінляндії з числа

наведених країн обсяги ріллі з розрахунку на одного жителя, на 0,02% є меншим,

ніж обсяг сільського господарських угідь. Це свідчить про велику

навантаженість на ґрунти та про необхідність розробки і реалізації

державних програм з охорони ґрунтів.

В цілому в сфері використання сільськогосподарських угідь в Україні можемо

констатувати наявність таких системних проблем:

А) Висока частка приватної власності на землю та тіньовий обіг землі

Земельна реформа в Україні була започаткована у березні 1991 року прийняттям

Земельного Кодексу України (нова редакція була прийнята в 1992 році), яким

було врегульовано напрями реформування монопольного права держави на

землю та визначені три форми власності: державну, колективну та приватну. В

результаті проведення земельної реформи в Україні було сформовано основи

нових земельних відносин та нового земельного устрою, який передбачав

поступову передачу державної та колективної власності на землю в приватну

власність, що впродовж кількох наступних років призвело до суттєвих змін у

структурі власності земельного фонду.

Впродовж 10 років з початку земельної реформи частка приватної власності на

землю досягла 50%, а станом на 1.01.2016 року ця частка становила 52,1%, або

31442,7 тис. га від загальної площі земель України. Однак, аналізуючи структуру

розподілу земельної площі сільськогосподарських угідь між

сільськогосподарськими підприємствами можна зробити висновок, що

державним підприємствам належить тільки 2% площі земель

сільськогосподарського призначення, приватні підприємства займають 46%,

громадянам належить 37% та 15% іншим користувачам.

В цілому із 10,4 млн. га сільськогосподарських земель у державній власності,

більше ½ перебувають в оренді, переважно довгостроковій, інша частина

знаходиться у постійному користуванні державних підприємств і відомств.

Правова неврегулюваність питань землеустрою та високий рівень корупції

призводять до того, що частина державних земель розкрадається через її

відведення на підставних осіб за тіньовими схемами, нелегально передається в

оренду (спільний обробіток тощо) або в довгострокову оренду без проведення

аукціону, за наднизькими ставками. Згідно з останніми оцінками потенційні

обсяги тіньового обігу сільськогосподарських земель в Україні складають 12

млн. га. Одним із негативних наслідків цього процесу є те, що через занижений

368

розмір орендної плати на передані в оренду землі місцеві бюджети щороку

втрачають більше 1,5 млрд. грн.

Діюча на сьогодні структура розподілу земельної площі сільськогосподарських

угідь в умовах неефективної судової системи, відсутності ефективного контролю

держави за використанням ґрунтів, недоступності кредитних ресурсів для

організації фермерських та сімейних господарств може призвести до негативних

наслідків для родючих українських чорноземів при їх захопленні великими

корпораціями, метою яких є максимізація прибутку за мізерних затрат.

Б) Концентрація сільськогосподарських угідь у найбільших аграрних

підприємств

Однією із негативних тенденцій, що впливають на структуру земельного фонду

України, є динаміка перерозподілу площі сільськогосподарських угідь серед

діючих сільськогосподарських підприємств в напрямку великих агрохолдингів.

Так, за дев’ять років кількість підприємств, земельний банк яких становить

понад 10000 га збільшився на 97 одиниць, а їхній земельний банк – на 2 млн. 622

тис. га, до 3 млн. 528 тис. га, що становить 17% від загальної площі

сільськогосподарських угідь (в 2007 році ця частка становила лише 4,4%).

В Україні продовжує зростати кількість агрохолдингів та їх земельний банк, який

становить вже третину земель усіх сільгосппідприємств. Земельний банк в

обробітку агрохолдингів становить вже більше 6 млн. га. Посилення тенденцій

до концентрації земельних угідь у агрохолдингах спостерігається упродовж

більше 10 років (див. рис. 24.1).

Станом на 1.01.2016 року лише 3% (1382 підприємства) від загальної кількості

сільськогосподарських підприємств контролювали 47% всіх

сільськогосподарських угідь України, в той час як станом на 1.01.2008 року ця

частка становила 38%, однак кількість підприємств була більшою на 200

одиниць.

Економічними чинниками посилення концентрації сільськогосподарських угідь

є структура товарного виробництва у рослинництві, де переважають зернові та

технічні культури (пшениця, соняшник, кукурудза). Такі культури мають гарні

перспективи збуту на внутрішньому і зовнішньому ринках, а рентабельність

бізнесу з їх вирощування залежить, в першу чергу, від розміру землеволодінь.

369

Рис. 24.1. Земельний банк найбільших агрохолдингів України, тис. га.

Джерело: http://agroportal.ua/ua/publishing/infografika/top10-agrokholdingov-ukrainy-aktsenty-

2017-v-infografike/

За рахунок «ефекту масштабу», фінансових та технічних можливостей

агрохолдинги продовжують збільшувати свій земельний банк, а решта

підприємств (внаслідок відсутності доступних кредитних ресурсів, дешевої

вітчизняної сільськогосподарської техніки, скасування спеціального режиму

оподаткування) змушені віддавати свою землю у суборенду агрохолдингам або

взагалі припиняти діяльність. За даними Державної служби статистики України

кількість підприємств, які мали сільськогосподарські угіддя, з 2007 по 2016 рік

зменшилася на 7791 підприємство.

Б) Зменшення кількості сільськогосподарських підприємств

Кількість діючих сільськогосподарських підприємств за організаційними

формами суб’єктів економіки також показує негативну динаміку, особливо в

період кризи 2014-2015 років, адже у зв’язку із трикратною девальвацією гривні,

підприємства, діяльність яких спрямована на внутрішній ринок та які у своїй

370

роботі використовують імпортну техніку і запасні частини, зазнали суттєвих

збитків. Особливо це стосується фермерських господарств, для яких підвищення

цін на пальне, мінеральні добрива, ремонт стало занадто обтяжливим, що стало

однією з причин закриття 1902 фермерських господарства. Аналогічною є

ситуація і по інших організаційних формах сільськогосподарських підприємств.

Погіршення економічної ситуації в країні, а також відсутність цілеспрямованих

державних програм розвитку сільського господарства, охорони ґрунтів,

забезпечення нормальних умов для бізнесу і захисту прав власності призводить

до зниження ефективності використання земельного фонду України.

В) Неефективне використання земельного фонду і виснаження ґрунтів

Відсутність державної Стратегії розвитку землеволодіння та землекористування,

започаткування несистемної земельної реформи та перманентні фінансово-

економічні кризи спричинили суттєві дисбаланси у використанні земельного

фонду, що поступово призводить до виснаження ґрунтів та створює ризики

повного знищення найбільшого багатства держави. Підвищує рівень загроз в

сфері зниження родючості ґрунтів можливе припинення мораторію на продаж

землі в Україні, адже концентрація земельного банку у декількох десятків

агрохолдингів створює ризики виснаженості ґрунтів у зв’язку із збільшенням

посівів технічних та олійних культур, що диктується мотивами отримання

швидких надприбутків.

Екстенсивне і нераціональне виробництво, яке практикується в Україні (без

використання сівозмін, із внесенням великої кількості хімікатів та мінімальним

внесення мінеральних добрив), виснажує ґрунти. Також не практикується

належна очистка води, не контролюється рівень пестицидів у ґрунтах і нітратів

у воді. Це призвело до катастрофічних наслідків деградації українських

чорноземів. За оцінками експертів, у даний час 16 млн. га земель потребують

рекультивації, консервації або істотного поліпшення.

На основі доступних статистичних даних ми виокремили основні причини

зниження родючості ґрунтів і неефективного використання земельного

фонду України:

1. Збільшення обсягу площ сільськогосподарських угідь відведених під

технічні та олійні культури. Загальна посівна площа сільськогосподарських

культур за 26 років зменшилася на 5 млн. 504 тис. га або на 17%, при цьому

площа зернових культур збільшилася на 156 тис. га або на 1,1%, однак площі

культур, які є найбільш виснажливими для ґрунту зросли в декілька разів. Так

площі соняшника збільшилися на 212%, ріпаку на 658%, сої на 2220%, питома

вага технічних культур та кукурудзи на зерно (яка також є виснажливою для

371

ґрунтів) в загальній посівній площі зросла з 15% у 1990 році до 46% у 2015 році.

Урожайність технічних культур зросла більш ніж в 2 рази, що збільшує

виснажливість ґрунтів.

Зростання обсягів площ, засіяних технічними культурами, свідчить про бажання

їх власників отримати надвисокі прибутки, адже рентабельність соняшнику, сої,

ріпаку є вищою, ніж рентабельність пшениці. Хоча за обсягами експорту

соняшнику та соняшникової олії Україна займає перші місця у світі, однак, в

найближчому майбутньому, прибутки отримані від експорту соняшнику будуть

неспівставними із втратами від деградації ґрунтів. За даними ННЦ «Інститут

ґрунтознавства та агрохімії» дегуміфікацією (втрата гумусу й поживних

речовин) вражено 43% загальної площі, а переущільнення ґрунтів охоплює

близько 39% площі сільськогосподарських угідь.

За даними Національної доповіді про стан навколишнього природного

середовища в Україні у 2014 році, основні причини зниження агрономічних

властивостей ґрунту – це водна та вітрова ерозії, багаторазовий обробіток

потужними і важкими тракторами і комбайнами. На території України

нараховується 57,5% ґрунтів, що страждають від ерозії. Цей процес різко зростає

внаслідок низької культури землеробства і застарілих методів обробки ґрунту.

2. Зменшення внесення органічних та мінеральних добрив. Економічний

спад, неефективність власних промислових підприємств та низька купівельна

спроможність сільськогосподарських виробників призвели до зниження обсягів

виробництва мінеральних добрив і, відповідно, до зниження обсягів внесення

добрив під сільськогосподарські культури.

Не зважаючи на ризики забруднення ґрунтів і навколишнього середовища,

Україна значно поступається багатьом країнам світу. Більш ефективним з точки

зору підвищення та збереження родючості ґрунтів є внесення органічних добрив,

однак така тенденція в Україні є вкрай негативною. Основною причиною

зниження обсягів внесення органічних добрив є зменшення поголів'я великої

рогатої худоби. Зменшення поголів’я худоби має подвійний вплив на зменшення

родючості ґрунтів, адже, з одного боку, призводить до зменшення обсягів

органічних добрив (гною), а з іншого – зменшує необхідність посівів кормових

культур, звільняючи посівні площі під технічні культури.

3. Значна сировинно-експортна спрямованість сільськогосподарського

виробництва в Україні. Однією із причин неефективного використання

земельного фонду та виснаження ґрунтів є експортне спрямування сільського

господарства, що вимагає інтенсивного та екстенсивного нарощування

виробництва найприбутковіших на світових ринках сільськогосподарських

372

культур – соняшнику, сої та ріпаку. Окрім цього, виробники шляхом незначного

збільшення внесення мінеральних добрив, а також певної зміни технологій

вирощування зернобобових та технічних культур домоглися збільшення їх

урожайності на 30% та 100% відповідно. Гонитва за короткостроковими

надприбутками, складнощі ведення бізнесу в цілому та сільськогосподарського

виробництва зокрема, призвели до згортання діяльності переробних підприємств

сільськогосподарської продукції.

Практично вся сільськогосподарська продукція відправляється на експорт у

вигляді сировини та напівфабрикатів. Переробку пшениці, олійних культур,

овочів і, навіть, картоплі зведено практично до нуля, а на внутрішній ринок

поставляється від 2 до 12% сільськогосподарської продукції.

ІІ. Глобальні тенденції у сфері земельних відносин і міжнародний

досвід регулювання ринку землі

В умовах загострення проблем продовольчого забезпечення у багатьох країнах

світу земля стала найціннішим і найпривабливішим ресурсом, стратегічним

джерелом надприбутків і в короткостроковому, і в довгостроковому аспекті.

Крім того, земля – це національний геополітичний капітал країни, який відіграє

фундаментальну роль не тільки в її соціально-економічному розвитку, а й в її

існуванні як незалежної держави. Тому, звісно, загострилась увага до цього

активу з боку всіх зацікавлених і ринкових, і геополітичних «гравців».

У сучасному світі діє така закономірність: якщо в країні при владі перебувають

слабкі корумповані «еліти», яким не властиве стратегічне і патріотичне державне

мислення, а суспільство не є політично активним, то землі країни стають легкою

здобиччю для операцій «злиття та поглинання», або рейдерських захоплень не

військовими, а економічними методами, через підкуп влади і навіть змін

законодавства і Конституції країни. Як правило, для цього використовуються

відомі пропагандистські кліше щодо «цілющості» для економіки вільного ринку

землі, хоча, як відомо, вільний ринок землі приносить користь тільки там, де

сильна демократична держава забезпечує гарантії прав власності для всіх

громадян, включаючи незахищені верстви населення, і сприятливі умови для

масового розвитку національних фермерських господарств, та не допускає

системної корупції і монопольної концентрації землі в руках крупних власників.

Фахівці визнають, що поглинання або «захоплення» (land grabs) землі

іноземними інвесторами або крупними національними монополістами і

концентрація власності на землю – це найбільша загроза для продовольчої

безпеки населення країні. Найчастіше це поглинання проводиться такими

суб’єктами:

373

1. Суверенні фонди добробуту (Sovereign Wealth Funds) більш багатої країни, яка

хотіла б забезпечити собі постійний довгостроковий доступ до продовольчих

товарів, купуючи або орендуючи на довгий термін сільськогосподарську землю

за кордоном;

2. Власники виробництва біопалива, що знаходяться у пошуку постійного

доступу до сировини;

3. Міжнародні інституційні або індивідуальні інвестори, які займаються

спекулятивними операціями з землею або водними ресурсами, що в ній

знаходяться;

4. Рідше – геополітичними гравцями, які мають на меті поглинання країни або

регіону;

5. Місцеві олігархічні структури для подальшого перепродажу землі іноземним

інвесторам або концентрації земельної власності і отримання монопольних

надприбутків.

У світі продовжує набирати сили тенденція поглиблення зв’язків між ринками

фінансових інструментів, паливно-енергетичних ресурсів і ринком

сільськогосподарської продукції. Це не стільки сприяє стійкому розвитку

сільськогосподарського виробництва, скільки підживлює фінансові спекуляції із

землею та стимулює поглинання сільськогосподарських земель виробництвом

біопалива, що веде до руйнації якості земель і загострює дефіцит продовольчих

товарів.

Звіти та аналітичні статті громадських організацій по боротьбі з бідністю та

голодом (наприклад, Oxfam International Report) акцентують увагу на тому, що

«Іноземні інвестори активно таргетують країни із слабкими корумпованими

урядами в цілях швидкої і дешевої (їх вартість значно нижче світової ринкової

ціни) скупки високоякісних сільськогосподарських земель. Аналіз показав, що

тільки між 2000 та 2011 роками у 56-ти бідних країнах третього світу відбулись

подібні оборудки з поглинанням землі, які призвели до виселення місцевого

населення, зникнення фермерських господарств, погіршення якості землі і

загострення продовольчої кризи для громадян цих країн. Корумповані уряди

стають гарним бізнесом для земельних інвесторів. Досить часто такі оборудки

супроводжуються інтенсивною пропагандою, в якій для місцевого населення їх

називають земельною реформою».98

В результаті дослідження «Oxfam International» на основі цих двох баз даних по

200 країнам виявся прямий кореляційний зв’язок: чим нижче якість управління і

98 Poor Governance, Good Business. How land investors target countries with weak governance. -

https://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/poor-governance-good-business-oxfam-mb070213.pdf

374

вище корупція органів влади в країні, тим більше сільськогосподарської землі в

цій країні продавалось, віддавалось у довгострокову оренду іноземним

інвесторам або монополізовувалось місцевими олігархами. В усіх цих випадках

громадяни втрачали доступ до своєї землі та отримання з неї прибутків.

Аналіз реальних ситуацій (Case studies)

1) Уряд Гватемали характеризується низькими показниками WGI якості

управління. За останні 10 років 87 тис. гектарів сільськогосподарської землі в

Гватемалі сталі власністю іноземних інвесторів, не зважаючи на те, що в країні

спостерігаються крайня бідність і голод. В протилежність цьому уряду Ботсвани

властиві вищі за середні показники WGI якості управління. Уряд не пішов на

продаж землі і стимулює національне сільськогосподарське виробництво через

розвиток малих і середніх фермерських господарств.

2) Органи влади Сьєрра Ліоне характеризуються найнижчими показниками

якості управління WGI, за останні 10 років ними продано 32%

сільськогосподарської землі, що дорівнює площі території острова Ямайка.

Фермери Сьєрра Ліоне віддали шведській компанії в оренду 40 000 га

сільськогосподарської землі на 50 років для виробництва біопалива в обмін на

створення 2000 робочих місць. В результаті протягом трьох років було створено

тільки 50 робочих місць, зруйновані іригаційні властивості землі, на якій раніше

вирощували рис. Це стало соціальною, економічною і екологічною катастрофою

для місцевого населення.

3) Найбільш вражаючий приклад – практично повне захоплення землі острова

Мадагаскар іноземними інвесторами (Південна Корея, Італія та інші).

Результатом стало те, що багатий ресурсами острів населяють місцеві жителі, які

втратили доступ до своєї землі і більшість з яких знаходиться за межею бідності.

Цей показовий проект «Grabbing Land» (захоплення землі) реалізовувався через

багаторічну і трагічну історію, початок якої називався земельною реформою з

анонсованою видачею сертифікатів про власність землі місцевим жителям (2005

рік). Відсутність ефективної інституційної структури, правового забезпечення і

корупційність влади не дозволили цивілізовано передати власність на землю

всьому населенню. У 2008 році маніпуляції із землею призвели до військово-

громадських протистоянь та революції, яка мала своїм результатом повалення

діючого на той час режиму. Не зважаючи на перемогу революції, в кінцевому

підсумку земля Мадагаскару та його величезні ресурси опинились в руках

іноземних інвесторів, а громадяни країни залишились дешевою робочою силою,

що існує за межею бідності.

Детальне дослідження міжнародної неурядової комісії довело, що при

наявності корупційної влади та відсутності необхідної інституційної і

375

правової інфраструктури земельна реформа перетворюється на захоплення

землі, відчуження громадян від доступу до власної землі. Багато міжнародних

експертів називають це новими технологіями неоколоніалізму.

Так, зокрема, виконавчий директор Oxfam International Джеремі Хоббс зазначав:

«Сьогодні, в час продовольчої кризи і голоду в країнах третього світу, зростання

світових цін на продукти і корупційність урядів бідних країн запустили земельну

лихоманку. Замість допомоги, населення бідних країн наражається на

захоплення своїх земель, що часто називають земельною реформою – кожного

дня спостерігається продаж за безцінь землі, що по площі дорівнює території

Лондону. Світовий Банк повинен включити боротьбу з цим явищем в свої

головні цілі»

Системи землеволодіння і моделі функціонування ринку землі

в інших країнах

Канада є однією з найуспішніших і найбільш заможних країн світу. При

загальній чисельності населення 35,8 млн. чол., її валовий національний дохід на

душу населення становить 47,3 тис. дол. (тобто у 18 разів вище, ніж в Україні, де

середньодушовий дохід складає 2,6 тис. дол.) За площею угідь (10 млн. кв. км.)

Канада займає друге місце у світі. У сільському господарстві використовується

68 млн. га (7% її території), рілля займає 5% загальної земельної площі, а землі,

що обробляються – 4% (41 млн. га). По кількості землі, що обробляється, Канада

займає 5 місце у світі. Землезабезпеченість становить 33,3 га на людину, у тому

числі 2,42 га сільськогосподарських земель та 1,5 га ріллі. Майже вся земля

Канади (89%) знаходиться у державній власності (Crown Land). Поняття Crown

Land (земля корони) означає землю, яка знаходиться у федеральній власності

(47% землі корони) та власності місцевої влади (41%). У приватній власності

знаходиться менше, ніж 11% землі, з них 75% знаходяться у власності

фермерських господарств, більшість з яких (98%) є невеликими сімейними

фермами.

У багатьох країнах «ядра» ЄС згідно із національним законодавством

пріоритетне право на придбання землі для ведення сільського господарства

надається фізичним особам, які проживають у відповідному населеному пункті

або на недалекій від земельної ділянки відстані (10-25 км). Нерідко перед

придбанням землі встановлюються і вимоги до терміну проживання у даній

сільській місцевості (наприклад, у Данії – не менше 8 років), до професійної

кваліфікації і стажу (наприклад, у Франції та Німеччині вимагається диплом цієї

країни і професійний стаж на рівні не менше 5 років). У більшості країн ЄС

існують заборони або суттєві обмеження на придбання землі іноземцями.

376

Наприклад, у Франції необхідною умовою для придбання землі є проживання в

країні не менше 7 років, у штаті Кентуккі США – 8 років.

У Німеччині підтримується постійний державний контроль за будь-якими

змінами власності або оренди сільгоспугідь. Перехід прав на будь-які

сільськогосподарські угіддя потребує спеціального дозволу. Заборонена зайва

концентрація землі (максимально від 400 до 500 га). Щодо оренди землі, то на неї

поширюються ті самі обмеження, що й на купівлю. Загалом законодавство

забороняє вилучення сільськогосподарських земель на несільськогосподарські

цілі. У Німеччині відповідальні органи можуть не дати згоди на продаж землі,

якщо угода має спекулятивний характер, торги відбуваються за зниженою ціною,

або ж якщо новий власник не має наміру використовувати угіддя в

сільськогосподарських цілях. Владні структури можуть також заблокувати

здійснення операції, внаслідок якої може відбутись надмірна концентрація землі

в руках одного власника. Крім того, покупець зобов’язаний подати власний план

розвитку земельного господарювання.

У Норвегії однією з цілей державної політики проголошено збереження

сільського господарства та розвиток фермерства. Основні правила – збереження

фермерства. Тому законодавство обмежує можливість дроблення або

концентрації ділянок, оренда регламентується законом і місцевою владою.

У Франції існує складна система державного контролю ринку землі. Закон

вимагає дозволу влади на будь-який акт купівлі-продажу землі або надання її в

оренду. Видаючи дозвіл на земельну операцію, спираються на принцип – чи

відповідає ця угода принципу «сімейній фермі з особистою відповідальністю».

Усі операції на ринку землі сільськогосподарського призначення відслідковують

державні місцеві агенції, що входять у спілку під назвою - SAFER. Однією з

цілей діяльності спілки є недопущення різкого зменшення

сільськогосподарських угідь і подальшого скорочення кількості сімейних

господарств. Спілка SAFER може перешкодити підписанню угоди на продаж

землі, якщо вважає, що угода носить спекулятивний характер, торги

відбуваються за зниженою ціною, або операція може спричинити розпад

фермерського господарства. У цій країні застосовується право першості на

купівлю земельної ділянки чи господарства для власників сусідніх земель, а

також зобов’язання для покупця землі щодо особистого користування

придбаною землею протягом 15 років із забороною надання землі в оренду.

Внаслідок таких обмежень, у реальному житті більшість сільськогосподарських

земель у Франції купують корінні французькі фермери.

У Польщі право придбання сільськогосподарських земель мають фермери,

державні органи і релігійні об’єднання. Фермер, який має намір купити землю,

377

повинен володіти сільськогосподарськими навичками, бути власником

сільгоспугідь площею до 300 гектарів та проживати в тій місцевості, у якій бажає

придбати землю. Крім того, щонайменше протягом 10-ти років, покупець бере на

себе зобов’язання вести на цій землі господарську діяльність. Зазначені правові

положення не стосуються угідь площею до 0,3 га.

У Словаччині з 2014 року діють нові закони щодо обігу землі, відповідно до яких

власником землі сільськогосподарського призначення може бути фізична особа,

яка вела свій бізнес у сфері сільського господарства або працювала в цій сфері,

щонайменше, три роки. Натомість, юридичні особи повинні довести, що мають

трирічний стаж ведення бізнесу у сільському господарстві. Крім того, покупцями

угідь можуть бути особи, які живуть на постійній основі в країні, щонайменше, 10

років або юридичні особи, що зареєстровали свій бізнес принаймні 10 років тому.

Пріоритетністю у процесі купівлі землі користуються особи, що проживають саме

у тій громаді, де вони хочуть придбати землю.

У Румунії закон, який вступив в силу в 2014 році, дозволяє продавати землі

сільськогосподарського призначення в країні громадянам країн ЄС, а також

Ісландії, Ліхтенштейну і Норвегії. Однак переважним правом на купівлю землі

користуються співвласники, орендарі, власники земель, які межують з земельною

ділянкою, що продається, а також Румунське Агентство Громадської Власності.

У Болгарії сільськогосподарські землі можуть придбати і користуватися ними

фізичні особи, які легально проживають в країні, щонайменше, 5 років а також

юридичні особи, що зареєстровані в Болгарії, щонайменше, 5 років тому. Право

на придбання та володіння землею сільськогосподарського призначення не

поширюється на юридичних осіб, у яких частку власності мають партнери або

акціонери, зареєстровані в вільних економічних зонах.

Останнім часом у світі загострилися проблеми продовольчого забезпечення та

ефективності використання запасів землі. Американським Інститутом

глобального розвитку і екології (Global Development and Environment Institute), а

також Інститутом сільського господарства і торгової політики (Institute for

Agriculture and Trade Policy) підготовлено доповідь “Подолання продовольчої

кризи. Оцінка реформ глобальної політики з 2007 року” (“Resolving the Food

Crisis. Assessing Global Policy Reforms Since 2007”)99. Автори зазначеної доповіді

виділили дев’ять головних системних проблем та негативних тенденцій, які

спровокували глобальну продовольчу кризу, а саме:

99 Timothy A. Wise, Sophia Murphy. Resolving the Food Crisis. Assessing Global Policy Reforms since 2007”

http://www.ase.tufts.edu/gdae/Pubs/rp/ResolvingFoodCrisis.pdf

378

1) надвисоке використання країнами третього світу імпорту продовольства

замість імпортозаміщення, розвитку використання власних земельних ресурсів і

сільськогосподарського виробництва, зокрема переробних галузей АПК;

2) зростаюче використання крупними корпораціями розвинений країн цінних

земельних ресурсів для непродовольчої сировини таких, як біопаливо для

промислових потреб та ін., що виснажують ґрунти і погіршують якість

земельних ресурсів;

3) використання крупними корпораціями інтенсивних технологій, що

забруднюють і виснажують землю, замість екологічно чистих

сільськогосподарських технологій, які забезпечують стійкий та безпечний

режим використання земель;

4) надмірна дерегуляція сировинних ринків, яка викликала кардинальне

збільшення фінансових спекулятивних операцій з сировинними товарами

(зокрема, зерном) і призвела до різкого зростання цін на продовольство;

5) надмірна дерегуляція ринку землі, зокрема у країнах третього світу, що

призвело до зростання спекулятивних операцій із землею та загострення

тенденцій “захоплення землі” (land grabs);

6) низький рівень інвестицій (зокрема державних) у розвиток фермерських

господарств і сектор сільськогосподарського виробництва в цілому в країнах

третього світу;

7) низька державна підтримка фундаментальних та прикладних досліджень в

сфері землеволодіння, землекористування, сільськогосподарського

виробництва.

У світі З 2007 року уряди багатьох країн та міжнародні інститути зробили своїм

пріоритетом забезпечення продовольчої безпеки. Головний фокус уваги

змістився на:

* розвиток сільськогосподарського виробництва і освоєння земель в країнах

третього світу;

* масовий розвиток малих і середніх фермерських господарств;

* радикальне підвищення ролі держави у забезпеченні безпечної системи

землеволодіння і землекористування, запобігання монополізації землі і

порушення екологічних норм крупними корпораціями, підтримці інтенсивного

розвитку фермерського руху і сприятливих умов для малого і середнього

агропромислового бізнесу;

* зростання державних інвестицій в інфраструктуру продовольчого ринку і

переробні галузі.

379

Багато міжнародних установ прогнозують, що протягом кількох майбутніх

десятиліть світові ціни на продовольчі товари будуть залишатися високими, а

попит на продовольство буде значно перевищувати його пропозицію. До 2050

року людство чекає гостра продовольча криза, якщо не буде вжито стратегічних

заходів щодо зміни парадигми глобальної продовольчої системи. Країни, що

мають родючі землі, повинні стати ключовими гравцями та лідерами у

процесі подолання глобальної продовольчої кризи.

ІІІ. Пропозиції щодо трансформації земельних відносин в Україні

Нині в Україні розгорнута широка пропаганда щодо необхідності термінового

введення в Україні ринку землі без достатньої інституційної інфраструктури, без

гарантій прав громадян і безпеки бізнесу, без доступу до банківських кредитів, а

також без ефективної та прийнятної для всіх громадян України Стратегії

розвитку системи землеволодіння і землекористування. Однак, в умовах, що

склалися в даний час, миттєве скасування мораторію на продаж землі

підвищить ризики перетворення України у цілковитий сировинний

придаток західного світу. У випадку необдуманого запровадження ринку землі

Україна наражається на катастрофічні ризики повторення трагічної судьби

Мадагаскару, який став жертвою масштабного захоплення землі іноземними

інвесторами.

В Україні, зважаючи на поточні проблеми концентрації сільськогосподарських

угідь, зменшення кількості сільськогосподарських підприємств, зниження

родючості ґрунтів та негативні ефекти миттєвого скасування мораторію на

продаж земель сільськогосподарського призначення пріоритетними заходами

державної політики у середньостроковому періоді мають стати:

1. Створення реального земельного кадастру і збереження мораторію на

продаж земель до створення належних правових механізмів реєстрації і

захисту права приватної власності на землю.

Формально наявний, але не заповнений державний земельний кадастр, не

формує основоположних умов для функціонування ринку землі. За висновком

експертів, електронний земельний кадастр має непогані характеристики з точки

зору функціональних можливостей, але брак його інформаційного наповнення

зводить нанівець усі здобутки.

Скасуванню мораторію на продаж землі має передувати розробка і широке

громадське обговорення проекту закону «Про обіг земель

сільськогосподарського призначення», який знову ж таки вимагає наявності

працюючого земельного кадастру, а також створення базової інфраструктури для

380

діяльності дрібних фермерів (див. далі). Це передбачає проведення громадських

слухань, національних і міжнародних консультацій, широкого суспільного

обговорення зазначених проблем з участю науковців, експертів, практиків з

міжнародним досвідом із залученням міжнародних інститутів, аналітичних

центрів і організацій, що борються із захопленням земель глобальними

інвесторами. Сам проект закону «Про обіг земель сільськогосподарського

призначення» повинен містити ряд застережень щодо зміни цільового

призначення землі сільськогосподарського призначення, обмежувати право

набуття власності на землю з боку нерезидентів, а також надавати пільгові

права на придбання землі дрібним фермерам, які вже мають професійний

досвід діяльності у сфері сільського господарства і мешкають у даній

місцевості.

2. Стимулювання розвитку сімейного фермерства через закріплення їх

пріоритетного права на придбання земель сільськогосподарського

призначення, надання доступу до банківських кредитів і розвиток

аграрної інфраструктури.

Стратегічним орієнтиром розвитку аграрного сектору економіки України має

стати розбудова багатоукладного сільського господарства, в якому

функціонують як високотоварні великі підприємства, так і сімейні фермерські

господарства. Великі підприємства мають змогу використовувати найсучасніші

технології вирощування рослин і відгодівлі тварин, характеризуються високою

продуктивністю і капіталомісткістю виробництва. Їх антиподи – дрібні

фермерські господарства, мають нижчу продуктивність, але можуть виробляти

«органічну» продукцію та допомагають вирішувати проблеми зайнятості

сільського населення. Безробіття на селі є однією з найгостріших соціальних

проблем у багатьох країнах, які знаходяться на стадії трансформації. Адже,

приватні інвестори (внаслідок дії ефекту агломерації) зазвичай надають перевагу

відкриттю нових виробництв у містах. А надлишкові робочі руки на селі не

можуть з легкістю працевлаштуватися у містах, оскільки часто програють у

конкурентній боротьбі міським жителям. Тому дрібне фермерство виступає не

лише формою традиційної економічної діяльності, а й засобом підвищення

зайнятості сільського населення.

Проблемними аспектами дрібного фермерства є те, що малі розміри

господарства і земельної ділянки, яка обробляється, не дозволяють скористатися

ефектом масштабу і підвищити результативність власної діяльності. Крім того,

незначні обсяги виробництва не дають змоги активно впроваджувати

технологічні нововведення, внаслідок дії як технічних, так і фінансових

381

обмежень. Інша структурна проблема, що знижує ефективність роботи дрібного

фермера, є низький рівень спеціалізації виробництва.

Вказані проблеми з очевидністю проявилися у сільському господарстві Польщі

в 1990-х роках, коли дрібні фермери програвали конкурентну боротьбу великим

сільськогосподарським підприємствам і багато з них опинилися на межі

виживання. Проте поширення дії Єдиної сільськогосподарської політики ЄС на

фермерські господарства Польщі, починаючи з 2002 року, сприяло посиленню їх

спеціалізації. Крім того, фермерам було відкрито доступ до програм

інвестиційної підтримки. Такі нововведення сприяли підвищенню

конкурентоспроможності дрібного фермерства у Польщі.100

В Україні, зважаючи на те, що питома вага дрібних фермерських господарств у

тваринництві становить 60-80%, у випадку створення належних умов для

розвитку сільського господарства ефективність використання

сільськогосподарських угідь значно підвищиться. Це, в першу чергу, буде

зумовлено культурою сімейного сільського господарства, яка розвивається в

Україні впродовж віків та уособлює в собі бережне ставлення до землі і

родючості ґрунтів. Використовуючи малогабаритну сільськогосподарську

техніку, володіючи необхідним обсягом органічних добрив внаслідок

розведення худоби, проводячи вчасні сівозміни фермерські господарства

підвищують та, за умови їх подальшого розвитку зможуть в майбутньому

підвищувати родючість українських чорноземів.

Але дрібні фермерські господарства потребують державної підтримки, без якої в

умовах вільного ринку більшість з них збанкрутує. Нова модель розвитку

сільського господарства України повинна визнавати пріоритетну роль дрібних

і середніх фермерських господарств та їх кооперативів, передбачати

механізми їх інвестиційного кредитування та гарантувати доступ до

інфраструктури зберігання і збуту продукції.

Доцільність такої пропозиції підтверджується і такими фактами: сільське

господарство країн Західної Європи побудовано переважно на родинних фермах

(індивідуальній власності), які за кількістю становлять 85% усіх

сільськогосподарських підприємств, при цьому вони обробляють 68% землі

сільськогосподарського призначення. Суттєва державна підтримка фермерства у

всіх країнах ЄС здійснюється в рамках Спільної сільськогосподарської політики

ЄС.

100 Agricultural Economics Research Institute (LEI). Policies for agriculture in Poland and the Netherlands Contributions

to a policy dialogue. – Retrieved from: https://ageconsearch.umn.edu/bitstream/ 29083/1/rr030607.pdf

382

Зокрема, Нідерланди мають потужне та ефективне сільське господарство, яке

постачає значну частку виробленої продукції на експорт. Основою аграрного

сектору економіки Нідерландів є сімейні фермерські господарства, яким

належить 70% земель сільськогосподарського призначення. Сімейні

господарства характеризуються високим рівнем організованості та ефективності

праці, що забезпечує високий рівень доходів. Крім того, сімейні фермерські

господарства зберігають свої стійкі позиції завдяки існуванню кооперативів, які

займаються маркетингом та збутом готової продукції.

Створення сприятливих умов для розвитку сімейного фермерства неможливе без

запровадження механізмів доступного банківського кредитування

сільськогосподарського виробництва. Адже, значною проблемою малих

фермерських господарств на сьогодні є дефіцит капіталу і дорожнеча

банківських кредитів, які стоять на заваді модернізації та підвищенню

ефективності виробництва.

Невідкладні завдання модернізації сільськогосподарського виробництва та

утримання конкурентоспроможності невеликих фермерських господарств

актуалізуються в період впровадження поглибленої та всеохоплюючої зони

вільної торгівлі між Україною та ЄС, яка вимагає поширення стандартів безпеки

харчових продукції ЄС на Україну, а також висуває жорсткі вимоги до

експортерів аграрної продукції на ринок ЄС. Задоволення цих вимог не можливе

без встановлення нового сучасного обладнання та створення нових санітарних

умов для виробництва продукції, що вимагає від виробників значних

інвестиційних вкладень. Але їх фінансування без наявності доступних

банківських кредитів у багатьох випадках є проблематичним.

У Польщі в 2002 року державна установа “ARMA” надавала підтримку

сільгоспвиробникам шляхом компенсації відсоткової ставки за банківськими

кредитами, які видавалися для фінансування інвестиційних проектів у

сільському господарстві, для переробки сільгосппродукції, надання послуг

фермерським господарствам і створення нових робочих місць на селі.

В Україні активізація банківського кредитування сільськогосподарських

виробників неможлива без стабілізації банківського сектору, його переорієнтації

на виконання своїх традиційних функцій, створення адекватних умов для

кооперативних і місцевих банків. Але певну роль у вирішенні проблем

модернізації сільського господарства України повинна відіграти і держава. У

короткостроковому періоді доцільним виглядає переорієнтація державної

програми компенсації відсоткових ставок за банківськими кредитами на

потреби дрібних фермерських господарств, спрощення процедури надання

383

компенсації відсоткових ставок та ліквідація конкурсного порядку її

надання.

3. Реформування системи державної підтримки аграрного сектору в

напрямку зміни її спрямованості на потреби дрібних і середніх

виробників та усунення корупційних факторів.

У 2018 році Уряд планує спрямувати на підтримку вітчизняного АПК і

фермерства 6,3 млрд грн, зокрема, на розвиток тваринництва буде витрачено 4

млрд грн, на розвиток фермерства – 1 млрд грн, на здешевлення вітчизняної

сільгосптехніки – 1 млрд грн. При цьому найбільш прозорий і адекватний

механізм державної підтримки передбачений за напрямом «Часткова

компенсація вартості сільськогосподарської техніки та обладнання вітчизняного

виробництва».

Іншим напрямкам і програмам державної підтримки властиві такі організаційно-

адміністративні вади, які дискримінують дрібних фермерів і створюють значне

поле для корупції:

Дотація на утримання корів в сумі 1500 грн на голову може виділятися

лише юридичним особам, що утримують ідентифікованих та зареєстрованих

корів молочного, молочно-м’ясного та м’ясного напряму продуктивності з

поданням витягу з Єдиного державного реєстру тварин;

За програмою часткової компенсації відсоткової ставки за банківськими

кредитами суб’єктам господарювання АПК компенсація проводиться на

конкурсних засадах, що передбачає прийняття рішень щодо схвалення чи

відхилення заявок конкурсними комісіями при облдержадміністраціях;

За вказаною програмою компенсації можуть бути призначені лише за

кредитами залученими від банків, які підписали з Мінагрополітики

"Меморандум про загальні засади співробітництва";

За програмою компенсації 25% чи 30% вартості будівництва та

реконструкції тваринницьких ферм, комплексів для утримання ВРХ, свиней,

птиці, доїльних залів і підприємств з переробки продукції тваринного

походження передбачено досить високий поріг для участі в програмі – до 500

млн грн (сума банківського кредиту чи вартості будівництва за власні кошти),

при тому що загальний бюджет програми становить 500 млн. грн на 2018 рік;

Питання надання коштів за програмою розвитку фермерських господарств

та сільськогосподарської кооперації вирішують регіональні комісії, до складу

яких входять представники структурних підрозділів облдержадміністрацій,

територіальних органів ДФС, міжрегіональних територіальних органів

Держаудитслужби, обласних представництв «Асоціації фермерів та приватних

384

землевласників», Українського фонду підтримки фермерських господарств, а

очолюють комісії керівники структурних підрозділів облдержадміністрацій.

Очевидно, що розподіл коштів державної підтримки за участі посадових осіб

вказаних установ і органів містить великі корупційні ризики і знижує

привабливість та можливість отримання державної підтримки невеликими

господарствами. Експерти вказують на той факт, що в деяких випадках

чиновники вимагають повернення до 50% суми державної допомоги, внаслідок

чого дрібні фермери часто відмовляються від такої допомоги, «бо треба

виходити, треба віддати хабарами, а в кінцевому варіанті до тебе ще й прийде

перевірка… і треба буде доплатити».101

Надалі усунення вказаних системних вад і створення максимально простої,

зрозумілої та прозорої системи державної підтримки розвитку дрібного і

середнього фермерства має стати основою державної стратегії

землекористування і розвитку сільського господарства України.

4. Заохочення створення обслуговуючих сільськогосподарських

кооперативів через надання правової допомоги і консультаційних

послуг відповідальними установами.

Сільськогосподарський обслуговуючий кооператив являє собою підприємство,

створене для обслуговування своїх членів на засадах взаємодопомоги й

економічного співробітництва. У світі набули поширення два основних типи

сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів: закупівельні та збутові

(маркетингові) кооперативи. Закупівельні кооперативи постачають своїм членам

необхідні матеріали для аграрного виробництва: насіння, добрива, паливо,

техніку тощо. Маркетингові кооперативи створюються фермерами для обробки,

пакування і збуту сільськогосподарської продукції.

Практичний сенс сільськогосподарської кооперації полягає у об’єктивній вигоді

для селян об’єднувати власні ресурси для досягнення спільних цілей і проводити

скоординовані дії. У реальному житті в одноосібних господарствах часто

виявляється дуже витратно впроваджувати ті чи інші види діяльності. А

кооперативи надають можливість дрібним господарствам об’єднатися для

проведення спільної діяльності, що дає кращий результат, ніж така ж діяльність

в одноосібних господарствах.

Особливість обслуговуючого сільськогосподарського кооперативу полягає в

тому, що він:

101 Дотації роздору – як Мінагрополітики підкилимно ділить 6,3 млрд грн для агросектору. -

https://agropolit.com/spetsproekty/410-dotatsiyi-rozdoru--yak-minagropolitiki-pidkilimno-dilit-63-mlrd-grn-dlya-

agrosektoru

385

належить сільськогосподарським товаровиробникам – членам кооперативу

і управляється на демократичних засадах;

надає своїм членам ті послуги, які необхідні для ведення їх власних

фермерських чи особистих підсобних господарств;

не ставить за мету отримання прибутку, а передбачає збільшення прибутку

господарств - своїх членів.

Що стосується поширення даної організаційної форми в країнах ЄС, то через свої

кооперативи фермери продають понад 60% оливкової олії в Іспанії та Греції, 69%

м'яса у Фінляндії, 72% фруктів та овочів у Бельгії, 95% вирощених квітів у

Нідерландах. Понад 50% зерна у Франції та Австрії зберігається на

кооперативних елеваторах, що належать не посередникам, а безпосередньо

товаровиробникам. У Франції близько 520 тис. працівників зайнято у

кооперативах, а на збут таких організаційних форм припадає близько 60%

загального продажу сільськогосподарської продукції. Переробно-збутову

діяльність у Франції ведуть 3500 сільськогосподарських кооперативів.

Обслуговуючі кооперативи можуть надавати такі види послуг своїм членам:

зберігання і реалізація сільськогосподарської продукції;

матеріально-технічне постачання;

виробництво окремих видів сільськогосподарської продукції

(вирощування насіння деяких культур, молодняка птиці, свиней тощо);

ремонт сільськогосподарської техніки та її технічне обслуговування;

транспортне обслуговування господарств;

газифікація, електронізація і комп’ютеризація сільськоггосподарського

виробництва;

виконання окремих видів сільськогосподарських робіт (орання землі,

боротьба з шкідниками і хворобами, ветеринарне обслуговування);

закупівля окремих видів добрив, техніки й устаткування для потреб

фермерських господарств;

консультаційне обслуговування (бухгалтерське, фінансове, маркетингове,

аудиторське, агрономічне, зоотехнічне, та ін.).

Маркетингова і збутова діяльність має особливе значення для виживання

дрібних ферм в умовах трансформації АПК України та його інтеграції до

міжнародних ринків. Для окремого виробника маркетингові дослідження

можуть бути достатньо дорогими, а їх результати – непевними. Тому відповідні

функції щодо маркетингу і збуту продукції повинні взяти на себе

сільськогосподарські кооперативи.

386

Важливість маркетингової функції підтверджує досвід Польщі, де під час другої

хвилі реструктуризації сільського господарства після 1998 року великі концерни

і агро-холдинги суттєво посилили свої функції маркетингу, збуту, фінансового

менеджменту та інвестування. А малі і середні ферми не мали можливості (і

часто не усвідомлювали необхідності) їх повноцінного впровадження, тому їх

конкурентоспроможність на міжнародному і внутрішньому ринку Польщі

знижувалася.102

Важливою функцією обслуговуючих сільськогосподарських кооперативів має

стати організація місцевих ярмарок, торгівельних майданчиків та ін. для

продажу виготовленої продукції своїх членів, а також створення інтернет-

платформ для проведення торгів сільськогосподарською продукцією.

102 Agricultural Economics Research Institute (LEI). Policies for agriculture in Poland and the Netherlands, Contributions

to a policy dialogue. – Retrieved from: https://ageconsearch.umn.edu/ bitstream/29083/1/rr030607.pdf

387

РОЗДІЛ 24.

СТРАТЕГІЯ МІСТОБУДУВАННЯ ТА ВИРІШЕННЯ

ЖИТЛОВОЇ ПРОБЛЕМИ НАСЕЛЕННЯ

Ключовими проблемами в практиці містобудування України є нехтування

положеннями сучасних теорій містобудування, що існують в світі, і

відсутність стратегій забудови міст. Соціалістична теорія містобудування, яка

залишилась з радянських часів, передбачала безкоштовний і рівний розподіл

благ. Це зумовило домінування принципу типовості та безкоштовності.

Території (землі) населених пунктів розподілялися за принципом типовості, без

осмислення необхідності їх економії та подальшої експлуатації без

централізованого управління держави. Міста будувалися для забезпечення

функціонування діючих індустріальних виробництв, а не для цілей забезпечення

високої якості життя людей.

Сучасна епоха – це епоха інформатизації та мобільності населення. Багато нових

виробництв і бізнесів більше не прив'язуються до виробничих потужностей і

місцевості. Виробництва стають високотехнологічними, а роль кваліфікованих і

мобільних кадрів суттєво зростає.

Існуюча нормативна база містобудування успадкована від радянських часів

і навіть зараз багато в чому ґрунтується на принципі соціалістичного

безоплатного розподілу ресурсів і домінування виробництва над умовами життя

людини. При зміні економічної моделі суспільства не відбулося зміни

містобудівних принципів, норм і вимог, які відповідали б новій економічній

реальності. До цих пір мало практикуються економічні підходи до розвитку

міських територій, а більшість вагових коефіцієнтів у будівництві не

переглядалися десятиліттями. Будівельні норми зазвичай мають

загальнонаціональний характер і регулюють все – від складових простору

квартир та їх площі, до щільності забудови міст, не враховуючи місцеві

особливості. Навіть після краху радянської містобудівної системи в 1991-2010

роках принципи радянської містобудівної школи, що базуються на

соціалістичних засадах, все ще слугували основою забудови міст. Однак, у

теперішній час відбувається наочний процес прискореного розпаду минулої

практики містобудування.

388

Гострою проблемою у сфері містобудування на сьогодні є дефіцит

кваліфікованих кадрів: фахівці радянської школи відходять від справ, оскільки

важко орієнтуються в нових економічних умовах. Нових фахівців, які можуть

працювати з такою складною системою як містобудування в ринкових умовах,

не достатньо. Фахівців, які можуть адаптувати старі містобудівні теорії до нових

економічних реалій України, практично немає. Однак ні на міському, ні на

державному рівні, немає програми підготовки фахівців містобудівного напряму

за кордоном, які необхідні для формування нової школи, а також дієвої програми

міжнародного науково-освітнього обміну між вітчизняними університетами

даного профілю і зарубіжними. Загалом існуюча в країні система освіти в сфері

містобудування, ґрунтується здебільшого ще на радянських принципах і не

здатна підготувати якісно інших фахівців.

У цій ситуації з 2010 року популярності набирає новий напрямок «урбанізм»,

яким захоплюються молоді фахівці, котрі почали замислюватися над

необхідністю зміни міського середовища та принципів його організації. Однак,

практична імплементація принципів урбанізму знаходиться тільки на

початковому етапі у вигляді зміни системи благоустрою міст. Наступним

перспективним етапом мала б стати реорганізація транспортних міських систем

і зміна їх пріоритетів.

Хаотична забудова населених пунктів в нашій країні є наслідком відсутності

дієвої стратегії містобудування, а також відсутності кваліфікованих фахівців

у цій сфері. В сучасних умовах забудова міст (особливо великих) носить масовий

і, здебільшого, безсистемний характер. Визначальним критерієм забудови

виступають бізнес-інтереси великих і середніх підприємців, а інтереси

мешканців міста і міста як складної системи в більшості випадків ігноруються.

Така практика призводить до порушення системи балансів, зростання недовіри

до забудовників і, як наслідок, до негативного ставлення населення до нового

будівництва в цілому. Окреслена ситуація веде до глибокої кризи довіри в

трикутнику населення-влада-бізнес. Фактором загострення існуючих протиріч є

також відсутність відповідальності влади на місцях за містобудівну політику.

Необхідно дотримуватися принципу сталого розвитку, тобто принципу,

згідно із яким все, що буде зроблено сьогодні, не повинно заважати системі

розвиватися в майбутньому або сповільнювати темп її розвитку. Сталий

розвиток – це модель використання ресурсів, яка спрямована на задоволення

потреб людини при збереженні навколишнього середовища з тим, щоб були

задоволенні не тільки потреби сьогодення, але й майбутніх поколінь. Комісія

ООН під головуванням Харлема Брундтланда в 1987 р. запропонувала

визначення сталого розвитку як такого, при якому відбувається «задоволення

389

потреб нинішнього покоління без шкоди для можливості майбутніх поколінь

задовольняти свої власні потреби».

На жаль, у сучасній політиці містобудування в нашій країні принципу сталого

розвитку не дотримуються. Суттєва частина проведеної в наш час забудови

стане проблемною і в економічному, і в соціально-суспільному плані, вже через

20 – 30 років. Більше того, вона створить незручності і дисбаланси для

подальшого розвитку міст. У процесі сучасної забудови його учасники не

ставили за мету формування комфортного міського середовища, а орієнтувались

лише на те, щоб погасити дефіцит квадратних метрів на ринку житлової, офісної

та торговельної нерухомості.

Основні проблеми сучасної міської забудови полягають у наступному:

• безсистемність і відсутність чіткої стратегії в містобудівній політиці;

• слабкий вплив на фактичну забудову міст владних органів на місцях і

відсутність їх відповідальності за реалізацію містобудівної політики;

• непрозорі процедури виділення землі під забудову; відсутність чітко

сформульованих обмежень, які були б зрозумілими при відведенні і виділенні

земельних ділянок;

• штучні складності зі зміною цільового призначення землі за наявності вагомих

підстав для цього;

• відсутність розумної транспортної моделі населеного пункту, пов'язаної із

планами перспективної забудови, та чіткої стратегії розвитку громадського

транспорту;

• надання пріоритету в транспортній системі автомобілям на шкоду

громадському транспорту і пішоходам;

• радикальне відставання темпів будівництва соціальної інфраструктури (дитячі

садки, школи, поліклініки, спортивно-фізкультурні заклади) від темпів

будівництва житла при наявності значних незадоволених потреб населення;

• відсутність чітких процедур виділення і закріплення цільового призначення

земель (без права його зміни) під необхідну соціальну інфраструктуру;

• формування житлових монорайонів (районів з однією функцією), які не

створюють комфортного середовища для проживання людини;

• низький рівень благоустрою і примітивізація міських територій.

390

Проблематика містобудівної політики складається з трьох блоків питань:

1. Економічний блок

2. Адміністративний блок

3. Архітектурно-містобудівний блок.

І. Економічний блок. Головним економічним ресурсом міст є люди, а завдання

міст – це залучення і утримання найбільш цінної і продуктивної частини

населення (віком 20-40 років), а також створення достойних умов проживання

для всіх мешканців.

Способом залучення людей у міста має бути створення максимально

комфортних умов проживання (робота-бізнес, відпочинок-розваги, інтереси -

самореалізація) у теперішній час і в майбутньому, враховуючи тенденції в зміні

інтересів жителів та їхньому економічному стані.

Для досягнення цих цілей стратегія розвитку кожного міста повинна включати

2-3 основних напрямки інвестування (туризм, виробництво, бізнес, креативний

сектор, рекреаційна функція, сільськогосподарська переробка).

Потенціал економічного зростання забезпечує конкуренція міст. Основне

завдання держави і місцевих органів влади повинно полягати не у збільшенні

пропозиції новозбудованого житла, а в забезпеченості населення якісним

міським середовищем - середовищем проживання.

Необхідно посилити гарантії цільового використання коштів інвесторів при

їх вкладенні на етапі будівництва. Для формування цивілізованих відносин на

ринку житла необхідно виключити можливість недобудови об'єктів і втрати

вкладених коштів фізичними особами. Можливим способом вирішення цієї

проблеми є отримання банком у заставу кошти покупців житла при кредитуванні

ним забудовника на проведення будівельних робіт.

Основним засобом підвищення рівня забезпечення населення житлом має

стати формування фінансових інструментів, які даватимуть можливість

придбати його у розстрочку (звичайні кредити, іпотечні кредити, пільгові

кредити для молодих сімей, ін.) з опорою на майбутні доходи сімей.

391

Житлові умови населення України. В Україні станом на кінець 2017 року

житловий фонд збільшився на 62,7 млн м2 або на 6,8% порівняно з 1990 роком

і досяг загальної площі 984,8 млн м2. У середньому на одного мешканця зараз

припадає 23,3 м2 площі, що на 30,9% більше, ніж у 1990 році. Однак у вимірі

стандартів ЄС житлові умови значної частини населення України не є

задовільними. Так, за методологією ЄС (EU SILC) рівень перенаселеності

житлових приміщень103 в Україні є найвищим серед європейських країн: в 2016

р. він становив 53,9%, тобто більше половини населення країни мешкало у

перенаселеному житлі104 Для порівняння: постсоціалістичні країни Європи

мають показники перенаселення у межах 40%, а в країнах «ядра» ЄС даний

показник складає близько 10%. За кількістю квартир на 1 тис. населення наша

країна також поступається країнам ЄС: менше 400 квартир в Україні порівняно

із 486 квартирами в середньому по ЄС.

В Україні обсяги пропозиції нового житла в останні роки динамічно зростають.

У 2017 році обсяг уведеного в експлуатацію житла в багатоквартирних будинках

збільшився на 13% відносно попереднього року і становив 5.9 млн м2. У Києві в

2017 році кількість новозбудованих квартир зросла на 40%, однак у структурі

пропозиції нового житла все ще переважають однокімнатні квартири: їхня частка

становила 54%.

З огляду на несприятливе співвідношення рівня доходів громадян України та

ринкових цін на житло, платоспроможний попит населення на житло

залишається доволі обмеженим. За оцінками експертів, левову частку

сьогоднішнього попиту на нове житло формують громадяни з доходами,

прив’язаними до курсу іноземної валюти (зокрема, працівники ІТ-галузі), та ті,

хто попри суттєві ризики розглядає нерухомість як об’єкт інвестування. Незначні

обсяги іпотечного кредитування поки що слабко впливають на ринок житлової

нерухомості в країні. Так, у минулому році банками було видано близько 3 тис.

іпотечних кредитів, а тільки в Києві на вторинному ринку було укладено понад

30 тис. угод купівлі-продажу житла.105

103 Перенаселеним вважається житло, в якому домогосподарство не має мінімально необхідної кількості кімнат:

одна спільна кімната для всіх членів; одна кімната для сімейної пари; одна кімната для кожної особи віком 18

років і старше; одна кімната для пари осіб однієї статі у віці від 12 до 17 років; одна кімната для кожної особи

віком 12–17 років, яка не включена до попередньої категорії; одна кімната для пари дітей віком до 12 років. 104 Черенько Л. Житлові умови населення України // Демографія та соціальна економіка, 2018, № 1 (32). – с. 126-

139). 105 Національний банк України. Звіт про фінансову стабільність – червень 2018 року.

392

Іпотечне кредитування в Україні. Згідно з даними НБУ обсяг виданих банками

України іпотечних кредитів збільшився за І півріччя 2018 року на 2,7 млрд грн. і

досяг суми 41,3 млрд. грн. Не зважаючи на пожвавлення іпотечного

кредитування останнім часом, загальний обсяг іпотечного кредитного портфелю

банків на кінець червня 2018 року складав лише 29% від його обсягу станом на

кінець 2008 року (143,4 млрд грн). Більшість виданих банками іпотечних

кредитів у І півріччі 2018 року було номіновано в гривні: із загального приросту

кредитів у 2,7 млрд грн 1,9 млрд грн. припадало на гривневі кредити. Драйвером

зростання іпотечного кредитування у 2018 році стало намагання забудовників

реалізувати свої квартири у кредит через формування партнерських програм із

банками, які пропонують пільгові ставки за кредитами покупцям житла. За

даними НБУ стандартні умови іпотечного кредитування більшості банків

передбачають фіксовану відсоткову ставку на весь термін договору або

фіксовану на І рік і гнучку (прив’язану до індексу депозитних ставок UIRD) у

наступні роки. Фіксована ставка зазвичай становить 18 – 24% річних, але в

рамках партнерських програм банків із забудовниками можлива пільгова

відсоткова ставка на перші 1 ‒ 5 років дії кредиту. Середньозважений термін

виданих у 2017 році іпотечних кредитів становив 13 років.

У найближчій перспективі активізація іпотечного кредитування і

підвищення попиту населення на житло повинна спиратися на використання

таких механізмів:

правове регулювання, підвищення прозорості первинного ринку житлової

нерухомості, викорінення незаконних схем відведення землі і будівництва;

стимулювання економічного зростання і зниження рівня тінізації економічної

діяльності, що визначатиме збільшення кількості платоспроможних

позичальників з офіційно підтвердженими доходами для банків-кредиторів;

утримання макрофінансової стабільності, зниження темпів інфляції,

відновлення доступу банків до міжнародного ринку капіталів і, як наслідок,

збільшення обсягів довгострокового фондування банків у національній валюті;

сприяння вирішенню проблеми непрацюючих кредитів у банківському секторі

(зараз понад 90% валютних іпотечних кредитів, виданих банками до кризи 2008

року – не працюючі);

підвищення ступеню захисту прав кредиторів і полегшення процедур

стягнення заставного майна за іпотечними кредитами.

Для активізації попиту на житло та пом’якшення проблем соціальної нерівності

важливе значення має також відродження в Україні практики будівництва

393

соціального або муніципального житла і становлення механізмів передачі

його в оренду соціально вразливим категоріям населення та представникам

соціально важливих професій бюджетної сфери. Діюча на сьогодні практика

безкоштовної передачі у приватну власність соціального житла (отриманого

муніципалітетами від приватних забудовників та звільнених помешкань у старих

будівлях) породжує масштабні корупційні схеми, не вирішує житлової проблеми

для переважної частини вразливих верств населення і є доволі витратною для

місцевих громад.

Корисним у даному відношенні може бути досвід інших країн світу. Вагомим

елементом соціальної політики у багатьох країнах є допомога держави

визначеним категоріям населення в орендуванні бюджетного житла або участь

муніципалітетів / фінансування з місцевих бюджетів будівництва дешевого

житла, яке надалі передається певним категоріям населення в оренду на

пільгових умовах.

Соціальне житло у європейських країнах. Таке поняття як муніципальне або

соціальне житло вперше з'явилося в Великобританії, а надалі поширилося на

більшість європейських країн. У Європі програми соціального житла почали

активно впроваджуватися державами з 50-60-х рр. XX ст. У даний час соціальне

житло складає помітну частину житлового фонду розвинутих європейських

країн: у Німеччині – 20%, в Австрії – 23%, у Великобританії – 21%, у Данії –

27%, в Іспанії - 30%. У Франції законодавство вимагає передачі 20% житлової

нерухомості у нових багатоквартирних будинках на потреби малозабезпечених

верств населення.

У Білорусі практику надання соціального житла в оренду було започатковано в

2003 році. Претендувати на нього можуть інваліди, сироти, багатодітні сім’ї,

люди, які втратили житло внаслідок стихійного лиха. До категорії соціального

житла належать як квартири у новозбудованих будинках, так і вивільнені

квартири з вторинного ринку. Орендарі соціального житла не мають права

приватизувати його, здати в оренду чи продати.

Соціальне житло має перебувати у власності місцевих органів влади, які

розподілятимуть наявні житлові площі серед квартиронаймачів на основі ряду

критеріїв: рівня доходів, наявності дітей, поточного стану забезпечення житлом,

ін. Орендна плата для соціального житла має бути помітно нижчою від ринкової,

що дозволятиме соціально незахищеним верствам населення зменшити

навантаження на сімейний бюджет. В якості соціального житла мають виступати

житлові будинки бюджетного сегменту, квартири в яких могли б орендувати

394

люди з інвалідністю, малозабезпечені громадяни, внутрішньо переміщені особи,

працівники бюджетної сфери, молоді сім’ї з дітьми, ін.

Зведення таких будинків доцільно фінансувати за рахунок коштів місцевого

бюджету із залученням приватних компаній-забудовників та муніципальних

компаній (з використанням передбачених законодавством тендерних процедур).

Здешевлення будівництва житла може відбуватися за рахунок безкоштовного

відведення земельних ділянок, пільгового підключення будинків до систем

комунікацій і енергозабезпечення, надання забудовникам пільг із сплати

місцевих податків і зборів, ін. За рахунок новозбудованих квартир, а також

квартир, які надходитимуть на законних підставах із вторинного ринку, місцеві

органи формуватимуть так звані «банки» соціального орендного житла.

Одночасно з вирішенням житлової проблеми населення необхідно запобігти

будівництву неякісного дешевого житла, тому що це є шляхом до руйнування

гармонійного середовища для проживання людей у містах. Неякісне, дешеве або

так зване доступне житло не забезпечує базових потреб життєдіяльності людини

і не може бути достатньо комфортним. Хибним шляхом вирішення житлової

проблеми є спроба примусового впровадження програм будівництва неякісного

соціального житла державними компаніями або за державний рахунок. Як

правило, державні або комунальні підприємства не ставлять за мету, та й не в

змозі, здійснити якісну забудову саме тому, що вони знаходяться за межами

ринкової конкуренції. Пільгові умови фінансування або виділення землі,

призводять до появи можливості демпінгу, і руйнують конкурентне середовище

на ринку. Низька собівартість стає в такому будівництві основним критерієм

прийняття рішень, і цілком очікувано призводить до неякісного і деградованого

середовища. А заселення в нього населення з низькими доходами і рівнем

соціальної відповідальності - прямий шлях до формування «гетто». Один із таких

прикладів у світовій історії – це житловий комплекс «Прютт-Айгоу» (США) на

більш ніж 2850 квартир, який був підірваний через 25 років після його зведення.

Будівництво освітніх закладів і закладів соціально-культурної сфери в

містах повинно належати до компетенції державних або муніципальних органів

влади. Земельні ділянки при цьому повинні виділятися з чітким цільовим

призначенням, без права подальшої його зміни. Слід передбачити проведення

інвестиційних конкурсів на право будівництва таких закладів. Відбір проекту

необхідно здійснювати на конкурсній основі за критерієм якості проекту.

Будівництво має фінансуватися за рахунок бюджетних коштів із залученням

приватних чи муніципальних компаній-підрядників, або ж реалізуватися формі

державно-приватного партнерства.

395

ІІ. Адміністративний блок включає в себе розробку стратегії містобудування і

впровадження заходів, спрямованих на її виконання. Для забезпечення сталого

розвитку, як на державному, так і на місцевому рівнях, повинна діяти чітка

стратегія розвитку та визначені кроки щодо її реалізації. Ґрунтуючись на даній

стратегії, слід вибудувати чітку і збалансовану систему пріоритетів у

містобудівній політиці. Для кожного регіону (населеного пункту) вона може

мати індивідуальні характеристики.

Децентралізація містобудівної сфери є важливим викликом сьогодення.

Прийняття основних рішень в містобудівній сфері необхідно передати на

місцевий рівень. Слід провести децентралізацію змісту нормативної бази у даній

сфері. Питання щільності забудови, поверховості будівель, транспортного

сполучення, зведення об'єктів соціальної сфери, забезпечення місцями для

паркування автомобілів здебільшого мають бути передані до компетенції

міських рад і мерів особисто. У такому випадку міська влада отримає

повноваження щодо формування містобудівної політики і нестиме за неї

відповідальність. Жителі міста будуть обізнані щодо того, хто несе

відповідальність за забудову і хто конкретно є підзвітним перед громадою за

прийняті рішення.

Система конкурсів є вагомим елементом містобудівної політики. Прийняття

рішень у містобудівній сфері та відбір інвестиційних проектів для будівництва

за рахунок державного чи місцевих бюджетів має відбуватись тільки на

конкурсних засадах. Головним критерієм конкурсного відбору має бути якість

проектних рішень та оптимальне співвідношення ціна-якість, а не найнижча

вартість проведення будівельних робіт. Найнижча ціна робіт, як правило, не

забезпечує належної якості зведених об'єктів. Для великих проектів визначення

переможців конкурсу слід проводити міжнародним журі, яке буде представлено

вітчизняними та зарубіжними фаховими експертами, котрі заслуговують на

довіру суспільства. Технічні завдання для конкурсів варто було б складати під

керівництвом зарубіжних експертів.

ІІІ. Архітектурно-містобудівний блок. Важливою проблемою сьогодення є

компактність міської забудови. Міста повинні боротися за найбільш ефективне

використання своїх територій. Розростання території міста зумовлює,

необхідність збільшення протяжності інженерних комунікацій, транспортної

інфраструктури, громадського транспорту та підвищення відповідних витрат на

їх обслуговування і ремонт, а також на облаштування території. Для підвищення

рівня компактності слід задіяти у будівництві потенціал територій деградованих

промислових об’єктів і районів радянської забудови.

396

Формування багатофункціонального простору має стати одним із основних

векторів містобудівної політики. Необхідно відійти від поділу територій на

монофункції (житло, виробництва, офіси, рекреація) та розвивати

поліфункціональну забудову, яка зменшить інтенсивність маятникової міграції в

межах міста. Світова практика показала, що найбільш комфортним і безпечним

типом забудови є забудова змішаного типу. При такому типі забудови на певній

ділянці одночасно розміщуються офіси, житло різного класу і сфера

обслуговування, а також - малі нешкідливі виробництва. Це не призводить до

ефекту «вимирання» офісної та промислової зони після завершення робочого

дня, а допомагає сфері обслуговування продовжити час роботи і отримати більш

повне завантаження. Багатофункціональна забудова дозволяє також скоротити

переїзди населення від місць роботи до місць проживання, прибравши зайве

навантаження з транспортної інфраструктури. Тому дуже важливо всіляко

уникати сегрегації за функціями або класами, як міських територій, так і

населення.

Поліцентричність міської забудови і відхід від моноценрів є ще одним

важливим завданням містобудівної політики. Воно передбачає стимулювання і

створення кількох центрів-конкурентів із переміщенням на їхню територію

адміністративних і громадських функцій. Адже, наявність в місті одного

потужного адміністративного (він, як правило, і історичний), а також суспільно-

культурного центру, призводить до концентрації населення та офісів в межах

центральної зони міста. Наслідками моноцентричності є маятникова міграція (з

роботи до місця проживання), перевантаженість транспортних артерій, затори на

дорогах, проблеми з паркуванням автомобілів, великі витрати часу на

переміщення, безлюдні в денний час спальні райони міста. Дублювання або

розміщення функцій центру в двох - трьох точках, дозволить більш рівномірно

розподілити навантаження в межах міста.

Максимальне збереження і використання природного потенціалу (річки,

озера, зелені зони, лісопарки, парки) має стати основою підвищення ступеня

комфортності проживання у містах. Слід зберегти та відтворити найбільш

близький до природних умов ландшафт міста, адже найбільший дефіцит міста -

це природа! Територіально слід максимально віддалити всі комунально-

інженерні і транспортні споруди (шести-смугове шосе на набережній Дніпра в

місті Києві - це ганьба!) Всі жителі міста повинні мати можливість спілкуватися

з природою. Сучасна світова практика благоустрою міст ґрунтується на

застосуванні тактичного правила – максимально можливе відтворення

природного середовища. Прикладом застосування такого правила є новий парк

«High line» в Нью-Йорку. В сучасній українській практиці поширеними є

397

випадки знищення будь-яких скверів, парків, засипання озер, взяття річок в

колектори, що є недопустимим для цивілізованого суспільства.

З метою максимально ефективного використання природно-ландшафтних зон

доцільно навколо них формувати кільце забудови (житлової та офісної).

Максимальна кількість людей повинна мати можливість користуватися ними в

межах пішохідної доступності (без використання транспорту).

Збереження (відтворення) та утримання природно-ландшафтних зон

зазвичай потребує значних фінансових витрат. Фінансування таких витрат може

здійснюватися як за рахунок міського (районного у місті) бюджету, так і за

рахунок цільових платежів населення, що мешкає у сусідніх з природними

зонами житлових масивах, і платежів бізнесу, що розташований по периметру

або знаходяться в середині природних зон. Природно-ландшафтні зони, які

знаходяться по периметру населеного пункту або примикають до його околиць,

як правило, недовантажені, використовуються мало, як наслідок - запущені і

малопривабливі. Їх ефективність для жителів міста - мізерна. Надалі

містобудівна політика повинна передбачати включення природно-ландшафтних

зон в центр забудови.

Розвиток публічних просторів має органічно вписуватися у сучасну забудову

міст. Публічні простори - це території загального міського користування, які

створюють максимальний комфорт для усієї громади та враховують інтереси

різних груп населення. Прикладом об'єктів публічного простору є пішохідні зони

і пішохідні вулиці, площі, набережні, сквери. Сполучені в єдині пішохідні

маршрути, вони стають центром соціального життя окремих районів і міста в

цілому. Розвиток і благоустрій публічних просторів є найпростішим і швидким

способом позитивних змін поточної ситуації в містах. За такого перебігу подій

при відносно помірних фінансових витратах місцева влада отримає максимально

позитивний суспільний резонанс.

Запорука зростання міст – це розвиток мережі громадського транспорту.

Доцільним є виділення в пріоритет містобудівної політики розвиток мережі

громадського транспорту, що передбачає створення виділених смуг і ліній

громадського транспорту, формування комфортного рухомого складу, точного

графіку руху незалежно від дорожньої ситуації.

Здійснюючи перевезення набагато більшої кількості пасажирів, порівняно з

індивідуальним транспортом, громадський транспорт менше навантажує

дорожню мережу. Зростання затребуваності громадського транспорту (при

підвищенні його комфортності та пунктуальності) в українських містах

дозволило б істотно розвантажити дорожню мережу. Перспективними

398

напрямками оптимізації транспортної мережі є організація ліній швидкісних

автобусів або швидкісних трамваїв. Одним із прикладів успішної реалізації такої

політики з мінімальними фінансовими витратами є система громадського

транспорту в Боготі (столиці Колумбії). Там завдяки організації швидкісних

автобусних ліній вдалося скоротити автомобільний трафік на 40%. Однак, у

нашій країні домогтися цього буде вкрай складно без наявності програми

боротьби із зростанням автомобілізації населення. У кращих містах світу

більшість мешканців користуються громадським транспортом під тиском умов,

створених місцевою владою. Там часто практикуються обмеження для в'їзду

автомобілів до центральної частини міста, дефіцитними є місця для паркування

автомобілів, або ж паркування є дуже дорогим.

Проблемним аспектом у даному відношенні є те, що зростання доходів громадян

призводить до підвищення рівня автомобілізації населення. Тільки в Києві за

останні три роки кількість офіційно зареєстрованих автомобілів збільшилася

більш ніж на 15% (не враховуючи проблеми з «євробляхами»), і за прогнозами

експертів збільшиться на 60% до 2025 року. Крім перевантаженості дорожньої

мережі, автомобілі катастрофічно впливають на екологію міста (приклад СОМГ

Пекіна), а також споживають значну кількість палива для перевезення, як

правило, тільки однієї людини. При цьому розширення дорожнього полотна та

будівництво нових розв'язок і паркінгів, тобто створення більш комфортних

умов для пересування на автомобілях, призводить лише до ще більшого

зростання кількості автомобілів. Тобто у такий спосіб проблема лише

відкладається на майбутнє (корисним у цьому контексті є досвід Лос-

Анджелеса). Чим більше простору ми віддаємо машинам, тим більше їх

з'являється, тому потрібно скоротити цей простір. Одним із дієвих способів

вирішення проблеми природнього зростання рівня автомобілізації в містах є

обмеження кількості паркувальних місць для автомобілів. Їздити на особистому

автомобілі в місті має бути дуже дорого, а стоянка транспорту в зоні міста

повинна бути повсюдно платною (і чим ближче до центру, тим дорожче).

Безкоштовне паркування автомобіля в центрі міста повинно бути не можливим!

Таким чином, платне паркування даватиме місту наступні переваги і можливості:

по-перше - принесе додаткові (і не малі) доходи в місцеві бюджети (для

розвитку громадського транспорту);

по-друге - знизить навантаження на дорожню мережу (особливо в центральній

частині міста), що полегшить функціонування громадського транспорту.

Розвиток вело-інфраструктури є важливим напрямком розвитку дорожньої

інфраструктури міста. Вело-доріжки небезпідставно вважаються символом

399

демократії. Але розвиток велосипедної інфраструктури вимагає системного

підходу і значних зусиль. Побудову вело-доріжок необхідно здійснювати,

спочатку, хоча б у вигляді первинної локальної мережі, що пролягає від житла

до зупинок громадського транспорту і основних транспортних магістралей.

Вело-доріжки повинні бути обов'язково відокремленими і захищеними від

автомобільного руху. Показовим у цьому відношенні є досвід Парижу, де

місцева влада знизила кількість парковок на 10 тисяч місць для того, аби

звільнити місце для вело-доріжок.

В сучасних містах обов'язковою є квартальна забудова: із формуванням і

витримкою ліній вулиць (по червоних лініях). Система мікрорайонної забудови

- одна із найневдаліших спадщин радянського містобудування. На територіях

мікрорайонів не передбачено поділу на приватний та публічний простір,

транзитну та закриту зону. Таким чином, немає відповідальності за утримання

цих територій, і відсутня особиста відповідальність мешканців за них. Це

призводить до деградації території заселення в цілому.

У першу чергу, слід застосовувати поділ простору на: 1) міський або публічний

простір, що утримується і обслуговується міською владою (яка може і заробляти

на ньому), і 2) приватний простір, коли відповідна територія (багатоквартирний

будинок з прибудинковою територією чи приватний будинок з присадибною

ділянкою) належить мешканцям, які утримують її за свій рахунок і можуть

закрити для доступу стороннім.

Перші поверхи всіх будинків, по червоних лініях, обов'язково повинні бути не

житловими. Такий підхід дозволить використовувати відповідні приміщення для

цілей обслуговування, сервісу та підприємницької діяльності. А це, в свою чергу,

надасть можливість залучати відповідні платежі та за рахунок цих коштів

утримувати і здійснювати ремонт вбудованих приміщень.

Для того щоб відійти від монофункціональних «спальних районів», необхідно

нормувати мінімальний відсоток нежитлової забудови (20-30%) в житлових

районах міста.

Соціальна інфраструктура (дитячі садки, школи, медичні заклади, ін.) має

зводитися на заздалегідь виділених міською владою земельних ділянках.

Ділянки з цільовим призначенням, що не підлягає подальшій зміні, повинні

виділятися окремо, одночасно з землями під забудову, але не переходити в

оренду або власність забудовника. Соціальні будівельні проекти повинні

ініціюватися владою міста та впроваджуватися за результатами конкурсу

(можливо із використанням принципів державно-приватного партнерства). Слід

400

заборонити прийом в експлуатацію нових житлових будинків без здачі нових

об’єктів соціальної інфраструктури (після заповнення існуючих).

Для підвищення ефективності інвестицій в соціальну інфраструктуру необхідно

переглянути норми будівництва для освітніх і дошкільних закладів в напрямку

підвищення їх ресурсної економічності. Наприклад: в наших дитячих садках для

кожної групи виділяється окремий майданчик на свіжому повітрі, але діти

гуляють по годині до і після обіду - це призводить до необхідності виділення

суттєвих земельних ділянок і значних витрат на їх утримання. Функціональні

зони територій шкіл обіймають зазвичай тільки половину від нормативної

ділянки, а інша частина пустує у зв’язку із високими витратами на утримання.

Всі норми збереглися з радянських часів і не враховують економічні реалії

сьогодення.

Всі містобудівні обмеження (крім норм безпеки) слід передати на місцевий

рівень. Розрахункові показники, обмеження поверховості, розриви і санітарні

відступи – мають встановлюватись відповідно до прийнятої місцевою владою

програми містобудування. Будь-які обмеження на склад і розміри квартир та

приміщень, повинні бути скасовані як такі, що часто не враховують вимог ринку

і споживача.

Компетенції щодо зонінгу міст, а саме: висотність будівель, щільність

заселення, інші нормативи, слід передати на рівень місцевої влади. Стратегії і

програми містобудування мають затверджуватися мером, розроблятися з його

ініціативи, бути включеними до його передвиборної Програми, за втілення якої

він нестиме особисту відповідальність.

Реконструкція старого житлового фонду («хрущовки», панельні будівлі, ін.)

утеплення будинків, встановлення лічильників, реновація фасадів,

реконструкція територій мають проводитися за ініціативи та участі мешканців

будинків та/ або місцевої влади. У виключних випадках (за неспроможності

профінансувати належні роботи) слід передбачити можливість знесення старих

будівель за згодою не менше 75% їх мешканців з передачею відповідних

земельних ділянок інвестору, на якого покладатиметься обов’язок збудувати для

колишніх власників квартир нове житло.

Права оренди і права забудови певних обсягів лімітованих міською владою

земельних ділянок повинні розподілятися серед будівельних компаній на основі

аукціонів, організованих місцевою владою.

Такі підходи дозволять не тільки створити оптимальне комфортне і екологічне

середовище для розвитку інноваційної економіки, а й вирішити гостру соціальну

проблему забезпеченості населення житлом.

Післямова

Дорогі друзі,

Ви щойно ознайомились з першою національною стратегічною програмою інноваційного розвитку “Новий Економічний Курс України”.

Сьогодні ми підійшли до моменту істини. Ми чітко окреслили наявні проблеми, запропонували способи їхнього вирішення, визначили наші глобальні стратегічні цілі. Ми маємо спільно обрати таку модель суспільного устрою та економіки, щоб в Україні всім хотілося жити, працювати, народжувати і виховувати дітей та внуків.

Сучасні тренди і виклики не дають нам вибору, але дають нам шанс: розвиватися швидко та інноваційно, максимально використовуючи інтелект та креативні здібності наших людей. Вікно можливостей швидко закривається, але ми повинні встигнути в буквальному сенсі вирватися на простір вільного розвитку та нової якості життя.

Саме тому “Новий Економічний Курс” — це перша і єдина комплексна стратегія інноваційного розвитку України, що покликана наздогнати світ, який не стоїть на місці, а стрімко розвивається.

Ми зробимо перехід до соціальної ринкової економіки, в центрі якої є людина, як оптимального соціально-економічного устрою для України.

Ми поміняємо філософію, структуру та функції державних органів, головним і безальтернативним призначенням є надання послуг громадянину.

Запрошую усіх нас до найкращої праці і взаємодії, які тільки можуть бути, — творення власної держави! Ми спільно визначимо і втілимо Новий економічний курс України! Реалізація наших намірів зробить українців заможними, а Україну — сильною, рівноправною та конкурентоздатною.

Я дуже цього бажаю і знаю: ми зможемо зробити те, що сьогодні здається неймовірним! Варто лише повірити у власні сили та об'єднатися навколо єдиної мети.

Слава Україні!

Юлія Тимошенко