행정학석사학위논문

항공테러리즘 위기관리 방안 연구

- 9.11항공테러리즘 사례 분석을 중심으로 -

A Study on Measures

to Air Terrorism Crisis Management

- Focused on the Analysis of the 9.11 Air Terrorism -

충북대학교 행정대학원

행정학과 행정학 전공

유 재 문

2004년 8월

행정학석사학위논문

항공테러리즘 위기관리 방안 연구

- 9.11항공테러리즘 사례 분석을 중심으로 -

A Study on Measures

to Air Terrorism Crisis Management

- Focused on the Analysis of the 9.11 Air Terrorism -

지도교수 이 재 은

행정학과 행정학 전공

유 재 문

이 논문을 행정학 석사학위논문으로 제출함

2004년 8월

본 논문을 유재문의 행정학 석사학위 논문으로 인정함

심 사 위 원 장 박 대 운

심 사 위 원 권 일 찬

심 사 위 원 이 재 은

충 북 대 학 교 행 정 대 학 원

2004년 8월

목 차

ABSTRACT

제 1 장 서 론 ··················································································1

제 1 절 연구의 목적···············································································1

제 2 절 연구의 범위 및 방법 ·····························································3

제 2 장 테러리즘, 위기 및 위기관리에 대한 이론적 배경과

분석의 틀 ····················································································5

제 1 절 테러리즘의 의의와 발생이론 ···············································5

1. 테러리즘의 의의··············································································5

2. 테러리즘 발생이론 ········································································11

제 2 절 위기와 위기관리 모형 분석 ·················································23

1. 위기 및 위기관리의 의의 ··························································23

2. 위기관리 모형 분석 ····································································26

제 3 절 선행 연구 검토 및 연구 분석의 틀 ·································30

1. 선행 연구 검토················································································30

2. 연구 분석의 틀················································································36

- i -

제 3 장 항공테러리즘 실태 및 테러리즘 환경 분석 ·················41

제 1 절 항공테러리즘 실태 분석 ·······················································41

1. 항공테러리즘 발생현황 분석 ······················································42

2. 항공테러리즘 유형 및 특징 ························································43

3. 테러리즘 발생원인 분석 ······························································51

4. 항공테러리즘 양상 예측 ······························································53

제 2 절 테러리즘 환경 분석 ·······························································60

1. 북한에 의한 테러리즘 가능성 ····················································60

2. 국제 테러리스트에 의한 테러리즘 가능성 ······························62

3. 국내 불만세력에 의한 테러리즘 가능성 ··································63

제 4 장 9.11항공테러리즘 분석 및 항공테러리즘 위기관리

방안 연구 ············································································65

제 1 절 「9.11항공테러리즘」분석 ····················································65

1.「9.11항공테러리즘」 개요 ···························································65

2.「9.11항공테러리즘」 배경 ···························································66

3.「9.11항공테러리즘」 특징과 성격 ·············································73

4.「9.11항공테러리즘」 문제점 분석 ·············································80

제 2 절 항공테러리즘 위기관리 방안 ···············································85

1. 항공테러리즘 위기예방 ································································86

2. 항공테러리즘 위기대비 ································································123

3. 항공테러리즘 위기대응 ································································140

4. 항공테러리즘 위기복구 ································································149

- ii -

제 5 장 결 론 ················································································154

제 1 절 요 약 ···················································································154

제 2 절 정책적 함의와 연구의 한계 ···············································158

참고문헌 ···································································································160

- iii -

표 목 차

<표 2-1> 테러리즘관련 선행 연구 검토 ···································34

<표 3-1> 항공테러리즘 발생 현황 ··············································42

<표 3-2> 항공기 납치 현황 ··························································44

<표 3-3> 항공기 공중폭파 현황 ··················································46

<표 3-4> 공항과 항공사 대리점에 대한 공격 현황 ···············48

<표 3-5> 항공기에 대한 무장 공격 현황···································49

<표 4-1> 남·북한 군축·비확산체제 가입 현황 ···················93

<표 4-2> 국가 핵심기반시설의 범주 및 보호 요소 ·············117

- iv -

그 림 목 차

<그림 2-1> 분석 틀············································································40

<그림 4-1> 테러리즘 위기관리체계 모형 ···································98

<그림 4-2> 재난관리 과정 흐름도 ···············································153

- v -

A Study on Measures

to Air Terrorism Crisis Management

- Focused on the Analysis of the 9.11 Air Terrorism -

Yoo, Jae-Moon

The Graduate School of Public Administration,

Chungbuk National University

Chungbuk, Korea

Supervised by Professor Lee, Jae-Eun, Ph. D.

ABSTRACT

Terrorism has surfaced to be a serious threat to the international

society in the 21st century. Unlike the terrorism of the past, it has grown

in scale, become more intelligent, reckless, and anti-humanitarian in its

form. The method and targets have also become less defined and

bio/chemical weapons are being used against civilians. It is becoming more

likely now for the use of weapons of mass destruction, such as

radiological/nuclear weapon and cyber terrorism.

The 「9.11 Air Terrorism」 involved a suicide attack on the key

foundations by highjacked aircraft and was a major disaster that

- vi -

threatened national interest and security, in addition to causing more than

four thousand casualties. This kind of air terrorism affects not only the

countries involved, but also the rest of the world. It is an important

problem that requires a collective effort of the international society.

Are we free from this kind of terrorism? Our country is planning on

holding international seminars and events as our role in the international

society increases, and also is planning to send combat troops to assist

the U.S. war in Iraq.

The North has carried out four air terrorisms against South Korea.

The threat still exists today and results in people viewing themselves as

being comparatively worse off, through side effects such as downturn of

the economy and widening of the separation between classes. The threat

shows no sign of diminishing considering the increasing problems involving

foreign workers' rights, pay, housing, and illegal stay. However, people still

do not recognize the lurking danger, and more research into new types of

terrorism is desperately needed.

Accordingly, it is the intention of this research to delve into concrete

and suggest general, and effective measures at each level of the study of

the air terrorism crisis management policy.

In order to achieve these goals of the research: First, the theoretical

background of terrorism, crisis, and crisis management was researched and

the preceding terrorism researches were analyzed. Second, analysis of the

current air terrorism situation, inter/intranational terrorism environment, and

「9.11 Air Terrorism」 was done in order to predict the future growth of

the air terrorism and to form a crisis management measures.

- vii -

According to each level of air terrorism crisis management policy model

based on these analysis, this research suggests the following effective

measures.

First, at the level of air terrorism crisis prevention, there must be ①

the foundation for terrorism crisis management through a comprehensive

and prudent review and rapid legislation for it, ② the reinforcement of

terrorism prevention and response ability through the entrance to

international convention concerning anti-terrorism and the construction

international cooperation system, ③ the establishment of 'terrorism crisis

management agency', 'terrorism information center, 'aviation agency' and

'terrorism research and advisory institution' to enhance terrorism crisis

management ability, ④ the establishment of cooperation system between

'terrorism crisis management agency', 'central safety management

committee' and 'central disaster safety response headquarter', ⑤ the

reinforcement of aviation security system, ⑥ the establishment of national

critical infrastructure protection plan and the reinforcement of cyber

security, ⑦ and the elimination of general environmental causes

Second, at the level of air terrorism crisis preparedness, there must be

① the education and training for counter-terrorism specialists and the

developing and pragmatizing counter-terrorism training programs and

manuals, ② the acquisition of budget and resources for counter-terrorism,

③ the construction of cooperation system with civil part and participation

to it and the encouragement of crisis management of local government to

enhance terrorism crisis response and recovery ability, ④ and the

establishment of medical monitoring system and infectious disease

- viii -

epidemiology monitoring system.

Third, at the level of crisis response, we should perform each level of

response quickly, based on systems, training programs and manuals which

were settled at the level of air terrorism crisis prevention and

preparedness. For the quick response, we have to obtain the information

about air terrorism and detect it early.

Fourth, at the level of crisis recovery, we should make an every effort

to stabilize civil life and to recover social and national function by

operating pre-established comprehensive disaster management system

which includes search and rescue, urgent medical activities, the

identification of casualties, emergency recovery, damage assessment of

disaster area, setting recovery plan, prioritizing recovery order, and

checking and managing recovery activities.

- vi -

감사의

무엇인가 보람있고 가치 있는 시간을 가지려는 마음에서 시작한 대학원 공

부를 시작한지 어느덧 2년 반의 시간이 지나가고 있는 지금, 대학원 과정의

가장 큰 결실이라 할 수 있는 졸업논문을 마무리하면서 그 동안 여러모로 도

움을 주신 분들께 감사의 마음을 전할 수 있는 기회를 갖게 됨을 기쁘게 생각

합니다. 먼저, 항상 열과 성의를 다하여 과정 교육을 해주시고, 본 논문이 완

성되기까지 진심 어린 조언과 깊은 관심을 보내주신 이재은 교수님과 행정대

학원 교수님들께 진심으로 감사의 말 을 드립니다. 또한 대학원 과정을 무사

히 마칠 수 있도록 깊은 배려를 해주신 전대장님, 대대장님과 선·후배님들께

도 감사의 마음을 전해드립니다. 주중이나 주말에 논문을 핑계로 가족에게 충

실하지 못함에도 항상 따듯한 마음과 격려를 아끼지 않았던 사랑하는 나의 아

내 김성윤과 많은 시간을 함께 해주지 못한 아빠를 이해해 주고 건강하게 잘

자라는 사랑하는 나의 딸 나 이에게 미안한 마음과 함께 감사하는 마음을 전

합니다. 그 외에 여러분들이 도움을 주셨지만 특히 논문 교정에 도움을 주신

강민철, 박용우, 김경환, 송택현님께 감사의 마음을 전하고 싶고, 그 동안 논문

을 작성하시느라 고생하시며 도움을 주신 원우 여러분들께도 감사를 드립니

다.

제 1 장 서 론

제 1 절 연구의 목적

2001년 9월 11일 우리는 화에서나 가능할 것 같은 충격적인 장면을 생생

한 TV화면을 통해 보면서 충격과 공포에 휩싸 다. 처음에는 항공기 사고일

거라고 생각했던 것이 테러리즘(terrorism)1)이라는 것을 알았을 때 우리는 다

시 한번 놀라지 않을 수 없었다. 미국에서 발생한「9.11항공테러리즘」2)은 전

세계를 충격으로 몰아 넣었으며 국제 테러리즘의 심각함을 전 세계가 인식하

게 된 대재앙이었다. 테러리즘은 근래에 등장한 새로운 사회현상이 아님에도

불구하고 반문명적이며 비도덕적인 유형을 띄게 되면서 오늘날 국제사회의 심

각한 사회문제로 대두되고 있는 상황이다. 첨단과학기술의 발전과 더불어 테

러리즘의 수단, 방법 등은 다양해지고 있다. 테러리즘의 대상도 다양해지고 있

고, 남녀노소, 민간인을 불문하고 테러리즘을 저지르는 무차별성을 보이고 있

으며, 신무기 또는 대량살상무기들이 비도덕적이고 잔인하게 사용되어 지고

있다. 더욱 심각한 문제는 과거 테러리즘과는 달리 현대의 테러리즘은 그 성

격상 뉴 테러리즘(new-terrorism)으로 분류 할 수 있는데, 이는 과거의 테러

리즘이 특정한 적대적 세력의 요인이나 주요 시설물을 주공격 대상으로 행해

졌던 반면, 뉴 테러리즘은 전통적 공격목표는 물론이고 테러리스트와 직접적

인 이해관계가 없는 불특정 다수의 일반인들을 아무런 거리낌없이 공격대상으

로 삼고 있다는 것이다. 심지어 생·화학기제를 사용한 테러리즘이 발생하고

1) 테러리즘(terrorism)의 동의어로서 테러(terror)라는 용어가 빈번히 사용되어 지고 있는데

엄 한 의미에서는 마땅히 구분되어야 하지만 일상용어로서는 물론이고 전문용어로서도

구별하지 않고 혼용하는 경우가 많은 바, 본 논문에서는 테러와 테러리즘을 동의어로 사용한

다.

2) 「9.11항공테러리즘」은 2001년 9월 11일 미국에서 발생한 국제무역센터(World Trade Center)

빌딩과 미국 국방청사(The Pentagon)에 대한 항공테러리즘을 말한다.

- 1 -

자살테러리즘까지 자행되는 실정이다. 이와 같은 테러리즘으로부터 과연 우리

는 자유로운가? 그에 대한 대답은 절대 그렇지 못하다는 것이다. 우리나라는

국제사회의 일원으로서 역할이 증대되고 있을 뿐만 아니라 전 세계 테러리스

트 단체의 주공격 대상이 되고 있는 미국과 우방으로서 관계를 확고히 하고있

는 외교적 위치와 미군이 주둔하고 있는 상황에서 우리의 의사와는 무관하게

국제 테러리즘 단체들의 공격대상이 될 수도 있다. 실제로 우리는 2001년 미

국 「9.11항공테러리즘」이후에 미국의 테러리즘과의 전쟁에 비전투원 중심이

기는 하지만 국군을 파병하 고, 2003년 이라크 전쟁 이후에도 치안유지와 전

후 재건을 목적으로 하는 전투병을 지원할 예정이다. 이에 대하여 미국의

「9.11항공테러리즘」을 주도한 알-카에다(Al-Queda)3) 조직은 전 세계에 걸

쳐 이슬람 단체들과 지속적인 연대를 추진해 오고 있으며, 실제로 이슬람 원

리주의자4)들과는 초국가적·초지역적 연대를 하고 있고, 친미 참전국에 대하

여 보복 테러리즘을 천명한 바 있어(조선일보, 2003. 11. 24: A18), 많은 테러

리즘 전문가들이 이 같은 가능성을 높게 평가하고 있다. 또한 북한은 지금까

지 우리에게 네 번의 항공테러리즘5)을 자행해 왔으며, 현재 국제적인 문제로

대두된 북핵 문제와 대량살상무기 수출 등의 문제가 의도하지 않은 방향으로

전개될 경우 직·간접적인 방법을 통하여 테러리즘을 자행할 가능성은 충분하

다고 여겨진다. 이러한 우리의 현실을 고려할 때 미국의 「9.11항공테러리즘」

과 같은 대재앙뿐만 아니라 우리가 예측하지 못한 새로운 형태의 테러리즘이

우리나라에서 발생할 가능성은 충분히 있다고 볼 수 있을 것이다. 그러나 이

러한 국내·외 테러리즘 환경에도 불구하고 우리나라의 테러리즘 위기관리 정

3) 알-카에다(Al-Queda): 1980년대 구소련 침략당시 아프카니스탄 전쟁에 참여했던 아랍인들간의

협력을 이루기 위해 오사마 빈 라덴이 설립한 테러리즘 단체(김효진, 2001: 280).

4) 이슬람원리주의는 이슬람만을 규범으로 하여 다른 세속적인 것을 모두 배제한다는 철저한

이슬람복고 운동이다(김효진, 2001: 151).

5) 북한에 의한 항공테러리즘: 항공기 납치(1958년, 1969년), 공항시설공격(1986년),

항공기 폭파(1987년)

- 2 -

책은 아직 체계화되지 못한 상태에 있으며, 새로운 테러리즘의 양상을 예측하

고 대응하기 위한 연구도 매우 미흡한 실정이다.

따라서 본 연구는 항공테러리즘 실태와 국내·외 테러리즘 환경을 분석하

여 미래 항공테러리즘 양상을 예측하고, 미국의「9.11항공테러리즘」사례 분석

을 통하여 우리나라의 효과적인 항공테러리즘 위기관리방안을 제시하는데 연

구의 목적이 있다.

제 2 절 연구의 범위 및 방법

1. 연구의 범위

본 논문에서 연구하고자 하는 대상은 항공테러리즘 위기로부터 국민의 생

명과 재산 및 국가이익의 보호는 물론 국가안보를 보장하는 항공테러리즘 위

기관리 방안이다. 이를 위하여 첫째, 테러리즘 위기관리 연구의 기틀이 되는

테러리즘, 위기 및 위기관리의 정의 도출을 위해 테러리즘과 위기에 대한 이

론적 배경을 고찰하고 둘째, 미래 항공테러리즘 양상 예측을 위해 유형별 항

공테러리즘 실태 및 국내·외 테러리즘 환경을 분석하고 셋째, 미국의「9.11항

공테러리즘」사례의 위기관리상의 문제점 도출을 위해 위기관리 정책 모형을

기준으로「9.11항공테러리즘」을 분석하여 우리나라 항공테러리즘 위기관리의

효과적인 방안을 위기관리정책 모형의 각 단계별로 제시하는 것으로 연구의

범위를 제한하고자 한다.

- 3 -

2. 연구의 방법

본 연구는 연구 목적을 달성하기 위하여 주로 다음과 같은 세 가지 차원에

서 자료를 체계적으로 활용하 다.

첫째, 테러리즘 및 위기·재난관리 관련 국내·외 사전, 단행본 및 번역본,

학위논문, 최근에 발간된 국내 학계의 연구자료 그리고 국가정보원, 국방 연구

원, 한국테러리즘 연구소, 국방대학교, 행정자치부, 미 국토안전보장부, 미 연

방수사국, 미 국무부 등 국내·외 테러리즘과 위기·재난관리 관련기관의 통

계자료 와 국내·외 테러리즘 및 위기·재난관리 전문가들의 연구성과를 활용

하 다.

둘째, 국내·외 테러리즘 및 위기·재난관리 관련기관들이 발간한 책자와

연구자료, 간행물, 논문, 통계자료, 관련법, 규정 등을 활용하 다.

셋째, 테러리즘 및 위기관리 관련 국내·외 인터넷 사이트와 신문기사 등

의 자료를 수집, 활용하여 문헌조사를 통한 내용분석 방법을 사용하 다.

- 4 -

제 2 장 테러리즘, 위기 및 위기관리에 대한

이론적 배경과 분석의 틀

제 1 절 테러리즘의 의의와 발생 이론

1. 테러리즘의 의의

1) 테러리즘의 개념 및 정의

테러리즘이란 용어가 처음으로 사전에 등장한 시기는 1798년으로 프랑스

에서 발간된 Dictionnaire of the Academie Francaise의 증보판으로‘조직적인

폭력의 사용’으로 정의되어 있었다(최진태, 1997: 30). 테러리즘은 인류의 역

사와 그 궤를 함께 해 왔다고 볼 수 있다. 인류 전체의 문제로서 테러리즘을

효과적으로 억제, 대응하기 위해서는 테러리즘에 대한 명확한 개념정의가 있

어야 한다. 그러나 테러리즘이 오늘날 국제사회의 심각한 문제 가운데 하나로

급부상하고 있음에도 불구하고 지금까지 테러리즘에 대한 일반적인 정의가 존

재하지 않고 있다. 이는 현대사회의 특징이라 할 수 있는 다원화로 인하여 동

일한 사건을 바라보는 관점에 따라 테러리즘으로 규정하기도 하고, 어떤 경우

에는 단순한 범죄로, 또 다른 시각에서는 애국적 행위로 평가되고 있기 때문

이다(최진태, 1997: 17). 따라서 모두가 인정하는 보편적인 테러리즘의 정의를

도출하는 것은 사실상 불가능하다고 볼 수 있다.

- 5 -

(1) 테러리즘에 대한 일반적 정의

이처럼 보편적 정의를 도출하기 힘든 테러리즘에 대한 사전적 정의에 대해

알아보면 다음과 같다.

테러리즘이란 정치적 목적 달성의 수단으로 폭탄 공격, 살해, 납치와 같은

폭력을 조직적으로 사용하는 것이며, 정부가 이를 사용할 때는 폭도를 진압하

는 탁월한 효과를 얻을 수 있으며, 폭도나 게릴라가 사용할 때는 정치적 변혁

에 향을 주는 노력의 일부가 된다(Encyclopedia Britanica, 1986: 904).

테러리즘이란 조직화된 단체나 정당이 그들의 추구하는 목적을 달성하기

위해 체계적인 폭력을 사용하는 방법이나 이론을 설명하는 용어이다. 테러리

즘은 테러리스트 단체가 추구하는 목적달성에 방해되는 정부나 정부 요인들에

대해 사용된다. 테러리즘은 여러 가지 측면에서 폭도 폭력, 대중반란, 관제테

러리즘과 그 성격을 달리 한다. 관제테러리즘이란 정부에 의한 폭력 사용으로

반정부 세력에 대해 사용되는 법 집행의 성격을 가지고 있기 때문이며, 반면

에 테러리즘은 반정부 세력에 의해서 정부의 권위와 힘을 약화시키기 위해 사

용되는 법질서를 무시한 폭력수단의 사용인 것이다(Encyclopedia of Social

Science, 1984: 575-576). 어떤 정치적 목적을 달성하기 위하여 직접적인 공포

수단을 이용하는 주의나 정책, 폭력적인 공포정치 또는 암흑정치를 말하며,

일반적으로 테러라면 테러리즘을 뜻한다(두산 세계백과사전: www.

encyber.com). 강압적인 방법에 의하여 공포분위기를 조성, 비협조적인 인사를

저항활동에 가담시키거나, 최소한 중립을 강요하기 위한 방법으로 저항운동의

초기단계에서 많이 사용됨{살인, 납치, 유괴, 저격, 약탈 등}(합동·연합작전

군사용어사전, 1994 : 237).

- 6 -

(2) 테러리즘의 학문적 정의

테러리즘에 대한 학자들의 정의는 각자의 주장이나 이론에 따라 다양하게

나타나고 있는데 이를 정리해 보면 다음과 같다.

먼저 최진태(1997: 29-30)는“테러리즘은 주권국가 혹은 특정단체가 정치,

사회, 종교, 민족주의적인 목표달성을 위해 조직적이고 지속적인 폭력의 사용

혹은 폭력의 사용에 대한 협박으로 광범위한 공포분위기를 조성함으로써 특정

개인, 단체, 공동체 사회, 그리고 정부의 인식 변화와 정책의 변화를 유도하는

상징적, 심리적 폭력 행위의 총칭이다”라고 테러리즘을 포괄적으로 정의하고

있다. Wilkinson(1987: 51)은“테러리즘은 조직적인 살해 및 파괴 그리고 살해

와 파괴에 대한 협박을 함으로써 개인, 단체, 특정 공동체 혹은 정부를 공포의

분위기로 몰아 넣어 테러리스트 집단의 정치적 목적을 달성하려고 하는 행위

이다.”라고 다소 구체적으로 정의하고 있다. Cline and Alexander(1984: 3)는

“테러리즘은 정치적 목적을 달성하기 위한 수단이며, 폭력사용의 한 형태로

저강도 수준의 폭력을 사용하는 전쟁이다” 라고 정의하면서 테러리즘을 분쟁

의 한 형태로 보고 있다. Waugh(이황우·한상암, 1996: 75)는“테러리즘은 자

신들이 가진 상징적 가치 때문에 선택된 직접적인 피해자들(인간 혹은 기타)

이외에 더욱더 광범위 하게 충격을 미치려고 의도된 정상적인 정도를 넘어서

며, 정치적인 목적을 가진 폭력의 사용 혹은 이의 사용이 확실해 보이는 위

협이다”라고 정의하고 있다.

(3) 테러리즘에 대한 국가나 군 관련 기관의 정의

한국 국방부는“테러리즘은 주권국가 혹은 특정단체가 정치, 사회, 종교, 민

족주의적인 목표달성을 위해 조직적이고 지속적인 폭력의 사용 혹은 폭력의

- 7 -

사용에 대한 협박으로 광범위한 공포분위기를 조성함으로써 특정 개인, 단체,

공동체 사회, 그리고 정부의 인식변화와 정책의 변화를 유도하는 상징적, 심리

적 폭력 행위의 총칭이다”라고 하는 최진태의 정의(1997: 29-30)를 채택하고

있다(국방부, 2001: www.mnd.go.kr). 한국 국가정보원은“정치적·사회적 목

적을 가진 집단이 그 목적달성을 달성하거나 상징적 효과를 얻기 위하여 계획

적으로 행하는 불법적 폭력행위”라고 정의하고 있다(국가정보원, 2004:

www.nis.go.kr). 미국 국무부는“테러리즘은 준국가조직 혹은 한 국가의 비

요원이 보통다수에 향을 미칠 의도로 비전투 목표물에 대해 자행하는 미리

계획되고 정치적 동기를 가진 폭력이다”라고 정의하고 있다(US Department

of State, 1994: www.state.gov). 미국 국방부는“테러리즘은 정치, 종교, 이데

올로기적인 목적 달성을 위해 정부 혹은 사회에 대한 위압 혹은 협박의 수단

으로 개인 혹은 재산에 대해 비합법적인 힘 혹은 폭력을 사용하거나 비합법적

인 힘 혹은 폭력의 사용에 대한 협박을 하는 것이다”라고 정의하고 있다(US

Department of Defense, 1986: www.dnd.ca/). 미국 중앙정보부(CIA)는“테러

리즘은 개인 혹은 단체가 기존의 정부에 대항하거나 혹은 대항하기 위해서든

지 간에 직접적인 희생자들보다 더욱 광범위한 대중들에게 심리적 충격 혹은

위협을 가함으로써 정치적 목적을 달성하기 위해 폭력을 사용하거나 혹은 폭

력사용에 대한 협박을 행하는 것이다”라고 정의 하고 있다(CIA, 1981:

www.cia.gov). 미 연방수사국(FBI)과 미 국토안전보장부(DHS)는“테러행위

(terrorist incident)를 정치적, 사회적 목표를 달성하기 위해서 정부, 대중 또는

특정집단을 협박하거나 강제하기 위해서 위법적으로 행해지는 폭력적 행위 또

는 인간생활에 위험을 초래하는 행위”라고 정의하고 있다(Department of

Homeland Security, 2003: TI-16). 이스라엘 Jonathan 테러리즘 연구소는“정

치적 목적을 가지고 공포심을 불러일으키기 위해 무고한 제3자를 고의적이며

조직적으로 살해하고 불구자로 만들며 협박하는 것이다”라고 정의하고 있다

- 8 -

(이장희, 2002: 10-11). 국제연합(UN)은“테러리즘이란 공포의 결과를 초래하

며, 기본적인 목표물이 설정되어 희생물이 있고, 폭력을 사용하여 정치적 목적

을 달성하기 위한 행위이다”라고 정의하고 있다(UN, 1972: www.un.org).

한국의 테러리즘방지법(국가정보원, 2001: 테러리즘방지법, §2)은“테러리

즘이라 함은 정치적, 종교적, 이념적 또는 민족적 목적을 가진 개인이나 집단

이 그 목적을 추구하거나 그 주의 또는 주장을 널리 알리기 위하여 계획적으

로 행하는 다음 각 항목의 행위로써 국가안보 또는 외교관계에 향을 미치거

나 중대한 사회적 불안을 야기하는 행위를 말한다”라고 정의하고 있다.

·대통령이 정하는 국가요인, 각계 주요인사, 외국요인과 주한 외교사절에

대한 폭행, 상해, 약취, 체포, 감금, 살인

·국가중요시설, 대한민국의 재외공관, 주한외국정부시설 및 다중이용시설

의 방화, 폭파

·항공기, 선박, 차량 등 교통수단의 납치, 폭파

·폭발물, 총기류 그 밖의 무기에 의한 무차별한 인명살상 또는 이를

이용한 위협

·대량으로 사람과 동물을 살상하기 위한 유해성 생화학물질 또는 방사능

물질의 누출, 살포 또는 이를 유용한 위협

이와 같이 각 사전들과, 국내·외 학자들, 그리고 국가나 군 관련기관의 테

러리즘 정의가 다양하게 나타나는 이유는 연구에 임하는 학자나 관련기관 및

국가의 이해관계에 따라 다양한 견해를 갖기 때문이다. 이것이 바로 테러리즘

의 폭력사용에 대한 상대적 인식이며 또한 이로 인해 테러리즘의 개념 정의에

있어서의 난점이 발생한다(최진태, 1997: 28). 국제사회가 수용할 수 있는 보편

적인 테러리즘의 정의를 도출하는 것은 결코 쉬운 일이 아니지만, 테러리즘

위기관리 방안 연구를 위한 첫 단계도 테러리즘에 대한 정의도출에서 시작되

어야 함으로 간과할 수 없는 작업이라 할 수 있다. 테러리즘 정의상의 문제점

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을 분석하면서 학자들이 제시한 정의를 살펴보면 공통적인 요소들이 있는데,

그것은 폭력 혹은 폭력사용에 대한 위협, 정치적 동기, 조직적인 사전준비, 무

차별적인 공격양상 등이다(최진태, 1997: 28-29). 그러나 변화하는 테러리즘의

양상에 대한 정의는 아직까지 제시되고 있지 못하다. 테러리즘 정의에 있어서

가장 중요한 요소는 정치적 목적의 유무 다. 그러나 최근에 발생한 테러리즘

은 보다 다양한 목적을 가지고 자행되고 있다. 현대의 테러리즘은 단순히 정

치적 목적만을 달성하기 위해서 이용되는 것이 아니고 정치, 사회, 종교, 인종,

민족주의 등의 다양한 요인들이 복합적으로 작용하여 나타난다고 할 수 있다.

따라서 본 논문에서는 이러한 모든 측면과 새롭게 등장하고 있는 테러리즘

의 양상을 포함하여 테러리즘을 일반적 관점과 위기관리 대상으로서의 관점에

서 정의하도록 한다. 일반적 관점으로서 테러리즘이란“개인, 특정 집단 혹은

국가가 정치, 사회, 종교, 인종, 민족주의적 목표달성을 위해 조직적이고 계획

적으로 불특정 수단을 사용하여 심리적 충격 혹은 위협을 유발하고, 대상으로

하는 집단, 사회 혹은 국가의 인식 및 정책의 변화를 유도하는 행위”로 정의

하고, 위기관리 대상으로서의 관점에서 테러리즘이란“국가주권 또는 국가안

보에 향을 미칠 가능성이 있거나, 핵심적 국가이익 또는 중요한 국가이익6)

의 침해 혹은 사회적 불안을 유발하여 국민경제와 사회안정에 심각한 위협을

초래하는 행위”로 정의한다.

6) 국가이익은 핵심적 이익과 중요한 이익으로 구분하여 사용하는데, 핵심적 이익은

군사력의 사용을 포함해서 강력한 조치를 취하지 않는다면 국가에 심각한 피해를

미칠 수 있는 수준의 이익이며, 중요한 이익은 국가의 정치적, 경제적, 사회적 안녕에

좋지 않은 향을 미칠 듯 하나, 군사력의 사용까지는 필요치 않아 보이는 수준의

이익이다(김진항, 2000: 51-52).

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2. 테러리즘 발생 이론

테러리즘은 매우 다양한 요인에 의해 발생되며 발생요인의 변화는 시대의

변화에 따른 정치적, 사회적, 문화적 변화와 맥락을 같이한다(김상범·백승주,

2002: 50). 테러리즘의 근절과 대응을 위해서는 테러리즘 발생원인의 근본적인

제거가 필요하기 때문에 포괄적이고 체계적인 연구가 필요하다. 일반적으로

학계에서는 테러리즘 발생원인을 설명하기 위해 다음의 이론들을 사용하고 있

다.

1) 박탈감 이론

Gurr(1970) 박사가 체계화한 “상대적 박탈감 이론(Relative Deprivation

Theory)”이 사회·심리적 측면에서 비합법적 폭력의 원인, 즉 테러리즘 발생

원인으로 가장 설득력을 가지고 있다. “좌절-공격 이론(Frustration -

Aggression Theory)”으로 지칭되는 상대적 박탈감 이론(Ted R Gurr, 1970)

은 개인 또는 집단사이에서 발생되는 “기대와 실익간의 괴리”또는 “가치 기

대와 가치 능력간의 차이”가 테러리즘을 유발한다고 설명한다(김상범·백승

주, 2002: 50-51). 제2차 세계대전 이후 식민지배에서 벗어나 독립한 신생국들

이 정치적 독립과 근대화의 과정에서 급격한 정치, 사회, 경제적 변화를 겪으

면서 발생하는 다양한 문제점, 즉 기대치와 현실 사이의 불일치에서 야기되는

문제가 상대적 박탈감의 개념이다. 여기서 기대치란 그들이 당연히 차지해야

한다고 생각하는 생활의 조건이나 가치를 의미한다. 따라서 상대적 박탈감이

란 누구나 마땅히 누려야 한다고 스스로 생각하는 이상적 삶의 제조건과 실제

로 그가 향유하는 현실적 조건간의 격차에서 비롯되는 사회·심리적 긴장을

말한다(최진태, 1997: 45). 상대적 박탈감을 야기시키는 전형적인 유형을 알아

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보면 첫째, 열망적 박탈감(Aspirational Deprivation), 둘째, 점감적 박탈감

(Decremental Deprivation), 셋째가 이른바 점진적 박탈감(Progressive

Deprivation)이다. 열망적 박탈감이란 시간의 흐름에 따라 국민들의 기대치는

계속 상승하는데 비해 이 기대치를 만족시켜 줄 수 있는 체제능력이 한정적인

데서 빚어지는 박탈감 이다. 이러한 박탈감은 이제 막 근대화에 박차를 가하

기 시작한 개발도상국에서 흔히 발생하는데, 이처럼 급속한 발전과 기대치가

국가의 능력을 크게 앞서는 데서 비롯되는 심각한 가치박탈은 자칫 대중폭력

으로 연결되기 쉬우며, 이 때문에 열망적 박탈감이 팽배하는 나라의 정세는

만성적인 불안에 처하게 되는 것이다(문광건 외, 2003: 26). 점감적 박탈감이란

국민의 기대수준이 급격하게 높아진 것이 아님에도 불구하고 그들의 기대치를

받쳐줄 국가의 능력이 점차 퇴보하는 상황에서 나타나는 박탈감 이다. 이 경

우는 한때 향유했던 가치까지도 시간이 지남에 따라 더 이상 향유할 수 없게

되는 경우에 나타나게 되는 일종의 심한 분노감이나 공격성향 같은 것을 생각

할 수 있다. 점진적 박탈감이란 적어도 일정기간 동안 삶의 조건이 개선되어

왔고, 앞으로도 점진적 개선이 이루어질 것으로 기대하고 있으나, 점진적 개선

이 실제로 불가능하다는 것을 인지했을 때 나타나는 박탈감 이다(최진태,

1997: 46). Gurr(1970) 박사의 상대적 박탈감 이론은 다음과 같은 이론적 결론

을 도출시킨다.“만약 사회적 욕구 형성도가 사회적 욕구 만족도를 훨씬 초과

할 경우 여기에는 결과적으로 사회·심리적 좌절감이 형성되고, 이것은 곧 폭

력적 사태로 발전될 가능성이 있다”는 것이다. 그의 이론은 세계사의 흐름속

에서 소외되어 왔고, 국내적으로도 지배계급의 피동적 객체 던 제3세계 민중

은 정치적 독립이 달성되고 근대화되는 과정에서 야기되는 박탈감의 돌파구를

폭력에서 찾게 되며, 이러한 움직임이 결국 테러리즘으로 발전되게 된다고 주

장한다(김상범·백승주, 2002: 51).

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2) 동일시 이론

동일시(identification)란 사회심리학에 있어 개인에 의해 다른 사람의 행위

에 향을 미치는 향력을 설명하는데 사용되는 용어로서, 개인이 테러리즘

을 선택하는 것을 심리적 측면에서 설명이 가능하다고 보고 있다. 동일시는

두 가지 다른 현상을 의미한다고 볼 수 있는데, 하나는 다른 개인이나 단체와

같이 존재하거나 똑같이 되려는 희망이며, 다른 하나는 좋든 싫든지 간에 자

신과 동일시 대상간에 존재하는 유사성을 인정하려는 것이다(Schmid &

Jongman, 1988: 92-98). 전자의 경우 다른 개인이나 단체가 이상적인 가치를

가지고 있지만, 문제가 되는 것은 이러한 바람직한 속성의 보존 내지 획득을

추구하는 것이며, 후자의 경우 문제가 되는 것은 개인이 단순히 다른 개인이

나 단체가 가지고 있는 바람직하지 못한 가치까지도 인정한다는 것이다. 또한

전자의 경우 문제가 되는 것은 부정적 동일시이다. 이는 많은 바람직하지 못

한 현상을 가진 다른 개인이나 단체로부터 가능한 한 이탈하려는 욕망을 말하

며, 후자의 경우 문제가 되는 것은 단순한 차이의 인정이나 동일시의 부족에

서 나타난다(문광건 외, 2003: 27-28). 다시 말하면, 두 가지 동일시 의미의 차

이는 “사람이 어떻게 적대하는 현상을 인식하는가?”그리고 “현상이 어떻게

되어지기를 바라는가?”하는 것간의 차이라 볼 수 있다. 전자는 현재에 존재

하는 일에 대한 평가이며, 후자는 미래의 목표와 소망에 관련된 것이다. 그리

고 이러한 의미들은 때때로 고의적이든 아니든 간에 혼합되는 경우가 있다.

즉, 개인의 동일시는 자신 해석의 총체로서 정의되며, 이는 개인이 자신을 해

석함에 있어 현재의 상황하에서 어떻게 과거 자신의 해석과 미래에 소망하는

것 사이에 연결을 시키느냐를 말한다. 이상과 같은 동일시의 정의하에서 동일

시 현상이 왜 테러리즘 발생의 원인이 되는가를 살펴보면 다음과 같다(최진

태, 1997: 47-48). 동일시의 적용은 일반적으로 인질이 자신을 인질로 잡은 자

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에게 연민을 느끼는 것과 같은 “공격자와의 동일시”에 한정되어 왔다. 그러

나 다른 동일시 과정도 존재한다고 볼 수 있다. 대중 매체 등을 통해 인질극

을 접하는 많은 수의 일반대중은 희생자와 자신의 운명을 동일시하며, 감정이

입에 의해서 희생자의 고통을 공감하게 된다. 이러한 과정이 테러리즘 발생원

인이 되며, 테러리스트들이 바라는 것이라고 볼 수 있다. 물론 대중이 자동적

으로 희생자에 대한 연민을 가지는 것은 아니다. 대중의 일부는 테러리스트들

이 자신들을 위해서 강력한 힘을 보여주고 있다고 간주하고 테러리스트와 자

신을 동일시하며, 특히 희생자가 죄가 있는 것으로 보일 때에는 희생자의 굴

욕과 고통으로부터 쾌락을 얻는 것이다. 동일시의 방법이 희생자에 의하든 가

해자에 의하든 간에 동일시에서 나오는 태도적 결과는 연민이나 학대를 가져

온다고 볼 수 있다. 또한 이런 연민과 학대의 양극화 현상은 관중 사이에서

나타나게 되며, 이 양극화는 희생자와 가해자에 대한 동일시 현상이 강하냐,

약하냐에 따라 발생한다. 사람의 감정적 반응이 얼마나 이러한 양극화된 행위

에 강하게 나타나느냐는 사건과 개인 및 상황사이의 심리적, 공간적 거리 그

리고 다른 요인들에 의해서 결정되어 진다(김상범·백승주, 2002: 51-52). “공

격자와의 동일시”는 관중을 약하게 하거나 복수심을 품게 만들 수 있다. 양

극화 현상에 따라 편을 드는 과정은 소극적인 관중에 강력히 작용하여 일단의

관중들로 하여금 새로운 양극화 행위에 자신들이 직접 참여하는 현상으로 발

전될 수 있게 한다. 이런 점에서 “희생자와의 동일시”에 근거한 복수심이 테

러리스트를 만들어 낼 수 있다는 것이다. 결국 테러리스트들은 국민들이 자신

들에 대하여 동일시를 느끼도록 유도하며, 이를 통해 자신들의 조직을 강화시

킬 수 있기 때문에, 사회·심리적 측면에서 동일시 현상은 테러리즘의 선택

배경으로 작용되기도 한다. 하지만 기존의 테러리스트 조직에게 동일시 현상

은 자신들의 테러리즘 행위 원인에 대한 지지 획득과 대정부 불만세력 조장과

정에서 필요한 것이라 하겠다(문광건 외, 2003: 29-30).

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3) 국제정치체제 이론

국제정치에 있어 기본적인 행위의 주체가 주권국가이고, 모든 주권국가는

자국의 이익을 합리적으로 추구하며, 국가이익은 힘(power)으로 표현되는 것

이 국제정치를 보는 현실주의자들의 공통된 시각이라 볼 수 있다(김상범·백

승주, 2002: 52). 즉 주권국가는 타국과의 사이에서 발생하는 이해관계의 해결

에 있어 가능한 수단과 방법을 가리지 않고 현실주의적으로 국가이익을 추구

하는 것이 국제사회의 공통된 속성이라 볼 수 있는 것이다(문광건 외, 2003:

30). 따라서 테러리즘이 일부 주권국가들에게는 정당한 수단으로서 수용될 수

도 있으며, 특히 경제적, 군사적 측면에서 상대적으로 열등한 제3세계의 탈식

민지화 과정에서의 테러리즘은 목적달성을 위한 최선의 방책으로 선택되기도

한다. 테러리즘은 폭력사용 형태에 대한 주권국가간의 인식 차이에서 자연발

생적으로 나타날 수도 있다. 이러한 국가 간 인식의 차이로 동일한 폭력사용

현상이 “한 쪽에서는 테러리스트, 다른 한편에서는 자유의 전사(One Man's

Terrorist, One Man's Freedom Fighter)" 를 만들기도 한다. 이같이 동일한

현상에 대한 비대칭적이고 이중적인 사고의 존재는 일부 주권국가로 하여금

테러리즘을 정치목적 달성을 위한 합리적 도구로 간주하게 하는 원인이 되었

다. 이러한 이유로 일각에서는‘정치목적 달성을 위한 최선의 도구는 테러리

즘’이라는 마키아벨리안적 선택을 하는 경우도 발생하게 되었다(김상범·백

승주, 2002: 52-53). 일부 국가에 의해 테러리즘이 정치적 목적달성의 전략적

도구로 수용되어 국가들이 테러리스트 단체에 대한 무기, 자금, 피난처 제공과

같은 다양한 형태의 직·간접적인 지원을 해오고 있으며, 테러리즘을 범죄로

규정하고 있는 일부 국가들조차도 테러리스트 단체에 의한 보복의 두려움 때

문에 발생된 테러리즘을 묵인하고 있는 현상이 초래되고 있다(문광건 외,

2003: 30-32). 결국 주권국가 사이에 존재하는 저강도 수준의 폭력현상에 대한

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비대칭적 시각의 존재는 이를 억제하는데 요구되는 의견통일에 불일치를 야기

함으로써 국제적인 차원의 완벽한 폭력 근절을 불가능하게 만들고 있으며, 이

는 주권국가 중심의 국제정치체제가 배타하고 있는 테러리즘 발생의 근원이라

볼 수 있다. 또한 이러한 폭력현상을 억제하는데 필요한 의견통일의 불일치는

국제적인 차원의 완벽한 폭력근절을 불가능하게 하고 있다. 이는 주권국가 중

심의 국제 정치체제가 안고 있는 테러리즘 발생의 근원이라 볼 수 있다. 그러

나 무엇보다도 테러리즘이 국가정책 도구로 수용되어 발생이 증가하게 된 원

인은 세계적인 전략선택의 경향과 연계되고 있다는 사실일 것이다. 이러한 경

향은 첫째, 제2차 세계대전 후 전개되고 있는 금세기에 걸친 제국의 붕괴와

해체 추세이고, 둘째는 핵무기 보유국의 증가와 재래식 전쟁의 무력 수단으로

서 효용성 상실현상이다(최진태, 1997: 62). 제3세계 지역국가들의 독립에 따른

구 제국의 해체는 이전 식민지와 보호국에 대한 향력 증대를 위한 초강대국

들의 경쟁을 야기했으며, 이러한 향력은 시장개척, 천연자원이나 군사기지의

확보 등에 중요하게 작용하고 있다. 강대국의 향력 획득은 목표국가에 있어

우호적인 정권의 출현과 유지에 의존하고 있기 때문에 여러 국가들은 국제사

회에서 힘의 획득을 위해 타 국가 내에 자국에 유리한 정보를 지원하려고 시

도한다(문광건 외, 2003: 31). 이러한 추세 때문에 국제사회의 대부분의 국가들

은 초강대국의 향력하에 있거나 보호국이 되고 있으며, 이는 국가간 공식적

협약이나 정치 현실주의 논리에 의해 이루어지고 있다. 특히 정치 현실주의에

의거한 강대국의 행동패턴 결정은 타국에 대한 자국이익 추구 차원의 군사개

입 형태로 표출되고 있는데, 미국의 경우 저강도분쟁(Low Intensity Conflict)

에 대한 강조 추세에 이러한 경향이 잘 나타나고 있다. 미국은 저강도분쟁을

“적대국에게 특정한 정치·군사적 조건을 받아들이도록 강요하고 향력을 행

사하기 위해 군사개입을 하는 쪽에서 분쟁 스펙트럼의 저수준에서 작전하는

활동범위를 말한다”라고 정의하고 있는데 이는 저강도분쟁이 혁명에 대한 대

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응(countering revolution)교리로서 대반란전(counter insurgency)과 친반란전

(pro insurgency)으로 구분되어지며 여기에는 특수작전(special operation), 특

수활동(special activities) 그리고 비정규전(unconventional warfare)이라 묘사

되어지는 은 한 정치 심리적 작전들이 포함되어 있다. 즉, 미국 입장에서 저

강도분쟁은 반란자에 의해 공격받고 있는 친미적 정부나 적대국 정부로부터

자유를 희망하는 반란단체에 대한 외교, 정치, 경제, 군사적 지원을 말하며, 이

는 국익추구 차원에서 게릴라전이나 테러리즘, 반란전 등과 같은 저강도 수준

의 폭력수단을 대리전(proxy warfare)으로 수용, 제3국에 대해 개입하는 것으

로 볼 수 있는 것이다(Klare, 1988: 7). 또한 제2차 세계대전 후 핵무기 등장에

따른 핵무기 보유 국가들의 증가는 국제사회에 있어 무장평화 상태인 “공포의

균형(balance of terror)”을 출현시켰고, 이는 재래식 전쟁이 핵대결로 증폭될

수 있다는 가능성을 높여 기존의 핵균형 상태를 파괴하는 것은 위험하고 불가

능하다는 인식을 확산시켰으며, 결과적으로 강대국 사이의 직접적인 군사대결

을 불가능하게 만들었다(최진태, 1997: 62-63). 정치목적 달성의 수단으로 재

래전의 경우 강대국들의 핵심 이익이 연결되지 않은 곳에서는 용인되고 있지

만 유럽과 같은 강대국들의 이해가 첨예한 지역에서는 이미 정치목적 달성의

합리적 도구로서 받아들여 질 수 없는 형편이 되었고, 약소국가간의 전쟁도

과학기술의 발달에 따른 재래식무기의 파괴력 증가로 감당할 수 없는 대규모

의 전쟁으로 발전하여 그 희생이 엄청날 수 있기 때문에 이미 수단으로서 효

용성의 상실을 가져왔다고 하겠다. 때문에 이와 같은 테러리즘 대리전적 수용

은 국가정책 추구의 합리적 수단으로 저강도 수준 분쟁의 유용성을 높이고 있

으며, 이러한 변화에 대해 미국 랜드(RAND)연구소의 Jenkins 박사는 다음과

같이 지적하고 있다.

“정부가 테러범의 업적을 인정할 것이고, 그들 또한 자신들의 전략을 다른

국가와의 대리전의 수단으로 사용한다. 현대의 전통적인 전쟁의 대체방안은

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군사적 경쟁을 약화시키고, 군사적 승리가 전통적인 의미를 상실하는 저강도

수준의 장기전이다. 비록 전통적인 기존의 군사기구에 의해 합법적인 전쟁형

태로서는 거부되었지만, 테러리즘은 미래에 인정될 전쟁의 한 형태가 될 수

있다. 정부는 자신들의 적을 공격하기 위해 현존하는 테러단체를 고용하거나,

자신들을 위한 테러범들을 만들어 낼 수가 있다”(Carlton, 1975: 30-31). 이와

같은 상황조건은 정치목적 달성의 수단으로서 국가 간 상호 직접대결의 회피

가 가능한 테러리즘의 대리전적 수용을 야기했다. 이러한 경향의 증가는 국제

적 기준에 따르면 테러리즘 활동에 대한 정치, 군사적 지원은 지원행위가 은

하고 간접적인 한 개전(開戰)의 정당한 이유가 되지 못하기 때문에, 이 전략

은 재래식 전쟁에 비해 인력, 장비, 재정 지출 면에서 사용자에게 값이 아주

저렴하다는 것에서 비롯되고 있다. 따라서 국제사회에서 기존질서의 변화를

원하는 국가는 환경조건에 적용 가능한 저강도 수준의 폭력을 사용하는 분쟁

형태의 수용을 필연적으로 받아들여야만 하게 되었다(문광건 외, 2003: 23). 핵

무기 출현에 따른 테러리즘과 같은 저강도 수준의 폭력사용의 국가전략 출현

은 아래의 지적을 통해 쉽게 알 수 있다. “제2차 세계대전은 재래식 전쟁의

중요성이 강조된 마지막 전쟁이었다. 총체적이며 아마도 원한 과거의 망령

은 미묘한 무장 평화의 균형을 만들어 냈고, 이런 무장평화의 균형상태는 가

장 위험하고 조직적인 새로운 유형의 전쟁인 테러리즘의 출현을 촉진시켰

다”(Schamis, 1980: 35). 또한 강대국의 지배 논리 하에서 약소국가는 자신의

의사에 반해서 정치적 해결이 진행되어질 때에 이들을 공식적이고 직접적인

군사력에 의해 대항할 수 없기 때문에 비공식적이고 간접적인 폭력에 의해서

대항할 수밖에 없는 환경이 존재하고 있다는 점이다.

따라서 대부분의 약소국가를 형성하고 있는 제3세계 국가들이 강대국에 의

해 유지되고 있는 기존질서를 파괴하거나 향을 줄 수 있는 방법은 비정규적

인 저강도의 폭력을 사용하는 테러리즘이며, 준국가적 단체로서 인정되고 있

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는 팔레스타인 해방기구의 테러리즘이 대표적인 예이다. 더욱이 수단적 속성

을 가진 테러리즘이 여러 주권국가에 의해 정치적 도구로서 선택되고 있는 매

혹적인 이유는 과학기술의 발달에 따라 엄청난 비용이 드는 재래식 전쟁에 비

해 비용이 저렴하다는 것이며, 테러리즘은 핵전이나 재래식전에 비해 결점이

적다는 장점을 가지고 있다. 즉, 제한된 투자에 대해 적대국으로 하여금 상당

한 지원을 투입하지 않을 수 없도록 강요할 수 있으며, 국제 테러리즘 단체를

지원하는 국가는 책임을 용이하게 회피할 수 있다는 점이다. 그리고 민족주의

의 강력한 출현과 종족폭발(ethnicity explosion)에도 테러리즘의 원인이 있다

고 볼 수 있다. 주로 종교적이며 종족적인 민족간의 갈등에서 생기는 폭력 발

생을 말하는 것으로 이러한 유형의 폭력과 테러리즘은 이미 1960년대부터 확

대되기 시작하여 오늘에 이르기까지 폭력으로 나타나고 있으며, 이는 인종, 종

교 및 지역집단들간의 동질의식과 단결의식이 강화되고, 이에 따른 기대의 불

균형 및 이해관계를 해결하는 가장 손쉽고 극적인 방법이 폭력의 사용이란 인

식과 연결되어 있다(최진태, 1997: 65-66).

이 같은 폭력의 사용은 주로 종족을 달리하는 문명권 사이의 문제 으며,

그 대표적인 것은 동남아시아의 회교문제, 말레이시아, 필리핀, 태국, 인도네시

아 등지의 문제이고, 또 다른 예는 아프리카의 흑백갈등에서 발생되고 있는

문제, 팔레스타인 문제도 여기에 그 근원을 두고있고, 개혁과 개방의 결과로

해체된 구소련의 대체국인 독립국가연합(CIS)내의 국가들에서 일어나고 있는

독립 시위나 민족간의 충돌도 그 맥을 같이 하고 있다고 하겠다. 상기의 원인

에다 이른바 ‘게릴라의 신화(Myth of Guerrilla)’가 국제 테러리즘 발생의 한

요인으로 작용하고 있다. 이는 모택동의 농촌 게릴라, 호지명의 게릴라전, 팔

레스타인의 시오니즘(Zionism)7) 등이 정권 탈취 투쟁에서 성공을 거두었다는

7) 시오니즘(Zionism): 19세기말부터 유럽의 유대학자들 사이에서 시작된 유대민족운동으로서

‘잃어버린 국가의 회복’과 이상적인 유대국가의 건설을 기본적인 목표로 하고 있다

(이진우, 2003: 227).

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역사적 사실에서 기인하고 있는 신화이다. 즉, 제2차 세계대전을 기점으로 형

성된 탈식민지화 과정의 독립투쟁은 제국주의 세력인 서구열강에 대항한 토착

민족세력의 유일한 투쟁수단으로 테러리즘이란 폭력사용을 수용시켰고, 이 결

과 독립 쟁취에 성공한 저항세력의 지도자가 적대국가의 승인을 받은 주권국

가의 지도자로서 변신하게 되었다는 점이다. 이와 같은 정치목적 달성의 도구

로서 테러리즘 활용의 역사적 선례는 현재의 국가간 테러리즘의 수평적 사용

을 증가시키고 있고, 오늘날 국제 테러리즘의 발생에 고무적인 향을 미치고

있다.

이상에서 언급한 내용이 국제 정치체제의 구조적 속성에서 기인하는 테러

리즘 발생의 제 원인이라 볼 수 있고, 이외에도 수단으로서 테러리즘 사용의

합리성을 높여주고 있는 현대사회란 환경조건이 테러리즘 사용의 타당성을 높

여주고 있는 실정이다(문광건외, 2003: 34-35).

4) 현대사회구조 이론

수단으로서 선택되어 사용되고 있는 테러리즘에 도구적 합리성과 타당성을

부여하고, 이를 촉진시키는 환경적 배경은 인류가 생활을 유하고 있는 시대

의 생태학적 상황조건에 있다고 하겠다. 다시 말해, 시대적 상황들이 특정 목

적 달성을 위한 테러리즘의 사용을 쉽고, 용이하게 만들어 주고 있다는 것이

다. 테러리즘의 발생을 유도하는 현대사회의 특징으로는 첫째, 고도의 도시집

중화 현상 둘째, 기술의 발전에 따른 고도화된 교통체계와 대중전달매체의 발

달 셋째, 과학기술의 발달에 따른 무기체계의 첨단화 넷째, 일부 테러리즘에

대한 국가 차원의 묵인현상 발생 등을 들 수 있다(최진태, 1997: 67). 고도로

집중화된 현대의 도시는 ① 목적달성에 필요한 공격표적을 제공해 주고, ②

공격 후 용이하게 은신할 수 있는 터전을 마련해주며, ③ 테러리즘 행위의 목

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적을 전파할 수 있는 대중이 거주하고 있기 때문에 테러리스트의 주 활동무대

가 되고 있다. 고도로 집된 현대의 생활양식은 테러리스트들의 메시지 전달

대상과 공격표적을 모두 도시에 집중시켜 놓았다. 예컨대 대도시에는 시민생

활의 근간이 되는 상수도원, 도시가스 저장소, 발전소, 거대한 대형건물, 주요

공공건물 등과 같이 파괴시 선택된 대상에게 큰 압박을 가할 수 있고, 엄청난

반향을 불러일으킬 수 있는 목표물들이 접근이 용이한 상태로 산재해 있는 것

이다. 또한 교통 및 통신수단의 발달로 테러리즘 행위가 일반 대중에게 신속

하고 정확하게 전달됨으로써 테러리스트가 의도하는 메시지의 광범위한 동시

전파가 가능하게 되었다. 현대화된 교통 및 통신수단은 잠재적 테러리스트에

게 또 다른 테러리즘을 위한 감을 제공해 주고, 테러리스트 상호간의 정보,

기술, 무기, 훈련 등의 협력강화를 가능하게 한다. 또한 여러 테러리즘 조직들

의 정치·사상적 친화력 강화를 통해 테러리즘이 보다 용이하게 실행되고, 실

행 후 신속히 도피 할 수 있는 환경을 제공해 주기도 한다. 특히 통신수단의

발달과 병행하여 발전하는 대중 전달매체(Mass Media)는 ‘사건에 대한 신속

정확한 보도’라는 근본적 속성 때문에 ‘테러분자들의 가장 좋은 친구’가 되

고 있다. 테러리즘과 대중 전달매체 간의 상징적 관계에 대해 심리학자

Hacker(최진태, 1997: 68)는 “만일 테러리즘 발생의 대중전달을 차단할 수 있

다면 모든 테러리즘의 75%는 줄일 수 있다”라고 언급한 바 있다(김상범·백

승주, 2002: 53-54). 이와 같은 국제 테러리즘의 발생이 가능한 토양의 제공은

테러리즘의 성장과 국제화에 수많은 방법으로 기여해 왔는데, 이 같은 현상에

대해 Jenkins(Kegley, 1990: 106)은 다음과 같이 지적하고 있다. “국제 테러리

즘은 우리 시대의 기술에 잘 맞는다. 현대의 제트기 여행은 테러범들을 어느

대륙에서도 마주칠 가능성이 있게 한다. 라디오, 텔레비전 그리고 통신위성들

은 거의 실시간적인 접근을 전 세계 추종자들에게 제공한다. 무기와 폭약은

점차 강력해지고, 현대 산업사회는 공격받기 쉬운 수많은 목표들을 제공한다”.

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그리고 과학기술 발달은 결과가 제공해주고 있는 테러리즘 발생의 촉매 요

인은 접근 가능한 다양한 재래식무기가 산재해 있다는 점. 그리고 무기체계의

정 화, 소형화, 고성능화를 가능케 하여 소형무기 사용을 통한 테러리즘의 효

과성을 높여주고 있다는 사실에 있다. 즉, 강대국들에 의한 거대한 양의 무기

가 과학기술에 편승하여 지속적으로 생산되고 있으며, 이 결과 신형무기에 의

한 재래식무기 대체현상은 국제 암시장과 제3세계 지역국가 등에 대한 재래식

무기의 할인판매를 성행시키고 있다. 특히 일부 국가의 비 정보기관에 의한

친반란(pro insurgency), 대반란(counter Insurgency) 성격의 활동을 하고 있

는 단체에 대한 의도적인 무기지원은 상대적으로 테러범으로 하여금 테러리즘

활동에 필요한 무기 획득을 용이케 하여 ‘폭력의 자유화’현상을 초래하고 있

다. 또한 무기체계의 정 화는 테러범에게 테러리즘 행위에 대한 안전성을 향

상시켜주고 있다. 즉, 테러목표에 대한 접근, 실행, 탈출과정에 있어 테러범에

게 생존 가능성을 높여 주었으며, 파괴력의 향상은 테러리즘을 더욱 합리적인

도구로서 선택하게 만드는 요인으로 지속적인 작용을 하고 있다. 더욱이 발생

한 국제 테러리즘에 대해 국가 차원에서 묵인하는 현상까지 발생하고 있다.

많은 주권 국가들은 “나의 적의 적은 나의 친구인가?”라는 물음이 제기될 경

우 자국의 향권 하에서 테러리즘의 행위가 발생할지라도 국익추구라는 측면

에서 발생된 테러리즘 행위와 국익의 일치가 이루어진다면, 이에 대해 묵인하

거나 인내하는 풍토가 국제사회에 존재하고 있고, 이러한 관행으로 인하여 수

단적 테러리즘의 발생을 사전에 억제하지 못하거나, 심지어는 국가에 의한 의

도적인 테러리즘 조직에 대한 지원, 후원 현상까지 나타나고 있는 것이다(이

광건 외, 2003: 37-38). 결국 국가에 의한 정치 목적 달성의 수단으로서 테러

리즘의 수용은 힘의 추구라는 정치현실주의가 지배하는 국제정치의 구조적 속

성에 그 근원을 두고 있다고 하겠으며, 여기에다 사용에 따른 ‘비용 대 효과’

면에서 합리성이 존재하고, 사용을 용이하게 해주는 현대사회라는 환경적 조

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건이 존재하기 때문에 테러리즘의 수용이 쉽게 이루어지고 있다.

따라서 국제정치가 이상주의(Idealism)논리에 의해 지배되지 않는 한 테러

리즘의 발생은 지속될 것으로 보이며, 이런 추론의 전제는 테러리즘이라는 저

강도 수준의 폭력사용 현상에 대한 비대칭적 시각의 존재이고, 이 결과 테러

리즘에 대한 국제적 대응 노력의 한계 표출이라고 할 수 있다(최진태, 1997:

69-70).

제 2 절 위기와 위기관리 모형 분석

1. 위기 및 위기관리의 의의

1) 위기(Crisis)의 개념 및 정의

1962년 쿠바 미사일 위기이후 본격적 개념으로 등장한 위기의 개념은 정

치, 경제, 사회, 문화 그리고 군사 등 모든 분야에서 다의적(多意的)으로 사용

되고 있다. 특히 2001년 발생한 「9.11항공테러리즘」의 충격과 변화하는 국

내·외 환경에 대처하기 위해 미국을 포함한 많은 국가들이 새로운 관점에서

위기 및 위기관리 개념을 정립하고 체계적이고 폭넓은 연구를 하고 있다.

(1) 위기에 대한 일반적 정의

위기에 대한 사전적 정의에 대해 알아보면 다음과 같다.“중요한 변화가

절박하게 요구되는 불안정한 상태이거나 또는 하나의 사건이나 행동과정이 계

속 진행되어야 하는지 아니면 수정 또는 종결되어야 하는지의 여부가 결정되

는 순간으로서의 전환점”(Webster's Third New International Dictionary,

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1966: 537-538). “어떤 상태의 안정에 부정적으로 향을 주는 정세의 급격한

변화 또는 어떤 사상의 결정적이고도 중대한 단계”(두산 세계대백과사전:

www.encyber.com). “위험한 순간, 위급한 시기”(이희승 국어대사전, 1995:

2881).

(2) 위기의 학문적 정의

D'Aveni and Macmilan(1990: 635)은 조직생존과 관련하여“조직의 생존을

위협하는 사건이나 상태”라고 정의하고 있다. Herman(1972: 13)은 위기의 관

리적 측면을 중요시하여 위기란“의사결정단위(decision making unit)의 우선

순위가 높은 목표를 위협하고 의사결정의 주제가 다른 주제로 바꾸어 지기전

에 대응하는데 이용가능한 시간을 제약하며, 의사결정단위의 구성원들이 그러

한 사건의 발생에 의하여 놀라게 되는 그러한 상황”이라고 정의하고 있다.

김형렬(1987: 67)은 정책집행과 관련하여 체계론적 관점에서 위기는“일정

한 시공에서 체계에 위험한 손실을 주어 체계의 목표달성을 어렵게 만드는 상

태”라고 정의하고 있다. 이재은(1998: 3)은 위기관리 정책 대상의 관점에서

위기를“ 향의 범위가 중범위 이상이면서 고강도이고, 체계의 존립을 위태롭

게 하면서 그 구성원의 건강·생명과 재산에 손상을 줄 수 있는 사건이나 상

황”으로 정의하고 있다. 조 갑(1995: 35)은“위기는 적대행위의 가능성이 현

저히 증가되고, 반응할 시간이 짧은 가운데 중대한 목표나 가치가 심각한 위

협을 받고 있다는 사실을 정책결정자들의 마음속에 불러일으키는 국제적 혹은

국내적 환경의 변화”라고 정의하고 있다.

(3) 위기에 대한 국가나 군 관련 기관의 정의

국방부 위기관리 규정{위기관리규정 개정령(국방부훈령, 제477호)}은 위기

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를“정치, 군사, 경제, 외교의 복합적인 상황조치가 요구되는 중대사태 또는

국가 안위에 중대한 위협이 되는 사건·사태가 발생하여 군사적 조치가 예견

되거나 요구되는 전쟁 이전의 상황을 말한다”라고 정의하고 있다(국방부,

1994: 8). 세종연구소는 국가위기란“국가가 위험에 처했거나, 위험에 처할 가

능성이 높은 상황을 말한다. 즉 국가의 안위에 중대한 위협이 되는 사태가 발

생하여 군사적 대응을 비롯하여 정치, 외교, 경제, 행정, 사회 등 제반분야에서

복합적인 조치가 요구되는 상황을 뜻한다”라고 정의하고 있다(세종연구소,

2002: 1-2).

이러한 위기에 대한 이론을 종합하여 본 논문에서는 위기란“국가이익에

위협이 되는 정치, 경제, 외교, 군사상의 중요한 사건·사태가 긴박하게 전개

되는 상황 혹은 국내·외적 위협으로 국가의 중요가치나 핵심체계가 위태롭거

나 국민의 생명과 재산에 손상을 주어 체계의 기능 단절 혹은 체계의 존립을

위태롭게 할 수 있는 사건이나 상황”으로 정의한다.

2) 위기관리의 개념 및 정의

위기관리에 대한 연구는 1980년대 미·소 냉전체제에서 군사적 분쟁이나

충돌에 대응하기 위한 군사안보개념으로 이루어 졌으나, 1990년대말부터 과학

과 정보산업기술의 발달, 국민복지에 대한 국가적 관심의 확대, 비대칭 위협으

로 인한 안보의 취약성 등으로 인하여 다양하고 포괄적인 개념으로 이루어지

고 있다(길병옥·허태회, 2003: 340).

국방부 위기관리규정에 의하면 위기관리란“당면한 위기가 해결되지 못하

고 더욱 악화되어 상황이 파국이나 종언으로 치닫게 되는 것을 방지하기 위해

가용한 모든 수단을 동원하여 사태를 수습함으로써 원상회복 또는 상황개선을

추구하는 행위로서, 발생된 위기상황이 전쟁 등으로 사태가 악화되거나 확대

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되는 것을 방지하고 만약의 사태를 대비하여 전쟁을 준비하는 제반 활동을

말한다”라고 정의하고 있으며(국방부, 1994: 8), 세종연구소는 국가위기관리란

“국가가 이러한 위험을 안정적으로 극복해 나가는 것을 말한다. 즉, 발생한

위기가 전쟁 등의 상황으로 악화되거나 그 규모가 확대되는 것을 방지하고 극

복하는 정부의 제반활동을 뜻한다”라고 정의하고 있다(세종연구소, 2002:

1-2). 미 연방수사국(FBI)과 미 국토안전보장부(DHS)는 테러에 의한 위기관

리 측면에서 위기관리란“테러의 위협 또는 테러행위를 예측, 방지하고 해결

하는데 필요한 자원의 사용을 식별, 획득하고 계획하는 활동”으로 정의하고

있다(Department of Homeland Security, 2003: TI-15).

위기의 개념에서 살펴본 바와 같이 위기관리는 정치, 외교, 경제, 사회, 군

사, 문화 등 많은 분야에서 발생하는 갈등과 위험상태를 회피하고 돌발적인

상황에 대처하기 위한 정책을 개발하고 집행하는 과정이라 할 수 있다.

이러한 이론을 종합하여 본 논문에서는 위기관리란“국가의 안전보장 혹은

국가이익에 중대한 위협 또는 사회적 불안을 초래할 수 있는 다양한 갈등, 충

돌 및 분쟁을 사전에 예방하고, 대비하며, 위기 발생시 효과적 대응으로 상황

이 악화되거나 규모가 확대되는 것을 방지하고 극복하는 제반 활동이다”라고

정의한다.

2. 위기관리 모형분석

총체적 위기관리 모형(Comprehensive Emergency Management Model)에

서는 위기관리를 네 개의 국면으로 구분하여 제시하고 있다. 즉 위기예방, 위

기대비, 위기대응, 위기복구 국면으로 구성되어 있다(Waugh, 1998: 749).

이들 제 단계들은 시간 국면에 따라 구분한 것이다. 즉 위기가 발생하기

이전에는 위기예방정책과 위기대비정책, 위기가 발생한 이후에는 위기대응정

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책과 위기복구정책이 해당된다.

1) 위기예방정책

위기예방정책(Crisis Prevention Policy)은 인간의 건강과 안전 그리고 사회

복지를 위협하는 위험이 존재하는 곳에서 무엇을 해야 하는 지를 결정하고,

위험 감소 계획을 집행하며, 자연재난과 인위재난으로부터 인간의 생명과 재

산에 대한 장기적인 위험의 정도를 감소시키려는 활동을 의미한다(이재은,

1998: 76). 따라서 위기가 실제로 발생하기 전에 위기 촉진 요인을 미리 제거

하거나 위기요인이 가급적 표출되지 않도록 억제 또는 완화하는 활동을 의미

한다(Petak, 1985: 3; McLoughlin, 1985: 166). 예방기능은 재난의 피해를 사전

에 예방하거나 축소하는데 중점을 두며, 재난의 피해를 줄이기 위한 건축법규

와 토지이용규정의 고안과 집행, 재난대비 보험프로그램의 시행 그리고 누출

을 막기 위한 위험물질의 저장 등의 활동을 포함하고 있다. 예방프로그램들은

일반적으로 비용이 많이 드는 댐, 제방, 사방사업 그리고 배기가스정화시설들

과 같은 구조적 혹은 공학적인 해결책을 중심으로 만들어져왔다. 그러나 점차

로 예방노력은 위험가능성을 감소시키거나 이미 알려져 있는 위험들에 대한

인명과 시설의 노출을 줄이기 위하여 토지이용규정과 건축법과 같은 규제적

그리고 기획적 접근법에 초점을 맞추고 있다(이황우·한상암, 1996: 34). 효과

적인 예방을 통해 얻을 수 있는 편익으로는 인명 손실과 부상의 감소, 재산상

손실의 예방 또는 감소, 경제적 손실의 감소, 사회적 혼란과 스트레스 최소화,

중요 시설물의 유지, 사회기반시설의 보호, 정부와 공무원의 법적 책임감소,

그리고 정부활동을 위한 긍정적·정치적 결과 제공 등을 들 수 있다

(Godschalk, 1991: 131).

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2) 위기대비정책

위기대비정책(Crisis Preparedness Policy)은 위기 발생시의 위기대응정책을

위한 운 능력을 개발시키려는 활동으로 정의 할 수 있다. 위기대비정책은 구

체적으로 다음과 같은 활동들로 구성되어 있다(Clary, 1985: 20; Petak, 1985:

3; McLoughlin, 1985: 166).

첫째, 위기발생시 위기대응책을 집행하는 과정에서 활용하게 될 중요 자원

들을 미리 확보한다. 둘째, 위기발생 지역내외에 있는 다양한 위기대응 기관들

의 사전 동의를 확보한다. 셋째, 위기로 인한 재산상의 손실을 줄이고 주민들

의 생명을 보호할 위기대응 활동가들을 훈련시킨다. 넷째, 위기대응 계획을 사

전에 개발하고 위기를 관리하는 데 필요한 계획이나 경보체계 및 다른 수단들

을 준비하는 일련의 활동이다. 위기대비정책은 다음과 같은 사항들의 개발을

포함하는 긴급대응을 위한 활동능력을 향상시키는 데 중점을 두고 있다(이황

우·한상암, 1996: 34-35). 이것은 ① 위기관리조직, ② 비상운 계획, ③ 자원

관리, ④ 지휘와 통제, ⑤ 비상통신망, ⑥ 경계와 경고체계, ⑦ 비상시 공공안

내, ⑧ 정부의 보전, ⑨ 대피처 보호, ⑩ 대피, ⑪ 보호 수단들, ⑫ 긴급지원활

동, ⑬ 긴급보고, ⑭ 훈련과 교육, ⑮ 연습과 반복이다.

3) 위기대응정책

위기대응정책(Crisis Response Policy)은 실제로 위기가 발생한 경우 위기

관리정책 기관들이 수행해야 할 각종 임무 및 기능을 적용하는 활동 과정으로

파악할 수 있다. 위기대응정책은 위기완화정책, 위기대비정책과 상호 연계함으

로써 제2의 손실이 발생할 가능성을 감소시키고 위기복구정책에서 발생할 수

있는 문제들을 최소화시키는 위기관리정책의 실제 활동 국면을 의미한다

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(Drabek, 1985: 85; Petak, 1985: 3). 위기대응정책은 재난이 발생된 직후, 재난

이 지속되는 동안 혹은 재난이 종결된 후에 긴급의료지원, 수색과 구조작업,

이재민들에 대한 식료품과 피난처의 제공, 위협받은 시민들의 대피, 재난과 관

련된 정보를 시민들에게 홍보, 계속되는 위협으로부터 시민들을 보호, 그리고

공공질서의 유지와 같은 활동들을 포함하여 인명을 구하고, 재산의 손실을 최

소화하고 혹은 복구를 용이하게 하는 모든 행동들을 포함한다(이황우·한상

암, 1996: 35). 위기에 효율적으로 대응하기 위해서는 집권화되고 공식적인 의

사결정 구조보다는 유연한 의사결정 구조를 유지하는 것이 효과적이다(이재

은, 1998: 79).

4) 위기복구정책

위기복구정책(Crisis Recovery Policy)은 위기가 발생한 직후부터 피해 지

역이 위기가 발생하기 이전의 원상태로 회복될 때까지의 장기적인 활동 과정

인 동시에 초기 회복기간으로부터 그 지역이 정상적인 상태로 돌아올 때까지

지원을 제공하는 지속적인 활동이다. 위기복구정책단계의 활동은 피해지역이

원상복구를 하는데 필요한 원조 및 지원활동으로 전형적인 배분정책의 역에

속하는 활동으로 볼 수 있다(Petak, 1985: 8-14). 위기복구정책은 임시거주장

소의 제공, 전기, 수도, 가스와 같은 공공시설들의 가동, 잔해제거, 피해자와

재난대응요원들에 대한 정신건강상담의 실시, 그리고 피해자들에게 가능한 경

제적인 원조에 대한 조언과 같은 활동을 포함하는 필수적인 생활지원체제의

복구를 포함한다(이황우·한상암, 1996: 35). 또한 복구단계의 활동으로는 복구

상황의 점검 및 관리, 피해파악 및 긴급지원, 위기발생원인에 대한 분석 및 평

가가 있으며, 세부적인 활동으로는 중·장기 복구계획 수립 및 복구의 우선순

위 결정, 복구장비 및 복구예산 확보를 위한 방안 마련, 복구지원을 위한 관계

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기관들과의 협조, 피해상황의 집계, 긴급지원물품의 제공, 피해자 보상 및 배

상관리, 위기발생 원인 및 문제점 조사, 개선안의 마련 및 유사위기 재발방지

책 마련, 피해유발 책임자 및 책임기관에 대한 법적처리 등이 있다(이재은,

2002: 170).

제 3 절 선행 연구 검토 및 연구 분석의 틀

1. 선행 연구 검토

2001년도 미국의「9.11항공테러리즘」이전에는 주로 올림픽, 월드컵 등 국

제적인 행사 유치를 전·후로 하여 테러리즘에 대한 연구가 있었으나, 전체적

으로는 테러리즘에 관한 연구 활동이 매우 미진하 다. 그러나 「9.11항공테러

리즘」의 참상을 보고 전 세계 사람들은 충격과 공포에 휩싸 고, 전 세계적

으로 정치, 경제, 문화에 대대적인 변화의 바람이 일어났다. 이는 직·간접적

으로 이라크전쟁의 원인을 제공했고, 전 세계 경제지표들은 하락을 면치 못했

으며, 음주, 흡연이 공식적인 증가추세를 보 다고 한다(월간항공, 2003: 84).

특히 인류의 최첨단 기술이 집약되어 만들어 졌다는 비행기가 그 자체로 인류

최악의 테러리즘 무기가 되었다는 점에서 항공분야의 충격은 말로 표현 할 수

없을 정도 으며, 다수의 항공사가 어려운 시기를 이겨내지 못하고 도산하는

경우가 발생하 다(월간항공, 2003: 84). 이러한 대 재앙 이후 세계는 국가안보

에 심각한 위협을 초래하는 항공테러리즘에 대한 깊은 우려를 나타내고 있으

며, 이러한 대 재앙을 예방하고, 대응하기 위한 정책연구가 미국을 비롯한 많

은 서방국가에서 위기관리방안에 대한 연구가 활발히 진행되고 있는 상황이

다. 국내에서도 「9.11항공테러리즘」이후에 테러리즘에 대한 연구가 점차 증

가하고 있는 추세에 있다.

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이와 관련하여 지금까지 선행되어진 테러리즘 연구자료를 살펴보면 다음과

같다.

최완식(1988)은「최근 국제항공테러리즘의 동향과 그 대책」에서 국제항

공테러리즘의 정의, 항공테러리즘 사례의 법적 성격 및 항공테러리즘에 대처

하는 항공협약의 발전과정과 항공테러리즘 억지를 위한 최근 동향을 연구하

여, 항공테러리즘 예방과 사태 처리를 위한 절차를 과학적으로 발전시키고, 기

술의 응용과 지역적 협력, 나아가서 유엔이나 그 밖의 국제기관을 통한 협력

등의 다각적인 유용한 대비책 마련 등 국제법적 대응을 강조하 다.

제성호(1991)는「항공기 테러의 예방과 억제를 위한 대책」에서 항공테러

리즘 예방을 위한 기술적 대책으로 보안절차의 강화, 공항 및 시설에 대한 경

계, 항공기내 보안관 배치 방안을 연구하 으며, 제도적·조직적인 예방대책으

로 항공기테러리스트의 국제적인 연계 전망, 특공대 운 방안을 제시하 다.

또한 항공기 납치 발생시 공중에서 승무원들의 행동요령, 지상지휘소 운 방

안 제시와 테러리즘 진압에서 특공대의 활용방안을 제시하 다.

박현진(2001)은「세계무역센터 및 국방성 청사 자살충돌 테러사건과 변화

하는 항공테러리즘」에서 국제항공테러리즘 예방을 위한 국제협약의 실효성과

한계 및 증진방안을 제시하 고, 테러리즘 원인에 대한 연구와 원인을 제거하

는 것이 가장 효과적인 테러리즘 억지 방안임을 강조하 다.

채동철(2002)은「한국의 항공테러 대책에 관한 연구」에서 한국에서 발생

가능한 테러리즘 유형과 한국의 항공테러리즘 대응실태를 분석하여 사례별,

제도적, 법적·운 적 대책을 제시하여 항공테러리즘 예방의 중요성과 단일화

된 테러리즘 대응기구의 필요성을 주장하 다.

한남수(2002)는「21세기 국제테러리즘 추이와 대응관리체제 변화에 관한

연구」에서「9.11항공테러리즘」이후 국제테러리즘 추이와 대응체제 변화환경

을 분석하고, 우리 나라의 테러리즘 대응체제를 연구하여 테러리즘 전담상설

- 31 -

기구 설치, 테러리즘 방지법 제정, 대테러리즘 프로그램 개발과 국제적 협력체

제 강화의 필요성을 제안하 다.

서상렬(2002)은「뉴테러리즘 실태분석 및 대책에 관한 연구」에서 국제테

러리즘과 뉴테러리즘의 실태를 분석하고 뉴테러리즘을 전망하 고, 국제사회

의 대응방안에서는 각 국의 대응방안을 비교분석 하 으며, 국가차원의 효과

적 대응방안으로 대테러리즘 능력 체제 정립에서는 테러리즘 관리 통합기구

설치, 대응프로그램 개발 필요성을 제안하 고, 예방 및 억제기능을 강화해야

함을 강조하 다. 또한 테러리즘 유형별 대응체계를 제시하 다.

최춘송(2002)은「한국의 초국가적 테러리즘 대응에 관한 연구」에서 국제

테러리즘의 실태를 분석하여 미래 테러리즘을 전망하 고, 한국에서 테러리즘

가능성과 파급효과에 대하여 연구하 다. 또한 한국의 대테러리즘 정책분석에

서 작전조직 운 과 국가기반시설 보호 실태를 분석하여, 정책발전 방향으로

테러리즘 대응원칙, 단일화된 대응기구 설치 필요성과 법적·작전적 측면 및

국가기반시설 보호 대책을 제시하 다.

이상팔(2002)은「대테러 위기관리체계의 보완점 모색」에서 테러리즘정책

을 예방테러리즘과 대응테러리즘으로 구별하여 개념을 설명하 고, 한국의 대

테러리즘 조직의 현황과 과제에서는 조직내적 환경의 과제로 테러리즘 업무의

연속성, 자원의 상호운용성, 테러리즘 정보센터의 설치, 보고 및 지시체계 단

순화 , 테러리즘 작전시 언론과 주민통제 그리고 편제상 지휘·통제의 신축적

조직운 을 지적하 다.

조성권(2003)은「9.11테러이후 미국 대테러리즘 정책의 변화에 대한 분석과

전망」에서 미국의 대테러리즘 정책의 변화를 외교정책 측면, 제도적 측면, 군

사작전 측면에서 고찰하 고, 미국의 대테러리즘 정책의 궁극적 목적이 21세

기 신 국제질서 설계에 있다고 분석하고 있다.

김지욱(2003)은「역사적으로 본 중요 항공테러와 방지대책」에서 과거 항

- 32 -

공테러리즘을 유형별로 분류하여 분석하 으며, 향후 테러리즘 전망에서는

생·화학 테러리즘, 자살 테러리즘과 사이버 테러리즘 가능성을 예측하 다.

또한 항공테러리즘 방지대책으로 항공보안체계 강화, 국제협력체제 개발 및

승무원에 대한 교육·훈련의 중요성을 강조하 다.

진경대(2003)는「뉴테러리즘의 유형과 대응방안에 관한 연구」에서 예상되

는 뉴테러리즘의 유형과 대응방안을 제시하 고, 우리나라의 뉴테러리즘 대응

문제점을 분석하 다. 또한 뉴테러리즘 근절을 위해 테러리즘 방지법 조기제

정, 대테러리즘 통합조정기구 상설화, 교육체계 구축과 국제공조체제의 구축강

화를 위한 발전적 제언을 하 다.

- 33 -

<표 2-1> 테러리즘관련 선행 연구 검토

연구자 목 적 연 구 결 과

최완식

(1988)

국제항공테러리즘의 법률적 문제와

대비책 강구

지역적협력, 유엔이나 그밖의

국제기관을 통한 국제항공테러리즘

근절과 항공보안에 대한 정부당국의

책임의 중요성 강조

제성호

(1991)

항공테러리즘 사전예방대책과

현장에서의 위기관리 방안 모색

항공기 피납방지를 위한 대책

수립·시행, 항공기 피납시

초동조치를 위한 현장관리 전문조직

편성·운 국제기구와 정보교류를

위한 협력체제 유지

박현진

(2001)

항공테러리즘의 특수성, 국제협약의

실효성 및 한계,

「9.11항공테러리즘」이후 반테러

전쟁의 성격과 합법성

국제협약의 실효성을 위한 국제적

합의와 협력 필요, 국제연합을 통한

테러리즘 원인제거

채동철

(2002)

한국의 대(對)항공테러리즘

문제점과 대응책에 대한 구체적

방안제시

항공테러리즘 대응을 위한 단일화된

부서 및 집행을 위한 실행 부서 필요,

보안요원 전문성 향상, 검색장비 현대화

한남수

(2002)

국제테러리즘의 추이와

대응관리체제 변화 및 뉴테러리즘

특징 분석

국제테러리즘에 대처하기 위한

대응체계 발전방향 제시

국제테러리즘의 성격 분석,

테러리즘에 대한 철저한 예방필요,

법적·제도적 장치 구축

테러리즘방지법 제정, 테러리즘대응

프로그램 개발

서상렬

(2002)

뉴테러리즘 분석과 효율적인

대테러리즘 정책수립 및 대응방안

제시

테러리즘 발생원인 제거에 노력

국제공조의 중요성과 국가안보의

차원에서 테러리즘 관리

테러리즘방지법 제정, 테러리즘

대응기구 설치 제안

최춘송

(2002)

초국가적 테러리즘에 대응하기 위

해 정책·제도·법적·작전적 측면

에서 대비책 제시 및 국가기반시설

보호대책 제시

테러리즘 대응을 위한 단일화된

지휘체계, 단계별 대응체계 제시

테러리즘방지법, 국가기반시설 보호를

위한 법체계 정비방안 제시

특공대의 운 과 군병력 동원 시

지휘체계 정립 방안

- 34 -

이상팔

(2002)효율적 대테러리즘 정책수립을 위한

고려사항 고찰

테러리즘 업무의 연속성, 조직간

테러리즘 장비·자원 상호운용성,

협조체제 구축 보고·지시체계 단순화

테러리즘 정보센터 설치

테러리즘 조직 통합·조정역할

조성권

(2003)

「9.11항공테러리즘」전·후 미국의

대테러리즘 정책 변화 분석

미국의 대테러리즘 정책 평가

미국의 대테러리즘 정책의 변화는

뉴테러리즘에 대응하면서 긍극적인

목적은 21세기 새로운 국제질서 설

계의 중요한 계기로 작용 전망

김지욱

(2003)

중요 항공테러리즘 분석과 향후

테러리즘 전망을 통한

항공테러리즘 방지대책 제시

범 국제협력체제 개발 필요성

항공보안체계 강화 대책 제시

진경대

(2003)

새로운 유형의 테러리즘에 대한

대응방안 검토

뉴테러리즘에 대한 대응정책 모색

대테러리즘 통합·조정기구 설치 제안

테러리즘 방지법 조속 제정

대테러리즘 인적·물적·교육체계

구축, 국제공조체제 강화

결론적으로 현재까지의 테러리즘에 대한 연구는 문헌 연구와 기존 통계자

료를 참조하여 테러리즘 방지를 위한 제도적·법적·운 적 측면 보완과 국제

협력체제 구축 등의 필요성을 강조하고, 우리나라의 테러리즘 대응에 대한 방

안과 발전방향을 제시하고 있으나, 항공테러리즘을 위기관리정책(예방, 대비,

대응, 복구)차원에서 관리하기 위한 구체적이고 포괄적인 연구는 없었던 것으

로 판단된다.

따라서 본 연구는 선행연구에서 검토된 테러리즘에 대응하기 위한 방안과

는 다른 차원, 즉 항공테러리즘을 위기관리정책 차원에서 구체적·체계적이고

포괄적으로 관리하기 위한 방안을 연구하고자 한다

- 35 -

2. 연구 분석의 틀

1) 분석의 틀 설정 논거

항공테러리즘의 역사는 1931년을 시작으로 현재에 이르고 있다. 과거의 항

공테러리즘은 항공기 납치, 공중폭파, 항공시설과 승객에 대한 공격, 항공기에

대한 무장공격 등의 형태 다. 그러나 2001년 미국에서 발생한 「9.11항공테러

리즘」은 납치한 항공기를 무기로 이용하여 미국의 경제적, 군사적 중심에 해

당하는 시설을 자살테러리즘 형태로 공격하여 전 세계를 충격과 공포로 몰아

넣었다. 이는 테러리즘이 국가적 안보위협으로 등장하게 된 계기가 되었으며,

이러한 항공테러리즘에 의한 위기관리를 효과적으로 하지 못 할 경우 정치,

경제, 사회, 문화 등 국가 전반에 많은 악 향을 끼치며, 이러한 여파는 한

국가에 한정되지 않고 전 세계에 까지 미친다는 것을 알 수 있었다 . 또한 이

는 미래의 항공테러리즘이 더욱 파괴적이고 무차별적이며, 다양한 수단에 의

해 자행될 수 있음을 말해주고 있다. 이러한 형태의 항공테러리즘이 우리나라

에서 발생하 을 경우 체계적이고 신속하게 위기를 극복할 능력이 없다면 국

민의 생명과 재산을 보호해야 하는 국가로서의 기능을 제대로 할 수 없을 뿐

만 아니라 국가의 존립자체가 위협을 받을 수도 있다. 항공테러리즘이 국가위

기관리 차원에서 극복되어야 할 중대한 문제임에도 불구하고 우리의 항공테러

리즘 위기관리 정책은 법적·제도적 측면, 통합지휘·통제적 측면에서 많은

문제점을 노출하고 있다(길병옥·허태회, 2003: 344-345). 우리의 국내·외적

상황을 고려할 때 국가위기관리체계 구축을 통한 항공테러리즘 위기관리 능력

의 제고는 절실하다고 할 수 있다. 이에 대해 지금까지 제시된 통상적인 항공

테러리즘 대응방안이 아닌 좀더 구체적이고 포괄적인 위기관리차원의 항공테

러리즘 관리 방안을 구상하여 제시하고자 한다.

- 36 -

본 연구에서는 항공테러리즘 실태 및 국내·외 테러리즘 환경을 분석하고

「9.11항공테러리즘」의 위기관리 문제점을 위기관리정책 모형의 네 단계를

기준으로 분석하여, 우리나라의 항공테러리즘 위기관리방안을 각 단계별로 제

시할 것이다. 항공테러리즘 위기관리를 위한 측면은 총체적 위기관리 모형

(Waugh, 1998: 749)에서 제시하고 있는 네 단계를 적용할 것이다. 이를 위한

네 단계는 ① 항공테러리즘 위기예방(Prevention) 단계, ② 항공테러리즘 위기

대비(Preparedness) 단계, ③ 항공테러리즘 위기대응(Response) 단계, ④ 항공

테러리즘 위기복구(Recovery) 단계이다.

2) 분석의 틀 설정

본 연구에서는 지금까지 테러리즘, 위기 및 위기관리와 관련된 선행연구

및 이론적 논의들을 살펴보는 한편, 효과적인 테러리즘 위기관리 방안을 위해

위기관리정책 모형 분석에 초점을 두고 살펴보았다. 이상의 논의들을 바탕으

로 항공테러리즘 위기관리 방안 도출을 위한 연구 분석의 틀을 다음과 같이

설정해 볼 수 있다.

첫째, 항공테러리즘은 비행중 또는 운항중인 항공기 자체, 승무원이나 승객,

항공항행시설에 대한 불법적 폭력의 사용·점거 즉, 납치, 폭파, 위협, 방화,

인질, 암살 등을 통해 테러리즘 집단의 목적을 달성하기 위한 일체의 행위를

말한다(박현진, 2001: 24; 김지욱, 2003: 104). 이러한 항공테러리즘의 역사는

1931년으로 거슬러 올라가는데 항공테러리즘에 대한 각 국의 대응방안에 따라

발생건수, 사망자수, 수단 및 방법 등이 변화되어 왔다. 따라서 항공테러리즘

위기관리 방안 도출을 위한 미래 항공테러리즘의 양상 예측은 과거의 항공테

러리즘부터 최근의 항공테러리즘까지의 실태를 분석함으로써 가능할 것이다.

이를 위해 본 연구에서는 항공테러리즘 발생 현황, 항공테러리즘 유형 및 특

- 37 -

징, 항공테러리즘 발생원인을 변수로 설정하여 분석에 활용할 것이며, 그 이유

는 다음과 같다. 항공테러리즘 발생 현황은 전체 테러리즘 발생건수에서 일정

기간별 항공테러리즘 발생건수를 파악하여 과거에서부터 현재까지의 항공테러

리즘 발생빈도 추이를 분석하는데 유용하고, 항공테러리즘 유형 및 특징 분석

은 시대의 변화에 따른 과학기술의 발달, 사회구조의 변화, 세계화 등으로 인

하여 테러리즘의 유형, 수단 및 방법이 다양하게 변화되고 있어 새로운 항공

테러리즘 양상 예측을 위한 기본요소라 할 수 있으며, 테러리즘 발생원인은

시대의 변화에 따라 정치적, 사회적, 민족적, 종교적, 문화적 요인 등에 의해

다양하게 나타나기 때문에 이를 분석하는 것은 테러리즘의 변화를 예측하는데

유용하기 때문이다.

둘째, 북한은 과거 우리에게 네 차레의 항공테러리즘을 자행해 왔다. 최근

에는 경제난과 식량난으로 어려움을 겪고 있으며, 핵개발 및 대량살상무기 수

출 등은 우리의 안보 위협 뿐만아니라 국제사회의 심각한 문제로 대두되고 있

는 상황이다. 또한 우리는 미국의 이라크 전쟁에 파병을 앞두고 있는 상태에

서 국제 테러리즘 조직으로부터 위협을 받고 있으며, 국내에서는 최근의 경제

상황 악화로 신용불량자, 실업자 등 상대적 박탈감을 가질 수 있는 사람들이

증가하고 있고, 외국인 노동자의 인권문제 등이 최근 우리사회의 새로운 문제

로 대두되고 있다. 이와 같은 상황을 고려할 때 우리는 국내·외에서 테러리

즘의 목표가 될 가능성이 충분하다고 보여진다. 따라서 우리나라에서 발생 가

능한 테러리즘 양상 예측과 효과적인 항공테러리즘 위기관리 방안 도출을 위

해서는 우리의 국내·외적 테러리즘 환경 분석이 반드시 이루어져야 하기 때

문이다. 이를 위해서 본 연구에서는 북한에 의한 테러리즘 가능성, 국제 테러

리스트에 의한 테러리즘 가능성, 국내 불만세력에 의한 테러리즘 가능성을 변

수로 설정하여 분석에 활용할 것이며, 그 이유는 다음과 같다. 북한에 의한 테

러리즘 가능성은 북한은 우리에게 가장 직접적인 위협이 되고 있고, 과거의

- 38 -

경험에 비추어 볼 때 위에서 언급한 현재의 북한 내·외 문제들이 의도하지

않는 방향으로 전개될 시 이를 해결하기 위한 방법으로 테러리즘을 택할 가능

성이 있기 때문이며. 국제테러리스트에 의한 테러리즘 가능성은 우선 우리는

미국의 이라크 전쟁에 전투병을 파병할 예정이고, 미국과는 동맹관계로 지속

적인 협력이 필요한 상태에 있다. 알-카에다는 미국의 이라크 전쟁에 동조하

는 국가 및 비 이슬람국가에 대한 테러리즘을 자행하겠다고 천명한 상태에 있

다. 또한 우리나라는 국제사회의 역할 증대로 각종 국제행사 및 회의 유치 등

을 계획하고 있어 국제테러리즘 조직의 목표가 될 가능성은 충분하다. 또한

북한이 국제 테러리즘 조직과 연계하여 간접적으로 테러리즘을 자행할 가능성

도 배제할 수 없다. 이러한 상황을 고려한다면 국제 테러리스트에 의한 테러

리즘 가능성에 근거한 테러리즘 환경 분석은 중요한 의미가 있다고 볼 수 있

다. 국내 불만세력에 의한 테러리즘 가능성은 최근 경제 불황으로 빈부의 격

차가 심화되고 신용불량자들이 증가하는 과정에서 경제적, 사회적으로 상대적

박탈감을 느끼는 사람들이 증가하고 있고. 외국인 노동자들의 인권, 임금, 의

료, 주거 등의 문제가 우리사회의 중요한 문제로 대두되고 있는 상태에서 실

제로 테러리즘 협박 편지가 배달된 사례가 있다. 따라서 이들에 의한 테러리

즘 가능성에 근거하여 테러리즘 환경을 분석하는 것은 이들에 의한 테러리즘

양상 예측과 테러리즘 위기관리 방안 도출을 위해 매우 유용하기 때문이다.

- 39 -

이상의 논의를 바탕으로 본 연구는〈그림 2-1〉과 같이 정리하여 나타낼

수 있다.

<그림 2-1> 분 석 틀

분 석 대 상 분 석 요 소

항

공

테

러

리

즘

위

기

관

리

방

안

미

래

항

공

테

러

리

즘

양

상

예

측

항공테러리즘 실태 ⇒

◦항공테러리즘 발생 현황

◦항공테러리즘 유형 및 특징

◦테러리즘 발생원인

➡ ➡

테러리즘 환경

⇒

◦북한에 의한 테러리즘 가능성

◦국제 테러리스트에 의한

테러리즘 가능성

◦국내 불만세력에 의한 테러리즘

가능성

- 40 -

제 3 장 항공테러리즘 실태 및 테러리즘 환경 분석

제 1 절 항공테러리즘 실태 분석

항공테러리즘은 비행중 또는 운항중인 항공기 자체, 승무원이나 승객, 항공

항행시설에 대한 불법적 폭력의 사용·점거 즉, 납치, 폭파, 위협, 방화, 인질,

암살 등을 통해 테러리즘 집단의 목적을 달성하기 위한 일체의 행위를 말한다

(박현진, 2001: 24; 김지욱, 2003: 104). 첨단과학의 결정체라 불리는 항공기의

발달은 인류의 발전에 커다란 공헌을 하고 있다. 항공교통은 현대 교통체계의

핵심을 이루고 있을 뿐만아니라 국제 무역의 확대와 국가간의 교류증진에 기

여하고 있으며, 지구촌의 일일 생활권을 가능하게 하 다. 이러한 가운데 항공

기 승객, 공항 관련시설 및 항공기 자체가 테러리즘의 대상이 되고 있어 항공

기 안전운행과 승객의 안전은 물론 국제질서와 평화를 위협하고 세계경제에

악 향을 미치고 있는 실정이다(최진태, 2002: 1). 특히 2001년 발생한 「9.11

항공테러리즘」은 이를 여실히 증명해준 하나의 사례 으며, 항공테러리즘의

새로운 변화 양상을 보 다. 다른 형태의 테러리즘과 비교할 때 항공테러리즘

은 정치, 경제, 사회, 문화, 심리 등 전반적인 측면에 끼치는 향이 매우 크다

고 할 수 있다. 따라서 항공안전과 국가 이익은 물론 국가안보에 커다란 위협

이 되고 있는 항공테러리즘에 대응하기 위해서는 항공테러리즘 실태를 파악하

는 작업이 우선적으로 수행되어야 할 것이다.

- 41 -

1. 항공테러리즘 발생현황 분석

〈표 3-1〉항공테러리즘 발생현황(1931-2000)

기 간 항공테러리즘 발생건수 전체테러리즘 발생건수

1931-1950 20 .

1951-1960 28 .

1961-1970 248 .

1971-1980 384 5,967

1981-1990 484 6,818

1991-2000 448 3,807

총 계 1,612 16,592

자료: 한국테러리즘 연구소(www.terrorism.or.kr/).

이상과 같이 항공테러리즘 발생현황을 보면 1961년대부터 발생건수가 급격

히 증가하는 것을 볼 수 있는데, 이는 이 시기에 공산주의에서 벗어나려는 탈

출 및 망명에 의한 사건이 빈번히 발생하 고, 미국의 범죄자들이 법망을 피

하기 위한 수단으로 항공테러리즘을 이용한 것과 그 맥을 같이 하고 있으며

(최진태, 2002: 2), 1970년대 국제정치 상황으로 팔레스타인 문제와 접한 관

련을 갖고 있는데 이는 중동전에서 패한 팔레스타인 단체들이 이스라엘에 대

항하기 위해 항공테러리즘 전술을 채택했다는 것이다. 이후 정치, 민족, 인종,

종교 등의 다양한 원인으로 항공테러리즘이 꾸준히 증가하고 있음을 알 수 있

다(최진태, 1997: 76). 항공테러리즘 발생 건수는 전체 테러리즘 발생건수와 비

교할 때 9.7%로 상대적으로 적다고 볼 수 있으나 항공테러리즘이 갖는 특성

상 정치, 경제, 사회, 심리 등 전반적인 분야에서 받는 충격과 향은 이루 상

상할 수 없음을 우리는 「9.11항공테러리즘」사례를 통하여 실감하 다.

- 42 -

2. 항공테러리즘 유형 및 특징

세계화, 국제화로 인하여 현대는 국가간의 교류가 점차 확대·증대되고 있

으며 이와 더불어 항공교통이 차지하는 비중이 높아지고 있는 가운데, 세계는

다양한 형태의 항공테러리즘으로 고통받고 있는 상황이다. 항공테러리즘은 일

반적으로 항공기 납치(aircraft hijacking), 항공기 공중 폭파(sabotage

bombing of airborne aircraft), 항공시설과 승객에 대한 공격, 항공기에 대한

무장공격 등의 형태로 자행되어 왔으나(최진태, 1997: 74), 미국의「9.11항공테

러리즘」은 여러 대의 항공기를 납치한 후 항공연료를 무기삼아서 국가 핵심

기반시설을 향해 돌진하는 자살공격으로 새로운 유형의 항공테러리즘 이었다

(김지욱, 2003: 105). 이는 항공테러리즘의 유형이 계속 변화하고 있음을 의미

하며, 또 다른 유형의 항공테러리즘 발생에 대한 경고의 메시지라 할 수 있다.

1) 항공기 납치

1931년 페루의 혁명분자들이 그들의 혁명강령을 살포하기 위해 팬암(Pan

Am)항공기를 납치한 이래 2000년까지 985번의 항공기 납치 사건이 발생하

다. 항공기 납치는 초창기에 주로 동구 공산권 국가에서 서방 자유국가로 탈

출하여 정치적 망명을 하기 위한 수단으로 사용되었다(문광건 외, 2003: 58).

제2차 세계대전 이후 동서진 으로 나누어져 공산권 국가들과 심각한 이데올

로기 대결을 벌 던 서방국가들은 자유민주주의 체제의 우월성을 과시하기 위

해 공산주의 국가에서 서방 자유진 으로 망명 온 항공기 납치범에 대해 대부

분 아무런 처벌없이 정치적 망명을 허락하거나 심지어는 이들을 웅시 하기

도 하 다. 이러한 경향은 초창기 항공기 납치를 촉진시키는 요인으로 작용하

다(최진태, 1997: 75). 1960년 중반 이후 점차 테러리스트 단체들이 항공기

- 43 -

납치를 통해 그들의 정치적 목적을 달성하기 위한 수단으로 이용함으로써 항

공기 납치는 심각한 문제로 등장하게 되었다. 항공테러리즘 중 항공기 납치가

수적으로 많은 이유는 테러리스트들이 그들의 정치적 목적을 주장하는데 적은

인력과 비용으로 짧은 시간에 최대의 효과를 발휘할 수 있는 방법임을 잘 알

고 있기 때문이다(문광건 외, 2003: 58). 특히 국제교류의 증대로 인해 항공기

이용객은 다양한 국적의 국민들이 섞여 있어서 항공기 납치가 발생하면 국제

적인 이목을 모을 수 있고, 통신체계의 발달로 전 세계 구석구석까지 TV 등

의 대중매체를 통해 테러리스트들의 정치적 목적을 손쉽게 알릴 수 있다는 점

이다. 또한 항공기 이용객을 인질로 삼아 공격목표가 되는 대상국가를 위협할

수 있다는 것이 항공기 납치의 증가 원인이 되고 있다(최진태, 1996: 75-76).

<표 3-2> 항공기 납치 현황(1931-2000)

연 도 발생건수 연 도 발생건수 연 도 발생건수

1931 2 1968 35 1985 261932-46 0 1969 85 1986 13

1947 1 1970 74 1987 131948 7 1971 55 1988 15

1949 6 1972 57 1989 161950 4 1973 22 1990 43

1951-1957 5 1974 20 1991 241958 8 1975 18 1992 12

1959 6 1976 15 1993 311960 9 1977 31 1994 23

1961 11 1978 25 1995 91962 3 1979 23 1996 14

1963 1 1980 38 1997 101964 2 1981 29 1998 9

1965 5 1982 30 1999 111966 4 1983 33 2000 20

1967 6 1984 26 총계 985

자료: 한국테러리즘 연구소(www.terrorism.or.kr/).

- 44 -

1931년부터 시작된 항공기 납치는 1967년까지 년 평균 2.3회 수준이었다.

하지만 1968년부터 항공기 납치는 폭발적으로 증가했다. 1968년에 발생한 항

공기 납치 건수는 전년도인 1967년의 6건에 비해 6배가 증가한 35건이 발생했

다. 1969년도에는 85건의 항공기 납치가 발생하여 1968년의 2배를 상회했는데,

이는 월 평균 7건의 항공기 납치가 발생한 것이다. 1974년 이후 항공기 납치

는 점진적으로 줄어드는 경향을 보이고 있다. 항공기 납치가 국제사회에 커다

란 도전이 됨에 따라, 각 국은 자국 항공기에 대한 보안시설을 강화하는 등

항공기 납치에 대한 대책을 부단하게 마련하 고, 이것이 항공기 납치 감소로

연결되어졌다고 할 수 있다. 하지만 항공기 및 공항의 보안시설이 완벽하지

못하고, 테러리스트들이 항공기를 납치하는 것이 가장 용이하다고 간주하고

있어 항공기 납치는 근절되지 않고 있는 실정이다(최진태, 1996: 76-78). 실제

로 항공기는 일단 이륙하고 나면 그 성질상 고립되어 있을 뿐만 아니라 승무

원만 제압하면 승객 및 승무원을 인질로 할 수 있다. 또한 항공기에 탑재되어

있는 통신시설로 테러리스트들이 요구하는 어느 지점과도 통화가 가능하고,

그들의 은신처가 될 만한 곳은 세계 어느 곳이라도 비행이 가능하다. 이러한

장점을 가지고 있는 항공기 납치가 일어날 경우 전 세계적으로 이목을 쉽게

끌 수 있기 때문에 정치적 목적을 가지고 있는 테러리즘단체에 의한 항공기

납치가 계속되고 있다.「9.11항공테러리즘」은 새로운 유형의 항공테러리즘으

로 미국의 국내선 장거리 노선을 운항하는 여객기의 수천 갤론의 고 휘발성

연료를 폭탄으로 이용함으로써 최소의 비용으로 최대의 피해를 줄 수 있는 방

법을 택한 것이었다(김지욱, 2003: 110).

- 45 -

2) 항공기 공중폭파

국제사회의 항공기와 공항에 대한 보안시설의 강화와 대테러리즘 정책으로

항공기 납치 테러리즘은 점진적으로 감소하 지만 비행중인 항공기에 대한 공

중폭파 테러리즘이 증가되는 심각한 양상을 보 다. 비행중인 항공기에 대한

공중폭파는 1949년 5월 7일 아시아 지역인 필리핀에서 처음으로 발생했다. 이

사건 이후 2000년까지 98회의 항공기 공중폭파로 2천명 이상이 무고하게 생명

을 잃었다(최진태, 1996: 78-79). 항공기 공중폭파 사건은 항공기 납치사건과

비교해 볼 때 발생 빈도수가 낮지만, 항공기가 수 천 미터 상공을 비행중일

때 폭발물이 터지도록 장치됨으로써 일단 성공하면 막대한 인명피해를 초래하

게 되어 그 어떤 형태의 테러리즘보다 위협을 더해주고 있다.

<표 3-3> 항공기 공중폭파 현황(1961-2000)

기 간 발 생 건 수

1961 - 1970 221971 - 1980 35

1981 - 1990 241991 - 2000 7

총 계 87

자료: 한국테러리즘 연구소(www.terrorism.or.kr/).

위 <표 3-3>에서 알 수 있듯이 1970년대 초부터 항공기 폭파 사건이 증가

하고 있는데 그 이유는 첫째, 1968년대 초부터 항공기 납치사건이 증가하자

각 국은 이에 대응하여 탑승자에 대한 검색을 강화하고 항공기에 무장한 보안

요원(Sky Marshal)을 탑승시킴으로써 항공기 납치가 상대적으로 어려워졌다.

이에 따라 테러리스트들은 항공기 납치보다는 항공기 공중폭파라는 극단적인

전술을 채택하기 시작했다.

- 46 -

둘째는 항공기 납치와는 달리 항공기 공중폭파의 경우 일단 성공만 하면

배후가 좀처럼 밝혀지지 않는다는 이점을 갖고 있다. 한 예로, 대한항공 858기

의 폭파범 김현희가 탈출에 성공했거나 자살에 성공했더라면 이 사건은 심증

은 있으나 완벽한 물적 증거가 없는 사건이 되었을 수도 있었다.

셋째는 재래식 금속탐지기로는 발견이 어려운 플라스틱 폭발물을 손쉽게

구할 수 있고, 이러한 폭발물을 테러리스트가 직접 탑승하지 않고도 다른 탑

승객이 인식하지 못하는 사이에 타인의 수화물 속에 숨겨 놓음으로서 항공기

를 공중에서 폭파할 수 있다는 것이다.

대한항공 858기 사건과 팬암 103기 사건은 항공기 공중폭파의 심각성을 보

여준 대표적인 사건이었다. 이러한 형태의 항공 테러리즘이 근절되지 않고 있

는 이유는 항공기 납치가 심각한 문제로 등장하자 국제사회는 항공테러리즘의

한 형태인 항공기 납치를 위한 대책마련에 급급하면서, 향후 발생 가능한 항

공 테러리즘의 유형에 대해서는 아무런 조치도 마련하지 못하는 잘못을 범했

던 것이다(최진태, 1997: 80-82). 또한 항공기 공중폭파 사건은 각 국 정부와

시민들의 기억에서 잊혀지고 안전에 대한 관심이 사라져 갈 때쯤 발생하여 효

과적인 대응방안 구축에 소홀해 왔다.

3) 항공시설과 이용객 공격

항공기 납치와 항공기 공중폭파에 대비한 각 국의 대응책이 강화되자 테러

리스트들은 상대적으로 공격하기가 용이한 항공시설과 항공기 이용객을 그들

의 공격목표로 정했다(최진태, 1996: 82). 항공시설과 항공기 이용객에 대한 공

격이 1980년대부터 급격하게 증가하여 1990년초반에 그 절정을 이루었다. 항

공시설에 대한 공격은 공항에 대한 공격과 공항에서 멀리 떨어져 있는 항공사

대리점에 대한 공격으로 크게 나누어진다.

- 47 -

<표 3-4> 공항과 항공사 대리점에 대한 공격 현황

연 도 공 항 항공사 대리점 연 도 공 항 항공사 대리점

1980 7 32 1991 27 471981 9 20 1992 15 50

1982 7 21 1993 17 201983 6 21 1994 14 1

1984 6 9 1995 5 51985 8 19 1996 8 3

1986 5 16 1997 6 31987 5 10 1998 3 1

1988 7 10 1999 0 61989 7 3 2000 13 0

1990 6 4 총계 181 301

자료: 한국테러리즘 연구소(www.terrorism.or.kr/).

민간항공 역사상 가장 심각한 항공시설 및 이용객에 대한 공격사건은 1972

년 이스라엘 로드 항공(Lod Airport)에서 발생한 에어 프랑스(Air France) 항

공기에 대한 공격 사건이었다. 이 사건은 전형적인 대리 테러리즘(proxy

terrorism)으로 이러한 형태의 공격은 테러리스트 단체들간의 교류가 빈번해짐

으로써 자주 발생하고 있다. 팔레스타인 테러리즘 단체들은 그들에게 소속되

어 있는 요원들의 신분이 이스라엘 정보기관에 노출되어 있고, 이스라엘의 팔

레스타인 사람들에 대한 보안검색이 강화되자 이스라엘에 대한 테러리즘이 어

렵게 되었다. 이에 따라 팔레스타인 테러리즘 단체들은 그들과 연계를 가지고

있던 일본적군 소속의 테러리스트들을 고용하여 에어 프랑스 공격사건을 자행

했던 것이다(최진태, 1996: 84). 「9.11항공테러리즘」이후 각 국은 공항과 항

공사 사무실에 대한 경계를 강화하고 보안요원들을 상주시키고 있지만 이러한

조치는 일시적으로만 취해지고 있어 지속적이고 체계적인 보안강화 방안이 필

요한 실정이다.

- 48 -

4) 항공기에 대한 무장공격

테러리스트들은 항공기 납치가 국제사회의 보안대책 강구로 점차 어려워지

자 그들의 전술을 바꾸어 항공기 공중폭파라는 극단적인 유형의 항공 테러리

즘을 자행해 오고 있다. 현대의 고도화된 무기체계와 테러리스트의 공격기술

은 국제사회의 항공 테러리즘 대책수립에 커다란 어려움을 안겨주고 있는 가

운데 항공기에 대한 무장공격 테러리즘은 그 어려움을 배가시키고 있다. 실제

로 테러리스트들은 지대공 미사일(Surface-to-Air Missile)로 무장하고 있으

며, 앞으로도 테러리스트들의 민간 항공기에 대한 공격 중 미사일 공격은 심

각한 양상을 보일 가능성이 매우 높다. 테러리즘 전문가들까지도 대수롭지 않

게 여기던 미사일 공격은 현재 심각한 수준에 와있다고 할 수 있다(최진태,

1997: 91-92).

〈표 3-5〉항공기에 대한 무장공격 현황

연도 발생건수 연도 발생건수

1973 1 1990 21974 0 1991 0

1975 2 1992 31976 1 1993 7

1977 0 1994 91978 1 1995 4

1979 1 1996 11980-84 1 1997 2

1985 2 1998 11986 1 1999 4

1987 7 2000 31988 2

총계 571989 2

자료: 한국테러리즘 연구소(www.terrorism.or.kr/).

- 49 -

민간 항공기에 대한 미사일 공격은 1980년대에 이르러 수적으로 증가했음

을 알 수 있는데, 1973년부터 1995년까지 발생한 45번의 미사일 공격 중 38번

이 1985년 이후에 발생했다는 것에 주목할 필요가 있다. 1994년에는 1973년

이후 가장 많은 9번의 민간항공기에 대한 미사일 공격이 발생하 다. 2003년

11월 22일에는 이라크 반군이 바그다드 상공을 비행하던 미국 국적 화물기에

대하여 견착식 지대공 미사일(SA-14 그렘린)로 공격하는 과정이 TV화면을

통하여 공개되었다. 이 테이프는 이라크 반군들이 직접 촬 한 것으로 조직적

인 선전전(宣傳戰)을 수행하는 것으로 여겨졌다(조선일보. 2003. 11. 26: A15).

이처럼 민간 항공기에 대한 미사일 공격이 1980년대 중반이후 증가하고 있는

이유는 몇 가지로 요약할 수 있다(최진태, 1997: 94).

첫째, 1980년대에 들어서면서 항공기 공중폭파가 심각해지자 각 국 정부는

이에 대한 대비책을 강화하기 시작했고, 이에 따라 테러리스트들은 좀더 작전

이 용이한 미사일 공격으로 전환하는 양상을 보이기 시작했다.

둘째, 미사일 공격으로 항공기 공중폭파에서 얻을 수 있는 파괴적 결과를

얻을 수 있다는 인식을 테러리스트들이 하고 있다.

셋째, 전 세계적으로 많은 테러리즘 단체들이 RPG-7, SA-7, SA-14 등의

미사일을 보유하고 있고, 현대의 미사일 제조기술이 급격하게 발달하여 운반

및 조작이 간단해 미사일을 이용한 항공기 공격이 용이해지고 있다.

넷째, 현대의 주요 국제공항은 수많은 대형 항공기의 이착륙을 수용할 수

있는 거대한 규모로, 공항 주변의 둘레가 거의 수 킬로미터에 달해 테러리스

트들이 미사일을 발사할 수 있는 지점의 선정이 매우 용이하고 보안요원들에

게 발각될 가능성도 매우 낮다는 것이다. 이상과 같은 기술적 요소들이 복합

적으로 작용하고 있고, 목적달성을 위해서는 수단과 방법을 가리지 않는 테러

리즘 단체들의 극단적인 사고 역시 민간 항공기에 대한 미사일 공격의 증가원

인이 되고 있다.

- 50 -

3. 테러리즘 발생원인 분석

테러리즘은 매우 다양한 요인에 의해 발생되며 요인의 변화는 시대의 변화

에 따른 정치적, 사회적, 문화적 변화와 맥락을 같이한다. 따라서 테러리즘의

구체적인 발생 원인을 몇 가지 카테고리로 구분하는 것은 상당히 어려운 일이

다. 그러나 지구촌에서 발생되는 모든 테러리즘에는 한가지 공통적인 배경이

존재하는데, 그것은 ‘가해집단(개인)과 피해집단(개인) 간의 인식차이’이다. 인

식의 차이는 정치, 경제, 문화, 종교, 경제 이념, 심지어는 스포츠 등 이 사회

에 존재하는 모든 분야에서 발생될 수 있다(김상범·백승주, 200: 50). 테러리

즘의 발생원인은 각 국가의 개별적인 사정에 따라 다르겠지만 대체로 그 근본

적인 원인은 정치적, 경제적 또는 사회적으로 해결되어야 할 문제가 있는 경

우 이에 대해 책임있는 정부나 국제기구가 문제의 해결을 외면하거나 혹은 해

결의 결과가 국민 전체 또는 특정단체의 요구에 미치지 못하기 때문인 것으로

보여진다. 현대 테러리즘의 발생을 급격한 근대화 과정의 소산물로 취급하려

는 입장에 대하여는 학자들간에 이견은 없는 것 같다. Gurr 박사는 현대 테러

리즘의 발생원인을 설명함에 있어 신생국들은 사회적, 정치적으로 급격한 변

모를 거듭하면서 근대화를 진행시켜 오는 과정에서 이른바 상대적 박탈

(relative deprivation)이라는 의식이 생겨나게 되었고, 이는 테러리즘이 유행처

럼 실현되게 하는 주요 요인이 되었다고 주장하 다(이종철, 1997: 10). 이는

Huntington(조인수, 2002: 8)이 대부분의 폭력은 근대화의 결과에 따른 기대와

현실간의 괴리 때문에 발생한다고 주장하는 것과 맥락을 같이 한다고 볼 수

있다. 이상은 대체로 테러리즘의 근대화 과정에서 기인하는 것으로 요약 될

수 있으며, 오늘날 테러리즘이 더욱 만연되고 있는 원인들을 살펴보면 다음과

같다(신 진, 1988: 16).

첫째는 현대사회가 도시화, 관료화, 대조직화 되고 과학기술의 발달이 가속

- 51 -

화됨에 따라 그에 따른 불확실성, 불안정성, 부도덕성 및 소외감 등이 증가한

다는 것이다.

둘째는 현대사회가 대형화되고 집권화된 사회로 변화됨에 따라 인종, 종

교, 언어 및 지역집단들의 동료의식과 단결의식이 강화되고, 정체성 회복에 대

한 요구가 등장하 으며, 이에 따른 기대와 불균형 및 성취를 해결하는 가장

빠르고 극적인 방법이 테러리즘이라는 인식이 확산되었다는 것이다.

셋째는 테러리스트 집단간의 정치적, 사상적 친화력의 증가와 테러리스트

들에 대한 웅화와 센티멘탈리즘 및 동정심이 지속되고 있다는 것이다.

넷째는 현대사회에 존재하는 불균형과 비리가 인간의지에 의하여 즉시 해

결 될 수 있다는 급진적인 이상주의 논리가 특히 젊은 층에 만연되고 있다는

것이다.

다섯째는 오늘날 교통과 통신의 발달로 테러리스트들 사이에 정보, 전술,

무기, 훈련 등 유대 및 협력이 강화되고 있다는 것이다.

여섯째는 오늘날 국제사회는 비즈니스, 국제회의 및 국제경기대회 참석

등의 해외여행 증가로 초국가적 테러리스트들에게 공격목표를 확대해 주고 있

다는 것이다.

일곱째는 테러리즘에 대한 국제법적 규제가 미흡하고, 효과적인 테러리즘

대응방안이 미흡하다는 점을 들 수 있을 것이다.

여덟째는 테러리즘의 효용성과 경제성이다. 이는 테러리즘이 재래식 전쟁

보다 비용이 적게 들고, 책임 회피가 용이하다는 것이다.

위 사항이 테러리즘의 모든 원인을 망라한 것은 아니며, 각각의 원인이 상

호 작용하거나 다른 요인과 변수로 작용되어 테러리즘을 야기 시킬 수 있다는

점을 간과해서는 안될 것이다.

- 52 -

4. 항공테러리즘 양상 예측

21세기 인류 최대의 위협으로 등장한 테러리즘에 대응하기 위해서 미래 테

러리즘 양상을 예측하는 것은 매우 의미있는 일이라 할 수 있다. 미래 테러리

즘은 어느 특정인, 집단, 국가에만 국한된 것이 아니라 불특정 다수에 대한 엄

청난 공포와 재앙을 불러일으키는 다양한 범죄행위로 나타날 것이다. 세계도

처에 이념적, 종교적, 민족적 갈등이 존재하고 있는 한 테러리즘에 의한 위협

으로부터 자유로울 수는 없다. 테러리스트들은 적은 비용으로 큰 효과를 높일

수 있는 새로운 유형의 테러리즘을 계속해서 추구 할 것이다(김지욱, 2003:

113). 지금까지의 테러리즘은 테러리즘 주체를 밝히면서 그들의 목표를 뚜렷

이 나타내었고 요인 암살, 항공기 납치 등 상징성을 띤 대상을 공격하여 자신

들의 대의명분을 선전하 고, 카리스마적 지도자가 지배하는 조직으로 최고지

도부를 제거하여 무력화 시켰다. 또한 총기, 폭발물 등의 테러리즘 무기를 사

용함으로써 인적, 물적 피해가 소규모이고 보안검색 강화 시 어느 정도 색출

이 가능했었다. 그러나 전세계를 경악하게 했던 「9.11 항공테러리즘」과 연이

어 자행된 탄저균 테러리즘은 우리의 고정관념을 뒤흔들어 놓았다(윤우주,

2002: 96). 최근에 발생하고 있는 테러리즘의 특징을 종합적으로 살펴보면 첫

째, 공격주체와 목적이 밝혀지지 않아 색출과 근절에 한계가 있고 둘째, 공격

대상이 특정되어 있지 않아 무고한 민간인이 큰 피해를 당하고 있으며 셋째,

인터넷 등 첨단 통신장비를 이용한 초국가적 연계조직으로 구성되어 특정 지

도자를 제거해도 관련조직 모두를 무력화하기가 곤란한 상황이다. 넷째, 사건

이 짧은 시간에 긴박하게 일어나기 때문에 대처시간이 절대적으로 부족하고

다섯째, 고성능 폭발물과 생·화학 물질 등 대량 살상무기를 사용하기 때문에

대규모 피해가 발생되며 여섯째, 사건의 초대형화로 국가의 안보 부담이 증대

되고 있다는 점이다(김태진, 2003: 11).

- 53 -

1) 전통적(과거) 항공테러리즘

미래에도 항공기 납치, 항공기 공중폭파, 항공시설과 이용객 공격, 항공기에

대한 무장공격 등 이제까지 자행된 항공테러리즘 유형은 계속 존재할 것이다.

다만 「9.11항공테러리즘」과 같이 전통적 항공테러리즘에서 변형된 유형의

항공테러리즘이 될 가능성이 높다고 할 수 있다.

2) 대량살상무기(CBRN)8) 테러리즘

CBRN은 테러집단이 목표로 하는 대규모 피해를 일시에 발생시킬 수 있을

뿐만아니라 대응하는 정부에게도 보다 신중한 선택을 기대하게 할 수 있다.

테러집단이 CBRN을 보유하는데 용이하도록 관련 기술이 발전하고 있으며 구

소련의 붕괴로 인하여 일부 국가들이 이들 기술의 통제에 효과적이지 못하다

는 점을 지적하고 있다. 아울러 테러리즘의 궁극적인 목적인 직접적 피해를

받지 않은 다중의 심리상태를 불안하게 할 수 있는 효과 때문에 테러리즘 집

단에 집중적인 관심을 줄 것으로 평가된다(김상범·백승주, 2002: 62). 모든 개

방사회는 대량살상무기를 이용한 테러리즘에 대단히 취약하다. 이미 몇몇 테

러리즘 조직들이 대량살상무기를 보유하고 있으며, 관련 기술도 점점 접근하

기 쉬워지고 있다. 더욱이 자유로운 개방사회에서 테러리즘에 대한 완벽한 방

어 체계를 구축할 수는 없기 때문에 사실상 모든 잠재적 테러리즘 조직들이

테러리즘 수단을 확보할 수 있게 된 것이다. 따라서 대량살상무기를 통한 테

러리즘은 심각한 위협이라고 할 수 있다(박수철, 2002: 10). 이러한 대량살상무

8) 대량살상무기 CBRN은 화학작용제(Chemical), 생물작용제(Biological), 방사능 및

핵물질(Radiologocal, Nuclear)을 이용한 무기로서 소량으로도 대량살상 및 파괴가

가능하며, 엄청난 공포를 유발할 수 있어 이에 대한 테러리즘 예방 및 대응책 마련

이 시급하다(문광건 외, 2003: 77-112).

- 54 -

기에 의한 테러리즘의 향은 공격의 유형과 규모에 따라 큰 차이를 보이며

일반적으로 대규모 인명 피해, 환경오염, 공황상태, 대응능력 저하, 경제적 피

해, 전략적 위치 상실, 심리적 피해와 정치적 변화 등으로 볼 수 있다.

(1) 생물무기 테러리즘(Biological Terrorism)

생물무기는 인명살상을 위해 병원체와 같은 생물조직체(living

organization) 및 독소를 이용하는 무기로서 현재 지구상에 생물무기로 활용

될 수 있는 병원체 및 독소의 종류는 약 40가지가 존재하고 있는 것으로 알려

져 있다(진경대, 2003: 32). 생물무기는 은 성과 잠재성이 매우 커 에어라졸

상태로 살포할 경우 무미, 무취로 육안으로 식별이 불가능하며, 효과가 즉각적

으로 나타나지 않지만 균의 활성화기간이 지나면 2차적인 전염 확산이 가능하

며 광범위한 지역에 걸쳐 장기간의 피해가 나타난다(서상렬, 2002: 64). 민간인

에 대한 생물무기 테러러즘은 작용제의 유형과 질병의 성격에 따라 자연적인

전염병으로 인식될 수도 있기 때문에 공격사실을 판단하는 것은 생물무기 테

러리즘의 성격과 피해지역 공중보건 제도의 능력에 달려 있다. 이러한 능력을

갖추지 못했을 경우 생물무기 테러리즘으로 확인될 때는 이미 피해 확산을 억

제하기에 늦었을 가능성이 매우 크다. 또한 생물무기 테러리즘에 사용된 살포

도구와 가해자가 이미 사라진 다음이기 때문에 피해의 책임 소재를 특정국가,

집단, 개인에게 돌리기도 어렵다. 이러한 특징 때문에 생물무기는 테러리즘 공

격용으로 유용하게 사용될 수 있을 것이다(박수철, 2002: 39). 생물무기 테러리

즘은 「9.11항공테러리즘」이후 미국에서 우편배달에 의한 탄저균(Anthrax)

살포형태로 발생한 사례가 있다. 생물무기는 가격이 저렴하고 생산이 용이하

다는 것과 수많은 국가에서 생물무기의 획득이 가능하여 테러리즘 무기로 활

용될 가능성이 매우 높다고 할 수 있다(문광건 외, 2003: 83).

- 55 -

생물무기 테러리즘에 대한 미국 연구기관의 시나리오를 보면 ① 헬리콥터

를 이용하여 생물무기를 공중에서 살포함으로써 광범위한 지역을 감염시켜 대

량살상을 유발하는 경우(Heritage Foundation, 2002: 49). 항공기를 이용한 생

물무기 테러리즘은 공중에서 살포되는 병원체가 바람을 타고 확산되기 때문에

짧은 시간내에 많은 지역이 병원체에 노출되고 이는 곧 대량살상으로 이어져

국가를 공포와 혼란으로 빠지게 만들 것이다, ② 면역된 테러리스트가 B-747

같은 여객기에 탑승하여 적은 양의 탄저균을 은 히 뿌린 뒤 내리는 경우. 이

렇게 되면 대부분의 탑승객은 사망하고 원인이 밝혀지기까지는 상당한 시간이

소요되어 효과적 대응이 어렵게 될 것이다(진경대, 2003: 34).

(2) 화학무기 테러리즘(Chemical Terrorism)

화학무기는 생물무기와 마찬가지로 핵무기와 비교시 제조·획득이 유리하

고 가격이 저렴하며 적은량으로도 재래식 폭탄의 40배 이상의 효과를 내 치명

적이고 대량살상이 가능하다. 또한 대부분의 화학무기는 운용이후 신속히 확

산되는 특성을 갖고 있어 테러리스트들에게 매력적인 공격수단으로 사용될 수

있다(문광건 외, 2003: 89-91). 화학무기가 테러리즘 도구로 사용된 사례로는

1995년 일본의 도쿄 지하철에 옴진리교 신자가 사린가스를 살포한 경우이다.

2004년 1월과 4월에 대한항공 방콕지점에‘항공기 탑승객에게 살인가스를 퍼

붓겠다’는 내용의 협박편지가‘AKIA(Anti Korean Interests Agency) 산화

북흑성 연대’명의로 전달된 사례가 있었다(조선일보, 2004. 4. 26: A12). 만약

테러리스트가 소량의 화학무기를 국제공항시설에 살포한다면 대량살상은 물론

공항시설의 마비로 항공교통관제 장애 및 국가경제에도 심각한 피해를 유발할

것이다. 어떤 전문가는 생·화학 테러리즘이 앞으로 몇십 년 동안 전 세계가

다루어야 할 대량파괴를 유발하는 테러리즘의 가장 유력한 유형이라고 예견하

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고 있다(이황우·한상암, 1996: 16). 실제로 2004년 4월 26일 황산 등 화학물질

이 가득찬 용기들이 요르단 TV에 방 됐다. 요르단 당국은 알-카에다와 연계

된 테러리즘 조직이 화학물질과 폭약 20t으로 화학무기 테러리즘을 시도하려

했다고 발표했다. 이것은 알-카에다와 연계된 조직이 처음으로 폭탄이 아닌

화학물질을 이용한 테러리즘을 시도한 것으로 밝혀져 충격을 주고 있다. 만약

이번 테러리즘이 성공했다면 최대 8만명의 사망자가 발생했을 것으로 추정되

고 있다(한국테러리즘 연구소, 2004).

(3) 핵 및 방사능 무기 테러리즘(Radiological & Nuclear Terrorism)

핵무기는 플루토늄 같은 원소의 핵을 쪼개는 핵분열이나 수소핵을 모아 헬

륨을 만들어 내는 핵분열 및 핵융합 과정을 통해 막대한 양의 에너지를 방출

한다. 핵융합 무기는 핵분열 무기보다 파괴력이 훨씬 뛰어나지만, 기술 선진국

이 막대한 비용을 투자해야 생산할 수 있다. 이에 반해 핵분열 무기는 핵융합

무기보다 파괴력은 다소 떨어지지만 역시 어마어마한 파괴력을 지니며 쉽게

제조할 수 있다는 장점을 지닌다. 흔히 우리들은 핵무기와 방사능무기를 혼동

하는데, 방사능무기는 방사능 물질을 발산하지만 핵폭발은 일으키지 않는다.

가장 간단한 방사능무기는 일정량의 방사능을 포함한 재래식 폭약으로 구성된

다. 핵무기에 비해 정교하지 못한 방사능무기는 접근하기가 훨씬 쉽기 때문에

테러리즘 단체에서 사용할 가능성이 비교적 높다고 할 수 있을 것이다(박수

철, 2002: 35-37). 핵폭탄이 폭발하면 폭풍, 열, 초기방사선을 대량으로 방출하

게 되고 잔류방사선(낙진)에 의한 방사능 오염과 전자기파 효과를 수반한다.

폭풍은 건물을 파괴하고 신체부위 중 약한 부분을 파열시키며, 열은 화재와

피부 및 망막에 대한 심각한 화상을 일으킨다. 초기 방사선은 핵폭발 즉시 방

출되는 감마선 및 중성자로써 폭발지역 근처에서 직접적인 방사선 피해를 유

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발하고, 잔류방사선은 핵분열 생성물에서 나오는 방사선이며, 기상상태에 따라

넓은 지역을 오염시킨다(서상렬, 2002: 69). 아직까지 핵 및 방사능 무기가 테

러리즘 수단으로 사용된 사례는 없지만 핵연료의 상업적 거래로 인해 핵 물질

의 입수가 용이해졌고, 제3세계 국가의 정치 불안과 테러리즘 집단들의 국제

공조 등을 고려할 때 핵 및 방사능 무기 테러리즘 가능성은 충분하다고 보여

진다(진경대, 2003: 42). 「9.11항공테러리즘」과 같이 항공기를 납치하여 원자

력 발전시설에 충돌하여 방사능 오염을 유발한다면 국가는 심각한 공황 상태

와 사회적, 경제적 혼란에 빠질 것이다.

3) 사이버 테러리즘(Cyber Terrorism)

인류는 첨단 기술로 물리적 세계가 가상공간의 세계로 쉽게 전환되는 시대

에 살고 있다(안승범, 2002: 125). 우리는 미래사회를 지식기반사회 또는 지식

정보사회라고 말하는데 이러한 사회에서 국가의 경제, 산업, 국방, 정보등 대

부분의 체계구조는 컴퓨터 네트워크에 의해 구동되거나 연결되어 있다. 이러

한 네트워크가 테러리스트들에게 침투될 가능성은 매우 높으며, 다른 테러리

즘 보다 더 많은 부분에 향을 미치게 될 것이다(진경대, 2003: 51). 첨단 정

보통신기술을 이용해 물리적 세계가 가상의 세계로 전환되어 있는 공간을 무

차별적으로 공격하는 행위를 사이버 테러리즘이라고 한다(안승범, 2002: 125).

사이버 테러리즘은 다음의 몇 가지 이유로 인해 테러리스트들에게 매력적인

수단으로 인식된다.

첫째, 테러리스트 자신에 대한 위험이 제한적이다. 표적에 사용될 무기의

획득, 훈련 및 설치가 불필요하다.

둘째, 컴퓨터 덮개(mylan sheathing)나 대형 바리케이트와 같은 물리적 방

호가 없기 떄문에 성공적인 공격을 촉진시킨다.

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셋째, 발각이나 체포의 위험이 제한적이다(문광건, 2003: 115). 사이버 테러

리즘 수법도 점차적으로 고도화되고 있다. 멀리 떨어진 곳에서 사용자의 ID나

비 번호를 알아내는 ‘스니핑(Sniffing)’, 전산시스템의 운 권을 완전히 장

악하는 ‘스푸핑(Spoofing)’등은 보편화되어 있고, 강력한 전파를 발사하여

전산망의 정상적인 작동을 파괴하는 전파무기도 실용화된 상태이다(안승범,

2002: 126). 또한 전자기 폭탄의 이용도 예상 할 수 있다. 강한 전자기를 발생

하는 이 사이버 폭탄은 국가통신시스템, 항공관제, 전력, 물류 등의 사회 인프

라 구조를 순식간에 무력화시킬 수도 있다. 만약 테러리스트가 항공관제 시스

템(항행, 감시, 기상, 자동정보제공)에 해킹, 바이러스침투, 전자기 폭탄 등의

방법을 사용하여 항공망을 교란하거나 관제장애를 발생시킨다면 항공기 공중

충돌과 같은 엄청난 대형사고를 유발시킬 수 있을 것이다(김지욱, 2003: 113).

4) 자살 테러리즘(Suicide Terrorism)

자살 테러리즘은 가장 손쉬운 방법으로 피해와 반응을 극대화시킬 수 있고

테러리즘으로 죽은 대원을 웅시해서 많은 사람들의 지원을 유도할 수 있다

는 이유로 최근 폭발적으로 증가하고 있다(이슬, 2004: 2). 최근의 자살 테러리

즘 사례로 「9.11항공테러리즘」을 들 수 있는데, 이는 전통적 항공기 납치 테

러리즘에 새로운 자살 테러리즘이 자행된 경우로 항공기 납치 테러리즘 발생

시 과거에는 테러리스와 협상·타협의 기회를 가질 수 있었고, 대응할 시간적

여유가 있었으나, 「9.11항공테러리즘」처럼 항공기 납치 후 공격 목표에 자살

테러리즘을 자행할 경우에는 테러리즘에 대응하는데 필요한 시간 확보가 불가

능하여 효과적인 대응체계 구축에 많은 어려움이 존재한다. 자살 테러리즘은

공항시설에 대한 자살폭탄 공격, 항공기 납치 후 국가기반 시설이나 인구 집

지역에 대한 자살공격 등 다양한 유형으로 자행될 수 있다.

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제 2 절 테러리즘 환경분석

1. 북한에 의한 테러리즘 가능성

우리나라에서는 북한에 의한 테러리즘이 발생할 가능성이 가장 높다고 볼

수 있다. 북한은 1987년 대한항공 여객기를 폭파한 이후 계속해서 테러리즘

활동을 지원해 오고 있다. 북한은 현재 한국과의 전면전에서 승산이 없다고

판단하고 비정규전 방식의 하나로서 테러리즘정책을 추구하고 있는 실정이다.

1991년 걸프전을 통해 얻은 교훈 중 하나도 비정규전만이 한국과의 전쟁에서

승산이 있을 것이라는 것이다. 따라서 북한은 앞으로도 테러리즘정책을 고수

하면서 한국 내부의 불안과 혼란상태를 지속적으로 조성함으로써 최종목표인

무력적화통일의 기반을 조성할 가능성이 높다. 특히 김정일이 주도해온 대남

전략전술은 폭력과 돌발적인 테러리즘으로 일관되어 오고 있다. 김정일이 권

력의 중심으로 등장한 1980년대 초에 북한의 정보·보안 기구들이 재조직되었

고 대외정책의 도구로써 테러리즘을 더욱 활용했으며 국제 테러리즘단체에 대

한 지원에도 주력해 왔다(문광건 외, 2003: 296). 북한은 1987년 이후 테러리즘

을 직접 지원하지 않았으나 「9.11항공테러리즘」이후 대테러리즘정책 천명

및 국제협약 가입 등 긍정적 조치에도 불구하고 대테러리즘 관련 12개 국제

협정·의정서중 6개만 가입하는 등 실질적인 대테러리즘 활동은 미흡한 실정

이다. 또한 UN 안보리 결의안 1373호 이행 및 테러리스트들에 대한 금융동결

조치가 미흡했고, 미국의 대테러리즘회의 개최 제안도 거부한 바 있다. 또한

일본 적군파 요원들에게 은신처를 제공하고 있고, 테러리즘 조직에 무기를 판

매했으며, 미국이 테러리즘 지원국으로 지정한 시리아, 리비아 등에도 탄도미

사일 기술을 계속 지원하고 있는 것으로 드러났다(김태진, 2003: 13). 미국은

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2002년에 이어 올해도 북한을 ‘악의축’(axis of evil)으로 보고 북한이 테러리즘

지원국이며 테러리즘을 감행할 가능성이 농후하다고 강조하고 있다. 햇볕정책,

금강산 관광사업 등 최근의 남북관계 개선 등으로 테러리즘 가능성이 희박하

다고 인식하고 있지만 과거 북한의 테러리즘 사례에 비쳐볼 때 직·간접적인

방법으로 테러리즘을 자행할 가능성이 농후하다(진경대, 2003: 81). 현재 북한

은 10만 명 이상의 특수전 부대를 가지고 있고 36개국 56개 테러리즘 조직과

연계되어 있으며(최진태, 1997: 9), 북한이 직접 양성한 특수요원만도 58개국 7

천여명에 달한다(최춘송, 2002: 44). 또한 화학무기 보유량은 2,500-5,000톤 가

량으로 미국, 러시아에 이어 세계3위이며, 30년 이상 생물학 작용제를 연구·

개발하여 여러 종류의 생물무기를 자체 생산할 수 있는 능력이 있는 것으로

추정되고 있다(문광건 외, 2003: 292). 뿐만아니라 매년 100여명씩 컴퓨터 전문

해커를 양성하고 있어 사이버 테러리즘 능력도 갖추고 있는 것으로 파악되고

있다(진경대, 2003: 81). 실제로 북한이 컴퓨터해킹부대를 통해 한국의 정보를

수집하고 있는 사실이 군 당국에 의해 공식 확인됐다. 북한은 김정일의 직접

지시로 정예의 해킹부대를 운 해 우리측 국가기관 및 연구 기관을 대상으로

정보를 수집하고 있는 것으로 밝혀졌으며(동아일보, 2004. 5. 28: A1), 북한의

해킹능력은 미국 중앙정보국 수준에 버금간다는 분석도 나오고 있어 사이버

테러리즘에 대한 국가적 차원의 대책이 시급하다(동아일보, 2004: 5. 28: A8).

또 한가지 심각한 사실은 파키스탄의 핵무기 개발 계획에 참여했던 과학자 가

운데 일부가 알-카에다에 동조하여 알-카에다를 비롯한 리비아, 이란, 북한

등과 핵 관련 기술 정보를 흘리고 있다는 보고가 있다는 것이다(황해선, 2004:

423). 현재 북한은 핵 개발 문제와 대량살상무기 수출문제로 인하여 국제사회

의 비난을 받고 있고 국내적으로 경제난, 식량난에 많은 어려움을 겪고 있어

어느 때보다 불안정한 상태에 있다고 할 수 있다. 이러한 시기에 국내·외 문

제 해결을 위한 우회전술로 테러리즘을 선택할 가능성도 있다고 보여진다.

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2. 국제 테러리스트에 의한 테러리즘 가능성

우리나라는 미국의 반테러 전쟁에 참여하 고, 2003년 발생한 미국의 이라

크전에 전후 재건 및 치안 목적으로 전투병을 파견할 예정이다. 미국의 반테

러전쟁 여파로 중동 회교 테러리즘 조직들이 친미·참전국에 대한 보복테러리

즘을 공언한 상황이고, 미 국무부가 2001년 9월 “한국과 일본의 미군 시설에

테러리즘이 발생할지 모른다는 미확인 정보가 있다”고 발표하 으며, 아프간

전쟁에서 패주한 테러리즘 조직원들이 아시아권으로 분산잠복한데다 국내에

미국관련 시설이 산재해 있고(진경대, 2003: 82), 8만여 명의 이슬람권 국가 사

람들이 국내에 체류하고 있는 만큼 테러리즘 안전지대가 될 수 없으며(김태

진, 2003: 33), 그 어느 때 보다 과격 이슬람 테러리즘 조직에 의한 테러리즘

위협이 고조되고 있다. 한편 이슬람 테러리즘단체의 활동무대도 중동에서 서

남아를 거쳐 동남아로 확장되는 추세를 보이고 있는데 알-카에다 조직원들이

필리핀, 인도네시아, 말레이시아 등 동남아 이슬람 국가에서‘제마 이슬라미

야9)’등 현지 테러리즘 조직과 연계 테러리즘을 자행하고 있고 최근에는 태

국, 캄보디아 등지에서 알-카에다 연계 테러리스트들이 검거되고 있다. 알-카

에다가 과거 일본에서 테러리즘 장비를 구매한 사실이 있는 등 활동 역을 확

대하는 징후가 포착되고 있어 동북아 중심국인 한국, 일본 등이 직접적 테러

리즘 대상이 될 가능성도 배제할 수 없는 것으로 평가된다(김태진, 2003: 22).

또한 북한의 사주 혹은 지원을 받거나 독자적인 목적으로 한국내에서 테러리

즘 활동을 수행하는 국제 테러리즘 조직의 공격 가능성은 항시적으로 존재하

고 있다(문광건 외, 2003: 305). 우리나라는 세계화·국제화를 추구하는 과정에

서 점차 전세계의 이목을 집중시키는 다양한 국제행사를 유치할 예정이어서

9) 「제마 이슬라미야(JI)」: 동남아 지역을 주 활동무대로 하고 있는 알-카에다와 연

계된 테러리즘 조직(김태진, 2003: 26).

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국제테러리즘의 대상지역이 될 수 있을 것이다. 또한 마약과 같은 테러리즘

조직의 자금루트에 한국이 중간 매개지점이 됨으로서 국제테러리즘 조직에 의

한 테러리즘 발생 가능성은 충분히 있다고 할 수 있다(최춘송, 2002: 46).

3. 국내 불만세력에 의한 테러리즘 가능성

국내의 불만세력에 의한 테러리즘은 정부의 대내정책은 물론 대외정책에

대해 불만을 가지고 있거나 상대적 박탈감을 느끼고 있는 사람 또는 집단에

의해서 자행될 가능성이 있다고 볼 수 있다(최준송, 2002: 47). 우리나라는 급

속한 경제성장을 이루는 과정에서 빈부의 격차가 더욱 심화되는 문제를 낳고

있으며, 최근에는 외국인 노동자들이 대거 국내에 들어와 활동하고 있는 가운

데 인권, 산업재해, 임금, 주거, 의료, 불법체류 등 외국인 노동자와 관련된 문

제들이 우리 사회의 중대한 문제로 대두되고 있다. 이러한 상황에서 빈곤층

또는 외국인 노동자들 중에서 상대적 박탈감을 느끼거나, 사회적 불만을 가진

자들에 의해 국내에서도 테러리즘이 발생할 수 있는 가능성은 적지 않다고 할

수 있다. 2001년 12월 현재 우리나라의 외국인 노동자수는 329,206명이며 이

가운데 불법체류자 수는 255,206명으로 전체의 77.4%를 차지하고 있으며, 동

남아 국적의 노동자 수는 47,117명으로 전체의 14.3%를 차지하고 있다(외국인

노동자 정보자료실, www.migrant.or.kr). 이러한 외국인 노동자들 가운데 이슬

람교도들도 적지않을 것으로 예상된다. 이들이 국제테러리즘 단체와 연계되어

주한 미군시설이나 기타 다른 유형으로 테러리즘을 감행할 가능성도 배제할

수 없을 것이다. 실제로 알-카에다 테러리즘 조직은 필리핀에 거점을 두고 있

는 것으로 알려져 있다(황해선, 2004: 106). 이러한 상황에서 최근에 있었던 2

번의 테러리즘 협박 내용을 보면, 2004년 1월 8일‘AKIA(Anti Korea Interest

Agency)’라는 정체불명의 단체 명의로 태국 주재 한국 대사관을 포함한 한

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국의 주요 기관과 한국 국적 항공기 등을 겨냥해 테러리즘을 감행하겠다는 편

지가 있었고, 2004년 1월 16일‘AKIA’명의로 대한항공 방콕지사에 방콕 발

부산·인천행 여객기에 테러리즘을 감행하겠다는 편지가 있었는데, 이 협박

편지에는“요원 3명이 17일, 19일, 20일 오전 2시 30분 방콕 발 부산행 대한항

공 KE8662편을 예약했고, 다른 2명은 19일과 20일 방콕 발 인천행 싱가포르

항공을 예약했다”고 적혀 있었으며,“우리는 1년 내내 한국과 이해관계가 걸

린 곳을 계속 공격할 것”이라는 내용도 들어 있었다(한국테러리즘 연구소,

2004). 이에 대한 정부의 분석은 이들 협박 편지를 보낸 단체는 태국의 반한

단체로 한국에 불법체류 중 쫓겨났거나 입국이 거부된 태국인 근로자들로 구

성되었을 가능성이 있을 것으로 보고 있다. 정부는 이러한 상황을 종합적인

정보를 바탕으로 다각적으로 면 히 분석하여 근본원인을 제거할 수 있는 방

안을 모색해야 한다.

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제 4 장 9.11항공테러리즘 분석 및 항공테러리즘

위기관리 방안 연구

제 1 절 「9.11항공테러리즘」 분석

1. 「9.11항공테러리즘」 개요

2001년 9월 11일 오전 7시 58분, 승객과 승무원 등 65명이 탄 유나이티드

항공의 보잉 767이 보스턴의 로건국제공항을 이륙, 로스앤젤레스로 향했다. 그

바로 뒤를 이어 7시 59분, 같은 공항에서 92명이 탄 아메리칸 항공의 보잉

767이 이륙, 역시 로스앤젤레스로 향했다. 8시 1분, 뉴욕 근교 뉴와크 공항에

서는 64명이 탄 유나이티드 항공의 보잉 757이 샌프란시스코로 향했다. 9시 3

분 워싱턴 근교의 델러스 공항에서는 64명이 탄 아메리칸 항공의 보잉 757이

로스앤젤레스로 향했다. 4대의 항공기에 4-5명씩 팀을 짜서 분승한 테러리스

트들은 일찍이 없었던 세기적 참사의 희생자가 되기 위해 승무원과 승객을 살

해 및 위협하고 조종석을 탈취했다. 테러리스트들이 조종하는 4대의 여객기는

항로를 이탈하여 각자 정해놓은 목표를 향해 날아가기 시작했다. 미 연방항공

국(FAA)이 조종석에서 발신된 비 메시지로 여객기가 납치 당한 것을 확인하

고 처음 방공사령부에 통보한 것은 8시 38분, 그 5분 후 FAA는 두 번째 여객

기가 납치 당했다고 방공사령부에 통보했다. 하지만 너무 늦었다. 바로 그 2분

후인 8시 45분, 아메리칸 항공 보잉 757은 뉴욕시 맨해튼의 World Trade

Center 북쪽 타워에 충돌하면서 폭발했다. 그 18분 후, 유나이티드 항공 보잉

757이 World Trade Center 남쪽 타워에 충돌했다. 아메리칸 항공 보잉 757은

버지니아주 경계선 서쪽 끝까지 갔다가 방향을 180도 바꾸어 워싱턴시 쪽으로

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향했다. 9시 40분, 이 여객기는 미 국방성 건물에서 장성들의 사무실이 모여

있는 서쪽 귀퉁이로 돌입했다 이 여객기는 원래 백악관을 목표로 했던 것으로

알려졌다. 기내에서 승객들과 격투가 벌어졌던 것으로 확인된 유나이티드 항

공 보잉 757은 10시 10분, 목표물까지 가지 못하고 피츠버그시 근처에 추락했

다(서상렬, 2002: 44-45).

2. 「9.11항공테러리즘」배경

「9.11항공테러리즘」에 대한 원인은 이 사건을 보는 시각적 차이로 인하

여 다양하게 분석되고 있다. 테러리즘 위기관리 방안을 연구하는데 있어 테러

리즘의 원인에 대한 객관적 분석을 통하여 테러리즘의 근본적인 원인을 사전

에 제거할 수 있는 방안을 강구하는 것은 매우 중대한 일이라 할 수 있다.

따라서 다음에서는「9.11항공테러리즘」원인에 대한 일반적 견해(최운도,

2001: 2-4)를 살펴보고, 다른 시각에서 「9.11항공테러리즘」의 원인을 접근해

볼 것이다. 첫째의 관점은 미국의 이스라엘에 대한 지원이 지나치게 편파적이

어서 이슬람 과격세력의 분노를 유발하게 되었다는 것이다. 제2차 세계대전

종전 후 이스라엘 건국과정에서 팔레스타인 문제가 유엔에 이관되자 미국의

주도로 팔레스타인 분활 국가 건설안이 통과되었고, 미국은 1949년 이스라엘

건국을 승인한 데 대한 이슬람 세력의 분노가 싹트기 시작하 다는 것이다.

그 후 네 차례의 중동전쟁이 있었고 이스라엘과 아랍국가들, 특히 팔레스타인

해방기구간의 갈등에서 미국이 일관되게 친 이스라엘 정책을 추진함으로써 아

랍인들의 분노를 증폭시켰으며, 1993년 오슬로 협정에서부터 2000년 7월 캠프

데이비드 협정이전까지 클린턴 행정부의 비교적 중립적인 중재노력이 있기는

하 으나, 2001년 부시행정부의 친 이스라엘적 강경정책 선회와 이스라엘 샤

론 수상의 강경노선에 대한 적극적 대응이 과격 테러리즘으로 나타나게 되었

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다는 것이다. 미국의 친 이스라엘정책에 대한 이슬람과격 세력의 분노를 테러

리즘의 원인으로 제시하는 자들은 1999년 2월 23일에 있었던 오사마 빈 라덴

등 5명의 이름으로 발표된 “세계 이슬람 전선의 선언문: 유태인과 십자군에

대한 성전”을 그 단서로 제시한다. 이 선언문은 이슬람의 분노가 7년이상 지

속된 미군의 사우디 주둔, 이라크에 대한 지속적인 경제제재와 공습, 그리고

이스라엘의 유지를 위한 미국의 지원과 이슬람국가의 분열정책에 기인한다고

주장한다. 따라서 미국의 이러한 이슬람세계에 대한 정책에 맞서 선전을 전개

하고 적들을 죽이는 것이 이슬람의 의무라는 것이다. 그러나 전체적으로 볼

때 테러리즘은 이슬람세계 전체의 의도이기 보다 정치목적을 지닌 극소수의

과격 이슬람 원리주의자들의 소행이라는 점이다. 오사마 빈 라덴이 아프칸 대

테러리즘전에서 쫓기면서 한 연설중에 「9·11테러리즘」은 “19명의 중등학교

학생들이 미제국을 뒤 흔든 것”이고, “축복받고 성공적인 이번 테러가 팔레

스타인과 이라크에서 자행되고 있는 일에 대한 보복”이라고 주장했다. 빈 라

덴의 주장은 자신들의 행동에 대한 정당성을 내세운 것이지만 이들의 테러리

즘이 팔레스타인에 대한 미국의 친 이스라엘 정책에 기인한 것은 아니다. 빈

라덴의 궁극목적은 팔레스타인 독립이 아니라, 그의 고국인 사우디아라비아

정부(왕조)의 전복이며, 단지 팔레스타인을 희생양으로 택한 것이다(동아일보,

2002. 8. 6: A8). 아랍인들이 이스라엘의 독립과 건국 그 자체와 팔레스타인의

독립·건국 지연에 대해 미국에 불만을 지닌 것은 사실이지만, 미국이 일방적

으로 팔레스타인의 존재를 거부하고 독립과 건국을 방해해 온 것은 아니었다.

오히려 미국은 그 동안 아랍세계와 이스라엘간의 분쟁을 해결하기 위한 노력

을 줄기차게 해온 것이 역사적 사실이다. 클린턴 행정부의 참여정책은 오히려

이슬람인들의 박탈감을 완화시키고 갈등을 억제하는 역할을 해 왔던 것이다

(류재갑, 2002: 133). 클린턴 행정부는 13차례나 야세르 아라파트 팔레스타인

수반을 백악관으로 초청하여 평화협상을 중재했던 것이다. 「9.11항공테러리

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즘」 직전에 미국은 팔레스타인의 독립국가창설을 지지하는 정책을 발표할 예

정이었고, 콜린 파월 국무장관이 이를 유엔총회에서 발표할 예정이었다. 그러

나 이런 미국의 중재노력으로도 당시의 테러리즘을 막지는 못했던 것이다.

「9.11항공테러리즘」이전에 이미 이들은 수차에 걸친 테러리즘을 자행하 다.

이스라엘과 팔레스타인간의 대립이 더 심했던 1980년대 이전에는 테러리즘행

위가 거의 없었다. 그러나 과격 이슬람 원리주의자들의 테러리즘은 이스라엘

과 팔레스타인간의 분쟁과는 무관한 것이다(조선일보, 2002. 1. 5: A19). 그리

고 이집트와 이스라엘간의 관계개선과 평화 노력을 어떻게 설명할 것인가? 이

집트는 이스라엘과 네 차례에 걸쳐 아랍국가를 대표하여 중동전쟁을 치루었던

당사국이다. 이집트는 당시의 범 아랍민족주의의 대의를 위해 중동전쟁수행을

주도했던 것이다. 그러나 나세르 이집트 대통령의 이 범 아랍민족주의 정신과

아랍의 대 단결주의도 1979년 사다트에 의한 캠프 데이비드 평화협정체결로

이스라엘과 개별 화해함으로써 막을 내리고 이집트의 국가이익을 더 우선적으

로 선택했던 것이다. 이 평화협정으로 사다트 대통령은 이스라엘의 베긴 수상

과 함께 노벨 평화상을 수상했던 것이다. 하지만 이로 인해 이집트는 아랍연

맹에서 제명 당하고 그 후 사다트 대통령은 무슬림 형제들에 의해 암살을 당

하 던 것이다. 이스라엘과의 평화 노력은 1993년 오슬로 평화협정체결로 이

어져서 이스라엘의 페레스와 라빈총리, 그리고 아라파트 수반이 노벨 평화상

을 공동 수상하게 되었던 것이다. 따라서 비록 부시 행정부의 친 이스라엘 정

책과 힘에 의한 일방주의 외교정책에 대해 이슬람인들이 불만을 나타내었다

할지라도, 이 점이「9·11항공테러리즘」을 설명할 수 있는 단서가 되지 못하

며, 촉발 요인도 될 수 없다. 「9·11항공테러리즘」은 이미 부시정부 이전부

터 계획되고 준비되어 왔기 때문이다(류재갑, 2002: 134).

두 번째 시각은 문화적 차이로 인한 갈등과 이슬람세계의 반서구적 성향이

테러리즘의 원인이라는 입장이다. 역사적으로 기독교와 이슬람은 622년 이슬

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람 창시이래 향권확대 과정에서 갈등이 시작되었고 제국주의 시대와 제 1·

2차 세계대전을 겪으면서 분열과 대립이 본격화되었다는 것이다. 이 과정에서

특히 아랍세계의 분열은 서구 식민제국주의의 의도적 정책의 산물이라는 것이

다. 이러한 역사적 배경에서 과격 이슬람원리주의 세력의 반 서구적 성향이

강화되어 왔다는 것이다. 이슬람의 입장에서 보면 서방제국주의의 지배는 모

슬렘 신자들에 대한 이교도의 지배를 의미하며 반드시 배격·타도되어야 할

대상이다. 이런 맥락에서 보면 테러리즘의 원인은 서구 제국주의에 대한 항거

의 한 방법이다. 특히 이슬람의 성지인 메카, 메디나 부근에 제국주의의 힘의

상징인 미군이 주둔하는 것은 반미 성향을 불러오기에 충분하다는 것이다. 미

국의 세계 이슬람전선의 선언문에 나타나 있는 바와 같이, 군사기지 유지와

미군주둔은 이슬람세계로부터 부의 약탈과 정치적 지배, 무슬림에 대한 모욕,

이슬람 지역내 국가들간의 전쟁촉발의 원인이 되기 때문에 미 제국주의의 지

배는 이슬람인들의 분노의 근원에 해당된다는 것이다(Lewis, 1990). 그렇다면

테러리즘은 이슬람문명·문화와 서구문명·문화와의 충돌현상인가? 과격 이슬

람 원리주의자들의 입장에서는 종교간의 공존이나 상호존중보다는 이질적인

종교간, 또는 문화·문명간의 충돌은 불가피 하게 된다. 서방세계와 이슬람세

계와의 관계가 단절되지 않는 한 두 문명·문화간의 갈등은 필연적인 현상이

며, 갈등관리가 원활하지 못할 경우 폭력투쟁으로 확대될 수 있다. 과격 테러

리즘집단들의 폭력적인 서방세계 타도 행태는 이를 반 하는 것이다. 과격주

의자들의 입장에서 보면 현대로 올수록 국제적인 접촉이 빈번해짐을 감안 할

때 문화간의 접촉이 일상화될 것이기 때문에 차이가 수용되기보다는 충돌로

확대될 가능성이 더 크다고 볼 수 있다. 그 동안 국제사회의 갈등과 균열의

근원이 되어 왔던 왕조간의 대립, 국가간의 대립, 그리고 이데올로기간의 대립

가능성이 완화되고 탈냉전의 분위기에서 특수이익 집단들의 정치행동의 자유

가 확대되는 상황에서는 종교적 가치의 이질성을 근거로 하는 문화간의 대립

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이 잘못 관리되는 경우 폭력적 충돌로 갈 가능성을 배제할 수는 없을 것이다

(이희재, 1997: 413-442). 그러나 이러한 문명충돌은 정상적인 의식수준에서

보면 필연성을 의미하는 것이 아니라 개연성을 의미하는 것이다. 문명간의 이

질성으로 인한 폭력화 단계 이전의 갈등현상은 있을 수 있는 차이의 표출이

다. 그러나 하나의 문화가 다른 문화를 수용하지 않고 원천적으로 배척하고

적대시하며 적절한 협상의 방법과 힘의 수단에 의해 관리되지 아니하면, 폭력

투쟁으로 진화되는 것은 필연적인 귀결일 것이다(류재갑, 2002: 135). 서방적

자유주의와 기독교적 보편성 가치를 이슬람과 같은 특정가치가 수용하지 못하

는 경우에는 충돌의 개연성은 언제나 존재한다. 더욱이 특정 정치집단이 종교

를 정치 이데올로기화하고 인질화하는 경우에는 문명간 충돌의 책임은 그들에

게 돌아갈 수밖에 없다. 테러리스트들은 일반적으로 기존체제와 질서에 반대

하는 세력이다. 빈 라덴과 그의 알-카에다 테러리즘조직 및 이들의 비호세력

인 오마르의 탈레반 정권의 세계관은 세속적 권력과 세속국가를 부정하고 이

세계를 이슬람신봉자와 비 신봉자로 분할하는 신정정치에 근거하고 있다. 이

점이 분쟁의 씨앗이다(조선일보, 2002. 1. 5: A19). 이번 테러전쟁은 빈 라덴과

탈레반 정권이 중심이 된 급진 이슬람세력이 미국을 타도하고자 하는 정치목

적에서 발생한 것이다. 비록 이슬람인들이지만 일반인들에게는 문명의 다양성

과 상이성이 문제될 것이 없다. 그들 다수는 자유로운 다원주의적 개방세계를

갈망한다. 그러나 소수의 과격 원리주의자들이 종교를 인질로 악용한다. 이들

은 자신들의 정치적 목적을 위해 이슬람이라는 종교를‘납치’한 세력들이고,

이슬람을 정치적으로 무기화한 집단이지 보편적인 종교적 심성을 선양하기 위

한 사람들이 아니다. 따라서, 이번 테러리즘은 이슬람과 서방세계와의 문명충

돌이 아니라, 이들 급진세력들과 미국간의 전쟁이다(조선일보, 2002. 1. 5:

A19). 그러므로 급진적인 이슬람 원리주의자들이 서방, 특히 미국 타도를 목

적으로 하는 테러리즘조직을 유지하면서 다른 문명을 배척하는 한 문명간의

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충돌 개연성은 항상 존재하게 될 것이다(류재갑, 2002: 136).

세 번째 시각은 급진적인 세계화의 진행이 이슬람세계와 서방세계와의 경

제적 불균형과 빈부격차를 확대시켰고, 이에 대한 불만이 폭력행태로 나타날

수밖에 없다는 논리이다. 이와 같은 경제적 불평등과 빈곤의 확대는 바로 미

국이 주도하는 신자유주의적, 무차별적인 세계화의 소산이라는 것이다. 미국은

지난 30여년 동안 중동지역 석유의 서방세계로의 지속적인 공급에만 노력했을

뿐, 이 지역의 경제발전에는 신경을 쓰지 아니하 다는 것이다. 이슬람세계내

의 빈부격차의 심화와 소수 지배층 정치권력의 부의 독점 및 정치적 압제까지

도 서구세계의 세력정치와 세계화의 산물이라는 것이다. 바로 이러한 상황에

서 과격한 이슬람원리주의가 싹트게 되었고, 세계화가 오히려 문화적 동질성

보다 단절과 대립을 가져왔다는 것이다(최운도, 2001: 2). 세계화는 본질적으로

국경을 허물고 국가주의 또는 민족주의를 완화시키면서 나아가 문명·문화들

간의 차이를 완화시키는 작용을 한다. 이는 곧 경제체제와 기준의 일원화와

생활 양식의 표준화를 통해 달성된다. 그래서 특정문화의 개성유지가 어렵게

된다. 바로 미국이 이슬람 종교보다 세속적인 정권을 정치·군사적으로 지원

해왔기 때문에 세속정권이 종교적 권위에 우월하는 결과를 초래하 고, 세계

화가 문화적 동질성을 파괴함으로서 종교적 원리주의와 민족국가를 분리시키

게 되어 이에 대해 원리주의자들의 저항이 초래되었다는 것이다. 그러나 세계

화가 미국이 주도하는 아랍세계 착취의 방법이며 이것이 아랍인들의 분노를

폭력화시키는 요인으로 작용하 다고 볼 수 있는가? 또한 미국의 힘에 의한

일방주의가 테러리즘의 촉발요인으로 작용하 는가? 세계화의 대상은 이슬람

세계에만 국한된 것은 아니다. 가령 세계화가 자본주의 시장경제의 확산에 연

유한다하더라도 이는 기술의 수평적 확산을 의미하여 자유민주주의의 보편적

가치와 다원주의적 개방을 병행하는 것이기 때문에 오히려 자유민주주의와 경

제적 발전의 동인으로 작용한다. 일반적으로 보면 기존의 주권 국가체제만으

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로는 테러리즘, 빈곤, 환경보존 등의 문제에 적절히 대처하기가 어렵다는 것이

사실이고 세계화가 높아질수록 현실의 불평등이 확대되고 그로 인해 증오심이

증대하여 폭력화할 가능성이 없지는 않다. 그러나 세계화는 불가피한 현실이

므로 오히려 수용하는 국가의 자세와 정책에 따라 상황은 달라질 수 있는 것

이다. 미국은 탈 냉전시대에 접어들면서 국제정치와 안보면에서 오히려 해외

개입을 축소하는 고립주의 성향으로 전환해 나갔던 것이다(류재갑, 2002:

136-137). 그렇다면 테러리즘의 근원은 이슬람세계내에서 찾아야 할 것이다.

역사적으로 볼 때 이스라엘이 건국되고 서방세계가 이를 승인한 1960-1970년

대에는 테러리즘이 중대한 위협으로 등장하지는 않았다. 이슬람원리주의는 오

히려 서방적 시민 민주화 운동세력에 의한 이란왕정 타도혁명에 성공한 1979

년 이후 급속히 확산되었고 이들 원리주의자들의 조직화는 1980년대에 시작되

어 압제적인 왕조정부에 저항하는 대중운동으로 확대되어 갔던 것이다. 그러

나 이들 민중봉기가 실효성이 줄어들고 참여도가 약화되자 1991년부터 소수

혁명세력들이 정치적 표적을 선택할 구실을 찾게 된 것이다. 그러므로 테러리

즘의 근원은 이슬람세계 내부의 문제에서 기인한 것이나, 표적을 밖으로 돌린

것이다. 즉 과격 이슬람원리주의 세력들은 자신들의 민주주의의 실패, 민중권

력의 수립실패, 그리고 자신들의 압제적인 왕조정권에 대한 분노를 미국을 향

해 표출시키고 있는 것이다(조선일보, 2002. 1. 5: A19). 그러므로 이번 테러리

즘은 갑작스럽게 나타난 현상이 아니라 테러리즘 조직의 확대성장을 통해 점

진적으로 발전해서 극적으로 표출된 것일 뿐이다(조선일보, 2002. 1. 4: A9).

이슬람세계에는 최근 수년동안 미국과의 테러전쟁이외에 자신들 내부의 개혁

을 위한 전쟁을 치르고 있다. 이 과정에서 이들의 좌절과 실패가 외부로 표출

된 것이며, 개혁의 대상이 되는 전제 통치자들이 자신들의 권력을 유지하기

위해 이들 저항 세력들과 테러리즘 조직을 지원하여 국내적 불만을 반 서방,

반미로 전환시키고 있는 것이다(조선일보, 2002. 1. 5: A19). 최근 이집트의 알

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아즈하르대학내에서의 자유로운 논의중에는 “극단적 이슬람주의자들의 교조적

해석과 아랍 내부문제”의 중요성을 제기하면서 “왜 아랍세계의 빈곤과 전근

대화문제를 서구의 침탈과 불공정한 개입으로만 돌리는지”반문한다고 한다

(조선일보, 2002. 1. 12: A21).

3.「9.11항공테러리즘」특징과 성격

1)「9.11항공테러리즘」특징

미국 경제의 심장부인 세계무역센터와 미국 국방과 안보의 요체인 국방부

등에 대한 동시 다발적 테러리즘은 여러 가지 측면에서 전례를 찾아볼 수 없

는 충격적인 테러리즘이었는데 그 특징을 다음과 같이 정리할 수 있다(최진

태, 2001: 1-3).

첫째, 지금까지 항공 테러리즘은 항공기 납치, 항공기 공중폭파, 공항과 항

공 관련 시설에 대한 공격, 항공기 및 이용객에 대한 무장 공격의 형태로 이

루어져 왔으나, 민간 항공기를 납치하여 상징성이 매우 높은 건물을 파괴하고

많은 인명을 살상하는 무기로 사용한 수법이 동원된 최초의 자살 항공테러리

즘이라는 것이다.

둘째, 비록 적국의 항공기나 미사일이 직접 공격한 것은 아니지만, 미국 역

사상 처음으로 미국 본토에 대한 공격을 단행했다는 것이다. 세계 최강의 군

사력을 자랑하는 미 본토에 대한 공격이 있으리라고 아무도 상상하지 못한 상

태에서 허를 찌른 공격이었다. 미국 본토가 공격을 당했다는 사실만으로도 미

국 국민은 엄청난 충격을 받은 것이 사실이다.

셋째, 테러리즘이 미국의 정치, 군사, 경제의 중추인 워싱턴과 뉴욕에 동시

다발적으로 자행되어 미국 국가기능을 일시적이기는 하지만 사실상 마비시키

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고 수 천명의 사망자를 낸 테러리즘 역사상 최대 규모의 공격이었다는 것이

다.

넷째, 납치된 여객기 네 대 중 세 대가 건물 충돌에 성공할 정도로 범행 계

획이 치 했다는 것이다. 또 건물과 충돌할 때 최대한의 폭발력을 갖도록 하

기 위해 화염성이 뛰어난 제트 연료가 가장 많이 실린 대륙 횡단 장거리 비행

기만 골라 네 대를 납치한 것과 세계무역센터 건물을 붕괴시키기 위해 건물설

계를 고려하여 충돌지점을 택한 것은 이번 테러리즘 계획의 치 함을 잘 보여

주고 있다.

다섯째, 이 번 사건의 경우 과거의 테러리즘 사건과는 달리 요구 조건도 없

고, 사건의 책임을 주장하는 단체도 없었다. 과거의 아일랜드 공화군(IRA), 바

스크 조국해방(ETA) 등과 같은 테러리즘 단체들은 특정한 정치적, 사회적 목

적을 가지고 선택적이며 차별적으로 테러리즘을 행해왔다. 이들 단체들은 자

신들의 대의 명분에 이목을 집중시키기 위해 테러리즘을 자행했다. 통상적으

로 테러리즘 직후 성명을 통해 그들이 테러리즘을 자행했다는 사실을 인정하

며, 그 과정을 밝혔다. 그들의 테러리즘 대상은 상징성을 띤 군 시설이나 대사

관, 항공사 등 그들의 적대감을 대표하는 것들이었다.

마지막으로 21세기 정보화 시대의 산물을 이용한 사건이었다는 것이다. 이

번 사건은 국가보안국(National Security Agency), 중앙정보국(Central

Intelligence Agency) 등 세계 일류를 자랑하는 미국의 정보기관들이 이런 대

규모 테러리즘을 사전에 감지하지 못했다. 테러범들은 암호와 특수 프로그램

을 이용하여 특정 사이트에 접근하여 가상공간을 그들의 전략회의실로 사용하

고, 전자우편을 연락수단으로 사용하여 사전 노출이 되지 않았다. 사실상 전

세계에 2억개 이상 존재하는 인터넷 사이트를 모두 감시하는 것은 불가능한

상황이다. 정보화 시대의 대 테러리즘 대응의 어려움이 여기에 있다고 하겠다.

이번 사건의 피해 규모로 보면 전쟁 수준이며, 사건의 치 성과 계획성, 불특

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정 다수를 대상으로 한 점들에 비추어 볼 때 전례를 찾아 볼 수 없는 새로운

형태의 테러리즘이다. 뉴 테러리즘은 과거의 테러리즘과는 여러 가지 측면에

서 다른 양상을 보이고 있다. 과거의 테러리즘(old terrorism)이 극단적 수단을

동원한 의사소통 행위 측면이 강했다고 하면, 뉴 테러리즘(new terrorism)은

전쟁의 한 형태로 자행되고 있다는 것이다. 전쟁에서는 적의 궤멸이 목적이므

로 승리 이외에 요구 조건이 있을 수 없으며, 상대방에게 최대한 타격을 입히

는 것이 최종 목표이다. 미국의 심장부에 사상 최악의 공격을 감행한 테러범

들은 미국을 혼란에 빠뜨리고 수 백만 명의 사람을 공포의 도가니에 몰아넣는

데 성공함으로써 자신들의 목적을 달성했다고 할 수 있다.

2)「9.11항공테러리즘」성격

(1) 문명사적 성격

이번 테러리즘의 성격은 테러리즘 주도자들의 정치적 목적에 의해 규정될

수 있다. 그들의 정치적 목적과 의도가 비 이슬람문화에 대한 총체적인 저항

과 거부의 수준을 넘어 총체적 타도에 있었다면 테러리즘의 성격도 분명히 새

로운 위협을 제기하는 21세기의 “새로운 전쟁”이고 “새로운 테러리즘”임에

틀림없다. 물론 전쟁도 테러리즘도 폭력현상이라는 차원에서는 새로울 것이

없다. 그러나 그 목적과 목표, 수행수단과 방법, 그리고 그 형태가 전대미문의

상상을 초월하는 것이었기 때문에 새로운 형태의 전쟁이라 할 수 있다. 시장

자본주의 경제의 상징적 중심인 세계무역센터 빌딩과 미국 군사력의 중심인

펜타곤 건물에 대한 공격은 세계정치의 중심인 백악관과 세계평화협상의 상징

적 중심인 캠프 데이비드를 향한 동시다발적이고 무차별적인 테러리즘으로 비

단 미국에만 국한된 것이 아니라 세계 80여개 국의 무고한 국민을 희생시켰다

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(류재갑, 2002: 138). 확실히 이번 테러리즘은 반인류적이고 반 인도주의적인

야만행위 으며, 끝없는 증오와 살의에 의해 무차별적인 폭력으로 자행한 인

류문명에 대한 총체적인 도전행위 다. 사건을 자행한 테러리즘 조직 자신들

까지도 그들의 행위를 부인할 정도로 무자비한 것이었다. 테러리즘의 목적과

의도면에서 보면, 과거에는 주변표적을 타격함으로써 자신들의 존재와 존립이

유를 알리기 위한 일종의 시위적 과시행위 으나, 이번 테러리즘은 서방세계

의 문화와 가치의 존립에 대한 총체적 파괴행위 다. 미국의 범 세계적인 지

도력파괴를 시도함으로써 미국의 전면적 대응을 불가피하게 만들어 이슬람세

계의 반미기류를 확산시키고 반미행동을 과격화시키려는 것이었다. 미국민의

분노를 유도하여 이슬람세계의 적개심을 고취시켜 소위 문명충돌의 분위기를

고조시키고 이슬람세계의 “해방전쟁”을 현실화시키려는 것이었다. 테러리즘

의 수단과 방법면에서 보면, 사이버 통신수단을 악용하고 다수의 승객이 탑승

한 대형 민간여객기를 납치하여 정치·경제·군사중심센터에 대해 무차별적,

무제한적 대량파괴의 자살공격을 자행하 다. 이는 정치적 선택의 분별력을

고려하지 아니한 방법이다(류재갑, 2002: 139). 이와 같은 무차별적, 무제한적

반인류적 테러리즘 행태는 문명사적 차원에서보면 20세기에 인류가 쌓아올린

물질적 성과는 말할 것도 없고 어렵게 성취해 놓은 자유민주주의라는 가치의

총체적인 거부이고 파괴이다. 돌이켜보면 20세기 초반부는 한편으로는 대량살

상의 전쟁시대이기도 하 지만 긍정적인 면에서는 서양기독교 문명이 시작된

이래 1900여년 동안 인류가 이룩한 것보다 더 많고 값진 것을 이룩한 시대

다. 서방세계는 전체주의를 극복하고 시민적 자유를 실현하 다. 그런데 이번

테러리즘은 단 19명의 젊은 과격 테러리스트들이 인류가 실현해 놓은 현대문

명과 가치의 상징물을 송두리채 파괴시켜 버렸다. 이러한 총체적 도전에 대해

서는 문명사적 차원의 재검토와 평가가 필요하다. 이슬람 원리주의와 신의 주

권만 인정하는 신정주의에 근거하고 있는 과격 테러리즘 조직들은 종교적 광

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신주의에 입각해서 서방적, 보편적 가치에 대한 전면적 도전을 자행한 것이다.

이러한 도전형태는 종교적 광신으로 수행되는 일종의 “성전”이기 때문에 국

제적인 사회병리의 가장 심각한 현상이다. 이들 광기의 테러리즘이 초현대적

인 비 무기를 악용하는 경우 대처할 방법이 막연해질 뿐이다. 개인적 광신주

의는 어느 정도 개인차원에서 치유될 수 있을지 모르나 집단적인 종교적 광신

주의는 집단적 신념이고 정치적 신념이기 때문에 관용의 방법으로는 치유가

거의 불가능하다. 종교적 광신주의는 근대국가적 민족차원에서의 정치논리로

서는 치유가 어렵다. 이런 의미에서 보면 이번 「9.11항공테러리즘」으로 표출

된 특정 종교의 광신주의적 폭력은 제대로 관리되지 않는 한 문명(문화) 충돌

의 시작을 알리는 신호가 되기에 충분하다. 그들의 전투적 신앙과 이데올로기

적 편견대로라면 문명충돌은 그들의 성전의 일환이 되는 것이다. 물론 이슬람

교리의 긍정적인 면은 종교에는 강요가 없다는 점이며, 성전윤리는 절제와 자

제를 위한 자신과의 수행의 싸움이라는 점이다. 이 경우 다른 세계나 다른 종

교에의 관용과 공존은 미덕이 되는 것이다. 그러나 목적이 정당해도 수단과

방법이 정당하지 못하면 그 행태는 정당화될 수 없다. 이슬람 성전교리는 다

른 한편으로는 불신자의 공격에 대응하는 성전의무를 부과하고 있기 때문에

외관적 명분상으로는 이슬람수호의 정의의 전쟁이라는 방어적 외양을 지니지

만 실제로는 과격한 공격형태로 나타날 수 있는 것이다. 이런 맥락에서 보면

Huntington의 문명 충돌론은 시사하는 바가 없지않다고 보여진다. 문명충돌의

필연성은 아니라 하더라도 개연성을 거부할 수 는 없기 때문이다(류재갑,

2002: 140).

(2) 전쟁사적 성격

현대 테러리즘은 일반적으로 현시대의 산물이다. 테러리즘과 폭력 그 자체

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는 새로운 것이 아니지만 테러의 수단 방법의 변화에 따른 양상은 새로운 면

을 나타낸다. 그 하나는 전쟁사적 차원에서 볼 때 전쟁목적에 근거하는 전쟁

의 유형이 달라지고 있는 점이고, 다른 하나는 군사과학 기술의 발달로 전쟁

수단과 방법이 전쟁행위, 즉 전쟁양상(warfare)을 5차원적으로 전환시키고 있

다는 점이다(류재갑, 2002: 141).

첫째, 전쟁유형면에서 그 패러다임이 변경되어가고 있다. 전쟁유형은 전쟁

주체의 정치목적에 의해 결정된다. 근대국가시대의 전쟁은 국가주권과 국가이

익을 위한 전쟁, 즉 국가에 근거한 전쟁 또는 Clausewitz(류재갑, 2002: 141)가

제시한 삼위일체 전쟁(trinity war)10) 이 대종이었다. 아직도 탈 근대국가시대

는 아니기 때문에 국가간 전쟁의 가능성과 전쟁의 지전략적, 정치적 원인은

변하지 않고 있다. 정보와 지식혁명이 지정학의 항구적 요소를 변경시키리라

는 증거는 없고, 국가의 정치적 의지는 변함이 없다. 과거 왕조시대의 제한전

쟁에서처럼 전쟁비용이 적게드는 시대에는 전쟁은 국익증진의 도구가 되기도

하 고, 제국주의시대에는 힘으로 약소국을 정복하거나 이에 저항하는 전쟁이

불가피하 으나, 현대에서는 전쟁비용이 막대하기 때문에 전쟁은 국익증진의

도구가 될 수 없게 되었다. 또한 자유진 과 사회주의진 간의 대결이 소멸되

고 냉전이 종식되자 강대국간의 전쟁발발 가능성도 크게 줄게 되었다. 따라서

국가간 전쟁의 유용성은 감소되고 전쟁발발의 빈도는 감소하게 되었으며 힘의

가치도 하락했다. 다만 아직도 권위주의 국가와 전제주의 국가에 의한 대외침

공 가능성이 남아 있고 종족분파적 정치세력이 등장하는 경우나 다민족·다종

교 국가에서는 이들 세력들간의 분쟁이 전쟁으로 가열되기도 한다. 자유민주

주의 국가가 전쟁에 개입하는 경우는 전제주의 국가의 침공이나 또는 내정에

10) 삼위일체 전쟁은 Clausewitz의 저서「전쟁론」의 ‘전쟁이론을 위한 결론’부분

에서 언급하고 있는 것으로서 전쟁의 세가지 측면을 국민, 군대, 국가로 보고 있으

며, 이러한 세가지 측면은 전쟁이란 주제의 본질에 깊게 뿌리를 두고 있으며 정도

의 차이가 있을 뿐이라는 것을 설명하고 있다.

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실패한 국가내의 무장단체들간의 분쟁이 자유민주주의 국가로 확산되는 경우

이에 대응하기 위해서이다. 따라서 분쟁과 전쟁의 주 패러다임도 진 간이나

국가들간의 것 보다 “정체성에 근거한” 분쟁이나 전쟁의 빈도가 증가되는 방

향으로 변경될 것이다. 탈냉전 문턱에서 발생하고 있는 인종간, 종족간, 종교

간, 특정이익집단간의 전쟁과 다양한 테러리즘의 증대는 이와 같은 패러다임

변경을 의미한다(류재갑, 2002: 141-142).

둘째, 군사과학 기술발전에 의한 전장조건의 변화를 가져왔으며, 이 변화

가 테러리즘의 활동공간을 한없이 넓혀 놓았다. 군사기술혁신은 기술적 차원

의 전장불확실성을 증대시키지만, 기술통합전장의 가능성을 증대시키기도 하

며, 전쟁양상의 다원화와 소규모화를 촉진시킬 가능성을 높이고 있다. 이제 전

쟁양상은 5차원 전쟁양상인 사이버 전쟁(cyber warfare)으로의 진입을 알리고

있다. 4차원 전장(battlefield)은 지상, 해상, 공중 및 속도로 구성되지만, 5차원

전장은 4차원 전장의 자동화와 통합화 외에 전장의 소규모화, 즉 초 테러리즘

(superterrorism)의 가능성을 열어 놓는다. 초 테러리즘이란 소규모 전문직업

전사 집단이 소규모의 첨단 자동화 무기와 사이버통신수단을 활용하여 대량

파괴작전을 공공연히 수행할 수 있음을 의미한다. 이 소규모 전문 테러리즘

집단이 첨단의 대량살상무기를 자동작동시킬 경우에는 아무리 초강대국이라도

정치적, 사회적 대공황을 면치 못하게 될 것이며, 가장 심각한 도전에 직면하

게 될 것이다. 새로운 형태의 심각한 비대칭적 전쟁양상이라서 테러리즘과 대

테러리즘전쟁의 본질적 “패러다임 전환”을 불러올 가능성을 지닌다. 초 테러

리즘에 대응하는 대테러리즘 방책도 범 세계적 차원의 구조적 재편을 포함하

는 새로운 것이어야 할 것이다(류재갑, 2002: 142-143).

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4. 「9.11항공테러리즘」 문제점 분석

미국에서 발생한 동시 다발적 테러리즘은 전례를 찾아볼 수 없는 대 참사

다. 정확한 최종 수치는 밝혀지지 않았지만 4천 여명이 목숨을 잃은 것으로

알려지고 있다. 이는 일본의 진주만 공격으로 사망한 2,300명의 2배에 달하는

엄청난 희생자 수치이다. 이런 엄청난 희생을 초래한 사건은 과연 막을 수 없

었는가? 이번 참사는 예견된 사건이라고 할 수 있다. 세계무역센터는 1993년

에도 테러리스트들의 공격을 받은 바 있었다. 또 다시 공격을 받을 수 있다는

사실을 확인하는 데는 8년의 세월이 필요했을 뿐이다. 미국의 대 참사는 막을

수가 있었고, 막지 못했더라도 피해의 정도를 줄일 수는 있었을 것이다(최진

태, 2001: 3). 따라서 다음에서는 효과적인 항공테러리즘 위기관리 방안 도출

을 위해 위기관리정책 차원에서「9.11항공테러리즘」 문제점을 분석할 것이다.

1) 항공테러리즘 위기예방정책

첫째, 미국 정부가 본토의 테러리즘 위협에 대해서 과소평가하고 사전 예

방 노력에 주력하지 않았다. 1990년부터 2000년까지 미국을 포함하여 북미지

역에서 발생한 테러리즘 건수는 총 20건으로 다른 지역과 비교하면 극히 미미

한 수치이다. 아울러, 이들 20건 중에 미 본토에서 발생한 사건은 1993년 세계

무역센터 지하 주차장 폭파사건이었다. 그리고, 미 본토에서 미국 국적의 항공

기가 테러리스트에게 납치 당한 경우는 단 한 건도 없었다(최진태, 2001: 3).

이러한 이유로 미국은 미국 본토에 대한 테러리즘 위협을 간과했을 것으로 판

단된다(한남수, 2002: 42).「9.11항공테러리즘」이전부터 백악관 대테러리즘조

정관으로 근무했던 Clarke(황해선, 2004: 349-365)는 테러리즘이 발생하기 이

전부터 알-카에다가 미국에 커다란 위협이 되고 있음을 강조했고, 테러리즘을

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예방하기 위해 알-카에다 조직 사전제거를 위한 공격, 정보활동 강화, 정보공

유 등을 요구했지만 국가통수부의 관심은 다른 곳을 향해 있었으며, 의견을

무시하거나 대수롭지 않게 생각했었다.

둘째, 신속한 위기관리체제 및 테러리즘 대응 통합전담기구가 구축되어 있

지 못하여 대참사를 예방하지 못했다. 테러리즘 위기관리에 있어서 무엇보다

중요한 것은 예방이지만, 유사시 테러리즘이 발생하면, 이에 대한 효과적이고

신속한 위기관리와 통합적으로 관리할 수 있는 전담기구 또한 대단히 중요하

다고 할 수 있다(최진태, 2001: 3). 미국 정부는 항공기 납치를 전통적인 항공

기 납치 유형으로 잘못 판단하고, 신속한 위기관리체계의 가동을 미룬 것으로

생각된다. 전통적인 항공기 납치 사건의 경우 특정 지역에 강제로 착륙하여

납치범들이 달성하고자 하는 정치적 목적을 선전하거나, 인질 석방을 조건으

로 금품을 강탈 또는 동료 테러범의 석방을 요구하는 형태로 자행되어 왔다

(최진태, 2001: 3). 미국은 이러한 전통적 항공테러리즘에 익숙해 있었으며, 새

로운 유형의 테러리즘을 예측하고 대비하지 못한 상태에 있었다.

셋째, 당시 미국 공항과 항공기내의 항공보안체계가 허술했었던 것으로 보

인다. 「9.11항공테러리즘」발생전 미국의 정보기관들은 이미 테러리스트들에

대한 명단을 확보한 상태 다. 그러나 이러한 정보가 관련기관과 공유되지 못

하여 테러리스트들이 항공기에 탑승하는 것을 막지 못했다(황해선, 2004: 36).

모두 20여명 내외로 추정되는 테러범들이 4대의 여객기를 대상으로 한 항

공테러리즘 과정에서 비금속성의 위장테러용 작은 칼을 이용하여 승무원과 조

종사를 살해하고 항공기를 납치했다는 것이 이를 말하고 있다(김지욱, 2003:

112). 항공테러리즘 방지를 위해 무엇보다 중요한 것은 항공보안체계라 할 수

있다(윤우주, 2002: 106). 1989년 테러범이 폭탄을 설치해 팬암 항공기가 폭발

했을 때도, 1996년 TWA비행기가 롱아일랜드 상공에서 공중 폭발했을 때 갖

가지 보안 대책이 제시되었다. 그러나 이런 대책들은 검색 강화에 따른 탑승

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객 불편과 새 검색 장비를 마련하는 데 소요되는 엄청난 예산을 이유로 관련

항공업계가 강력히 반발하기 때문에 시간이 지나면서 점차 느슨해지는 경향이

있다(최진태, 2001: 4).

넷째, 테러리즘 정보기관들과 대테러리즘안보구룹(Counterterrorism

Security Group)간의 정보 공유가 이루어지지 않았다. 미정보기관(CIA)에서는

두 명의 알-카에다 공작원으로 알려진 테러리스트가 미국에 잠입했다는 정보

가 있었다. 미연방수사국(FBI)에서는 미국 비행학교에서 이상한 일들이 일어

나고 있다는 정보가 있었다. 그러나 이러한 정보는 대테러리즘안보구룹과 백

악관에 접수되지 않았다(황해선, 2004: 363).

2) 항공테러리즘 위기대비정책

첫째, 미국은 전통적 항공테러리즘에 익숙해 있었고 새로운 항공테러리즘

양상을 예측하고 대응하기 위한 정책의 부재로 항공테러리즘에 대한 세부적인

연구와 교육·훈련 프로그램 개발이 미진한 상태에 있었던 것으로 볼 수 있

다. 실제로 「9.11항공테러리즘」발생 당시 정해진 절차에 따라 주요 안보관련

각료들이 지정된 장소로 대피하 으나, 실제로 무엇을 어떻게 해야 할지 몰랐

다는 증언이 있었다(세종연구소, 2002: 37). 이는 테러리즘에 대한 평시 교육·

훈련의 중요성을 의미하는 것이다.

둘째, 테러리즘 발생시 백악관내 지하 대피시설에 위기관리 체제를 지속가

동하고 국가기능을 유지할 수 있는 지휘·통제 시스템과 비상통신망이 구축되

어 있지 않았다(세종연구소, 2002: 37).

셋째, 항공테러리즘에 대비한 대공감시체계의 가동이 이루어지지 않았다.

미국은 고도의 과학기술을 바탕으로 한 최첨단 감시장비를 보유하고 있었지만

항공테러리즘 발생시 효과적으로 활용할 수 있는 체계를 갖추지 못 한 상태

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다.

넷째, 미국은 항공테러리즘으로부터 국가 핵심기반시설을 보호하기 위한

비상계획과 훈련 프로그램이 없었던 것으로 판단된다. 만약 이와 같은 비상계

획이 있었다면 세계 경제와 미 군사력의 중심에 해당하는 시설이 아무런 대응

없이 공격당하지는 않았을 것이라 생각한다.

다섯째, 미국은「9.11항공테러리즘」이전에 나름대로 적지 않은 예산을 투

자하여 테러리즘을 포함한 국토방어시스템을 구축해 왔다. 그러나 이러한 시

스템을 둘러싼 관료의 무능력과 기관들간의 알력과 비협조가 전체적인 방어

시스템을 무력하게 만드는 결과를 초래했다(황해선, 2004: 441).

3) 항공테러리즘 위기대응정책

「9.11항공테러리즘」의 초기단계는 항공기 납치에 의한 것이었다. 테러리

스트들이 납치한 항공기를 정상항로가 아닌 인구 집지역이나 국가 핵심기반

시설이 있는 방향으로 향해서 비행하여 공격하는데까지 최소 30분에서 1시간

30분 가량의 시간적 여유가 있었다. 공군과 연방항공국에서 여객기가 정상항

로를 이탈했다는 것을 조기에 탐지하여 여객기를 정 추적하고, 동시에 유사

시를 대비하여 전투기를 발진시켜 효과적으로 대응했어야 하나, 미국 정부는

기본에 충실하지 않았던 것으로 보인다. 뉴욕에 이어 워싱턴에도 항공테러리

즘 위험이 감지되면서, 곧바로 F-15 전투기가 출동했지만 납치된 여객기 보다

3분 늦게 도착함으로써 국방부 건물 피습을 막지 못했다(최진태, 2002: 4). 사

전에 항공테러리즘 위기관리체제가 구축된 상태에서 이러한 항공테러리즘이

발생했을 경우 신속한 위기관리체제가 가동되어 국가 핵심기반시설을 보호하

는 대공체제 와 공군력을 효과적으로 활용했다면 승객과 승무원의 희생은 불

가피했겠지만 최후의 방법으로 납치항공기를 격추시켜 국가 핵심기반시설 보

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호와 보다 큰 참사를 막을 수 있었을 것이다.

4) 항공테러리즘 위기복구정책

첫째,「9.11항공테러리즘」위기복구시 작업지역에 대한 위험파악이 제대로

이루어지지 않은 상태에서 환자구호, 화재진압 및 응급복구 활동이 수행되는

가운데 현장에서 철수하라는 명령이 내려졌으나, 이를 제대로 전해 듣지 못해

수백명의 소방관을 비롯한 재난복구관련 요원들이 희생되었다.

둘째, 뉴욕시의 비상관리실(OEM: Office of Emergency Management)과 비

상운 센터(EOC: Emergency Operation Center)가 붕괴된 세계무역센터 빌딩

내에 위치해 있어 기능이 마비된 상태에서 대체 비상센터가 준비되지 않아 신

속한 초기대응 및 복구가 이루어지지 못했다.

셋째, 세계화로 인하여 테러리즘 지역안에서는 단일국가 및 민족만이 있는

것이 아니고 외국주재 및 여행자들이 많이 있다고 판단된다. 실제 이번 사건

은 60여개 국가가 피해 당사국으로 관련되어 있어 국내뿐만 아니라 신원확인

요청 및 피해상황과 관련된 국외의 문의에 대한 신속한 처리가 미흡했다.

넷째, 대규모 통신 및 라이프라인 접적지역에서 긴급전력과 통신시설에 대

한 우회선로가 전혀 확보되지 않은 상태에 있어서 긴급복구가 이루어지지 못

하는 취약점을 드러냈다(윤우주, 2002: 107-108).

다섯째, 테러리즘으로 인한 재난을 복구하기 위해 모여든 정부기관, 자원봉

사자 또는 단체, 비정부기구들 간에 효과적인 협조가 이루어지지 않았다

(Waugh & Sylves, 2002: 145-148).

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제2절 항공테러리즘 위기관리 방안

일반적으로 가능성이 그다지 높은 것이 아님에도 불구하고, 테러리즘 폭력

행위는 전세계의 모든 사람들에게 위협을 주고 있으며, 그러한 현상에 효과적

으로 대응하기 위한 정책결정자들의 능력을 혼란시키고 있다. 테러리즘행위에

개입될 가능성이 비교적 낮음에도 불구하고, 대량파괴와 대량살상의 잠재성은

그러한 폭력에 대한 이 사회의 취약성을 감소시키기 위한 조치가 취해져야 함

을 강력하게 시사한다. 다시 말해서 테러리즘의 위험, 테러리즘폭력사건 그리

고 피해효과의 관리는 가장 중요한 것이다. 2001년 「9.11항공테러리즘」위기

처럼 전쟁수준의 대규모 파괴와 살상으로 국가이익은 물론 국가안보에 위협을

가할 수 있다는 가능성 때문에 우리로 하여금 그러한 결과에 대하여 고려하

고, 그러한 사태를 예방하고 사태를 대비하며 이에 대응하고 복구하기 위한

전략을 개발하는 것이 필요하다(이황우·한상암, 1996: 63).

테러리즘 위기를 관리하기 위해서는 특정기관 및 자원만이 아니라 테러리

즘 예방과 대응에 기여할 수 있는 모든 부처와 기관의 자원을 활용해야 한다.

즉 테러리즘 위기관리활동에 기여할 가능성이 있는 모든 기관과 자원을 활용

해야한다는 것이다. 경우에 따라서는 정보력, 군사력 또는 외교력을 사용하여

테러리즘에 대응할 필요도 있을 것이며(황해선, 2004: 151), 법 집행기관, 정보

당국, 군부와 민간단체 등 국내의 모든 수단이 테러리즘 방지를 위해 사용되

어야 하며 상호 협력해야 한다(황해선, 2004: 154).

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1. 항공테러리즘 위기예방

테러리즘을 근절하기 위한 가장 효과적인 방법이 예방이라는 것에는 별다

른 이견이 없다. 예방기능은 테러리즘 전체를 방지하고자 하는 가능성에서 시

작되어야 한다. 만일 테러리즘이 좌절-공격반응으로서 인식되는 경우, 논리적

으로 좌절의 근원들을 없애 버림으로서 예방할 수 있다는 것이다(이황우·한

상암, 1996: 104-105). 우리는 테러리즘 예방을 위해 두 가지 측면에서 접근

할 필요가 있다. 이는 직접적 접근 방법과 간접적 접근 방법11)이다. 이는

Liddle Hart12)의 간접접근 전략을 테러리즘 예방 프로그램 구상에 적용하고자

하는 의도에서 시도한 것이다. 오늘날 미국이 취하고 있는 국가안보전략에서

유리한 환경조성, 국가이익에 도전하는 적의 위협에 대응, 미래의 위협에 지금

준비한다는 전략은 Liddle Hart의 이론을 그대로 구현하고 있다고 보아야 할

것이다(주은식, 2001: 579). 이와 같은 이론을 테러리즘 예방에 적용하면 직접

접근 방법은 물리적, 공학적, 기술적, 법적·제도적 접근 방법이라 할 수 있으

며, 간접접근 방법은 문화·문명적, 외교적, 심리적, 정신적 접근 방법이라 할

수 있다.

11) 간접이란 심중의 목적을 다른사람이 명백하게 인식하지 못하도록 하는 것으로서

간접접근이라는 개념속에는 모든 문제가 일방의 심리에 대해 타방의 심리가 미치

는 향과 긴 하게 관련되어 있다는 인간의 심리적·정신적 요인과 연관성이 함

축되어 있다. 가능한 최소한의 인적·경제적 손실로 적의 저항의지를 굴복시켜 한

다(주은식, 2001: 574).

12) Basil Henry Liddle Hart(1895-1970)는 국의 군인, 군사과학 연구자로서 대전략

에 관한 혁신적이며 향력 있는 이론을 주장했다.

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1) 항공테러리즘 위기예방의 직접적 접근

⑴ 테러리즘방지법, 협약 및 국제기구

가) 테러리즘방지법

우리나라는「9.11항공테러리즘」직후인 2001년 11월28일 테러리즘방지법

(안)이 대통령 훈령47호를 보완, 정부입법으로 제출됐지만 아직까지 국회를 통

과하지 못한 상태에 있다(조선일보, 2003. 11. 13: A31). 새로운 유형의 테러리

즘에 효과적으로 대응하기 위해서는 테러리즘에 대한 개념규정은 물론 정부의

정책목표, 전담기구 설치, 관련부처간 공조체제, 테러리즘사건 수사 및 진압방

법과 절차, 권한의 남용방지, 테러리스트 처벌 등을 포함한 테러리즘방지법이

제정되어 국가안보와 국가이익 및 국민의 생명과 재산을 보호해야 하는 절실

한 시점에 와있다(한남수, 2002: 67). 현재 국회에 상정되어 있는 테러리즘방지

법은 테러리즘의 정의, 대테러리즘 대책기구, 군병력의 동원, 테러리즘단체 구

성 죄, 테러리즘범죄 미신고 죄 및 허위신고 죄, 통신비 보호법의 개정 등이

주요 쟁점사항으로 일부에서 이견을 제시하고 있어, 보다 세부적이고 구체적

인 검토가 필요함을 지적하고 있다(이계수, 2002: 388-398). 현재 우리나라의

테러리즘방지법에 대한 비판은 테러범에 대한 엄격한 대응 그 자체보다는 그

법률에 반 된 테러리즘 주무부처에의 권한집중과 그 남용에 대한 불신 내지

의구심에서 비롯된 것으로 판단된다(손동권, 2003: 20). 외국의 테러리즘관련

법률을 참고하여 우리의 테러리즘방지법에는 다음과 같은 사항이 포함되어야

할 것이다(진경대, 2003: 97-98).

첫째, 예상되는 모든 테러리즘행위에 대한 범죄구성 요건을 명확히 하고

엄격한 처벌규정을 명시하여 인권침해 오해를 불식한다.

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둘째, 대테러리즘 대책기구를 법률적 차원에서 창설하여 각 조직의 구성과

임무·운 에 관한 사항 및 유관기관간 협조사항을 명확히 규정한다.

셋째, 수사기관이 테러리즘 용의자에 대한 통신수단의 감청, 자금추적, 압수

수색 등을 용이하게 할 수 있도록 사후 장청구등 수사절차상 특례규정을 마

련한다.

넷째, 생·화학 테러리즘 등 대량살상무기가 사용된 사건 발생 시 치안회

복 등을 위해 군 병력 및 장비 동원에 관한 근거와 지휘권에 관한 사항을 포

함한다.

다섯째, 대테러리즘 업무에 민간기구 활용 및 협조요청의 근거와 테러리즘

관련 정보제공자에 대한 보상금 제도 규정을 둔다.

마지막으로 이상의 규정이 테러리즘방지 이외의 다른 목적으로 남용되지

않도록 주의적 규정을 포함한다.

오늘날 테러리즘 조직은 국제적 연계망을 갖고 테러리즘을 준비·실행하기

때문에 예방정보를 수집하고 테러리스트를 추적하기 위해서는 휴대폰, 인터넷

등 통신수단에 대한 감청, 즉 통신제한조치가 필수적이다. 우리나라의「통신비

보호법」에서도 살인·방화·폭발물·인질 등 중대한 범죄에 대해서는 감청

할 수 있도록 이미 규정하고 있다. 그러므로 국민의 생명과 재산을 위협하는

테러범죄에 대한 감청은 당연한 조치라고 할 것이다(제성호, 2002: 37-38).

테러리즘을 실행하기 위해서는 장기간에 거친 은 한 준비와 무기구입, 테

러범 훈련 등에 막대한 자금이 소요된다. 그러기에 테러리즘 자금의 동결조치

는 테러범의 활동을 위축시키는 핵심적인 테러리즘 예방 대책의 하나가 될 수

있다. 미국이「 9.11항공테러리즘」 이후 가장 급하게 취한 조치중의 하나가

바로 테러리즘 자금 봉쇄조치 는데, 이 같은 사실은 테러리즘 자금 동결조치

가 그 만큼 중요하다는 점을 잘 말해주고 있다. 그런데 우리의 실정법 하에서

는 테러자금 추적과 이를 동결할 수 있는 제도적 장치가 미흡하다. 2001년 11

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월 28일 발효된 자금세탁방지법인「범죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률」

에 의하면, 경제, 마약범죄 자금조달 및 기타 인적·물적 지원행위는 규제가

가능하다. 하지만 이 법의 규율대상에는 테러리즘이 제외되어 있다.

따라서 향후 테러리즘방지법을 검토할 경우 이를 통해 테러리즘 자금 추적

과 동결 조치가 가능하도록 해야 한다.

이상과 같은 테러리즘 자금 동결조치는 테러리즘 자금의 유통차단에 회원

국들이 적극 협력할 것을 촉구한 유엔 안전보장이사회 결의 제1373호에 적극

부응하는 것이라고 할 수 있다. 우리나라가 국제사회의 책임있는 일원으로 테

러근절을 위한 국제적 노력에 동참함이 마땅하다는 것은 두말할 것도 없다.

지난 1995년 일본의 옴진리교 독가스 테러리즘과「9·11항공테러리즘」 등

에서 보았듯이 테러리즘은 전쟁과 달리 비무장 민간인의 생명과 재산을 볼모

로 무차별적으로 자행되는 반사회적·반인륜적 범죄이다. 이런 점에 비추어

무자비한 테러리즘 행위를 수행한 범인과 더불어 테러리즘 행위의 준비를 인

지하고 있었음에도 이를 관계당국에 신고하지 않은 행위도 처벌함이 타당하

다. 이 같은 미신고범의 처벌은 테러리즘에 따른 직접피해가 막대하고 그 후

유증 또한 크기 때문에 테러리즘 예방 차원에서 반드시 이루어져야 한다.

다만 ‘테러리즘 미신고죄’는 관계기관에 신고하여 테러리즘 발생을 저지할

수 있었음에도 이를 신고하지 않은 경우, 테러범죄가 실제로 발생했을 경우에

만 죄가 성립되도록 하는 등 범죄구성요건을 엄격히 하는 것이 국가형벌권의

과도한 행사를 방지하기 위해 필요하다고 하겠다. 또한 교통·통신 등 불가피

한 사유로 신고하지 못한 경우에는 면책할 수 있도록 하는 것이 바람직하다.

아울러 테러리스트에 대하여 은신처를 제공하는 자를 처벌하는 것은 당연

하다. 이는 범인은닉죄에 해당되기 때문이다. 다만 테러범 은닉행위에 대해서

는 일반범죄의 경우보다 가중처벌함이 타당하다고 생각된다(제성호, 2002:

39-41). 현 단계에서 테러리즘방지법 전체에 대한 입법조치가 어렵다면 오직

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테러리즘 예방활동에 필요한 국가 대테러리즘 대응체계의 구축, 테러리즘의

수단으로 악용될 수 있는 각종 위험물질의 안전관리, 국제행사, 시설, 장비의

보호, 국제 테러리스트에 대한 규제 등 국가 대테러리즘업무에 관하여 법적

근거를 부여하는 사항만이라도 하루 속히 실현되어야 할 것이다(손동권, 2003:

20). 최근 세계 각국이 반테러리즘 공동전선에 동참하는 차원에서 테러리즘규

제 관련 국내법을 제정하거나 강화하는 방향으로 개정을 추진하고 있는 바,

우리나라도 이러한 국제적인 추세에서 비껴나갈 수 없는 상황이라 하겠다.

따라서 우리나라로서도 테러리즘 방지를 위한 효과적인 입법적 대응체계를

마련하는 것은 시대적 요구에 부응하는 것이며, 또한 국제적인 반테러리즘 공

동전선에 참여한다는 차원에서 보더라도 바람직하다고 할 것이다(김태진,

2003: 34).

나) 항공보안 전문, 총괄기관 법제화 운

전문화, 다양화, 대형화되고 있는 항공테러리즘을 효과적으로 예방하고 총

괄 관리할 수 있는 미국 교통보안청(Transportation Security Administration)

과 같은 항공보안전문기관을 설치하여 항공보안업무를 일원화, 전문화해야 하

며, 전문기관 설치가 불가하면 현 항공보안 관련부처나 보안관련기관 또는 공

항당국 등에 항공보안업무를 총괄관리 및 지휘할 수 있는 법적·제도적 장치

가 시급하다(월간항공, 2003: 88-89).

다) 항공테러리즘에 관한 국제협약 가입 및 국제기구 협력체제 구축

「9.11항공테러리즘」에서 본 바와 같은 새로운 형태의 테러리즘은 그 규

모와 범위, 수단에 있어 어느 한 국가가 독자적으로 대처할 수 있는 범위를

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벗어나고 있기 때문에 범 세계적인 차원의 공동대응과 협력이 긴요하다 할 수

있다(김지욱, 2003: 115). 국제사회가 1963년 항공기의 보안과 관련되는 각종

범죄행위를 예방 내지 방지하기 위하여 국제협약으로 발효시킨 동경협약 이

후, 1999년‘테러자금 조달의 억제를 위한 협약’을 포함하여 총12개의 테러

리즘 관련 국제협약을 체결하 다. 이중 항공테러리즘 규제에 관한 협약은 ①

항공기 내에서 범한 범죄 및 기타 행위에 관한 협약(동경협약), ②항공기의 불

법납치 억제를 위한 협약(헤이그 협약), ③ 민간항공의 안전에 대한 불법적 행

위의 억제를 위한 협약(몬트리올 협약), ④ 1971년 9월 23일 몬트리올에서 체

결된 민간 항공의 안전에 대한 불법적 행위의 억제를 위한 협약을 보충하는

국제민간항공에 사용되는 공항에서 불법적 폭력행위의 억제를 위한 의정서(몬

트리올 의정서)등이다(진경대, 2003: 60-61). 이와 같이 항공테러리즘을 예방하

기 위한 국제법적 대응은 마련되었으나, 국제법이 갖는 특성, 즉 강제력이 없

어 조약상의 의무를 제대로 이행하지 않아도 별 제재가 없다는 점과 테러리즘

에 대한 국가들간의 시각이 달라 그 실효성은 높지 못하다. 항공테러리즘 근

절을 위한 범 국제협력체제를 갖추는데 있어 필요한 것은 첫째, 테러리즘 방

지를 위한 국제조약들은 이의 준수를 강제할 방법이 없다. 조약이나 선언은

항공테러리즘을 불법으로 규정하고 제재조치를 요구하고 있지만 개별국가들

중에는 정치적 이유 등으로 이의 준수를 채택하지 않고 있는 경우가 있어, 이

에 대한 대책이 시급하다(김지욱, 2003: 115-116). 그나마 다행스러운 것은 매

년 가입국들이 늘어나고 있다는 것인데, 여기에는 북한도 포함되어 있다. 북한

은 현재 항공테러리즘관련 국제협약에는 모두 가입한 상태이며, 명시적으로

테러리즘을 반대한다고 선언하고 테러리즘방지를 위한 새로운 국제협약에 가

입키로 한 것은 다행스러운 일이다. 국제적인 불이행국가에 대한 제재의 위협

을 통한 그런 조치를 취함에 있어서도 상당한 실패가 있었음이 사실이지만 오

늘날 민간항공기의 납치범의 피난처를 제공하기를 꺼려하는 나라의 수가 점점

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늘어나고 있다는 것 또한 희망적인 일이라 할 수 있다(최완식, 1988: 244).

둘째, 항공보안에 대한 연구, 투자, 기술개발, 절차 개발 및 실행에 대하여

국제민간항공기구(ICAO), 국제항공협회(IATA)등의 국제항공 기구간의 협력이

필요하다. ICAO는 항공운송과 관련한 보안 및 안전의 문제를 다룰 수 있는

공식적 국제기구이지만 자금력과 강제력의 부족 때문에 실질적으로 효과적인

대책을 개발하고 수행하는 데에는 한계가 있다. 이를 보완하기 위하여 IATA

등의 국제기구나 미국 및 유럽 선진국들의 협력을 확보하는 것이 필요이다.

셋째, 각 국 공항들은 대체로 이미 알려진 테러리즘방법에 대한 대책위주

로 임무를 수행하고 있다. 일단 테러리즘이 발생하면 뒤늦게 그러한 테러리즘

을 막을 수 있는 기술상 또는 업무절차상의 대책을 마련하게 되므로 새로운

방법으로 기도하는 테러리즘방지는 어렵게 되는 것이다. 그러므로 테러리스트

들이 신기술을 범행에 도입할 것을 예측하고 미리 테러리즘 발생이전에 이를

차단할 수 있을 정도의 보안 수준을 향상시키기 위해서는 각 항공사의 공동

투자로 이루어지는 노력이 필요한 것이다. 특히 개선된 절차를 항공사들이 수

행하도록 독려하고 감시하는 데에는 항공사들의 협회인 IATA가 효과적인 역

할을 할 수 있을 것이다.

넷째, 경제력 부족이나 기타의 이유로 보안활동이 취약한 후진국의 고수요

국제공항에 대해서는 국제항공기구나 선진국들의 경제적 지원 및 업무대행을

통하여 국제 항공보안 수준을 높여야 할 것이다. 테러리즘을 경험하지 못한

국가들은 자연히 항공보안에 소홀하게 될 것인데 이는 항공운송의 국제성으로

인해 이들 국가 뿐만아니라 다른 나라에서의 항공 테러리즘 발생 가능성까지

도 높아지게 만들 것이다. 그러므로 우리나라 항공사가 운항하는 해외공항에

대한 항공보안의 실태조사를 실시하여 항공보안이 취약한 국가에 대하여는 입

국심사와 검색을 특별히 강화하여야 할 것이다(김지욱, 2003: 116).

테러리즘을 예방하기 위한 또 하나의 방법은 국제기구 협력체계를 구축하

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는 것이다. UN 안전보장이사회, 국제자금세탁방지기구(FATF: Financial

Action Task Force), 북대서양조약기구(NATO), 유럽연합(EU), 아시아태평양

경제협력체제(APEC)와 같은 국제기구들과의 협력을 통하여 테러리즘관련 정

보를 공유하고, 다자적 대응방안을 모색하여 테러리즘을 근절하기 위한 국제

적 협력체계를 구축하는 것을 소홀히 해서는 않될 것이다.

오늘날 대량살상무기에 의한 테러리즘은 범세계적인 확산 추세와도 무관하

지 않다. 이러한 확산을 억제하는 장치인 국제군비통제 레짐에 대해 우리나

라는 책임있는 구성원으로서 적극적인 동참뿐 아니라, 이 체제를 대테러리즘

정책에 이용할 수 있는 협력체계의 구축이 요구된다. 이를 위해 우선 대량살

상무기의 확산을 막는 것이 긴요하다는 국제적인 합의 기반형성이 최상위 외

교목표가 되어야 한다. 즉, 대량살상무기확산은 각 국가의 안전에 치명적인 위

험이 된다는 점에 대해 문명국가들의 합의를 발전시켜나가고 이러한 무기들을

개발하는 국가들에 대해서는 국제사회의 지위를 박탈시키고 고립시켜 나가는

것이 국가통수부에서 해야할 가장 중요한 외교적 책무 중에 하나이다.

<표 4-1> 남·북한 국제 군축·비확산체제 가입 현황

협약 발효 남북한 가입/비준 현황

NTP(핵비확산조약) 1968.7 채택, 1970.3발효 한국 1975.4, 북한1985.12

CTBT(포괄적핵실험금지조약) 1996.9 채택,현재미발효 한국 1999.9, 북한 미가입

CWC(화학무기금지협약) 1993.1 채택, 1997.4발효 한국 1997.4, 북한 미가입

BWC(생물무기금지협약) 1972.4 채택, 1975.3발효 한국 1987.6, 북한1987.3

오타와협약(대인지뢰금지협약) 1999.3 발효 남북한 미가입

IAEA(국제원자력기구) 1956.10 설립한국 1957.8,

북한1974.6 가입/1994.6탈퇴

MTCR(미사일기술통제체제) 1987.4 설립 한국 2001.3, 북한 미가입

자료: 문광건 외(2003: 363).

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우리정부는 2002년 8월6일 국무회의에서 질식성 독성 또는 가스 및 세균학

적 전쟁수단의 전시 사용금지 의정서(1925 제네바의정서) 중 일부 유보조항의

철회를 의결함으로써 생물무기협약(BWC)의 전면적인 준수를 대내·외에 천

명하 다. 정부는 1988년 제네바의정서에 가입하면서도 북한의 실질적인 위협

을 이유로 “의정서 당사국이 아니거나 금지 조항을 준수하지 않는 적국에 대

해서는 구속되지 아니 한다”는 유보조항을 두었다. 그러나 화학무기에 대해

서는 유보조항을 계속 유지키로 하 다. 현재 전 세계 대다수 국가가 생물무

기협약에 가입했으며 중국, 이스라엘 등 23개 국가를 제외한 나머지 가입국들

은 유보조항을 철회했다. 북한은 제네바의정서와 생물무기협약에 가입했지만

적국 또는 적국의 동맹국이 생물무기로 공격해 올 경우 생물무기로 반격한다

는 내용의 유보조항을 여전히 유지하고 있다(동아일보, 2002. 8. 6: A8). 군비

통제와 수출통제 수단은 생·화학물질과 겸용장비의 오용 위험에 대응하는데

도움이 된다. 관련 재료와 장비는 생물학무기협약 및 화학무기협약(CWC)을

준수하고 검사관들의 접근을 자유롭게 허용하는 나라들에만 공급하여야 한다.

또한 국가 차원에서는 당국이 위험스러운 물질·병원균에 대한 취급이나 수출

과 군사 또는 겸용기술 활동에 필요한 훈련과 정기적인 정보의 갱신으로 안

전이 강화된 실험실에서만 승인하여야 한다. 이러한 원칙은 세관당국, 법집행

기관, 관련된 산업체 및 과학연구소에도 적용되어야 한다. 대량살상무기에 의

한 테러리즘 공격목표는 매우 다양하기 때문에 대응하기가 대단히 어렵다. 대

량살상무기 테러리즘에 대한 취약성을 완화하기 위해서는 먼저 국가 및 비국

가적 차원의 자발적 동의를 이끌어 내기는 어렵겠지만 초기부터 적절한 통제

조치를 취하면 대량살상무기 확산을 어느정도 지체시키거나 저지할 수 있을

것이다. 핵분열 물질에 대한 관리를 강화하면 핵무기 확산을 방지하는데 큰

도움이 된다. 생·화학무기에 필요한 물질, 장비, 지식은 광범위하게 보급되어

있기 때문에 통제하기가 매우 어렵지만, 핵심 물질에 대한 통제 및 감시 조치

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는 확산을 막는 역할을 할 수 있다. 이를 위해 국내적으로 강력한 조치가 필

요하고 국제적 협력을 강화해 나가야 한다. 또한 핵심 물질과 장비의 거래상

황을 더욱 면 하게 감시하고 관련정보를 입수함으로써 사전 경고를 할 수 있

다. 사법기관과 공급업체에서 경각심을 고취하는 것도 대량살상무기 확보 시

도를 미리 저지하거나 나중에 범인을 체포하는 데 도움이 된다(박수철, 2002:

166). 마지막으로 정보요원 및 대응기관들에 대한 훈련계획은 생·화학테러리

즘의 예방에 중점을 두고 관련 기관간의 공동노력을 촉진시켜야 할 것이다.

「9.11항공테러리즘」이후 국제적으로 테러리즘 근절을 위한 다각적인 노력이

진행되고 있다. 그러나 이러한 노력은 국제협력 없이는 불가능하기 때문에 협

력체제의 구축을 위한 최소한의 기제가 기존의 국제협약체계라면 국내법체계

는 테러리즘 근절을 위한 최대한의 기제일 것이다. 따라서 우리나라는 테러리

즘 근절을 위한 국제적 추세에 부응하여 미 가입 테러리즘협약의 조속한 비준

과 이에 따른 국내법 정비가 요구되며, 국제기구와 협력체제를 강화해야 할

것이다. 국제사회가 아무리 훌륭한 대테러리즘을 제도화하여 이를 시행한다고

해도, 테러리즘을 근절하는 것은 한계가 있을 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고

대테러리즘에 대한 제도가 필요한 것은 테러의 규모와 빈도수를 통제범위 내

에 둘 수 있을 것이라는 가정에 근거한 것이다(김열수, 2002: 104). 법적 장치

만으로 테러리즘을 근절할 수 없겠지만 테러리즘 억제를 위한 강력한 법적 장

치를 마련해야 하는 것만은 분명하다(문광건 외, 2002: 370-371).

⑵ 민간부문 참여의 제도화 및 협조체계 구축

이를 위해 우선적으로 법적·제도적 개선을 통하여 민간부문의 참여를 확

대하고 이들의 활동을 보장해 주어야 한다. 민간부문에 대한 참여 확보는 민

간부문의 전문성과 민간 구난장비의 효율적 동원과 활용을 위한 방안을 마련

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한다는 측면에서도 필요하다(이재은, 2001: 108). 이와는 반대로, 민간 시설 기

능마비시 대체 수단으로 군 시설이 그 기능을 제공할 수 있다는 측면에서도

필요하다고 볼 수 있는데, 그 예로, 항공교통관제소 기능마비시 공군의 중앙방

공통제소에서 그 기능을 수행할 수 있는 법적·제도적·기술적 협조체계가 구

축되어야 한다. 「9.11항공테러리즘」이 발생했을 때 대응과 복구에서 정부기

관과 개인 기업체, 비 리 단체, 자원봉사자들과 같은 민간부문의 연결망(net

work)이 대응 및 복구활동에 있어서 매우 중요한 역할을 하 다. 이러한 민간

부문들은 다양하고 느슨한 연결망으로 구축되어 있고, 매우 융통성이 있으며,

우수한 대응 및 복구능력을 갖추고 있다(Waugh & Sylves, 2002: 148). 이러

한 간접적 경험을 바탕으로 우리도 테러리즘에 있어 민간부문의 적극적인 참

여를 유도하고 정부기관과 민간부문 간의 조화로운 협력체계를 구축하여 위기

관리능력을 향상시켜 나가야 한다.

⑶ 테러리즘 위기관리체계 구축

현재 우리나라 위기관리체계의 문제점은 위기관리관련 명확한 개념, 내용

및 지침이 정립되어 있지 않고, 담당기구 및 관련법이 부처별 산재되어 있어

전체기능을 통합관리 할 수 있는 효율적 위기관리체계의 부재에 있다고 할 수

있다(길병옥·허태회, 2003: 345). 테러리즘 위기를 효과적으로 관리하기 위해

서는 우선적으로, 대테러리즘 관련 조직간 유기적인 연계·협조체계 구축이

필요하다. 미국도 그 기능이 산발적으로 분산되어 있음을 직시하고 대통령 직

속기구로 「국토안전보장부」를 신설하여 대테리리즘관련 전담업무를 수행하

게 하고 있다(윤우주, 2002: 122). 우리의 경우 과거 국내·외 테러리즘 사건처

리에서 얻은 경험과 전문인력을 확보하여 테러리즘위기관리전담기구를 신설하

고 이를 시발점으로 하여 테러리즘 발생시 종합적으로 상황을 판단하여 부처

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별로 신속하게 대응하고 재난발생시 신속한 복구가 이루어 질 수 있는 위기관

리체계를 갖추어야 한다. 테러리즘 위기관리시 정부부처간 유기적인 업무협조

를 위해서는 상호 수평적 협조 및 예하부처, 지방정부와의 수직적 업무수행

체제 정립이 시급하고(길병옥·허태회, 2003: 345), 비정부기구 및 사회단체와

도 수평적 업무 협조체제를 구축하여 위기관리의 효율성을 극대화해야 한다.

테러리즘 위기관리에 있어서 TOP-DOWN 즉, 명령과 통제에 의한 접근은 역

효과를 가져올 수 있다. 통제가 분노와 반항을 유발하는 반면에 협동은 헌신

과 지원을 만들어 낸다(Waugh & Sylves, 2002: 147). 또한 항공테러리즘 위

기 발생시 국가안전보장차원에서 정보상황을 총괄접수, 분석 및 해결하는 체

제가 구축되어야 하며, 부서별 명확한 기능이 구분되어야 한다. 현대의 테러리

즘이 대형화되고 생·화학무기 등 대량살상무기 사용이 예상되는 가운데, 테

러리즘 발생시 긴급재난복구 및 사후처리가 매우 중요시되므로 중앙안전관리

위원회는 미국연방재난관리청(FEMA: Federal Emergency Management

Association)과 같이 위기복구를 통합하고 조정할 수 있는 기능과 능력을 강

화해 나가야 할 것이다(윤우주, 2002: 122).

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가) 테러리즘 위기관리 체계

<그림 4-1> 테러리즘 위기관리 체계 모형

국가안보부

(대통령 직속)

테러리즘위기관리

전담기구

테러리즘연구

및 자문기관

중앙안전관리

위원회 테러리즘

정보센터

항공

테러리즘

대책본부

(항공청·

국방부)

무력

테러리즘

대책본부

(행자부·

국방부)

생물

테러리즘

대책본부

(복지부·

국방부)

화학

테러리즘

대책본부

(환경부·

국방부)

방사능

테러리즘

대책본부

(과기부·

국방부)

사이버

테러리즘

대책본부

(정통부·

국방부)

지역테러리즘

대응협의회

자료: 윤우주(2002: 121) 재구성.

위 그림에서 보는 바와 같이 테러리즘 위기관리 체계는 ① 국가안보부(신

설), ② 테러리즘위기관리전담기구(신설), ③ 국무총리 소속하에 국무총리를

위원장으로 하는 중앙안전관리위원회, ④ 테러리즘 정보센터(신설), ⑤ 예하에

행정자치부가 주관하는 무력 테러리즘 대책본부, 보건복지부가 주관하는 생물

테러리즘 대책본부, 환경부가 주관하는 화학 테러리즘 대책본부, 과학기술부가

주관하는 방사능 테러리즘 대책본부, 정보통신부가 주관하는 사이버 테러리즘

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대책본부, 항공청(신설)이 주관하는 항공테러리즘 대책본부, 테러리즘 연구 및

자문기관, ⑥ 마지막으로 지역테러리즘 협의회로 구성해 볼 수 있다. 항공청을

신설하는 것은「9.11항공테러리즘」같은 대형테러리즘에 효과적인 예방 및 대

응을 위해서는 전문적인 지식과 인력을 갖춘 기관이 필요하기 때문이다. 미국

의 경우「9.11항공테러리즘」발생 당시 연방항공국(FAA)이 4천대가 넘는 미

토 상공의 항공기들을 신속히 분산시켜 인근공항에 착륙을 하도록 하고 미

토 상공에 대한 제공권을 장악하여 추가적인 항공테러리즘에 대응하 다(황

해선, 2004: 22-26). 납치된 항공기로 자살공격을 자행하는 상황에서 공중에

있는 항공기를 신속히 착륙시키는 조치는 매우 적절했다고 할 수 있으며, 이

러한 조치를 신속하고 원활하게 하기 위해서는 전문성을 갖춘 기관이 설치되

어야 한다. 또한 테러리즘 연구 및 자문기관을 두는 것은 날로 지능화 되어가

고 있는 테러리즘에 대응하기 의해서는 테러리즘의 새로운 유형을 예측하고

대응방안을 연구하는 기관이 반드시 있어야 하기 때문이며, 항공테러리즘, 무

력 테러리즘, 생물 테러리즘, 화학 테러리즘, 방사능 테러리즘, 사이버 테러리

즘 대책본부에 국방부를 협조기관으로 포함시킨 이유는 국가안보를 위협하는

대량살상무기 테러리즘과 같은 새로운 유형의 테러리즘에 대응하는데 있어 군

의 역할이 확대되고 있는 현 실태를 반 한 것이며, 군이 이러한 테러리즘에

대응하기 위한 전문성을 갖고 있기 때문이다. 지역 대테러리즘 대응협의회는

테러리즘 발생시 가장먼저 상황을 접하고 대응하는 것이 지방정부이기 때문에

지역 대테러리즘 대응협의회의 역할과 기능이 매우 중요하고 테러리즘 대응

및 재난복구시 중앙정부 및 관련기관과 긴 한 공조체제를 이루어야 한다. 마

지막으로 신설 테러리즘위기관리전담기구가 권력남용에 빠져들지 못하게 하기

위해서는 국민들로부터 깊은 신망을 받고 있는 사람들로 구성된 감시위원회를

두는 방안도 고려해 볼 수 있을 것이다(황해선, 2004: 389). 국가 안보와 법집

행 체계와 같은 국가 위기관리체계는 테러리즘 대응에 대한 기초를 제공하며,

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테러리즘의 위험 완화에 도움을 주고, 미래 위협에 대한 대비능력을 향상시킨

다. 그러나 중앙정부와 지방정부 그리고 민간부문과의 조화를 이루기 위한 노

력이 테러리즘전담기구 최고 책임자에게 가장 큰 도전이 될 것이다. 테러리즘

위기관리에 있어 하향식 지휘·통제 방식보다는 수평적 협력방식이 더욱 효과

적일 것이다(Waugh & Sylves, 2002: 145).

나) 통합재난관리 체계구축

테러리즘으로 인하여 발생한 재난에 효과적이고 신속한 대응과 복구를 위

해서는 통합적으로 재난을 관리할 수 있는 전담기구가 있어야 한다. 정부는

각종 재난으로부터 국민의 생명·신체 및 재산을 보호한다는 목표하에 재해

및 재난 등으로 다원화되어 있는 재난관련 법령의 주요 내용을 통합함으로써

국가 및 지방자치단체의 재난에 대한 대응관리체제를 확립하고, 각 부처에 분

산되어 있는 안전관리업무에 대한 총괄조정 기능을 보강하는 등 현행 제도의

문제점을 개선·보완하여 재난의 예방·수습·복구 및 긴급구조 등에 관하여

필요한 사항을 정하는‘재난및안전관리기본법안’을 마련하 다. 이 법은 국

회의 심의를 거쳐, 금년 3월 11일부로 공포되었다(법제처, 2004. 3. 11). 본 법

안의 주요내용을 보면 다음과 같다. ① 재난의 개념에 자연재해와 에너지·통

신 등 국가기반체제의 마비 등으로 인한 재해를 포함하여 정의하고 있다,

② 국무총리 소속하에 국무총리를 위원장으로 하는 중앙안전관리위원회를

두어 재난 및 안전관리에 관한 중요정책의 심의 및 총괄·조정 등을 하도록

하 다, ③ 각종 재난이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우 주무부처에 설

치되던 중앙사고대책본부를 중앙재난안전대책본부로 명칭을 변경하여 행정자

치부에 설치하도록 하고, 주무부처에는 중앙사고수습본부를 설치하도록 하는

등 국가재난관리체계를 개편하 다, ④ 중앙행정기관의 장, 시·도지사 및 시

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장·군수·구청장은 매년 안전관리업무에 관한 계획을 수립하도록 하 다,

⑤ 소방방재청장과 행정기관인 재난관리책임기관의 장은 재난의 발생이

우려되는 등의 사유가 있는 때에는 소속공무원으로 하여금 긴급안전점검을 실

시하게 할 수 있도록 하 다, ⑥ 특별재난지역으로 선포된 지역에 대하여 행

정·재정·금융 등의 특별지원을 할 수 있도록 하 다, ⑦ 시·도지사, 시장·

군수·구청장 및 긴급구조기관의 장은 관할 구역 안의 유관기관과 합동으로

정기 또는 수시로 재난대비훈련을 실시하도록 하 다, ⑧ 국가는 국민이 자기

의 책임과 노력으로 재난에 대비할 수 있도록 재난관련 보험 또는 공제를 개

발·보급하기 위하여 노력하도록 하는 조항을 마련하 다.

이 법에서 사용하는 용어의 정의를 보면“재난”을 국민의 생명·신체 및

재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로서 자연재해와 화재, 붕괴, 폭

발, 교통사고, 화생방사고, 환경오염사고 그 밖에 이와 유사한 사고로 인한 피

해 그리고 에너지, 통신, 금융, 의료, 수도 등 국가기반체계의 마비와 전염병

확산 등으로 인한 피해로 정의하고 있어, 자연재난과 인위재난이 모두 이 법

이 정하는“재난”에 포함되고 있음을 알 수 있다. 재난의 구분은 대체로 발

생원인을 중심으로 자연재해와 인위적 재해로 구분하고, 위험의 내재적 성격

에 따라 자발적 위험, 재앙적 위험, 지속적 위험, 필수적 위험 등으로 유형화

하고 있다(정익재·정창무, 1996: 93-112; 정익재, 1994: 50-66). 테러리즘을 발

생원인을 기준으로 분류하면 인위재난에 해당하고, 위험의 내재적 성격에 따

라 유형화한다면 자발적, 재앙적, 지속적, 필수적 등 다양한 유형에 속한다고

할 수 있다. 자연재난과 인위재난은 그 관리과정의 활동에서 유사성이 많고

특히 대응단계와 복구단계에서는 거의 동일한 기능을 수행해야 하기 때문에

이들을 동일한 기관에서 담당하게 하는 것은 매우 효율적인 것이라 할 수 있

다(남궁근, 1995: 977). 따라서 테러리즘으로 인한 재난에 대응 및 복구활동을

효율적이고 신속하게 수행하기 위해서는 테러리즘위기관리전담기구와 중앙안

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전관리위원회 및 중앙재난안전대책본부간의 긴 한 협조체계를 구축해야 한

다. 중앙안전관리위원회와 중앙재난안전대책본부는 미래의 불확실성에 대비한

다는 조직의 특성상 가외성의 논리에 따라 상당한 전문 인력과 장비를 갖추어

나가야 할 것이다. 또한 최첨단 과학기술을 이용한 재난관리 종합정보체계를

구축하여 재난과 관련된 데이터베이스를 축적 관리하고 유관기관 및 민간단체

와 정보유통이 가능하도록 해야 한다. 또한 조기 경보체제와 비상통신망을 정

비하여 재난에 대한 정확한 진단과 신속한 대응이 가능하도록 해야 한다(남궁

근, 1995: 976-978). 중앙재난안전대책본부는 재난발생시 신속한 대응과 복구

활동을 위하여 분야별 전문가로 구성된 중앙수습지원단을 구성하고, 다음의

기능을 지원해야 한다(FRP, 2003: ESF#1-1-ESF#12-6).

① 운송

운송지원 기능은 중앙 및 지방정부와 자원봉사단체가 대 재난 또는 비상사

태에 따른 대응활동을 수행하기 위해 운송지원을 요구할 때 협조해야 한다.

② 통신

통신지원 기능은 통합재난관리 전담기구 계획하에 대 참사, 비상 또는 비

정상적인 상황에 대한 중앙 및 지방정부의 대응 노력을 지원해야 한다.

③ 공공시설 및 토목공사

공공시설 및 토목공사기능은 기술적 조언 평가, 토목공사지원, 시설관리와

공사감리에 대한 계약 그리고 비상전력, 식수공급 , 하수처리 및 수도시설의

긴급보수에 대한 계약을 제공해야 하며, 대 재난과 비상사태에 따른 생명구조

와 생활안정활동, 피해 완화 그리고 복구활동과 관련된 목적을 달성하기 위해

노력하는 정부에 토지를 지원해야 한다.

④ 소방

소방지원기능은 중앙정부의 지원을 필요로 하는 비상사태 또는 대 재난이

동시에 발생하거나, 그 결과로 발생한 도시와 지방, 황무지의 화재를 탐지하고

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진압해야 한다.

⑤ 정보 및 계획

정보와 계획기능은 잠재적 또는 실제적 재난 또는 비상사태에 관한 정보를

수집, 분석, 처리 및 배포하여 하나 또는 그 이상의 피해가 있는 지방정부를

지원하기 위한 중앙정부의 전반적인 활동이 용이할 수 있게 해야 한다.

⑥ 대량환자구호

대량환자구호기능은 재난에 의한 대량 희생자들의 요구를 충족하기 위해

활동하는 지방정부를 지원하기 위해 중앙정부의 활동에 협조해야 한다. 이러

한 중앙정부의 지원은 이재민들에 대한 응급구호 그리고 식량, 대피소 등의

대량환자 구호활동의 전개를 지원해야 한다. 즉, 이재민들에게 긴급구호품 분

배를 위한 체계의 구축 그리고 이재민 상태 보고와 가족신원 확인을 위한 재

난 복지정보 체계 가동을 위한 정보수집 활동이다.

⑦ 자원 지원

자원지원기능은 잠재적 또는 실재적 대 재난과 비상사태에 작전적 지원을

제공해야 한다.

⑧ 건강 및 의료봉사

건강과 의료봉사기능은 대 재난 또는 비상사태 또는 의료지원을 해야하는

상황에 따른 시민건강과 의료지원 수요를 위한 지방정부의 자원을 보충하는

중앙정부의 활동을 지원해야 한다.

⑨ 탐색 및 구조

탐색구조기능은 대 재난 또는 비상사태 발생시 신속히 전개하여 중앙 및

지방정부에 전문화된 인명구조 활동을 제공해야 한다.

⑩ 위해 물질 제독·제거

위해 물질 제독·제거기능은 대 재난 또는 비상사태에 따른 잠재적, 실제

적 위험물질의 제독·제거를 위한 중앙 및 지방정부의 활동을 지원해야 한다.

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⑪ 식량 지원

식량 지원기능은 대 재난 또는 비상사태 또는 중앙정부의 대응이 요구되는

사태 발생시 재난지역에 대한 식량지원을 위한 운송, 계획, 확인, 관리활동을

해야 한다.

⑫ 에너지 지원

에너지 지원기능은 대재난, 비상사태 또는 중앙정부의 대응을 필요로 하는

다른 심각한 사태에 따른 국가 에너지 체계 복구활동을 지원해야 한다.

긴급대응 및 구조·구난을 효율적으로 수행하기 위해서 상시 설치·운

되도록 되어있는 종합상황실은 신고체계를 일원화하고 재난관련 정보를 신

속·정확하게 파악할 수 있는 통신망을 구축해야 한다(이치호, 2003: 111).

재난에 대응하고 복구하는데 있어 자원봉사자 활동, 리·비 리 단체, 개

인 그리고 정부기관들을 효과적으로 조정하는 작업은 복잡하고 매우 어려운

일이다. 그러나 위기관리자는 그러한 개인이나 집단들이 있을 것을 예상하고

그들이 위험감소와 재난관리를 위해 지원하는 재정적, 행정적, 정치적 자원을

효과적으로 활용하는 방안을 모색해야 한다(Waugh & Sylves, 2002: 149).

다) 테러리즘 정보관리체계 구축

테러리즘을 위축시키고자 설계된 정보활동은 분명히 대테러리즘의 핵심구

성요소이다. 사람들의 위험인지에만 기초하여 대테러리즘 정책을 수립하거나

집행하는 것은 상당한 위험성을 내포하고 있다. 이는 효과적인 위기관리 정책

의 수립과 집행을 위해서는 정확한 정보의 수집과 분석이 있어야 한다(김 평

외, 1995: 953). 그러나 모든 테러리즘활동을 예측하는데 있어서 데이터 수집

과 분석만으로는 충분하지 않다. 테러리즘 위기를 효과적으로 관리하기 위해

서는 신속·정확한 정보가 결정적인 역할을 한다. 따라서 정보는 테러집단이

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실행 여부의 신뢰성 및 협상의도, 지휘자 구조, 지휘통제구조, 동기 등의 행태

적 평가를 제공할 수 있어야 하는데, 이들 정보요소를 분석·통합하는데 있어

서 아직도 개선해야 할 점이 많다. 테러리즘에 대응하기 위해서는 정보가 핵

심이기 때문에 관계기관간의 정보공유가 더욱 증대되어야 할 필요가 있다. 그

러나 문제점이 있다. 유능한 정보요원과 분석가는 ‘길거리의 사건’에 근접한

경찰, 세관 및 여타 기관에 속해 있지만 더 유능한 정보요원은 고위 계층으로

충원되는 경향이 있어, 국가적으로 ‘최하위수준’의 정보기능이 약화된다. 예기

치 못한 장소와 예상치 못했던 표적에 공격이 가해지는 테러리즘의 속성으로

인해 이러한 최하위수준의 정보능력이 한층 더 중요할 수 있다(문광건 외,

2003: 329-330). 테러리즘단체에 대한 정보는 테러리즘이 외부적 테러리즘인가

내부적 테러리즘인가, 테러리즘주체가 누구이며 테러리즘행위의 목적이 무엇

인가 그리고 테러범들이 인질을 대상으로 하는가 건물이나 공공장소를 사용하

는가 등에 관한 정보다. 테러리스트에 대한 정확한 정보는 테러리즘 진압작전

이 성공하느냐 실패하느냐를 좌우한다. 왜냐하면 이러한 정보는 테러범들과

협상에서 유리한 고지를 점할 수 있고, 협상이 결렬될 경우 가장 적절한 특수

부대를 투입할 수 있기 때문이다. 특히「9.11항공테러리즘」과 같이 항공기 납

치를 탐지하고, 상황을 파악하고 결정을 내리는 과정이 신속하게 이루어져야

효과적인 대응이 가능하기 때문에 정확하고 신속한 정보의 제공은 테러리즘

대응시 결정적인 역할을 할 수 있다. 현재 우리나라는 대테러리즘 정보수집은

국가정보원, 화학전은 행정자치부, 생물학전은 보건복지부, 방사능은 과학기술

부, 테러진압은 경찰청 등으로 분산돼있다. 따라서 테러리즘 예방을 위해 신속

하고 정확한 정보를 지원하는 테러리즘정보센터의 설치가 필요하다(이상팔,

2002: 10). 이러한 국가 테러리즘정보센터는 정보 수집, 관리, 분석 및 정보의

보급과 의심되는 테러리즘행위에 대하여 경보를 발령하는 책임을 지게 될 것

이다. 이 센터는 다음과 같은 임무를 수행하게 될 것이다(박건 외, 2002:

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235-236).

첫째, 테러리즘 위협을 감시하고, 정부의 관련기관에 위협 경보를 내리며,

치안 및 방위 그리고 정보 수집 활동을 지원한다.

둘째, 정부의 정보기관이나 관련부서가 수집한 정보를 통합할 수 있는 기

반을 확립한다.

셋째, 치안유지에 필요한 정보를 포함하여 모든 정보기관이 합법적으로 수

집하는 관련 정보를 받아 저장한다 .

넷째, 국내의 중요한 정보를 적절한 관리하에 축적하는 한편, 정보를 필요

로 하는 기관에 배포할 수 있는 통합적인 보고서를 생산하기 위해 모든 형태

의 관련 정보를 분석한다.

마지막으로 개별적인 기관들의 쌍무적 노력을 포함하여, 테러리즘에 대한

정보 수집에 있어서 국제적인 협조를 용이하게 한다. 생·화학테러리즘 정보

활동에서 중요한 것은 첫째, 국내·외 도처에서 여러 가지 규모로 행해지고

있는 테러리즘 단체의 생·화학무기 확보 시도를 즉각적으로 포착해야 한다.

둘째, 계획중인 생·화학 테러리즘의 징후를 조기에 포착하고 실제 테러리즘

이 발생했을 때 이를 확인할 수 있어야 하며 수집한 정보를 관련 의사 결정자

와 정책 집행자들에게 신속히 보고해야 한다(박수철, 2002: 296-297). 미국은

「9.11항공테러리즘」분석에 있어서 그 원인 가운데 하나를 정보기관들 간의

수집된 정보가 원활히 공유되지 못하 던 것으로 보고 있다(신유섭, 2003: 86).

우리는 테러리즘 관련정보를 관리함에 있어서 기관별 이기주의를 배제하고 적

극 공유될 수 있는 체계를 구축하고 필요시 민간기관에도 정보를 제공하고,

정보획득경로를 다양화하여 테러리즘 대응능력을 강화해 나가야 한다.

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라) 테러리즘 경계시스템 구축

테러리즘전담기구는 국제협력체제와 국내 테러리즘정보센터(가칭)의 활동

으로 획득된 정보를 분석·평가하여 국가 지휘부, 테러리즘 대응관련기관과

국민을 대상으로 신속히 전파하여 테러리즘을 예방할 수 있는 경계시스템을

구축해야 한다. 현재 미국은 「9.11항공테러리즘」이후 국토안전보장부에서 테

러리즘 관련 정보를 분석하여 필요시 테러리즘 경계시스템을 가동한다. 미국

은 5단계의 테러리즘 경계시스템(Color Code System)을 운 하고 있는데, 위

협상태는 테러리스트의 증가하는 위험 수준을 나타낸다. 각각의 위협상태에는

몇 가지 대응방법들이 제시된다. 각 단계별 내용을 알아보면 다음과 같다.

① Low Condition(Green)은 테러리즘 위험이 낮은 상태로 사전 계획된 대

응방법의 훈련과 개선, 시민들의 경계체계에 대한 적절한 훈련여부 확인, 사전

계획된 특정기관의 대응방법 확인 및 모든 시설과 통제구역에 대한 테러리즘

가능성의 정기적 평가를 위한 절차 제도화 그리고 테러리즘 가능성을 감소시

키기 위한 모든 적절한 방법이 취해져야 하는 단계, ② Guarded

Condition(Blue)은 테러리즘에 대한 전반적인 위험이 있는 상태로 이전단계의

조치와 더불어 지정된 비상 대응 또는 지휘소와 통신상태 점검, 초기대응절차

재확인 및 보완 그리고 시민들에게 테러리즘 대응능력 강화를 위한 모든 정보

가 제공되어져야 하는 단계, ③ Elevated Condition(Yellow)은 테러리즘에 대

한 현저한 위험이 있는 상태로 이전단계의 조치와 더불어 핵심시설·지역에

대한 감시활동 강화, 인근 관할지역과 긴급계획에 대한 협조, 테러리즘 위협의

특성이 사전 계획된 대응방법으로 효과적인 대응방법이 가능한 것인지에 대한

평가 그리고 효과적인 우발·긴급대응계획들이 시행되어져야 하는 단계, ④

High Condition(Orange)은 테러리즘 위험이 높은 상태로 이전단계의 조치와

더불어 군부대 또는 지방 법집행 기관, 연방정부, 주정부와 필요한 보안활동

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협조, 공공행사에 대한 추가적인 예방조치 시행 그리고 공공행사 장소 변경

또는 취소, 집회장소 변경 또는 해산과 같은 우발상황절차 시행 준비 그리고

핵심기반시설에 대한 필수요원을 제외한 타인의 접근제한 조치가 시행되어져

야 하는 단계, ⑤ Severe Condition(Red)은 테러리즘 위험이 매우 심각한 상

태로 이전단계의 조치와 더불어 긴급대응에 필요한 인력의 증원 또는 재배치,

긴급대응요원들과 사전에 지정되고 동원된 훈련팀 또는 자원들의 배치, 운송

체계의 가동상태 점검, 경로변경 또는 제한 그리고 정부와 공공시설의 폐쇄조

치가 시행되어져야 하는 단계로 구성되어있다(조선일보, 2003. 12. 23: A2;

DHS Advisory System, 2003). 이러한 시스템을 참고하여 우리의 경계시스템

을 구상해 보면, 먼저 우리나라는 테러리즘에 관련한 정보를 획득하는데 있어

국제협력체제와 테러리즘 정보센터(가칭)를 활용해야 한다. 테러리즘이 국제화

되어감에 따라 국제협력체제를 긴 히 해야하고, 국내에 주둔하고 있는 미군

과 정보측면의 대미(對美) 의존도를 고려할 때 우리의 경계시스템도 미국의

것과 동일한 5단계로 구성하고, 각 단계별 징후목록은 우리의 안보현실과 국

제적 역할, 외교관계 등을 고려하여 구상·적용할 수 있을 것이다.

⑷ 항공보안체계 강화

국제민간항공기구에 따르면 항공보안이란 불법 행위로부터 국제 민간항공

을 보호하기 위한 대책 및 인적, 물적 자원의 총체라고 규정하고 있다. 이는

승객, 승무원, 지상요원 그리고 일반 이용객의 안전이 최우선적으로 고려되는

각종 조치들이 마련되어야 함을 의미한다. 항공테러리즘을 예방·완화하기 위

한 최소한의 조치들은 다음과 같다(최진태, 2002: 8-9).

가) 공항보안

·항공 이용 승객의 신원확인 철저

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·탑승 수속 시 보안질문 이행

·휴대 및 위탁 수하물에 대한 철저한 보안검색 및 의심 가는 물품에

대한 개봉 검색

·외부의 부탁을 받은 물품의 항공기내 반입 금지

·정기적인 순찰활동의 강화

나) 화물 보안

·모든 탑재물에 대한 보안 검색 이행

·화물과 우편물 취급지역의 비인가자 및 외부인 출입통제

·화물 탑재 전 화물칸 내부 검색 이행

·방폭발물 시설 설치

다) 기내 보안

·운항 전 기내 보안 검색의 지속적 실시(공항직원의 부정행위 차단)

·인적, 물적 자원을 이용한 승객의 기내 동향 지속적 파악

·조종실의 철저한 출입 통제

·환승 승객의 휴대 물품 허가 여부 확인 / 재 탑승시의 보안 검사

·기내 방탄 시설 설치

라) 기타

·공항직원에 대한 검색 강화

·항공기 정비 시 비인가자 접근 및 출입통제

·객실 용품 및 기내식 등의 탑재물에 대한 보안 검색

·공항이외의 항공관련 시설의 보안대책 마련(도심공항터미널, 항공사대리

점 등)

·공항 외곽 경비 강화

이러한 조치사항들중 주요 안전대책을 구체적으로 제시하면 다음과 같다

(김지욱, 2003: 116-119).

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첫째, 탑승자 및 수화물에 대한 보안활동

항공테러리즘을 방지하기 위해서는 항공기내에 무기류를 반입하지 못하도

록 철저히 차단하는 것이 필수적이다(유광의, 2002: 82-86). 이를 위해서는 평

상시 승객과 수화물에 대한 검색을 철저히 해야하며, 이를 위해 각종 탐지기

의 새로운 개발과 함께 항공보안활동에 참여하는 인간관리가 효과적으로 이루

어져야 한다. 지난 2002년 월드컵을 계기로 일부 개선된 점은 있지만 여전히

항공보안 전문요원이 부족한 실정이라 추가적인 확보가 시급하다. 또한 인천

공항을 제외한 국내 공항에서 운 하고 있는 일부 검색장비는 구형·노후 장

비로서 신종 폭발물을 탐색하거나 처리하는데 어려움이 있어 신형장비로 교체

가 절실한 상황이다. 특히 테러리스트들이 사용하는 여권은 90%이상이 위조

여권인데다 식별이 거의 불가능하기 때문에 최첨단 여권식별기 개발이 필요하

며, 테러리스트와 관련된 정보를 컴퓨터에 축적시켜 사전검거에 활용해야 한

다(최진태, 1997: 237). 또한 법무부와 협조하여 국제테러리스트 등 입국규제자

들의 명부를 관리하고 출입국심사를 강화해야 한다(진경대, 2003: 40).

둘째, 항공화물에 대한 보안

테러리즘행위에 직접 사용할 수 있는 물품이나 테러범이 직접 운반하지 않

더라도 물품자체가 위험한 것이 항공으로 운송되는 경우가 있었고, 소형 우편

폭발물에서부터 화생방전내지 지대공 미사일에 사용될 수 있는 물품이 위장운

송되는 경우도 있었다. 과거에 중동지역에서는 테러범이 폭발물을 화장용 크

림통, 치약튜브, 담배곽 등에 은닉하여 다니는 것이 발각되기도 하 다. 또한

테러리스트가 비행기에 탑승한 후 화장실에 액체폭탄을 설치하고 중간 기착지

에 내리거나 항공기 납치에 필요한 도구를 숨겨놓고 내리면 중간기착지에서

탑승한 테러리스트들이 이러한 도구를 이용하기도 하 다(황해선, 2004: 155).

특히 항공운송에서는 운송조건이 갖는 특수상황, 즉 고도변화에 따른 기압변

화, 속도변호, 진동 등으로 인하여 기타의 운송방법과는 달리 특별한 절차를

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따라야만 하는 물품이 많다. 그러므로 항공기에 탑재되는 화물은 인가된 보안

절차로 보안 검색을 철저하게 받아야 한다. 특히 수하물만 체크인하고 탑승하

지 않는 경우를 방지하기 위한 조치가 매우 중요하다. 이는 테러분자들이 자

신은 탑승하지 않고 폭탄 등을 탑재시키려는 시도를 예방하기 위함이다. 또한

화물기에 적재되는 화물이나 화물터미널을 통해 여객기에 탑재되는 화물, 면

세품 등 대형 화물은 X-ray등 보안장비에 의한 검색이 불가능한 상태이다 이

는 반드시 개선되어야 할 것이다(월간항공, 2003: 88).

셋째, 항공기 계류장에 대한 보안활동

항공기 계류장 지역으로부터 터미널 빌딩내의 무해지역에 출입을 차단하는

것도 항공테러리즘 예방을 위해 필요하다. 주기중인 항공기에 대한 폭탄설치,

파괴행위 등의 방지를 위한 조치도 필요하다. 앞에서 언급한 바와 같이 공항

외부에서 단거리 휴대용 미사일등을 이용한 항공기 테러에 대한 대비책에 대

해서도 많은 연구와 관심이 필요하다.

넷째, 항공기내의 보안활동

항공테러리즘을 예방하기 위해서는 무엇보다 항공기 탑승이전의 단계에서

철저한 검색 등으로 완벽한 조치가 이루어져야 한다. 그러나 만일 이 단계에

서 허점이 있어 테러범이 기내 탑승한 후 범행을 개시했을 때는 전적으로 객

실내에서 사무장을 중심으로 모든 승무원들이 합심하여 순간적으로 이를 제압

할 수 있어야 한다. 이를 위해서 가스총류, 전자 충격기, 고무탄총 등의 여러

가지 효과적인 수단을 사전에 구비해야 함은 물론이며, 피납 등 비상상황 발

생을 예방하기 위하여 조종사와 객실 승무원간의 암호식 대화도 강구해 볼만

할 것이다. 또한 테러리스트들이 조종실 안으로 난입 할 수 없게 하기 위해서

는 조종실 문을 2중 잠금장치 등으로 견고히 만들어 부착하고 출입이 필요할

때는 인터폰으로 확인한 후 문을 열도록 해야 할 것이다. 이를 위해서는 항공

기 제작사와 협의하여 방탄문 및 보조장비를 설치하여야 할 것이며, 조종실에

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서 객실상황을 항상 감시할 수 있는 CCTV를 장착하는 문제도 여러 가지 방

면으로 검토되어야 할 것이다. 또한 기내에서 범행이 일어났을 때는 조종사는

신속히 가장 가까운 공항에 비상착륙시킨 후 지상에서 문제를 해결하도록 조

치하여야 할 것이다(김지욱, 2003: 119).

⑸ 사이버안보 강화

컴퓨터 바이러스 및 해킹을 통한 국가 핵심체계 파괴 등 사이버 테러리즘

의 위험성이 고조되고 있어 예방에서부터 피해복구까지 범정부 차원의 총체적

인 대책마련이 시급한 실정이다. 실례로 1991년에 있었던 걸프전쟁에 앞서서

미국은 컴퓨터 바이러스를 이라크의 통신망을 통해 몰래 유포시켰다. 그리고

본격적인 공습을 시작하기 전에 이 바이러스는 일시에 이라크 방공망을 무력

화시켰다. 뿐만아니라 유고전쟁에서는 해커들을 동원하여 세르비아의 전력 수

송망을 무력화시킨 적도 있다(박진수, 2003: 103). 지금 우리가 사용하고 있는

컴퓨터의 어딘가에 우리가 알지 못하는 바이러스가 몰래 숨겨져 있거나, 이런

바이러스가 테러리스트의 지령에 따라서 항상 활동을 개시할 준비를 할 수도

있다. 만약 이러한 일이 발생한다면, 국내의 정보통신망이나 항공교통 통제망,

방공망, 미사일 유도체계 등이 일시에 무력해질 수도 있다. 이러한 사이버 테

러리즘으로부터 우리의 정보자산을 보호하기 위해서는 첫째, 사이버 테러리즘

을 처벌하기 위한 법적·제도적 장치가 보완되어야 한다.

둘째, 사이버 테러리즘으로부터 국가 핵심정보기반을 보호하기 위한 기술

개발은 전통적인 정보보안에서 정보보증 및 생존성 기술개발로 변화하 다(박

상서, 2000: 278). 사이버 테러리즘 대응을 위해 기술 및 전문인력이 확보되어

야 한다. 이를 위해 연구기관, 대학 등과 교류를 확대하고 전문교육기관을 설

립해야한다.

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셋째, 국내·외 협력체제를 강화해야 한다. 사이버 테러리즘은 국경을 넘나

들어 자행되는 현실에서 국가간의 합의가 신속히 이루어져야 하며 국내법도

이러한 상황에 맞게 개정되어야 할 것이다.

따라서 우리는 국내 유관기관과의 공조 강화와 더불어 국제적인 해킹사고

대응기구 및 미국의 국가정보기반구조보호센터 등과의 협력을 강화해 나가야

할 것이다(진경대, 2003: 58-59).

넷째, 과거와는 다른 정보 공유 체제를 갖추어야 한다. 사이버 테러리즘에

노출되어 있는 기관은 국제사회와 신속한 정보 공유와 교류가 이루어지도록

해야 한다. 독자적으로 사이버 테러리즘에 대응하는 것은 불가능하다. 누군가

가 경험한 사이버 테러리즘 수법은 곧 낡은 수법이 되므로 새로운 정보 교류

에 적극적으로 나서야 한다.

다섯째, 사이버 테러리즘 특공대는 실시간에 그리고 유동적으로 운 되어

야 한다(안승범, 2002: 126). 여섯째, 전자기 폭탄을 이용한 항공테러리즘을 예

방하기 위해서는 테러리스트들의 항공관련시설 접근을 원천적으로 봉쇄할 수

있도록 경비·검색 등의 보안체계를 강화해야 한다.

마지막으로 사이버 테러리즘을 예방하기 위해 정보와 컴퓨터 시스템을 통

합하고 보안을 확실히 유지하는 것을 주된 목적으로 하는 국가사이버안전센터

와 보안업무 관련기관 그리고 민간부문간의 정보공유 및 협조체계를 강화해

나가야 한다. 사이버 테러리즘은 사적부문의 협조가 반드시 필요한 특별한 문

제이다. 국가사이버안전센터는 정보 보증 기술을 공유하기 위한 교환장소, 정

보 보증을 위한 새로운 기법과 기술의 개발기구, 어떠한 경쟁적인 위협도 허

용하지 않을 독점적인 저장소, 치안, 국가안보, 정책들 그리고 규제들에 대하

여 산업체 요원들로 하여금 훈련을 통해 익숙해질 수 있도록 해야하며, 정보

기반시설에 대한 위협과 관련있는 중요한 정보를 사적 부문과 공유하는 통로

가 될 수 있을 것이다. 이 기구는 핵심적인 기반시설을 보호할 수 있는 기술

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을 개발하고 향상시킬 수 있는 기술적 우수성을 가진 센터이자, 정책, 규제 그

리고 기반시설을 구성하고 있는 기관들에게 향을 미칠 수 있는 활동들을 조

정하는 정부와 산업 부문의 통합 포럼이 되어야 할 것이다(박건 외, 2000:

239-240). 사이버 테러리즘으로 인해 국가기반이 마비되는 것을 방지하기 위

한 가장 핵심적인 요소는 민간·공공·군 등 국가 전분야에서 평소 위협요소

에 노출되지 않도록 효율적인 사전 예방 활동을 실시하고 사고 발생시 신속한

대처로 피해 확산을 차단하는 것이라 할 수 있다. 이를 위해서 현재 운용중인

사이버 테러리즘 대응 매뉴얼의 효과적인 활용과 보완을 위해 주기적인 사이

버 테러리즘 대응훈련을 실시해야 하며, 이는 민, 관, 군 등의 관련기관이 공

동으로 참여하는 방식으로 이루어 져야 할 것이다.

현재 공군에서는 군내 컴퓨터 바이러스 침투를 막고 군사정보를 보호할

수 있는 프로그램을 개발하여 운용중에 있다. 이 프로그램은 불온자료의 접근

과 해커의 침입을 차단하고 비인가 게시판 운용을 탐지할 수 있는 성능을 보

유하고 있어 정보자산에 대한 사이버 테러리즘을 차단할 수 있는 효과적인 프

로그램으로 활성화되고 있다. 또한 신규 프로그램 개발과 병행하여 사이버 테

러리즘 대응능력을 갖춘‘컴퓨터 침해 사고 대응팀(CERT: Computer

Emergency Response Team)의 기능과 능력을 더욱 향상시켜 바이러스 및 해

커에 대한 대응능력을 강화해나고 있다(국방일보, 2004. 5. 13: 1). 국가적인 사

이버 테러리즘 대응차원에서 민, 관, 군 각 분야에서 개발된 프로그램을 함께

공유하고 협조할 수 있는 공동대응체계를 구축하고 확장해 나가는 것은 효과

적인 방안이 될 것이다.

⑹ 국가 핵심기반시설 보호

국가 핵심기반시설은 국가안보와 경제 및 국민생활에 중대한 향을 미치

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는 시설로서 국가기관, 산업체, 전력시설, 방송국, 통신시설, 공항, 항만, 교통

시설, 수원지, 과학시설 등이며 국가적으로 가장 중요한 기능을 담당하고 있는

시설들이다(최춘송, 2002: 103). 미국 국토안전보장부(DHS, 2002)는 국가핵심

기반시설을 다음과 같이 설명하고 있다. 핵심기반시설은“만약 기능이 마비되

거나 파괴될시 국가안보를 위협하고, 국민 건강과 안전, 경제 그리고 우리 삶

에 심각한 지장을 초래하는 자산과 전산기반 체계”이다. 이 시설들과 체계는

국방 및 교역에서 국민의 일상생활에 이르기까지 전 분야에 접한 향력을

미치고 있어 그 기능이 순간적으로 중단되거나 마비될 경우 개인이나 사회는

물론 국가이익에 상당한 손실을 초래할 수 있고, 나아가 국가안보에도 심각한

위협이 될 수 있다. 이러한 국가 핵심기반시설을 항공테러리즘으로부터 보호

하기 위해서는 먼저 국가 핵심기반시설을 설정해야 할 것이다. 본 연구에서는

국가 핵심기반시설을 설정하는데 있어서 Clausewitz13)의 중심이론14)을 적용

하 다. Clausewitz는 전쟁을“우리의 의지를 구현하기 위해 적을 강요하는

폭력행동이다”라고 정의했으며(류제승, 2002: 33), “전쟁을 기획 할 때 첫 번

째 임무는 적의 무게중심이 무엇인지, 어디에 있는지를 파악하고 가능하면 그

것을 단순화하는 일이다”라고 강조했다. 이 논리에 따르면 두 번째 임무는

그 무게중심을 무너뜨리기 위해 아군의 전투력을 한 군데로 집중하는 일이다

(김재명, 2002: 423; 박덕희, 2001: 26-29). 군사전문가들은 Clausewitz의 무게

중심 이론을 전략적 중심, 전술적 중심 이론으로 발전시켰다. 일반적으로 전략

적 중심은 한 국가의 힘의 원천으로 해석되고 전술적 중심은 군사작전이 펼쳐

지는 전장에서 응용되는 개념으로 해석 될 수 있다(김재명, 2002: 423). 「9.11

13) Carl von Clausewitz(1780-1831)는 프로이센의 장군이자 전쟁이론가, 전쟁철학자

이다. 그의 저서「전쟁론」은 정치적 관점에서 전쟁을 규명하고 철학적 이성으로

전쟁의 본질을 규명하고 있다(류제승, 2002).

14) Clausewitz는“중심은 대부분의 무게가 가장 도높게 집중되어 있는 곳에 항상

존재한다. 전투력에도 일정한 중심들이 존재하며 전체 전투력은 이 중심들을 기초

로 통일성과 응집력을 보유한다”라고 설명하고 있다(류제승, 2002: 497).

- 115 -

항공테러리즘」을 중심이론에 적용해 볼 때 테러리스트들은 미국의 전략적 중

심을 미국의 여론으로, 전술적 중심을 미국 자본주의와 군사력의 상징적 건물

인 세계무역센터와 국방부로 설정했다고 볼 수 있다. 이로 인하여 테러리스트

들은 전략적 중심을 격파하는데는 실패했지만 전술적 중심을 공격하여 일시적

으로 미국을 테러리즘의 위기에 빠뜨려 미국의 경제와 안보에 심각한 위협을

가하 다고 볼 수 있다. 만약 전략적 중심을 격파하여 여론의 향으로 미국

의 정책에 변화가 있었다면 「9.11항공테러리즘」은 더욱 성공적인 테러리즘

으로 기억되고 있을 것이다. 이와 같은 이론을 바탕으로 우리는 우리나라의

중심을 명확히 규명하고 중심을 적으로부터 보호해야 한다. 따라서 국가 핵심

기반시설이라는 것은 우리의 중심에 해당하는 것이라 생각할 수 있다. 시각에

따라서는 현대의 테러리즘을 저강도 분쟁의 형태 또는 새로운 전쟁의 형태로

까지 보고 있는 시점에서 테러리즘으로 우리의 중심이 기능을 상실하거나 파

괴된다면 이는 우리 국가의 존립자체가 위협을 받는 상태로 빠지게 될 수 있

다는 것이다. 이러한 중심 이론에 근거하여 국가 핵심기반시설을 설정하고 이

를 항공테러리즘으로부터 보호하기 위한 방안을 구상해보면, 먼저 국가핵심기

반시설이 파괴될 수 있는 항공테러리즘 유형은 항공기 납치 후 국가핵심시설

에 대한 자살테러리즘이라고 볼 수 있다. 이러한 항공테러리즘으로부터 국가

핵심시설을 보호하기 위해서는 설정된 국가핵심기반시설의 인공위성좌표체계

(GPS: Global Positioning System)를 확보하고, 이를 공군의 C4I체계와 연계

하여 항공테러리즘에 대응할 수 있는 체계를 구축해야 한다.

- 116 -

<표4-2> 국가 핵심기반시설의 범주 및 보호 요소

국가핵심

기반시설주 요 요 소 요 구 수 준

국가지휘·통

제기구 및

정부 기관

·국가 기능의 계속성 유지를 위한 중앙정

부 및 지방정부의 능력

·중앙정부 및 지방정부의 비상상황에 대한

대응능력 유지

·정부에 대한 국민의 신뢰도가 높아야 함

정보, 통신

시설

·컴퓨터 및 정보통신장비, 소프트웨어

·자료 및 정보의 처리, 저장, 송신

·정보 및 자료관리 요원

·기 에 해당하는 정보

·정보기술시스템의 기능유지

·자료의 손상 및 유출방지

·비상선로 확보

전기 시설·발전소, 송전 네트워크

·발전시설에 필수적인 연료의 저장 및 운송

·최소의 간섭이 허용될 정도의 전기 공급

·비상선로 확보

수송 시설

·국가 공체계

·민간항공기, 공항

·국도, 고속도로, 개인차량

·항만, 해상로

·대중교통수단(버스, 철도 등)

·파이프라인(천연가스, 석유등)

·항공교통의 안전하고 원활한 흐름

·대중교통수단의 장시간 지연없이 효과적인

작동

·유해물질의 안전하고 효과적인 수송

군사 시설·군사시설, 군부대

·지휘통제시설 및 능력

·군사시설, 부대 및 인원의 심각한 장애 없

이 작전수행

·군에 대한 국민의 신뢰도가 높아야 함

정유 및

저장시설

·생산 및 저장시설, 정유처리 시설

·천연가스 및 원유운반을 위한 파이프라인,

선박, 트럭, 철도시스템

·생산, 저장과 국민 각자에게 방해 없이 안

전하고 효과적으로 배급

급수 시설

·상수원, 저수시설

·정수 및 정화시설

·폐수 및 방화수시설

·확실한 가용 급수 유지

·비상급수체계 유지

금융 시설·상업조직, 투자기구, 환전 및 무역거래소

·저장·투자, 환전, 지급

·금융시스템 보호

·국민에 향을 주지 않도록 물리적 및 전

자적 안전유지

대중 시설·신체적 안보

·복지

·정부기관의 대응능력을 초과하는 대량사상

자가 발생하는 테러공격 차단

자료: McKenzie(2000: 60-64) 재구성.

- 117 -

위 <표 4-2> 에서 설명하고 있는 것과 같이 국가 핵심기반시설을 9가지로

범주화하 다. 요구수준은 각 핵심 기반시설들이 제 기능을 유지하기 위해 각

시스템이 어느 정도로 작동되어야 하는지를 나타내고 있다. 이러한 요구수준

을 바탕으로 세부적인 예방·완화 방안을 수립해야 할 것이다(최춘송, 2002:

105). 이러한 국가 핵심기반시설을 보호하기 위해서는 핵심기반시설에 관한

민감한 정보를 정부와 개인 기업체간의 정보를 공유할 수 있는 프로그램도 개

발되어야 한다. 미국의 경우 현재 이와 같은 개념으로 PCII(Protected Critical

Infrastructure Information)프로그램을 개발하여 적용하고 있다

(www.dhs.gov/). 테러리즘으로부터 국가 핵심기반시설을 완벽히 보호하는 것

은 매우 어려운 일이다. 따라서 이러한 핵심기반시설은 설계단계에서부터 잠

재적 위협을 고려하여 피해를 최소화하고 효과적인 대응에 필요한 첨단장비와

체계를 구비하도록 해야 할 것이다.

2) 항공테러리즘 위기예방의 간접적 접근

대테러리즘에 대한 제도는 제도의 합의과정에서 발생하는 제도의 보편성과

구체성의 긴장관계로 인해 제도화 자체에 근본적인 한계가 있다. 테러리즘의

주체는 국가에서 조직으로 그리고 네트워크화되고 분자화된 개인으로 바뀌고

있고, 테러리즘 조직에 대한 자산동결도 허점이 있으며 테러리즘에 소요되는

비용도 그리 많지 않다. 또한 테러리즘 주체에 대한 보복공격도 성공보다 실

패가 많았으며 그 성과도 미미하다. 특히 자살폭탄테러리즘과 함께 테러리즘

의 주체도 사라지기 때문에 보복공격의 대상도 규명하기 어렵고, 보복공격은

또 다른 보복공격을 가져오는 피의 악순환만 재생산하고 있다. 또한 국제연대

의 측면에서는 보잘것없으나 개별국가의 입장에서는 가장 적극적인 테러리즘

대상에 대한 보호도 한국가가 조지오웰의‘1984년’15)이 되지 않는 한 불가능

- 118 -

하다(김열수, 2002: 104-105). 그렇기 때문에 우리는 대테러리즘을 테러리즘이

발생할 수밖에 없는 근본원인에서 접근해야 할 필요가 있다. 냉전 시대의 테

러리즘은 주로 민족해방·국가독립 그리고 좌익 혁명에 목적을 둔 것이었다.

냉전 초기에는 민족주의적 색채가 테러리즘의 주류를 이루었으나 시간이 지나

면서 이념적 색채가 테러리즘의 주류를 이루었다. 그러나 탈냉전이 되면서 민

족해방·국가독립을 위한 테러리즘과 좌익 혁명을 위한 테러리즘은 현격히 감

소되었다. 전자가 감소된 이유는 1950-1960년대에 많은 신생국가들이 탄생됨

으로써 테러리즘의 근본원인이 제거되었기 때문이고, 후자가 감소된 이유는

소련과 공산권의 붕괴로 이 역시 테러리즘의 근본원인이 해소되었기 때문이

다. 최근의 테러리즘 원인 중 가장 근본적인 것은 사회·심리적인 요소로서의

좌절감이다.「9.11항공테러리즘」은“이스라엘의 이익을 옹호하는 미국의 자세

에 대한 아랍민중의 좌절감”에 근본주의라는 이슬람의 이단적 종교색채 그리

고 세계화로 인한 좌절감이 조금 가미되었을 뿐이다. 좌절감은 이슬람 세계에

만 국한되는 것은 아니나, 국제사회는 이 좌절감을 해소시켜야 테러리즘을 진

정으로 예방할 수 있다(김열수, 2002: 86-105). 좌절감에 대한 해소는 대테러

리즘에 소요되는 노력의 일부 또는 경비의 일부만으로도 충분하다. 국제사회

가 테러리즘의 원인을 제거하기 위해 노력하기보다는 테러리즘의 주체나 수단

및 방법제거를 위한 제도화에만 집착하는 한 테러리즘은 사라지지 않을 것이

다.

우리는 테러리즘 위기관리를 위해서 hard power 와 soft power16)를 필요

에 따라 탄력적으로 조화시켜 사용할 필요가 있다. 테러리즘을 근절하기 위해

15) 조지오웰(1903-1950)의 소설「1984년」은 1949년 작품으로 개인의 자유가 철저히

통제되는 전제체제의 미래사회를 예측한 소설이다(허명구, 1997: 136-138).

16) hard power는 군사력이나 경제력에 의한 강제·강압적인 힘을 의미하고,

soft power는 위협이나 보복이 아니라 설득과 유도를 통하여 목표를 달성

하는 능력으로 문화와 이념, 정치적 제안, 정책 등에서 나오는 힘을 의미한

다(Nye, 2004: 7).

- 119 -

서는 그 원인을 명확히 파악하고 원인을 제거해야 한다. hard power는 현존하

는 테러리즘 단체 또는 테러리스트들에 대응하는 데 효과적이다. 그러나 전

세계적으로 새로운 테러리스트와 단체를 출현시키는 토양을 모두 제거하는 것

은 불가능하다(Korea Herald, 2004: 7). 현재 미국은 반테러리즘 전쟁을 수행

하는 과정에서 hard power 사용에 의존하고 있다. 이는 테러리즘조직들에게

동조자를 더 쉽게 구할 수 있는 명분을 제공했고 접한 관계를 유지하며 서

로 협력해야 할 이슬람 제국과의 관계도 소원하게 만들었으며, 끝이 없는 전

쟁을 만들어가고 있는 것이다(황해선, 2004: 399-400; 조선일보, 2004. 4. 5:

A15). 우리는 테러리즘에 대응하기 위해 목표에 따라 hard power 와 soft

power를 구분하여 테러리즘을 예방하는데 사용해야 할 것이다. 테러리즘을 근

절하기 위해 가장 근본적인 것은 테러리즘 발생원인이 되고 있는 객관적인 환

경요소 자체를 제거하는 것이다. 이것은 테러리즘의 발생원인이 되는 정치적,

사회적 환경을 개선시키는 것을 의미한다. 테러리즘 예방을 위한 환경조건 개

선의 중요성은 Marighella가 말한 폭력사용 전술에 있어 상황적 분위기 조성

을 강조한데서 잘 나타나고 있다(최진태, 1997: 235). Marighella는 그의 저서

‘도시게릴라를 위한 소책자’에서 “정부의 탄압이 강화되고 사회적 혼란이 고

조되는 환경 속에서 더욱 공격적이고 난폭해져야 하며, 빈틈을 주지말고 파괴,

납치로 걷잡을 수 없는 혼란으로 확대시켜 나가야 한다”라고 언급하고 있다.

이는 테러리즘을 통해서 지향하고 있는 목표달성을 위해서는 정치적, 사회적

으로 혼란과 혼돈이라는 환경적 조건이 필요하다는 것을 의미하고 있다. 따라

서, 테러리즘 발생의 근원이 되고 있는 정치적 불안정, 비탄, 좌절, 억압과 불

신, 경제적 빈부격차에서 초래되는 상대적 박탈감, 불안심리, 실업, 빈곤 등 정

치, 사회, 경제, 심리적인 면에서의 테러리즘의 원인이 되고 있는 제반 요소들

을 제거하거나 점진적인 개선을 함으로써 테러리즘의 온상을 사전에 방지해야

하는 것이다. 다른 접근 방법은 심리적인 접근방법이라 할 수 있는데, 이것은

- 120 -

테러리스트나 테러리즘 조직으로 하여금 테러리즘을 포기하도록 유도하는 것

으로 모든 가능한 수단을 동원해서 테러리스트로 하여금 테러리즘 실행을 자

제하도록 하는 것이다. 심리적 강압에 의한 테러리즘의 포기 가능성은 테러리

즘이라는 폭력행위를 통해서 자신이 웅적 존재라는 것을 알리거나, 정부당

국의 정책을 변경시키거나, 작전에 투입되어 체포된 동료 테러리스트의 석방

을 달성하거나, 요인을 납치하여 석방조건으로 금전을 강탈하거나 그리고 국

제관계를 악화시키고자 하는 목적달성을 추구하는 것 등이 불가능하다는 것을

인식시킴으로써 가능하다(최진태, 1997: 235-236). 이러한 간접적 접근 방법을

바탕으로 북한에 의한 테러리즘을 예방하기 위한 방안을 모색하기 위해서는

먼저 북한의 의도를 명확히 파악해야 할 것이다. 북한은 1991년 걸프전 이후

핵, 생·화학무기 등의 대량살상무기와 테러리즘정책을 바탕으로 하는 비대칭

전략을 구사하고 있다. 북한이 계속해서 대남 적화 통일을 목표로 하여 비대

칭 전략을 구사하는 한 우리의 대북한 테러리즘정책은 장기적인 안목에서 안

보정책 차원에서 위기관리정책의 일환으로 다루어지고 대응태세가 검토되어야

한다(남주홍, 2002: 167). 현재 북한은 심각한 식량난, 경제난으로 정권자체의

생존을 위협받고 있는 실정이다. 우리는 현재 햇볕정책과 경제협력을 통하여

무역 및 교류를 확대하고 구호품, 비료 등의 지원을 통하여 평화통일 환경을

조성하고 있다. 지금 북한이 가장 필요로 한 것이 무엇이고, 가장 절실한 것이

무엇인지 파악하고 조건적 거래17)를 통하여 우리의 안보를 위협하는 요소들을

제거해 나가는 것도 효과적인 방법이라 할 수 있다. 다음으로 국제테러리스트

에 의한 테러리즘을 예방하기 위한 간접 접근 방법을 구상해 보면, 국제테러

리스트에 의해 우리나라에 테러리즘이 자행된다면 그 원인은 미국의 이라크

전쟁에 전투병을 파병하기 때문일 가능성이 크며, 다른 원인은 최근 국제 테

17) 북한은 현재 심각한 식량난으로 인하여 ‘식량 대 평화’와 같은 조건적 거래를

희망하고 있다(이홍동 외, 2003: 237).

- 121 -

러리즘단체인 알-카에다가 모든 이교도 국가들 내에서 테러리즘 활동을 할 것

을 산하 조직원들에게 지시 한 것처럼 비이슬람권 국가에 대한 종교적 이유로

테러리즘이 자행될 수 있을 것이다. 또 이라크 파병 국가들을 전략적 공격 목

표 목록에 올려놓았다고 독일 제2공 TV ZDF방송이 보도했다(연합뉴스,

2004. 4. 3). 이라크 전쟁에 파병은 미국과 동맹관계로서 북한의 핵, 대량살상

무기 문제 해결과 국가안보를 고려할 때, 파병 결정을 철회하는 것은 현실적

으로 어렵다고 본다. 파병국가에 대한 테러리즘의 근본원인은 이슬람권의 반

미 감정과 이슬람권 내부문제에서 기인한다고 볼 수 있다. 이러한 원인을 제

거하기 위해서 먼저 이라크 국민들에게 우리의 파병을 긍정적으로 받아들일

수 있도록 현지 언론을 호의적으로 반전시킬 필요가 있다. 이를 위해서는 현

지 언어와 문화에 정통한 민간 전문가와 NGO의 역할이 절대적으로 필요하다

(이원삼, 2004: 60-62). 우리의 파병이 이라크의 치안과 재건을 위한 것임을

강조하고, 이슬람 문화와 종교적 관습을 이해하고 그들의 문화를 존중하는 마

음으로 접근한다면 파병국에 대한 반감 원인을 제거할 수 있을 것이다. 과거

우리는 중동의 경제건설에 많은 근로자들을 보낸 경험이 있다. 이러한 경험을

바탕으로 이슬람권과 문화적·문명적 친화력을 넓이고 외교적·문화적·경제

적 상호의존성을 높여 우리에 대한 긍정적 인식과 신뢰를 갖도록 노력해야 한

다. 이슬람 원리주의세력들은 자신들의 민주주의 실패, 민중권력의 수립실패,

빈곤 그리고 자신들의 압제적인 왕조정권에 대한 분노를 외부로 표출하고 있

다. 이라크 전후 재건사업에 참여하는 우리정부와 민간기업들도 이러한 이슬

람권 내부의 문제를 인식하고 만일의 사태에 대비해야 할 것이다. 또한 이슬

람 원리주의 세력이 확산되지 않도록 이슬람 국가와의 협조를 통해 테러리즘

을 근본적으로 대처해야 할 것이다(황해선, 2004: 440). 테러리즘이

Huntington의 이론처럼 문명의 충돌의 시발점이 되지 않게 하기 위해서는 문

화의 다양성을 수용하고 동질성을 모색하는 것이 바람직하다(이희재, 2003:

- 122 -

438). 문명과 문명을 이어주는 끈은 경제만으로는 부족하다. 문명간의 대화는

우선적으로 사회적 행위자들, 경제와 예술, 정당, 노조, 협회, 종교공동체, 비정

부기구(NGO)의 과제이다. 동맹을 맺고 경제적으로 협력하는 것, 비정부 부문

을 강화하고 인권, 특히 여성의 권리를 진흥하는 것, 그리고 물론 관용이야말

로 문명 충돌을 문명 공존으로 바꾸는 가장 훌룡한 방법이다(이 희, 2001:

317). 마지막으로 국내불만세력에 의한 테러리즘을 예방하기 위해서 우리는

특히, 국내에 들어와 있는 외국인 노동자들의 관리에 역점을 두어야 할 것이

다. 우리나라에는 현재 중국, 나이지리아, 몽골, 파키스탄, 방 라데시 등 많은

외국인 노동자들이 들어와 활동하고 있다. 이들 중 동남아시아 노동자들은 이

슬람교도들이 대부분이다. 이들에 대한 인권, 임금, 복지, 건강, 불법체류 등

의 문제가 최근 우리사회의 중대한 관심사항으로 부각되고 있다. 이러한 문제

들로 인하여 이들이 우리 사회에서 상대적 박탈감을 갖지 않도록 정부와 민간

단체가 다각적인 노력으로 외국인 노동자들의 인권을 보호해야 할 것이다. 얼

마 전 외국인 노동자에 대해 무료로 사랑의 의술을 펼치고 있는‘라파엘 클리

닉’이 운 되어 외국인 노동자들이 우리의 푸근한 인심과 살맛나는 한국생활

을 느끼게 하고 있다(스포츠서울, 2004: 27). 이처럼 정부는 민간단체의 봉사활

동을 적극 권장하고, 필요한 자원을 지원하여 외국인 노동자 뿐만아니라, 우리

사회의 소외된 구성원들을 보호하여 테러리즘 환경을 근절해야 할 것이다.

2. 항공테러리즘 위기대비

테러리스트들이 유발한 재난을 위한 대비는 위해분석에 달려 있다. 가용자

원들의 목록과 실험계획들이 포함된 능력평가는 자연재해를 위한 그것과 근본

적으로 동일한 것이다. 그러나 양자간의 주된 차이는 예를 들면, 공격당할 수

있는 모든 지역들과 위협을 받고 있는 모든 사람들을 확인해 내고 그들의 추

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악성의 정도를 평가하는 것과 같은 노출상태의 인식에 있는 것이다. 자살테러

리즘은 예외적이지만, 테러리스트들은 전형적으로 자신들에게 거의 해를 입히

지 못하는 목표물들을 선택하며, 따라서 테러리스트들의 정치적 목적들이 명

백하게 교정되고 매우 세부적으로 밝혀지기 전까지는 목표확인을 하기가 어렵

다. 그러나 그들은 또한 비교적 일반인들의 접근이 쉽게 허용되며, 외국인 테

러리스트들의 경우에는 공격의 전후에 탐지를 피할 수 있는 기회가 허용되는

지역에서 목표물들을 선택하는 경향이 있다. 비록, 1970년대 초반 이후부터 엄

격해진 공항보안체계가 비행기들과 공항시설들에 대한 공격의 횟수를 분명히

감소시켰음에도 불구하고, 국제공항들, 대도시들, 주요국제행사장들, 휴양지들

그리고 외국인들이 의심받지 않는 지역들은 테러리스트들에게 공격을 위한 최

고의 기회들을 제공하는 장소이다. 따라서, 그러한 지역에서 테러리즘의 가능

성은 아직도 높으며, 위험성의 확인과 규정은 그러한 가능성을 충분히 고려한

것이어야만 한다. 이와 마찬가지로 테러리스트의 공격으로 야기될 수 있는 파

괴의 가능성 때문에 전력, 수도, 통신 그리고 운송체계와 같은 중요한 생활지

원체계들의 취약성도 고려되어야만 한다(이황우·한상암, 1996: 111-112).

1) 보고체계와 지시체계의 단순화

테러리즘 대응에서 보고 및 대응절차가 순차적인 정보처리과정을 거치기

때문에 정보전달 속도가 지연될 가능성이 있고, 불리한 정보는 중간에서 여과

(filtering)되어 신속한 대응이 어렵다. 1993년에 발생한 미국 LA 지진사고의

경우 정확히 14분만에 클린턴 대통령에게 보고되었으나, 일본 고배에서 1994

년 1월 17일 오전 5시 46분 발생한 미그니투트(M) 7.2의 대지진은 2시간 가까

이 경과한 오전 7시 30분에서야 무라야마 도미이치 당시 총리에게 보고되었다

(이상팔, 2002: 12). 이 때문에 초기대응이 늦어져 피해를 최소화하는데 실패했

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다. 이는 사건현장에서 최고 위기관리책임자까지 신속히 보고가 이루어져야만

이 보고를 참고로 모든 대응조치가 다시 하위체계로 전달이 되고 위기관리체

계가 효과적으로 작동이 된다는 것을 입증한다. 특히 항공테러리즘의 경우 납

치에서 자살테러리즘으로 이어지는 상황에서 효과적인 대응을 위해서는 신속

한 보고체계가 필수적이라 할 수 있다. 이러한 과정을 전쟁수행에 적용한

John Boyd의 OODA18)(Observation-Oriented-Decision-Action) 사이클을 항

공테러리즘 위기관리에 적용하는 것도 효과적일 것이라 판단된다(권 근,

1999: 286-287). 이 사이클의 핵심은 신속하고 정확한 정보의 제공이다. 따라

서 보고단계가 최고 책임자에게 전달되는 상향적 보고단계와 상부의 지시사항

이 하부 일선조직들에게 전달되는 하향적 보고단계를 단순화시키는 것이 필요

하다. 보고체계의 다단계에서 나타나는 문제점을 해결하기 위해서 대테러리즘

위기관리체계에서 고려해야 할 사항은 하나의 단위(unit)가 외부의 정보나 명

령을 접수하여 처리되고, 여기서 처리된 정부가 산출되어 다른 단위의 투입으

로 전이되는 순방향 신경망(forward network)의 구축과 이러한 산출이 상부에

전달되어 다시 역으로 내려와 자신의 단위로 투입되는 순환적 신경망이 효과

적일 수 있도록 단순화 체계구축이 필요하다(이상팔, 2002: 12).

2) 항공테러리즘 전문 대응요원 관리

미국의 한 보안전문가는 인간은 경험을 통해서 위험을 파악하는 능력을 갖

추고 있기 때문에 보안대책에서도 인적요소가 중요함을 강조하고 있다(조선일

보, 2004. 1. 31: D5). 따라서, 항공테러리즘에 효과적으로 대응하기 위한 방안

18) John Boyd는 모든 이성적인 인간들은 주기적으로 ‘관찰·상황파악·의사결정·

행위’를 반복하면서 행동한다고 주장하 다. 이러한 관점에서 보면 전쟁에서의 승

리란 이러한 사이클을 누가 먼저 완료할 수 있는가에 따라 달라지는 문제다(권

근, 1999: 286).

- 125 -

중 우선적인 것은 항공테러리즘 대응 전문요원의 효과적인 관리방안을 모색하

는 것이라 할 수 있다. 이를 위한 방안을 제시해 보면 다음과 같다.

⑴ 항공(공항)보안요원 일원화, 전문화 관리와 보안주체 단일화 운

항공테러리즘을 예방하고 승객 등에게 불편을 최소화하기 위해서는 첨단

보안장비 운 과 더불어 사명감이 투철한 전문화된 보안요원들을 배치, 운

하여야 한다. 이를 위해 보안요원을 직업화, 전문화 할 수 있는 제도적 보장책

이 우선되어야 한다. 미국이나 캐나다는 보안요원을 공무원으로 하고 있으며

유럽은 공항당국이 직접 운 하거나 보안 자회사를 설립하여 운 함으로써 보

안요원의 전문화와 보안임무에 효율을 배가시키고 있다. 공항 내 보호구역 출

입통제 및 주요 시설보호를 위해 실시되는 경비 보안과 항공기에 탑승(재)되

는 항공승객과 화물에 대한 보안검색 등의 주체도 단일화하여 일관성 있고 효

율적인 보안업무를 수행해야 할 것이다. 일례로 스위스 쮜리히 공항은 경찰에

비용을 제공하고 경찰이 공항보안업무 전부를 수행하고 있다(월간항공, 2003:

89).

⑵ 항공테러리즘 전문 특공대 운

전문 특공대의 운 의 목적은 항공테러리즘을 사전예방·완화하기 위해서

그리고 항공테러리즘 발생시 효과적 대응을 위한 것이다. 테러리스트들이 투

항하지 않고 항공기 납치의 범행을 계속한다든가, 또는 항공기사보타지를 자

행한 후 인질을 납치하여 억류한다든가, 항공시설이나 대기중인 승객들에게

습격을 가하여 인질을 탈취한 후 항공기 납치를 기도한다는 등 다양한 유형의

항공테러리즘을 자행하거나 또는 범행을 계속할 때에는 무력공격으로 그 범행

- 126 -

을 종결시키는 방안도 항공테러리즘에 대한 하나의 효과적인 방안이 될 수 있

다(제성호, 1991: 216). 현재 국정원, 국방부, 정보통신부 등 관련 부처와 민간

전문가로 구성된 사이버특공대 운 은 매우 고무적인 일이라 할 수 있다.

⑶ 항공테러리즘 유형별 전문 대응요원 확보·양성

앞에서 살펴본 항공테러리즘 유형들 중에 생·화학 테러리즘, 핵·방사능

테러리즘, 사이버 테러리즘에 대응하기 위해서는 각 분야의 전문적인 지식과

기술을 갖춘 전문요원을 필요로 하고 있기 때문에 이에 대한 확보가 시급하고

장기적인 계획으로 전문대응요원을 양성하는 프로그램 개발이 있어야 한다.

현재 국내에는 대테러리즘 전문요원이 거의 전무한 실정이다. 특수 대학이

라고 할 수 있는 경찰대학, 국방대학, 육군대학 등에서도 한 과목의 일부분으

로 테러리즘 문제를 다루고 있지만, 이것도 학부 과정만 있고 대학원 과정은

개설돼 있지 않다. 테러리즘 문제를 강의하는 교수진도 대부분 전쟁사, 국제

법, 국제정치학 등을 전공한 사람들이어서 테러리즘을 학문적으로 연구할 수

있는 여건은 상당히 열악하다. 따라서 우선적으로 국채대학 및 대학원 공안관

련학과에 테러리즘 관련 과목을 신설하여 대테러리즘 전문교육을 실시하고,

관련기관간의 유기적인 협조체제를 구축하여 실무에 접목할 수 있는 시스템을

구축해야 할 것이다(진경대, 2003: 100).

⑷ 항공테러리즘 전문 대응요원 교육 및 훈련

첫째, 항공보안요원의 전문화를 위해서 체계적인 보안교육이 필수적이라

할 수 있다. 항공안전 및 보안에 관한 법률이 제정되면서 보안검색 교육은 법

제화되고 보안검색 교육기관을 지정하고 있다. 그러나 경비보안분야는 배제된

- 127 -

채 보안검색에만 국한하고 있고, 교육기관, 교육과목, 과정 등이 일부기관으로

제한되고 있으며, 보안교육 교육기관으로 지정이 되었어도 강사, 시설, 장비

등 교육여건이 미흡하여 공항 또는 항공보안 주체의 특성에 맞는 항공보안 교

육, 훈련이 활성화되지 못하고 있는 상황이다.

둘째, 비상시를 대비하여 객실 남자 승무원의 탑승비율을 연차적으로 확대

하는 방안도 고려할 수 있다. 객실 승무원에 대한 보안교육 및 훈련강화를 위

해서 항공테러리즘 사례에 대한 워크숍 및 기내 테러리즘에 대한 가상 시나리

오에 따른 모의훈련을 추가하여 실시하고 기내 보안장비(방폭담요 등)와 무기

사용법에 대한 훈련을 강화해야 할 것이다. 비상시 적용하기 위한 가상 시나

리오는 매우 상세하고 구체적이어야 한다. 책임체계와 보고체계가 명확해야

하며, 관련자들이 평소에 완전 숙지할 수 있을 정도의 모의 훈련이 되어야 한

다(김지욱, 2002: 119).

셋째, 현재 테러리즘 위기관리 체계의 신속하고 효과적인 가동을 위해서는

상황발생 인지시부터 대응 및 복구단계까지의 소요시간을 최대한 단축해야 한

다. 신속하고 정확한 상황판단과 대응방안 결정을 위해서는 정확한 정보가 제

공되어야 한다. 이를 위해서는 결정과정에 참여하는 구성원의 위기에 대한 인

지도와 학습 능력을 파악하고 이를 교정해 나가기 위한 노력이 필요하며(이재

은, 2000: 56), 신속한 상황판단과 의사결정을 위한 실질적 훈련이 요구된다.

통상 의사결정에 참여하는 구성원들의 훈련에서 나타나는 문제는 관련기관간

의 협조문제이다(Waugh & Sylves, 2002: 151).

넷째, 소방, 경찰, 의료지원요원과 같이 테러리즘으로 인한 재난에 초기대응

하는 요원 및 일반 시민을 대상으로 하는 항공테러리즘 대응 방법 교육 및 정

보제공이 이루어져야 한다. 이러한 교육에는 항공테러리즘 발생시 필요한 행

동요령, 응급처치방법, 경보체계, 대피절차, 대피시설위치, 신고방법, 생·화학

물질 식별요령, 감염 증상, 소화시설 사용법 등이 포함되어야 하며, 주기적이

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고 반복적인 훈련이 되어야 한다. 또한 테러리즘에 대응하는 정부의 활동을

적극 홍보하여, 국민적 공감대를 형성하도록 노력해야 한다.

다섯째, 항공테러리즘으로 발생한 재난상황 통제훈련이 필요하다. 이러한

훈련의 시나리오는 새로운 유형의 테러리즘으로 인한 복합적인 상황이 부여되

어야 하며, 테러리즘위기관리전담기구를 중심으로 국가정보원, 중앙재난안전대

책본부 및 지방정부와 긴 한 공조체제 가동상태도 점검되어야 한다. 신속한

재난통제를 위해 민, 관, 군, 경찰이 공조체제를 유지하는 형태의 중앙수습지

원단이 가동되어야 한다. 현재 실시하고 있는 민방위훈련을 새로운 유형의 테

러리즘 대응에 적합한 훈련으로 발전시켜 나가는 것도 효과적인 방법일 것이

다.

3) 항공테러리즘 위기대응 훈련프로그램 개발

현재 우리의 항공테러리즘 대응 훈련의 가상 시나리오는 주로 테러리스트

들이 항공기를 납치 후 비상착륙한 상황에서 특공대 투입으로 테러리스트들을

진압하는 형태와 공중에서 여객기가 납치된 상황으로 공군의 전투기를 출동시

켜 감시비행과 강제착륙유도 형태로 이루어지고 있다. 그러나 변화하는 항공

테러리즘 유형에 효과적으로 대응하기 위해서는 유형별로 다양하고 복합적인

위기상황을 부여하여 대응하는 훈련이 필요하다. 이러한 훈련을 위해서는 다

양한 위기대응 훈련프로그램 개발이 되어야 하며, 주기적이고 반복적인 훈련

이 되어야 한다. 훈련프로그램 개발을 위한 몇 가지 시나리오를 제시해 보면

다음과 같다.

① 「9.11항공테러리즘」과 유사한 형태로 테러리스트들이 여객기를 납치

하여 국가 핵심기반시설에 자살테러리즘을 감행하는 상황.

「9.11항공테러리즘」과 유사한 유형의 항공테러리즘으로부터 국가 핵심기

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반시설을 보호하기 위해서‘공군력을 활용한 국가 핵심기반시설보호 프로그

램’을 개발하는 것이 효과적이라 판단된다. 「9.11항공테러리즘」처럼 여객기

를 납치하여 국가 핵심기반시설에 자살테러리즘을 감행한다는 가상 시나리오

를 바탕으로 프로그램을 가동한다면, 공군의 C4I체계에 국가 핵심기반시설 위

치(GPS좌표)자료를 구축하고, 핵심기반시설을 중심으로 조치·대응하기 위한

기준선을 설정한다. 여객기가 납치되었다는 것은 공군의 C4I체계와 항공교통

관제소를 활용하여 신속히 탐지 가능하다. 여객기 납치 상황을 인지한 후, 공

중에 체공중인 전투기를 투입하거나, 지상 비상대기전력을 출동시켜 감시비행,

강제착륙유도 등의 조치를 취해도 계속해서 핵심기반시설로 비행을 강행하면,

사전에 설정된 기준선에 따라 공군력으로 단계별 대응을 해나가서 납치된 여

객기가 핵심기반시설에 충돌하는 것을 방지함으로써 「9.11항공테러리즘」과

같은 대 참사를 막을 수 있을 것이다.

② 테러리스트들이 소형항공기 또는 헬리콥터를 이용하여 인구 집지역에

생·화학무기를 살포하는 상황.

항공교통관제소에 사전 보고되지 않은 항적 포착 즉시 공군 중앙방공통제

소와 협조하여 체공중인 전투기 또는 지상비상대기 전력을 출동시켜 감시비행

및 인구 집지역 접근거부 비행을 실시한다. 이와 같은 조치에 응하지 않을

경우 최종적으로 인구 집지역에 접근하기 전에 격추한다.

③ 테러리스트들이 지대공 무기로 이·착륙단계의 민간 여객기를 공격하는

상황.

일차적으로 공항주변의 테러리스트들이 미사일 발사가 용이한 지점에 대한

순찰활동으로 사전에 저지해야 한다. 고가의 장비이기는 하지만 여객기에 대

(對)미사일 장비19)를 장착하는 방안도 고려해 볼 필요가 있다(최진태, 1997:

19) 이스라엘에서 항공기용 미사일 방어시스템을 장착했다는 정보도 있으나 너무나

고가의 장비로 도입하기에는 재정적 부담이 많으나 검토해야 할 과제이다(김지욱, 2003: 119).

- 130 -

95).

④ 테러리스트들이 전자기 폭탄20), 바이러스 침투 또는 해킹으로 공항의

항공운항관련시설에 장애를 유발하는 상황.

이러한 상황이 발생되면 항공교통관제소는 이러한 상황을 즉시 공군중앙방

공통제소에 알리고, 사전 협조된 보조시스템으로 공군중앙방공통제소가 민간

항공기를 통제하여 안전하게 분리시킴으로서 공중충돌과 같은 대형 참사를 예

방한다. 이러한 상황에 효과적으로 대응하기 의해서는 항공교통관제소와 공군

중앙방공통제소 간의 주기적인 훈련이 필요하다. 예를 들면, 사이버 테러리즘

으로 항공교통관제소 기능마비시 정상기능회복 전까지 공군의 중앙방공통제소

가 한국 공내의 항공기를 관제하는 훈련이다.

4) 항공테러리즘 위기대응 매뉴얼 개발·실용화

항공테러리즘 위기에 신속하고 정확한 대응능력 향상을 위해 항공테러리즘

위기대응 훈련프로그램과 연계하여 각 상황별·단계별·대응기관별 매뉴얼을

작성하고 항공테러리즘 대응훈련시 적용하고, 지속적인 수정·보완을 통하여

실용화하도록 해야 한다. 이러한 매뉴얼은 테러리즘전담기구에서 종합적으로

관리하고 각 매뉴얼간의 연계체계를 구축해야 한다.

20) 전자기 폭탄은 강력한 전자기 펄스를 방출, 인명피해 없이 항공운항 전자장비를

파괴 또는 기능을 마비시키는 것으로 그 피해범위는 직경 2㎞지역 파괴, 직경 10㎞

지역 마비이다(합동참모본부, 2003: 278).

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5) 항공테러리즘 위기관리를 위한 재원·자원 확보

⑴ 테러리즘 위기관리 예산

항공테러리즘 위기를 관리하는데 필요한 각종 프로그램 개발, 훈련, 교육,

인력, 장비, 물자, 시스템 구축 등에 대한 예산은 기본적으로 확보되어야 하는

매우 중요한 문제이다. 예산이 뒷받침되지 않은 상태에서는 테러리즘 위기를

관리한다는 것은 매우 어렵고 오히려 불필요하게 예산이 사용될 수도 있다.

미래의 불확실한 위기에 많은 예산을 투자한다는 것은 현재의 상황을 고려

해야하는 정부에게는 쉽지않은 일이라는 것을 우리들은 잘 알고 있다. 그러나

이러한 예산을 국가안보와 이익을 위한 장기적인 투자로 생각하고 우선적으로

확보해야 할 것이다. 충분한 예산 확보가 어려울 경우 대응활동에 필수적으로

요구되는 장비, 인력, 물자 등을 확보하는 데 필요한 비상용 추가경정 예산을

확보해야 한다(문광건 외, 2003: 344).

⑵ 생·화학 및 핵·방사능 테러리즘에 대비한 장비 및 구급 의약품

생·화학 테러리즘에 대비한 장비로는 탐지시스템(AN/PDR-77)21),

CAM(Chemical Agent Monitor)22), 탐지 정찰용 차량, 탐지 키드, 방독면과 보

호장비 일체, 해독제, 피부소독제, 제독기구, 제독용액, 백신 등이다. 최근 국군

화생방사령부 소속 화학방어연구소에서 자체 기술개발에 성공한 탄저균·페스

트·이질 등을 실시간으로 분석할 수 있는 시약을 충분히 확보하여 생물무기

테러리즘에 적극 대비해야 한다(국방일보, 2004. 5. 24: 1).

21) 이 장비는 원래 핵폭발 낙진 검출용이지만 차량탑재로 화학무기 탐지가 가능하다

(홍성표, 2004: 168).

22) 이 장비는 생물, 화학탄, 기피, 보호, 오염제거용이다(홍성표, 2004: 168).

- 132 -

⑶ 구호물품

이재민의 기본 생활에 필요한 식량, 의류, 식수, 임시주거시설 등은 재난 발

생 시 우선적으로 지원되어야 할 구호물품으로 피해평가와 더불어 신속히 지

원 가능한 충분한 량이 확보되어야 한다.

⑷ 환자후송·치료 의료시설

테러리즘으로 인한 대량환자 발생에 대비하여 평시 지방정부와 협조하여

환자수용과 응급치료가 가능한 병원들을 지정하고 사전협조 체계를 구축해야

한다. 특히 생·화학테러리즘에 대응할 수 있는 의료체계를 반드시 구축해야

한다. 이러한 상황에서는 생·화학전을 준비해온 군의 역할이 매우 중요하다

고 할 수 있다.

⑸ 대피시설

테러리즘으로 인한 화재, 폭발, 오염으로 인하여 발생한 환자보호와 추가적

인 환자발생을 막기 위해 각 지방정부는 적절한 대피시설을 확보해야 한다.

⑹ 자원봉사자 또는 단체

테러리즘으로 인한 재난발생시 환자, 이재민 구호와 복구활동을 지원하는

데 필요한 인력과 장비를 확보하기 위해 평시 자원봉사자 또는 자원봉사단체

의 적극적인 참여를 유도해야 하고, 비상시 긴급지원이 가능하도록 지방정부

와 협조체계를 구축해야 한다.

- 133 -

⑺ 복구 장비 및 인력

재난발생시 신속하고 안전한 복구활동을 위해 필요한 장비를 사전에 확보

해야 한다. 복구활동에 필요한 장비는 목록화하여 관리하고, 중장비와 같은 특

수차량이나 장비는 각 지방정부별로 보유량을 파악하고, 비상시 긴급지원이

가능하도록 사전에 장비를 보유한 개인, 기업체, 지역 군부대와 협조체계를 구

축해야 한다.

6) 첨단기술 운용

⑴ 첨단 보안장비 구축운 과 승객검색기법 개발

항공테러리즘 기술의 고도화와 다양화에 따른 대응과 보안검색의 강화에

대한 승객의 불편을 최소화하기 위해 첨단장비를 도입하고 운 하여 대상 및

정보에 의한 탄력적인 검색 및 검문을 할 수 있는 Profiling(승객구분검색)기

법을 마련하고 검색요원에 대한 교육훈련이 지속적으로 실시되어야 한다.

이를 위해 첫째, 여행자 정보시스템 구축, 위험승객의 집중검색, 전문 보안

검색요원 운 , 정보의 공유 등 일련의 보안대책이 이루어져야 한다.

둘째, 홍채인식, 지문의 전자형태, 얼굴, 음성 등 승객검색의 신기술 도입에

대한 검토와 고성능 폭발물 탐지장비를 구입·운 과 X-ray장비 등을 포함한

보안장비의 성능개발과 첨단장비를 기반으로 한 체계가 구축되어야 한다. 그

리고 그러한 장비를 운 할 수 있는 예산지원과 보안검색요원 전문화 관리를

위한 교육기관 및 교육과정의 다양화 및 검색인력 증원 등의 조치가 뒷받침되

어야 한다.

셋째, 항공보안대책 중 상대적으로 취약한 대형화물의 보안검색을 할 수

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있는 보안검색 장비를 조기에 도입하여 화물, 면세품, 기내식 등의 대형화물의

보안검색이 철저히 이루어질 수 있도록 제도적 보안대책이 강구되어야 한다

(월간항공, 2003: 89).

⑵ 폐쇄회로 장비 활용

최근 폐쇄회로 장비를 3세대급 장비라고 하는데, 이는 폐쇄회로 기술을 자

동수치판독(Automatic Number Plate Recognition), 얼굴인식, 강화된 이미지

복구와 같은 다른 기술을 접목시켰다. 결과적으로 폐쇄회로는 테러리스트의

움직임을 감지하기 위한 사전행동, 그리고 사후행동, 공격자 확인을 보조하는

데 있어서 효과적으로 사용될 수 있다(문광건 외. 2003: 332).

⑶ 테러리즘전담기구와 관련기관 간 지휘·통제 장비 구축

테러리즘 발생시 지휘부와 관련 기관간의 원활한 정보 공유와 신속한 대응

을 위해 실시간 지휘·통제가 가능한 화상회의 장비의 구축이 필요하다. 특

히 항공테러리즘은 탐지, 상황파악, 의사결정, 대응까지의 시간이 충분하지 않

기 때문에 지휘부와 대응기관이 실시간 전개상황을 함께 모니터 할 수 있는

첨단장비가 구축되어야 한다. 이는 공군중앙방공통제소-항공청(신설)-현장지

휘센터-테러리즘전담기구-국가통수부를 연결하는 시스템으로 구축되어야 한

다. 실제로 「9.11항공테러리즘」발생 당시 연방항공국과 백악관 경호실은 연

방항공국의 레이더가 감지하고 있는 상황을 실시간으로 파악할 수 있는 시스

템을 구축하고 있었다. 이러한 시스템으로 백악관을 향해 비행중인 항공기를

파악하고 신속한 대피조치를 취할 수 있었다(황해선, 2004: 26-27).

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7) 민간부문 참여와 제도화 및 협조체제 강화

그 동안 우리나라의 인위재난관리정책에서는 민간부문의 참여가 제한적으

로 이루어져 왔다. 다만, 민간부문의 전문 인력들이 부분적으로는 자문위원의

형태로 참여를 하고 있다. 인위재난관리정책의 경우 각 위원회나 본부의 위원

으로 관련 분야에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 중에서 위촉하게 하고 있다.

그러나 이는 위원회와 본부의 인적 구성상 인위재난의 경우에는 관련부처 소

속 공무원들이 다수를 점하고 있어, 민간부문의 실질적인 참여 폭과 활동의

폭이 매우 협소한 상태이다. 또한 참여자 역시 학계에 주로 치중하고 있어 실

제 위기관리에 참여하고 있는 대부분의 민간부문 조직의 경우에는 참여 확보

문제는 민간의 전문성과 민간 구난장비의 효율적 동원과 활용을 위한 방안을

마련한다는 측면에서도 요구된다. 재난발생에 따른 복구를 위한 장비와 전문

성을 확보하기 위해 정부가 상시적으로 중장비와 인력을 확보한다는 것은 자

원 활용의 낭비이기 때문이다. 따라서 정부부문은 테러리즘 위기발생시의 복

구를 위해 구조 및 복구를 위한 장비와 인력을 활용할 수 있는 제도적 틀을

유지하는 것이 필요하다고 할 수 있다. 예를 들면, 평상시에 대응 및 복구에

필요한 장비와 인력을 갖추고 있는 민간부문의 건설회사나 구난회사와의 계약

또는 협의를 통한 사전 협조관계가 요구된다. 이 같은 집행구조의 구축을 통

한 민간부문 활용방안은 지금까지의 민간기업이나 기술자의 자원봉사에 의존

하는 것보다 바람직한 결과를 가져오게 될 것이다(이재은, 2001: 108).

8) 지방정부의 위기관리 기능 확보

테러리즘 위기관리에 있어서 실질적인 기능 수행은 지방정부에서 담당하도

록 되어 있다. 국내에서 테러리즘 발생시 최초 대응자는 지방정부의 요원이

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될 것이다. 특히 생·화학 테러리즘이 발생할 경우 상황을 신속히 인식하고

대응하는 능력을 갖추는 일은 매우 중요하다(박수철, 2002: 294). 그러나 이들

에 대한 훈련과 교육 그리고 지방정부가 테러리즘으로 인한 재난을 관리할 수

있는 자원과 능력은 매우 제한적이다. 즉, 테러리즘에 의한 재난관리의 경우

관리책임은 중앙정부의 소관 주무부처에 두고 있으나, 실질적으로는 지방정부

의 장이 업무 협조 및 조정을 위한 기능을 수행하도록 되어 있다. 그러나 이

역시도 지방정부 수준에서는 인력과 장비, 전문성 등의 면에서 한계가 있다.

따라서 지금까지 지방정부의 테러리즘으로 인한 재난관리의 효과성 확보 문제

는 주로 지방정부 장의 인식과 관심도에 의존해 온 실정이다. 따라서 지방정

부 장의 관심도와 관계없이 지방정부의 실질적인 재난관리 기능을 확보하기

위한 방법이 요구된다. 예를 들면, 현재 지역안전관리위원회, 지역재난안전대

책본부, 지역긴급구조통제단의 최고 책임자와 이에 참여하는 위원들의 실무전

문성을 확보해 나가기 위한 방안으로 권한과 책임을 명확히 해야 한다. 또한

인근 자치단체나 상급 자치단체와의 연계관계를 구축하는 것이 요구되며 장기

적인 측면에서 재난관리 전문인력의 확보와 교육·훈련이 요구된다. 그리고

재난 발생시 초기 대응은 지방정부에서 하는 것이 가능하지만, 결국 중앙정부

의 체계화된 인적·물적 지원이 있을 경우에만 효과적으로 테러리즘 재난이

관리될 수 있다. 특히, 지방정부의 장이 주민 직접선거에 의해 선출되고 있어

중앙의 통제가 제대로 이루어지지 않는 현실을 감안하면 중앙정부의 적극적인

협조와 지원이 이루어질 때 효과를 얻을 수 있다(이재은, 2001: 108-109).

9) 조직간 대테러리즘 장비·자원의 상호 운용성

테러리즘의 방법이 날로 지능화 되어가고 있어 이에 대응하기 위한 각종

첨단 장비 확보는 필수적이다. 그러나 우리나라의 경우 뉴 테러리즘에 대비한

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장비가 미흡한 실정이다. 미국을 공포에 몰아넣은 탄져균과 같은 생물을 이용

한 테러리즘에 필요한 생물무기통합탐지장치(BBS)가 국내에는 한 대도 없는

것으로 예상된다. 또한 방독면 보급률은 9%에 불과하고 군경에 지급된 방독

면도 질적 측면에서 문제점이 있는 것으로 드러났다(이상팔, 2002: 9). 이처럼

대테러리즘 유관 조직들에게 필요한 특수장비를 보강해야 함에도 불구하고 예

산상의 문제로 고가장비 구입이 어려운 경우가 발생한다. 고가의 특수장비들

을 대테러리즘 조직마다 구입하려면 많은 재원이 필요하기 때문에 주어진 여

건에서 기존장비를 공동으로 활용하는 방법을 사용하여 이용을 최대화할 필요

가 있다. 테러리즘작전 수행시 특수장비의 상호운용성은 하나의 특수장비를

중심으로 여러 조직들이 관여하여 진압작전을 수행하는 것으로 합동작전에 참

가하는 모든 부대의 투입된 장비나 자원의 효율적인 사용으로 대응능력을 최

대화하는 합리화(rationalization)를 의미한다(탁주익, 1994: 18). 따라서 각 기

관들이 가지고 있는 특수장비를 공동으로 운 하는 상호 운용성을 높이는 방

안을 마련해야 한다. 이를 위해서는 사전에 유관부처들이 모의훈련을 통해 상

대방의 특수장비에 대한 특성을 익히고, 진압작전을 수행하는 연습도 필요하

다. 이러한 훈련은 유관부처들간의 공조체계를 확고히 하고, 협조를 최대화시

키며, 부처간 조정이 용이하게 만드는 학습능력을 증진시킨다는 장점이 있다

(이상팔, 2002: 9).

10) 의료감시체계와 전염병 역학 감시망23) 구축

모든 무기 실험에는 사고가 뒤따르기 쉬우며 특히 최소한의 안전 장비밖에

갖추지 못한 환경에서 비숙련자들이 실험을 수행했을 때는 더욱 그러하다는

23) 전염병 역학 감시란 질병 발생을 탐지하고 특성을 파악하는 과정을 가리킨다(박

수철, 2002: 313).

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사실로 미루어 볼 때, 의료감시를 통한 생·화학 테러리즘 탐지는 충분한 가

치가 있을 것으로 생각된다. 생·화학무기에 노출되었음을 보여주는 중독 증

상이나 질병이 나타났을 경우 생·화학무기를 비 리에 획득하고자 하는 시도

가 있었을 가능성으로 여겨 즉각 조치를 취해야 할 것이다. 이를 위해 미심쩍

은 증상들을 상세하게 열거한 목록을 국내의 모든 의료의원들에게 배포할 필

요가 있다. 또한 생·화학무기에 노출된 사례가 발견되었을 경우, 즉각적으로

중앙정부에 정보를 전달하여 분석과 조사가 이루어질 수 있도록 보고를 의무

화할 수 있도록 해야 한다. 의료감시체계는 생물학무기 공격의 조기탐지에도

중요한 요소이다. 조기탐지가 이루어진다면 적절한 의료 절차를 신속히 가동

하여 빠른 시간 내에 환자들을 치료할 수 있을 것이고, 사상자수는 그만큼 줄

어들 것이다(박수철, 2002: 312-313). 이러한 감시체계의 효율을 높이는 기본

적인 과제는 무엇보다도 국내에서 발생한 생물학무기 테러리즘을 탐지하는데

필수 요소인 신속성과 정확성을 향상시키는 것이다. 이를 위해 우선 의료 종

사자들의 생물학무기로 유발되는 질병일 가능성이 높은 증상들을 식별할 수

있도록 교육을 강화하고, 모든 발병 사례들을 의무적으로 중앙정부로 보고해

야 한다는 규정을 법제화한다. 또한 신속한 질병 판별을 위해 주요 의료기관

들과 병원들은 주요 생물학무기 확인에 필요한 이동식 의료 검진 장비를 항상

완비해야 한다. 그 다음으로 전염병 정보를 입수한 중앙정부와 관련기관들은

질병확산 정도와 특성을 즉시 판정할 수 있도록 검진과 분석을 수행할 수 있

는 역량을 보강한다(박수철, 2002: 315-317). 생물무기 테러리즘에 대한 의료

적 대응을 위해서는 적절한 의약품과 숙련된 의료 인력, 그리고 기동력이 뛰

어난 이동장비가 필수다. 현재 우리의 생·화학 테러리즘에 대응하기 위해 확

보된 장비, 의약품 및 인력은 매우 부족한 실정이다. 정부는 이러한 상황을 해

결하기 위한 노력을 소홀히 해서는 않될 것이다

- 139 -

3. 항공테러리즘 위기대응

테러리즘에 대한 대응문제는 일반적으로 테러리스트들에 대한 경찰 혹은

군사적 대응에 초점을 맞추고 있으나, 일반적으로 그러한 사건들에 대한 좀더

종합적인 대응에는 만일 위기가 계속되고 있는 경우에는 위기를 해소하고, 목

표들 혹은 시민들에 대한 폭력의 충격을 완화시키며, 시민들의 건강과 안전에

대한 위험을 감소시키며, 부상자들에 대한 응급구호를 제공하는 것들이 포함

되어야 한다(이황우·한상암, 1996: 116). 가장 일반적인 위기대응은 (1) 위험,

(2) 불확실성, (3) 애매함 혹은 유동성, (4) 가치관의 경쟁 또는 갈등, (5) 행동

지향, (6) 시간제약, (7) 의사소통의 제약, (8) 자료와 정보의 범람, (9) 비참한

결과를 초래할 잠재성 그리고 매우 정치적인 결과가 유발될 것이라고 성격규

정을 할 수 있는 상황하에서 수행된다. 예를 들면, 납치, 대치 그리고 인질사

건과 폭력의 위협과 같은 테러사건들이 지속되는 상황에서, 앞서 언급한 특성

들 때문에 모든 정책적 고려들이 지역, 지방, 국가 또는 세계사회의 주어진 문

화적 그리고 정치적 가치들에 의하여 수용 될 수 있는 것도 아니며, 신속한

행동을 요구하는 애매모호한 상황적 그리고 환경적 변수들을 포함하고 있는

매우 위험스러운 조건들이라고 명백히 개념규정할 수 없는 것이다. 문화적 가

치는 사실상 테러리즘의 정의를 규정하는 데 있어서, 중요한 결정 요인이며,

이와 마찬가지로 테러리즘폭력을 완화시키려는 의지와 테러리즘폭력에 대한

준비와 대응의 성격에 모두 향을 미치는 것이다. 위기대응에 있어서, 시민들

의 지지와 협조를 얻기 위해서는 효과적인 공공정보와 경보체계의 존재 및 운

용 역시 필수적이다(이황우·한상암, 1996: 117). 위와 같은 내용을 바탕으로,

다음에서는 항공테러리즘을 유형별로 구분하여 대응방안을 모색해 보고자 한

다.

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1) 항공기 납치 테러리즘

항공기가 납치되었다는 상황은 크게 두 가지 방법으로 탐지가 가능하다.

먼저 항공기가 납치되었다는 것을 조종실에서 인지했다면, 조종사가 국제민간

항공기구(ICAO) 절차에 따라 항공기 납치에 해당하는 코드를 입력하여 상황

을 전파함으로써 가능하고, 다음은 항공기가 사전 비행계획서에 제출된 항로

에서 아무런 통보 없이 이탈할 경우, 항공교통관제소에서 조종사 의도를 확인

하고 아무런 응답이 없을 경우 항공기 납치를 의심해 볼 수 있다. 또한 공군

중앙방공통제소에서 항공기 납치를 조기탐지하기 위한 전담모니터를 운 하여

상황을 인지할 수 있다. 일단 항공기가 납치되었다는 상황이 인지되면 우선적

으로, 테러리즘전담기구에 상황을 보고해야 한다. 동시에, 차후 대응을 위하여

체공중인 전투기나 지상비상대기 전투기를 출동시켜 납치항공기를 감시비행

할 수 있도록 해야 한다. 항공기 납치 초기단계에서는 범인의 정체를 신속히

파악하여 제반 대응수단을 강구해야 하고(제성호, 1991: 218), 항공기가 납치범

에게 장악되었는지의 여부도 확인해야 한다. 항공기 납치가 감행되는 초기단

계에 항공기내에의 대응은 사전에 준비된 가스총류, 전자충격기, 고무총탄과

같은 보안장비를 사용하여 테러범을 제압해야 한다. 그러나 이러한 시도는 승

객의 안전을 고려한 신중한 판단이 우선되어야 한다. 신원확인 결과 테러리스

트일 경우 테러리즘정보센터에 구축된 자료를 활용하여 범인의 국적, 행동특

성, 과거사례 등을 바탕으로 대응방안을 강구해야 한다. 예를 들면, 테러리스

트가 아랍계일 경우 요구조건, 승객의 안전상태 등 협상이 가능하도록 원활한

의사소통이 가능한 대응요원을 미리 확보할 수 있다. 서독정부의 연구자료에

의하면 운항중인 항공기가 납치되었을 때 취할 수 있는 대응책으로서 두 가지

를 건의하고 있다(제성호, 1991: 219). 먼저, 승무원이 명심해야 할 사항은 납

치 범행중에 승객과 승무원의 생명과 안전을 위하여 최대한의 노력을 해야 한

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다는 것이다. 이를테면 무모한 저항은 극히 위험한 행동이며 때로는 협상의

기회를 송두리채 앗아갈 수도 있다. 납치범들은 실패할 것이라든지 또는 일이

뜻대로 되어가지 않는다는 것을 느끼게 되면 계속 긴장하게 되고 일이 순조

롭게 되어가는 것을 느끼게 되면 여유를 보이기도 한다. 납치범들을 안심시키

기 위하여 협조적이거나 지나치게 가까이 보이려는 태도는 오히려 의심을 자

아내게 할 수도 있다. 다음으로 절대로 냉정하고 침착해야 한다는 것이다. 이

연구조사에 의하면 항공기납치사건에는 초기 3시간이 가장 위험하다고 한다.

극도의 긴장과 신경질적인 반응이 팽배해 있기 때문이다. 승객중에 전혀 훈련

을 받지 않은 사람이 단지 웅심에서 경솔하거나 무분별한 행동을 자행한다

면 사태는 심각하게 될 수도 있다. 조종실이 테러범의 장악하에 들어갔을 때

기장의 역할은 누구보다 중요한 것이다. 절대 침착해야 하며 자신감을 가지고

기술적 문제에 대한 대화를 이끌어 나가야 한다. 경우에 따라서는 여러 가지

대안, 즉 대체비행장, 재급유시설 등에 대한 대안을 제시하고 납치범들이 결정

하도록 하는 것이다. 객실승무원들은 일치단결하여 대처하지 않으면 안 된다.

테러범들이 보거나 듣는데서 속삭이거나 신호를 보내는 일이 없어야 할 것이

다. 항공기의 경우, 착륙시 안전확보, 소방차, 구급차 등의 준비, 공항 내 일반

승객 등을 안전한 지역으로 대피시켜야 한다. 일반적으로 납치테러리즘 발생

시 초기의 저항이 완전히 사라지고 범인들이 일단 주도권을 장악하게 되면 점

거단계로 돌입하게 된다. 이 단계에서 범인들은 자신들의 정체는 물론, 요구조

건을 제시하게 되며 그들의 성격이나 범행동기가 어느 정도 밝혀지게 된다(제

성호, 1991: 220). 테러리즘위기관리전담기구는 일단 항공기가 안전하게 착륙

할 수 있도록 테러범들과 협상·설득을 시도하고, 착륙이 결정되면 지방정부

와 협조하여 착륙공항에 대한 보안활동 강화, 현장통제, 승객대피와 특공대,

소방, 구급요원과 장비를 배치하고 테러리즘 전문요원으로 구성된 현장지휘소

를 설치하여 본격적인 진압작전을 준비한다. 만약 착륙을 위해 접근하는 항공

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기가 있다면 인근 대체공항으로 유도하고, 납치 항공기에게 착륙 우선권을 제

공한다. 항공기가 착륙하면 진압작전이 용이한 장소로 유도한다. 테러범들과

협상을 하기전에 먼저, 승객과 승무원의 안전상태를 확인해야 한다. 협상·설

득이 진행되는 과정에서 테러범들의 심리상태에 따른 효과적 대응을 위하여

심리학자의 조언은 매우 중요하다고 할 수 있다(제성호, 1991: 221). 협상·설

득이 실패 할 경우 테러범들은 승객을 인질로 하고 있기 때문에 특공대에 의

한 진압작전은 신중히 고려한 상태에서 최후의 수단으로 사용되어져야 한다.

인질억류범죄는 범행의 목적·동기 및 수단·방법 등에 따라 사건의 형태가

다양하고 인질의 상태·범인의 수·무기의 종류 등에 따라 각각의 구체적인

대응방안이 수립되어야 한다. 항공기 납치테러리즘에 대응하기 위한 기본 고

려요소로는 첫째, 승객과 승무원을 무사하게 구출해야 한다, 둘째, 범인을 살

해하지 않고 체포해야 한다, 셋째, 기체나 화물에도 피해가 없어야 한다, 넷째,

가능한 단기간내에 작전을 마무리해야 한다(제성호, 1991: 224). 항공기 납치의

경우 피납과정에서부터 착륙 후 대치상태에 이르기까지 위 네 가지 상황을 예

리한 판단으로 순발력 있게 대응할 수 있는 자는 일차적으로 기장이라고 생각

된다. 그는 항공기납치 범행을 가장 잘 평가하고 신속히 대처할 수 있는 위치

에 있기 때문이다. 물론 이 과정에서 기장은 지상의 관제탑, 항공사 및 기타

항공관계 부처의 책임자와 교신하여 대응책을 협의하기도 한다. 이러한 점에

서 헤이그협약과 몬트리올협약 기타 관련 국내법규는 기장에게 특별한 경찰권

을 부여하고 있다(김명기, 1981: 17-21). 그러나 항공사에 따라서 -예컨대

Eastern Airline- 공중의 기내에서 범인을 체포하기 위해 총격전을 펴는 위험

을 감수하려 하지 않고, 우선적으로 항공기납치범이 항공기에 탑승하는 것을

최대한 저지하고, 그것이 여의치 못하여 일단 피납되면 그가 원하는 목적지로

보내주고, 사후에 예정된 항로에 따라 승객과 기체를 반환하는 방식을 더 선

호하기도 한다. 다음으로 사태의 추이를 관망하던 범인의 소재지국(所在地國)

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이, 때로는 피납기의 등록국이 사후의 진압대책으로서 경찰권을 행사하기 위

해 개입한다. 이 경우 특히 범인들이 어떤 요구조건을 제시했을 경우에는 사

건의 전개상황에 따라서 단계별로 대처하고 있다. 가령 처음에는 절대불양보

의 강경책으로 대응하다가 다시 신축성을 보이는 등의 다양한 방법을 시도하

고 있다. 물론 여기에는 인명희생을 가능한 한 줄여야 한다는 고려에 입각한

기술적인 대응방안이 우선되어야 할 것이다. 사실 일부 국가를 제외하고는 대

다수 국가들이 절대불양보정책을 지양하고 있다. 이 정책은 국가의 강경반응

을 보여 줌으로써 장래의 발생가능성을 보다 더 억제시킬 수 있다는 기대감에

서 그 타당성을 찾지만, 「너 죽고 나 죽는다」는 자살식의 과격한 테러리스

트에게는 오히려 인명피해의 위험성이 더 높을 수도 있다(제성호, 1991:

224-225). 그래서 일부 국가들은 이른바 「방콕식」24)을 채택하려고 한다. 강

경책을 채택하고 있는 몇몇 국가의 예를 들면, 이스라엘은 「눈에는 눈」(an

eye for eye)의 보복전략을 취하고 있어서 테러리즘 지원국에 대해서도 보복

을 하고 있으며, 미국도 테러범에 대해서는 비타협적인 강경책으로써 항공기

테러범에 대한 불양보를 기조로 하고 있다. 국과 서독은 당초의 신축성 있

는 정책과는 달리 근래에는 비타협의 방향으로 전환하고 있다. 프랑스와 네덜

란드는 많은 국제테러리즘집단의 자유로운 서식처가 되어 피해가 커지고 있기

때문에 오늘날에는 점차 절대불양보와 비타협의 강경책으로 선회하고 있다(제

성호, 1991: 226). 그렇지만, 이들 국가에서 취하고 있는 절대불양보, 비타협의

강경책이 반드시 최상의 선택은 아니다. 우리는 항공테러리즘을 대응하는데

있어 보다 탄력적·신축성 있는 방안을 채택할 필요가 있다. 불양보정책을 원

24) 방콕식 해결방안이라는 것은 1972년 PLO의 「검은9월단」 소속의 테러리스트들

이 방콕주재 이스라엘 대사관을 점거하고, 이스라엘 형무소에 수감중인 아랍계 테

러리스트들의 석방을 요구하 으나, 방콕정부와 이스라엘 대사는 테러리스트들의

요구를 거절하는 대신에 대사관 직원 12명의 인질을 안전하게 보내주는 조건으로

테러리스트들이 희망하는 국가로 무사히 출국시켜 주는 것으로 해결함(제성호,

1991: 225).

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칙으로 하여 대외적으로 표방하여 테러리스트들에게 우리의 강경한 태도를 보

여 주고, 실질적으로 항공테러리즘을 처리하는 과정에서는 사건담당자에게 상

당한 재량권을 부여하여 테러범과 접촉하고 협상할 수 있는 다소의 탄력적인

대응방법을 사용하는 것이 다양한 상황에 효과적일 수 있을 것이다. 그러나

테러범과 대치중에 있을 때 정부는 인질의 생명을 구해보고자 때때로 인도적

인 또는 감정적인 행동에 빠지기 쉽다. 즉 탄력적인 대응책, 혹은 안전한 구출

방법이라는 이유로 테러범에게 무력하게 양보할 수도 있는 것이다. 이와 같은

양보행위는 정부의 신뢰성을 떨어뜨릴 위험성이 있기 때문에, 그 진행과정은

가급적 공개되지 않는 생태에서 기술적으로 이루어져야 한다. 여기에서 대중

매체의 협조가 절대적으로 필요하게 된다. 웅심으로 흥분되어 있는 테러범

들은 대중매체를 자신들을 널리 광고해 주는 가장 좋은 친구라고 생각하고 있

다. 언론에서 지나친 반응을 보이면 테러범들은 더욱 의기양양해 진다. 따라서

정부당국은 보도방법이나 보도내용의 한계에 대해서 신중히 고려해야 한다.

즉 보도는 가능한 상황이 종료될 때까지는 상세한 것을 삼가야 하며, 센세이

셔널리즘 등의 자극적이고 과격한 표현은 가급적 피함으로써 보다 정확성에

치중하는 등, 항공테러리즘에 관한 보도지침을 정립하는 것이 바람직하다고

할 것이다(제성호, 1991: 226).

2) 항공기 납치 후 자살 테러리즘

항공기가 납치 후 자살테러리즘으로 자행되는 경우는「9.11항공테러리즘」

과 유사한 형태로 진행될 가능성이 높다. 따라서, 이러한 유형의 항공테러리즘

에 대한 대응은 일차적으로 항공기 납치 상황까지는 1) 항의 대응과 동일하게

이루어 질 것이다. 납치된 항공기에 대한 공군 전투기의 감시비행이 이루어지

는 상황에서 항공교통관제소와 공군중앙방공통제소는 납치항공기 비행경로를

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추적하고, 테러리즘위기관리전담기구는 비행경로를 분석하여 예상되는 국가핵

심기반시설에 대한 보안활동강화, 인원대피, 접근통제, 소방, 의료 등 초기대응

요원들을 배치한다. 추가적인 조치로 주요 도시와 기타 핵심기반시설 상공에

공군의 전투기를 출동시켜 동시다발적인 테러리즘에 대비해야 한다. 또한 항

공청(가칭)과 공군은 납치된 항공기를 파악하고, 한국 공내에서 비행중인 항

공기를 가능한 신속히 착륙시켜 제공권을 장악할 수 있도록 해야 한다. 외국

에서 우리나라로 접근중인 항공기는 일본 또는 중국으로 우회 착륙할 수 있도

록 관련국과 신속한 협조가 이루어 져야 한다. 이와 같이 항공테러리즘이 전

개되는 상황을 실시간으로 파악하고, 의사결정과 단계별 조치가 신속히 이루

어질 수 있는 것은 사전에 공군의 중앙방공통제소와 테러리즘전담기구간에 구

축된 정보공유체계에 의해 가능할 것이다. 전투기의 감시비행, 강제착륙유도

및 위협비행 조치에도 계속해서 국가 핵심시설로 비행하여 자살공격을 시도하

려는 것이 확실하고, 핵심시설보호를 위해 사전에 구축된 최종 조치선에 접근

할 경우 최후의 수단으로 항공기를 격추하여 보다 큰 참사를 막아야 할 것이

다.

3) 항공시설과 공항승객에 대한 테러리즘

국제협력체제로부터 테러리즘 발생 가능성에 대한 정보를 획득한다면, 항

공관련시설과 공항에 대한 보완활동을 강화해야 한다. 항공시설과 많은 사람

들이 이용하는 국제공항에 발생 가능한 테러리즘 유형으로는 첫째, 테러리스

트들이 공항시설에 폭발물을 설치하거나, 둘째, 생·화학무기를 살포하여 대량

살상을 자행하는 것이다, 먼저 순찰중인 특공대와 공항보안요원은 출·입국

관리요원과 협조하여 수상한 사람들에 대한 검문·검색을 실시하고 공항시설

내 폭발물 은닉 가능장소와 소유인이 없는 수화물에 대한 집중수색을 실시한

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다. 폭발물 발견이나 생·화학기제가 살포 된 것을 인지하 다면, 즉시 승객들

을 공항시설 외부로 대피시키고 테러리즘전담기구에 상황을 보고한다. 공항관

제기구에도 상황을 전파하여 이륙준비가 완료된 항공기는 가능한 빨리 이륙시

키고 착륙을 위해 접근중인 항공기는 인근 공항(군사공항 포함)으로 유도하도

록 한다. 테러리즘위기관리전담기구는 상황접수 즉시 중앙재난안전대책본부,

보건복지부와 국방부의 공조체제를 유지하도록 하여 폭발물 처리팀, 생·화학

테러리즘 대응 전문팀, 긴급구조통제단, 통신 및 전력 복구팀 등을 급파하고

경찰은 공항시설 통제와 방송 및 신문 기자들의 접근을 통제하고, 공항주변지

역에 대한 검문·검색을 강화하여 테러리스트 검거에 주력한다. 폭발물 처리

팀은 발견된 폭발물은 신속히 처리하고, 화학테러리즘 대응 전문요원들은 공

항시설과 승객들을 대상으로 오염 여부를 확인하여 제독을 실시하고, 구급요

원들은 승객들 중 생물무기에 노출되었거나 화학무기에 오염된 사람들을 대상

으로 응급조치를 취하고 치료가 가능한 인근병원으로 후송한다. 폭발이 발생

하여 공항시설의 기능이 마비되었다면 항공교통관제소와 협조하여 국내로 들

어오는 항공기 착륙장소를 국내공항으로 분산시키고, 신속한 기능회복을 위한

복구 활동을 위해 중앙수습지원단을 투입하고 통신 및 전력시설을 최우선적으

로 복구하도록 한다.

4) 사이버 테러리즘

테러리스트들이 공항관제시설이나 항공기운항관련 시설에 바이러스 침투,

해킹 또는 전자기 폭탄을 이용하여 항공운항체계 기능을 마비시키는 형태의

테러리즘이 발생하면, 우선적으로 공중에 있는 항공기의 안전한 분리를 위해

항공교통관제소와 공군중앙방공통제소 협조를 통하여 공중충돌을 예방하고,

사전에 구축된 체계에 의하여 항공교통관제소의 기능이 정상화되기 전까지 공

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군중앙방공통제소에서 한국 공내의 항공기 관제를 담당한다. 상황보고접수

즉시 테러리즘위기관리전담기구는 중앙재난안전대책본부와 협조하여 중앙수습

지원단을 해당지역에 전개시켜 신속한 항공관제 기능을 복구시키기 위한 활

동을 전개하도록 한다.

5) 항공기에 대한 무장공격

이륙중인 항공기에 대한 지대공 미사일 공격이 발생하여 항공기 일부가 손

상되었다면, 항공기 조종사는 긴급착륙을 시도하면서 공격받은 상황을 전파하

여 지상관제소로부터 착륙에 대한 우선권을 부여받고, 항공기 비상처치 절차

에 따라 착륙을 시도한다. 공항관제소는 이·착륙단계에 있는 항공기에게도

상황을 전파하고 동일사건 재발을 위해 착륙을 위해 접근중인 항공기는 가능

한 신속히 인근 공항으로 회항할 수 있도록 조치하고, 항공교통관제소와 협조

하여 회항하는 항공기에 대한 관제를 이양한다. 또한 이륙을 준비하고 있는

항공기에 대해서도 상황을 전파하여 안전이 확보될 때까지 이륙을 지연시킬

수 있도록 한다. 이러한 조치가 취해지는 동안 지상에서는 긴급구조통제단을

준비시켜 항공기 착륙직후 신속한 구조활동이 가능하도록 하며, 지역 경찰과

특공대는 상황접수 즉시 예상 공격가능 지점에 대한 수색활동을 강화하여 테

러리스트를 검거할 수 있도록 하고, 재발 방지를 위한 순찰활동을 강화한다.

이러한 초기대응과 동시에 테러리즘위기관리전담기구에 상황을 보고하고, 테

러리즘위기관리전담기구는 상황을 분석하여 사태해결을 위한 추가적인 조치를

취한다. 또한 기타 공항에 대하여 항공테러리즘 예방을 위한 검문·검색과 순

찰활동을 강화하도록 조치한다.

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6) 소형항공기 또는 헬리콥터에 의한 생·화학 테러리즘

테러리스트들이 소형항공기나 헬리콥터를 사용하여 인구 집 지역에 생·

화학무기 살포를 시도 할 경우, 테러리즘전담기구는 항공청(신설) 및 공군과

협조하여 우선 비행계획을 통보하지 않은 항공기가 비행 중이라면 항공교통관

제소로 하여금 즉시 착륙할 것을 통보하고, 이에 따르지 않을 경우, 체공중인

공군 전투기, 지상비상대기중인 전투기를 출동시키거나 인근지역에 있는 군의

무장헬리콥터를 출동시켜 감시비행을 하도록 하여 즉시 착륙하도록 조치하고,

아무런 조치없이 비행을 계속한다면 위협비행을 실시하면서 인구 집지역이나

국가 핵심기반시설이 없는 방향으로 유도한다. 이와 동시에 테러리즘위기관리

전담기구는 중앙재난안전대책본부에 상황을 통보하고 상황 전개에 따른 단계

별 대응을 준비한다. 이와 같은 모든 조치에 따르지 않고 공격이 예상되면 사

전 수립된 계획에 의거 최후 조치로서 항공기를 격추한다. 감시활동 미비 또

는 테러리스들의 치 한 계획으로, 예를 들어 산림청 소방 헬리콥터나 농약살

포용 헬리콥터를 사용하여 인구 집지역에 생·화학무기를 살포하 다면, 신

속한 감염지역 식별을 위해서는 시민들의 신고가 중요하기 때문에 감염증상에

대한 교육과 신고를 적극 유도할 수 있도록 하고, 테러리즘위기관리전담기구

는 중앙재난안전대책본부와 협조하여 생·화학 테러리즘 전문대응팀을 급파하

고 예상 지역에 대한 감염확인 활동을 강화한다. 추가적인 조치로 대량환자

발생에 대비하여 해독제, 의료지원활동을 준비한다.

4. 항공테러리즘 위기복구

재난으로부터의 복구노력들은 종종 지방정부의 행정적 그리고 경제적 역량

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을 초과하는 경우가 많으며, 그것은 테러분자들이 유발한 재난들의 결과로서

시행되어지는 프로그램들의 경우에 있어서도 똑같이 적용된다. 복구프로그램

들의 시행과 관련된 가장 큰 장점은 일단 재난이 발생하게 되면 프로그램에

대한 신뢰성과 중요성을 일깨워 준다는 것이다. 따라서 정치적, 경제적 그리고

행정적 장애들이 존재함에도 불구하고, 인도주의적 목적 때문에 대응조치들이

취해져야할 필요성이 있는 것이다(이황우·한상암, 1996: 122-123).

테러리스트들에 의해 유발된 재난 복구는 중앙안전관리위원회와 중앙재난

안전대책본부 주도아래 관련기관과의 협조로 재난관리 프로그램이 시행되어져

야 한다. 신속한 재난복구를 위한 활동과정을 알아보면 다음과 같다.

첫째, 테러리즘으로 인한 재난현장에는 자원봉사자들을 비롯하여 유가족들

과 구조활동에 직접 관련이 없는 민간인들과 취재기자 등이 무분별하게 현장

을 출입하게 됨에 따라 구조 인력과 장비를 효율적으로 이동·배치하기가 어

렵다. 이를 위해 경찰은 재난발생초기에 경계구역 및 위험구역을 설정하여 구

조활동이 원활히 진행될 수 있도록 폴리스라인을 설치하여 관계자외 출입을

금지시켜야 한다. 폴리스라인 안의 구조작업에 대해서는 중앙재난안전대책본

부의 최고 책임자로부터 권한을 위임받은 현장지휘소 최고 책임관이 통제해야

한다(이치호, 2003: 112-123).

둘째, 피해파악 및 긴급지원이다. 테러리즘으로 인한 재난발생시 초기대응

과정에서 중앙수습지원단의 활동과 연계하여 재난복구가 이루어질 것이다. 재

난복구를 위해서 먼저 현장지휘책임자를 중심으로 하는 현장지휘소를 설치하

고 종합적인 피해상황을 파악한다. 현장지휘소는 이재민 구호센터와 기반시설

지원센터를 예하에 두고 복구활동을 지휘한다. 현장지휘책임자는 재난지역에

서 인적, 물적 피해를 파악하기 위해서 지방정부의 지역대책본부장은, 초기대

응책임관과 협조해야 한다. 평가를 통하여 파악된 피해상황은 종합상황실에서

종합적으로 관리하고, 피해에 따라 국민생활 안정을 위한 기본요소들은 긴급

- 150 -

지원을 통하여 해결하고, 재난의 규모가 지방정부의 복구능력을 초과할 경우,

「특별재해지역」으로 선포하여 중앙정부로부터 재난구호와 복구에 필요한 행

정, 재정, 금융, 세제상의 특별지원을 받을 수 있도록 해야 한다(남궁근, 1995:

974). 이재민 보호센터는 중앙수습지원단의 대량환자 구호와 식량 지원 기능

을 포함하여, 임시주택 제공, 이재민 건강상담과 의료지원, 기부금, 기증물품관

리 기능을 포함하고, 중앙재난안전대책본부의 연락요원이 자원봉사단체와 공

조를 위한 활동을 주관하여 복구활동에 적극 참여할 수 있도록 유도하고, 복

구활동이 이루어지는 가운데 정부기관 책임자와 자원봉사단체 대표간의 긴

한 협조가 이루어지도록 해야할 것이다. 기반시설 지원은 중앙수습지원단의

공공시설과 토목공사 지원기능, 에너지 지원기능을 포함하여 운 되어야 한다

(FRP, 2003: RF9-10). 지방정부는 테러리즘에 의한 재난발생에 대비하여 구축

한 협력체제를 신속히 가동하여, 환자후송병원, 탐색·구조 인력, 구난·복구

장비, 구호물품, 임시 주택 등을 확보하여 복구활동을 적극적으로 펴나가야 한

다.

셋째, 테러리즘 원인분석 및 평가로서 재난이 발생하게 된 근본원인과 문

제점에 대한 조사와 개선안 및 유사 재난에 대한 방지책을 마련하고, 이를 토

대로 중·장기 복구 계획을 수립해 나가야 한다.

넷째, 복구상황의 점검 및 관리로서 복구활동은 피해규모에 따라 종료 시

점이 다르다. 이재민들의 생활 또는 시설의 기능이 재난이전의 상태로 회복될

때까지 복구활동은 지속될 것이다. 따라서 불필요한 자원낭비를 예방하고, 정

부의 역할과 기능을 제대로 수행하여 국민들에게 정부에 대한 신뢰감을 주기

위해 복구상황에 대한 주기적 점검과 지속적인 관리로 복구활동이 불필요하게

지연되거나 예산을 낭비하는 사례가 발생되지 않도록 해야 하고, 이재민들을

위한 구호물품과 보상금 등이 정확한 피해평가에 근거하여 배분되고 있는지도

확인해야 할 것이다.

- 151 -

다섯째, 언론보도 및 홍보대책으로서 언론은 테러리즘으로 인한 재난발생

시 테러리스트들의 목적달성을 위한 방안으로 이용되고 있다는 것을 명심하고

무절제한 보도를 삼가하여 국민들을 공포와 혼란으로 빠지지 않도록 해야한

다. 미국의 한 테러리즘 연구자는‘테러리즘이란 최대한 많은 사람의 눈길을

끌려고 특별히 고안된 폭력행위’라고 정의했다. 언론보도를 통해 테러리스트

들은 그들의 정치적 목적과 주장에 대한 일반의 동정과 이해를 얻으려 시도한

다. 언론은 그들 주장을 전달하는 매개체다. 언론보도가 없다면, 테러리스트들

의 주장을 전달할 수가 없다. 테러리즘과 언론은 공생관계에 있다고 할 수 있

다(김재명, 2002: 430). 재난보도에 있어서 가장 중요한 요소는 언론이 피해자

의 견지에서 함께 고통하고, 생존, 피해의 최소화, 정상화 그리고 심리적 안정

을 위해 더불어 고민한다는 자세이어야 한다는 것이다(이치호, 2003: 120). 다

음의 <그림 4-2> 는 재난관리의 전체적인 과정을 흐름도(flow chart)를 이용

하여 나타낸 것이다.

- 152 -

<그림 4-2> 재난관리 과정 흐름도

중앙재난안전대책본부

재난발생가능지역

감시활동 강화

재난관리지원

·대응

·복구

재난발생

지역초기대응요원

현장도착

지방정부

재난관리책임관

지역재난

관리책임관

긴급상황보고

협조 지역재난관리

부서협조

협조

중앙수습지원단

가동

긴급상황보고, 지원요청

중앙재난안전

관리조정관

지방정부재난

안전 대책본부협조

긴급상황보고

피해평가,지원요청

재난지역선포요청

중앙재난안전

대책본부

재난관리체계

가동

지시

중앙안전관리위

원회(국무총리)

지시

국가 지휘부재난지역 선포 건의

자료: FRP(2003: D-3) 재구성.

- 153 -

제 5 장 결 론

제 1 절 요 약

지금까지 본 연구는 21세기 새로운 위협·전쟁으로 다가온 항공테러리즘을

대상으로 테러리즘에 대한 국가적 대응을 위기관리 정책모형에 적용하여 항공

테러리즘 위기를 효과적으로 관리하기 위한 방안을 모색하고자 하 다. 이러

한 연구는 테러리즘과 위기의 정의 도출에서 시작하여 테러리즘 발생이론, 테

러리즘 발생원인 고찰 및 항공테러리즘 실태, 테러리즘 환경 분석과 최근의

사례로「9.11항공테러리즘」을 위기관리 모형에 적용하여 문제점을 분석하

다. 이러한 분석을 통하여 우리나라에서 발생 가능한 테러리즘 양상을 예측하

으며, 「9.11항공테러리즘」사례 분석에서 도출된 문제점을 바탕으로 우리나

라의 항공테러리즘 위기관리 방안을 제시하 다. 이를 위해 본 연구는 문헌연

구와 기존의 통계자료를 조사하 으며, 항공테러리즘 사례를 위기관리정책 모

형에 적용하여 각 단계별로 문제점을 분석하고, 이를 바탕으로 우리나라에 적

합한 효과적인 항공테러리즘 위기관리 방안을 모색하는 것에 중점을 두어 전

개하 다.

본 연구의 분석 내용을 요약해 보면 다음과 같다. 첫째, 테러리즘 정의에

대한 국제적 합의가 없어 테러리즘을 근절하기 위한 국제적 협력에 많은 어려

움이 있다, 둘째, 국내 테러리즘방지법이 아직까지 국회의 심의를 통과하지 못

한 상태이며, 일부에서 테러리즘방지법에 대한 문제점을 제기하고 있어, 효과

적인 테러리즘 위기관리방안을 모색하는데 장애요소가 되고 있다. 또한 테러

리즘에 대한 효과적인 대응을 위한 국제협력체제 구축이 시급하다. 셋째, 테러

리즘 위기를 효과적으로 관리하기 위한 통합된 테러리즘 위기관리전담기구 부

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재로 법적·제도면, 업무절차·조정면, 구성·기능면, 종합적 위기관리 능력면

에서 문제가 발생하고 있다. 넷째, 통합재난관리를 위해 중앙안전관리위원회가

신설되었으나 효율적인 재난대응 및 복구를 위해서는 테러리즘위기관리전담기

구와 중앙안전관리위원회간의 협조와 지원이 가능한 체계구축이 필요하다. 다

섯째, 테러리즘과 관련된 정보가 부족하여 효과적인 대응정책 수립에 어려움

을 겪고 있으며, 테러리즘에 대한 경계시스템이 구축되어있지 않다. 여섯째,

항공테러리즘 예방을 위해서는 기본적으로 항공보안체계를 강화해야 한다. 현

재의 보안체계는 변화하는 항공테러리즘 유형에 대응하는데 있어서 적합하지

못하다. 일곱째, 사이버 테러리즘에 대한 대응방안이 아직 기초적인 수준에 있

어, 전문적인 연구와 공동대응체제 구축과 국가핵심기반시설을 보호하기 위한

프로그램 개발이 시급하다. 여덟째, 테러리즘 위기관리에 있어서 테러리즘을

근절하기 위한 다양하고 포괄적이며 장기적인 방안이 모색되어야 한다. 아홉

째, 항공테러리즘과 우리의 국내·외 테러리즘 환경을 분석해 볼 때 발생 가

능한 항공테러리즘 양상은 전통적 항공테러리즘, 대량살상무기 테러리즘, 사이

버 및 자살 테러리즘이며, 테러리즘의 주체로는 북한, 국제 테러리스트 및 국

내 불만세력일 가능성이 높다.

본 연구는 이러한 분석결과에 따라 효과적인 항공테러리즘 위기관리를 위

해 위기관리 각 단계별로 방안을 다음과 같이 제시하 다. 첫째, 항공테러리즘

위기예방 단계에서는 ① 아직까지 국회심의를 통과하지 못하고, 일부조항에

대한 문제점들이 제기되고 있는 국내 테러리즘방지법의 종합적이고 신중한 검

토와 조속한 입법처리로 현재 국제사회의 심각한 위협으로 등장한 테러리즘에

효과적으로 대응할 수 있는 기틀을 마련해야 한다, ② 국제화, 대형화, 지능화

되고 있는 테러리즘의 근절은 우리 혼자만의 노력으로는 불가능하며, 국제사

회의 협력이 반드시 필요하다. 이를 위해서 테러리즘관련 국제협약의 가입과

국제공조체제를 유지하기 위한 다각적인 노력이 있어야 할 것이다. 또한 민간

- 155 -

부문의 참여를 적극유도하고 협조할 수 있는 체제를 구축하여 테러리즘 대응

능력을 향상시켜야 한다, ③ 현재 위기관리체계는 담당기구와 관련법이 부처

별로 산재되어 있어 효과적인 테러리즘 위기관리를 위해서는 전체기능을 통합

관리할 수 있는 전담기구가 있어야 한다. 이를 위해서, 전체적인 국가위기관리

체계의 일환으로 미국의 위기관리체계를 모델로 하여 국가안보부(가칭)와 테

러리즘위기관리전담기구를 신설하고 이러한 전담기구를 중심으로 관련기관과

의 지휘·통제, 협조체제를 명확히 하여 국가위기관리 능력을 강화해나가야

할 것이다, ④ 자연재난과 인위재난의 통합관리 및 다원화되어 있는 재난관련

법령의 주요내용을 통합하고 각 부처에 분산되어 있는 안전관리업무에 대한

총괄조정 기능을 보강하기 위해 신설된 중앙안전관리위원회의 재난대응·복구

기능 및 능력을 강화하고, 테러리즘위기관리전담기구와 협조체계를 구축해 나

가야 한다. 또한 전체적으로 재난관리 상황을 통합하여 관리함으로써 분석·

집행·검토·계획 업무 등을 총괄할 수 있어 재난관리 능력이 한 층 강화될

것으로 판단된다, ⑤ 테러리즘을 효과적으로 예방하고 대응하기 위한 종합적

인 정보의 획득, 분석, 배포, 관리 및 테러리즘 경계체계 가동 건의 등의 기능

을 보유한 테러리즘정보센터의 설치가 필요하다, ⑥ 테러리즘에 대한 정보 분

석과 테러리즘 징후목록에 따른 단계별 조치를 통하여 테러리즘 발생을 사전

에 방지 또는 대응할 수 있는 경계시스템을 구축해야한다, ⑦ 항공보안체계

강화로 테러리스트들의 항공기 및 항공관련시설 접근을 원천적으로 차단하고,

수화물에 대한 검색과 구축된 테러리스트 관련 자료를 이용한 검문·검색을

강화하여 항공테러리즘을 예방해야 한다. ⑧ 새로운 항공테러리즘 유형으로

국가 안보와 이익에 치명적인 향을 끼칠 수 있는 사이버 테러리즘에 대한

민, 관, 군의 종합적인 대책이 있어야 한다, ⑨ 국가안보와 경제 및 국민생활

에 중대한 향을 미치는 국가 핵심기반시설 보호를 위한 대책으로 국가핵심

기반시설 설정, 시설보호를 위한 법적·제도적 문제 해결, 민간부문과 협조체

- 156 -

계 구축 등이 신속히 이루어 져야 한다, ⑩ 테러리즘 근절을 위해 테러리즘

발생원인이 되고 있는 개관적인 환경요소, 즉 정치적, 사회적 환경을 개선해

나가는 것은 매우 효과적인 방안이다. 이를 위해서는 문화적·문명적 친화력,

경제적 상호의존성, 심리적 측면 등을 중심으로 정부와 민간단체가 함께 노력

해 나가야 한다.

둘째, 항공테러리즘 위기대비 단계로 ① 테러리즘에 대한 신속한 상황파악

과 대응을 위해 보고체계와 지시체계를 단순화해야 한다, ② 테러리즘에 대응

하는 전문요원에 대한 관리가 제대로 이루어져야 한다. 이들에 대한 교육과

훈련을 통해 전문성을 향상시키고, 다양한 훈련프로그램과 대응매뉴얼 개발·

실용화를 통하여 테러리즘 대응능력을 향상시켜야 한다, ③ 테러리즘에 대응

하기 위한 자원·재원을 확보해야 한다. 효과적인 대응을 위해서는 각종 장비,

인력, 시설, 훈련, 교육, 홍보, 협력단체 등이 절대적으로 필요하기 때문에 사

전에 충분한 자원·재원의 확보가 이루어져야 한다, ④ 새로운 기술과 무기로

수단과 방법이 다양화· 첨단화되고 있는 테러리즘에 대응하기 위해서는 첨단

장비의 개발을 적극 지원하고 효과적으로 운용할 수 있어야 한다, ⑤ 테러리

즘에 대한 대응과 복구활동의 효율성을 높이기 위해 민간부문 참여와 협조체

제를 강화해 나가야 한다, ⑥ 테러리즘 발생시 초기대응 임무를 수행하게 되

는 지방정부의 위기관리 기능을 확보하여 테러리즘으로 인한 피해를 최소화

할 수 있도록 해야한다, ⑦ 제한된 예산의 효율적 활용을 위하여 테러리즘 장

비와 자원을 공동으로 운 할 수 있는 공조체계를 갖추어야 한다, ⑧ 생·화

학 테러리즘에 대한 조기탐지 및 대응능력을 향상하기 위해 의료감시체계와

전염병 역학 감시망을 구축하는 것은 매우 효과적일 것이다. 셋째, 항공테러리

즘 위기대응 단계로 항공테러리즘 발생시 예방, 대비단계에서 구축된 체계와

훈련프로그램, 대응 매뉴얼을 바탕으로 대응절차를 신속해 수행해 나가야 할

것이다. 이를 위해서 중앙정부와 지방정부, 시민단체 및 시민, 국제협력기구

- 157 -

등과의 원활한 협조가 필수적이다. 넷째, 항공테러리즘 위기복구 단계로 사전

에 구축된 통합재난관리체계를 가동하여 탐색·구조 및 응급의료 활동, 사상

자 확인 및 구급활동, 응급복구와 재난지역에 대한 피해평가, 복구계획 수립,

복구 우선순위 결정, 복구활동 점검 및 관리 등 종합적이고 체계적인 복구활

동을 전개하여 국민생활안정과 사회 및 국가기능의 조속한 회복에 총력을 기

울여야 할 것이다.

제 2 절 정책적 함의와 연구의 한계

전세계를 충격과 공포로 몰아넣은 「9.11항공테러리즘」은 21세기의 새로

운 전쟁의 형태로 무차별적, 반인류적으로 자행되었다. 오늘날 국제사회의 심

각한 위협으로 등장한 테러리즘은 그 원인도 정치적, 사회적, 이념적, 종교적

등으로 다양하다. 이러한 이유로 자행된 테러리즘으로 인한 향은 한 국가

또는 일부 지역에 제한되지 않고 전세계적으로 파급효과를 가져오고 있고, 국

가의 이익, 경제, 사회, 문화는 물론 국가안보까지도 위협을 받고 있는 실정이

다.

따라서, 이러한 테러리즘 위기를 효과적으로 관리하여 국민의 생명과 재산

의 보호는 물론 국가의 이익 보호와 국가안보를 굳건히 하는 능력은 매우 중

요시되고 있다. 테러리즘은 사전에 예방하는 노력이 가장 중요하다. 그러나 현

대의 개방사회가 갖는 특성상 테러리즘을 완벽히 근절하는 것은 불가능하다고

보여진다. 따라서 본 연구에서는 우리의 테러리즘 위기관리능력을 향상시킴으

로써 테러리즘으로 인한 인적, 물적, 심리적, 정신적, 문화적 피해를 예방하거

나 최소화시켜야 한다는 취지에서 항공테러리즘을 위기관리정책 모형에 적용

하여 최근 사례를 분석하 고, 이러한 위기관리정책 모형을 바탕으로 우리나

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라의 항공테러리즘 위기관리 방안을 제시하 다.

본 연구가 지니고 있는 한계점으로는 항공테러리즘에 대응하기 위한 방안

모색을 위기관리정책 차원에서 접근하여 항공테러리즘 위기관리의 기본 틀 형

성에 초점을 맞추어 연구를 진행하여 각 단계별 세부 방안에 대한 제시가 다

소 미비함을 밝히지 않을 수 없다. 그러나 항공테러리즘을 이러한 위기관리정

책 모형에 적용하여 연구함으로써 항공테러리즘 위기를 보다 체계적이고 포괄

적인 범위에서 관리할 수 있다는 사실을 인식하게 되는 좋은 기회 다고 생각

한다. 향후 이러한 연구를 바탕으로 테러리즘에 대한 위기관리정책차원의 활

발한 연구가 이루어져 국가 위기관리체계를 확립하고, 위기로부터 국민의 생

명과 재산을 보호할 수 있는 국가의 능력을 강화에 나가야 할 것이다. 그러나

이러한 목표 달성을 위해서는 정부의 강력한 의지가 무엇보다 중요하며, 테러

리즘 위기의 심각성에 대한 정책 담당자들과 국민들의 인식이 있어야 한다.

또한 정부의 강력한 지지를 바탕으로 테러리즘 위기관리를 위한 종합적인 대

책을 마련하고, 조속한 시행이 이루어지도록 일관된 정책집행과 예산을 확보

해야 할 것이다.

결론적으로 테러리즘 위기관리정책의 성공여부는 정부의 강력한 의지와 충

분한 예산지원, 국민적 공감대 형성 및 국제협력체제 구축이 이루어져야 한다.

위협과 변화의 시대를 사는 우리 모두는 우리 국가와 국민을 공격하는 어

떠한 형태의 테러리즘에도 완벽히 대응하여 국가와 국민 그리고 우리가 누리

고 있는 권리와 자유를 보호해야 할 것이다.

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