壹、問題說明...19.特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地。縣（）政府地政或農業單位 20.依水土保持法劃定之特定水土保持區。行政院農業委員會

97 年自行研究計畫

非都市土地使用分區及使用地變更審查區位適宜性分析之研究 1

壹、問題說明

一、研究緣起

我國土地使用規劃與管制制度，分為都市計畫

土地及非都市土地兩大體系，非都市土地以管制現

況為主，變更為輔；管制分為使用分區及地使用兩

層次，變更則需經開發許可審議。

開發許可審議制度依現行法令規定，由申請人

擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）

政府申請，報經區域計畫擬定機關許可後，辦理分

區變更，且區域計畫擬定機關於許可前，應將開發

案提報各該區域計畫委員會審議之（區域計畫法第

15 條之 1）；又審議之作業規範，由中央主管機關會

商有關機關定之（區域計畫法第 15 條之 2 第 2 項）。

對開發者而言，土地開發案件的成功，區位優

劣往往佔最決定性關鍵地位；而對於中央、地方政

府等公部門而言，如何促進環境永續發展、確保社

會最大福祉、創造經濟最大效益，均仰賴開發案件

之審議機關公正嚴明地把關，全面地估評開發地點



區位之適宜性，並對申請人提出合理之建議與審查

給論，惟目前審查機制設計上，尚未針對此基本議

題訂立科學化作業模式，而偏重於依賴委員個人專

業領域與個案經驗，實有探討與改進空間。

二、研究目的

本研究擬從綜整區位分析相關因素著手，以現行

法令與研究資料之探討為基礎，整合相關文獻，並以

實務個案為例進行分析探討，將區位適宜性多重影響

因素綜合分析並適度簡化，建立簡易可行之區位分析

模式，作為非都市土地使用分區及使用地變更審查區

位適宜性之輔佐分析工具。

貳、問題之背景與現況分析

我國土地利用計畫體系由上而下依序為：第一層次國

土綜合開發計畫，第二層次區域計畫，第三層次縣市綜合

發展計畫都市計畫及非都市土地使用計畫兩大類（圖 1），

非都市地區之土地使用，以使用分區及用地編定管制其使



圖 1 我國現行土地利用計畫與管制體系圖

圖

國土綜合開發計畫

國家公園計畫

非都市土地分區使用計畫都市計畫

編定各種使用地

特定目的事業用地

墳墓用地

國土保安用地

生態保護用地

古蹟保存用地

遊憩用地

水利用地

交通用地

窯業用地

礦業用地

鹽業用地

養殖用地

丁種建築用地

農牧用地

林業用地

甲種建築用地

乙種建築用地

丙種建築用地

風景區

國家公園區

森林區

鄉村區

工業區

一般農業區

特定農業區

山坡地保育區

其他使用區或

特定使用

河川區

其他使用區等

住宅區

商業區

工業區

區域計畫部門實質發展計畫

縣（市）綜合發展計畫



用項目，並輔以「土地變更開發許可制」方式規範土地使用。

「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動

之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進

公共福利，特制定本法」，又「本法所稱區域計畫，係指基

於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，

而制定之區域發展計畫」，為區域計畫法開宗明義所明定

之，故有關區域計畫內各項土地使用行為，均有賴區域計畫

之引導與規範，以建立土地利用之永續發展。

為開發利用依區計畫法第 15 條之 1 所辦理之非都市土

地使用分區及使用地變更開發計畫，應依區域計畫法第 15

條之 1 第 2 項申請開發許可，並依區域計畫法第 15 條之 2

第 1 項及第 2 項授權訂定之「非都市土地開發審議作業規範」

進行審查，有關開發區位之審查，包括：

一、有無位於依法劃定予保護、禁止或限制建築地區，包

下表所列各項環境敏感地區，共計 24 項查核事項（如

表 1），如有位於下表所列範圍內者，依規定應附比例

尺五千分之一的基本圖之縮圖加以說明之。



表 1 申請開發基地有無位於下列相關法規劃定予保護、禁

止或限制建築之地區查詢表

相關法規之規定建議洽詢機關

1.依飲用水管理條例第五條劃定公告之飲用

水水源水質保護區。

行政院環境保護署或

縣（市）政府環保主管

機關

2.依自來水法第十一條劃定公告之水質水量

保護區。

經濟部、台灣省自來水

公司

3.依水利法第五十四條之一或水庫蓄水範圍

使用管理辦法第三條公告之水庫蓄水範圍。

經濟部水利署

4.依水利法第六十五條公告之洪氾區。經濟部水利署

5.依水利法劃設公告之河川區域或排水設施

範圍。

經濟部水利署所屬各

河川局

6.依文化資產保存法第三十三條劃定之古蹟

保存區、第四十三條劃定之遺址保存區及第五

十六條劃定之文化景觀保存區。

縣（市）政府民政、文

化或都市計畫單位

7.依文化資產保存法第七十九條指定公告之

自然地景。

行政院農業委員會、直

轄市政府、縣（市）政

府

8.依野生動物保育法第八條公告之野生動物

重要棲息環境或同法第十條公告之野生動物

保護區。

縣（市）政府農業單位

9.依國家安全法施行細則第三十三、三十四

條、第五章（第三十六條至第四十三條）及第

縣（市）政府建管單位



四十八條等劃定公告之重要軍事設施管制區

之禁建、限建區。

10.依氣象法第十三條及「觀測坪探空儀追蹤

器氣象雷達天線及繞極軌道氣象衛星追蹤天

線周圍土地限制建築辦法」劃定之限制建築地

區。

交通部中央氣象局或


11.依礦業法第四條第九款取得礦業權登記、

同法第二十九條指定之下列地區：

(1)礦區（場）。

(2)礦業保留區。

經濟部礦務局

12.依民用航空法第三十二條、第三十三條、

第三十三條之一及「航空站飛行場助航設備

四周禁止限制建築物及其他障礙物高度管理

辦法」與「航空站飛行場及助航設備四周禁

止或限制燈光照射角度管理辦法」劃定之禁

止或限制建築地區或高度管制範圍內。

交通部民用航空局或


13.依公路法第五十九條及「公路兩側公私有

建物廣告物禁建限建辦法」劃定禁建、限建地

區。


14.依大眾捷運法第四十五條第二項及「大眾

捷運系統兩側禁建限建辦法」劃定之禁建、限

建地區。


15.依「台灣省水庫集水區治理辦法」第三條

公告之水庫集水區。

經濟部水利署



16.依「發展觀光條例」第十條劃定之風景特

定區。

縣（市）政府都市計

畫、建設或觀光單位

17.依「核子反應器設施管制法」第四條劃定

之禁制區及低密度人口區。

行政院原子能委員會

或臺北縣政府建管單

位、屏東縣政府建管單

位。

18.依行政院核定之「台灣沿海地區自然環境

保護計畫」劃設之自然保護區。

內政部營建署

19.特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地。縣（市）政府地政或農

業單位

20.依水土保持法劃定之特定水土保持區。行政院農業委員會

21.依經濟部公告之「嚴重地層下陷區」。經濟部

22.依溫泉法第六條劃定之溫泉露頭及其一

定範圍。

直轄市、縣（市）政府

23.活動斷層帶兩側一百公尺範圍內。經濟部中央地質調查

所

24.依「要塞堡壘地帶法」第三條公告之要塞

堡壘地帶。

國防部

資料來源：內政部營建署網路

二、區域計畫法第第 15 條之 2 ：申請開發之案件，經審

議符合左列各款條件，得許可開發：

（一）於國土利用係屬適當而合理者。



（二）不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中

央法規或地方自治法規所為之土地利用或

環境保護計畫者。

（三）對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規

劃者。

（四）與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、

電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設

備服務能相互配合者。

（五）取得開發地區土地及建築物權利證明文件

者。

三、「非都市土地開發審議作業規範」總編第 3 點：「非都

市土地申請開發區應符合區域計畫保育水土及自然資

源、景觀及環境等土地利用方針，並應符合區域計畫

之部門發展計畫之指導。」

四、綜上，除開發基地本身環境生態敏感條件之外，尚需

考量包括中央及各級政府之發展政策、區域計畫、週

邊發展計畫、部門發展計畫等各種計畫，所賦予對於

開發案區位之定位與指導，更甚者關於土地取得之可

行性及各項公共設施之配合、週邊其他大型開發案件



之相容性等關鍵，需進行整體全面性評估，由於相關

因素著實繁多，如何衡量各因素間輕重關係與優先順

序，並且適切、合理地綜合評析區位評選結果，以對

申請人提出合理之建議與審查給論，實有研究建立具

體評估模式之必要。

參、研究過程與方法

本研究籍由相關文獻收集分析、實務案例整理與

歸納等為基礎，研析非都市土地開發案件中，有關使

用分區及使用地變更審查區位適宜性分析，並嘗試提

出簡易合理之適宜性分析模式，俾為日後相關案件審

查之參考。

肆、資料分析與討論

一、永續發展的土地規劃理念

「環境規劃」有別於順應社經需求面之發展規

劃，而是以考量環境供給面為導向之土地與資源配置

計畫。環境規劃本質強調前瞻性之治本與防患措施，



主要目的在於由系統觀點，整體地考量人類行為與環

境體系之複雜關係，從而積極地作資源最有效之分配

與利用，輔助各部門性開發計畫之規劃，減少環境負

效果。

依照「世界環境與發展委員會（World Commission

on Environment and Development）」於 1987 年印行「我

們共同的未來（Our Common Future）」一書中對於「永

續發展」所作的定義為：「符合現代人的需求，但不致

於折損後續世代滿足其需求的能力的發展方式

（development which "meets the needs of the present

without compromising the ability of future generations to

meet their own needs"）」。美國「國家環境委員會」更

進一步界定「永續發展」為：「既能改善生活品質，也

能保存未來環境潛力；是一種依賴利息而活，不是消

耗自然老本的發展策略（a strategy for improving the

quality of life while preserving the environmental

potential for the future, of living off interest rather than

consuming natural capital）」（Beatlay, 1994；邱文彥、

宋雅琳，1996）。



如果今天的發展使生態環境遭致「無可挽回的損

失」，則這種發展方式不但減損了後代人的「選擇」與

「機會」，也必然與「永續發展」背道而馳。（Beatlay,

1994；邱文彥、宋雅琳，1996）。

由自然環境的面向，台灣要永續地發展，有必要

強調下列幾點基本策略（邱文彥，1996）：

（一）建立完整公開的環境資訊：自然環境的保育利

用，資訊的建立與流通非常重要，我國極有必

要建立完整而公開流用的環境資訊，並據此分

析敏感程度，分區分級管理。

（二）研擬「適地適用」的發展：由環境規劃的觀念

出發，依據生態環境供給面的「潛力」與「限

制」條件，須作「適宜性分析」，使各種開發

行為的衝擊減至最小，並研擬出「適地適用」

的規劃與發展。

（三）強化整合性管理的機制：整合性管理

（Integrated management）不僅在國際公約有所

強調，國際論壇也已成為主流思潮，未來流



域、海岸地區的開發管理，以及環境保護事

宜，必須由整合性的角度，強化相關機制。

（四）加強教育與訓練：民眾的環境教育，環境倫理

的提升，是環境管理最根本和長期的工作。專

業人員的訓練，則是行政業質攸關的課題，不

容忽視，須有計劃地培訓，教育與訓練，尤應

呼應國際思潮，與時俱進。

（五）此外，山林與坡地生態體系之完整及生物之多

樣性的維持、農地釋放或大規模轉作應確立一

套原則，使變更後之土地能符於需求及環境條

件，並避免成為炒作的工具、野生動植物及保

護區應儘速建立完整之生態調查資料、水資源

涵養、海洋與海岸地區依據資源特性，劃定保

護、保育及利用之適當分區，並應以區域性觀

點，協調相關計畫，強調海陸一體性、離島與

偏遠地區應儘可能保存其文化、生態和環境之

特色，尊重生態環境之承載量，避免超限利用

與台灣本島「同質化」的發展，而失去激發經

濟活力與商機的吸引力。



二、土地適宜性分析

適宜性分析是一種透過科技整合之環境規劃工

具，應用於自然資源的開發與管理，藉以分析自然環

境對各種土地使用之潛力與限制，確保開發行為與環

境保育目標相容，有效將資源做最適當之空間分配，

其應用範圍由區域性資源規劃，延伸至地區性的土地

使用規劃，依根據資源供給特性與使用需求特性，分

析比較兩者之衝突與相容性，促使需求使用的合理

性，以增進資源的有效利用。

就供給資源觀點而言，土地使用容受力應用上，

在探討自然環境對土地使用行為之承受力，分析土地

使用適宜性(land use suitability)，合理導引土地使用型

態。技術上，容受力可延伸至估算土地使用績效標準

(performance standards)，管制土地使用行為。

土地適宜性分析之目的在了解所擬進行土地使

用與自然環境間的機會(opportunity)與限制

(constraint)，依據所登錄之各種環境資料與分佈，找出

最適合作為某種土地使用的區位分佈。除以容受力為



基礎外，準則的研擬必須考量地區性的特色與需求，

並非能放諸四海皆準。

因此，本縣綜合發展計畫有關「土地適宜性分析」

之應用，針對環境、部份設施容受力進行土地適宜性

分析，在可發展地區的範圍，於都市發展用地之疊圖

中，求得在特定自然及人為條件下，為本縣在日後實

施發展許可制時，在自然環境及部份公用設施條件下

的發展總量。

此外，由於容受力是一項複雜、動態的指標，會

跟著社會、經濟、價值觀等等因素所改變，因此應隨

社會脈動適時地每隔一段時間加以調整、修正。

三、山坡地開發利用區位適宜性分析

山坡地的開發型態逐漸趨向於多元化使用的聯

合開發模式；都市內大規模基地發展日益減少及土地

徵收不易，然而山坡地取得較為容易且地價低及風景

優美等因素，促使山坡地的開發需求與日俱增。

目前國內山坡地開發以個案申請許可為主，對於

區域性的整體發展計畫缺乏考慮，且相關法令無法產



生積極的管制效果，造成山坡地過度不當開發利用課

題的發生。

研究案例以雲林縣古坑鄉內華山地區為例，華山

地區近幾年之超限利用問題為咖啡及檳榔的大量種

植，使得山坡地過度開發，破壞水土保持，以致土石

流災害頻傳。

山坡地的開發方式及土地利用評估制度，倘能依

循區域性整體發展、環境敏感地區管理、及環境容受

力等生態性土地使用規劃理念，將可減少坡地開發的

災害影響，促進自然資源永續利用及土地資源合理開

發利用之目標。

相關研究以法規限制開發區範圍、生態資源危及

性、人類災害觀點及開發利用的風險概念等，運用地

理資訊系統的技術及 WinGrid 相關分析模組，萃取區

域內環境敏感區位的空間分佈，並透過 1997 年及

2003 年土地利用型態變遷分析，探討地方在發展休閒

遊憩過程中對土地利用之影響，提供農村規劃建設之

參考。



亦有研究人員嘗試以 SPOT 衛星影像判釋土地利

用變遷資訊，藉由地理資訊系統、集水區分析及土地

適宜性分析，劃設華山地區集水區之環境敏感區位，

以探討不宜開發之潛在危險區位，並與建物圖層套疊

分析，探討建物之潛在危險性。透過 AHP 分析自然及

人為因子之權重，並以 GIS 結合土地適宜性分析該區

之環境敏感區位。

此外，採用 AHP 專家問卷調查方式，建立評估

準則之相對重要係數及評估體系，並應用 ARC／INFO

地理資訊系統，使用 Sun Work Station 作業處理系統依

線性組合方式進行疊圖分析，將能以客觀、效率化的

分析方法評定土地使用適宜發展的地區，作為提供山

坡地開發評估模式之依循。

研究結果顯示，山坡地開發利用潛藏各種不確定

風險，藉由環境敏感區位劃設與土地利用變遷分析，

可達到檢視土地利用現況，是否符合環境災害趨避以

及土地利用適宜性的目的，故在土地利用開發上，若

能以環境敏感地的概念做區位檢討，並輔導合理利用

與規劃配置，應可避開或減輕災害的衝擊，達到保育



生態環境與資源永續利用之目標。

三、非都市土地開發許可審議作業輔助系統

內政部營建署於 96 年起研發非都市土地開發許

可審議作業輔助系統，旨在因應 e 化時代無紙化審查

作業流程，並納入各縣（市）歷年來開發案件區位圖，

以作為地區發展相容性及適宜性審查之基礎，惟目前

仍屬程式試驗及俢正階段，尚無法對系統運作情形提

出進一步檢測與探討，但可以確知對於開發基地與鄰

近地區發展趨勢之適切性，能得到一定程度之觀察和

確認，不過如果發現不具相容性案件產生時，能否提

出共創雙贏之策略，或者應何種摩合或權宜方案則有

待注意。



伍、研究發現與結論

一、審查土地開發案件區位適宜性對於環境永續發展及

環境規劃至為重要，運用科學性分析及評估方法，

確實可有效結合環境容受力與適宜發展區位。

二、非都市土地開發區位適宜性分析模式：

根據以上資料分析結果，本研究初步建立之非都市

土地區位適宜性分析 7 大類影響因子及分析模式如

下：

總積分＝環境敏感地區因子＋發展政策因子＋區域

計畫因子＋公共設施因子＋土地權利因子＋區域大

型開發案件相容性因子＋其他法令因子

說明：

1. 環境敏感地區因子：依據內政部營建署訂頒之「非

都市土地開發審議作業規範」規定，共計 24 項，

如有 1 項未位於查詢範圍內者，以得 1 分計。

2. 發展政策因子：如與中央及地方對於該地區訂定之

各項發展方向相容者，以得 1 分計。

3. 區域計畫因子：與該地區之區域計畫有關環境保

育、水土保持、災害預防等計畫相結合者，以得 1



分計。

4. 公共設施因子：與當地水源供應、交通設施、排水

系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設

備服務能相互配合者，各項以得 1 分計。

5. 土地權利因子：能取得土地及建築物權利證明文

件，包括土地所有權人同意書、他項權利人協調文

件、地方民意說明會資料者，各項以得 1 分計。

6. 區域大型開發案件相容性因子：檢討同一區域內大

型開發案件性質之屬性是否相容、同一屬性開發數

量是否達市場飽和等因素，未有上述情者，各項以

得 1 分計。

7. 其他法令因子：是否符合中央及地方各項法令、自

治法規等規範，符合者以得 1 分計。

8. 總得分越高者，則表示開發區位選址越符合環境發

展之適宜性，即越有利於區位審查之通過。

三、因各種土地開發性質不同，以申請開發許可案例來

看，較常見的包括有人口密集的住宅社區、高科技

產群聚的各種科技園區及以休閒遊憩功能為主的旅

館、遊樂區等，其所引進人口數、交通量及對土地



資源利用強度、甚至對整個區域環境所造成影響均

非能同一而論，因此為因應不同開發類型案件的區

位適宜性分析模式中，仍應得加上考量土地開發類

型特殊因子。

四、為有效權衡各項審查因素之重要性，應以 AHP 專家

問卷調查方式，建立評估準則之相對重要係數及評

估體系，並以 GIS、ARC／INFO 等地理資訊系統進

行疊圖分析，將能以客觀、效率化的分析方法評定

土地使用適宜發展的地區。

五、目前內政部營建署研發之「非都市土地開發許可審議

作業輔助系統」，已有初步納入法令所規範之環境敏感

地區圖層套疊分析功能，應得更深入析本研究彙整之

各項社會、經濟等適宜性因子及應用科學分析模式，

以得出具體評估結論供審查委員卓參。

六、本項模式除應用於非都市土地變更審查案件之區位適

宜性分析外，相關資訊若能適當公開，供開發者作為

選址參考，亦提供一般民眾瞭解土地最適利用條件，

不僅將能有效縮短審查作業時間，亦可大大降低開發



者及民眾錯誤投資之風險。

七、除此之外，尚需注意各項因子之設定和權重應具備隨

時空變遷調整之動態回饋過程，以利評估模式之更新。

陸、改進與建議

一、改進：

本計畫因受人力、時間與經費限制，研究範圍僅山坡

地開發相關案例為主，實證資料數仍可再予增加，則

相關驗證可信度可再提高。

二、建議：

（一）納入 AHP 層級分析法（Analytic Hierarchy

Process）之應用，將多重影響因素分解，協助

決策過程產生收斂性思考，評估各因素間輕重

關係與優先順序，建立具體評估模式，增強本

研究判斷一致性與信賴度。

（二）應用GIS地理資訊系統進行各項影響因素圖層

套疊，解析多重因子綜合影響下之最適區位範

圍，為審查過程提供可行方案，並得由申請開



發單位先進行區位優劣評選後，始據以提出土

地開發計畫，更符合經濟、社會、財務等各方

面效益。

（三）應再針對不同屬性之土地開發案件進行歸納

分析，以建立有關對應各類型土地開發案件性

質差異性所建立之衡量因子，使區位適宜性分

析模式更符實際所需。

柒、參考文獻

1. 建立區域計畫指導新訂或擴大都市計畫機制，國立

政治大學國土政策研究中心，內政部營建署

（2007）。

2. 土地使用變更作業手冊，行政院經濟建設委員會

（2006）。

3. 台灣南部區域計畫（第 2 次通盤檢討），內政部

（2007）。

4. 濕地保護在環境影響評估的一些問題與對策，環境

影響評估技術研討－海岸地區保育與開發之研討



會論文，邱文彥、宋雅琳（1996）。

5. 坡地農村環境敏感區位分析-以華山地區為例坡地

農村環境敏感區位分析 -以華山地區為例，中興大

學水土保持研究所，黃振原（2004）

6. 土石災害集水區之環境敏感區位分析－以雲林古

坑華山地區為例，明道管理學院環境規劃暨設計研

究所，羅健霖（2006）。

7. 由景觀生態觀點探討坡地遊憩區遊憩活動區位適

宜性之研究，逢甲大學建築及都市設計研究所，蘇

泰霖（1991）。

8. 山坡地開發與評估體系的建立，中興大學都市計畫

研究所，王敏順（1989）。

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壹、 問題說明...19.特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地。 縣（）政府地政或農 業單位 20.依水土保持法劃定之特定水土保持區。 行政院農業委員會

壹、問題說明...19.特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地。縣（）政府地政或農業單位 20.依水土保持法劃定之特定水土保持區。行政院農業委員會