Взаимодействия между Всемирным банком и организациями гражданского общества

гражданские сообщества и самоуправление

Вопросы и путисовершенствованиявзаимодействиямежду Всемирным банкоми организациями гражданскогообщества

Доклад Всемирного банкаИнформационный центр в России

Вопросы и пути совершенствования взаимодействия между Всемирным банком и организациями гражданского общества

Март 2005 года

Департамент по внешним сношениям, связям и сотрудничеству с Организацией Объединенных Наций

Сеть экологически и социально устойчивого развития Сеть операционной политики и поддержки страновых программ

Всемирный банк

«Данный документ представляет собой перевод издания Issues and Options for Improving Engagement Between the World Bank and Civil Society Organizations, Март 2005, предоставляемый в качестве услуги заинтересованным сторонам. При наличии в тексте официального документа на английском языке расхождений с текстом данного перевода преимущественную силу имеет официальный документ на английском языке.»

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized


СОДЕРЖАНИЕ

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ ........................................................................................................ ii

ВЫРАЖЕНИЕ ПРИЗНАТЕЛЬНОСТИ................................................................................... iv

РЕЗЮМЕ ........................................................................................................................................v

1. Введение .................................................................................................................................... 1

2. Новые действующие лица, новые сценарии: определение контуров более широкого взаимодействия с гражданским обществом.......................................................................... 4

3. Обоснование и политическая концепция взаимодействия Банка с ОГО ...................... 6

4. Концепция взаимодействия: возможности расширения и существующие ограничения ................................................................................................................................ 13

5. Возрастание влияния ОГО в вопросах международного развития: изменение парадигмы взаимодействия ..................................................................................................... 24

6. Акции протеста и информационно-пропагандистские кампании гражданского общества: кто, что, почему? ................................................................................................. 31

7. Вопросы, связанные с достижением более эффективного взаимодействия между Банком и организациями гражданского общества (ОГО), и способы их решения ........ 40

8. Заключение ............................................................................................................................. 53

БИБЛИОГРАФИЯ..................................................................................................................... 55

ПРИЛОЖЕНИЕ A ..................................................................................................................... 65

ii

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

ЕОЭР Ежегодный обзор эффективности деятельности в области развития ВПО Вице-президенты по вопросам операционной политики ВСС Департамент по внешним сношениям, связи и сотрудничеству с Организацией

Объединенных Наций ВСУР Всемирный саммит по устойчивому развитию ВСФ Всемирный социальный форум ВТО Всемирная торговая организация ГАВИ Глобальный альянс по вакцинам и иммунизации ГОК Группа обеспечения качества ГЭФ Глобальный экологический фонд ДООД Департамент оценки операционной деятельности ДОП Документ об оценке проекта ДСР Департамент социального развития ДЭР Департамент экономики развития ИВБ Институт Всемирного банка КГПБ Консультативная группа по оказанию помощи беднейшим слоям населения КСР Комплексная стратегия развития ЛАК Латинская Америка и Карибский бассейн ЛФП Департамент по льготному финансированию и глобальным партнерствам МАБР Межамериканский банк развития МАР Международная ассоциация развития МВФ Международный валютный фонд МДЙ Монтеррей – Доха – Йоханнесбург МПБВ/С Многострановая программа борьбы с ВИЧ/СПИДом МСИ Многостороннее соглашение об инвестициях МФНП Международный форум по наращиванию потенциала МФУ Международные финансовые учреждения НПО Неправительственная организация ОБО Организация на базе общин ОГО Организация гражданского общества ООН Организация Объединенных Наций ОП/ПД Операционная политика / процедура деятельности ОПСП Сеть операционной политики и поддержки страновых программ ОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития ПД Правовой департамент ПРЕМ Сеть по вопросам сокращения бедности и управления экономикой ПРСП Документ по стратегии сокращения бедности РСО Развитие силами общин САПРИ Инициатива в области анализа структурных преобразований с участием

общественности СИВИКУС Всемирный союз за участие граждан СЛР Сеть развития людских ресурсов ССС Стратегия содействия стране ф. г. финансовый год ФИР Фонд институционального развития ХИПК Бедная страна с высоким уровнем задолженности ЦОИ Центр общественной информации ЦРТ Цели в области развития, сформулированные в Декларации тысячелетия ЧДО Частная добровольная организация

iii

ЭСУР Экологически и социально устойчивое развитие

iv

ВЫРАЖЕНИЕ ПРИЗНАТЕЛЬНОСТИ

Настоящий документ подготовлен Управлением Вице-президента по внешним сношениям, связи и сотрудничеству с Организацией Объединенных Наций (УВВСС), Управлением Вице-президента профессиональной сети экологически и социально устойчивого развития (УВЭСУР) и Управлением Вице-президента профессиональной сети операционной политики и поддержки страновых программ (УВОПСП) Всемирного банка. В состав редакционного коллектива под руководством Каролин Рейнольдс Манделл входили Уильям Рубен, Джефф Тиндва, Джон Гаррисон, Синтия Гиерс и Кармен Монико. Проект документа был направлен для согласования представителям высшего руководства Банка, ряду сотрудников Группы организаций Всемирного банка, а также Совету исполнительных директоров и был переработан с учетом их замечаний. Немало откликов поступило от членов Группы Банка по делам гражданского общества и от сотрудников региональных представительств, работающих с организациями гражданского общества. Редакционный коллектив хотел бы выразить особую признательность за предоставленные замечания и советы Джеймсу Адамсу, Яну Голдину, Яну Джонсону, Матсу Карлссону, Винаю Бхаргаве, Стену Йоргенсену, Джону Андервуду, Кэтрин Маршалл, Полу Митчеллу, Джону Митчеллу, Стивену Комминзу и Веене Сиддхарт. Бесценную помощь оказали также Айрис Дэвид, Хоакин Лопес и Каролина Ордон. При подготовке настоящего документа были также использованы материалы публичного обсуждения, прошедшего в период с октября 2003 по февраль 2004 года в сети Интернет, видеоконференции и личных встреч с представителями гражданского общества в Аргентине, Гане, Египте, на Западном берегу реки Иордан и в секторе Газа, в Индонезии, Мозамбике и в г. Вашингтоне, Федеральный округ Колумбия. Мы выражаем благодарность всем, кто принимал участие в этих обсуждениях и высказал свое мнение. Подборка замечаний, высказанных представителями гражданского общества по настоящему документу, приводится в приложении А. С настоящим документом и приложениями к нему можно ознакомиться на сайте Всемирного банка, посвященном вопросам взаимодействия с гражданским обществом, по адресу: http://www.worldbank.org/civilsociety.

http://www.worldbank.org/civilsociety

v


РЕЗЮМЕ

Цель настоящего документа – дать оценку отношениям, сложившимся в последнее время между Всемирным банком и организациями гражданского общества (ОГО), и предложить пути повышения эффективности участия общественности в мероприятиях, проводимых при поддержке Банка, и управления сопутствующими рисками в будущем. В настоящем документе анализируется обширный опыт, накопленный Банком за последние несколько лет в деле привлечения ОГО к проведению широкого спектра мероприятий в области развития и к политическому диалогу на местном, национальном и международном уровне. Правительства стран – членов Банка по-прежнему являются собственниками и клиентами этого учреждения и определяют его политику, и Банк в конечном счете несет ответственность перед ними как перед своими акционерами. Однако с начала 1980-х годов и по сей день они поддерживают расширение взаимодействия Банка с ОГО, признавая преимущества такого взаимодействия для обеспечения эффективности деятельности в области развития и сокращения бедности. В течение всего срока пребывания г-на Вулфенсона на посту президента Банка – с 1995 года и до настоящего времени – Банк придавал первостепенное значение укреплению взаимодействия с ОГО, в том числе путем назначения сотрудников для содействия развитию этих связей в представительства Банка в большинстве стран мира. Сегодня вовлечение общественности в процесс развития представляет собой одну из составляющих стратегии Банка в области совершенствования инвестиционного климата и содействия расширению прав и возможностей населения в развивающихся странах, и является частью бизнес-модели Банка. Важность подобного расширения прав и возможностей и заинтересованного участия населения для процесса развития нашла свое отражение в операционной политике и указаниях сотрудникам Банка, в последних отчетах о пополнении средств МАР, в Докладах о мировом развитии за 2000 и 2004 годы, и лежит в основе подходов, сформулированных в Комплексной стратегии развития (КСР) и в Документах по стратегии сокращения бедности (ПРСП). Банк рассматривает конструктивное взаимодействие с ОГО как существенный фактор поддержки глобальной программы в области развития, выработанной в ходе последних встреч на высшем уровне в Монтеррее, Дохе и Йоханнесбурге, и в оказании содействия усилиям развивающихся стран по достижению Целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия (ЦРТ). Банк принимает сегодня тщательно продуманные меры к налаживанию взаимодействия с более широким и разнообразным спектром организаций и групп гражданского общества на глобальном, национальном и местном уровне. Банк учитывает различия как в положении стран, так и в состоянии их правовой, институциональной, политической и социальной сферы, которые определяют возможности взаимодействия с гражданским обществом. Для того чтобы обозначить рамки дискуссии, в документе дается определение ОГО как некоммерческих, неправительственных организаций, которое охватывает широкий спектр организаций, начиная с НПО в области развития и "мозговых центров" и

vi

заканчивая профсоюзами, фондами, религиозными организациями, организациями инвалидов, организациями на базе общин, средствами массовой информации (независимыми и некоммерческими) и объединениями предпринимателей. Далее, в документе анализируются структура, на базе которой могут строиться отношения между Банком и ОГО, и некоторые последствия тех изменений, которые произошли внутри Банка и вне его после появления в 1998 году обзора The Bank’s Relations with NGOs: Issues and Directions ("Взаимоотношения Банка с НПО: проблемы и направления развития"), в котором рассматривалось развитие взаимоотношений между Банком и гражданским обществом в период с 1981 по 1998 год. Во взаимодействии Банка с ОГО можно выделить три основных направления деятельности: содействие, диалог и консультации и партнерство. В порядке содействия Банк поддерживает привлечение гражданского общества к работе в странах, которые разрабатывают Стратегии сокращения бедности, и к реализации и мониторингу широкого спектра финансируемых Банком проектов – от профилактики и лечения ВИЧ/СПИДа до программ микрокредитования. В рамках диалога и консультаций Банк напрямую взаимодействует с ОГО для того, чтобы узнать их мнение по вопросам, представляющим взаимный интерес, таким как операционная политика Банка и Стратегии содействия стране (ССС). Члены Совета исполнительных директоров Банка, равно как и его руководители и сотрудники, регулярно встречаются с представителями ОГО. Что касается партнерства, то Банк сотрудничает с ОГО по вопросам реализации совместных инициатив в таких областях, как биоразнообразие, здравоохранение, образование, развитие молодежи, и во многих других. Многие юридические соглашения, заключенные Всемирным банком с правительствами стран, содержат положения о предоставлении грантов, например по линии социальных фондов и программ борьбы со СПИДом, через которые в адрес ОГО поступают средства на реализацию программ социальной помощи. Банк управляет также деятельностью ряда механизмов предоставления грантов и поддерживаемых донорами трастовых фондов, которые оказывают непосредственную помощь проектам, начатым по инициативе ОГО. При том, что Банк в целом стремится расширить и усилить участие ОГО в своей деятельности, подходы к достижению этой цели сильно отличаются, и здесь существует ряд серьезных ограничений. Правительства некоторых стран – членов Банка и некоторые из его сотрудников проявляют осторожность в отношении взаимодействия с ОГО, что объясняется многими причинами, включая обеспокоенность относительно роли, представительности и подотчетности ОГО. К числу других ограничений институционального характера, препятствующих эффективному взаимодействию с гражданским обществом, относятся: отсутствие достоверных и/или легкодоступных данных, позволяющих отслеживать и оценивать характер взаимодействия Банка с ОГО; недостаток руководящих указаний для сотрудников Банка в отношении надлежащей практики и процедур, которых следует придерживаться при налаживании взаимодействия с ОГО; проблемы раскрытия информации и обеспечения транспарентности; отсутствие у сотрудников Банка мощных стимулов для развития взаимодействия с ОГО, а также ограничения в сфере финансирования и закупок. Предметом особой обеспокоенности со стороны Банка являются соображения рентабельности, поскольку он пытается повысить экономическую эффективность своих операций и сократить издержки, которые несут клиенты из числа развивающихся стран при ведении дел с Банком. Аналогичным образом некоторые ОГО с определенной настороженностью относятся к сотрудничеству с Банком, поскольку считают такое сотрудничество слишком обременительным либо не верят, что

vii

оно может принести ощутимую пользу. Руководство Банка признало необходимость решить многие из этих внутренних и внешних проблем. Для Банка и правительств стран – членов Банка представляется важным то обстоятельство, что резкий рост числа членов, масштабов деятельности и возможностей ОГО в разных странах мира, имевший место с начала 1990-х годов, уже оказал огромное влияние на мировое развитие, и это влияние будет, по всей видимости, возрастать и в будущем. Этим переменам способствовали процесс глобализации и распространения демократических форм правления, доступ к средствам связи, рыночные преобразования и экономическая интеграция. ОГО начали играть существенную роль в финансировании мирового развития, они оказывают все большее влияние на публичную политику на глобальном и национальном уровнях и стали важным каналом оказания социальных услуг и реализации программ развития, финансируемых за счет как государственных, так и частных средств. Растущее день ото дня осознание политиками и простыми гражданами потребности в совершенствовании методов управления и большей транспарентности также открыло новые перспективы для ОГО как участников процесса развития, и парламентарии, средства массовой информации и влиятельные лица все чаще обращаются к ОГО за информацией, специальными знаниями и опытом решения отраслевых проблем и/или консультациями по вопросам политики. По мере того как влияние ОГО продолжает расти, они привлекают к себе все большее внимание со стороны общественности, что порождает требования о расширении их подотчетности. Власти некоторых государств, в частности парламентарии в развивающихся странах, начали задаваться вопросом о том, кого представляют ОГО и насколько весомыми можно признать их мнения по сравнению с мнениями выборных должностных лиц и других заинтересованных сторон. В среде самого гражданского общества, а также со стороны правительств и доноров стал проявляться все больший интерес к использованию в рамках ОГО кодексов поведения, программ аккредитации и форм выработки контрольных параметров, которые в целом стимулировали бы использование принципов надлежащей практики для оценки результатов деятельности, усиления подотчетности и транспарентности их методов управления и операций. Одновременно правительства многих стран и международные учреждения приняли определенные меры с тем, чтобы адаптироваться к этой эволюции гражданского общества и принципов управления, в ряде случаев путем включения представителей гражданского общества в национальные делегации или в органы по выработке политики. Это, в свою очередь, привело к тому, что Банк начали призывать к пересмотру его собственных норм и механизмов развития взаимодействия, к расширению участия общественности на регулярной основе в проводимых Банком исследованиях и аналитической работы, в политическом диалоге и операционной деятельности, а также к содействию правительствам стран – членов Банка в предоставлении гражданскому обществу возможностей для участия в разработке политики и программ в области развития. Перемены, происходившие в последние годы в рамках самого гражданского общества, способствовали изменению характера взаимодействия ОГО с Банком и другими многосторонними учреждениями. С одной стороны, беспрецедентное количество ОГО принимает участие в реализации поддерживаемых Банком проектов в качестве подрядчиков и получателей грантов. С другой – ОГО организовывали мощные акции протеста и пропагандистские кампании, мишенью которых стали совещания Банка и другие международные форумы, что было воспринято некоторыми как свидетельство

viii

определенного кризиса доверия со стороны ОГО к многосторонним учреждениям. Эти акции протеста требуют взвешенного анализа. Корни некоторых из них кроются в росте обеспокоенности общественности в связи с усилением глобализации и сохраняющейся несправедливости в социальной сфере и экономике, а также в связи с неприятием проводимых правительствами структурных преобразований и экономических реформ. Другие были непосредственно направлены против политики Банка и принимаемых им решений о кредитовании или же были вызваны неудовлетворенностью процессом или результатами проводимых при поддержке Банка консультаций. Даже когда ответственность за те или иные решения или процессы лежит на правительстве отдельной страны, ОГО зачастую полагают, что избрание в качестве мишени Банка, обладающего политической и финансовой мощью и пользующегося вниманием международных средств массовой информации, легче привлечет внимание и ускорит перемены, нежели проведение акции протеста против правительства данной страны. Вслед за вспышками насилия, имевшими место в ходе международных встреч в Праге, Квебеке и Женеве в 2000–2001 годах, и особенно после террористических атак 11 сентября 2001 года, произошел поворот к более мирным формам взаимодействия, но опыт показывает, что некоторые группы остаются приверженцами тактики обструкции или даже насилия. Что касается подобных воинственно настроенных групп, здесь у Банка остается мало надежд на возможность или налаживание конструктивных отношений. Однако эволюция Всемирного социального форума (ВСФ) и других форумов гражданского общества дает основания предполагать, что даже некоторые из наиболее радикальных социальных движений, похоже, обретают бóльшую зрелость и признают необходимость перехода от акций протеста как метода предъявления требований к вовлечению политиков в серьезные дебаты по альтернативным мерам экономической политики. Недавние ежегодные и весенние совещания Банка и МВФ, в ходе которых имели место как обстоятельный диалог, так и акции протеста, показывают, насколько сложные отношения возникают зачастую между Банком и ОГО. Важно, чтобы Банк и правительства стран, являющихся его членами, признали, что многие ОГО считают для себя уместным играть двойную роль, выступая и в качестве критиков, и в качестве союзников. Конструктивная критика и мирные акции протеста сыграли в прошлом важную роль в проведении действенных реформ и политических преобразований, таких как расширенное списание задолженности, принятие специальных защитных положений в природоохранной и социальной сфере, раскрытие информации и создание Инспекционной комиссии. Сегодня ОГО призывают Банк взяться за решение задач нового поколения в области развития, таких как обеспечение экономической приемлемости долга после частичного его списания, последовательное применение специальных защитных положений, обеспечение прав человека и расширение роли и масштабов участия правительств и граждан развивающихся стран в процессе принятия решений на глобальном уровне. Многие из этих проблем составляют основу развития отношений между Банком, правительствами стран-членов, ОГО и частным сектором и связаны со сложными вопросами заинтересованного участия стран в осуществлении программ развития, а также суверенитета и политического влияния. Банку и правительствам стран-членов следует воспользоваться возможностью укрепления отношения с ОГО, которые могут представлять группы, склонные прислушиваться к протестным настроениям, но при этом выступают скорее за налаживание конструктивных взаимосвязей, чем за конфронтацию. Особое внимание следует уделять выстраиванию отношений с группами, которые обеспечивают расширение прав и возможностей бедного населения и обладают

ix

навыками аналитической работы, возможностями операционной деятельности и/или сетями, позволяющими им внести вклад в глобальные усилия по достижению ЦРТ. По мере того как ОГО приобретают все больший вес в качестве субъектов публичной политики и процесса развития, растет заинтересованность Банка в налаживании взаимодействия с ними как ключевого элемента эффективной институциональной стратегии сокращения бедности. Взаимодействие с гражданским обществом, в том числе учет мнения бедных и вовлечение граждан в публичную политику, представляет собой важное средство совершенствования программ предоставления услуг и ускорения продвижения к достижению ЦРТ, как об этом говорилось в Докладе о мировом развитии 2004 года Making Services Work for Poor People. В качестве межправительственного учреждения Банк призван содействовать такому взаимодействию с гражданским обществом, которое помогало бы правительствам стран – членов Банка выполнять роль лидеров в обеспечении устойчивого развития и достижении ЦРТ на принципах затрато-эффективности, заинтересованного участия, равенства и подотчетности. В ходе описанного в настоящем документе анализа были выделены четыре основные проблемы и задачи, которые Банку необходимо решить для обеспечения в будущем более конструктивного и эффективного взаимодействия с ОГО: Проблема 1: Содействовать внедрению передовой практики взаимодействия с гражданским обществом Работа Банка по интеграции вопросов взаимодействия с гражданским обществом в свою повседневную практику привела к появлению широкого спектра подходов и методов деятельности, часть из которых оказалась более, а часть менее эффективными. Подобный разброс может стать причиной неудовлетворенности сотрудников Банка, правительств стран-членов и ОГО качеством и результатами такого взаимодействия. Выход – в поиске более действенных путей продвижения надлежащей практики и обмена соответствующим опытом в рамках Банка, а также в обеспечении регулярной обратной связи с правительствами государств – членов Банка и с ОГО, чтобы узнать их мнение о сильных и слабых сторонах практической деятельности Банка в области взаимодействия с гражданским обществом. Проблема 2: Преодолеть разрыв между ожиданиями, политикой и практикой Разрыв между излагаемыми Банком идеями и соответствующими ожиданиями, мерами политики и практической деятельностью создает ряд ограничений на пути эффективного взаимодействия между Банком и ОГО. Дальнейшие шаги по преодолению этого разрыва могут в перспективе помочь формированию более конструктивных и эффективных отношений. Проблема 3: Адаптироваться к изменениям в гражданском обществе на глобальном и национальном уровне За последние несколько лет в гражданском обществе на глобальном и национальном уровне произошли значительные изменения, которые требуют корректировки способов институционального взаимодействия Банка с ОГО.

x

Проблема 4: Обеспечить более четкую согласованность и подотчетность в масштабах Банка Децентрализация ответственности за налаживание взаимодействия с ОГО в рамках Банка представляет собой серьезную проблему, решение которой открывает новые возможности, порождая одновременно новые риски. Отсюда – необходимость пересмотра принципов управления и подбора кадров и совершенствования механизмов, которые позволили бы добиться большей согласованности, скоординированности и подотчетности в масштабах Банка. Для решения этих проблем предлагается принять 10 первоочередных мер:

• Создать новые глобальные механизмы взаимодействия между Банком и ОГО, призванные содействовать взаимопониманию и сотрудничеству.

• Создать в масштабах всего Банка консультационную службу/координационный

центр для проведения консультаций и выработать институциональную стратегию управления процессами консультаций и обратной связи.

• Внедрить в масштабах Банка новую экспериментальную систему мониторинга и

оценки взаимодействия с гражданским обществом. • Проанализировать наличие у Банка средств, позволяющих обеспечить участие

гражданского общества в операционной деятельности и политическом диалоге, и изучить возможности их перераспределения или реструктуризации.

• Пересмотреть концепцию закупок Банка с целью содействия сотрудничеству с

ОГО. • Внедрить комплексную учебную программу для сотрудников Банка и правительств

стран-членов по вопросам более эффективного взаимодействия с ОГО, а также для наращивания потенциала ОГО в области более эффективного сотрудничества с Банком и правительствами государств – членов Банка.

• Проводить регулярные заседания руководства высшего звена (периодически –

совместно с Советом директоров Банка) для рассмотрения взаимоотношений между Банком и гражданским обществом.

• Разработать и обнародовать новые руководящие принципы для сотрудников Банка

по вопросам принятых в Банке подходов, передовой практики и концепции взаимодействия с ОГО.

• В руководстве для сотрудников Банка по подготовке ССС обратить особое

внимание на важность взаимодействия с гражданским обществом, а также мониторинга и оценки таких ССС.

xi

• Разработать инструменты для аналитического исследования гражданского общества, чтобы помочь страновым и целевым группам определить, с какими ОГО следует налаживать взаимодействие в работе над определенной проблемой, проектом или стратегией.

Ряд других направлений совершенствования взаимодействия Банка с ОГО требует дальнейшего обсуждения руководством Банка, правительствами государств – членов Банка и ОГО. Они изложены в разделе 7 настоящего документа.


1. ВВЕДЕНИЕ

1. Цель настоящего документа – дать оценку отношениям, сложившимся в

последнее время между Всемирным банком (далее – Банк)1 и организациями гражданского общества (ОГО), и предложить пути дальнейшего повышения эффективности участия общественности в мероприятиях, проводимых при поддержке Банка, и управления в будущем связанными с этим рисками. Первоначальный проект настоящего документа был подготовлен ведущими сотрудниками Целевой группы Банка по вопросам гражданского общества (ЦГГО)2 в порядке исполнения решений состоявшегося в октябре 2001 года совещания вице-президентов Банка, на котором был сделан вывод о том, что сложившаяся в последнее время внутренняя и внешняя ситуация требует стратегического переосмысления состояния взаимоотношений Банка с ОГО.

2. Укрепление отношений Банка с ОГО имеет важное значение для

осуществления ряда отраслевых стратегий Банка, содействия реализации его Стратегической концепции и решению глобальных задач в области развития, вытекающих из Целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия (ЦРТ) и на международных встречах на высшем уровне в Монтеррее, Дохе и Йоханнесбурге3. Настоящий документ подготовлен в развитие документа 1998 года под названием The Bank’s Relations with NGOs: Issues and Directions ("Взаимоотношения Банка у НПО: проблемы и направления развития"), в котором анализировались история взаимоотношений Банка с гражданским обществом в период с 1981 по 1998 годы и некоторый опыт, накопленный за это время4. Со времени утверждения Советом директоров Банка в 1981 году первой операционной директивы по работе с НПО Банк признал, что взаимодействие с ОГО приносит пользу как с точки зрения эффективности развития, так и управления рисками, и последовательно расширял это взаимодействие в области операционной деятельности, а также политического диалога. Со временем эту тенденцию укрепили создание

1 В настоящем документе термин "Всемирный банк" и изложенные ниже рекомендации относятся к Международному банку реконструкции и развития (МБРР) и Международной ассоциации развития (МАР), но не относятся к другим учреждениям, входящим в Группу организаций Всемирного банка, – Международной финансовой корпорации, Многостороннему агентству по инвестиционным гарантиям и Международному центру по урегулированию инвестиционных споров. 2 В основной состав Целевой группы Банка по вопросам гражданского общества (ЦГГО) в настоящее время входят 7 штатных сотрудников администраций вице-президентов по внешним сношениям (ВСС), экологически и социально устойчивому развитию (ЭСУР) и операционной политике и поддержке страновых программ (ОПСП), осуществляющих свою деятельность из штаб-квартиры Банка. ЦГГО координирует взаимоотношения Банка с гражданским обществом, заменив в этом качестве ранее существовавший Отдел НПО и гражданского общества. 3 См. документы Всемирного банка Strategic Directions for External Affairs: Facing Challenges, Defining New Opportunities (World Bank 2001f) и Empowering People by Transforming Institutions: An Implementation Plan for Social Development in Bank Operations (World Bank 2005a). 4 Документ The Bank’s Relations with NGOs: Issues and Directions (World Bank 1998b) был представлен Совету директоров в августе 1998 года и является важнейшим справочным документом по вопросам взаимоотношений Банка с НПО. В нем обобщены история отношений Банка с НПО, существенный прогресс, достигнутый в них за без малого два десятилетия, и ключевые аспекты дальнейшего поступательного движения по этому пути.

2

совместного комитета Банка и НПО и постоянно действующей целевой группы по работе с НПО и ОГО в штаб-квартире Банка (в начале 1980-х годов) и общебанковской Группы по вопросам гражданского общества (ГГО) (с 1995 года), в состав которой входят специалисты по вопросам гражданского общества и внешних связей из числа сотрудников различных департаментов штаб-квартиры Банка и его представительств в большинстве стран мира5. В настоящее время почти все оперативные работники Банка посвящают определенную часть своего рабочего времени взаимодействию с гражданским обществом, поскольку содействие развитию партнерских отношений и расширению участия заинтересованных сторон стали составной частью бизнес-модели Банка.

3. За последние несколько лет существенно расширились масштабы

взаимодействия Банка с гражданским обществом в осуществлении поддерживаемых Банком операций по инвестированию и программному кредитованию, а также в разработке, реализации и мониторинге национальных стратегий сокращения бедности. Это находит свое отражение во все более активном использовании принципов социальной ответственности6 и методик широкого участия в ходе распределения бюджетных средств и оказания услуг, в растущем влиянии ОГО на разработку и мониторинг Документов по стратегии сокращения бедности (ПРСП), во внедрении инноваций в операционную деятельность и создании партнерств с ОГО, примеры которых приводятся ниже. Цель настоящего документа – дополнить другие документы, в которых гораздо подробнее рассматриваются вопросы взаимодействия между Банком и ОГО в рамках конкретного региона, страны или сферы деятельности7. Настоящий документ, уделяя основное внимание ряду общих для разных стран проблем, исходит из того, что по мере роста в мире взаимосвязей между различными ОГО способы решения проблем и выстраивания отношений, используемые на местном уровне, зачастую оказывают влияние на взаимоотношения на глобальном или институциональном уровне, и наоборот. Авторы документа изучили также материалы ряда проведенных недавно независимых исследований тенденций

5 Общебанковская Группа по вопросам гражданского общества (ГГО) представляет собой неофициальное объединение, в которое входят примерно 120 сотрудников Банка, работающих в его представительствах более чем в 70 странах мира, а также в различных департаментах штаб-квартиры Банка в Вашингтоне. Среди членов группы – координаторы связей с определенными группами общественных организаций, например с профессиональными союзами, религиозными организациями, фондами, детскими и молодежными организациями, организациями инвалидов. При этом следует отметить, что большинство этих сотрудников не занимаются вопросами взаимодействия с гражданским обществом на постоянной основе: они выполняют оперативные или иные задачи по своему основному месту работы. 6 Социальная ответственность представляет собой метод формирования подотчетности, основанный на взаимодействии с гражданским обществом, то есть метод, при котором именно обычные граждане и/или ОГО прямо или косвенно участвуют в процессе обеспечения подотчетности государственных органов обществу. Таким образом, механизмы социальной ответственности работают на основе спроса и действуют снизу вверх. Подробнее об этом см. пункт 23. 7 См., например, World Bank-Civil Society Engagement: Review of Fiscal Years 2002-2004 (World Bank 2005c); Empowering the Poor and Promoting Accountability in LCR: A Regional Framework and Strategy for Engaging Civil Society FY02-FY04 (World Bank 2002m), готовящийся к печати стратегический документ для ЛАК Inclusive Governance, а также документ Civic Engagement to Improve Development Effectiveness in Europe and the Central Asia Region: The Role of the World Bank (World Bank 2003a).

3

развития гражданского общества и взаимоотношений между Банком и ОГО в глобальном масштабе8.

4. Можно утверждать, что сегодня взаимодействие Банка с ОГО в области

сокращения бедности и развития переживает третий этап своего развития. На первом этапе, с начала 1980-х до начала 1990-х годов, внимание Банка было сосредоточено на налаживании контактов с ОГО и накоплении опыта, стимулирующего их участие в совместной работе. На втором этапе – примерно с 1992 по 1999 год – усилия были сосредоточены на расширении масштабов и придании регулярного характера участию ОГО в проводимых Банком операциях и в политическом диалоге. Хотя этот процесс и процесс накопления опыта по-прежнему продолжаются, с конца 1999 года для Банка наступил новый этап, в ходе которого изменения внутреннего и внешнего характера требуют развития и углубления его взаимосвязей с ОГО. Одновременно возникли новые проблемы, касающиеся координации и согласованности действий в масштабах всего Банка, которые будут рассмотрены в настоящем документе.

5. Поскольку взаимоотношениям Банка с ОГО присуща внутренняя

динамика, проблемы и меры, предлагаемые в настоящем материале, требуют постоянного контроля со стороны руководства Банка, правительств стран-членов и заинтересованных ОГО. Цель настоящего документа – способствовать процессу обсуждения последующих шагов. Чтобы задать определенные рамки этому обсуждению, в документе сначала дается рабочее определение ОГО, кратко анализируются основные причины и концептуальные модели привлечения ОГО к политическому диалогу и операционной деятельности, а также описываются различные виды взаимодействия между Банком и ОГО. В документе также рассматриваются некоторые причины возрастания влияния ОГО на глобальную политику и национальную государственную политику, характер недавних бурных акций протеста и кампаний, направленных против Банка, а также некоторые соображения и проблемы, вызывающие обеспокоенность ОГО, регулярно взаимодействующих с Банком. В заключительной части документа сформулированы четыре группы проблем и десять приоритетных направлений деятельности, имеющих целью повысить в дальнейшем эффективность взаимодействия Банка с гражданским обществом и его влияния на сокращение бедности. В документе содержится также ряд других предложений, которые могут быть приняты во внимание при решении этих проблем, но по которым, весьма вероятно, потребуется дальнейшее обсуждение и формирование

8 Полный перечень документов, подготовленных Банком, и прочих материалов, использованных в ходе подготовки настоящего документа, см. в приложенной библиографии. В основу настоящего документа положены материалы проходивших примерно с 2000 года и вплоть до настоящего момента многочисленных дискуссий с участием персонала, управляющих и исполнительных директоров Банка, в том числе сотрудников Банка, отвечающих за связи с гражданским обществом и внешние сношения, а также дискуссий с основными партнерами Банка, представляющими глобальное гражданское общество. К числу основных справочных документов относятся проведенное в 1998 году ДООД исследование роли неправительственных организаций в реализуемых при поддержке Банка проектах (Nongovernmental Organizations in World Bank-Supported Projects, World Bank 1998a); The Bank’s Relations with NGOs, World Bank 1998b; the World Bank-Civil Society Collaboration Fiscal Years 2000/2001 Progress Report, World Bank 2001g) и брошюра ВСС Working Together: World Bank-Civil Society Relations (World Bank 2003i).

4

консенсуса. Все эти предложения не следует воспринимать как всеобъемлющие или исчерпывающие; их надо рассматривать лишь как шаги, которым Банк, правительства стран – членов Банка и ОГО могли бы оказать поддержку с целью повышения общего качества своего взаимодействия.

2. НОВЫЕ ДЕЙСТВУЮЩИЕ ЛИЦА, НОВЫЕ СЦЕНАРИИ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ КОНТУРОВ БОЛЕЕ ШИРОКОГО

ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ С ГРАЖДАНСКИМ ОБЩЕСТВОМ

6. Банк использует термин "организации гражданского общества" или

"ОГО" для обозначения широкого спектра неправительственных и некоммерческих организаций, участвующих в общественной жизни, выражающих интересы и ценности своих членов или иных лиц и руководствующихся при этом этическими, культурными, политическими, научными, религиозными или филантропическими соображениями. Подобное определение гражданского общества, получившее в последние годы широкое распространение в научных кругах и среди специалистов в области международного развития, подразумевает сферы вне семьи, государства и рынка. Определение исключает предприятия, созданные с целью извлечения прибыли, хотя может и распространяться на профессиональные ассоциации или объединения предпринимателей9. В последние несколько лет произошел целенаправленный поворот от использования термина "НПО", который означает профессиональные, посреднические и некоммерческие организации в более узком смысле слова, защищающие интересы и/или предоставляющие услуги в сфере экономического и социального развития, защиты прав человека, обеспечения благосостояния и оказания помощи в чрезвычайных ситуациях. При проведении операций и в ходе диалога Банк традиционно ориентировался на НПО, учитывая их выдающуюся роль в деятельности в области развития. Сегодня, однако, общепризнанно, что Банк должен начать и уже начал работу по расширению своих контактов с ОГО, причем не только с НПО, но и с профсоюзами, организациями на базе общин, социальными движениями, религиозными организациями, организациями инвалидов, благотворительными организациями, средствами массовой информации10, исследовательскими центрами, фондами, студенческими организациями, профессиональными

9 Не существует общепринятого определения понятия "гражданское общество", которое восходит к Томасу Гоббсу и шотландскому философу Эдаму Фергюсону. Важно не столько добиться всеобщего согласия относительно того, кто "подпадает" и кто "не подпадает" под это понятие в некоем абстрактном смысле, сколько выработать рабочее определение, которым Банк мог бы руководствоваться в процессе принятия решений. В данном определении ключевыми являются термины "неправительственный" и "некоммерческий"; "предприятия, созданные с целью извлечения прибыли", или "частный сектор" рассматриваются как отдельные понятия. Подробнее см. The Bank’s Relations with NGOs: Issues and Directions (World Bank 1998b). См. также The World Bank, Consultations with Civil Society: A Sourcebook (World Bank 2001a). 10 Признается, что термин "средства массовой информации" включает в себя коммерческие издательские и вещательные компании и корпорации, поставщиков услуг Интернета, общественное радио и телевидение, а также некоммерческие организации. Некоторые средства массовой информации находятся в государственной собственности или под контролем государства. Поэтому не вызывают удивления продолжающиеся дебаты относительно того, следует ли считать средства массовой информации – или какие-либо их составляющие – частью гражданского общества. Признавая обоснованность этой дискуссии, мы в настоящем материале решили рассматривать независимые и некоммерческие средства массовой информации частью гражданского общества.

5

ассоциациями и многими другими. Один из экспертов охарактеризовал гражданское общество как сферу деятельности, где люди объединяются во имя отстаивания общих интересов – не в целях извлечения прибыли или реализации политической власти, но по причине серьезной обеспокоенности какой-либо проблемой, – для осуществления коллективных действий в общественной сфере11.

7. Классификация ОГО нередко вызывает затруднения из-за разнородности

их институциональных интересов, организационной динамики и мировоззрения. Хотя ту или иную ОГО можно отнести к числу местных, национальных или транснациональных, она может действовать на нескольких уровнях сразу. Некоторые ОГО могут работать только в сфере оказания услуг, другие – по наращиванию потенциала, а третьи – заниматься только пропагандой определенной политики или проводить исследования, но все большее их число занимается одновременно несколькими из этих видов деятельности. Примерами таких ОГО, действующих в нескольких географических регионах или объединяющих несколько функций, являются широкоизвестные международные организации и движения, такие как "КАРЕ" (CARE), "Каритас" (Caritas), СИВИКУС (CIVICUS), Оксфордский комитет помощи голодающим (Oxfam), "Трансперенси интернэшнл", "Виа кампесина" (Via Campesina) и Всемирный совет церквей. ОГО образуют также официальные или неформальные союзы и коалиции друг с другом на местном, национальном и/или транснациональном уровне. Такие союзы могут изменяться в зависимости от конкретной задачи, проблемы или политических условий. Например, религиозные и женские группы, которые в период гуманитарного кризиса совместно занимаются распределением продуктов питания нуждающимся и организацией их школьного обучения, могут разойтись во взглядах на обеспечение доступа к службам планирования семьи. Еще один пример: экологические группы и группы, занятые проблемами аграрной реформы, которые часто сотрудничают в деле расширения прав и возможностей сельских общин, могут не сойтись во взглядах на проблему доступа к землям в природоохранных зонах. Кроме того, ОГО существенно различаются по своей философской и идеологической ориентации, что связано с различными религиозными убеждениями, исторически сложившимися традициями общественного служения, политикой, характером их членства или личностью их лидеров. Это помогает понять причины весьма бурных и быстро развивающихся дискуссий среди представителей гражданского общества во всем мире почти по каждому аспекту организации, структуры и практики ОГО, в том числе и разных мнений относительно того, стóит ли взаимодействовать с Банком, и если да, то каким образом.

8. Важно также понимать, что ОГО, особенно крупные ОГО мирового или

национального уровня, с одной стороны, и организации, созданные на базе общин (ОБО), – с другой, могут резко отличаться друг от друга по уровню

11 Edwards 1999, p. 1; Алан Фаулер (Alan Fowler) также отмечает, что, согласно этому определению, не все силы, представленные в гражданском обществе, играют положительную роль в области развития: например, существуют организации, ратующие за социальную или культурную сегрегацию или же связанные с организованной преступностью, см. материал Civil Society, NGDOs and Social Development: Changing the Rules of the Game?, подготовленный им в январе 2000 года для ЮНРИСД.

6

своего потенциала, степени доступа к власти, информационным и экономическим ресурсам. ОГО, действующие в странах Севера или даже в столицах развивающихся стран, могут иметь многомиллионные бюджеты и регулярно получать приглашения на встречи с национальными и мировыми политическими лидерами, тогда как ОБО, стихийно возникшие в общинах стран Юга и представляющие интересы бедняков, располагают, как правило, меньшими возможностями доступа и меньшими ресурсами. Это может помешать им участвовать в дебатах по вопросам политики столь же эффективно, как это делают подобные организации в столицах. Возможности ОГО в развивающихся странах и странах с переходной экономикой зачастую ограничены такими факторами, как отсутствие надлежащей политической платформы и нормативно-правовой базы для эффективного участия в жизни гражданского общества, ограниченность доступа к сети Интернет и/или ограничения свободы печати или возможности публичного обсуждения вопросов в этих странах. Иногда местные ОГО обращаются к своим союзникам в более богатых странах с просьбой представлять их интересы. В других случаях местные ОГО уже являются филиалами международных ОГО и частично финансируются соответствующей международной организацией.

9. Многообразие и сложность глобального гражданского общества создают

проблемы для эффективного взаимодействия с правительствами стран и международными организациями. В феврале 2003 года, выступая в Банке с лекцией по приглашению президента Банка, генеральный секретарь и ГДЛ союза СИВИКУС д-р Куми Найду отметил, что подобное многообразие – это важный ресурс, но оно же "ставит фундаментальные вопросы относительно того, к чьим голосам прислушиваются, на каких форумах и каким образом обеспечивается доступ к ресурсам и их распределению, а также кто и от чьего имени выступает"12. Для регулирования этих взаимоотношений требуется более адресный анализ заинтересованных сторон и использование методов широкого участия. Именно с учетом этого важного обстоятельства Банк с течением времени децентрализовал систему управления своими отношениями с ОГО, передав многие функции на страновый уровень. Однако расширение международных связей ОГО также требует последовательного стратегического взаимодействия на глобальном уровне. Эти проблемы будут рассмотрены ниже, в разделах 5 и 6 настоящего документа.

3. ОБОСНОВАНИЕ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ КОНЦЕПЦИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ БАНКА С ОГО

10. Правительства стран – членов Банка являются его клиентами,

владельцами и органами, принимающими решения; однако и руководство Банка, и правительства стран – членов Банка признали, что инициативный подход к взаимодействию со многими другими заинтересованными сторонами, в том числе с ОГО, повышает эффективность деятельности в области развития. Подобный основанный на

12 Naidoo 2003.

7

широком участии подход к проблемам развития нашел свое отражение как минимум в 15 разработанных Банком документах по операционной политике и руководствах для персонала, в том числе в Руководстве по надлежащей практике G.P. 14.70 "Вовлечение НПО в мероприятия, осуществляемые при поддержке Банка" (Involving NGOs in Bank-supported Activities); в последних Отчетах о пополнении бюджета МАР; в Докладах о мировом развитии за 2001 и 2004 годы; в Документе с изложением стратегической концепции Банка за 2001 год (the Bank’s 2001 Strategic Framework Paper) и в последующих Документах по обновлению стратегии (Strategy Update Papers); этот подход был использован в Комплексной стратегии развития (КСР) и в Документах по стратегии сокращения бедности (ПРСП). Кроме того, в разработанном Банком документе о расширении прав и возможностей (Empowerment Framework) обеспечение доступа общественности к информации, интеграция и участие, подотчетность и организационный потенциал на местах выделены в качестве четырех основных элементов эффективной стратегии расширения прав и возможностей13.

11. Взаимодействие с ОГО способствует сокращению бедности по нескольким

направлениям, в том числе:

• обеспечение общественного согласия и заинтересованного участия местного населения в проведении реформ и в реализации национальных стратегий сокращения бедности и содействия развитию путем создания сетей по обмену знаниями и опытом, выработки основ взаимопонимания, поощрения сотрудничества между государственным и частным секторами, а в некоторых случаях – даже путем разрядки напряженности;

• предоставление главным и второстепенным заинтересованным сторонам, особенно группам бедного и маргинализированного населения, возможности высказать свое мнение и учет их мнений в процессе разработки и реализации политических и программных решений;

• укрепление и усиление воздействия программ развития путем распространения опыта на местах, выявления потенциальных рисков, оказания адресной помощи и расширения охвата программами местного населения, особенно на уровне общин;

• внедрение инновационных идей и подходов в процессе решения проблем развития как на местном, так и на глобальном уровне;

• содействие распространению специальных знаний и опыта и наращиванию потенциала для эффективного оказания услуг, особенно в странах, где возможности государственного сектора ограниченны, в условиях постконфликтного восстановления или гуманитарного кризиса; а также

• повышение транспарентности и подотчетности обществу деятельности в области развития, способствуя тем самым созданию благоприятных условий для эффективного управления.

12. В последние годы в своих кадровых решениях Банк все больше учитывал

потребности расширения взаимодействия с гражданским обществом. Как отмечалось выше, в пункте 2, в штаб-квартире Банка создана небольшая

13 Narayan 2002, pp. 18-24.

8

постоянно действующая Целевая группа по вопросам гражданского общества (ЦГГО), в состав которой входят сотрудники департаментов ВСС, ЭСУР и ОПСП (эта группа заменила ранее существовавшее подразделение под названием Отдел НПО и гражданского общества). Ее члены осуществляют общую координацию взаимодействия с гражданским обществом в масштабах Банка и на глобальном уровне, а также служат источником информации по этим вопросам для руководства Банка, его сотрудников и ОГО. В региональных отделениях и представительствах Банка в большинстве стран мира также имеются сотрудники, координирующие на своем уровне вопросы взаимодействия с гражданским обществом. Кроме того, в различных сетевых департаментах Банка работают сегодня сотрудники, в задачу которых входит углубление взаимодействия с конкретными образованиями внутри самого гражданского общества, такими как профсоюзы, молодежные и религиозные организации и организации инвалидов (СЛР), фонды (ЛФП), организации коренного населения (ЭСУР) и сетевые организации малоимущих (ПРЕМ). Все эти сотрудники действуют как непосредственные представители Банка в контактах с ОГО, а также предоставляют рекомендации и помощь президенту и высшему руководству Банка, страновым и отраслевым директорам, менеджерам отдельных проектов по вопросам их взаимодействия с ОГО в ходе операционной деятельности и диалога по вопросам политики.

13. Ряд проведенных Банком в течение последнего десятилетия исследований,

а также изучение конкретных примеров и случаев из личной практики подтверждают пользу взаимодействия с ОГО. Некоторые материалы заслуживают отдельного упоминания в рамках настоящего документа. Во-первых, в одобренном Советом директоров и опубликованном в 1994 году заключительном докладе созданной Банком Группы обучения по проблемам развития на основе широкого участия был сделан вывод о том, что "существует достаточно свидетельств в пользу того, что вовлечение общественности в реализацию проектов может во многих случаях повысить их качество, действенность и устойчивость, укрепить приверженность правительства и заинтересованных сторон проекту и обеспечить их заинтересованное участие в его осуществлении"14. Позднее, в 1998 году, ДООД в своем обзоре Non-Governmental Organizations in World Bank-Supported Projects пришел к выводу, что большинство изученных им проектов имели шансы на успех, потому что к их разработке и реализации на начальном этапе было привлечено большое число участников15. В опубликованном в 1999 году докладе ДЭР по результатам анализа мер политики Assessing Aid: What Works, What Doesn’t and Why в ходе одного из исследований авторы обнаружили, что те государственные учреждения, которые активно занимались стимулированием участия бенефициаров, успешно завершали 62 процента своих проектов, тогда как у тех, кто этого не делал, этот показатель составил всего 10 процентов16. В Докладе о мировом развитии за 2000 год Attacking Poverty ("Борьба с бедностью") и в серии коллективных исследований Voices of the Poor ("Голоса бедных") были заложены основы концепции расширения прав и возможностей,

14 World Bank 1994. См. также Participation in Development Assistance, OED, Precis No. 209, Fall, p. 3 (World Bank 2001d). 15 Gibbs 1998, p. 34. 16 Dollar 1999.

9

безопасности и социальной интеграции и документально подтверждена ключевая роль общинных групп в усилиях по сокращению бедности17. Кроме того, в 2000 году в публикации ЭСУР From Confrontation to Collaboration ("От конфронтации к сотрудничеству") было описано, как улучшение отношений между органами власти, гражданским обществом и Всемирным банком в Бразилии повлияло на усиление поддержки государственной политики со стороны общественности и повышение результативности проектов18.

14. В проведенном ДООД в 2001 году исследовании процессов широкого

участия в осуществляемых при поддержке Банка проектах был сделан вывод о том, что в середине 1990-х годов масштабы участия в проектах главных и второстепенных заинтересованных сторон (в том числе и ОГО) существенно расширились, а полученные в результате выгоды оказались значительными19. Оценки, которые были даны Группой обеспечения качества, также показали высокий уровень взаимной зависимости между общим качеством проекта и качеством участия20. В документе World Bank-Civil Society Engagement: Review of Fiscal Years 2002-2004 показано, каким образом консультации с ОГО в процессе подготовки ССС могут расширить возможности участия ОГО в обсуждении на национальном уровне проблем развития и помочь в формулировании важных выводов и рекомендаций, которые повысят общее качество ССС21. В подготовленном ДООД Ежегодном обзоре эффективности деятельности в области развития (ЕОЭР) за 2002 год указывается, что на эффективность операций Банка по кредитованию отраслевых и тематических проектов оказывают влияние масштабы и качество участия заинтересованных сторон. В ЕОЭР за 2002 год содержался призыв смелее экспериментировать в рамках операций на основе достигнутых результатов и новых форм партнерских отношений с частными и добровольными организациями, поскольку это может стать средством определенного повышения эффективности деятельности в области развития22. В подготовленной ДООД в 2004 году оценке деятельности Банка в области социального развития также подчеркивается, что участие заинтересованных сторон в разработке проекта и постоянное, на протяжении всего проектного цикла повышение потенциала местных ОГО, а также налаживание взаимодействия с ОГО, которые могут выступать в качестве партнеров общин до тех пор, пока те не научатся работать самостоятельно, – все это факторы первостепенной важности, определяющие успех финансируемых Банком проектов23. В Докладе о мировом развитии за 2004 год указывается на значительную долю услуг, которые оказывают негосударственные поставщики (в том числе и ОГО) в таких сферах, как здравоохранение, где во многих странах до 80 и более процентов расходов приходится на негосударственный сектор. Ключевая роль предоставления услуг силами негосударственных

17 Narayan 2000; World Bank 2001h. 18 Garrison 2000. 19 World Bank 2001d. 20 World Bank 2000d. 21 World Bank 2005c; World Bank 2001g, p. 6; World Bank 2001d; World Bank 2000c. См. также World Bank’s Social Development Update (World Bank 2002g) на сайте: http://lnweb18.worldbank.org/ESSD/sdvext.nsf/66ByDocName/MonitoringCivicEngagementinBankLendingandPolicyInstruments/$FILE/monitoring-civic-engagement.pdf 22 World Bank 2002b. 23 An OED Review of Social Development in Bank Activities (World Bank 2004a).

http://lnweb18.worldbank.org/ESSD/sdvext.nsf/66ByDocName/MonitoringCivicEngagementinBankLendingandPolicyInstruments/$FILE/monitoring-civic-engagement.pdf


10

организаций вновь была подчеркнута в исследовании сектора услуг, проведенном недавно в шести странах за счет средств британского Министерства по вопросам международного развития: в его ходе вновь была зафиксирована значительная роль негосударственных поставщиков (в основном ОГО) в оказании услуг в таких сферах, как здравоохранение, образование, водоснабжение и канализация24. Кроме того, в ДМР 2004 говорилось о необходимости формирования взаимоотношений между разработчиками политики, поставщиками услуг и бедным населением на основе подотчетности и была документально подтверждена ключевая роль, которую граждане и ОГО могут сыграть как поставщики и потребители услуг при решении проблемы расширения доступа и повышении качества услуг в области водоснабжения и канализации, образования и здравоохранения. В ДМР 2004 приведены примеры того, как ОГО могут сделать бюджетные сметы социальных расходов понятными для простых граждан, как ассоциации родителей могут отслеживать использование местными школами государственных средств, выделяемых на образование, и как ассоциациям водопользователей следует контролировать соблюдение положений о контрактах и распределении водных ресурсов25.

15. Недавний опыт работы Банка показывает, что взаимодействие с

гражданским обществом в сфере государственной политики может повысить транспарентность работы государственных институтов. Выдвинутая Банком концепция "социальной ответственности" имеет целью формирование местных институтов, которые использовали бы взаимодействие с гражданским обществом для совершенствования политики и программ развития, а также для повышения подотчетности, транспарентности и качества государственных услуг. В условиях децентрализации и развития силами самих общин социальная ответственность способствует укреплению связи между гражданами и местными органами власти и помогает местным властям и поставщикам услуг более чутко относиться к нуждам бедного населения. Перспективной моделью социальной ответственности является перуанский Программный заем на социальные реформы (ПЗСР), который предоставляется на поддержку национальной среднесрочной программы социальных реформ. Этот заем, направленный на придание большей открытости политике в сфере социальных расходов, имеет целью обеспечить более эффективное использование государственных расходов на борьбу с бедностью. Правительство Перу внедрило "карточку отзыва", чтобы определить, как граждане оценивают работу отдельных социальных служб. Ожидается, что это приведет к существенному расширению доступа бедняков к медицинским и образовательным услугам и повысит защищенность уязвимых групп населения в периоды гуманитарных кризисов26.

16. Несмотря на весь накопленный опыт, подтверждающий значимость

взаимодействия с гражданским обществом для эффективного развития, многие сотрудники Банка и его партнеры в правительствах разных стран по-прежнему с осторожностью относятся к взаимодействию с ОГО. К числу влияющих на это факторов относится отсутствие четкости, разрозненность и

24 Non-State Providers in Service Delivery, University of Birmingham, 2005. 25 World Development Report 2004: Making Services Work for Poor People (World Bank 2003h). 26 World Bank-Civil Society Engagement: Review of Fiscal Years 2002-2004 (World Bank 2005c).

11

узкоспециальный характер действующих оперативных инструкций для персонала. Существующая надлежащая практика поощряет инициативы сотрудников по проведению консультаций или установлению иных форм взаимодействия с ОГО, однако право выбора между использованием и отказом от надлежащей практики, рекомендаций или учебного курса по этим вопросам оставлено на усмотрение самих сотрудников, а стимулы для того, чтобы использовать все это, зачастую слабы. Координаторы, должности которых были введены в последние несколько лет для налаживания взаимодействия с конкретными организациями, такими как религиозные, детские и молодежные организации, организации инвалидов, фонды и профсоюзы, работают в разных департаментах Банка, действуют несколько разобщенно и далеки от рутинного процесса принятия решений по вопросам операционной деятельности и политики. Это нередко ведет к существенным различиям в практике взаимодействия среди разных подразделений Банка. Многие сотрудники Банка и их партнеры в правительствах стран могут не иметь необходимого понимания характера и масштабов гражданского общества, тех преимуществ, которые способно дать взаимодействие с ОГО, или возможных путей налаживания эффективного взаимодействия с ними.

17. Согласно Статьям соглашения Банка, взаимодействие между Банком и

ОГО, соответствующее целям Банка, допустимо при условии соблюдения общих принципов Статей соглашения Банка27. В общем и целом, Банк в своей деятельности должен руководствоваться экономическими соображениями, в том числе и экономическими последствиями социальных, политических и культурных факторов, возникающих в ходе взаимодействия с ОГО. Точнее говоря, ни Банк как учреждение, ни его сотрудники не имеют права вмешиваться в политические процессы, проходящие в странах-членах. Это ограничение также означает, что Банк не может выступать на стороне какой-либо политической силы или допускать, чтобы его заподозрили в подобном выступлении. Банк и его сотрудники не могут также допустить, чтобы на их решение оказали влияние политические пристрастия стран-членов. Правительственное ведомство, которое в каждом государстве является органом связи с Банком, должно быть в курсе взаимодействия Банка с ОГО этой страны. При том, что эти положения, как правило, не создают преград для взаимодействия между Банком и ОГО, по-прежнему остается потребность в составлении руководства для сотрудников Банка по работе в этих областях, которые требуют данного подхода.

18. Кроме того, сотрудники Банка и правительства стран-членов выражают

обеспокоенность относительно легитимности, транспарентности и подотчетности ОГО. К числу наиболее часто высказываемых критических замечаний относится то, что ОГО не являются выборными органами и не представляют никого, кроме самих себя. Многие парламентарии жалуются, что консультации с ОГО проводятся в ущерб привлечению к работе законодателей и вразрез с устоявшимися демократическими процессами. Другие критики говорят, что структура управления и практика многих ОГО не является ни

27 Цели Банка изложены в Статье I, а общие принципы, на которые обращается внимание в этом пункте, содержатся в Статье III раздела 2 и в Статье IV раздела 10. Статьи соглашения МБРР с изменениями по состоянию на 16 февраля 1989 года. www.worldbank.org

http://www.worldbank.org/

12

демократической, ни транспарентной или что ОГО могут умалить или обойти обязанность властей определять политический курс или обеспечить предоставление социальных услуг28. Группа специалистов Банка, проводившая исследование Voices of the Poor ("Голоса бедных"), пришла к выводу, что посреднические НПО или ОГО не пользуются таким же доверием со стороны бедняков, как их собственные организации, созданные на базе общин29. Некоторые посреднические ОГО могут скорее волновать проблемы подотчетности "вышестоящим" донорам, а не "нижестоящим" группам бедного населения и местным структурам. Трудности поиска средств, слабые навыки управления и сложности с расширением масштабов деятельности могут ограничить эффективность и подотчетность ОГО30.

19. Сотрудники Банка и правительства стран-клиентов также высказывают

обеспокоенность относительно того, что содействие участию гражданского общества повышает издержки ведения коммерческой деятельности. Проведенное ДООД исследование участия общественности в проектах показало, что налаживание взаимодействия с главными и второстепенными заинтересованными сторонами может потребовать больших затрат средств и времени; например, расходы на проведение консультаций по ССС, изученным ДООД, достигали 30 процентов бюджета ССС31. Консультации и другие механизмы участия общественности могут также создать новые очаги напряженности, такие как соперничество между заинтересованными сторонами, представляющими личные интересы, или привести к появлению проблем и возникновению ожиданий, которые не могут быть удовлетворены Банком в рамках конкретного проекта или силами конкретной целевой группы. Однако следует отметить, что менеджеры проектов, опрошенные в рамках проведенного ДООД исследования по вопросам участия общественности, заявили, что выгоды от участия общественности перевешивают затраты, связанные с таким участием32. Аналогичным образом, в недавно опубликованном ДООД обзоре деятельности Банка в сфере социального развития содержится вывод о том, что более высокие затраты на начальном этапе в связи с участием заинтересованных сторон покрываются за счет возрастающей устойчивости проектов33. Тем не менее, менеджеры проектов говорят о том, что им требуется техническая и финансовая помощь и указания относительно того, где, когда и каким образом налаживать взаимодействие34.

20. Резюме по проблемам: Взаимодействие с ОГО по широкому спектру

направлений деятельности Банка фактически представляет собой составную часть концепции операционной политики Банка. Этот вывод сделан на основе институционального опыта, накопленного в течение более двух десятилетий, а также качественных и количественных данных, которые свидетельствуют о преимуществах взаимодействия с ОГО. Однако на практике в Банке по-

28 Mohammed 1997; Transcript of World Bank Annual Meetings 2002, Seminar’s Capstone Session with Foreign Minister Trevor Manuel and Development Minister Jan Karlsson (World Bank 2002j). 29 Narayan 2000. 30 Edwards 2000. 31 World Bank 2001d. 32 World Bank 2001d. 33 World Bank 2004a. 34 Schiffler 2004.

13

прежнему сохраняются значительные расхождения во взглядах, обусловленные эклектичностью этой концепции, слабостью стимулов, сомнениями относительно степени ответственности гражданского общества и затратами времени и финансовых средств, необходимыми для обеспечения участия гражданского общества в проектах и взаимодействия с ним. Подобные расхождения стали также следствием благотворных в других отношениях попыток децентрализовать взаимодействие Банка с ОГО на уровне стран и проектов и включить его в основные направления деятельности Банка. Эти факторы явились еще одной причиной неудовлетворенности сотрудников Банка, правительств и ОГО качеством и результатами такого взаимодействия. Многие сотрудники Банка говорили о том, что они нуждаются в более подробных руководствах по надлежащей практике и в более существенной поддержке для организации взаимодействия с ОГО.

4. КОНЦЕПЦИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ: ВОЗМОЖНОСТИ РАСШИРЕНИЯ И СУЩЕСТВУЮЩИЕ ОГРАНИЧЕНИЯ

21. Типы взаимодействия в отношениях между Банком и ОГО могут быть

такими же разными, как и участвующие в них субъекты. Чтобы сформулировать концепцию изучения мероприятий Банка в области взаимодействия с гражданским обществом, Целевая группа по вопросам гражданского общества разбила их по трем направлениям деятельности: содействие, диалог и консультации и партнерство. Деятельность по каждому направлению может осуществляться на местном, национальном и транснациональном уровне. Отдельная ОГО может взаимодействовать с Банком по всем трем направлениям и более чем на одном уровне. Многие ОГО считают для себя вполне приемлемым участвовать в мероприятиях информационно-пропагандистского характера или связанных с обеспечением подотчетности, выступая одновременно в качестве поставщиков услуг. Поэтому важно понимать, что хорошие отношения с ОГО в одной сфере еще не гарантируют столь же хороших отношений в другой. Например, в ходе диалога ОГО нередко выступают с критикой в адрес Банка по вопросу политики структурных преобразований, но при этом взаимодействуют с ним в рамках операционного партнерства или получают от него средства на финансирование проекта рационального использования природных ресурсов. Важно также понимать, что ОГО по традиции гораздо более активно взаимодействовали с Банком по отдельным направлениям его деятельности, в частности, в области социальной политики, социальных услуг и экологии, нежели в сфере макроэкономической политики, торговли или финансов. Так, хорошо информированные ОГО часто относятся к одним подразделениям Банка совершенно иначе, чем к другим, и это определяется такими факторами, как их доступность, ощутимая открытость для новых идей и веяний и прочная репутация в плане обеспечения обратной связи.

22. Роль Банка в обеспечении содействия заключается в предоставлении

правительствам стран-клиентов руководств и технического или финансового содействия для осуществления взаимодействия с ОГО в рамках проводимых при поддержке Банка мероприятий. Это направление

14

деятельности является основным компонентом взаимодействия Банка с ОГО и направлено на повышение эффективности финансируемых Банком проектов и экономических реформ. Банк помогает наращивать потенциал правительств и ОГО по налаживанию ими конструктивного взаимодействия друг с другом путем предоставления рекомендаций, средств и организации обучения, обмена опытом и передовой практикой, организации или помощи в проведении многосторонних дискуссий, содействия в организации переговоров об условиях взаимодействия, а иногда – и помощи в проведении таких переговоров. Ежегодно проводимое ЭСУР изучение проектной документации Банка показывает, что как в абсолютных, так и в относительных показателях масштабы предполагаемого участия гражданского общества в операциях Банка за последние десять лет постепенно повышались – от 21,5 процента от общего количества проектов в 1990 ф. г. до 41 процента в 1995 ф. г. и 74 процентов в 2004 ф. г. Банк также поощряет страны заниматься реализацией проектов, которые связывают между собой местные ОГО и местные власти в рамках моделей развития силами общин (РСО), сумма кредитования которых в 2003 ф. г. составила около 2 млрд. долл. США35. Участие ОГО является важным составным элементом стратегии Банка в рамках Инициативы в отношении стран с низким уровнем доходов, находящихся в тяжелом финансовом положении (ЛИКУС), и было признано, что для того, чтобы помочь этим странам придать импульс реформам и улучшить качество предоставления социальных услуг, необходимо широкомасштабное наращивание потенциала в рамках всего общества36. В 2004 ф. г. Банк приступил к реализации пилотного проекта "Инструмент оценки гражданского общества (ИОГО, CSAT)" в трех странах ЛИКУС (Анголе, Гвинее-Бисау и Того). Цель проекта – оценить потенциал ОГО в этих странах, выявить пути использования имеющихся у них ресурсов и, в случае необходимости, помочь им в наращивании потенциала 37.

23. После 1999 года роль Банка в обеспечении содействия значительно

расширилась, включив в себя оказание помощи правительствам стран в организации взаимодействия с ОГО при подготовке ПСРП и при реализации подходов на основе КСР. Эта работа опирается на модели заинтересованного участия общественности в проведении макроэкономической и социальной политики. Концепции КСР и ПРСП поставили новые задачи перед сотрудниками Банка, поскольку они оказывают поддержку правительствам стран в управлении этими процессами и обеспечении реального участия в них общественности. Например, в малавийский ПРСП были включены стратегии усиления транспарентности и подотчетности государственного сектора и обеспечения участия населения в процессе выработки решений. В Таджикистане материалы ПРСП распространялись на нескольких языках, чтобы обеспечить всем гражданам доступ к данной

35 Оценки участия гражданского общества на основе анализа актов экспертизы проектов и докладов президента являются "реальными" в отношении фаз идентификации, подготовки и экспертизы в рамках проектного цикла и "предполагаемыми" в отношении реализации, мониторинга и оценки. См. World Bank-Civil Society Engagement: Review of Fiscal Years 2002-2004 (World Bank 2005c). 36 World Bank 2003c; обсуждение хода реализации Инициативы ЛИКУС в Совете директоров 9 января 2003 года. 37 Инструмент оценки гражданского общества (ИОГО, CSAT) представляет собой аналитический инструмент, разработанный для оценки a) взаимоотношений внутри гражданского общества и между гражданским обществом, правительством и донорскими организациями; b) институциональных норм и культурных традиций взаимодействия с гражданским обществом; а также c) роли ОГО в оказании услуг бедным слоям населения и совершенствовании управления в стране. См. CSAT Concept Note (World Bank 2004b).

15

информации. В Албании, Монголии и ряде других стран Банк оказывал помощь в создании рабочих групп ОГО с участием правительственных чиновников для работы над ПРСП38. Банк также играет активную роль в вовлечении в эти процессы таких групп, как профсоюзы, религиозные объединения, парламентарии, инвалиды и молодежные лидеры39.

24. Свою функцию по обеспечению содействия Банк распространил также на

такое тематическое направление деятельности, как усиление социальной ответственности и укрепление взаимодействия с гражданским обществом в государственной политике и общественной жизни. Социальная ответственность представляет собой метод формирования подотчетности, основанный на взаимодействии с гражданским обществом, то есть метод, при котором обычные граждане и/или организации гражданского общества прямо или косвенно участвуют в процессе обеспечения подотчетности носителей власти обществу. Таким образом, механизмы социальной ответственности работают на основе спроса и действуют снизу вверх. Банк совместно с целым рядом партнеров из числа ОГО оказывает развивающимся странам поддержку в институционализации механизмов обеспечения транспарентности и подотчетности как средства совершенствования управления и оказания общественных услуг, помогая при этом расширять права и возможности граждан, в первую очередь бедных, женщин и коренных народов. К числу инициатив по обеспечению социальной ответственности относится введение в формальные рамки процесса консультаций с общественностью и участия ОГО во всех стадиях государственного бюджетного процесса, разработки политики и бюджета (например, в Бразилии), пересмотра и анализа бюджета (Индия, ЮАР, Кения), отслеживания государственных расходов и поступлений (Уганда и Боливия) и мониторинга и оценки результатов деятельности (Индия и Филиппины). Банк делится с местными властями и ОГО опытом бюджетного планирования и мониторинга с использованием механизмов широкого участия; организует обучение ОГО и государственных служащих и оказывает и тем, и другим техническое содействие; помогает своим клиентам разрабатывать механизмы оценки качества услуг пользователями, например, карточки отзыва граждан. В рамках Бюджетной инициативы гражданского общества, начатой Банком совместно со специализированными ОГО и двусторонними донорами, в ряде стран были проведены семинары с целью ознакомления ОГО и представителей властей с работой гражданского общества над бюджетной проблематикой40. Банк также помогает странам развивать их политику и

38 Сотрудники Отдела социального развития Банка оказывают операционную и информационную поддержку по вопросам участия группам, вовлеченным в процесс разработки ПРСП. К числу основных материалов по этой тематике относятся следующие: Good Practices and Lessons Learned in PRSP (World Bank 2004c) (http//:www.worldbank.org/participation/PRSP/goodless3.htm); проект внутреннего документа Organizing Participatory Processes in the PRSP (www.worldbank.org/participation/partprsp.pdf ); а также Participation in Poverty Reduction Strategy Papers: A Retrospective Study (World Bank 2002f) . 39 См. Egulu, L. 2004. Trade Union Participation in the PRSP Process. Social Protection Discussion Paper, World Bank: Washington, D.C. 40 Партнерами в рамках БИГО с самого ее начала и по сегодняшний день являются Международный бюджетный проект (International Budget Project) (США), Центр демократии (Center for Democracy) (Боливия), Институт демократии в Южной Африке – ИДАСА (Institute for Democracy in South Africa – IDASA) (ЮАР), Фонд Форда, ФУНДАР (Ford Foundation, FUNDAR) (Мексика), Долговая сеть Уганды (Uganda Debt Network), Национальный центр исследований по проблемам представительства интересов (National Center for Advocacy Studies) (Индия) и муниципалитет Порту-Алегри (Municipality of Porto Alegre) (Бразилия). Средства предоставляет Министерство по делам международного развития (ММР) Соединенного Королевства (Department for International Development) и

http://www.worldbank.org/participation/partprsp.pdf

16

правовые структуры с целью создания более благоприятных условий для гражданского общества и его привлечения к решению проблем социального и экономического развития и сокращения бедности41. Например, в 2003 году Банк проанализировал препятствия правового, политического, экономического и социально-культурного характера, ограничивающие возможность групп гражданского общества в Сенегале по участию в процессе децентрализации, имея целью совершенствование местного управления и качества предоставления услуг42. Кроме того, Банк при широком участии общественности провел оценку существующей в Албании нормативно-правовой базы взаимодействия с гражданским обществом с целью выявления факторов, препятствующих повышению роли гражданского общества в социальном и экономическом развитии страны, а также разработки приоритетов политических и правовых реформ.

25. Диалог и консультации – это те области, в которых Банк взаимодействует с

ОГО на двусторонней основе, используя опыт и помощь правительств стран – членов Банка. Диалог осуществляется в разных формах и различными способами на местном, национальном и транснациональном уровне и может инициироваться руководством и сотрудниками Банка или самими ОГО. Члены Совета директоров Банка проводят двусторонние встречи с ОГО в тех группах стран, которые они представляют, а также когда представители ОГО посещают штаб-квартиру Банка в Вашингтоне с целью проработки конкретных вопросов. Участие в подобном диалоге с ОГО расширяет информированность общественности и понимание ею деятельности и целей Банка, а также привлекает внимание Банка к мнениям и опыту ОГО по вопросам, представляющим взаимный интерес, таким, например, как стратегии достижения ЦРТ или повышение результативности проектов. Диалог также позволяет Банку отвечать на вопросы общественности и вовлекать критиков в обсуждение проблем. Диалог не всегда приносит конкретные и быстрые результаты, но он может со временем повысить эффективность деятельности в области развития, углубляя понимание проблем и стимулируя сотрудничество. На страновом уровне большинство представительств Банка создали официальные и/или неформальные механизмы поддержания регулярного диалога и взаимодействия с местными и международными ОГО в этих странах. На мировом уровне последними примерами диалога между Банком и ОГО могут служить дискуссии во время ежегодных и весенних совещаний Банка, прошедшие в 2002 году под эгидой ООН встречи на высшем уровне в Монтеррее (Мексика) и Йоханнесбурге (ЮАР), а также конференция министров торговли в рамках ВТО, состоявшаяся в 2003 году в Канкуне (Мексика). Один из самых ранних примеров созданного Банком механизма диалога с гражданским обществом – это бывший Совместный комитет Всемирного банка и НПО, созданный в 1982 году как мировой форум для налаживания взаимодействия с ведущими НПО Севера и Юга. В течение многих лет Совместный комитет Всемирного банка и НПО играл важную роль в расширении масштабов и повышении качества участия ОГО в осуществляемых

Шведское агентство международного развития (Swedish International Development Agency). 41 Эта деятельность стала предметом более подробного обсуждения на новом веб-сайте по проблемам взаимодействия с гражданским обществом и права: http://www.developmentgateway.org/civic. 42 Beck, L. and Thindwa, J., Civil Society in Senegal: The Demand Side of Decentralization, 2003.

http://www.developmentgateway.org/civic

17

Банком проектах и диалоге по вопросам политики. Однако по мере того, как Банк расширял свое взаимодействие с ОГО в различных отраслях, Комитет начал утрачивать свое значение. В декабре 2000 года Банк и ОГО, входившие в Комитет, пришли к выводу, что настало время создать новую платформу на более широкой основе для взаимодействия на мировом уровне. Для решения этой задачи был создан переходный механизм – Совместный комитет содействия (СКС), в состав которого вошли ряд мировых и региональных сетей ОГО и высокопоставленные представители Всемирного банка43.

26. В отличие от диалога, консультации представляют собой процесс,

сосредоточенный на конкретном вопросе или документе, в отношении которого Банк стремится получить отклики. Термин "консультации" порождает у ОГО определенные надежды на то, что этот процесс будет содействовать процессу принятия решений по таким вопросам, как разработка, реализация или оценка политики или проекта. Следует отметить, что некоторые консультации, например, по финансируемым Банком проектам и по ПРСП, не являются исключительной обязанностью Банка; таким образом, в ходе подобных консультаций Банк может играть роль координатора. Однако проведение прямых консультаций с представителями гражданского общества стало важнейшим направлением деятельности Банка при подготовке большинства ССС, разработке отраслевых стратегий и операционной политики44. В качестве примера заслуживает внимания серия консультаций с ОГО, проведенная в 1999 году в разных регионах мира в рамках осуществленного Банком и МВФ анализа программы сокращения долга бедных стран с высоким уровнем задолженности (ХИПК). Информация, полученная в ходе этих консультаций, помогла Комитету по развитию сформулировать в сентябре 1999 года решение о совершенствовании структуры ХИПК и увязывании сокращения долгового бремени со страновыми стратегиями сокращения бедности, в рамках чего странам было предложено готовить ПРСП на принципах КСР. Аналогичным образом, Банку потребовалось узнать мнение ОГО из разных стран мира в рамках проводившегося Банком и МВФ в 2000 году комплексного анализа опыта ПРСП, и это помогло сформулировать рекомендации по итогам анализа. Проводившиеся в 2000–2001 годах глобальные консультации с ОГО по вопросам политики в сфере раскрытия информации Банком способствовали принятию Советом директоров пересмотренной политики, которая предусматривала раскрытие новых категорий документов, оказание поддержки новым стратегиям совершенствования кадровой политики и деятельности центров общественной информации Банка, а также перевод документов на языки народов, чьи интересы были затронуты в ходе реализации проектов. В 2001–2004 годах Банк (совместно с МФК и МИГА) осуществил глобальный, многосторонний анализ своей деятельности в добывающих отраслях, результатом которого стало принятие новой концепции, напрямую увязывающей будущие инвестиции в добывающую промышленность с результатами совершенствования системы

43 См. CIVICUS 2003. Joint Facilitation Committee, Terms of Reference for the World Bank – Civil Society Joint Facilitation Committee. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/CSO/0,,contentMDK:20133856~pagePK:220503~piPK:220476~theSitePK:228717,00.html 44 World Bank 2001g; World Bank 2005c.

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/CSO/0,,contentMDK:20133856%7EpagePK:220503%7EpiPK:220476%7EtheSitePK:228717,00.html

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/CSO/0,,contentMDK:20133856%7EpagePK:220503%7EpiPK:220476%7EtheSitePK:228717,00.html

18

государственного управления и сокращения масштабов бедности, а также предусматривающей расширение поддержки Банком инвестиций в возобновляемые источники энергии и повышение эффективности работы энергетики45. Для подготовки последних оценок МАР, лесной отрасли, ХИПК, ПРСП и положения коренных народов ДООД также использовал материалы своих консультаций с общественностью.

27. Третьим важным направлением взаимодействия между Банком и ОГО

является партнерство в рамках проведения операций и/или информационно-пропагандистской работы на национальном, региональном и международном уровнях. Много партнерств с участием Банка, правительств и ОГО создано на национальном уровне в таких отраслях, как образование, охрана окружающей среды, микропредпринимательство, здравоохранение и развитие сельских регионов. Термин "партнерство" предполагает заинтересованное участие и принятие решений по разработке и реализации проекта и использованию средств всех партнеров, и поэтому не все формы взаимодействия с ОГО по операционным вопросам подпадают под это определение. Примером новаторского партнерства на национальном уровне может служить инициатива по социальному мониторингу в Аргентине, где местные ОГО проходят подготовку и получают средства для мониторинга правительственных программ по преодолению экономического кризиса. Примером партнерства на региональном уровне является Европейский фонд народности рома "Пакив" – совместная инициатива Банка, европейских НПО, фондов и правительств, имеющая целью способствовать социальному и экономическому развитию этой народности46. Среди примеров недавно созданных международных партнерств – Глобальный альянс по вакцинам и иммунизации (ГАВИ), представляющий собой партнерство с участием Фонда Билла и Мелинды Гейтс, других ОГО, Организации Объединенных Наций и фармацевтических компаний, имеющее целью расширить масштабы иммунизации в бедных странах; Инициатива в области анализа структурных преобразований с участием общественности (САПРИ), в рамках которой Банк совместно с ОГО, местными исследовательскими центрами и правительственными организациями изучает в шести странах результативность политики макроэкономических и отраслевых реформ; Глобальный портал по вопросам развития, основанный Банком и превратившийся ныне в независимый фонд, помогающий странам, донорам, компаниям и ОГО обмениваться знаниями и опытом и создавать партнерства через Интернет; а также Международный форум по наращиванию потенциала (МФНП) – осуществляемая при поддержке со стороны ОГО и доноров инициатива по наращиванию потенциала ОГО стран Юга для участия в формировании международной политики47. Кроме того, Банк уделяет особое внимание оказанию поддержки партнерствам, занимающимся проблемами обеспечения глобальных общественных благ и определения стандартов в связи с

45 Striking a Better Balance—The World Bank Group and Extractive Industries: The Final Report of the Extractive Industries Review, World Bank Group Management Response, September 17, 2004 (World Bank 2004e). 46 Этот и другие примеры приводятся на посвященной гражданскому обществу странице веб-сайта Банка: http://www.worldbank.org/ngos. 47 Подробнее об этих и других партнерствах см. The World Bank’s Approach to Global Programs: An Independent Evaluation, Phase 1, OED, August 1, Annex D (World Bank 2002i); The World Bank’s Partnerships: An Update, FRM (World Bank 2002k), на сайте: http://wbln0023/rmc/rmc.nsf/DOCs/PATS+Documents/$File/SecM2002-0427A.pdf.

http://www.worldbank.org/ngos

http://wbln0023/rmc/rmc.nsf/DOCs/PATS+Documents/$File/SecM2002-0427A.pdf

19

результатами Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию, состоявшейся в 2002 году в Йоханнесбурге. Примерами таких партнерств является Альянс по обеспечению устойчивого лесопользования и сохранению биоразнообразия лесов, в рамках которого Банк и Всемирный фонд дикой природы проводят более чем в 40 странах совместные исследования, анализ и разработку программ защиты лесов; Программа ликвидации запасов устаревших пестицидов в Африке, в рамках которой решаются задачи утилизации зараженных пестицидами отходов; Глобальное партнерство в области водоснабжения, в рамках которого создаются альянсы и происходит обмен информацией по комплексному управлению водохозяйственной деятельностью в соответствии с принципами, принятыми в Дублине и Рио-де-Жанейро; а также Глобальная инициатива в области отчетности, направленная на выработку стандартов отчетности о результатах деятельности компаний, инвесторов и некоммерческих организаций в экономической, экологической и социальной областях48.

28. Для оказания поддержки этим различным направлениям взаимодействия

между Банком и ОГО был создан ряд финансовых механизмов. Многие страны – клиенты Банка предпочитают работать с ОГО как с прямыми партнерами в области развития и поручать им финансирование банковских проектов или заключать с ОГО договоры на выполнение определенных видов работ. Показательным примером может служить Многострановая программа борьбы с ВИЧ/СПИДом (МПБВ/С). Из бюджета МПБВ/С, составлявшего 1 млрд. долл. США, примерно 500 млн. долл. США были выделены в виде грантов Банка для передачи ОГО. По состоянию на середину 2004 года средства этих грантов были использованы на финансирование по меньшей мере 20 тыс. маломасштабных проектов, осуществляемых ОГО на местном уровне с целью проведения мероприятий по лечению СПИДа, врачебному контролю, профилактике и просвещению, а также на смягчение последствий эпидемии на местах49. Социальные фонды представляют собой еще один важный банковский механизм финансирования, в рамках которого ОГО задействуются для оказания правительствам помощи в предоставлении социальных услуг бедным общинам. Гранты Фонда институционального развития (ФИР) и специальные фонды, например, Японский фонд социального развития (ЯФСР), предоставляются правительствам с целью стимулировать их к привлечению более широких слоев населения к разработке и реализации финансируемых Банком проектов и экономической политики. Трастовые фонды правительств стран-доноров играют важнейшую роль в оказании Банку поддержки в деле внедрения основанных на принципе широкого участия подходов к формированию государственных бюджетов или к наращиванию потенциала для ПРСП; в некоторых случаях ОГО могут даже получить, заручившись поддержкой одного из департаментов Банка, прямой доступ к этим средствам. Ныне Банк располагает и рядом механизмов прямого предоставления грантов, из которых одним из важнейших является Программа малых грантов (ПМГ).

48 См. "Partnerships – The Next Step in People, Planet and Prosperity: Outcomes of the World Summit on Sustainable Development" (World Bank 2003d). 49 Презентация, представленная Китом Хансеном (Keith Hansen), менеджером проекта Всемирного банка ACTAfrica, на семинаре-практикуме по ВИЧ/СПИДу "Гражданское общество и политическая стратегия", июнь 2004 года (World Bank 2004d).

20

Располагающая весьма скромными ресурсами, эта программа тем не менее высоко ценится страновыми группами Банка как источник зачастую чрезвычайно важного начального финансирования местных ОГО, которое позволяет им обеспечить новаторские формы мобилизации гражданского общества, расширения прав и возможностей, наращивания потенциала и создания партнерств. Проекты, поддержанные Программой малых грантов, могут стать важным отправным пунктом будущего сотрудничества между правительством и ОГО50. К числу других важных ресурсов, финансируемых Банком в целях укрепления взаимодействия с ОГО, относятся Всемирная и национальные "Ярмарки идей в интересах развития" (ЯИР), Фонд помощи по преодолению последствий конфликтов (ФПК), "Информация для развития" (InfoDev) и Партнерский фонд охраны критических экосистем. Глобальный экологический фонд (ГЭФ) и Консультативная группа по оказанию помощи беднейшим слоям населения (КГПБ) также напрямую сотрудничают с ОГО51. В августе 2003 года Банк создал новый механизм предоставления безвозмездных ресурсов, получивший название "Глобальный фонд коренных народов", который предоставляет стартовые средства на реализацию небольших инновационных проектов, разработанных и реализуемых группами коренного населения в развивающихся странах52.

29. Представляется, однако, что всех этих фондов недостаточно для того,

чтобы полностью удовлетворить внутренний и внешний спрос на взаимодействие, и доступ к ресурсам может быть затруднен, особенно для местных ОГО. Многие такие фонды располагают небольшими денежными средствами, ограничены по масштабу деятельности, им недостает гибкости, и доступ к ним для сотрудников Банка и ОГО может оказаться делом сложным и занимающим много времени53. Руководители проектных групп, опрошенные в ходе проводившейся ДООД в 2001 году оценки участия общественности в проектах Банка, указали, что серьезным препятствием для развития процесса консультаций и участия является недостаток средств54. По мнению многих сотрудников Банка и ОГО, проведение существенной, а возможно, и большей части мероприятий Банка в сфере взаимодействия с гражданским обществом зависит от получения средств из донорских трастовых фондов или других внешних источников финансирования. Хотя в бюджетах проектов предусматривается все большее число стратегически важных компонентов взаимодействия, эти статьи часто не выполняются. В то же время ОГО и сотрудники Банка нередко считают, что правила закупочной деятельности Банка недостаточно гибки или даже препятствуют привлечению ОГО, особенно местных групп, располагающих ограниченными ресурсами. В настоящее время предпринимаются попытки упразднить некоторые из ограничений на закупки, но процесс идет слишком медленно для того, чтобы удовлетворить внутренний и внешний спрос. До тех пор, пока мероприятия в сфере взаимодействия с

50 Chemonics International 2001. World Bank Small Grants Program (SmGP) Evaluation, FY 1998-2000, June 2001. (World Bank 2001l). 51 См. Resources for Mobilizing Funding for Development Projects, pp. 21-43 (World Bank 2001e). http://www.gdrc.org/ngo/funding/ngo-grants.pdf. 52 Из 12 человек, образующих попечительский совет Фонда, шесть являются представителями организаций коренного населения. 53 Ashman 2003. "Seeing Eye to Eye?" Study conducted for InterAction and The World Bank, Just Associates. 54 The World Bank 2001d, p. 3.

http://www.gdrc.org/ngo/funding/ngo-grants.pdf

21

гражданским обществом будут зависеть от привлечения средств помимо регулярного бюджета, остается вероятность, что клиенты будут рассматривать это направление деятельности как второстепенное, а сотрудники Банка не будут относиться к нему как к чему-то ценному или приоритетному. Решение распределять существенную часть средств МАР-13 и МАР-14 в виде грантов повысило вероятность того, что страны-клиенты, используя средства Банка, проявят бóльшую гибкость во взаимодействии с ОГО, хотя Банк продолжит размещение средств МАР через национальные правительства, а в отношении грантов будут применяться действующие в Банке процедуры закупок55.

30. Еще одна проблема – это настоятельная необходимость удовлетворять

потребности клиентов и предоставлять средства оперативно, что противоречит цели внедрения процессов широкого участия, которые способствовали бы повышению эффективности развития. Твердо установленный порядок проектной подготовки операций, проводимых при поддержке Банка, зачастую не оставляет достаточно времени и средств для наращивания потенциала общин и местных органов управления, который позволил бы им принять заинтересованное участие в реализации программ развития. Весьма часто на ранних стадиях подготовки проекта необходимость наращивания потенциала и широкого участия игнорируется или не учитывается в должной мере, а у общин и их представителей может недоставать навыков и инструментов для того, чтобы взять на себя роль лидера после того, как Банк закончит свою деятельность по проекту. Бывают случаи, когда ограниченные возможности властей по освоению предоставляемых Банком средств приводят к приостановке выделения средств, тогда как обладающие необходимым потенциалом местные организации, которые могли бы использовать средства, выделенные на программы помощи бедным общинам, не рассматриваются как достойная альтернатива. Подобные упущения способны поставить под угрозу устойчивость усилий Банка в области развития.

31. Недостает также надежных и/или легкодоступных данных для оценки и

отслеживания взаимодействия Банка с ОГО. Например, Банк не может в настоящее время представить точных данных в целом по Банку об объемах средств, которые перечислялись через ОГО или выделялись для них. ДООД пришел к выводу, что степень участия ОГО в проектах Банка может быть преувеличена, поскольку ныне существующая система камерального мониторинга оценивает только предполагаемое, а не реальное участие56. Расхождение в требованиях, предъявляемых сотрудникам Банка, и такие сдерживающие факторы, как противоречивые указания и неразвитая система мониторинга и оценки участия, подпитывают склонность менеджеров проектов "поставить галочку" в графе об участии ОГО, а не активно добиваться того, чтобы все заинтересованные стороны дали удовлетворительную оценку взаимодействию. Отсутствие эффективной, распространяющейся на весь Банк, основанной на результатах системы мониторинга и оценки ослабляет как эффективность операционной деятельности Банка, так и его поддержку

55 Банк отвечает за то, чтобы гранты, как и займы, использовались на запланированные цели. 56 Non-Governmental Organizations and Civil Society Engagement in World Bank Supported Projects: Lessons from OED Evaluations (World Bank 2002e); World Bank 2001g.

22

заинтересованными сторонами57. Это также препятствует более широкому участию ОГО в оказании национальным правительствам помощи в достижении ЦРТ.

32. Доминирующая в Банке необязательность в подходе к консультациям

является источником напряженности во взаимоотношениях между Банком и ОГО. При том, что консультации с ОГО являются в некоторых случаях обязательными и сегодня проводятся Банком в широких масштабах, ДООД, сотрудники Банка и представители гражданского общества отмечают зачастую низкое качество таких консультаций. Инструкции по ведению консультаций выполняются далеко не всегда; подготовка проводится, но является добровольной. В результате сотрудникам часто приходится вести консультации так, как они могут, не располагая достаточным опытом, временем или средствами для того, чтобы заниматься этим эффективно. Зачастую консультации назначаются произвольно, о них не сообщается заранее, они проводятся на очень поздней стадии процесса и поэтому не предоставляют возможности систематически участвовать в разработке политики и программ до того, как они будут приняты. Так, в отношении некоторых оценок операционной политики руководство Банка совместно с Советом директоров вырабатывало общую позицию Банка до проведения консультаций с ОГО, что ограничивало масштабы и значимость возможного вклада со стороны ОГО. В других случаях ОГО не получали или почти не получали отклик на свои замечания, и в результате эти ОГО теряют интерес к проведению в будущем диалога или консультаций с Банком, потому что не видят, каким образом используются их предложения. В качестве причин напряженности и разочарования ОГО указывали на отсутствие четких и единообразных параметров в отношении консультаций и обратной связи, высокомерие сотрудников Банка или занимаемую ими оборонительную позицию, отсутствие сведений о том, кто был приглашен, запоздалое распространение материалов для консультаций, отсутствие перевода и недостаток средств на покрытие затрат времени представителей ОГО и их транспортных расходов. Тот факт, что все чаще консультации проводятся по электронным сетям, также вызывает обеспокоенность, поскольку многие ОГО и общественность в развивающихся странах имеют ограниченный доступ к Интернету. С другой стороны, правительства некоторых стран – членов Банка считают длительные консультации по отдельным проблемам или инициативам подтверждением того, что Банк больше волнуют мнения ОГО, нежели необходимость своевременно принимать решения. В общем, плохо организованный процесс консультаций может создать серьезные трудности для налаживания конструктивных отношений с ОГО и поставить перед Банком проблему управления операционным риском и потери репутации58.

33. Всемирные ассоциации ОГО выражали также неудовлетворенность

итогами ряда инициированных совместно с Банком важных проектов взаимодействия с заинтересованными сторонами. Объектом пристального

57 Из представленного в январе 2003 года Совету Исполнительных директоров обоснования необходимости внедрения во Всемирном банке концепции комплексного управления рисками. 58 Подробнее о руководящих принципах и примерах передовой практики см. The World Bank, Consultations with Civil Society -- A Sourcebook (World Bank 2001a).

23

внимания стали, в частности, три недавних проекта: Инициатива в области анализа структурных преобразований с участием общественности (САПРИ)59, Всемирная комиссия по плотинам (ВКП)60 и Анализ деятельности добывающих отраслей (АДО)61. Каждый из этих проектов имеет свои характерные и инновационные стороны: в рамках САПРИ ОГО, представители правительств и сотрудники Банка привлекались к анализу последствий структурных преобразований; ВКП представляет собой международную комиссию с участием многих заинтересованных сторон; работой АДО руководил независимый секретариат, который организовал в глобальном масштабе консультации с участием ОГО, правительств и представителей добывающих отраслей. Несмотря на то что организаторы всех трех проектов руководствовались благими намерениями, каждый из них вызвал в итоге некоторую неудовлетворенность его участников в связи с расхождениями во взглядах и ожиданиях относительно того, к каким результатам должен привести тот или иной проект. И в случае САПРИ, и в случае ВКП Банк помогал запустить проект, но позднее некоторые ОГО посчитали, что он игнорировал их рекомендации или отошел от них. Опыт реализации этих проектов свидетельствует о необходимости заранее четко определять цели и ход работ, учитывать неоднородность организаций-участников и уметь сочетать их несходные ожидания, четко представлять себе роль и обязанности участвующих третьих сторон, а также проявлять гибкость при корректировке процесса "на ходу", если возникает такая необходимость.

34. Раскрытие информации и прозрачность также представляют собой

серьезную проблему для взаимоотношений между Банком и ОГО. В принятой Банком Концепции расширения прав и возможностей информация определяется как ключевой элемент расширения прав и возможностей и обеспечения эффективного участия, что в свою очередь способствует повышению качества управления и отчетности перед общественностью62. Многие ОГО признают, что после того, как в 1993 году была впервые утверждена информационная политика Банка, он существенно продвинулся вперед в этом направлении, однако, по их мнению, Банку следует стремиться обеспечить расширение доступа общественности к информации в период, предшествующий принятию решений. По мнению ОГО, более широкое и более своевременное раскрытие информации представляет собой важнейшее условие реализации Концепции расширения прав и возможностей, а заинтересованные группы получают необходимую опору для ведения диалога с представителями правительства. В странах, где подобный доступ к информации не допускается, ОГО часто обращаются к Банку с просьбой войти в контакт с властями и обеспечить раскрытие информации. В других случаях ОГО воспринимают руководство Банка как помеху на пути расширения доступа к информации.

35. Резюме по проблемам: С течением времени взаимодействие между Банком и

ОГО расширялось и углублялось по трем основным направлениям: содействие, 59 Development Gap 2004. The Structural Adjustment: The SAPRI Report. The Policy Roots of Economic Crisis, Poverty and Inequality, London: Zed Books. 60 World Commission on Dams 2000. Dams and Development: a New Framework for Decision-Making. World Commission on Dams, London: Earthscan Publications. 61 См. Открытое письмо НПО Джеймсу Вулфенсону. Февраль 2004 года. 62 Narayan 2002.

24

диалог и консультации и партнерство. Интервью и исследования свидетельствуют о множестве мероприятий и новшеств, но они же и указывают на существование разрыва между ожиданиями, политикой и практикой, и это не позволяет Банку в необходимой степени укреплять свои взаимосвязи с ОГО. В прошлом ВСС, ДООД и другие органы выдвигали ряд предложений по преодолению этого разрыва, но до сих пор они не были реализованы63. Отсутствие достоверных данных, нехватка финансовых средств и ограничения на раскрытие информации – все это мешает Банку налаживать взаимодействие с ОГО на ранних этапах, осуществлять эффективный мониторинг и оценку их участия и по мере необходимости перераспределять человеческие и финансовые ресурсы для выполнения приоритетной задачи Банка как организации – содействия расширению прав и возможностей.

5. ВОЗРАСТАНИЕ ВЛИЯНИЯ ОГО В ВОПРОСАХ МЕЖДУНАРОДНОГО РАЗВИТИЯ: ИЗМЕНЕНИЕ ПАРАДИГМЫ

ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

36. Определяющим фактором во взаимодействии Банка с ОГО является

наблюдающийся с начала 1990-х годов рост числа, охвата и потенциала ОГО во всем мире, чему способствуют процессы глобализации и распространения демократических систем управления, развитие электросвязи, рыночные преобразования и экономическая интеграция. В качестве иллюстрации приведем такие цифры: как сообщается, количество международных НПО выросло с 6 тыс. в 1990 году до 26 тыс. в 1999 году. В одной лишь Индии зарегистрировано более миллиона ОГО64. Количество фондов увеличилось за период с 1980 по 2000 год почти в три раза – с 22 088 до 56 58265. Наблюдающийся в последнее время динамичный рост этого сектора подтверждается многочисленными документами (см. раздел "Библиография"). Этот впечатляющий рост ОГО и повышение их роли в национальной и мировой политике не могли не повлиять на эволюцию взаимодействия Банка с ОГО.

37. ОГО стали важными действующими лицами в области глобального

финансирования развития. Согласно статистическим данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) за 2003 год, частный компонент грантов НПО/ОГО составляет в совокупности около 10 млрд. долл. США в год (что означает его удвоение за период с 1990 года) и равняется примерно 15 процентам нынешнего объема ОПР66. Кроме того, члены ОЭСР сообщают, что вклады правительств в программы НПО/ОГО ежегодно достигают по меньшей мере 1 млрд. долл. США, и еще не менее 1 млрд. долл. США в год направляется по каналам НПО/ОГО в виде официальной помощи. В общей сложности, по оценкам ОЭСР, объем управляемых НПО/ОГО финансовых потоков на цели как международного развития, так и

63 IDA Review Report on Country Consultations, OED, p. 3 (World Bank 2001c). 64 Dierckxsens 2000. 65 The Foundation Center 2001. 66 В ОПР включаются гранты, предоставленные НПО донорами, действующими на двусторонней основе, и не включаются гранты, предоставляемые самими НПО из частных средств.

25

гуманитарной помощи составляет не менее 12 млрд. долл. США в год67. Еще один пример: Управление по оказанию гуманитарной помощи (ECHO) Европейской комиссии сообщило, что в настоящее время оно направляет 70 процентов своей помощи в адрес ОГО, а это "поворот на 180 градусов" по сравнению с положением дел 10 лет назад, когда бóльшая часть такой помощи направлялась правительствам стран68. Есть сведения, что за последние годы НПО, занимающиеся вопросами развития, предоставили развивающимся странам больше финансовой помощи, чем все учреждения системы ООН, вместе взятые69. За период с 1990 по 2003 год объем грантов, предоставляемых американскими фондами и корпорациями на цели в международной сфере, вырос с 760 млн. долл. США до 3 млрд. долл. США70. В общем и целом, масштабы экономической активности международного гражданского общества огромны и продолжают расти; согласно данным проекта по сравнительному анализу некоммерческого сектора, осуществляемого Университетом Джонса Хопкинса, расходы некоммерческого сектора в 22 странах, где проводились исследования, составляли в середине 1990-х годов 1,1 трлн. долл. США71. Число сотрудников некоторых международных ОГО в общемировом масштабе превышает число сотрудников Банка, а бюджеты их программ соперничают с аналогичными бюджетами некоторых их партнеров из числа учреждений-доноров, если не превосходят их72.

38. Со временем возросло влияние ОГО на формирование государственной

политики в общемировом масштабе. Хотя ОГО начали устанавливать международные связи более двух веков назад, в последние 10–15 лет мы наблюдаем появление того, что некоторые аналитики называют сегодня транснациональным или глобальным гражданским обществом, которое является как никогда ранее объединенным в сеть73. Международные информационно-пропагандистские сети ОГО стали превращаться в реальную силу в 1990-е годы, когда параллельно всемирным конференциям под эгидой Организации Объединенных Наций проводились альтернативные встречи на высшем уровне или организовывались пропагандистские кампании за запрет противопехотных мин и списание долгов. Целевые исследования показывают, что эта деятельность влияла на политическую повестку дня и на итоговые документы международных форумов и в то же время служила новым импульсом участвующим в ней ОГО и способствовала расширению их прав и возможностей74. Блокирование в 1997 году Многостороннего соглашения об инвестициях (МСИ) стало для многих групп важным поворотным пунктом, поскольку подстегнуло их стремление сосредоточить свои усилия на влиятельных органах международного регулирования и финансов (в том числе МФУ), повысить свою подготовленность по экономическим вопросам и укрепить свой аналитический потенциал, создавать широкие коалиции, в том

67 OECD 2003. ОЭСР отмечает, что эти данные, весьма вероятно, являются неполными, поскольку не все доноры сообщают о взносах правительств в собственные программы НПО и лишь около половины доноров сообщает о направлении своих средств по каналам НПО. 68 ECHO 2003. http://europa.eu.int/comm/echo/statistics/index_en.htm; UNHCR 2003. http://www.unhcr.org/ 69 The Economist 1998. 70 The Foundation Center 2004. 71 Salamon 1999, p. 8. 72 CARE 2002. http://www.careusa.org/newsroom/publications/annualreports/2002/2002annualreport.pdf 73 Kaldor 2001; Florini 2000. 74 Pianta 2001; Clark 2002; Vayrynen 2000, p. 83.; Florini 2000.

http://europa.eu.int/comm/echo/statistics/index_en.htm

http://www.careusa.org/newsroom/publications/annualreports/2002/2002annualreport.pdf

26

числе альянсы с дружественно настроенными правительствами, а также, в случае необходимости, проявлять боевой дух75. Кампания за запрещение противопехотных мин и празднование в 2000 году наступления нового тысячелетия привлекли к участию тысячи людей из разных стран мира, а также обратили на себя внимание самых высокопоставленных политиков национального и международного уровня, обеспечили широкое освещение в средствах массовой информации и поддержку со стороны знаменитостей. Лидеры многих стран, например, Бразилии и Филиппин, участвовали в работе организаций гражданского общества и поставили те же проблемы социальных преобразований в повестку дня работы своих правительств.

39. ОГО стали важными каналами оказания социальных услуг и реализации

других программ в области развития, особенно в тех сферах, где потенциал государства слаб или отсутствует вовсе. В результате экономических и налогово-бюджетных реформ во многих странах произошла децентрализация или даже приватизация системы оказания социальных услуг, что может повысить роль ОГО76. В странах, переживающих экономические или политические потрясения, конфликты или находящихся в постконфликтной ситуации, ОГО представляют собой иногда лучший из имеющихся вариантов оказания социальных услуг нуждающемуся населению77. Кроме того, проблемы государственной политики – от охраны окружающей среды до борьбы с болезнями – приобрели на мировом и национальном уровне более сложный характер, и существующих механизмов межправительственного взаимодействия оказалось недостаточно для того, чтобы эффективно решать эти проблемы. По мере того, как некоммерческий сектор накапливал знания и потенциал, а ОГО устанавливали связи с учеными, экономистами и другими специалистами в соответствующих отраслях, опыт и потенциал гражданского общества стало возможно использовать в общественных интересах, а по своим масштабам они могут соперничать или даже превосходить потенциал правительства или частного сектора в какой-то конкретной области.

40. Усиление внимания, уделяемого политиками и общественностью в странах

вопросам эффективного государственного управления и прозрачности, дало возможность ОГО выйти за пределы национальных границ. Независимая Комиссия по глобальному управлению определила понятие управления как "сумму всех тех способов, которыми отдельные граждане и институты, как государственные, так и частные, управляют своими общими делами… это непрерывный процесс, в рамках которого могут быть согласованы конфликтующие или расходящиеся интересы и предприняты совместные действия… (Это понятие) включает в себя официальные институты и системы, наделенные полномочиями добиваться соблюдения установленного порядка, а также неформальные договоренности, которые люди и институты либо заключили, либо считают заключенными в их собственных интересах"78. И в развитых, и в развивающихся странах раздаются призывы разработать новые модели сотрудничества между государством и частным сектором,

75 Wahl 1998, p. 5; Goose 2000. 76 Pianta 2001; Florini 2000. 77 World Bank 2002l. 78 Commission on Global Governance 1995. Our Global Neighborhood. Oxford University Press.

27

обеспечивающие прозрачность и надзор в их отношениях, которые увеличили бы роль ОГО в общественной жизни. Энтони Гидденс из Лондонской школы экономики описывает это явление как следствие углубления демократии, отражающее ставший космополитическим характер общества, которое принимает находящуюся на стадии становления структуру власти, где и государство, и рынок, и гражданское общество нуждаются в ограничениях в интересах социальной солидарности и социальной справедливости79. ОГО принимают участие в обеспечении отчетности и выполняют квазирегуляторные функции. Так, например, через Комитет по международным стандартам финансовой отчетности ОГО оказались вовлеченными в процесс разработки унифицированных стандартов бухгалтерского учета для промышленности. Участие общественности в формировании бюджета и осуществлении мониторинга, которое получило распространение в разных странах от Индии до Ганы, гарантирует, что государственные средства расходуются с учетом потребностей граждан и действительно используются по назначению80. В общем, вовлечение ОГО в деятельность по содействию развитию и усиление их надзорной роли находит сегодня широкое признание международного сообщества в качестве важной предпосылки повышения эффективности управления81.

41. По мере того, как ОГО накапливают опыт и знания и усиливают свое

влияние, корпорации, парламентарии, средства массовой информации и общественные лидеры начинают обращаться к ним за информацией, консультациями и для налаживания партнерских отношений. Ведущие транснациональные корпорации рассматривают сегодня создание альянсов с ОГО в качестве ключевого аспекта своей стратегии ведения бизнеса. Подтверждением этому служит, например, увеличение с недавних пор удельного веса темы корпоративной социальной ответственности (КСО) в коммерческой рекламе фармацевтической, технологической и энергетической отраслей. Все больше инвесторов и потребителей также ищут продукты и инвестиции, которые прошли бы тест на КСО и были бы "одобрены" пользующимися уважением ОГО82. Предметом серьезного обсуждения на Всемирном саммите по устойчивому развитию (ВСУР) в Йоханнесбурге стал вопрос о том, каким образом можно углубить сотрудничество между бизнесом, ОГО и правительствами в решении проблем социальной ответственности. Парламентарии стран Севера и Юга также проводят сегодня разного рода кампании совместно с группами граждан – например, во многих странах альянсы религиозных групп и законодателей сыграли решающую роль в обеспечении поддержки со стороны исполнительной власти идеи облегчения бремени задолженности. Ведущие средства массовой информации, освещающие проблемы мировой и национальной политики, регулярно приводят мнения и комментарии участников массовых кампаний и/или аналитических центров.

79 Giddens 1998. 80 См., например, Ghana HIPC Watch. First Report Card on Government of Ghana’s Performance Under the HIPC Relief Fund. Send Foundation. 81 Giddens 1998, p. 79; Giddens 2000, p. 51. 82 Race to the Top: Attracting and Enabling Global Sustainable Business, Business Survey Report (World Bank 2003f).

28

42. Международные опросы показывают, что с течением времени общественность начинает испытывать больше доверия к ОГО, нежели к государству или коммерческим компаниям. Во многих странах правительства и политические партии пользуются меньшим доверием со стороны населения этих стран, чем ОГО. Согласно результатам недавно проведенных глобальных исследований, общественность считает, что НПО/ОГО могут лучше, чем государство, частные компании или международные организации, поощрять и защищать морально-этические ценности83. Начиная с 2000 года, ежегодное исследование компании Эдельман "Барометр доверия" фиксирует, что НПО/ОГО превосходят правительства, деловые круги и средства массовой информации по степени общественного доверия к себе и воспринимаются как источник достоверной информации, особенно по проблемам охраны окружающей среды, здравоохранения и прав человека84. В ходе исследования, проведенного в 1997 году Институтом Гэллапа в Аргентине, выяснилось, что уровень доверия к государственным институтам, например, был в Аргентине чрезвычайно низким; реакция общественности на последний экономический кризис в этой стране позволяет предположить, что с течением времени это недоверие углубилось85. В проведенном самим Банком исследовании "Голоса бедных" также говорится о кризисе доверия к государственным институтам; группа, проводившая исследование, выяснила, что бедные слои населения зачастую больше доверяют ОБО, нежели властям, в том, что те способны решить их проблемы86. И в развитых, и в развивающихся странах недавние скандалы, связанные с корпоративным управлением, а также принимаемые государством меры противодействия терроризму усилили скептические настроения в обществе и недоверие к частным компаниям и правительству.

43. По мере роста их потенциала и влияния ОГО все чаще становятся

объектом пристального внимания со стороны общественности. Доноры, правительства, парламентарии и граждане требуют от ОГО хорошей управляемости, рентабельности, подотчетности перед обществом и участия в наращивании потенциала на местах. Правительственные должностные лица в странах как Севера, так и Юга требуют от ОГО доказать, что демократия, основанная на широком участии, не подорвет устои представительной демократии, строящейся на принципах выборности. Жаркие дискуссии ведутся по поводу роли "выборных" органов власти и "невыборного" гражданского общества87. Особые требования донорские учреждения предъявляют к международным ОГО, с тем чтобы те обеспечили саморегулирование и продемонстрировали свою легитимность и подотчетность в качестве поборников развития, представляющих интересы бедных общин в

83 Gallup International 2002; Environics 2003; Environics 2001, p. 3. 84 25 января 2005 года на Всемирном экономическом форуме в Давосе PR-сеть Эдельмана начала Шестой опрос лидеров мирового общественного мнения, Edelman’s Trust Barometer 2005. 85 Gallup International, Argentina 1997; Bain 2002. 86 Narayan 2000, p. 143. 87 Например, мнения, высказанные министром финансов ЮАР и шведским министром по делам развития в ходе публичной дискуссии на Ежегодных совещаниях Банка и МВФ в 2002 году (World Bank 2002j). См. стенографический отчет об основной дискуссии семинара: http://www.worldbank.org/annualmeetings/. См. также стенографические отчеты и материалы семинара по подотчетности НПО, организованного в 2003 году Американским институтом предпринимательства (АИП): http://www.aei.org/events/eventID.329,filter./event_detail.asp.

http://www.worldbank.org/annualmeetings/

http://www.aei.org/events/eventID.329,filter./event_detail.asp

29

развивающихся странах88. Для многих организаций гражданского общества такие требования в отношении стандартов вовсе не являются чем-то новым. Например, базирующаяся в США коалиция международных НПО "ИнтерЭкшн" разработала в 1984 году свои Стандарты частной добровольной организации (ЧДО), соответствие которым является условием членства в организации89. В начале 1990-х годов на Филиппинах в порядке саморегулирования был принят кодекс поведения ОГО, который позже трансформировался в самоуправляемую систему оценки соответствия ОГО стандартам, что дает право на предоставление Комиссией по ценным бумагам и биржам налоговых льгот90. Базирующееся в Женеве Международное партнерство по обеспечению отчетности в гуманитарной сфере считает своей задачей повысить ответственность организаций, оказывающих гуманитарную помощь, перед получателями такой помощи, а стандарты SPHERE являются примером устава НПО, в котором закреплены минимальные отраслевые стандарты качества работы в условиях чрезвычайной ситуации. За последние три года было проведено особенно много конференций ОГО, учебных занятий и издано материалов на тему обеспечения организациями своей легитимности, подотчетности, а также эффективного управления и операционной практики91. В ответ на возрастание требований и ожиданий некоторые ОГО пытаются использовать международные критерии и/или аккредитацию третьими лицами92. Международное профсоюзное движение, уже имеющее устоявшуюся систему выборов и консультаций с участием многочисленных рядовых членов профсоюзов, сделало попытку отделиться от прочих ОГО и ознакомить политиков с его структурированными системами подотчетности.

44. Эти тенденции указывают на важность включения проблем

взаимодействия с гражданским обществом в аналитическую работу, диалог по вопросам политики и операции Банка. Благодаря усилению потенциала ОГО становится возможным более широко привлекать их к работе в области развития и сокращения бедности, однако их растущее влияние может превратить ОГО во внушительное препятствие реализации какого-либо проекта или политической реформы, если по тем или иным причинам ОГО им противятся. Поэтому более системная оценка возможностей и рисков, связанных с деятельностью национальных и международных ОГО, становится важным составным элементом стратегического подхода к развитию. В условиях повсеместного бурного роста численности и организованности гражданского общества возрастает значимость стоящей перед Банком и правительствами стран-членов задачи более информированного и стратегического выбора групп для взаимодействия по тем или иным вопросам с целью расширения прав и возможностей беднейших общин и других основных заинтересованных сторон.

88 Fox and Brown 1998. Chapter 12; Hudock 1999. 89 Подробнее о принятых "ИнтерЭкшн" Стандартах ЧДО см. http://www.interaction.org/. 90 См. Филиппинский совет по сертификации НПО на http://www.pcnc.com.ph; Ball and Dunn 1995; см. также выступление представителя Всемирного банка Джеффа Тиндвы в 2002 году: World Bank, Achieving Development Results Through Legal Frameworks that Enhance Participation of Civil Society Organizations, ESSD, Шанхай (Китай). 91 См., например, повестки дня конференций в Гарварде, Генеральной ассамблеи международного фонда СИВИКУС и Ежегодного форума "ИнтерЭкшн" 2001 года, а также The Global Accountability Report (One World Trust 2003). 92 См. методику сертификации неправительственных организаций, разработанную компанией SGS, на http://www.sgs.com, а также записку о рабочем ленче во Всемирном банке по обсуждению подотчетности гражданского общества 10 ноября 2004 года на www.worldbank.org/civilsociety

http://www.interaction.org/

http://www.pcnc.com.ph/

http://www.sgs.com/


30

Большое значение для вовлечения граждан в процесс развития имеет и создание надлежащих благоприятных условий. Помимо благоприятной политической и экономической среды, странам нужны правовые основы, которые обеспечивали бы становление гражданского общества и позволяли бы ОГО участвовать в мероприятиях в области развития на национальном уровне, будь то оказание услуг, мониторинг общественных услуг, информационно-пропагандистская деятельность или просвещение. Такие основы должны, помимо всего прочего, обеспечивать свободный доступ к информации и облегчать для ОГО сбор средств. Еще одним важным аспектом подобной благоприятной среды является свободная пресса93. Степень внимания и включения вопросов вовлечения граждан в процесс развития в страновую работу Банка в разных странах очень разная и, как правило, определяется опытом и видением будущего конкретных страновых директоров и менеджеров проектов Банка, а также их партнеров из числа правительственных чиновников.

45. Другие международные организации, равно как и правительства стран –

членов Банка, начали реагировать на изменения, происходящие в гражданском обществе и в сфере управления. Не только в Банке, но и в других международных организациях в последние несколько лет наблюдается тенденция к обеспечению более широкого участия групп гражданского общества и к проведению по отношению к ним политики "открытых дверей". Например, правительства многих стран включают сегодня представителей ОГО в свои официальные делегации на конференциях ООН и предоставляют финансовую и/или политическую поддержку проводимым параллельно форумам гражданского общества; кроме того, ОГО представлены также на встречах на высшем уровне. Так, на Конференции ВТО на уровне министров, состоявшейся в 2003 году в Канкуне, многие представители ОГО были включены в состав правительственных делегаций. АБР, МАБР и ПРООН приняли недавно новые стратегии в отношении участия общественности в их деятельности94. Всемирный фонд борьбы со СПИДом, туберкулезом и малярией закрепил за ОГО 5 мест с правом голоса в своем правлении95. Группа высокого уровня по взаимоотношениям между ООН и гражданским обществом, назначенная Генеральным секретарем ООН Кофи Аннаном и работающая под председательством бывшего президента Бразилии Кардозу, приняла в 2004 году ряд рекомендаций по усилению значимости ОГО в глобальном управлении и укреплению взаимодействия с гражданским обществом во всей системе учреждений ООН96. В то же время некоторые правительства принимают меры к обеспечению контроля за деятельностью организаций гражданского общества в рамках своих программ противодействия терроризму, что дало повод опасаться,

93 World Bank 2002n. The Right to Tell: The Role of the Mass Media in Economic Development, WBI,Washington, D.C. 94 IADB 2000. Citizen Participation in the Activities of the Inter-American Development Bank, October; United Nations 2001. UNDP and Civil Society Organizations: A Policy Note on Engagement. http://www.undp.org/poverty/practicenotes/UNDP%20CSO%20Policy.pdf ; Asian Development Bank (ADB) 2002. http://www.adb.org/NGOs/Framework/ 95 http://www.theglobalfund.org/en/partners/ngo/96 United Nations 2004, We the Peoples: civil society, the United Nations and global governance, A/58/817; United Nations 2002, The United Nations System Collaboration with Civil Society Organizations (CSOs), CEB High-Level Committee on Programmes, CRP.5, September.

http://www.undp.org/poverty/practicenotes/UNDP%20CSO%20Policy.pdf

http://www.adb.org/NGOs/Framework/

http://www.theglobalfund.org/en/partners/ngo/

31

что это может неблагоприятно отразиться и на деятельности законно существующих ОГО97.

46. Резюме по проблемам: Изменения в глобальном гражданском обществе, о

которых шла речь в настоящем разделе, оказали значительное влияние на деятельность в области глобального развития и сокращения бедности и требуют от сотрудников, руководства и Совета директоров Банка более глубокого осознания этого факта и придания ему первостепенного значения. Эти изменения не могут не отразиться на разработанных Банком внутренних и внешних программах обучения и наращивания потенциала, на механизмах его взаимодействия с ОГО в рамках операционной деятельности и по вопросам политики, на его отношениях с правительствами стран-членов, а также на сотрудничестве с другими международными учреждениями и деловыми кругами.

6. АКЦИИ ПРОТЕСТА И ИНФОРМАЦИОННО-ПРОПАГАНДИСТСКИЕ КАМПАНИИ ГРАЖДАНСКОГО

ОБЩЕСТВА: КТО, ЧТО, ПОЧЕМУ?

47. Демонстрации общественности, сопутствовавшие работе многих

международных форумов сразу после прошедшей в 1999 году в Сиэтле Конференции ВТО на уровне министров, вызвали оживленные дискуссии о статусе отношений между Банком и ОГО, особенно на глобальном уровне. Эти акции протеста, в том числе проведенные в ходе Весенних совещаний Банка и МВФ 2000 года в Вашингтоне и их Ежегодных совещаний 2000 года в Праге, привлекли к себе большое внимание общественности и иногда бросали тень на гораздо более конструктивные контакты между ОГО и Банком.

48. Участники акций, сопутствовавших в последние годы заседаниям

Всемирной торговой организации, Банка, МВФ и другим международным встречам на высшем уровне, выражали протест по ряду проблем, в том числе осуждали войну в Ираке и другие конфликты и особенно – негативные последствия, к которым, по их мнению, ведет глобализация. Они обеспокоены также экономической нестабильностью и потерей рабочих мест, проблемами местного контроля и культурного наследия. Хотя многие хорошо информированные аналитики и сами организаторы акций протеста утверждают, что для их характеристики больше подходит понятие "социальная справедливость", а не "антиглобализация", именно термин "глобализация" стал предметом особой ненависти и начал применяться для обозначения того, чтó эти группы считают проявлением чрезмерной власти капитализма, транснациональных корпораций и политических элит в развитых и развивающихся странах98. Они обвиняют МВФ, Банк и ВТО в том, что те являются агентами правительств богатых стран и транснациональных

97 Naidoo 2002. pp. 42-43. 98 Desai and Said 2001, pp. 64 and 189.

32

корпораций, извлекающих, по их мнению, наибольшие выгоды из глобализации и либерализации торговли. Некоторые участники акций протеста считают, что имеет место неизбежный конфликт между задачами кредитного учреждения и целью сокращения бедности. Совещания МВФ и Банка, в которых могут участвовать высокопоставленные представители правительств и которые привлекают к себе внимание международных средств массовой информации, зачастую дают удобный повод для того, чтобы активисты могли заявить о себе и быть услышанными.

49. Многие активисты по-прежнему связывают проблемы глобализации с

политикой Банка и принимаемыми им решениями по кредитованию, которые они считают пагубными для бедных стран и их населения. Если некоторые их критические замечания направлены против мероприятий Банка, которые имели место в прошлом и в настоящее время, возможно, уже не актуальны, то объектом других является политика или деятельность, которая проводится сегодня при поддержке Банка. К числу важнейших проблем, для решения которых объединяются участники акций и кампаний протеста, относится облегчение налогового бремени, права человека, госуправление, коррупция, торговля сельскохозяйственной продукцией, земельная реформа, приватизация базовых услуг, таких как водоснабжение и плотины, а также другие крупные инфраструктурные проекты, которые, как они считают, наносят ущерб местному населению или окружающей среде. Даже когда ответственность за подобные решения или процессы ложится на правительства отдельных стран (как, например, в случае с ПРСП), ОГО часто полагают, что избрание в качестве мишени Банка, обладающего политической и финансовой мощью и находящегося в центре внимания международных средств массовой информации, с большей долей вероятности заставит осуществить перемены, нежели прямое обращение к правительствам соответствующих стран. Это явление было названо "эффектом бумеранга", потому что, когда активисты гражданского общества на местах переносят свою проблему на глобальный уровень, "бездействие и репрессии со стороны государства остаются вне зоны внимания, а усилия сосредоточиваются на том, чтобы оказать нажим из-за рубежа на местные политические элиты"99.

50. Уличные манифестации ознаменовали собой возникновение новых

движений в защиту социальной справедливости, в рамках которых оформились рыхлые по структуре, зачастую виртуальные коалиции с участием активистов борьбы за развитие, мир и права человека, студентов, некоторых профсоюзов и других политически активных групп. Хотя те люди, которые собирались на улицах во время недавних международных встреч, в подавляющем большинстве представляли страны Севера, они устанавливают все более широкие связи с активистами стран Юга, и эти процессы ускоряются за счет расширения прав и возможностей, а также международных связей гражданского общества, о чем шла речь в разделе 5 настоящего документа. Многие организаторы таких акций протеста, проявив стратегическое мышление, использовали эти публичные акции для того, чтобы обеспечить поддержку собственным движениям, даже если их проблематика и

99 Keck and Sikkink 1998, p. 200.

33

не имеет непосредственного отношения к Банку100. В отношении глобализации и международных финансовых вопросов возникли альянсы между теми, кого аналитики Десаи и Саид относят к числу "изоляционистов", в частности группами, открыто призывавшими к ликвидации Бреттонвудских учреждений, и "альтернативными группами", которые, возможно, мало что знают о Банке из первых рук, но придерживаются смеси "анти" и реформистских взглядов на глобализацию и рады использовать Банк в качестве мишени, даже если он не несет ответственности за решения, о которых идет речь101. Некоторые наиболее воинственно настроенные группы, принимавшие участие в этих акциях протеста, не проявили большого интереса к конструктивному диалогу с Банком или к вопросу его реформирования. Их идеи и тактика иногда носят конфронтационный и даже обструкционистский характер: они могут, например, образовывать людские цепочки с целью закрыть официальным лицам проход на мероприятие или даже использовать велосипеды для того, чтобы блокировать перевозки участников таких мероприятий. Некоторые проявляли готовность прибегнуть к насилию и причинить ущерб собственности или же с пониманием и поддержкой отнестись к подобным акциям, совершаемым другими.

51. Банку не стоит рассчитывать на налаживание конструктивных отношений

с наиболее воинственно настроенными группами участников акций протеста. Банк четко заявил о том, что он не намерен иметь дело с отдельными лицами или группами лиц, прибегавшими к насилию или к уничтожению чужого имущества, такими, например, как так называемый "Черный блок" или "Антикапиталистическая конвергенция". Нет у Банка и сколько-нибудь серьезных оснований рассчитывать на возможность налаживания конструктивных взаимоотношений с обструкционистски настроенными группами, если только они решительно не изменят свои цели и тактику. Банк не имеет ничего против мирных, проходящих на законных основаниях акций протеста, однако нельзя мириться с такой тактикой, как препятствование праву правительств стран-членов или представителей Банка свободно встречаться и решать свои вопросы. Некоторые группы, бывшие в числе лидеров и организаторов акций протеста, заинтересованы прежде всего в том, чтобы попасть на первые страницы газет или набрать очки в спорах, а не в том, чтобы обсуждать факты или вести реальный диалог. Лучшее, что может сделать Банк в отношении подобных групп, – это быть в курсе их программных заявлений и деятельности, потому что может возникнуть необходимость дать им ответ в теле- или радиоэфире или иным путем.

52. 5-й Всемирный социальный форум (ВСФ), прошедший в январе 2005 года

в Порту-Алегри (Бразилия), в котором, по данным официального веб-сайта этого мероприятия, приняли участие не менее 150 тыс. человек из разных стран мира, заявил о возникновении глобального социального движения, стремящегося найти иные, помимо протестов, способы добиться перемен. ВСФ был впервые проведен в январе 2001 года как резкая акция протеста против ежегодного Всемирного экономического форума в Давосе. На первом

100 См., например, веб-сайт Mobilization for Global Justice о связях между закрытием больницы в округе Колумбия и политикой Всемирного банка по предоставлению кредитования на цели структурных преобразований. http://sept.globalizethis.org/101 Desai and Said 2001, pp.74-75.

http://sept.globalizethis.org/

34

ВСФ было очень много направленной против истеблишмента риторики и очень мало заинтересованности в налаживании диалога с лидерами мировой политики. Телемост между Порту-Алегри и Давосом свелся к предъявлению резких обвинений и навешиванию ярлыков со стороны участников акции в Порту-Алегри. После террористических атак 11 сентября 2001 года на Нью-Йорк и Вашингтон начался поворот от враждебной конфронтации и протестов к более мирным подходам102, и некоторые из организаторов ВСФ признали необходимость внести изменения в свои программы и тактику с учетом мировых политических реалий103. Организационный комитет ВСФ начал привлекать к участию гораздо более широкий круг ОГО из разных стран мира, создав категорию наблюдателей, в число которых вошли сотрудники Банка, и предложив также сотрудникам Банка и представителям Организации Объединенных Наций и дружественно настроенных правительств выступить на некоторых заседаниях. Однако многие организации, участвующие в ВСФ, по-прежнему выступают против любого конструктивного политического диалога с МФУ или творцами экономической политики. Пока еще не ясно, сумеет ли ВСФ стать силой, способной влиять на масштабы и темпы экономической глобализации. Это будет зависеть от способности его ключевых организаторов найти общий язык с созданным ими "широким спектром" гражданского общества, вступить в конструктивный диалог с влиятельными силами в правительствах стран и в многосторонних институтах и жестче и упорнее проводить в жизнь альтернативную политическую линию и подходы.

53. Серьезной возможностью и вызовом для взаимоотношений между Банком

и ОГО в ходе решения глобальных задач в области развития, сформулированных в Монтеррее, Дохе и Йоханнесбурге (МДЙ), является укрепление связей с теми группами, которые выбирают взаимодействие, а не конфронтацию, нацелены на расширение прав и возможностей бедного населения и обладают аналитическим потенциалом и/или потенциалом операционной деятельности для того, чтобы способствовать достижению ЦРТ. К числу таких групп относятся те, которых некоторые аналитики называют "сочувствующими" – группы, ратующие, как правило, за мирные и конструктивные подходы, а также "реформаторы", критикующие Банк на основе имеющихся фактов, но заинтересованные и в ведении диалога, направленного на дальнейшее реформирование, а не на ликвидацию международных финансовых институтов104. Многие такие группы разделяют программные положения Банка о достижении ЦРТ и расширении прав и возможностей местного населения и лучшего учета их мнения. Однако они могут проявлять симпатии и к тем, кто протестует, потому что постоянно ощущают наличие "разрыва между словами и реальными делами" – между надеждами, которые порождают программы и исследования Банка, и зачастую – реальной практикой его работы. Они указывают на существенные недостатки в реализации операционной политики Банка, которая, как предполагается, имеет целью стимулировать участие заинтересованных сторон и расширение прав и возможностей бедного населения. Они призывают Банк быть менее

102 Pianta 2001; Bretton Woods Project 2001: http://www.brettonwoodsproject.org/ ; Financial Times 2001. 103 Globin 2001. "The Anti-Globalization Movement after September 11", Council of Canadians; http://www.globalizethis.org. 104 Desai and Said 2001; Clark 2002, p. 11.

http://www.brettonwoodsproject.org/

http://www.globalizethis.org/

35

самонадеянным учреждением, признать свои ошибки и проявлять бóльшую открытость в отношении альтернативных подходов к проблемам развития и сокращения бедности. Они также высказывают обеспокоенность по поводу способности бедных стран обеспечить экономическую приемлемость долга и пропорциональный экономический рост. Признавая, что Банк изменил свои подходы, они все же настаивают на том, что он по-прежнему проводит в жизнь экономическую модель, которая не учитывает в должной мере проблемы прав человека и социальной защиты. Они считают, что общественные институты, подобные Банку, должны быть в большей степени подотчетны обществу105. По их мнению, структура управления Банком, равно как и структура глобального управления вообще, важную роль в которой играет Банк, дает преимущества богатым странам за счет бедных стран и нуждается в реформировании. Зачастую именно такие результаты анализа, проводимого теми, кто выступает с позиций конструктивной критики Банка, придают бóльшую интеллектуальную весомость заявлениям более радикальных движений.

54. Акции протеста поставили некоторые ОГО, выступающие с наиболее

конструктивной критикой Банка, перед выбором. Наиболее конструктивно настроенные группы могут разделять многое во взглядах тех, кто применяет тактику протестов, – и даже время от времени могут присоединяться к ним во время уличных манифестаций, поскольку считают мирные демонстрации и протесты законным средством осуществления изменений, – однако они не приемлют идей и тактики, основанных на демонизации кого-либо и на поощрении насилия и обструкционизма. Во время Ежегодных совещаний 2000 года в Праге некоторые ОГО сочли необходимым осудить насилие, исходившее от некоторых радикальных групп в составе коалиции "S26". В 2001 году насилие, уничтожение имущества и в конечном счете гибель одного из участников демонстраций протеста, имевшие место в ходе международных встреч в Квебеке и Женеве, вынудили некоторые группы публично заявить об осуждении насилия106. Многие ОГО, обладающие большим опытом лоббистской деятельности в отношении Банка, четко осознают, что Банк и правительства стран, являющихся его собственниками, играют абсолютно разные роли, и поэтому ясно понимают, когда надо оказать давление на одного или на других. Однако многие другие не следят пристально за деятельностью этих институтов и не различают их роли, и поэтому Банк может находиться в фокусе их внимания независимо от того, является он адекватной мишенью или нет107. Особенно легко в ряды антибанковского движения рекрутируются студенты и молодежь, услышав упрощенческие заявления о том, что сотрудники Банка несут ответственность за решения, которые на самом деле принимаются правительствами. Многие более информированные группы, взаимодействующие с Банком, тем не менее с неохотой вступают в публичные дискуссии о роли многосторонних учреждений, из-за чего средства массовой информации обращают основное внимание на картины насилия и протеста, и создается впечатление, что

105 Kanbur 2001; Bank Information Center 2001; Oxfam International 2000a. 106 Например, см. обращение с требованием принятия "кодекса поведения", выпущенное Новым экономическим фондом (НЭФ) в Великобритании. 107 Jubilee 2000.

36

взаимоотношения Банка с гражданским обществом носят в основном конфликтный характер.

55. Теперь, когда Банк согласовал меры, цель которых – помочь

развивающимся странам достичь ЦРТ, а всем партнерам – выполнить обязательства, принятые в Монтеррее, Дохе и Йоханнесбурге, еще более важной для Банка станет задача выстраивать свою работу исходя из глубокого понимания проблем и возможностей гражданского общества и анализа потенциальных помех. Если международные учреждения и правительства в основном приветствовали соглашение по вопросам глобального развития, достигнутое между богатыми и бедными странами, многие ОГО выразили разочарование тем, что принятые обязательства носили неопределенный характер, а встречи на высшем уровне не вылились в конкретные действия. Они пристально наблюдают за ходом выполнения многосторонними учреждениями и правительствами стран этих обязательств, что может стать ярким показателем того, сколько времени или средств они готовы выделить в будущем на взаимодействие или сотрудничество с Банком. Необходимо повысить качество связи и обмена информацией по взаимоотношениям с гражданским обществом в рамках Банка, потому что различные департаменты Банка взаимодействуют с разными группами ОГО в достижении различных целей (например, СЛР – по программе "Образование для всех"; ЭСУР – по вопросам сельского хозяйства; ЭСУР и ИНФ – по вопросам доступа к воде; ДЭР и СБУЭ – по вопросам устранения торговых барьеров для бедных стран).

56. Многие конструктивно настроенные ОГО весьма разочарованы тем, что

они расценивают как невыполненные обещания расширить масштабы участия граждан в процессах развития, прежде всего в процессе ПРСП. Конструктивное сотрудничество между правительствами и ОГО является залогом обеспечения реального заинтересованного участия стран. Многие ОГО как глобального, так и национального уровня полагают, что Банк призван сыграть важную и активную роль в оказании помощи правительствам в разработке и институционализации новых механизмов сотрудничества с ОГО, например, посредством ПРСП. Они рассматривают готовность правительств стран-заемщиков сделать процесс ПРСП открытым для более значимого участия общественности как ключевой шаг в деле обеспечения заинтересованного участия на местах и проведения реформ в интересах бедных слоев населения. Хотя предполагается, что ПРСП проводятся при заинтересованном участии и силами самой страны, и местные, и международные ОГО стремятся возложить на МВФ и Банк ответственность за обеспечение процессов участия широких заинтересованных сторон, не связанных с правительством; фактически, многие считают это обязанностью МФУ. Экспертизы процесса ПРСП, проводившиеся в последние несколько лет Банком, ОГО и донорами, показали, что, хотя участие ОГО в ПРСП расширяется и открывает новые сферы для взаимодействия с гражданским обществом, результаты крайне неравномерны, и во многих странах сохраняются существенные ограничения для значимого участия

37

общественности108. В изданной недавно брошюре "Надлежащая практика ПРСП за 2004 год" (2004 PRSP Good Practices) перечислен ряд примеров "надлежащей практики", которые следует принять во внимание. К их числу относятся: взаимодействие с заинтересованными сторонами в период реализации и мониторинга ПРСП; оказание поддержки инициативам по наращиванию потенциала, которые дают гражданскому обществу и другим сторонам возможность с большей эффективностью участвовать в политических дебатах и в реализации политики; а также обеспечение своевременной и конструктивной обратной связи с группами ПРСП при подготовке стратегических документов109.

57. Большинство ОГО по-прежнему будут играть двойственную роль

критиков и союзников или партнеров Банка и правительств и рассматривать мирные протесты как еще одно, наряду с диалогом, действенное средство добиться изменений. Многие ОГО считают свою деятельность не просто гуманитарной; они рассматривают ее как средство добиться изменений в социальной сфере и как систему сдержек и противовесов деятельности правительств стран и финансируемых из государственных средств институтов, подобных Банку110. Поэтому можно предсказать сохранение определенной доли напряженности в отношениях между правительством и Банком, с одной стороны, и ОГО – с другой. Банк, учитывая глобальные масштабы его деятельности, ресурсы и структуру как межправительственного финансового учреждения, всегда будет оставаться объектом определенной критики со стороны ОГО вне зависимости от того, насколько успешно он взаимодействует с ними или борется с бедностью. Однако если стороны строят свои отношения на принципах взаимного уважения, диалога и партнерства, такая напряженность может стать здоровым явлением, следствием которого будет повышение эффективности политики, программ и управления. Например, настойчивая критика Банка в 1980-е – 1990-е годы со стороны международных НПО, занимающихся вопросами экологии, привела к усилению "зеленых тенденций" в деятельности Банка, в результате чего он разработал подходы и специальные защитные положения на принципах широкого участия, а также создал Инспекционную группу в качестве механизма обеспечения подотчетности111. Аналогичным образом, информационно-пропагандистская деятельность таких ОГО, как религиозные группы и "Оксфам интернэшнл", в сочетании с руководством Банком, осуществляемым г-ном Вулфенсоном, сыграли главную роль в принятии в 1996 году правительствами стран – членов Банка программы снижения бремени задолженности ХИПК. Участвуя в процессе консультаций по изучению ХИПК, ОГО сыграли также ключевую роль в заключении соглашения о расширении программы ХИПК и в увязывании ее напрямую с задачами и стратегиями сокращения бедности.

108 World Bank 2003e. Poverty Reduction Srategy Papers (PRSPS)-Progress in Implementation; World Bank 2002f; критические замечания ОГО см. также на сайте: www.worldbank.org/strategies/ или http://www.eurodad.org/ 109 World Bank 2004c. Брошюру Poverty Reduction Strategy Papers: Good Practices 2004 можно заказать в сети на сайте: www.worldbank.org/poverty/strategies/review/order.htm 110 Naidoo 2003. 111 См., например, Bank Information Center на сайте: www.bicusa.org; Wade, Robert, "Greening the Bank: The Struggle over the Environment, 1970-1995" in The World Bank: Its First Half Century; Long, Carolyn, Participation of the Poor in Development, 2001, Chapter 2.

http://www.worldbank.org/strategies/

http://www.eurodad.org/

http://www.worldbank.org/poverty/strategies/review/order.htm

http://www.bicusa.org/

38

58. Последние Ежегодные совещания МВФ и Банка показали, что, пока на улице идут акции протеста, на самом заседании можно вести конструктивный диалог с ОГО. В Ежегодных совещаниях в Вашингтоне в 2004 году принимали участие около 150 представителей ОГО, которые обсуждали с сотрудниками МВФ и Банка ряд тем, начиная со стратегий сокращения бедности и снижения бремени задолженности и заканчивая ВИЧ/СПИДом и добывающими отраслями. Многие представители ОГО, участвующие в Ежегодных совещаниях, готовы активно и углубленно взаимодействовать с этими учреждениями и часто выдвигают детальные предложения или выступают с заранее продуманным анализом. Как отмечалось выше, некоторые принимают участие как в таком диалоге, так и в уличных демонстрациях. Они не только считают это своим правом, но более того – уверены, что это единственный способ повлиять на решения, принимаемые Банком и правительствами стран-членов.

59. Предпринятые в последнее время усилия Банка по налаживанию

взаимодействия с весьма разнообразными группами в рамках гражданского общества позволяют говорить о ряде проблем и возможностей в ближайшей перспективе. Банк наладил регулярный диалог с международным профсоюзным движением, который проходит в форме встреч на уровне высшего руководства приблизительно один раз в два года и более частых рабочих встреч по конкретным политическим вопросам. Столь содержательное взаимодействие на самом высоком уровне не только позволяет надеяться на то, что Банк примет во внимание вопросы, вызывающие озабоченность трудящихся (например, приватизацию или пенсионную реформу), но и создаст возможности для учреждения новых партнерств в сферах, представляющих взаимный интерес (например, использование возможностей профсоюзов на предприятиях для помощи в противодействии распространению ВИЧ/СПИДа). Банк создал отдел по связям с четырьмя форумами лидеров религиозных организаций и учреждений, работающих в сфере развития, с целью усиления и расширения борьбы с бедностью на глобальном уровне. К числу проводимых мероприятий относится проведение циклов лекций, написание статей, организация официальных дискуссий, совместное проведение акций с участием приверженцев разных религий, а также определение направлений сотрудничества и взаимного обучения. Например, Банк выступил спонсором семинаров, на которых представители основных религиозных общин и национальных советов по СПИДу из многих стран Западной и Восточной Африки обсуждали методы борьбы с ВИЧ/СПИДом. Банк пытается также наладить более конструктивные взаимоотношения с крупнейшими глобальными фондами, которые заинтересованы в создании новых и более действенных партнерств с Банком, но выразили свое разочарование тем, что Банк часто рассматривает их только как источники финансирования, не придавая значения их идеям и опыту112. Два года назад Банк впервые учредил должность Консультанта по вопросам нетрудоспособности и развития, имея целью обеспечить, чтобы было услышано мнение организаций инвалидов (ОИ) и чтобы вопросы инвалидности получили должное звучание в банковской программе экономического развития113.

112 Strategy Paper: New Models for Promoting Partnerships with Foundations (World Bank 2005b). 113 Подробнее см. на сайте: http://www.worldbank.org/disability

http://www.worldbank.org/disability

39

Аналогичным образом, Банк создал подразделение, занимающееся проблемами детей и молодежи, и предпринял энергичные усилия к налаживанию взаимодействия с глобальными и национальными молодежными организациями, имея целью точнее ориентировать акции, отвечающие нуждам молодежи в развивающихся странах, и дать молодым право голоса при обсуждении вопросов и мер политики114.

60. Резюме по проблемам: Проводимые ОГО в последние годы акции протеста и

информационно-пропагандистские кампании поставили Банк перед необходимостью более четко проводить различия между разными силами в гражданском обществе, яснее понимать их мотивы и цели и совершенствовать механизмы взаимодействия, которые помогут достижению общих целей по расширению прав и возможностей и борьбе с бедностью. Существуют еще не реализованные возможности развивать более конструктивные взаимоотношения с группами, которые, возможно, испытывают серьезную обеспокоенность относительно методов работы Банка, но которые при этом заинтересованы во взаимодействии с ним и обладают для этого значительным аналитическим опытом и опытом операционной деятельности. Однако для того, чтобы использовать эти возможности, Банк должен предпринять дальнейшие шаги к преодолению разрыва между ожиданиями, политикой и практикой, к поиску более эффективных основ взаимодействия, которые могли бы постепенно повышать уровень доверия, уверенности и разумных ожиданий всех сторон. Банк должен также оценить издержки и выгоды развития, двустороннего взаимодействия с организациями, выражающими интересы конкретных групп в рамках глобального гражданского общества, в сравнении с созданием форумов для взаимодействия с этими группами на коллективной основе, а также формирования трехсторонних отношений с правительствами стран-членов. Наконец, опыт свидетельствует о необходимости разработки и реализации более действенных мер и стимулов в области организационных и кадровых вопросов, содействующих развитию связей между Банком и гражданским обществом, внедрения передовой практики и усиления согласованности и координации действий в масштабах всего Банка в сфере взаимодействия с ОГО.

114 Подробнее см. на сайте: http://www.worldbank.org/childrenandyouth

http://www.worldbank.org/childrenandyouth

40

7. ВОПРОСЫ, СВЯЗАННЫЕ С ДОСТИЖЕНИЕМ БОЛЕЕ ЭФФЕКТИВНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ МЕЖДУ БАНКОМ И ОРГАНИЗАЦИЯМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА (ОГО),

И СПОСОБЫ ИХ РЕШЕНИЯ

61. В соответствии со своими корпоративными приоритетами Банк в

настоящее время уделяет особое внимание внедрению системы принятия более ответственных решений на уровне стран и на местном уровне, а также совершенствованию управления решением глобальных проблем. На этой основе для Банка и правительств, являющихся его членами, особенно важным становится укрепление отношений с ОГО на местном, страновом и транснациональном уровнях одновременно. Существуют возможности для создания новых и более эффективных союзов со многими ОГО исходя из общих целей увеличения объемов содействия в области развития и предоставления бедным странам более широкого доступа к рынкам, повышения эффективности управления и достижения ЦРТ. Шаги в направлении более активного вовлечения этих групп не только помогут Банку выполнить свои цели, но также будут способствовать проведению более информированного и конструктивного общественного обсуждения на национальном и международном уровне роли Банка в содействии сокращению бедности и развитию. Более активное взаимодействие с организациями гражданского общества является также важной демонстрацией приверженности Банка решению задачи повышения корпоративной социальной ответственности и ответственному управлению рисками в области развития. По мере того, как ОГО стали играть более заметную роль в государственной политике и в области развития, экономическая основа для такого взаимодействия становится все более очевидной. Понимание этих тенденций и их последствий является важнейшим элементом эффективной стратегии в области развития и сокращения бедности.

62. Для достижения более эффективного взаимодействия с ОГО в будущем

Банку необходимо решить ряд вопросов и задач. Сложное по своей природе, гражданское общество является непростым, но тем не менее важным партнером для такого межправительственного глобального учреждения как Банк. Существует много примеров как плохого, так и эффективного взаимодействия Банка и ОГО на различных уровнях. Так, для продвижения Банка вперед необходимо решить основные задачи и проблемы, связанные с совершенствованием "норм" и механизмов взаимодействия с ОГО и с ликвидацией разрыва между декларированными намерениями, проводимым курсом и практической деятельностью. Банк должен способствовать взаимодействию с гражданским обществом, которое расширяет права и возможности граждан и помогает правительствам стран – членов Банка осуществлять их лидирующую роль в содействии устойчивому развитию и достижении ЦРТ на основе экономической целесообразности, социальной ответственности и подотчетности. Это требует создания институциональной основы для взаимодействия с гражданским обществом, которая способна реагировать на изменяющиеся условия, описанные в этом документе, и предоставлять более четкие ориентиры и направления для движения вперед.

41

63. Ниже приводится краткое изложение четырех основных вопросов, обсуждаемых в настоящем документе, и ряд первоочередных мер, которые Банку необходимо принять для решения этих вопросов:

Вопрос 1: Пропаганда примеров наилучшей практики по вовлечению

гражданского общества в реализацию проектов Банка

Включение взаимодействия с гражданским обществом в основную деятельность Банка происходило с использованием большого количества различных подходов и практических методик, отличающихся друг от друга по степени эффективности. Иногда это вызывало недовольство у персонала Банка, правительств стран – членов Банка и ОГО в отношении качества и результатов такого взаимодействия. Для решения этой проблемы необходимо найти более действенный способ пропаганды наилучшей практики и обмена передовым опытом, а также обеспечить регулярное поступление информации от ОГО и правительств стран – членов Банка с их оценкой сильных и слабых сторон различных мер Банка по взаимодействию с гражданским обществом.

Вопрос 2: Ликвидация разрыва между ожиданиями, проводимой политикой

и практическими мерами Разрыв между предложениями Банка и соответствующими ожиданиями, проводимой политикой и практическими мерами показывает, что существует ряд факторов, сдерживающих эффективное взаимодействие между Банком и ОГО. Дальнейшие шаги по ликвидации этого разрыва будут способствовать более конструктивным и эффективным взаимоотношениям в будущем.

Вопрос 3: Адаптация к изменениям в глобальном и национальном

гражданском обществе За последние годы в глобальном и национальном гражданском обществе произошли значительные изменения, которые требуют от Банка внесения корректив в практику взаимодействия с организациями гражданского общества на институциональном уровне.

Вопрос 4: Достижение большей согласованности и ответственности в

масштабе Банка Децентрализация ответственности в Банке для осуществления взаимодействии с организациями гражданского общества является важной задачей, несущей в себе как возможности, так и риски. Это требует пересмотра системы управления и штатной структуры, а также совершенствования механизмов по достижению большей согласованности, координации и подотчетности в Банке.

64. Первоочередная задача № 1: Создание новых глобальных механизмов для

взаимодействия между Банком и ОГО в целях улучшения взаимопонимания и сотрудничества. Эта задача соотносится с вопросами 1, 2 и 3. После ликвидации Комитета по взаимодействию между Банком и НПО в 2000 году Целевая группа по вопросам гражданского общества проводит работу

42

с ведущими структурами организаций гражданского общества в целях изучения новых возможностей для проведения диалога по вопросам политики и процесса на глобальном уровне. Был создан Совместный комитет по содействию (СКС) в качестве переходного механизма для оказания Банку помощи в формировании новой платформы для взаимодействия с гражданским обществом на глобальном уровне. На первом заседании СКС в октябре 2003 года представители 14 транснациональных ОГО и руководство Банка согласовали план действий по проведению более широких консультаций между организациями гражданского общества по всему миру. СКС занимается изучением вопросов предоставления доступа к Всемирному банку (особенно для организаций гражданского общества из развивающихся стран), а также способов обеспечения взаимодействия, подотчетности, прозрачности и реагирования. Кроме того, он также рассматривает возможность более эффективного взаимодействия между Банком и гражданским обществом при решении ими общих задач, таких как обеспечение более масштабного содействия в области развития для достижения ЦРТ. Глобальный форум по вопросам взаимодействия между Банком и гражданским обществом, намеченный на апрель 2005 года, рассмотрит извлеченные уроки и примеры наилучшей практики, а также рекомендации ОГО относительно укрепления их взаимодействия с Банком в будущем.

• Некоторые другие мероприятия уже доказали свою перспективность в плане

повышения эффективности взаимодействия с ОГО, однако факторами, определяющими успех этих мероприятий, являются взятые руководством Банка обязательства в отношении поддержки, временные рамки и ресурсы. Среди перспективных мероприятий можно выделить следующие: заблаговременно инициированный и более структурированный процесс проведения консультаций по Докладам о мировом развитии (как это было сделано в отношении ДМР за 2004 год); серия тематических видеоконференций, дающих возможность проведения диалога между ОГО в развитых и развивающихся странах и руководством Банка в Вашингтоне; "семинары по стратегической политике", во время которых ведущие управляющие Банка по конкретным направлениям подробно обсуждают с экспертами со стороны партнеров или авторитетными лидерами гражданского общества последствия осуществления определенных мер и ищут возможные точки соприкосновения (к настоящему времени подобные семинары были проведены по таким темам, как торговая политика, источники дохода в сельских районах, ВИЧ/СПИД и использование водных ресурсов).

• Тематические форумы являются еще одним полезным мероприятием, в

рамках которого проводится обсуждение, подготовка и даются практические рекомендации по деятельности в конкретной области. В странах Латинской Америки и Карибского бассейна (ЛАК) Банк ежегодно проводит тематический форум с участием Вице-президента Банка и группы по управлению для этого региона, а также представителей гражданского общества, правительств и бизнеса из этих стран. Каждому форуму предшествует проведение обстоятельного исследования, финансируемого региональным управлением. Рабочей группой по связям с НПО из стран Европы и Центральной Азии и региональным управлением Банка проводились региональные форумы с участием ОГО из этих стран для

43

установления связей и обсуждений с Вице-президентом Банка и членами региональной группы по управлению для стран ЕЦА и для выработки плана действий по эффективному сотрудничеству.

• Еще одним инновационным шагом является инициатива по преодолению

разрыва (Bridge Initiative), выдвинутая профессионалами из альтернативных средств массовой информации из стран Европы и США. Эта инициатива направлена на содействие проведению более информированного и конструктивного общественного диалога между многосторонними учреждениями, правительствами, частным сектором и лидерами глобального движения за социальную справедливость, включая организаторов Всемирного социального форума. Банк принимал участие в нескольких заседаниях и публичных дебатах в рамках Инициативы по преодолению разрыва.

65. Первоочередная задача № 2: Создание в рамках Банка консультационной

службы/координационного центра по консультациям и институциональной основы для управления процессом проведения консультаций и обеспечения обратной связи. Этот пункт, в частности, соответствует вопросам 1, 2 и 3. Его цель состоит в использовании в масштабах всего Банка более систематического подхода к консультациям на основе передовой практики. Недавно проведенная внутренняя и независимая экспертиза методов организации консультаций создала основу для такой работы, и спрос на этот вид деятельности увеличивается. Страновые и целевые группы Банка будут по-прежнему заниматься управлением организацией консультаций. В то же время роль новой консультационной службы/координационного центра будет заключаться в предоставлении этим группам более четких руководящих указаний об условиях проведения консультаций, оказания технического содействия, осуществления мониторинга и оказания поддержки процессу управления знаниями. Координационный центр поможет сократить число случаев дублирования, возникающих в результате составления параллельных графиков консультаций, а также поможет устранить некоторые из главных причин "утраты доверия к консультациям", которую зачастую испытывают персонал Банка, правительственные чиновники и ОГО. Он также поможет уменьшить нагрузку на группы Банка, занимающиеся консультированием, и будет способствовать проведению более эффективных консультаций посредством предоставления руководящих указаний относительно структуры консультационного процесса, определения целевых групп ключевых заинтересованных сторон, оценки возможных рисков, обучения навыкам проведения эффективных консультаций и создания более систематизированных, своевременных и прозрачных схем для установления обратной связи. Главными результатами должны стать подготовка утверждаемых руководством принципов проведения консультаций для персонала, а также совершенствование и расширение практики использования существующих инструментов, таких как Руководство по проведению консультаций и обучающий курс для заинтересованных сторон в области консультирования. Координационный центр будет взаимодействовать с Группой по вопросам гражданского общества в целях распространения передовой практики и более эффективного управления знаниями в области

44

институционального развития. При этом необходимо обеспечить информирование соответствующих департаментов Банка о вложенных ресурсах и полученных результатах консультаций с целью повышения их эффективности в будущем. Такой более скоординированный и стратегический подход призван улучшить отношения Банка с различными субъектами, включая ОГО и частный сектор. В то же время необходимо расширить диалог и сотрудничество между этими субъектами и правительственными чиновниками. Новая консультационная служба/координационный центр будет находиться в департаменте вице-президента по внешним сношениям, связям и сотрудничеству с Организацией Объединенных Наций, но также будет тесно работать с департаментом по экологически и социально устойчивому развитию (ЭСУР) и сетью операционной политики и поддержки страновых программ (ОПСП), а также в случае необходимости, – с региональными и секторальными департаментами.

66. Первоочередная задача № 3: Экспериментальное внедрение новой системы

мониторинга и оценки взаимодействия с гражданским обществом в рамках всего Банка. Эта задача, в частности, связана с вопросами 1 и 2. Для Банка настало время определить, является ли полезным и экономически целесообразным выход за рамки ограниченного процесса мониторинга и оценки взаимодействия с гражданским обществом, который происходил в течение почти двух десятилетий, – ежегодной камеральной экспертизы документов по оценке проектов, в ходе которой рассматривается только предполагаемое вовлечение ОГО в финансируемые Банком проекты, – и определить, можно ли заменить ее более информационно наполненной и полезной системой. Цель заключается в измерении масштаба и эффективности взаимодействия с гражданским обществом в течение всего цикла осуществления проекта или стратегии с тем, чтобы оценить результаты, которые были достигнуты, и экономическую целесообразность. Такая система должна включать представление регулярных отчетов во избежание значительного увеличения нагрузки на целевые группы. Базовое исследование будет способствовать проведению мониторинга взаимодействия в будущем и определению направлений будущей стратегии. Высшее руководство Банка, Совет директоров, ОГО и общественность будут узнавать о достигнутых результатах и существующих тенденциях из ежегодных периодических отчетов об отношениях между Банком и гражданским обществом. Департамент по ЭСУР будет руководить этой работой в тесном взаимодействии с департаментом ВСС, сетью ОПСП и координационными центрами Банка по взаимодействию с гражданским обществом.

67. Первоочередная задача № 4: Экспертиза использования средств Банка,

предназначенных для организации взаимодействия с гражданским обществом, при проведении операций и диалога по вопросам политики и поиск путей осуществления перегруппировки или реорганизации. Эта задача соотносится с вопросами 2 и 3. Цель состоит в том, чтобы добиться более рационального распределения ресурсов между стратегическими направлениями работы по организации взаимодействия и уменьшить операционные издержки действующих групп Банка и правительств государств – членов Банка, которым требуются ресурсы для вовлечения ОГО. Достаточно

45

сложно получить полное представление об имеющихся ресурсах, которые могут быть использованы для обеспечения взаимодействия между Банком и гражданским обществом, поскольку в настоящее время в Банке отсутствует система распределения этих средств по различным существующим направлениям, и взаимодействие с гражданским обществом было главным образом включено в основные операции Банка. Некоторые механизмы финансирования, являющиеся, по мнению сотрудников и управляющих Банка, важными инструментами работы с заинтересованными сторонами, такие как Программа малых грантов или Ярмарка идей в области развития, могут оказаться недостаточными для удовлетворения растущих потребностей страновых отделений Банка и целевых групп. В то же время бюджеты некоторых территориальных подразделений или проектов по поддержке консультаций или других средств взаимодействия с гражданским обществом могут оказаться довольно значительным. Важно также отметить, что большая часть работы Банка по взаимодействию с ОГО на корпоративном уровне проводилась при поддержке или активном участии двусторонних целевых фондов. Несмотря на то что полный учет затрат в отношении операций по взаимодействию Банка с ОГО вряд ли возможен, такой анализ поможет руководству Банка и Правлению оценить достаточность текущих объемов средств и механизмов их предоставления, их экономическую целесообразность или выявит необходимость использования других механизмов. Такой анализ также поможет определить, должны ли финансируемые Банком проекты официально предусматривать специальный бюджет на цели участия и коммуникационной деятельности. Такой анализ будет проводиться под руководством Целевой группы по вопросам гражданского общества; при этом необходимая помощь и поддержка будут оказаны другими подразделениями Банка в случае необходимости.

68. Первоочередная задача № 5: Анализ системы закупок Банка с целью

содействия сотрудничеству с ОГО. Эта задача соответствует вопросам 2 и 3. Распространение кредитных операций Банка на социальные услуги, новые модели оказания содействия в области развития, способствующие более активному участию местного населения в реализации программ помощи, и увеличение финансирования грантов создали новые возможности для сотрудничества с ОГО по проектам, финансируемым Банком. Эти изменения также выявили другие сдерживающие факторы и ограничения, такие как отсутствие гибкости в системе закупок Банка, которая была создана главным образом для заключения контрактов с частными фирмами. В последнее время был проведен ряд мер экспериментального характера в целях разъяснения и упорядочения процедуры закупок для организаций гражданского общества, например для программ развития силами общин (РСО) и для инициатив в области борьбы с ВИЧ/СПИДом, финансируемых в рамках многострановой программы борьбы с ВИЧ/СПИДом (МПБВ/С). В мае 2004 года в руководящие принципы Банка по закупкам и консультациям были внесены изменения. ОПСП будет осуществлять мониторинг этой работы и продолжит консультации с международными и местными ОГО в целях выявления и устранения по мере необходимости сохраняющихся препятствий или проблем для активизации участия ОГО в финансируемых Банком проектах. ОПСП также активизирует свои усилия по наращиванию потенциала с тем, чтобы персонал Банка,

46

правительственные чиновники и представители ОГО понимали суть измененных руководящих принципов по закупкам и консультациям и следовали им.

69. Первоочередная задача № 6: Создание более структурированной и

интегрированной программы подготовки для сотрудников Банка и правительств стран – членов Банка по вопросам изменяющейся роли, характера и перспектив гражданского общества, более эффективного взаимодействия с ОГО, а также наращивания потенциала ОГО, необходимого для работы с Банком и правительствами. Эта задача соответствует вопросам 3 и 4. Целевая группа по вопросам гражданского общества Банка и другие его подразделения регулярно проводят форумы с целью информировать сотрудников Банка, его руководство и исполнительных директоров о взглядах ОГО на данные вопросы и инновационную практику взаимодействия с гражданским обществом. Однако такие мероприятия являются добровольными и спорадическими. Учитывая сложный и постоянно меняющийся характер глобального гражданского общества, существует потребность в более структурированной и эффективной программе, компоненты которой, относящиеся к взаимодействию с гражданским обществом, включаются в официальные программы подготовки и выездные семинары, организуемые для страновых директоров и управляющих, членов групп по управлению ресурсами, молодых профессионалов и других сотрудников Банка, особенно тех, кто участвует в проектах, а также для исполнительных директоров и их персонала. Для совершенствования навыков необходимо использовать основанные на участии подходы, стратегические средства связи, анализ политики, управление политическими рисками, анализ условий взаимодействия с гражданским обществом и политико-экономические аспекты функционирования гражданского общества. Для этого также потребуется восстановить в полном объеме в масштабах всего учреждения поддержку программы регулярного обучения Группы по вопросам гражданского общества и персонала странового отдела по работе с гражданским обществом и создать более эффективное "объединение по обмену практическим опытом" с участием персонала Банка, ОГО и других заинтересованных сторон, таких как недавно созданное Объединение по обмену практическим опытом по вопросам о подотчетности перед обществом (COPSA)115. Кроме того, совместное обучение, обмен сотрудниками и командировки доказали свою эффективность в достижении взаимопонимания и налаживания более конструктивных отношений между ОГО и управляющими Банка, и эти мероприятия должны более активно проводиться и поощряться руководством Банка. Существует также растущая потребность в проведении программ по наращиванию потенциала для организаций гражданского общества для того, чтобы у них было четкое представление о работе Банка, соответствующих функциях его персонала и правительственных чиновников, цикле проекта, анализе экономических аспектов и процедур участия в консультациях или в осуществлении проектов. Целевая группа по вопросам гражданского общества будет сотрудничать с отделом людских ресурсов, Институтом Всемирного банка, ОПСП и другими структурами для разработки

115 Предложение относительно Объединения по обмену практическим опытом по вопросам о подотчетности перед обществом (COPSA) (World Bank 2003b).

47

многосторонней программы в целях удовлетворения этих различных потребностей.

70. Первоочередная задача № 7: Проведение регулярных встреч с высшим

руководством Банка и периодических встреч с Советом директоров для анализа отношений между Банком и гражданским обществом. Эта задача, в частности, связана с вопросами 2 и 4. Встречи с высшим руководством с использованием существующих каналов будут проходить регулярно, вероятно, ежеквартально или каждые шесть месяцев. Эти встречи предоставят возможность контролировать ход ведущейся работы, анализировать риски, обсуждать ключевые вопросы и проблемы, а также определять направления политики и стратегии, укреплять координацию действий учреждений и вырабатывать руководящие принципы для персонала по взаимодействию с гражданским обществом. Руководство будет также периодически представлять Совету директоров периодические отчеты о результатах взаимодействия между Банком и ОГО.

71. Первоочередная задача № 8: Разработка и выпуск новых руководящих

принципов для сотрудников Банка относительно подходов и наиболее эффективных методов работы с гражданским обществом. Эта задача, в частности, соотносится с вопросами 1 и 4. Напряженность, которая существует в отношениях между Банком и гражданским обществом, возникает, главным образом, в результате неспособности четко объяснить цели, параметры и конечные результаты взаимодействия. Руководящие принципы позволят сотрудникам Банка принимать более информированные решения о том, с какими организациями гражданского общества необходимо сотрудничать для достижения конкретных целей или осуществления направлений деятельности, включая концепцию взаимодействия, предполагающую использование передовой практики и взаимную ответственность сторон. В руководящих принципах будет также четко указано, что правительства стран – членов Банка являются структурами, ответственными за принятие решений, и что взаимодействие в ОГО является важным аспектом совершенствования управления и достижения более высоких результатов в области развития. Эти руководящие принципы заменят существующие общие принципы политики 14.70 по Вовлечению НПО в проекты, финансируемые Банком. В существующих принципах операционной политики/процедурах деятельности (ОП/ПД) будут содержаться перекрестные ссылки на новые руководящие принципы. В то же время для новых или пересмотренных принципов операционной политики/процедур деятельности (ОП/ПД), рассматривающих участие как решающий фактор, будут подготовлены более конкретные положения о наиболее эффективных методах, таких как новые ОП/ПД по вопросам кредитования в области развития. Эта работа будет вестись Группой по вопросам гражданского общества во взаимодействии с ОПСП и координационными центрами Банка по взаимодействию с гражданским обществом.

72. Первоочередная задача № 9. Повышение значимости взаимодействия с

гражданским обществом в руководствах по подготовке ССС для персонала Банка, а также при проведении мониторинга и оценки ССС. Эта задача, в

48

частности, соответствует вопросам 1 и 4. Участие в подготовке ССС в странах – членах МАР будет строиться на участии гражданского общества в подготовке страновых ПРСП. Эта работа будет вестись сетью ОПСП при поддержке Целевой группы по вопросам гражданского общества и координационных центров Банка по взаимодействию с гражданским обществом.

73. Первоочередная задача № 10: Создание инструментов для составления

аналитических карт гражданского общества в целях оказания содействия страновым и целевым группам при определении соответствующих ОГО для осуществления взаимодействия по конкретному вопросу, проекту или стратегии. Эта задача, в частности, соответствует вопросам 2 и 3. Перед сотрудниками Банка и правительствами, являющимися его членами, стоит общая дилемма выбора путей взаимодействия с организациями гражданского общества с учетом масштабов и многообразия организаций гражданского общества на национальном и глобальном уровнях. Выбор организаций гражданского общества для взаимодействия зачастую определяется конкретной ситуацией и основывается скорее на степени доступности или существующих взаимоотношениях, нежели на специальном анализе. Персонал Банка, правительства и ОГО в равной степени выражают постоянную неудовлетворенность в связи с тем, что группы гражданского общества в развивающихся странах, особенно те, которые действуют за пределами крупных городов, зачастую не имеют доступа и того влияния, которыми обладают группы с представителями в Вашингтоне или в столицах крупных европейских государств. С учетом того, что эффективность в области развития является чрезвычайно важной задачей, можно выделить следующие главные критерии, которые могут быть использованы в качестве критерия отбора ОГО для взаимодействия по конкретному вопросу или проекту: надежность, компетентность, знание местной специфики или проблематики, прозрачность и подотчетность116. Вне сомнений, эти критерии должны быть адаптированы и приспособлены к конкретной задаче или цели; например, может возникнуть необходимость в организации взаимодействия с определенной группой, учитывая ее влияние или организационный потенциал. Так, специалисты Банка по взаимодействию с гражданским обществом и по внешним связям играют важную роль, помогая страновым и отраслевым группам ориентироваться в постоянно меняющемся ландшафте гражданского общества и осуществлять целевое взаимодействие в зависимости от конкретных обстоятельств. Многие из этих сотрудников уже дают такие рекомендации, хотя их коллеги могли бы использовать их более эффективно. Цель Банка должна состоять в использовании своих полномочий по созыву собраний для того, чтобы задействовать широкий спектр мнений как со стороны развитых, так и развивающихся стран по любому конкретному вопросу или инициативе. Эти усилия будут координироваться департаментом ЭСУР на основе работы, которая проводится в настоящее время по созданию благоприятной среды для взаимодействия с гражданским обществом.

Обсуждается и ряд других возможных направлений для улучшения взаимодействия Банка с ОГО. Эти направления перечислены ниже и

116 Необходимо отметить, что эти критерии схожи с критериями, приведенными в документе "Отношения Банка с НПО" (World Bank 1998b)

49

сгруппированы в соответствии с вопросами, обсуждающимися в настоящем документе.

Ликвидация разрыва между ожиданиями, проводимой политикой и

практической деятельностью:

74. Расширение и активизация усилий по созданию более благоприятных условий для взаимодействия с гражданским обществом в рамках ПРСП, кредитов на поддержку программ сокращения бедности (ПРСК) и других операций, осуществляемых на уровне стран, включая через механизмы оценки уровня бедности и социального воздействия и механизмы подотчетности перед обществом. Осуществление Банком мер по расширению прав и возможностей требует расширения политической и финансовой поддержки, оказываемой Банком и призванной помочь правительствам углубить их диалог и сотрудничество с ОГО, содействовать проведению анализа и публичных дебатов по поводу вариантов экономической и социальной политики, которые приведут к достижению конечных результатов в интересах бедных слоев населения и укрепить системы подотчетности перед обществом. Это также требует инвестиций в аналитическую работу и государственную информационно-пропагандистскую работу с целью совершенствования институциональной основы для взаимодействия с гражданским обществом. Заинтересованные стороны гражданского общества часто ссылаются на сравнительное преимущество Банка в оказании помощи по устранению институциональных барьеров, существующих на пути к их участию. Решительные шаги дают выигрыш во времени, повышают гибкость, расширяют возможности и ресурсы для привлечения гражданского общества к работе как на начальном этапе разработки проекта и принятия решений, так и на последнем этапе в процессе мониторинга и оценки. Целевое наращивание потенциала в интересах местных ОГО, особенно сетей, охватывающих людей с низкими доходами, и организаций, действующих на уровне общин, также является важной задачей. Кроме того, Банку следует поощрять проведение независимой экспертизы участия заинтересованных сторон в ПРСП в качестве инструмента, способного повысить заинтересованность государства в результатах реализации проектов в будущем.

75. Принятие дополнительных мер по повышению прозрачности и степени

раскрытия информации при проведении политического диалога и кредитных операций при поддержке Банка. Для многих ОГО раскрытие информации является основным критерием приверженности Банка процессу расширения прав и возможностей и ключевым аргументом при обсуждении расширения права голоса развивающихся стран и степени их участия в принятии решений. Важные шаги в этом направлении были сделаны в 2001 году, когда Совет директоров пересмотрел политику в области раскрытия информации и впоследствии одобрил важное решение по увеличению числа и потенциала центров общественной информации Банка в странах, с которыми он работает, переводу документов Банка на местные языки и раскрытию информации, касающейся протоколов заседания Совета. В ряде стран сотрудники Банка совместно с правительствами разрабатывают пилотные меры по более широкому раскрытию информации об аналитической работе,

50

стратегии и документах о предоставлении займов – в некоторых случаях это касается как документов Банка, так и правительственных документов. Такие шаги были восприняты положительно. В то же время в заявлениях ОГО (и положениях концепции Банка по расширению прав и возможностей) говорится о том, что реальное расширение прав и возможностей требует предоставления заинтересованным сторонам более свободного и более своевременного доступа к информации – задолго до принятия решений – для того, чтобы они имели возможность внести свой вклад и сообщить о своих взглядах представителям своих правительств. Среди препятствий для раскрытия Банком информации ОГО были названы недоступность проектов документов, недостаточно полное раскрытие информации до момента принятия решений, чрезвычайно технический характер информации Банка и отсутствие у многих сотрудников Банка ясного представления о сущности политики в области раскрытия информации и об их собственной роли и ответственности в рамках такой политики. Существует потребность в программе систематического и непрерывного обучения по вопросам политики Банка в области раскрытия информации, предназначенной для всего персонала Банка и всех его управляющих, особенно тех, кто работает по проектам. Существует также потребность в механизме, который ОГО могли бы использовать, если они не получают информацию, подлежащую раскрытию в соответствии с политикой Банка в области раскрытия информации.

76. Анализ методов деловой деятельности, практических методик и стимулов

для взаимодействия с ОГО в целях выявления существующих ограничений, особенно для страновых групп, при осуществлении ими выбранных страновых стратегий по взаимодействию с ОГО и внесение предложений по решению этих проблем. Если вопросам взаимодействия с ОГО будет уделяться больше внимания на более ранних этапах разработки проекта и до его утверждения, Банк сможет улучшить качество своих аналитических и кредитных продуктов, сэкономить время и избежать дополнительных затрат на более поздних стадиях, а также уменьшить свои риски. В ходе такого анализа можно исследовать, помимо прочего, вопросы управления и отчетности; вопросы человеческих ресурсов, такие как практика найма персонала, поведение персонала и его стимулирование; имеющееся и доступное финансирование; ограничения по раскрытию информации; роль различных механизмов по рассмотрению жалоб, таких как Инспекционная комиссия Банка и Советник МФК/МИГА по контролю за соблюдением уставных требований/омбудсмен. Такое исследование будет содействовать устранению существующих ограничений на пути более широкого и эффективного гражданского взаимодействия и, где возможно, сглаживанию противоречий. В первую очередь необходимо рассмотреть препятствия для участия организаций, представляющих бедные слои населения и созданных на основе общин. Сколь-либо значимому участию этих групп в работе могут помешать ограниченность времени и ресурсов для получения информации об имеющихся возможностях в отношении консультаций, получения доступа к информации или для того, чтобы добраться до назначенного места.

Адаптация к изменениям в гражданском обществе глобального и

национального уровня:

51

77. Принятие официальных правил или принципов взаимодействия между

Банком и ОГО. Правительства некоторых стран и ОГО выразили заинтересованность в том, чтобы выйти за рамки руководящих принципов использования наилучшей практики, как описано в Первоочередной задаче № 8, и заключить официальные соглашения, определяющие правила взаимодействия, кодекс поведения или ряд согласованных принципов взаимодействия между Банком и ОГО, особенно в отношении процесса выработки политики. Правительства других стран выдвинули предложение о том, чтобы Банк принял прозрачную систему круглогодичной аккредитации для ОГО (а не только в ходе Ежегодных совещаний), как это сделали некоторые другие многосторонние учреждения для управления доступом и предоставления некоторых льгот. Третьи предупредили, что Банк не должен брать на себя директивные функции в этой области, и лучше, чтобы правила или критерии участия определялись правительствами и ОГО на национальном уровне или, возможно, посредством использования международных стандартов или практики сертификации третьей стороной.

78. Изучение возможности проведения сравнительного анализа методов

взаимодействия с ОГО, используемых другими международными банками развития (МБР) и многосторонними и двусторонними учреждениями. Цель такого сравнительного анализа будет заключаться в том, чтобы выявить наиболее эффективные методы взаимодействия в международном сообществе и осуществлять свою деятельность на основе мер по гармонизации операций организаций-доноров и налаживанию сотрудничества между ними. Некоторые МБР недавно пересмотрели и укрепили собственные концепции участия и взаимодействия с гражданским обществом, и, как было отмечено выше, Группа высокого уровня ООН по отношениям с гражданским обществом, назначенная Генеральным Секретарем ООН Аннаном, опубликовала в июне 2004 года свои рекомендации. Целевая группа Банка по вопросам гражданского общества принадлежит к неформальной межучрежденческой сети персонала координационных центров гражданского общества, действующих в различных многосторонних учреждениях, и такая сеть могла бы оказать содействие в проведении данного сравнительного анализа. Банк мог бы также использовать уже существующие партнерские отношения с двусторонними учреждениями и целевыми фондами в области взаимодействия с гражданским обществом для созыва форума по анализу уроков, извлеченных из таких инициатив.

Достижение большей согласованности и подотчетности в рамках Банка:

79. Разработка в рамках Банка более активного подхода, основанного на

списке потенциально неблагополучных кредитов, с целью оценки и управления рисками, исходящими от кредитных и некредитных операций, которые могут вызвать значительный интерес и/или значительную критику со стороны гражданского общества. Некоторые вопросы или проекты вызывают больший интерес или больше сомнений со стороны гражданского общества, чем другие, и в случае, если они не решаются или не управляются эффективно, это может привести к подаче жалоб в Инспекционную комиссию или к проведению громких пропагандистских

52

кампаний, которые могут потребовать значительных расходов со стороны Банка и поставить под угрозу успех реализации проектов. Более активный подход к оценке и управлению рисками предусматривает систему раннего предупреждения для выявления таких проектов. В рамках такого подхода опытному персоналу в области внешних связей/отношений с гражданским обществом поручается обеспечивать заблаговременное установление устойчивых взаимоотношений с местными и международными ОГО, а также тесно сотрудничать с целевыми группами, с тем чтобы попытаться заранее разрешить проблемы, вызывающие обеспокоенность ОГО. Этот компонент взаимодействия с гражданским обществом следует включить в комплексную рамочную инициативу по управлению рисками, в которой рассматриваются вопросы стратегической и операционной эффективности, поддержки заинтересованными сторонами и финансовой устойчивости117. Полезные уроки в отношении роли ОГО можно извлечь из анализа недавних дел, рассмотренных Инспекционной комиссией, а также из опыта привлечения ОГО и других внешних заинтересованных сторон к подготовке Специального обзора операционной деятельности Банка в Восточной Азии и Тихоокеанском регионе.

80. Анализ управленческой и кадровой структуры Банка по взаимодействию с

гражданским обществом с целью создания более прочной институциональной основы наряду с обеспечением необходимой гибкости для адаптации к условиям конкретных стран и к местным условиям. Каждый из региональных и сетевых департаментов Банка использует свои собственные модели для управления взаимодействием с гражданским обществом. Координационные центры по взаимодействию с гражданским обществом имеются в таких подразделениях, как ВСС, ЭСУР, ПРЕМ, СЛР, СУР, департамент МРСФ, а также в других подразделениях. В некоторых странах и регионах имеются рабочие группы по ОГО, в то время как в других такие группы отсутствуют. Некоторые отрасли проводят регулярные встречи с ОГО, работающими в их областях, в то время как другие проводят консультации лишь периодически. Некоторые страновые отделения и штаб-квартиры департаментов приняли в штат опытных координаторов по работе с гражданским обществом, другие имеют персонал, работающий на временной основе, а третьи вообще еще не создали координационных центров. Картина далее усложняется тем, что МФК и МИГА используют подходы к взаимодействию с гражданским обществом, отличающиеся от подходов МБРР и МАР. Эта сложная структура ответственности и подотчетности мешает обмену информацией, координации и стратегическому управлению в рамках Банка. Такая структура может оказаться непонятной и неэффективной как для организаций гражданского общества, пытающихся установить взаимодействие с Банком, так и для персонала Банка или правительственных чиновников, желающих получить инструкции по взаимодействию с ОГО. В рамках проверки системы управления этими механизмами можно было бы рассмотреть возможности по упорядочению систем отчетности и/или обеспечению более четкой конфигурации с целью достижения более правильного баланса между децентрализацией и гибкостью для управления отношениями с гражданским обществом с учетом конкретных отраслевых/страновых/региональных

117 Интегрированная основа Всемирного банка по управлению рисками обсуждалась с исполнительными директорами в январе 2003.

53

контекстов и необходимости достижения большей координации и согласованности действий на глобальном уровне.

81. Изучение возможности создания в Банке системы управления знаниями в

области взаимодействия с гражданским обществом. Этот вариант способен удовлетворить растущие потребности персонала Банка в своевременном определении интересов и возможностей гражданского общества, а также в более эффективном отслеживании взаимодействия Банка с какой-либо конкретной группой. Эту задачу можно было бы решить с использованием общей базы данных, управляемой Целевой группой по вопросам гражданского общества, которой координационные центры Банка по взаимодействию с гражданским обществом могут регулярно направлять информацию и которые также могут получать доступ к данным и отчетам о различных ОГО или конкретных видах деятельности. Это может стать ценным учрежденческим центром хранения информации о переписке, обсуждениях, консультациях, партнерствах или других инициативах. Такая система может помочь Банку повысить эффективность и своевременность реагирования на внешние заявки на получение информации и внутренние заявки на получение необходимых справочных материалов; облегчить нагрузку на персонал Банка, которому требуется такая информация; а также будет содействовать повышению согласованности действий и налаживанию контроля за исполнением. Уже существует технология для поддержки этих инициатив, однако она будет работать только в том случае, если персонал и управляющие будут использовать ее в первую очередь для повышения эффективности своей работы. Более совершенное управление знаниями могло бы повысить качество внутрибанковской отчетности о взаимодействии с гражданским обществом; помочь определить, являются ли стратегии взаимодействия с гражданским обществом на региональном, отраслевом и окружном уровне в достаточной мере скоординированными и отлаженными; а также помочь выявить потенциальные риски и возможности для перераспределения ресурсов внутри Банка.

8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

82. Консенсус, достигнутый международным сообществом на основе ЦРТ и

решений в области глобального развития, которые были приняты на встречах в Монтеррее, Дохе и Йоханнесбурге, дает исторический шанс обеспечить устойчивый прогресс в борьбе с бедностью, а также возможность правительствам и международным организациям, таким как Банк, эффективно взаимодействовать с ОГО в этой борьбе. За последние два десятилетия Банк последовательно расширял такое взаимодействие, проводя диалог и устанавливая партнерские отношения с ОГО по всему миру. На этой основе был сделан вывод, что такое взаимодействие может способствовать развитию посредством предоставления гражданам прав и возможностей участвовать в развитии своей страны. Сегодня растущий потенциал и влияние гражданского общества, последние тенденции в процессе глобализации, реформы в рамках самого Банка и извлеченные уроки о преимуществах участия и расширения прав и возможностей подтверждают необходимость принятия дополнительных

54

институциональных мер по вовлечению гражданского общества, используя более последовательные, долгосрочные и эффективные подходы. Это также необходимо сделать в ответ на растущие внутренние и внешние предъявляемые Банку требования об обеспечении большей степени подотчетности и социальной ответственности. Анализ, вопросы и варианты, изложенные в настоящем документе нацелены на то, чтобы помочь Банку усовершенствовать свои методы взаимодействия с ОГО в будущем, в особенности помочь ему ликвидировать разрыв между ожиданиями и практической деятельностью, и создать основу для новых "норм" и более эффективных механизмов взаимодействия. Эти шаги помогут Банку лучше служить интересам стран – его членов при достижении Целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия.

55

БИБЛИОГРАФИЯ

Anheier, Helmut, et al. Global Civil Society Yearbook 2001. New York: Oxford University Press. Centre for Civil Society and Centre for the Study of Global Governance, London School of Economics. American Enterprise Institute (AEI). 2003 Seminar on "Nongovernmental Organizations: The Growing Power of an Unelected Few". June. See http://www.aei.org/events/eventID.329,filter./event_detail.asp Ashman, Darcy. 2003. Seeing Eye to Eye? Just Associates. Study prepared for InterAction and the World Bank, Civil Society Group, Washington. Asian Development Bank (ADB) 2002. ADB-Government-NGO Cooperation: A Framework for Action, 2003-2005. Discussion Draft. February. http://www.adb.org/NGOs/Framework/ Ball, C. and Dunn, L. 1995. Non-Governmental Organizations: Guidelines for Good Policy and Practice. London: The Commonwealth Foundation, Marlborough House, Pall Mall. Bank Information Center (BIC). World Bank Moves to Approve Controversial New Policy: Rejects Calls for Greater Transparency. Press Release. August 30, 2001. Http://www.bicusa.org. Bain, Kathy. 2002. Together We Stand, Divided We Fall: Levels and Determinants of Social Capital in Argentina. Sector Report #24281-AR. Latin America and the Caribbean Unit, Washington, D.C.: World Bank, May 31.

Beck, Linda, and Thindwa, Jeff. 2003, "Civil Society in Senegal: The ‘Demand Side’ of Decentralization", March. Brown, L. David and Jonathan Fox. 2000. Transnational Civil Society Coalitions and the World Bank: Lessons From Project and Policy Influence Campaigns. IDR Reports: A Continuing Series of Occasional Papers. Volume 16, Number 1. Chemonics International, 2001. "World Bank Small Grants Program (SmGP) Evaluation, FY 1998-2000", June. CIVICUS, 2003. Joint Facilitation Committee (JFC). High-Level Meeting Brief for Management. SDV/EXT. October.

Clark, John. 2002. "The World Bank and Civil Society: An Evolving Experience". In Jan Aart Sholte, Civil Society and Global Finance. London: Routledge. A. Schnabel, ed., Chapter 9. Council on Foundations in Cooperation with the Foundation Center, 1997. International Grantmaking: A Report on International Trends. Desai, Meghnad and Yahia Said. 2001. "The New Anti-Capitalist Movement: Money and Global Civil Society". In Anheier, Helmut, et al, Global Civil Society Yearbook 2001. New

http://www.adb.org/NGOs/Framework/

http://www.bicusa.org/

56

York: Oxford University Press. Centre for Civil Society and Centre for the Study of Global Governance, London School of Economics. Chapter 3. Development Gap 2004. The Structural Adjustment: The SAPRI Report. The Policy Roots of Economic Crisis, Poverty and Inequality. London: Zed Books. Dierckxsens, Wim. Oekumeni research department/DEI, Costa Rica. Dollar, David, and Lant Pritchett. 1999. Assessing Aid: What Works, What Doesn’t and Why. World Bank Policy Research Report. Development Research Group. New York: Oxford University Press. The Economist, 1998. The World In 1999. Special Publication. London: The Economist Newspapers, Ltd. Edelman Public Relations Worldwide. "Study on NGOs and the Multinational Corporation". Opinion Poll. Presentation by Steve Lombardo. New York: StrategyOne, 2000. ---------2005. Edelman Trust Barometer 2005. The Sixth Annual Global Opinion Leaders Study. Opinion Poll. Presentation by Richard Edelman, President and CEO, Edelman. European Parliament, Brussels. Edwards, Michael. 1999. Enthusiasts, Tacticians and Skeptics: The World Bank, Civil Society and Social Capital. Paper in Progress. Ford Foundation. World Bank Social Capital Library: http://www.worldbank.org/poverty/scapital/library/edwards.htm Edwards, Michael. 2000. "NGO Rights and Responsibilities: A New Deal for Global Governance". Unpublished NY Times op-ed in reply to Thomas Friedman. Egulu, Lawrence. 2004. Trade Union Participation in the PRSP Process. Social Protection Discussion Paper, World Bank: Washington, D.C., forthcoming. Environics International Ltd., 2001. "International Opinion Poll on Economic Globalization". Press Release on Study. Toronto, Canada. Environics International Ltd., 2003. 3rd Annual Global Issues Monitor. Report. Toronto, Canada. Environmental Defense, Friends of the Earth, and International Rivers Network, 2003. Gambling with People’s Lives. Report. Washington, D.C.: Environmental Defense. September. European Commission Humanitarian Aid Organization (ECHO). http://europa.eu.int/comm/echo/statistics/index_en.htm Financial Times, 2001. News &Analysis/Special Reports. "Counter-Capitalization" http://specials.ft.com/countercap. "Who’s Who in Anti-globalization"; "The Mosquitoes Begin to Swarm"; "Bankrolling the Movement"; "The by-product of globalization"; "The by-

http://www.worldbank.org/poverty/scapital/library/edwards.htm

http://europa.eu.int/comm/echo/statistics/index_en.htm

http://specials.ft.com/countercap

57

product of globalization"; "Inside the Black Bloc"; "Eco-Terrorism"; Clamor against capitalism stilled". Seven-part series. September-October. Florini, Ann M., ed. 2000. The Third Force: The Rise of Transnational Civil Society. Washington: Carnegie Endowment for International Peace. The Foundation Center, 2001. See web site: http://fdncenter.org/ --------- 2004. International Grantmaking III: An update on US Foundation Trends. Study Highlights. Fowler, Alan. 2000. Civil Society, NGDOs, and Social Development: Changing the Rules of the Game? UNRISD Paper, January, Geneva. Fox, Jonathan A. and David L. Brown. 1998. The Struggle for Accountability: The World Bank, NGOs and Grassroots Movements. Cambridge, Massachusetts and London: MIT Press. Nazli Choucri, ed. Ghana HIPC Watch, 2003. First Report Card on Government of Fhana’s Performance Under the HIPC Relief Fund. Send Foundation. Social Enterprise Development Foundation of West Africa. Gallup International and Environics International. "2002 Voice of the People Survey". Global Opinion Poll for the World Economic Forum. July-September 2002. Gallup International. "1997 Opinion Poll on Confidence in Argentine Institutions". Monthly Opinion Poll. Gallup, Argentina. February 20-26, 1997. Garrison, John. 2000. From Confrontation to Collaboration. Civil Society-Government-World Bank Relations in Brazil. NGO and Civil Society Unit, Washington, D.C.: World Bank. Gibbs, Christopher, Claudia Fumo, and Thomas Kuby. 1998. Nongovernmental Organizations in Bank-Supported Projects: A Review. Operations Evaluation Department (OED), Washington, D.C.: World Bank. November. Giddens, Anthony. 1998. The Third Way. The Renewal of Social Democracy. Polity Press in association with Blackwell Publishers Ltd. Cambridge, UK. Giddens, Anthony. 2000. The Third Way and Its Critics. Polity Press in association with Blackwell Publishers Ltd. Cambridge, UK. Globin, Murray. 2001. "The Anti-Globalization Movement After September 11", Council of Canadians. Goose, Stephen and Jody William. 2000. The International Campaign to Ban Landmines: Toward a Mine-Free World. Global Policy Unit. Washington, D.C.: Carnegie Endowment of Peace.

http://fdncenter.org/

58

Harvard University. Workshops and Conferences. Cambridge, Massachusetts. See web site: http://www.cid.harvard.edu/cidbiotech/events/conferences.htm. Hudock, Ann. 1999. NGOs and Civil Society: Democracy by Proxy? London: Blackwell Publishing. Inter-American Development Bank (IADB). 2000. Citizen Participation in the Activities of the Inter-American Development Bank, Discussion Paper, SDS, Washington, D.C., October. Jubilee 2000: "Jubilee 2000 UK Director Comments on World Bank/IMF Annual Meetings". Press Release. September 22. http://www.jubileeplus.org Kaldor, Mary. 2001. "A Decade of Humanitarian Intervention: The Role of Global Civil Society". In Anheier, Helmut, et al. Global Civil Society Yearbook 2001. New York: Oxford University Press. Centre for Civil Society and Centre for the Study of Global Governance, London School of Economics. Chapter 5. Kaldor, Mary, et al. Global Civil Society Yearbook 2003. New York: Oxford University Press. Centre for Civil Society and Centre for the Study of Global Governance, London School of Economics. Kanbur, Ravi. 2001. Economic Policy, Distribution Land Poverty : The Nature of Disagreements. Paper. Cornell University. Keck, Margaret, and Kathryn Sikkink. 1998. Activists Beyond Borders. Ithaca, NY: Cornell University Press. Long, Carolyn. 2001. Participation of the Poor in Development. London and Sterling, VA: Earthscan Publications, LTD. Mobilization for Global Justice. See web site: http://www.globalizethis.org Mohammed, A. 1997. "Notes on MDB Conditionality on Governance". In International Monetary and Financial Issues for the 1990s, pp. 139-145, Research Papers for the Group of 24, Vol. III, New York and Geneva: United Nations. Naidoo, Kumi. 2002. "Civil Society Under Threat Following September 11". Alliance: Building Resources for the Community Worldwide. Special Issue: The Implications of September 11 for Civil Society Around the World. vol. 7, no.1, March. Naidoo, Kumi. 2003. "Civil Society, Governance, and Globalization". World Bank Presidential Lecture Speech. Washington, DC, February. See World Bank web site: http://lnweb18.worldbank.org/essd/essd.nsf/All/943999D14D69CEB585256CC900838324?OpenDocument Narayan, Deepa, et al. 2000. Voices of the Poor: Can Anyone Hear Us? First in a series of three World Bank Reports. New York: Oxford University Press.

http://www.cid.harvard.edu/cidbiotech/events/conferences.htm

http://www.jubileeplus.org/

http://www.globalizethis.org/

59

Narayan, Deepa, Editor. 2002. Empowerment and Poverty Reduction, A Sourcebook. Washington, D.C.: The World Bank. New Economics Foundation. 2001 New Economics Foundation Launches Code of Protest for Genoa. Press Release. December 2001. http://www.neweconomics.org. http://www/default.asp?strRequest+newsarchive&strNewsRequest+newsitem&intNewsID=11.html OECD (Organization for Economic Cooperation and Development). 2002. Development Assistance Committee. Information services reply to enquiry, February. http://www.oecd.org/dac/htm/online.htm. One World Trust. 2003. The Global Accountability Report. Global Accountability Project. London. Oxfam International. 2000a. Oxfam International Assessment of IMF-World Bank Debt Reduction Initiative. September: http://www.oxfam.org. ---------2000b. The Poverty Reduction Strategy Paper: Rhetoric and Reality. Briefing Paper, September: http://www.oxfam.org. Paul, Samuel. 1992. "Accountability in Public Services: Exit, Voice and Control", World Development, Vol.20, No.7. Philippine Council for NGO Certification (PCNC). Http://www.pcnc.com.ph. Pianta, Mario. 2001."Parallel Civil Society Summits". In Anheier, Helmut, et al. Global Civil Society Yearbook 2001. New York: Oxford University Press. Centre for Civil Society and Centre for the Study of Global Governance, London School of Economics. Chapter 7. Putnam, Robert D. 2001. Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. New York: Simon & Schuster. Salamon, Lester, et al. 1999. Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector. Baltimore, MD. The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project. The Johns Hopkins Center for Civil Society Studies, Baltimore, MD. Salamon, Lester M., Wojcieh Sokolowski, and Helmut K. Anheier. 2000. Social Origin of Civil Society: An Overview, Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project, No. 38, Johns Hopkins Center for Civil Society Studies, Baltimore. Save the Children, 2003. Thin on the Ground. Report. London: Save the Children. Schiffler, Manuel. 2004. "World Bank-Civil Society Dialogue on Water Supply and Sanitation". Presentation to the Civil Society Group. March. SGS SA. Benchmarking of Non Governmental Organisations. Http://www.sgs.com. The Commission on Global Governance. 1995. Our Global Neighborhood. Report. Oxford University Press. August 26, 2002. http://www.sovereignty.net/p/gov/gganalysis.htm

http://www.neweconomics.org/

http://www.oecd.org/dac/htm/online.htm

http://www.oxfam.org/

http://www.oxfam.org/

http://www.amazon.com/exec/obidos/ASIN/0684832836/ref=ase_bowlingaloneco00/102-9987293-1336134

http://www.amazon.com/exec/obidos/ASIN/0684832836/ref=ase_bowlingaloneco00/102-9987293-1336134

http://www.sovereignty.net/p/gov/gganalysis.htm

60

The Philanthropic Initiative, Inc. (TPI), 2000. "What’s a Donor to Do? The State of Donor Resources in America Today". Study, Boston: TPI. August. Revised: November 6. Thindwa, Jeff. 2002. "Achieving Development Results Through Legal Frameworks that Enhance Participation of Civil Society Organizations". World Bank Speech. ESSD, Shanghai, China, November. United Nations. 2001. UNDP and Civil Society Organizations: A Policy Note on Engagement. Version 16., Civil Society Organization Division. ---------2002. The United Nations System Collaboration with Civil Society Organizations (CSOs), CEB High-Level Committee on Programmes, CRP.5, UNIDO, Vienna, September. ---------2003a. United Nations Department of Public Information, 2003. "Fernando Henrique Cardoso, former President of Brazil, named by UN Secretary-General Kofi Annan to lead high-level review of UN-civil society relations." Press Release on creation of High-level Panel on UN-Civil Society Relations. New York. ---------2003b. United Nations High Commission on Refugees (UNHCR), 2003. http://www.unhcr.org/ ---------2004. We the Peoples: civil society, the United Nations and global governance, Report from the Panel of Eminent Persons on United Nations-Civil Society Relations, A/58/817, June. University of Birmingham. 2005. Non-State Providers in Service Delivery, International Development Department and the London School of Hygiene and Tropical Medicine; Water, Engineering and Development Center, Loughborough University; Center for International Education at the University of Sussex. Vayrynen, Raimo. 2000. Anti-Globalization Movements at the Cross-Roads. Policy Brief no. 4. Joan B. Kroc Institute for International Peace Studies. University of Notre Dame. November. Wade, Robert. 1997. "Greening the Bank: The Struggle over the Environment, 1970-1995". In Devesh Kapur, John P. Lewis, and Richard Webb, The World Bank: Its First Half Century. volume II. Washington, D.C.: Brookings Institution Press. Wahl, Peter. 1998. "On Some Recent Trends in International Civil Society". Periphere, No. 71. Germany. World Bank. 1989. IBRD Articles of Agreement. As amended effective February 16, 1998. www.worldbank.org ---------1994. The World Bank and Participation. Operations Policy Department, Washington, D.C., September.

http://www.unhcr.org/

61

---------1995. Working with NGOs. Carmen Malena, NGO Unit OPRPG, Washington, D.C., March. ---------1998a. Nongovernmental Organizations in Bank-Supported Projects: A Review. Operations Evaluation Department (OED).Washington, D.C. ---------1998b. The Bank’s Relations with NGOs: Issues and Directions. Social Development Paper Number 28. Washington, D.C. ---------2000a. Consulting with Civil Society Organizations: General Guidelines for World Bank Staff. NGO and Civil Society Unit, ESSD, Washington, D.C. --------2000b. Good Practices (GP) 14.70. Involving Nongovernmental Organizations in Bank-Supported Activities. The Operational Manual. February. ----------2000c. Mainstreaming Participation in Development. Operations Evaluation Department (OED) Working Paper Series, No. 10. Blackburn, James, Robert Chambers and John Gaventa. Washington, D.C., Summer. --------2000d. Quality at Entry in CY99—A QAG Assessment, Quality Assurance Group, Washington, D.C., June 7. ---------2000e. Special Operational Review 2000. Review Group Feedback. Social Policy and Governance Secretariat, East Asia and Pacific Region. Washington, D.C., July 24-28. ---------2000f. Special Operational Review 2000: July 24-28, 2000. Main Report. East Asia and Pacific Region. Washington, D.C., September 30. ---------2001a. Consultations with Civil Society Organizations: A Sourcebook. Working Document. NGO and Civil Society Unit, ESSD. Paula Lytle, William Reuben, Najma Siddiqi. Washington, D.C., August. ---------2001b. From Consultation to Influence: Bridging Citizen Voice and Client Focus into Service Delivery (Consultancy report for the Department for International Development). Institute of Development Studies, University of Sussex, March 2001. ---------2001c. IDA Review Report on Country Consultations, Operations Evaluation Department (OED), February. ---------2001d. Participation in Development Assistance, Operations Evaluation Department (OED), Precis No. 209, Fall. ---------2001e. Resources for Mobilization Funding for Development Projects. Joint Publication: International Youth Foundation and the World Bank’s Social Development Department (ESSD), Small Grants Program. August. ---------2001f. Strategic Directions for External Affairs: Facing Challenges, Defining New Opportunities. January.

62

---------2001g. World Bank-Civil Society Collaboration. Progress Report for Fiscal Years 2000 and 2001. Environmentally and Socially Sustainable Development (ESSD), Washington, D.C. ---------2001h. World Bank Development Report 2000/2001: Attacking Poverty. New York: Oxford University Press. ---------2001i. The World Bank’s Information Disclosure Policy, revised 2001. See web site: http://www.worldbank.org/operations/disclosure/ ---------2001j. The World Bank’s Partnership with Civil Society. 2nd ed., NGO and Civil Society Unit, ESSD. Washington, D.C. ---------2001k. World Bank Group Strategic Framework. SRM. Washington, D.C., January 24. ---------2001l. World Bank Small Grants Program (SmGP) Evaluation, FY 1998-2000, June. ---------2002a. Additions to IDA Resources: Thirteenth Replenishment. Supporting Poverty Reduction Strategies. International Development Association (IDA). July 25. --------2002b. Annual Review of Development Effectiveness, Participation Briefing Note. ---------2002c. Empowerment and Poverty Reduction: A Sourcebook for World Bank Staff. Poverty Reduction and Economic Management Network (PREM). April 12. ---------2002d. Joint Facilitation Committee: Background Brief for Managers, CST. ---------2002e. Non-Governmental Organizations and Civil Society Engagement in World Bank Supported Projects: Lessons from OED Evaluations, Lessons and Practices No. 18, Operations Evaluation Department. August --------2002f. Participation in Poverty Reduction Strategy Papers: A Retrospective Study. Participation and Civic Engagement Group, ESSD. Washington, D.C., January. ---------2002g. Social Development Update Monitoring Civic Engagement in Bank Lending and Policy Instruments. Environmentally and Socially Sustainable Development Network (ESSD), William Reuben, Tania Barron, and Carmen Monico. March. See web site: http://lnweb18.worldbank.org/ESSD/sdvext.nsf/66ByDocName/MonitoringCivicEngagementinBankLendingandPolicyInstruments/$FILE/monitoring-civic-engagement.pdf --------- 2002h. Strategy Update Paper for FY03-05: Implementing the World Bank’s Strategic Framework. IBRD and IDA. April 2. ---------2002i. The World Bank’s Approach to Global Programs: An Independent Evaluation, Phase 1 Report, Operations Evaluation Department. August. ---------2002j. World Bank-International Monetary Fund Annual Meetings, Program of Seminars, Capstone Session, Transcript: http://www.worldbank.org/annualmeetings/#pos

http://www.worldbank.org/operations/disclosure/



http://www.worldbank.org/annualmeetings/#pos

63

---------2002k. The World Bank’s Partnerships: An Update. Research Mobilization Department (FRM). Washington, D.C., August. --------2002l. World Bank Group Work in Low-Income Countries Under Stress: A Taskforce Report. Task Group on Low-Income Countries Under Stress (LICUS). Washington, D.C., September. --------2002m. Empowering the Poor and Promoting Accountability in LCR: A Regional Framework and Strategy for Engaging Civil Society FY02-FY04. LAC Civil Society Strategy Paper. --------2002n. The Right to Tell: The Role of the Mass Media in Economic Development. WBI. Washington, D.C. --------2003a. Civic Engagement to Improve Development Effectiveness in the Europe and Central Asia Region: The Role of the World Bank. ECA, June. --------2003b. Community of Practice on Social Accountability (COPSA). Proposal. Mariana Felicio, P&CE Group, SDV. --------2003c. Low-Income Countries Under Stress Implementation Overview. LICUS, December. --------2003d. "Partnerships – The Next Step in People, Planet and Prosperity: Outcomes of the World Summit on Sustainable Development". Environment Matters 2003. ESSD Annual Review. ---------2003e. Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPS)-Progress in Implementation. Joint Ministerial Committee of the Boards of Governors of the Bank and Fund on the Transfer of Real Resources to Developing Countries, DC2003-0011. Development Committee. September. --------2003f. Race to the Top: Attracting and Enabling Global Sustainable Business. Business Survey Report . Corporate Social Responsibility Practice. October. -------2003g. Strategic Update Paper for FY04-06: Implementing the World Bank’s Strategic Framework. Discussion Draft. Corporate Strategy Group, SRM, February. --------2003h. World Development Report 2004. Making Services Work for Poor People. DEC. Washington, D.C., and New York: Oxford University Press. --------2003i. Working Together: World Bank-Civil Society Relations. CST. Washington, D.C.: World Bank. ---------2004a. An OED Review of Social Development in Bank Activities. OED. Washington, D.C., February 17. ---------2004b. Civil Society Assessment Tool (CAST) Concept Note. ESSD/SDV.

64

---------2004c. Poverty Reduction Strategy Papers: Good Practices 2004. PREM. ---------2004d. Presentation by Keith Hansen, Manager, ACTAfrica of the World Bank, to the Civil Society-Strategic Policy Workshop on HIV/AIDS, June. ---------2004e. Striking a Better Balance—The World Bank Group and Extractive Industries: The Final Report of the Extractive Industries Review, World Bank Group Management Response, September 17, 2004 --------2005a. (forthcoming) Empowering People by Transforming Institutions: An Implementation Plan for Social Development in Bank Operations. Social Development Vice Presidency. ---------2005b. New Models for Promoting Partnerships with Foundations. Strategy Paper. Global Programs and Partnerships. ---------2005c. World Bank-Civil Society Engagement. Review of Fiscal Years 2002 – 2004. Civil Society Team. Washington, D.C., World Bank. World Commission on Dams, 2000. Dams and Development: A New Framework for Decision-Making. London: Earthscan Publications.

65

ПРИЛОЖЕНИЕ A

Интерактивные комментарии

Местонахождение

автора комментария

Комментарий Ответ/комментарий Всемирного банка

1 Нью-Йорк, штат Нью-Йорк

В XXI веке Всемирный банк и МВФ могут стать силой, способствующей глобальным изменениям, оказывая поддержку восстановлению и репатриации средств. В посттеррористическую эпоху это позволило бы направить сотни миллиардов долларов на цели безопасности и человеческого развития. Эта новая миссия Бреттонвудских учреждений будет осуществляться под авторитетным управлением Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности ООН.

Комментарий носит общий характер и выходит за рамки предмета настоящего доклада.

2 Вашингтон, федеральный округ Колумбия

Следует внести больше ясности в вопрос о взаимодействии Банка с организациями гражданского общества. В настоящем докладе не освещаются намерения Банка относительно нового направления "партнерства между Банком и ОГО". В докладе ничего не говорится о том, что Банк, как инвестор, хотел бы использовать ОГО в качестве инструмента достижения целей и задач искоренения бедности.

Обзор истории деятельности Банка и обоснования взаимодействия с гражданским обществом содержится в пунктах 1–15.

3 Санкт-Петербург, Россия

На мой взгляд, в докладе "Вопросы и пути совершенствования взаимодействия Банка с гражданским обществом" не указывается, что участие гражданского общества важно практически на всех этапах проектного цикла, в особенности на ранних этапах. Возможно, необходимо также создать простой механизм обратной связи с теми, с кем были проведены консультации, для уведомления их о том, как, почему и в какой степени их позиции (интересы) были учтены или не учтены в каком-либо новом программном документе или проекте.

Концепция привлечения ОГО к разработке политики и проектов Банка на начальном этапе рассмотрена в пунктах 72 и 76. Необходимость совершенствования обратной связи после консультаций обсуждается в пунктах 32, 56 и 65.

4 Париж, Франция Доступ африканских неправительственных организаций к сетевым ресурсам ограничен.

Ограниченность доступа некоторых неправительственных организаций, в данном случае африканских, к информации или даже к участию в агитационно-пропагандистской деятельности обсуждается в пунктах 7, 8 и 9.

5 Берлин, Германия В докладе приводится весьма содержательный обзор деятельности и стратегий, однако недостаточно полно проанализированы отношения между Банком и гражданским обществом с точки зрения: 1) типов партнерства, 2) типов партнерских организаций, 3) опыта работы в различных секторах, 4) меняющихся тенденций и 5) добросовестной и не вполне добросовестной практики ведения диалога в области политики и выполнении намеченных программ.

Большое место в докладе уделяется обобщающему анализу всего опыта взаимодействия между Всемирным банком и гражданским обществом на глобальном и институциональном уровнях. В документе не делалось попытки подробно описать, что происходит на региональном или национальном уровнях, так как это слишком обширный материал для одного доклада. Ссылки на документы, в которых подробно рассматриваются эти аспекты, приводятся в справочных разделах доклада.

6 Контактная информация отсутствует

В докладе отсутствует четкое определение конкретной принадлежности организаций гражданского общества, с которыми намеревается работать Банк.

Попытка решить сложную задачу определения самых разнообразных ОГО (например, в странах Севера и Юга) предпринимается в пунктах 6–9 и 73.

66 Местонахождение



Характеристика предполагаемого партнерства между Банком и ОГО предполагает дифференциацию между организациями гражданского общества стран Севера и Юга. Ожидается также, что взаимодействие с ОГО будет рассматриваться не в качестве нового направления работы Банка, а в качестве новой стратегии, более ориентированной на конкретные результаты и потребности людей. Эта стратегия должна быть направлена на достижение устойчивого развития, в особенности ориентированного на потребности общин. Именно вокруг этого и должен строиться диалог.

Подход, предлагаемый в докладе, ориентирован на расширение прав и возможностей ОГО, что может способствовать сокращению разрыва между ожиданиями, политикой и практикой.

7 Контактная информация отсутствует

Скольким представителям гражданского общества известна роль Всемирного банка? Или, если поставить вопрос по-другому, сколько людей вообще знает о деятельности Всемирного банка? Ответ на этот вопрос и должен был стать отправной точкой для данного доклада. Что может и чего не может сделать Всемирный банк? Подотчетен ли Банк гражданскому обществу как получателю помощи? Или же Банк предоставляет услуги только своим государствам-членам и группам, имеющим общие интересы внутри них?

Вопросы совершенствования взаимодействия Банка с гражданским обществом обсуждаются в пунктах 64 и 75. В пункте 10 отмечается, что в соответствии со статьями соглашения Банка основными клиентами Банка являются государства; тем не менее, сотрудничество с организациями гражданского общества признается важным условием достижения эффективности развития и борьбы с бедностью. В пункте 10 также приводятся некоторые из многочисленных упоминаний о взаимодействии с гражданским обществом в руководящих указаниях Банка.

8 Аргентина Современный подход Банка к взаимодействию с гражданским обществом носит по преимуществу консультативный характер. Это сотрудничество осуществляется на уровнях, не связанных с конкретными проектами Банка, но именно на этих уровнях и сосредоточены реальные проблемы, и именно здесь участие гражданского общества потенциально может сыграть решающую роль. В сущности, Банк собирает мнения о стратегиях, завершенных проектах, наилучшей или наихудшей практике или в некоторых случаях при проведении оценки воздействия на окружающую среду, когда такое мнение не будет иметь практического значения для предотвращения возникновения проблем в ходе осуществления реальных проектов или их устранения. У различных подразделений Банка нет единого подхода к взаимодействию, а также отсутствуют надежные данные для его мониторинга и оценки. Налицо ограничения в области раскрытия информации и прозрачности деятельности, слабость имеющихся стимулов для сотрудников и недостаточное финансирование мер, направленных на поощрение участия гражданского общества. И самое главное – существующие механизмы взаимодействия не направлены на достижение цели, так как они не имеют прямого отношения к проектам и страновым операциям и зачастую никак не связаны с разработкой и

Понятие включения вопросов взаимодействия с гражданским обществом в аналитическую деятельность, в диалог по вопросам политики и операционную деятельность Банка обсуждается в пункте 44. О необходимости привлекать ОГО к сотрудничеству при разработке стратегий содействия стране говорится в пунктах 72 и 76. В пунктах 32, 35 и 65 рассматривается общебанковский специальный характер взаимодействия с ОГО. О необходимости мониторинга и оценки говорится в пунктах 31, 32 и 66.




осуществлением проектов. 9 Контактная

информация отсутствует

Я весьма огорчен тем, что вижу так мало отзывов по такому важному вопросу, как взаимодействие Всемирного банка и ОГО, от моих коллег по движению гражданского общества! Гражданское общество в целом рассматривает такую попытку вовлечения ОГО в диалог как откровенное очковтирательство и считает, что реальных результатов этим не добиться. Некоторые из моих коллег не скрывают, что опасаются того, что их назовут "защитниками идей Банка" в случае, если они займутся подобной деятельностью! Любая попытка вступить даже в интеллектуальный диалог с Банком будет рассматриваться как "пособничество". Я считаю, что гораздо большую пользу Банку, государствам-членам и организациям гражданского общества могли бы принести основанные на принципе ротации шестимесячные стажировки сотрудников отдела Банка по работе с гражданским обществом… а когда я говорю об организациях гражданского общества, я не имею в виду крупнейшие и могущественнейшие из них… вспомните о менее известных… на каждую организацию, вроде индийской “Narmada Bachao Andolan”, приходятся тысячи маленьких групп, в одиночестве сражающихся за выживание.

Обзор критики деятельности Банка со стороны гражданского общества приводится в пунктах 47–60. Там же говорится о затруднительном положении, в котором оказываются некоторые организации, участвующие в конструктивном взаимодействии с Банком и, тем не менее, находящиеся в оппозиции к определенным направлениям политики. В пункте 69 в качестве первоочередных мер предлагаются подготовка, обмен и командировки персонала.

10 Вашингтон, федеральный округ Колумбия, Соединенные Штаты

ОГО и Банк ведут диалог на самых различных уровнях, однако по-прежнему существует проблема отсутствия "значимого участия". В заявлении Хорхе говорится о том, что ОГО не требуют участия в совместных проектах, но хотели бы внести свой вклад в разработку реально готовящихся проектов Банка. Банк совместно с государствами-клиентами должен привлекать организации гражданского общества к обсуждению важных аспектов проектов, государственных бюджетов и других решений правительств, которые могут увеличить государственный долг соответствующей страны. "Значимый диалог" подразумевает прекращение финансирования Банком совместных с ОГО исследований и инициатив, если он не собирается принимать их выводы и следовать их рекомендациям. Вопрос, следовательно, стоит так: что может сделать Банк для обеспечения "значимого участия" и "значимого взаимодействия" с гражданским обществом?

Ряд предложений по совершенствованию взаимодействия с гражданским обществом содержится в пунктах 62–73. Задача состоит в обеспечении более значимого участия путем создания механизмов обратной связи, как указывается в пунктах 32, 56 и 65. В пункте 33 рассматриваются достоинства и недостатки совместных исследований Банка и ОГО, имевших место в прошлом.

11 Монреаль, Канада

В докладе "Вопросы и пути совершенствования взаимодействия Банка с гражданским обществом" содержатся некоторые элементы, которые следует подвергнуть пересмотру и переоценке, начиная с основополагающего утверждения о том, что целью совершенствования отношений с организациями гражданского общества является "эффективность развития и положительный эффект от управления рисками. Этому процессу можно придать силу, если открыто признать, что цель

В пунктах 10 и 11 говорится о том, что Банк признает расширение прав гражданского общества одной из главных целей взаимодействия Банка и гражданского общества.




улучшения отношений с гражданским обществом заключается в расширении прав населения, затронутого проектами и программами Всемирного банка. Расширение прав гражданского общества может считаться целью процесса, который начинается с самого основного – доступа к информации, включает элементы консультаций и диалога, но не останавливается на этом. Напротив, этот процесс должен все время расширяться с тем, чтобы гражданское общество шире участвовало в процессе формирования политики, причем не на уровне формулирования отдельных элементов политики, но, в конечном итоге, на уровне выбора политики, общего курса и управления, осуществляемого самим гражданским обществом (либо напрямую, либо через представительное правительство). Банк должен предпринять шаги по наращиванию собственных возможностей реагировать на потребности общества в информации и участии в выборе политики.

69

Аргентина

Местонахождение автора комментария


1 Аргентина Размышления о новых путях расширения участия гражданского общества в политике Всемирного банка вполне своевременны, но эту проблему невозможно решить путем принятия поверхностных мер. Участие гражданского общества будет значимым лишь в том случае, если оно начинается на этапе подготовки проекта.

Важность вертикального участия ОГО в разработке стратегии содействия стране или подготовке проектов на начальном этапе отмечается в пунктах 44, 72 и 76. В докладе также рассматриваются существующие препятствия на пути такого участия, например сроки подготовки проекта и соответствующие затраты, и предлагаются пути их преодоления.

2 Аргентина Следует систематически привлекать ОГО к распространению информации о всех предложениях, содержащихся в докладе. Эта деятельность должна вестись в двух направлениях: 1) в рамках всемирного Банка и 2) среди всего гражданского общества.

Проект документа широко обсуждался в Банке. В целях обеспечения обратной связи с гражданским обществом документ был размещен в Интернете для обсуждения и опубликован в электронном информационном бюллетене Банка. Документ был пересмотрен с учетом полученных комментариев и откликов. Руководство Банка намерено официально распространить окончательный вариант документа как внутри, так и за пределами Банка по различным каналам коммуникации, а также приветствует содействие в более широком его распространении среди организаций гражданского общества и других заинтересованных сторон.

3 Аргентина ОГО должны иметь обратную связь с Банком и получить ответы на свои предложения, высказанные во время этой встречи.

Матрица данных комментариев и была задумана как механизм обратной связи. Для дальнейшего обсуждения вопросов, поднятых в настоящем документе, в банке создана Целевая группа по вопросам гражданского общества. Вопросы и комментарии можно направлять по адресу [email protected]

4 Аргентина Для отношений между Всемирным банком и гражданским обществом характерен разрыв в ожиданиях: в политике и инструментах Банка не отражаются результаты обсуждений. Например, за последние несколько лет Банк организовал множество консультаций с гражданским обществом (например, по вопросам разработки ССС), но их выводы не носили обязательного характера. В результате многие организации гражданского общества разделяют мнение о том, что их используют в качестве каналов для сбора ценной информации, и это в значительной степени подрывает кредит доверия Банку. Предлагается проводить консультации, обязательные к последующему исполнению.

Разрыв в ожиданиях, приводящий к утрате доверия к консультациям, обсуждается в пунктах 32–34, 53, 56, 60, 62, 63 и 77. Несмотря на то что Банк стремится достичь консенсуса по всем вопросам, по которым проводятся консультации, результаты этих консультаций, по определению, не являются обязательными для выполнения и не могут быть таковыми, так как Банку приходится учитывать мнения многих заинтересованных сторон, которые могут быть не согласны друг с другом. Следовательно, роль Банка состоит в проведении консультаций в режиме изучения, учете результатов изучения, если это возможно, и обеспечении обратной связи по вопросам того, каким образом было учтено мнение гражданского общества, а если нет, то по какой причине.

5 Аргентина Если вновь возникший интерес Всемирного банка к участию гражданского общества означает более активное сотрудничество в области разработки и осуществления проектов, следует прояснить роль правительства в таком сотрудничестве.

Вопросы, касающиеся нового политического ландшафта и треугольника "правительство–частный сектор–ОГО", рассматриваются в пункте 40. Роль Банка как посредника между правительством и гражданским обществом в свете новых тенденций рассматривается в пунктах 22–24 и 56.

6 Аргентина Документ совершенно правильно определяет гражданское общество как более широкое понятие, чем неправительственные организации. Это видение совпадает с принятым в Аргентине определением, сложившимся в результате серьезных усилий по

Расширенное толкование гражданского общества, в которое включаются неправительственные организации, приводится в пунктах 6–9.

mailto:[email protected]




налаживанию партнерских отношений между различными социальными силами в вопросе определения и решения приоритетных задач развития.

7 Аргентина Идея о том, что ОГО оказывают сильное влияние на развитие, вызывает полемику. Существует настоятельная необходимость в этом, но, к сожалению, пока дело обстоит иначе. В мире происходит переосмысление традиционного разделения между обществом и институтами. Разделение общества на частный сектор, государство и гражданское общество препятствует осуществлению совместных усилий в социальной сфере. Это разделение уже не соответствует требованиям времени. Банк должен оказать помощь в создании социальных структур, которые способствовали бы решению общих задач страны. У гражданского общества имеется воля к осуществлению таких изменений, но ему не хватает ресурсов. У частного сектора есть ресурсы, но не всегда имеется желание. Ключевую роль в этом должно сыграть государство, однако, никаких значительных изменений в данном направлении не происходит. Банк мог бы сыграть главную роль в налаживании диалога между всеми социальными силами для обеспечения необходимого сближения интересов.

В разделах 3 и 5 указывается, что имеется все больше доказательств растущего влияния ОГО на политику и практику в области развития, в том числе и на подходы Банка. Требуются более тщательные исследования и более совершенные показатели результатов. Разделение общества на частный сектор, государство и гражданское общество рассматривается в пункте 40. Роль Банка как посредника между правительством и организациями гражданского общества обсуждается в пунктах 22–24 и 56.

8 Аргентина Задача включения неправительственных организаций в активную борьбу с бедностью началась в 1970-е годы. Ключевую роль в этом процессе сыграл Межамериканский фонд. Смещение приоритетов Банка в направлении борьбы с бедностью произошло в 1990-е годы. В деятельности Банка должны прослеживаться более ясные пути для активного сотрудничества с гражданским обществом. Участие ОГО в подготовке инструментов Банка должно быть закреплено в имеющих обязательную силу документах (например, в кредитных соглашениях).

Первоочередная задача 8 – обеспечить большую четкость руководящих указаний для персонала, занимающегося вопросами взаимодействия с гражданским обществом, а также осуществлять это взаимодействие начиная с этапа разработки инструмента.

9 Аргентина Замечательно, что Банк занят переосмыслением сотрудничества с гражданским обществом и что он подводит международное сообщество к принятию новых вопросов повестки дня в области развития. Однако расширившаяся повестка дня требует более ясных стратегий и более точных инструментов и положений законодательства.

См. первоочередные меры в пунктах 63–73.

10 Аргентина Легитимность традиционных политических сил в настоящее время находится под вопросом в большинстве развивающихся стран. Следовательно, избрание организаций гражданского общества в качестве новых партнеров является позитивным шагом. Однако не следует упускать из вида и снижающуюся легитимность ОГО. В действительности мы имеем дело с кризисом представительства, который охватил все сферы общественно-

Согласны. Изменения в легитимности как правительств, так и гражданского общества рассматриваются в пунктах 18, 42 и 43. Как указывается в пункте 24, Банк содействует нескольким государствам в создании благоприятных условий для сотрудничества с гражданским обществом, включая разработку законодательной и нормативной базы.




политической активности. 11 Аргентина Необходимой предпосылкой более

эффективного управления является усиление прозрачности деятельности. ОГО могли бы способствовать расширению общественного надзора различными способами. Однако недостаточная прозрачность деятельности характерна и для самих организаций гражданского общества, и эту проблему надо решать, если мы говорим об укреплении легитимности.

Нельзя не согласиться, что прозрачными должны быть действия как банка, так и организаций гражданского общества. Вопросы прозрачности и легитимности обсуждаются в пунктах 12, 15, 23, 24, 34, 75 и 18, 42, 43 соответственно.

12 Аргентина Необходимо сделать упор на специальную подготовку ОГО к их новой роли в качестве партнеров по глобальному развитию. В целях максимизации ресурсов и достижения устойчивых результатов следует координировать деятельность государства и Банка по подготовке ОГО.

Необходимость подготовки сотрудников Банка и государственного персонала для более эффективной работы с ОГО обсуждается в пункте 69.

13 Аргентина Следует пересмотреть также сотрудничество Банка с профсоюзами. В развивающихся государствах существует ряд проблем, которые можно решить только при условии значимого участия профсоюзов.

Взаимодействие Банка с профсоюзами обсуждается в пунктах 6, 12, 16, 23 и 59. За последние годы Банк предпринял значительные меры по укреплению связей с профсоюзами во всем мире, включая наращивание потенциала, а в настоящее время каждые два года проводит диалог на высшем уровне с международными профсоюзными лидерами.

14 Аргентина Следует более четко формулировать и проводить политику Банка в отношении студентов и молодых специалистов, так как в развивающихся странах молодежь является ключевым партнером в реализации проектов развития на устойчивой основе.

Значение, которое Банк придает сотрудничеству с молодежью, обсуждается в пунктах 12, 16, 23, 54 и 59. Признавая, что мнение молодежи должно быть учтено при обсуждении политики и что молодежные организации могут способствовать осуществлению проектов в области развития, Банк значительно продвинулся вперед в этом направлении.

15 Аргентина В данном проекте документа Банк по преимуществу озабочен тем, как снизить риски, связанные со взаимодействием с организациями гражданского общества. Для этого следует очень тщательно отбирать партнеров. Несмотря на то что количество ОГО возросло, этого нельзя сказать об их потенциале и преданности делу. Главное качество, которое должна иметь организация для того, чтобы стать партнером Банка, – это прозрачность ее деятельности. Банк должен повышать прозрачность не только своей деятельности, но и требовать от партнеров по гражданскому обществу того же самого.

Необходимость пересмотра процесса привлечения партнеров по гражданскому обществу рассматривается в пунктах 32, 44, 73 и 76. Разумеется, не существует единого процесса отбора коллективных партнеров. Различаются и адресные группы заинтересованных участников. Нельзя не согласиться, что принцип прозрачности должен относиться не только к Банку, но и ОГО. Необходимость более тщательного изучения деятельности ОГО отмечается в пункте 43.

16 Аргентина Если мы хотим, чтобы вновь сформулированные обязательства Банка по налаживанию партнерских отношений с гражданским обществом принесли устойчивые результаты, мы должны предпринять следующее: 1) включить подробные положения об участии гражданского общества в стратегии содействия стране и 2) подготовить руководителей заданий, отвечающих за средства обеспечения и механизмы такого участия.

Необходимость более систематического участия ОГО в разработке стратегий содействия стране указана в пунктах 72 и 76. Подготовка руководителей Целевой группы в области сотрудничества с гражданским обществом в пункте 69 названа в качестве одной из первоочередных мер.

17 Аргентина Гражданское общество должно постоянно информироваться о реакции на переданные им в адрес Банка и правительства предложения.

Важность создания механизма обратной связи как части усовершенствованного подхода к консультациям рассматривается в пунктах 32, 56 и 65.




Необходимо пересматривать сроки ответов на предложения с учетом существующих на местах задач и реалий.

18 Аргентина Стратегия и дискурс Банка в последние годы вобрали в себя множество концепций, конкретные последствия которых для политики так и не стали ясны гражданскому обществу, например расширение прав и возможностей, ПРСП и т. п. Это способствует углублению вышеупомянутого "разрыва в ожиданиях".

Разрыв в ожиданиях обсуждается в пунктах 32–34, 53, 56, 60, 62, 63 и 77.

19 Аргентина Организациям гражданского общества недостает знаний о задачах и политике Всемирного банка. Следовательно, коммуникативная стратегия Банка не соответствует этой задаче и должна быть пересмотрена. Это могло бы в значительной мере способствовать повышению прозрачности.

Роль прозрачности обсуждается в пунктах 15, 23, 24, 34 и 75. Предложения, содержащиеся в пунктах 64, 69 и 75, касаются путей повышения эффективности связи с организациями гражданского общества, включая обучение в сфере работы ОГО с Банком.

73

Египет, Западный берег реки Иордан и сектор Газа



1 Египет Требуется дополнительная информация о роли Совместного комитета по содействию (СКС) и критериях/методе отбора организаций гражданского общества для привлечения к участию в разработке Стратегий содействия стране (ССС) и других операций Всемирного банка.

Роль СКС вкратце освещается в пунктах 25 и 64. Дополнительную информацию можно найти на сайте Банка, посвященном проблемам гражданского общества: www.worldbank.org/civilsociety. Единых или систематизированных критериев отбора ОГО для участия в ССС и других операциях Всемирного банка не существует, однако в документе отмечается, что сотрудники Банка и правительства хотели бы иметь более четкие руководящие указания на этот счет.

2 Египет Необходимо создать модель участия гражданского общества в борьбе с бедностью. Само определение термина "взаимодействие с гражданским обществом", приведенное в документе, уже характеризуется некоторой неопределенностью. Необходимо проводить более четкое разделение между участием, посредничеством, консультациями и другими функциями, которые берет на себя гражданское общество. Также необходимо признать гражданское общество в качестве независимого сектора, и Банк должен принять в этом активное участие.

Различие между видами взаимодействия Банка с гражданским обществом (посредничество, диалог и консультации, партнерство) обсуждается в пунктах 21–27. В разделе 2 приводится определение гражданского общества, а в разделах 5 и 6 отмечается независимый характер гражданского общества и необходимость более активного стратегического сотрудничества с ним.

3 Египет Желательно, чтобы в документе было уделено больше внимания роли средств массовой информации. Банк должен также признать ценность вклада консультаций в процессы развития. Автор отмечает, что в документе признается важность гендерной проблематики и отмечается возможность участия гражданского общества в операциях Всемирного банка, базирующихся на тематическом подходе. Автор рекомендует Банку пересмотреть руководящие указания в отношении консультаций, подготовленные Арабским форумом средств массовой информации.

Организации средств массовой информации были включены в определение гражданского общества, приведенное в пункте 6, а роль свободной прессы как одного из аспектов, способствующих взаимодействию с гражданским обществом, отмечается в пункте 4. Банк активно способствует наращиванию потенциала и поддержке журналистов в развивающихся странах. Упомянутая в документе необходимость совершенствования процесса консультаций подразумевает необходимость обеспечения культурного многообразия в процессе отбора (включая учет гендерной проблематики). Этот вопрос обсуждается в пунктах 32, 44, 73 и 76.

4 Египет Принимая во внимание разнородность организаций гражданского общества и различные роли, которые они в нем играют, необходимо создать более гибкий механизм взаимодействия с гражданским обществом.

В разделе 4 указывается необходимость повышения гибкости структуры Банка в целях более эффективного взаимодействия с гражданским обществом. На практике отношения Банка с организациями гражданского общества носят весьма децентрализованный характер. В пункте 79 говорится о необходимости обеспечения гибкости в управлении этими отношениями на фоне повышения общего качества и совершенствования применения передового опыта взаимодействия с гражданским обществом.

5 Египет Необходимо сотрудничать не только с неправительственными организациями, мобилизуя организации гражданского общества и вкладывая больше ресурсов в наращивание их потенциала в целях более эффективного сотрудничества с ними и поддержки решения их задач.

Согласны. Признание Банком необходимости взаимодействовать с различными участниками гражданского общества, помимо неправительственных организаций, обсуждается в пунктах 6–12, 16 и 59. Важность наращивания потенциала ОГО в целях более эффективного сотрудничества с Банком и правительствами государств-членов отмечается в пункте 69.





6 Египет Чтобы привлечь гражданское общество в качестве партнера, Всемирному банку следует создать версию своих продуктов (публикации и др.), в большей степени ориентированную на пользователя. Сам Банк обладает недостаточным потенциалом, чтобы направлять партнерские отношения с гражданским обществом, в особенности на уровне отдельных стран.

Согласны. Необходимость наращивания потенциала сотрудников Банка для осуществления взаимодействия с ОГО отмечается в пунктах 65, 69 и 71–73. В пункте 75 подчеркивается необходимость раскрытия информации и прозрачности.

7 Египет Одной из проблем, стоящих перед Банком, является недостаточное финансирование взаимодействия с гражданским обществом. Не хватает также ресурсов для периодической оценки тенденций развития местного гражданского общества в свете его динамических характеристик, что ставит Банк в зависимость от оценки гражданского общества другими организациями, которые могут быть предвзятыми или неполными.

Существующие источники финансирования и возможность их пересмотра и реструктуризации обсуждаются в пунктах 28–30, 67 и 76. Важность повышения качества мониторинга и оценки отмечается в пунктах 31 и 66.

8 Западный берег реки Иордан и сектор Газа

В документе совершенно игнорируется гендерная проблематика. Это относится и к многим другим документам Банка. Банк не уделяет должного внимания проблеме расширения прав и возможностей женщин, вероятно, в связи с потенциальными изменениями в социальной динамике. Однако, серьезный прогресс в общественном развитии возможен только при условии признания гендерных ролей. Как может Банк вести пропаганду реальных реформ, когда они осуществляются, как правило, в первую очередь официальными учреждениями, зачастую тоже игнорирующими гендерные вопросы? Положительным аспектом данного документа является расширение понятия "организации гражданского общества", которое стало гораздо более репрезентативным и включает не только экспертов и неправительственные организации.

Банк активно выступает в поддержку расширения прав и возможностей женщин и включения гендерной проблематики в задачи развития. Настоящий доклад был задуман как широкий обзор гражданского общества без подробного описания конкретных организаций или отраслевых вопросов. Группы, выступающие за расширение прав и возможностей женщин, являются частью целевой аудитории. В документе также отмечается, что женские организации часто находятся в менее выгодном положении по сравнению с другими группами гражданского общества, и поэтому взаимодействие с ними является приоритетным. Различные меры и действия, описанные в пунктах 64–81, касаются необходимости обеспечить сотрудников Банка более четкими руководящими указаниями относительно их взаимодействия с организациями гражданского общества. Сюда будут включены и гендерные соображения.


В документе не учитывается очень важный вопрос различий между многообразными формами/видами организаций гражданского общества; не проводится различие между странами Юга и Севера или Запада и Востока, а между тем эти особенности очень важно учитывать, если мы хотим добиться настоящего взаимодействия. Подобным же образом в документе не уделяется должного внимания многообразию структур управления, существующих в различных регионах/странах. Состояние гражданского общества в странах Юга разительно отличается от состояния гражданского общества в странах Севера в силу ограниченности их системы демократии. Эта ситуация заслуживает более целенаправленного подхода к взаимодействию с гражданским обществом и требует усилий со стороны Банка по созданию более благоприятных условий для взаимодействия с гражданским обществом. Важно повысить приоритетность предложенных

Многообразие и сложность современного гражданского общества, включая различия между странами Юга и Севера, обсуждаются в разделе 2. Текущая работа Банка по созданию благоприятных условий для взаимодействия с гражданским обществом и предложения по ее расширению рассматриваются в пунктах 44, 73 и 74.




мер и выбрать для конкретных условий наиболее подходящие организации.


С учетом того, что Совет Исполнительных директоров Всемирного банка состоит по преимуществу из представителей правительств (которые зачастую недоброжелательно настроены в отношении ОГО), насколько реалистична для Банка задача формальной институционализации отношений с группами гражданского общества? С другой стороны, Банк обладает достаточным кредитом доверия и репутацией, чтобы способствовать осуществлению изменений в политике и правовой системе в целях обеспечения большей транспарентности структур управления. Официальная подготовка сотрудников Банка нацелена главным образом на взаимодействие с официальными институтами. В том, что касается наращивания потенциала, то следует подчеркнуть особую важность наращивания потенциала небольших НПО, возможно, путем содействия установлению партнерских отношений между малыми и крупными НПО. Именно это и делает Банк, осуществляя постоянную поддержку программы НПО в секторе Газа и на Западном берегу реки Иордан. Относительно системы закупок товаров и услуг: процедуры Всемирного банка в области закупок товаров и услуг слишком сложны и нуждаются в упрощении в соответствии с потенциалом НПО, так как многие из их договорных соглашений отличаются от обязательств, выполняемых государственными учреждениями. Существует четкая обратная зависимость между ускоренным предоставлением средств и степенью взаимодействия с ОГО.

Роль Банка в содействии развитию отношений между правительствами стран и ОГО рассматривается в пунктах 22–24 и 56. Хотя основными клиентами Банка являются правительства стран, Банк признает, что для достижения целей сокращения бедности он может и должен работать и с группами гражданского общества, и с другими заинтересованными сторонами, помимо правительств. Необходимость пересмотра политики Банка в области закупок товаров и услуг с учетом специфических потребностей ОГО рассматривается в пункте 68.


В вопросе № 2 документа основное внимание сосредоточено на ощутимом разрыве между взглядами и идеями Банка и реальностью. Этот вопрос не может рассматриваться совокупно с остальными тремя вопросам, так как они относятся к совершенно другим областям – два из них касаются внутренних процедур Банка, а третий имеет отношение к реальности, формирующей, так сказать, поле деятельности Банка. В этом контексте важно оптимизировать использование подходящих медиаинструментов, чтобы обеспечить более ясное понимание взглядов и идей Банка. Более того, приглашение как один из элементов процесса взаимодействия играет ключевую роль в информировании представителей гражданского общества о многих текущих проблемах и содержании дискуссии по вопросам развития. Можно надеяться, что "разрыв" между взглядами и идеями Банка, с одной стороны, и реальностью – с другой, удастся преодолеть посредством этих процессов.

Разрыв между ожиданиями, вопросами политики и практическими мерами представляет собой одно из главных препятствий к более эффективному взаимодействию с гражданским обществом. В пунктах 29–35, 53, 56 и 60 рассматриваются некоторые сферы деятельности, давшие повод для разочарования и утраты доверия к консультациям. В пунктах 62–64 и 74–76 указываются сферы деятельности, подлежащие совершенствованию.

76

Гана



1 Гана Автор комментария согласен с тем, как эволюция отношений Всемирного банка с организациями гражданского общества отражена в документе. По-прежнему необходимо работать над таким вопросом, как подотчетность ОГО. Определения гражданского общества, предложенные в документе, кажутся ему несколько искусственными. Автор согласен, что трения между организациями гражданского общества Юга и Севера представляют собой сложную проблему, которую необходимо решать, и что диалог между Банком и ОГО нельзя назвать в полной мере институционализированным.

Эволюция взаимодействия Банка и ОГО рассматривается в пунктах 2–5. Широкое определение гражданского общества обсуждается в пунктах 6–8 и 73. Там же проводится важное различие между ОГО стран Юга и Севера.

2 Гана Банку следует разработать программу подготовки сотрудников по вопросам эффективного взаимодействия с гражданским обществом. С другой стороны, ОГО должны наращивать свой потенциал, в особенности в том, что касается понимания позиции Банка. Взаимодействие Банка с ОГО должно найти выражение в процессе планирования проекта на начальном и конечном этапах.

Первоочередная задача 6, рассмотренная в пункте 69, предполагает более структурированную программу подготовки сотрудников Банка по вопросам взаимодействия с ОГО. Необходимость вовлечения ОГО на начальном этапе процесса разработки стратегии содействия стране и подготовки проектов рассматривается в пунктах 72 и 76.

3 Гана Имеется некоторое несоответствие между пунктами 73 и 84, в которых рассмотрено выполнение правил взаимодействия с ОГО и раскрытия информации. Следует расширить разделы документа, касающиеся самого Банка, для более подробного ознакомления с его деятельностью. Хорошим дополнением к документу могли бы стать вставки с примерами "наилучшей практики" на местах. Следует учитывать, что ОГО – это не только целевые группы, но и отдельные лица, студенты и т. д. В документе должна быть более полно освещена деятельность на местном уровне.

В документе приводится лишь краткое описание того, как Банк взаимодействует с гражданским обществом. Подробное описание деятельности на местном или национальном уровне не предусматривалось. При всей важности обмена информацией о наилучшей практике следует отметить, что они уже были подробно освещены в таких открытых документах, как Consultation Sourcebook и др. Необходимость более широкого распространения информации о Всемирном банке в целях лучшего понимания деятельности Банка организациями гражданского общества отмечается в пунктах 34, 64 и 75.

4 Гана Для того чтобы документ приобрел актуальность на местном уровне и для Совета, следует привести конкретные примеры списания задолженности с разъяснением действий Банка и роли ОГО. Хорошим примером и моделью мог бы стать проект водоснабжения Ганы в рамках Инициативы ХИПК.

Проведение в Гане мониторинга в рамках Инициативы ХИПК приводится в пункте 40 в качестве примера участия ОГО в деятельности по обеспечению "социальной подотчетности".

5 Гана Партнерство местных органов управления и гражданского общества затруднено в связи с отсутствием финансирования и необходимостью наращивания потенциала.

Согласны. Необходимость изучения факторов, ограничивающих финансирование, предложена в качестве первоочередной меры в пункте 67, а необходимость наращивания потенциала для сотрудничества – в пункте 69.

6 Гана Примером сотрудничества правительства и гражданского общества стала инициатива САПРИ, однако правительства не приняли этот процесс всерьез. Всемирный банк может сыграть главную роль в изменении отношения со стороны правительств.

Трудности на пути процесса САПРИ и необходимость извлечения уроков на будущее подробно рассмотрены в пункте 33. Роль Банка как посредника в тройственных отношениях между правительствами , ОГО и самим Банком рассматривается в пунктах 22, 23, 40 и 56.

77

Индонезия



1 Джакарта, Индонезия (Комментарий относительно Анализа деятельности добывающей промышленности в контексте взаимодействия между Банком и ОГО.) Процесс был инициирован и финансировался Всемирным банком и рассматривается в качестве примера передовой практики в области широкого участия гражданского общества. Однако проблема возникает, когда создается эффективный транспарентный механизм, а собранные рекомендации не принимаются к исполнению.

В пункте 33 отдельно рассматривается пример АДП и другие процессы взаимодействия с важными заинтересованными сторонами, в ходе которых группы гражданского общества высказывали разочарованность в связи с тем, что Банк не принял всех их рекомендаций. В более широком контексте вопрос разрыва между словом и делом рассматривается в пунктах 53, 56, 60, 62, 63 и 77.

2 Джакарта, Индонезия (Относительно Консультативной группы по Индонезии.) Механизм такого типа получает отклики не только со стороны гражданского общества, но и от отраслевых групп. В практической деятельности Банка, похоже, имеется противоречие. С одной стороны, Банк работает над улучшением условий взаимодействия с ОГО, но, с другой стороны, политические интересы таковы, что невозможно оказать реальное положительное воздействие. Если Банк хочет добиться реальных положительных изменений в лесной промышленности Индонезии, он должен собрать за столом переговоров все заинтересованные стороны. Банку следует также изменить свою политику с учетом действий своих партнерских организаций, в частности Международной финансовой корпорации (МФК). МФК строит свое взаимодействие с гражданским обществом не так, как Банк.

Вопрос о необходимости более согласованных действий со стороны Банка, МФК и МИГА в области взаимодействия с гражданским обществом рассматривается в пунктах 76 и 80.

3 Джакарта, Индонезия Что вы собираетесь предпринять на основании откликов, полученных от гражданского общества? Банк проводит множество консультаций с гражданским обществом, но остается неясным, приведет ли это к реальным изменениям в политике.

Данная матрица комментариев представляет собой механизм обратной связи, демонстрирующий, как полученные комментарии были учтены в документе. Первоочередные действия, а также ряд вопросов и вариантов для дальнейшего обсуждения кратко перечислены в разделе 7. В пункте 57 дается ряд примеров того, как консультации с гражданским обществом привели к изменениям в политике или подходах Банка.

4 Джакарта, Индонезия Каков реальный статус рабочей группы по НПО, взаимоотношений Банка с НПО Индонезии и ССС для Индонезии? Мы рекомендуем Банку употреблять по отношению к гражданскому обществу термин "вовлеченность", а не просто "консультации". В процессе создания ССС должны быть учтены взгляды гражданского общества. Индонезийские НПО уже подготовили подробное описание гражданского общества, которое следует распространить среди сотрудников Банка. Насколько Банк подготовлен к работе с гражданским обществом?

В пунктах 25 и 64 кратко описана эволюция предыдущего Комитета Банка по вопросам НПО, а также появление Совместного комитета содействия (СКС), призванного создать новый форум для взаимодействия Банка с гражданским обществом на глобальном уровне. Готовность Банка к работе с гражданским обществом кратко описана в пунктах 12 и 80. Более подробную информацию по данным вопросам можно найти на веб-сайте Банка, посвященном гражданскому обществу: www.worldbank.org/civilsociety. В пункте 72 подчеркивается важность консультаций с ОГО при подготовке ССС. В данном случае вполне уместно пользоваться термином "консультация". В определении консультации, приведенном в документе, подчеркивается,





что с ней связаны некие ожидания того, что этот процесс внесет свой вклад в принятие решений в области разработки, осуществления или оценки мер политики или проектов (пункт 26).

5 Джакарта, Индонезия Возможна ли совместная работа Банка и ОГО по содействию процессу консультаций, основанному на принципах подотчетности и транспарентности? Может ли Банк привлекать ОГО к реализации проектов? Возможно ли найти альтернативные пути финансирования (Банк) в случае разгула коррупции?

Да, у Банка и ОГО имеется много возможностей для совместной работы по обеспечению большей подотчетности и транспарентности процесса консультаций. В качестве первоочередной меры № 2 в документе значится совершенствование подхода Банка к проведению консультаций, включая указанные аспекты. Что касается финансирования, в пунктах 27, 28 и 67 описаны различные типы механизмов прямого и непрямого финансирования для поддержания взаимодействия с ОГО или их участия в реализации проектов. В качестве механизма борьбы с повсеместной коррупцией и передачи помощи на цели развития на уровне отдельных деревень все чаще используются программы развития силами общин (РСО).

6 Джакарта, Индонезия Может ли Банк прекратить реализацию проекта при обнаружении случаев коррупции? Более того – может ли Банк приостановить свои операции, пока не будет проведена правовая реформа?

Данный вопрос выходит за рамки настоящего документа, однако в распоряжении Банка имеются механизмы приостановки или прекращения осуществления проектов или финансирования в случае обнаружения коррупции. Более подробную информацию можно найти на веб-сайте Департамента Всемирного банка по борьбе с мошенничеством, коррупцией и корпоративными нарушениями: http://wbln0018.worldbank.org/ acfiu/acfiuweb.nsf.

7 Джакарта, Индонезия Следует ли добавить пункт о наращивании потенциала профсоюзов с тем, чтобы они яснее понимали задачи и роль Банка в сокращении бедности? Почему термин "НПО" был заменен на термин "ОГО"? Как обеспечить более активное участие гражданского общества в проектном цикле?

Взаимодействие с профсоюзами и необходимость наращивания их потенциала обсуждаются в пунктах 23 и 59. Причины расширения термина "НПО" до термина "ОГО" разъясняются в пунктах 6–9. Участие ОГО на начальных стадиях проектного цикла описывается в пунктах 72 и 76.

8 Джакарта, Индонезия О каком совершенствовании операций/процессов Банка может идти речь, если не существует отлаженного механизма мониторинга и оценки? ОГО также должны участвовать в мониторинге и оценке.

Нельзя не согласиться с тем, что ОГО должны участвовать в мониторинге и оценке. В пунктах 24 и 40 документа приводится целый ряд примеров участия ОГО в инициативах по обеспечению "социальной ответственности" для отслеживания бюджетных расходов. Необходимость мониторинга и оценки взаимодействия Банка с гражданским обществом подчеркивается в пунктах 31 и 66 и является одной из первоочередных мер, предлагаемых в документе.

9 Джакарта, Индонезия Банк должен приоритезировать наращивание потенциала ОГО, так как ОГО должны лучше понимать, в чем состоит работа Банка. Важно также повышать приверженность сотрудников Банка работе с ОГО.

Согласны. Необходимость наращивания потенциала сотрудников Банка в области взаимодействия с гражданским обществом и наоборот обсуждается в пунктах 22, 56 и 69.

10 Джакарта, Индонезия Может ли Банк работать с ОГО как с равноправными партнерами? Во многих случаях правительства не способны предоставлять услуги. Правительства должны подписывать соглашения о займах и действовать в качестве координирующего и регулирующего органа, тогда как ОГО

Как указывается в пунктах 22–24, основной формой взаимодействия Банка с гражданским обществом является предоставление помощи в налаживании взаимоотношений между правительством и ОГО. В разделе 3 документа также указывается, что, в то время как Банк должен работать с правительствами, в некоторых случаях ОГО находятся в более

http://wbln0018.worldbank.org/




зачастую лучше справляются с предоставлением услуг.

выгодном положении для предоставления услуг на местном уровне, например, в странах с низким уровнем доходов, находящихся в тяжелом финансовом положении (ЛИКУС).

80

Мозамбик Местонахождение



1 Мапуту, Мозамбик Банку следует усовершенствовать и стандартизировать критерии отбора ОГО для вовлечения их в процесс проводимых им консультаций. Необходимо создать новую консультационную группу, которая будет учитывать разнообразие интересов ОГО в масштабах всей страны. В группе должно быть ограниченное число членов для обеспечения большей концентрации усилий.

Необходимость усовершенствовать критерии отбора и методы проведения консультаций Банком рассматривается в пунктах 32, 44, 65 и 73. Цель состоит в достижении стандартов передовой практики при сохранении гибкости страновых и отраслевых подходов.

2 Мапуту, Мозамбик Ограниченные сроки проведения консультаций сказываются на качестве диалога между Банком и ОГО. При увеличении сроков головная НПО сможет провести консультации со своими членами и союзниками, большинство из которых находятся на удалении от основных городских районов.

Согласны. Сроки консультации – это один из вопросов, нуждающихся в корректировке, на что указывается в пунктах 32, 35 и 65.

3 Мапуту, Мозамбик Приступая к консультациям по важнейшим документам Всемирного банка, таких как ССС, ЭОИ, меморандум об экономическом положении страны и т. п., представительство Банка в стране должно опубликовать (в том числе в местной прессе) сроки и график всего переговорного процесса. Подобная мера будет не только способствовать росту заинтересованности, но и поможет ОГО ознакомиться с предметом обсуждения заранее, например, запросив предыдущие документы и т. п.

Вопрос о необходимости раскрытия информации и уведомления участников на ранних стадиях в качестве важнейших мер совершенствования консультационного процесса рассматривается в пунктах 32, 35 и 65.

4 Мапуту, Мозамбик Одним их основных препятствий на пути обеспечения эффективного взаимодействия с ОГО является языковой барьер. Документы Всемирного банка необходимо переводить на португальский язык. В отношении представленных на обсуждение документов, на которые необходимо получить отклик от мозамбикцев, Банк не должен исключать возможности их перевода на более доступный язык, включая региональные языки.

В пунктах 34 и 75 обсуждается необходимость усиления транспарентности и раскрытия информации. В пунктах 26 и 75 указывается на необходимость перевода документов на местные языки. Недавно Банк принял новую концепцию осуществления этих мер.

5 Мапуту, Мозамбик Что касается трехсторонних отношений (описываемых как нечто неоднозначное) между правительством, Банком и ОГО, то Всемирному банку следует применять более инклюзивный подход, чтобы добиться качественного обсуждения проблем. Например, необходимо обеспечить, чтобы в некоторых встречах принимали участие как представители правительства, так и ОГО. Это позволит избежать так называемого "эффекта пинг-понга", при котором правительственные чиновники в диалоге с ОГО сваливают вину за свои неудачи на плохую политику Всемирного банка, а ОГО в дискуссиях с Банком обвиняют во всем правительство. Такая ситуация не способствует искренней и качественной дискуссии.

Трехсторонние отношения между правительством, гражданским обществом и Банком обсуждаются в пунктах 40 и 56. Банк способствует взаимодействию между правительством и ОГО, а также напрямую участвует в диалоге и консультациях с ОГО, как показано в пунктах 21–26.

6 Мапуту, Мозамбик Разрыв в знаниях между африканскими ОГО и их партнерами на Западе можно преодолеть при помощи Всемирного банка. Банк мог бы предоставить свои технические возможности (Интернет, видеоконференции и пр.) для содействия

Факт отсутствия единого игрового поля для ОГО Юга и Севера отмечается и обсуждается в пунктах 8 и 73. В пунктах 24 и 74 указывается, что Банк может сыграть существенную роль в создании условий, благоприятствующих взаимодействию с




постоянному обмену информацией между ОГО и НПО по всему миру. Эта идея отвечает потребности в создании всемирного консультационного форума. Такой форум мог бы принести много пользы, так как в большинстве случаев правительства развивающихся стран, таких как Мозамбик, неохотно посвящают ОГО в свою политику. Очень часто местным НПО отказывают в доступе к политическим документам правительства. Единственный способ получения доступа к таким документам – через посредство зарубежных НПО.

гражданским обществом. Создание единого консультационного форума нежелательно, однако Банк в экспериментальном порядке изучает множество новых способов проведения консультаций с ОГО на глобальном и национальном уровне, о чем говорится в пунктах 64 и 65.

7 Мапуту, Мозамбик Студенческая ассоциация хотела бы знать, какова политика Банка в отношении студентов в целом и в частности – в отношении студенческих организаций в Африке.

О растущем внимании Банка к взаимодействию с молодежью говорится в резюме на стр. iv, а также в пунктах 12, 16, 23, 54, 58 и 59. Молодежь и молодежные организации представляют собой важную группу гражданского общества, которая должна иметь право голоса в диалоге и принятии решений по проблемам развития на глобальном и национальном уровнях.

82

Вашингтон, федеральный округ Колумбия

Местонахождение




В документе поднимается много важных и своевременных вопросов и отмечаются недавние положительные изменения в отношениях между Банком и гражданским обществом. Например, благодаря политике в отношении раскрытия информации Банк предоставляет больше сведений, а процесс ПРСП открывает гражданскому обществу дополнительные возможности для высказывания. Однако в Банке по-прежнему существует ряд препятствий и противодействий. Проекты документов все еще не распространяются в такие сроки, которые делали бы возможным информированное участие и принятие решение организациями гражданского общества. Качество участия по-прежнему остается большой проблемой, а само участие влечет огромные операционные издержки. ОГО ставят под вопрос некоторые недавние изменения в политике Банка и результаты собственного участия. Многим организациям гражданского общества хотелось бы, чтобы проблемы, обозначенные в документе, решались незамедлительно, а противодействия были устранены. Никто не заинтересован в бесплодной работе.

В пунктах 32–34, 65 и 75 рассматривается проблема недовольства ОГО ограничениями в доступе к информации, а также необязательность и неровное качество консультаций. Первоочередная мера, предложенная в пункте 65, заключается в создании в рамках Банка координационного центра/консультационной службы для решения некоторых из этих проблем. В документе также предусмотрены дополнительные меры по расширению доступа к информации и повышению прозрачности.


Почему в документе рассматривается только семь основных вопросов, в то время как обозначено гораздо больше проблем?

Вопросы, выбранные в качестве первоочередных, это те, по которым в руководстве Банке был достигнут консенсус и можно продвигаться вперед. Первоначально в документе не предлагалось никаких конкретных действий, однако в ходе внутренних дискуссий было достигнуто общее согласие выделить 10 мер в качестве приоритетных (пункты 62–73), в то время как остальные варианты еще будут обсуждаться Советом директоров, управляющими или сотрудниками в зависимости от ситуации.


Банк должен признать, что описанные в документе повестка дня и вопросы представляют точку зрения исключительно Банка и отличаются от проблем, которые интересуют ОГО. Организации гражданского общества имеют собственное представление о процессе, повестке дня и характере взаимодействия с Банком, отличающееся от того, как они изложены в документе.

Нельзя не согласиться, что документ адресован, в первую очередь, внутренней аудитории Всемирного банка, на что сразу же указывается в пункте 1. Доклад построен вокруг вопросов и положений повестки дня, предназначенных в первую очередь для внутреннего обсуждения. Однако во многих случаях анализ и рекомендации отражают взгляды и концепции организаций гражданского общества, собранные на протяжении последних лет.


Уже имеются конкретные результаты других дискуссий и процессов, например, САПРИ, Всемирной комиссии по плотинам, АДО и др., требующие конкретных действий. Будут ли эти предложения учтены в документе?

СКС представляет собой единственный предложенный механизм, в рамках которого будут углубленно рассматриваться и решаться вопросы взаимодействия Банка и гражданского общество, однако и этот процесс представляет собой переходную ступень. Одна из основных идей документа заключается в том, что некоторые из текущих процессов и в самом деле закончились разочарованием. В пункте 33 конкретно называются САПРИ, ВКП и АДО,




а в пунктах 53, 56, 60, 62, 63 и 77 указывается на разрыв в ожиданиях.


Организации гражданского общества разочарованы взаимодействием со Всемирным банком. Какие последствия имели их высказывания, и будут ли соответствующие перемены?

Понятие "утрата доверия к процессу консультаций" обсуждается в пунктах 32, 33, 55 и 64. Примеры того, как мнения гражданского общества повлияли на выработку политики или принятие других решений, приводятся в пункте 57.


Аналогичный комплекс проблем существует в США на федеральном уровне. Имеет смысл обратить внимание на решения, принятые администрацией США, и решить, может ли Банк применить их к своей ситуации.

Принято на заметку.


Основная проблема, с которой сталкиваются ОГО, заключается не в количестве консультаций, а в том, как их мнения учитываются в политике Банка. Каким образом Банк рассчитывает показатели участия ОГО? В документе упоминаются порядок рассмотрения жалоб, система раннего оповещения Банка и система премирования и стимулирования персонала. Все это очень важно. Необходима эффективная система вознаграждения и отчетности персонала.

Бытующая в Банке необязательность в подходе к консультациям рассматривается в пунктах 32–34, 53, 56, 65 и 73. Анализ принятого в Банке метода деловой деятельности, включая стимулирование персонала, приведен в пункте 76.


Консультировались ли авторы документа с участниками акций протеста в отношении содержания соответствующего раздела доклада? В документе ничего не говорится о кампаниях протеста в странах Юга, и недостаточно полно раскрыты причины возникновения таких кампаний. Прошло уже четыре года с момента начала процесса ПРСП, но основные вопросы политики так и не решены, в том числе проблема легитимности.

Настоящий документ был помещен на сайте Банка по вопросам гражданского общества www.worldbank.org/civilsociety в конце октября 2003 года, и комментарии организаций гражданского общества и других заинтересованных сторон поступали до конца февраля 2004 года. Целевая группа по вопросам гражданского общества также предложила представительствам Всемирного банка в различных странах провести письменные обсуждения документа с ОГО, расположенными в этих странах. В разделе 6 рассматриваются выступления ОГО против Банка и анализируются их причины. См. пункты 47–60.


Заслуживает одобрения то, что в документе рассматриваются трехсторонние отношения между Банком, организациями гражданского общества и правительством, а также протесты в странах Юга. Однако Банку следует принять решение относительно своей официальной роли в этих трехсторонних отношениях, так как ОГО в настоящее время весьма не удовлетворены тем, что она никак не обозначена.

Сложности трехсторонних отношений между Банком, правительствами и организациями гражданского общества обсуждаются в пунктах 22–24, 40, 56 и 74.


Предлагаемые сроки дальнейшего обсуждения процесса СКС.

СКС упоминается в докладе в пунктах 25 и 64. Более подробную информацию о процессе СКС можно найти на сайте Банка, посвященном сотрудничеству с гражданским обществом www.worldbank.org/civilsociety.


Автор комментария рассказывает об опыте сотрудничества его организации с Банком и об отсутствии четких линий связи для отслеживания последующих действий в связи с инициативами, принятыми вместе с ОГО.

Целевая группа по вопросам гражданского общества и координационные центры Всемирного банка по вопросам гражданского общества как раз и существуют для налаживания взаимодействия с ОГО и контроля за последующими действиями.

12 Вашингтон, Существует неудовлетворенность в Сложности трехсторонних отношений между




федеральный округ Колумбия

отношении того, что Банк, сотрудничая с правительствами, тем не менее не может преодолеть нежелание правительств взаимодействовать с ОГО. С другой стороны, МФК и МИГА не состоят в таких отношениях с правительствами, которые могут создать препятствие для сотрудничества с ОГО. Однако, невзирая на прямые отношения с правительствами, сотрудничество этих учреждений с ОГО по-прежнему носит ограниченный характер. Возможно, следует пересмотреть тенденцию Банка перекладывать всю вину на правительства.

Банком, правительствами и ОГО рассматриваются в пунктах 22–25, 40 и 56. В пунктах 76 и 80 признается существование разногласий между Банком, МФК и МИГА


В отношении СКС необходима координация деятельности групп гражданского общества. Прежде, чем присоединиться к этому процессу, гражданскому обществу следует пройти через легитимный процесс широкого участия с тем, чтобы решить, нужно ли ему участвовать в нем или нет. Подотчетность – это ключевой вопрос в принятии решения о том, следует ли ОГО участвовать в СКС или нет. Это еще один механизм взаимодействия, при том, что многие другие ни к чему не привели. Автор комментария отметил, что вопрос представительности СКС обсуждался его членами уже на первом заседании.

Комитет упоминается в пунктах 25 и 64 настоящего документа, а дополнительную информацию можно найти на сайте Банка по вопросам гражданского общества www.worldbank.org/civilsociety.


Сообщество инвалидов принимает весьма ограниченное участие в дискуссиях и консультациях.

В пунктах 32, 44, 59, 73 и 76 признается, что процесс консультаций должен носить более всеобъемлющий и адресный характер. Сообщество инвалидов – это пример новой целевой группы для Банка, что подтверждается назначением должности координатора по вопросам нетрудоспособности.


Может ли Банк составить официальные письменные требования к процессу консультаций с ОГО при подготовке ССС? Этот процесс должен быть полностью транспарентным с тем, чтобы ОГО и общины, затронутые проектами Всемирного банка, могли знать, кто конкретно отвечает за определенные решения.

Конкретное предложение сделать упор на участии гражданского общества в подготовке, мониторинге и оценке ССС высказано в пункте 72.


В настоящей дискуссии упущен некий основополагающий момент, и все из-за того, что Банк полагает, будто участие гражданского общества – это его привилегия, а не право. В документе отсутствует понятие права на участие и на информацию.

Цель настоящего документа – описать последние тенденции и качество взаимодействия между Всемирным банком и ОГО. Именно в вопросе прав человека проявилось некоторое напряжение в отношениях между Банком и ОГО. В документе признается, что по этому вопросу многие ОГО просили Банк высказаться более открыто. Продолжается широкомасштабное обсуждение роли Банка в защите прав человека, но этот вопрос не является предметом рассмотрения настоящего доклада. Банк считает, что участие гражданского общества является важным элементом усилий по расширению прав и возможностей населения и эффективности деятельности в области развития.