Успесите и неуспесите на претпристапната политика на ЕУ за балканскиот регион:

Поддршка за граѓанското општество

10 септември 2009

 

Извршно резиме Поддршката за граѓанското општество како дел од процесот и политиката за проширување на ЕУ не е новина. Всушност, таа претставува дел од процесот за проширување на ЕУ од деведесеттите години, кога Европската Унија обезбеди поддршка за земјите од Централна и Источна Европа (ЦИЕ) за основање и развој на граѓанското општество под покровителство на инструментот ФАРЕ. Меѓутоа, на Балканот развојот на граѓанското општество презеде нова улога, бидејќи Европската комисија направи тоа да биде еден од клучните реформски приоритети на политиката за проширување на ЕУ. Оваа појава не се случи преку ноќ. Напротив, тоа беше постепен процес, при што беа воведувани мерки како одговор на придобивките што беа постигнати со текот на процесот. Започнувајќи со Хрватска и со Турција во 2005 г. и проширувајќи се на целиот Западен Балкан во 2006 г., ЕУ не започна да дава поддршка само за зголемување на комуникацијата и соработката меѓу земјите членки на ЕУ и земјите кандидатки (граѓански дијалог), туку исто така започна да се фокусира и на зајакнување на улогата на граѓанското општество во процесот на демократизација и помирување што се одвиваше во овие земји. Овие нови приоритети беа вградени во Стратегијата за проширување од 2007 г., во која една од приоритетните области на Европската комисија во рамките на политиката за проширување на ЕУ беше развојот на граѓанското општество и граѓански дијалог. Доказ за ова беше создавањето на Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор (ЦСФ) во рамките на Инструментот за претпристапна помош (ИПА) уште истата година. Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор требаше тројно да ја зголеми финансиската поддршка за граѓанското општество во периодот 2008-2010 во споредба со периодот 2005-2007. Како од ИПА, така и од ЦСФ се очекуваше да биде конципиран врз основа на научените лекции од поддршката обезбедена од страна на ФАРЕ и КАРДС за развој на граѓанското општество. Гледајќи го процесот на интеграција во ЕУ како една од главните движечки сили за реформи, а бидејќи најавената финансиска помош преку Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор ја прави Европската комисија, главниот финансиски поддржувач на граѓанското општество во балканските земји, овој документ ќе истражи дали концептот на ИПА и особено на новиот Инструмент ќе придонесе за зајакнато граѓанско општество во Западен Балкан и со тоа ќе го придвижи процесот на пристапување на регионот преку обезбедување поттик за понатамошни реформи. Се истражува и дали може да се очекува дека граѓанското општество ќе биде алката што недостасува во адресирањето и на зголемената вознемиреност во земјите членки од процесот на проширување (преку граѓански дијалог, контакти меѓу луѓето итн.) и на внатрешните проблеми во земјите кандидатки (преку зголемен притисок и вклучување во креирањето политики и одлучувањето). Дали ИПА, како најнов и најсовремен претпристапен инструмент навистина се повикува на лекциите од претходните проширувања, како што често се наведува, особено во однос на Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор? Бидејќи ИПА и ЦСФ сè уште се наоѓаат во раната фаза од нивното спроведување, овој документ, секаде каде што е тоа можно, се осврнува на искуството од нивното спроведување. Во документот се доаѓа до заклучок дека концептот и спроведувањето на Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор ги изневерило надежите и во однос на негативните научени лекции од времето на периодите на ФАРЕ и КАРДС, кога поддршката за граѓанското општество била водена од процесот на пристапување, наместо од вистинските потреби и очекувањата на локалните актери на граѓанското општество за поддршка на нивните напори во локален контекст. Комисијата ја задржа заложбата за утростручување на финансиската поддршка за развој на граѓанското општество, но треба да се подобри сопственоста и одржливоста, преку вклучување на локалните ГО во конципирањето и спроведувањето, како и барањето владите да бидат одговорни за развојот на граѓанското општество и граѓанскиот дијалог како критериуми за пристапување.

2  

 

Спроведувањето на Принципот на партнерство во склоп на ИПА, што се очекува да го подобри вклучувањето на ГО во дизајнот и спроведувањето на Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор и генерално на проектите на ИПА, уште не е целосно спроведен. Процесот на консултации е претежно формален, доцни во процесот на одлучување и создава магичен круг каде и локалните ГО и Комисијата (или владите) стануваат фрустрирани и не успеваат да го трансформираат во корисен процес на размена за проблемите и решенијата. Во моментов се работи на конципирање на Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор за 2010 г. Истовремено, Комисијата ги ревидира Правилата за спроведување на регулативата ИПА, што овозможува додефинирање на принципот за партнерство со цел детално да се изложат очекувањата и рамката за неговото спроведување. Во овој документ се даваат десет препораки за начините на кои е можно да се оствари тоа.

3  

 

Содржина

I. ВОВЕД ....................................................................................................................................................... 5 II. ДАЛИ СЕ НАУЧЕНИ ЛЕКЦИИТЕ ОД ПРЕТХОДНОТО ПРОШИРУВАЊЕ? ....................... 6 III. ГРАЃАНСКОТО ОПШТЕСТВО ВО ЗАПАДЕН БАЛКАН – МЕЃУ ДОНАТОРСКА

ЗАВИСНОСТ И ЛОКАЛНА СОПСТВЕНОСТ .............................................................................. 9 IV. ИПА И НАУЧЕНИТЕ ЛЕКЦИИ ОД ПРЕТХОДНИТЕ ПРОШИРУВАЊА ........................... 12 V. СТРУКТУРА НА ИПА ЗА ПОДДРШКА НА ГРАЃАНСКИОТ СЕКТОР – ПРАШОК ЗА

ПЕРЕЊЕ ИЛИ ЕФЕКТИВНА ПОДДРШКА ЗА ГРАЃАНСКИОТ СЕКТОР ВО ЗАПАДЕН

БАЛКАН ............................................................................................................................................... 15 VI. ПРИНЦИПОТ НА ПАРТНЕРСТВО – МОЖНОСТ ЗА ЕФЕКТИВНО ГРАЃАНСКО

ОПШТЕСТВО ..................................................................................................................................... 19 VII. 10 ПРЕПОРАКИ ЗА ЕФЕКТИВНА ПОДДРШКА ЗА РАЗВОЈОТ НА ГРАЃАНСКОТО

ОПШТЕСТВО ВО ЗАПАДЕН БАЛКАН ....................................................................................... 22  

Под менторство на Европската иницијатива за стабилност (ЕИС) и со поддршка на Институтот отворено општество (ИОО)

4  

 

I. ВОВЕД Поддршката за граѓанското општество како дел од процесот и политиката за проширување на ЕУ не е новина. Преку поддршката за основање граѓански фондации во деведесеттите години во повеќето земји од Централна и Источна Европа (ЦИЕ), поддршката за развој на граѓанското општество претставуваше дел од процесот за проширување на ЕУ. На Балканот, поддршката за граѓанското општество веќе беше дел од процесот за стабилизација и обнова поткрепен со програмата КАРДС. Меѓутоа, на Балканот развојот на граѓанското општество за првпат стана еден од клучните реформски приоритети на политиката за проширување на ЕУ. Овој развој на настаните не се случи преку ноќ. Пристапот беше еволутивен во смисла на географијата и делокругот. За првпат беше адресиран во јуни 2005 г. и беше насочен кон Турција и кон Хрватска преку комуникето1 на Европската комисија со која се промовира зајакнување на граѓанскиот дијалог, а потоа во јануари 2006 г. беше проширен на целиот Западен Балкан. Иако на почетокот поддршката беше дефинирана како поддршка за подобра комуникација во однос на процесот за проширување и взаемно разбирање меѓу земјите членки на ЕУ и земјите кандидатки, подоцна беше проширен на зајакнување на улогата на граѓанското општество во процесот на демократизација и помирување. Овие две цели кулминираа во Стратегијата за проширување во 2007 г., каде развојот на граѓанското општество и граѓанскиот дијалог на Западен Балкан беа ставени како еден од клучните реформски приоритети на Европската комисија во рамките на политиката за проширување на ЕУ. Во согласност со новата Стратегија за проширување од 2007 г., Инструментот за претпристапна помош (ИПА) требаше да обезбеди дополнителни ресурси за поддршка на конкретни мерки за овој нов стратешки приоритет. Подоцна, истата година, беше најавена новата Структура за поддршка на граѓанскиот сектор (ЦСФ). ЦСФ претставуваше конкретизирање на приоритетната поддршка за развој на граѓанското општество и граѓанскиот дијалог од страна на ЕУ. Според Европската комисија, финансиската поддршка достапна со ЦСФ требаше тројно да се зголеми во периодот 2008-2010 во споредба со периодот 2005-2007, кога поддршката за граѓанското општество од страна на Комисијата изнесуваше 27 милиони евра. Дополнително, за првпат во инструментот ИПА беше вграден Принципот на партнерство, што предвидуваше вклучување на актерите на граѓанското општество во програмирањето, спроведувањето и евалуацијата во рамките на своите политики и програми. И финансиската поддршка и воспоставувањето на формалната обврска за консултации со граѓанското општество ги зголемија очекувањата на локалните актери на Балканот во однос на важноста и вредноста на новиот инструмент ИПА и поддршката што таа би ја обезбедила за нивната тековна работа за процесот на демократизација и реформи во нивните земји. Во земјите членки на ЕУ, новиот приоритет на поддршката за граѓанското општество беше засегнат од зголемениот скептицизам во однос на понатамошното проширување како последица на внатрешната институционална дебата во ЕУ и глобалната економска криза, но и како резултат на бавниот напредок во клучните области од пристапувањето, како функционирањето на демократските институции, правосудните реформи, владеењето на правото и слично, во земјите на Западен Балкан. Гледајќи го процесот на интеграција во ЕУ како една од главните движечки сили за реформи и бидејќи најавената финансиска помош со Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор ја прави Европската комисија главниот финансиски поддржувач на граѓанското општество во балканските земји, овој документ ќе истражува дали концептот на ИПА и особено на новата Структура ќе придонесе за зајакнато граѓанско општество во Западен Балкан и со тоа ќе го придвижи процесот на пристапување на регионот преку обезбедување поттик за понатамошни реформи.                                                             1 COM (2005) 290, 29 јуни 2005.

5  

 

Ќе се истражува и дали може да се очекува дека граѓанското општество ќе биде алката што недостасува во адресирањето на зголемената вознемиреност од проширувањето во земјите членки (преку граѓански дијалог, контакти меѓу луѓето итн.) и внатрешните проблеми во земјите кандидатки (преку зголемен притисок и вклучување во креирањето политики и одлучувањето). Дали ИПА, како најнов и најсовремен претпристапен инструмент навистина се повикува на лекциите од претходните проширувања, како што често се наведува, особено во однос на Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор? Бидејќи ИПА и ЦСФ сè уште се наоѓаат во раната фаза од нивното спроведување, овој документ, секаде каде што е тоа можно, ќе се осврне на искуството од нивното спроведување. II. ДАЛИ СЕ НАУЧЕНИ ЛЕКЦИИТЕ ОД ПРЕТХОДНОТО ПРОШИРУВАЊЕ? Поддршката за граѓанското општество не е ништо ново во генералната политика на Европската комисија (ЕК) или во политиката за проширување. Првото искуство со таквата поддршка датира уште од времето на политиките за проширување насочени кон поранешните комунистички држави во ЦИЕ, преку инструментот ФАРЕ2. Оваа поддршка на граѓанското општество беше новитет бидејќи во претходните рунди на проширување не постоеше таква потреба. Меѓутоа, со текот на времето се јави потреба за вклучување на граѓанското општество, со цел земјите поефективно да ги исполнат Копенхашките критериуми за членство во ЕУ, а не само за развој на граѓанското општество, коешто не постоеше во комунистичкиот режим. Затоа, пристапот применет во рамките на инструментот ФАРЕ во суштина беше воден од процесот на пристапување, а не од потребата. Овој пристап на ФАРЕ главно се состоеше од воспоставување и поддршка на национални фондации за развој на граѓанското општество3, кои се грижеа за потребите за развој на граѓанското општество во секоја земја и ги префрлаа средствата од грантовите за активностите на граѓанското општество. Таквата поддршка, иако не беше единствена4, од 1993 г. беше раководена од Европската фондација за човековите права5 и 70 % од буџетот беше посветен за развој на граѓанското општество под ФАРЕ. Затоа, пристапот за ФАРЕ беше доминантно фондациски пристап. Во него беа идентификувани две главни слабости или научени лекции. Прво, обемот на финансиска поддршка беше прилично мал во однос на пожелноста да се направи темелна промена во односот меѓу јавниот сектор, приватниот сектор и граѓаните.6 Ова значеше дека зајакнатиот граѓански сектор не можеше да игра еднаква улога во споредба со јавниот и приватниот сектор во секоја држава. На пример, вкупната помош преку ФАРЕ меѓу 2000 и 2002 г. за граѓанските програми беше проценета на околу 55 милиони евра. Просечно тоа е 1-2 милиони евра годишно за секоја земја или 2 % од вкупниот буџет на ФАРЕ7. Второ, недостасуваше поврзаност меѓу различните приоритети, програми и буџетски ставки за поддршка на граѓанскиот сектор за развивање на капацитетот и можноста да игра посуштинска улога во процесот на пристапување кон ЕУ. Ова резултира со недоволна можност на владите да ја преземат финансиската поддршка по проширувањето и да воспостават правно и финансиско опкружување, што ќе биде поволно за одржливоста на секторот. Накусо, пристапот беше исклучиво ориентиран

                                                            2 Полска и Унгарија: Помош за реструктуирање на нивните економии, програма ФАРЕ. 3 На пример, такви фондации беа основани во Полска, во Унгарија, во Романија и во Бугарија. 4 Другите се: ад хок проект (10 %) и микропроекти (20 % од помошта на ФАРЕ за граѓанско општество, соодветно). Abele, Christina: “Civil Society Assistance in Central and Eastern Europe: The Cases of Poland and Slovakia” (2006), стр. 153. 5 Денес постојат малку информации за оваа фондација, но Фондацијата беше поддржана од Европската комисија и раководеше со фондови на програмите на ЕУ за човекови права и развој на граѓанското општество. 66 “Supporting Enlargement-What Does Evaluation Show? Ex Post Evaluation of PHARE Support Allocated between 1999-2001 with Brief Review of post-2001 Allocations, Consolidated Summary” (2007), стр.24. 7 Abele, Christine, 2006, стр.155.

6  

 

кон краткорочни и среднорочни потреби за процесот на пристапување, при што многу малку внимание им беше посветено на долгорочната одржливост на интервенцијата и инвестициите од страна на ЕУ.

Поддршка на ФАРЕ за земјите од ЦИЕ Првите години по 1989 г., ФАРЕ не вклучуваше проекти со специјален фокус на демократијата и граѓанското општество. Во 1991 г. беше едноставно наведено дека помошта на ФАРЕ содржи генерална заложба за признавање на вредноста на невладините организации за време на спроведувањето на проектите на ФАРЕ. Во 1992 г. беше лансирана специјалната Програма на ФАРЕ за демократија на иницијатива на Европскиот парламент со цел да се „спротивстави на фактот дека вниманието и помошта од Запад се пред сè насочени кон создавање пазарни економии во земјите од регионот на ЦИЕ“8. Програмата имаше за цел да даде поддршка на формирањето политички и граѓански институции од пресудно значење за постигнување политички консензус и стабилност. Меѓу 1992 и 1997 г., програмата финансираше демократски инцијативи во вредност од 56 милиони ЕКУ. Иако Програмата за демократија не беше дизајнирана исклучиво како програма за граѓанско општество, во пракса главната цел беше поддршка на актерите на граѓанското општество, односно НВО. Исто така, евалуацијата на Програмата на ФАРЕ за демократија спроведена во 1997 г. откри дека најголемиот дел од реализираните проекти спаѓал во категоријата „развој на НВО“ (46 %). Другите програми што вклучуваа повеќе земји, имено ФАРЕ НВО и програмата ЛИЕН, кои започнаа во 1992 и во 1993 г. соодветно и Програмата наФАРЕ за партнерство, која започна во 1992 г., обезбедија поддршка за развојот на граѓанското општество. Исто така, помошта за граѓанското општество често беше дел од националните програми на ФАРЕ договарани меѓу владите корисници на помошта и Комисијата (како што, на пример, беше случајот со Бугарија во 1996 г.; Програмата за граѓански дијалог ја исполни истата функција во Полска уште во 1992 г.). Целите на програмите за граѓанско општество на ФАРЕ биле „да се зајакне капацитетот на водечките институции и да им се помогне да го прошират опсегот на нивните активности, зголемувајќи ја нивната самоувереност и зајакнувајќи го нивното учество во општеството и нивната поддршка за НВО”9. Накратко, програмите беа фокусирани на некои водечки НВО, чија цел беше унапредување на развојот на граѓанското општество. Средствата главно беа дистрибуирани од специјално основани, квазинезависни фондови, како Фондот за соработка во Полска и фондациите за развој на граѓанското општество во Словачка, во Бугарија или во Романија.10

Истовремено, на Балканот, кој беше погоден од конфликти на крајот од деведесеттите, беше дизајниран инструментот КАРДС11, каде како појдовна точка беше искористен фондацискиот пристап на ФАРЕ за обезбедување поддршка и развој на граѓанското општество. Меѓутоа, ове не беше ниту систематски пристап ниту пристап што беше прифатен од страна на локалните граѓански организации (ГО). Исто така тоа (сè уште) не беше пристап насочен кон пристапување во Унијата, туку кон стабилизација и обнова. Во тоа време беше формирана Фондација за граѓанско општество на Косово, додека во Македонија локалните граѓански лидери го отфрлија таквиот план. За тоа колку овој пристап им изгледал чуден и туѓ на некои од локалните актери сведочи една раководителка на програми за граѓанско општество од Македонија во Европската агенција за реконструкција12, која објаснува дека додека читала за таквиот пристап во                                                             8European Commission: Final Report: Evaluation of the PHARE and TACIS Democracy Programme 1992-1997. Prepared by ISA Consult, European Institute, Sussex University, GJW Europe, Brighton, Hamburg, November 1997, стр. 2. 9 European Commission: The PHARE Programme: An interim evaluation, 1997, p 53. 10 Кусата анализа беше направена врз основа на дисертацијата на Abele, Christina: Civil Society Assistance in Central and Eastern Europe: The Cases of Poland and Slovakia (2006), p. 152-167. 11 КАРДС е кратенка за Програма за помош на заедниците за обнова, развој и стабилизација. 12 ЕАР беше одговорен за раководење со проектите на КАРДС во Македонија, во Србија, во Црна Гора и во Косово меѓу 2003 и 2008 г.

7  

 

Стратешкиот документ за земјата, í изгледало дека „е напишан од некој кој никогаш не стапнал во земјата.“13

Компонента на КАРДС за демократска стабилизација во милиони евра (распределби)

Земја 2002 2003 2004 2005-2006 ВКУПНОАлбанија 1 1 2,5 4 8,5 Босна и Херцеговина 25 20,5 7,5 5 58 Хрватска 3 3,7 3,8 / 10,5 Косово 9,8 5 4 6 24,8 Црна Гора 0,5 1,5 2,5 6 10,5 Македонија 3 3 3 2 11 Србија 9,5 24 21 28,5 83 Регионално 7,6 5 0 1,95 14,55 Вкупна распределба 59,4 63,7 44,3 53,45 176,35 Извор: Генерален директорат за проширување, финансиска статистика на КАРДС, http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financial-assistance/cards/statistics2000-2006_en.htm (Последна посета 25 август 2009).

Со овој пристап, двете главни слабости беа пренесени од ФАРЕ во пристапот на КАРДС за граѓанско општество. Прво, во однос на обемот, помошта за граѓанско општество со КАРДС беше слична или малку повисока од онаа во земјите на ФАРЕ. Меѓутоа, поддршката за граѓанските активности во многу случаи се осврнуваше на последиците од војните, а не само поддршка за процесот на демократизација и пристапување. Целокупната поддршка за Компонентата за демократска стабилизација (што вклучуваше поддршка за граѓанското општество, но исто така и за медиумите, меѓуетничките односи, бегалците и внатрешно раселените лица) во периодот 2002-2006 изнесуваше 176,35 милиони евра или8 % од целокупната помош на КАРДС во периодот 2002-2006. Меѓутоа, ако строго се анализира само поддршката за развој на граѓанското општество во Косово, во Македонија, во Црна Гора и во Србија, биле склучени договори за само 29,5 милиони евра или 2 % од помошта.14 Како и во земјите на ЦИЕ под ФАРЕ, и тука просечно 1-2 милиони евра годишно во секоја земја беа ра спределени за активности за развој на граѓанското општество. Оваа ситуација постоеше и во ИПА, но само во 2007 г. пред да биде воведена Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор.

                                                            13 Интервју направено на 1 јули 2008 г. 14 Во пресметката се вклучени само Македонија, Црна Гора, Косово и Србија. Тука се дадени точните бројки на договорените грантови и услуги.

8  

 

Поддршка на КАРДС за граѓанскиот сектор 2002-2006 во милиони евра (договорени, ЕАР

31.12.2008) Земја ВКУПНО Косово 5,3 Македонија 8,2 Црна Гора 1,9 Србија 14,1 Вкупна распределба 29,5

Извор: ЕАР, Доделени договори, http://ec.europa.eu/enlargement/archives/ear/home/default.htm (Последна посета на 25 август 2009).

Второ, како што веќе беше идентификувано во евалуацијата на ЕК на помошта за граѓанското општество во земјите на ЦИЕ, така и евалуацијата на пристапот на КАРДС за граѓанското општество покажа дека има краткорочна ориентација, недоволно мерки за одржливост за периодот откога ќе заврши помошта на Комисијата. Евалуацијата на финансирањето раководено од Европската агенција за реконструкција покажала дека „краткорочните, еднократни грантови, со вкупно траење на програмата од три години можеби биле соодветни за проектите за обнова, но тие не биле погодни за развивање подолгорочен капацитет за развој на граѓанското општество или за промовирање етничка толеранција. И за двете се потребни континуирани инвестиции, бидејќи промените се бавни, долгорочни, провизорни и често непредвидливи“.15 Иако се забележани одредени успешни приказни со ад хок евалуацијата на регионалните програми на КАРДС од декември 2008 г., овие проекти биле успешни и покажале изгледи за одржливост заради фактот што биле „локален феномен; водени од проблемите, потребите и приоритетите на внатрешните, а не од оние на надворешните засегнати страни, како ЕК.“16 III. ГРАЃАНСКОТО ОПШТЕСТВО ВО ЗАПАДЕН БАЛКАН – МЕЃУ ДОНАТОРСКА

ЗАВИСНОСТ И ЛОКАЛНА СОПСТВЕНОСТ Историски гледано, граѓанското општество во Западен Балкан17 по Втората светска војна се развивало на сличен начин во сите земји. Освен спортските и културните здруженија, постоечките ГО биле под контрола на Комунистичката партија. По распадот на Југославија и падот на комунистичкиот режим во Албанија, транзицијата донесе бум во бројот на ГО базирани на потребата да се развие демократски и партиципативен систем и да се одговори на последиците од војната, слабиот економски развој и сиромаштијата. Доколку се направи структурна споредба врз основа на истражувањето за Индексот на граѓанско општество (ИГО)18, секторот во целиот регион се карактеризира со мало учество на граѓаните, пр.

                                                            15 Lessons-learned to Lessons-applied: Dissemination of Results from Evaluations Conducted by the European Agency for Reconstruction within Main Areas of EC Support to Beneficiary Countries under the CARDS programme 2000 – 2008, 2008, p. 28. 16 Ад хок евалуација на Регионалните програми на КАРДС за Западен Балкан, завршен извештај – декември 2008, стр. 24. Проектот беше насловен како „Партнерство во акција – зајакнување на Мрежата за развој на граѓанското општество на Балканот“ и беше првиот Регионален проект на КАРДС предводен и спроведуван од локални ГО во регионот. 17 Составено од Албанија, од Босна и Херцеговина, од Хрватска, од Косово, од Македонија и од Србија. 18 Во 2006 г. беа објавени студиите ИГО за граѓанското општество во Хрватска, во Македонија, во Црна Гора и во Србија. Во моментов се спроведува истражување на ЦИВИКУС во Албанија, во Босна и Херцеговина и во Косово. Со

9  

 

највисоко е во Хрватска и во Србија, каде 35 % односно 47 % од граѓаните соодветно се членови на некоја ГО. Најголемиот дел од организациите се лоцирани во развиените урбани региони, а некои маргинализирани групи, како етничките, религиозните и сиромашните се недоволно застапени, особено во раководството на организациите. Организациите обично добиваат финансиски ресурси од донатори, додека поддршката од стопанскиот или од јавниот сектор е минимална. Споредба на развојот на граѓанскиот сектор во одбрани земји од Западен Балкан

Извор: ЦИВИКУС Глобално истражување за состојбата на граѓанскиот сектор: Том 1, V. Finn Heinrich (ed.), 2007. Граѓанскиот сектор е, исто така, изложен на опкружување што брзо се менува; од војни и етнички конфликти, до обнова и помирување, па сè до ориентација кон евроатлантските интеграции. Ситуацијата со финансирањето драматично се промени, од изобилство на надворешни донатори во постконфликтната деценија во средина на деведесеттите, до повлекување на донаторите од 2005 година наваму. Иако ова е знак за позитивно заздравување на регионот, локалните извори на финансирање (и јавни и приватни) сè уште не се достапни и културата на давање и активизам сè уште не се доволно развиени за да има секторот подлабоки корени, поддршка и позитивен имиџ во општеството. Тука ситуацијата е прилично слична со онаа во земјите на ЦИЕ и затоа потенцијалните слабости на поддршката од ЕК за граѓанското општество и тука се повторуваат. Во однос на нивното влијание врз процесите на креирање и спроведување на политиките, тоа е насочено кон обезбедување различни социјални услуги. Кога станува збор за следење на работата на владата и одговорноста за различни прашања, ГО имаат мал капацитет за извршување на овие функции. Истовремено, на многу организации им недостасуваат потребните ресурси, најмногу истражувачки капацитети за следење на буџетскиот процес. Истражувањето во повеќето држави покажува дека постои ограничено социјално влијание, што се базира на зајакнување на граѓаните и задоволување на нивните социјални потреби, особено потребите на маргинализираните групи. Иако досега зависноста од надворешното финансирање беше предуслов за одржување на работата за развој на секторот, потребата за поттикнување на реформите и нивно ефективно спроведување во контекст на евроатлантските интеграции ги зголеми очекувањата на надворешните актери од секторот за да придонесе за овие процеси. Во домашни рамки, недоволната култура на давање и филантропија, заедно со сиромаштијата, моменталниот недоволен социо-економски развој и                                                                                                                                                                                                 индексот се мерат 4 димензии (карактеристики) на граѓанското општество: структура, опкружување, вредности и влијание за секоја земја на скала од 0 (најмалку) дo 3 (најмногу) – видете ја табелата на страницата 10.

10  

 

најновите ефекти од глобалната економска криза, што сè уште не го достигнала својот врв во некои од земјите од регионот, се преведува во сè помала финансиска поддршка со која ГО може да ги финансираат нивните активности. Конечно, базичното овозможувачко опкружување во однос на законските и финансиските одредби за развој на силен и независен граѓански сектор постои само во некои земји (пр. Хрватска, Босна и Херцеговина, Црна Гора, Македонија) каде предизвикот сега лежи во целосно спроведување, додека во други сè уште нема политичка волја за изработка на основни и функционални закони (пр. Србија, Албанија, Косово). Затоа, финансиската поддршка од Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор и Принципот за партнерство во склоп на ИПА со кои се воспоставува формална обврска за консултации со граѓанското општество ги зголеми очекувањата на локалните актери на Балканот за важноста и вредноста што новиот инструмент ИПА ќе ги има за поддршка на нивната тековна работа во процесот на демократизација и реформи во нивните земји. Секој сектор има свои сопствени пионерски и водечки ГО, кои работеле на развој и поддршка на секторот, притоа фокусирајќи се на градење на внатрешните капацитети и професионалност, вмрежување на секторско ниво и развивање на односите со владата, спротивставувајќи се на слабостите идентификувани во истражувањето за Индексот на граѓанско општество. Во Србија, каде ГО работат според законодавството од 1982 и од 1990 г.19, Граѓанските иницијативи ја предводеа иницијативата за развој на современ закон за ГО и се коосновачи на Федерацијата на НВО во Србија (ФЕНС) со 550 членки. Во Црна Гора, Центарот за развој на НВО (ЦРНВО) го предводеше основањето на коалицијата „Соработка за заедничка цел“ во мај 2006 г., која ја иницира изработката на владината Стратегија за соработка со ГО, усвоена во јануари 2009 г. и Кодексот на однесување на ГО. ЦРНВО, исто така, го поддржуваше градењето капацитети на владиното Одделение за соработка со ГО и го предложи моделот Закон за транспарентност при подготовка и спроведување на националните законски акти во март 2007 г. Во Македонија, Македонскиот центар за меѓународна соработка (МЦМС) ги градеше капацитетите на ГО во различни сектори (пр. хендикепирани, жени, деца) и е основач на Граѓанската платформа за Македонија, водечката национална мрежа, што вклучува 30 водечки ГО во земјата. На сличен начин, МЦМС ја предводеше инцијативата што резултира со изработка на владината Стратегија за соработка со ГО во 2007 г. во консултација со актерите на граѓанското општество. Во Босна и Херцеговина, Центарот за промоција на граѓанското општество, исто така, беше предводник на формирањето на националната коалиција „Да работиме и да успееме заедно“ со над 300 ГО, кои ја предводеа изработката на Договорот за соработка меѓу Советот на министрите и граѓанскиот сектор. Само неколку од споменатите иницијативи кои се земени за пример демонстрираат дека водечките ГО ја препознале потребата за развој на основни институционални рамки и капацитети, не само во рамките на секторот, туку првенствено во однос на државните институции што се базирани на принципите на добро управување (пр. отвореност, учество, отчетност, ефективност и кохерентност). Само кога постојат силни државни институции, може да се развива силно граѓанско општество и демократија. Земајќи ги предвид иницијативите споменати претходно, достапните ресурси и капацитети, основата што досега ја изгради граѓанскиот сектор заслужува пофалба. Тоа обезбедува долгорочен одржлив пристап инициран и во сопственост на локалните актери. Меѓутоа, овие иницијативи започнаа да се преземаат од неодамна (во последните 5 до 8 години). Со цел да имаат долгорочна вредност, да бидат целосно спроведени во земјите каде што постојат и да бидат развиени таму каде што треба да бидат развиени, потребна е понатамошна стратешка поддршка во смисла на политичка волја и финансирање со цел да не се изгубат основата и досегашниот напредок. Освен во Хрватска, каде институционалниот систем е

                                                            19 Новиот закон беше донесен на 22 јули 2009 г. и ќе стапи во сила за три месеци. На ГО им беа потребни 8 години да го протуркаат законот и 4 предлог-закони.

11  

 

функционален, во другите земји ова е главно развиено под притисок на граѓанското општество, додека во однос на финансирањето, тоа претежно зависи од надворешните донатори. Иако развојот на граѓанското општество не беше и сè уште не е приоритетно прашање за засегнатите влади, ЕК го воведе како приоритетно прашањето во Стратегијата за проширување од 2007 г. под политичките критериуми за пристапување. Со повлекувањето на повеќето други донатори и со финансиската поддршка преку Структурата наменета за развој на граѓанското општество ставена на агендата за пристапување во 2007 г., ЕК станува главната одредница на темпото и модалитетите за понатамошен развој на граѓанскиот сектор во земјите од Западен Балкан и нивната врска со владата преку воведувањето на развојот на граѓанското општество како критериум за пристапување (иако неодреден). И додека граѓанскиот сектор во моменталната форма е прилично нов феномен засега развиван главно преку екстензивно надворешно (донаторско) влијание, досегашните податоци покажуваат дека одржливите стратешки организации за развој на граѓанското општество придонесуваат за зајакнати демократски институции и обезбедуваат модели и решенија за проблемите и грижите на обичните граѓани. Меѓутоа, втемелувањето на силен граѓански сектор како гаранција за демократијата сè уште треба да се случи, бидејќи вклучувањето преку доброволни активности и финансиската поддршка од граѓаните се прилично мали. Граѓанскиот сектор го сфаќа тоа, но останува прашањето дали го сфатиле тоа владите, како овозможувачки фактор, и Комисијата, како главна водечка сила за реформи со условот за пристапување. Дали ставањето приоритет на развојот на граѓанското општество во Стратегијата за проширување од 2007 г. и Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор ќе му овозможат на граѓанскиот сектор на Западен Балкан да се осврне на овие пресудни прашања за одржливоста на секторот и да ја надгради досега изградената основа, или тоа не е можно во областа како што е развојот на граѓанското општество, бидејќи не е идентификувано како дел од Acquis communautaire?  IV. ИПА И НАУЧЕНИТЕ ЛЕКЦИИ ОД ПРЕТХОДНИТЕ ПРОШИРУВАЊА Инструментот ИПА е најновиот претпристапен финансиски инструмент што ги опфаќа потенцијалните земји и земјите кандидатки од Западен Балкан и Турција во периодот 2007–2013. Тој е поткрепа на политиката за проширување на ЕУ како поддршка на земјите за приближување и пристапување кон ЕУ. Инструментот се базира на претходните искуства од проширувањето и алатките од претпристапните инструменти користени во претходните циклуси на проширување, особено во земјите на ЦИЕ и Романија и Бугарија, вклучувајќи ги ФАРЕ, ИСПА и САПАРД. ИПА, исто така, се базира на научените лекции од инструментот КАРДС што ги опфаќаше Западен Балкан и претпристапната поддршка за Турција. Специфичноста на проблемите во регионот, како градењето на државност и процесот на консолидација преку потребата за градење институции и поддршка за процесот за помирување како последица на конфликтите исто така беше земено предвид при неговото дизајнирање. ИПА е составен од 5 компоненти20, при што секоја од нив (освен I) опфаќа област што е пресудна за пристапувањето кон ЕУ и соодветствува на некои од внатрешните механизми на политиката на ЕУ, во која целосно ќе учествуваат земјите од Западен Балкан кога ќе í се приклучат на Унијата. Постојат две главни научени лекции од претходните проширувања. Првата е потребата да се справи со гломазните области, како реформа на судството и внатрешните работи и владеењето на правото колку што е можно порано во процесот на проширување. Без оглед дали земјата е

                                                            20 Компонента I е Помош за транзиција и градење институции, Компонентата II е Прекугранична соработка, што одговара на Регионалната политика на ЕУ, Компонентатата III е Регионален развој што соодветствува со Структурната политика на ЕУ, Компонентата IV е Развој на човечките ресурси, што одговара на Политиката за социјален фонд на ЕУ и Компонентата V е Рурален развој што кореспондира со Агрополитиката на ЕУ.

12  

 

потенцијална земја кандидат или земја кандидат, голем фокус е ставен на функционирањето на областите, како политиката и правосудството и прашањата за транспарентноста и функционалните регулаторни и надгледувачки механизми. Дополнително, напредокот што се мери во процесот на пристапување на Западен Балкан го надминува следењето на усвоената легислатива и првенствено е насочена кон ефективно и одржливо спроведување на легислативата. Втората лекција е дека реформите треба да се базираат на сопственост од страна на владата, но и на други актери, вклучувајќи го граѓанското општество и во фазите на управување и на спроведување. Ова е адресирано преку вклучувањето на принципите за партнерство и комитологија, кои се типични инструменти на внатрешнополитичките механизми на ЕУ, како Кохезивната и структурната политика. Специфичностите на контекстот за градење државност на Западен Балкан се вградени преку силната поддршка и следење на реформите во јавната администрација и регулаторните механизми. На прашањата за мирот и помирувањето се осврнува со специфичен фокус на прашањата за правата на малцинствата. Затоа, институциите на ЕУ ја сметаат ИПА како најнов и современ претпристапен механизам и инструмент скроен според потребите на Западен Балкан и Турција за пристапување во ЕУ.

Комитологија Во согласност со членот 202 од Спогодбата со која се формира Европската заедница, задача на Комисијата е да ја спроведува легислативата на ниво на Заедницата. Во овој контекст, Спогодбата предвидува на Комисијата да í помага комитет, во согласност со процедурата позната под името „комитологија“. Комитетите се форуми за дискусија, составени од претставници од земјите членки, со кои претседава Комисијата. Тие í овозможуваат на Комисијата да воспостави дијалог со националните администрации пред усвојувањето на мерките за спроведување. Има неколку категории на комитети, како советодавни, регулаторни, регулаторен комитет за надзор и комитетот за управување. За инструментот ИПА се применува комитетот за управување. Позитивниот ефект на комитологијата е подобрување на донаторската координација и кохерентност бидејќи земјите членки се вклучени во програмирањето на конкретната помош на ЕУ за претпристапните земји, како и за нивната билатерална помош. Комитологијата, што е основна алатка за програмирање и спроведување на Структурните и кохезивните фондови, исто така овозможува рано вклучување на претставниците на земјите кориснички (владата и другите релевантни актери), што значи дека за првпат земјите што пристапуваат имаат можност да управуваат со помошта де факто како земји членки со цел дека ова ќе помогне за ефективноста и апсорпцијата на помошта кога земјата корисничка и официјално ќе стане земја членка. Иако за компонентите I (Транзициска помош и институционална надградба) и II (Прекугранична соработка) се воспоставени посебни комитети за управување со ИПА, постоечките комитети под Фондовите за структурна и агрополитика се одговорни за управување со коодлучувањето за компонентите III (Регионален развој), IV (Развој на човечките ресурси) и V (Рурален развој). Меѓутоа, овие позитивни ефекти може да бидат неутрализирани од фактот што вклученоста на земјите членки им овозможува потенцијално да ја приоритизираат помошта според нивните билатерални цели, наместо целите дефинирани во Партнерството за пристапување или Европското партнерство.

27 земји членки на ЕУ ја насочуваат политиката за проширување, но Европската комисија е таа која е надлежна за следење на напредокот, предлагање стратегија и водење на преговорите за членство во Унијата. Комисијата е исто така одговорна за управување со конкретни проекти и финансиските аспекти на проширувањето преку управувањето со инструментот ИПА. Советот на министрите, што се состои од претставници од сите 27 земји членки, ја усвои Регулативата за ИПА21 на 17 јули 2006 г. Земјите членки, преку Советот, се вклучени во главните одлуки за

                                                            21 Регулатива на Советот (EК) бр. 1085/2006.

13  

 

Инструментот. Исто како што ја усвојува Регулативата за ИПА, Советот има право да ја суспендира, ревидира и измени оваа регулатива, вклучувајќи ја промената на статусот на потенцијалниот кандидат во земја кандидат. Исто така, земјите членки се вклучени во управувањето и спроведувањето на ИПА преку нивниот ангажман во Комитетот за управување со ИПА (Компонента 1 и 2) според принципот на комитологија22. Иако комитологијата им дозволува вклучување на земјите членки во управувањето со ИПА, тоа сериозно не го нарушува лидерството на Комисијата во насочувањето на приоритетите и фокусот на финансиската помош. Во реалноста, претставниците на земјите членки во комитетите за управување може да усвојат позитивно мислење или да не усвојат никакво мислење. Не постои можност за негативно мислење и дури кога тоа би било случај, Комисијата би имала право да го усвои. Исто така, комитетот на ИПА не се занимава со управувањето на средно (преку тригодишни стратешки документи наречени мултииндикативна финансиска рамка) и микрониво (преку годишни работни програми или проектно фише), туку тоа е одговорност само на Комисијата, во соработка со земјата корисник, што е надлежна за изработката. Улогата на Парламентот е прилично минимална. Не е директно вклучен ниту во политиката за проширување, ниту во управувањето со ИПА. Неговата надлежност е главно во донесувањето одлуки за буџетот.

Слика од процесот на одлучување во ИПА23

Во однос на земјата корисник, управувањето со ИПА е конципирано за да овозможи преземање одговорност од страна на земјата корисник според Системот за децентрализирано управување (ДИС) со напредувањето во процесот на пристапување, т.е. кога Комисијата ќе ги акредитира националните институции и ќе им даде надлежност сами да управуваат со помошта на ИПА. Во оваа насока, Комисијата дејствува како донатор во однос на земјата корисник. Меѓутоа, само земјите кандидатки имаат можност да управуваат со помошта според ДИС и компонентите III, IV и V може да бидат спроведувани само кога е воспоставен ДИС. Во моментов, Хрватска и Турција управуваат со помошта според ДИС, додека Македонија чека акредитација. Без оглед на ДИС, земјите кориснички се одговорни да дејствуваат како партнери во изработка на нивните тригодишни стратешки приоритетни документи врз основа на национални развојни планови и се очекува да го преземат водството во развивањето годишни планови за програмирање на помошта на ИПА.

                                                            22 Регулатива на Советот 28/12/1999 бр. 468. 23 Видете ја фуснотата 19 каде се дава објаснување за секоја компонента.

14  

 

И ДИС и активното партнерство во програмирањето од страна на земјата корисник имаат за цел да ја зголемат сопственоста на земјата врз проектите преку кои се спроведува помошта на ИПА, додека концептот на ИПА секако се покажува дека е најсовремен за зголемување на институционалните капацитети, не само како проект, туку како принцип за управување со самата помош. Иако не треба да се меша со комитологијата, Принципот на партнерство, за кој повеќе ќе се зборува во главата VI, не овозможува само Владата, туку и други засегнати страни, како ГО, да бидат вклучени во конципирањето, управувањето и спроведувањето на помошта на ИПА и како такви тие претставуваат стратешки пристап за развивање генерален систем и пракса за отворен, отчетен и транспарентен процес на креирање политики и одлучување. И покрај оваа перспектива, првите два циклуси на програмирање од 2007 г. и првиот проект што е спроведен врз основа на искуството на локалните ГО со Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор даваат одредена доза на скептицизам за функционирањето на Принципот на партнерство и го отвораат прашањето дали моменталното спроведување на ИПА ги вградува научените лекции од претходните циклуси на проширување, па оттаму и нивните ефекти во пракса. V. СТРУКТУРА НА ИПА ЗА ПОДДРШКА НА ГРАЃАНСКИОТ СЕКТОР – ПРАШОК ЗА

ПЕРЕЊЕ ИЛИ ЕФЕКТИВНА ПОДДРШКА ЗА ГРАЃАНСКИОТ СЕКТОР ВО ЗАПАДЕН БАЛКАН

Како и при претходниот процес на проширување, развојот на граѓанското општество беше ставен под политичките критериуми за пристапување во рамките на Стратегијата за проширување од 2007 г. Се чини дека стратегијата се развиваше под дејство на два фактори. Првиот беше притисокот да се најде „брз лек“ за холандското и француското „не“ на референдумот, односно противењето на европскиот устав. Вториот фактор беа негативните лекции научени при претходните циклуси на проширување (особено во Романија и во Бугарија), каде, на пример, многу бугарски ГО беа соочени со целосна промена на оперативните услови преку ноќ. Пристапот на Комисијата, исто така, се развиваше во однос на географијата и делокругот. Според делокругот, развојот на граѓанското општество беше комбиниран со развојот на граѓанскиот дијалог, кои во документите на Комисијата често се преплетуваат и понекогаш е тешко да се направи разлика меѓу нив. Во географијата најпрво се осврнуваше на Турција и на Хрватска во 2005 г., а потоа беше проширена на целиот Западен Балкан. Иако поддршката најпрво беше дефинирана во однос на поддршка за подобра комуникација при проширувањето и взаемно разбирање меѓу земјите членки и земјите кандидатки, подоцна беше проширена на зајакнување на улогата на граѓанското општество во процесот на демократизација и помирување. И двете достигнаа кулминација во Пакетот за проширување од 2007 г., каде Комисијата ги определи развојот на граѓанското општество и граѓанскиот дијалог на Западен Балкан како еден од клучните реформски приоритети во Стратегијата за проширување. Инструментот ИПА требаше да обезбеди дополнителни ресурси за поддршка на конкретните мерки според новиот стратешки приоритет. Подоцна, истата година, беше најавена Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор. Во рамките на ЦСФ, финансиската поддршка за граѓанското општество во Западен Балкан и Турција во периодот 2008-2010 требаше приближно тројно да се зголеми во споредба со периодот 2005-2007, кога поддршката на Комисијата за граѓанското општество изнесуваше 27 милиони евра. ЦСФ има тројна цел: да се поддржи градењето на капацитетите и улогата на граѓанското општество; да се изложат претставниците на граѓанското општество на институциите и процедурите на ЕУ; и, да се поддржи партнерството меѓу граѓанското општество и другите сектори како и со нивните колеги во другите земји од регионот и земјите членки. Во комбинација со ова, Комисијата и земјите кориснички за првпат беа одговорни за консултации со актерите на граѓанското општество во управувањето, спроведувањето и евалуацијата на помошта на ИПА (т.е.

15  

 

Принципот на партнерство). Затоа, ИПА ветуваше дека ќе донесе и политичка и финансиска и партнерска поддршка за улогата на граѓанскиот сектор во Западен Балкан. Доколку се погледнат достапните цифри за ЦСФ 2008, се чини дека утростручувањето на помошта под ЦСФ наспроти поддршката со КАРДС е реализирана според распределбата од 2008 г. Меѓутоа, останува нејасно дали ова се дополнителни распределби, како што беше најавено со Стратегијата за проширување од 2007 г. или се редовни распределби (како што официјално информира Комисијата во едно интервју24). Целокупната поддршка за граѓанското општество на Западен Балкан според националните и регионалните програми изнесуваше 27 милиони евра за периодот 2005-2007. Утростручувањето на поддршката би значело 81 милиони евра за периодот 2008-2010. Ако се спореди распределбата на средства за секоја земја на годишно ниво, според ФАРЕ и КАРДС и ИПА ЦСФ 2008, пропорцијата на поддршка за граѓанското општество ќе остане иста. Или од 1.389 милијарди евра од помошта на ИПА за регионот (вклучувајќи ја Турција) за 2008 г., 28,9 милиони евра или 2 % ќе бидат распределени за Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор. Меѓутоа, како што видовме со поддршката на ФАРЕ и на КАРДС, главните научени лекции беа дека на поддршката í недостасуваше поврзаност, сопственост и одржливост. Како концептот на Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор и досегашнотоспроведување се осврнуваат на овие прашања и како се вградени научените лекции? Дали ЦСФ дава повеќе поддршка за локалните актери на граѓанско општество и дали ќе обезбеди подобра сопственост и одржливост или повторно ќе бидат заборавени лекциите научени со ФАРЕ и со КАРДС?

Помош на ИПА 2007-2008 (распределба) Земја (во милиони евра) 2007 2008 Вкупно Албанија 61 70,7 131,7 Босна и Херцеговина 62,1 74,8 136,9 Хрватска 141,2 146 287,2 Косово 68,3 124,7 193 Македонија 58,5 70,2 128,7 Црна Гора 31,4 32,6 64 Србија 189,7 190,9 380,6 Турција 497,2 538,7 1.035,9 Програма за повеќе корисници 109 140,7 249,7

Вкупно 1.218,4 1.389,3 2.607,7 Извор: Генерален директорат за проширување, Планирање на ИПА, http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financial-assistance/planning-ipa_en.htm (Последна посета на 25 август 2009).

Прво, Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор беше конципирана за да се реализира приоритетниот развој на граѓанското општество како критериум за напредок во процесот кон интеграциите во ЕУ од 2007 г. и Пакетот за проширување. Меѓутоа, се чини дека се повторува пристапот од претходното проширување каде главната цел на стратешкиот фокус и поддршка за граѓанското општество е водено од пристапувањето, наместо од потребата. Воведувањето на фокусот дојде како резултат на потребата да се најдат решенија за заморот од проширувањето што го доживеаја земјите членки (под притисок на француското и холандското не на референдумот за Лисабонската спогодба) и потребата понатаму да се поттурне ефективното спроведување на реформите и консолидацијата на демократските институции во земјите кандидатки и

                                                            24 Интервју направено на 25 март 2009.

16  

 

потенцијалните земји кандидатки, што изгледаше попроблематично отколку при кое било претходно проширување. Второ, операционализацијата на политиката преку Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор беше направена во тотално отсуство на консултации или партнерство од страна на локалните актери на граѓанското општество на Западен Балкан. Всушност, повеќето ГО само се запознаа со Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор на конференцијата за граѓанско општество организирана на 16 и 17 април 2008 г., од страна на Генералниот директорат за проширување, откако ЦСФ веќе беше програмирана и чекаше на формална одлука од Комисијата. Ова е во спротивност со подоцнежната иницијатива на Комисијата според Европската политика за соседство25, Источното партнерство, кое имаше Форум за граѓанско општество како компонента предвидена уште на почетокот од процесот. Иако ГО не се сосема задоволни од сите аспекти на форумот, нема сомневање дека беше направен простор за вклучување на граѓанското општество од почетокот, што укажува дека Комисијата ја признава суштинската улога што ја играат таквите организации. Структура на ИПА за поддршка на граѓанскиот сектор во

милиони евра (распределба) Земја 2007 2008 Вкупно Хрватска / 3 3 Македонија 0,4 1,2 1,6 Турција 3,2 / 3,2 Албанија 0 0 0 Босна и Херцеговина 3 3,5 6,5 Црна Гора 1 / 1 Србија 2 2,5 4,5 Косово / 1,7 1,7 Програма за повеќе корисници / 17 17

Вкупно 9,6 28,9 38,5

Извор: Генерален директорат за проширување, Планирање на ИПА, http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financial-assistance/planning-ipa_en.htm (Последна посета на 25 август 2009).

Трето, не постои јасна дефиниција за тоа што е развој на граѓанското општество, а што е граѓански дијалог. Основната идеја што може да се препознае од документите на Комисијата и интервјуата со официјални лица е дека таа сака да развие граѓанско општество што е професионално, што може да преземе одговорност за отчетноста на владите и има обезбедено ресурси за поддршка на ГО преку обуки, канцеларии за помош, бази на податоци итн. Од друга страна, за граѓанскиот дијалог се дефинира дека има два елементи: тој е организиран во рамките на граѓанското општество и граѓанското општество наспроти ЕУ. Тоа исто така вклучува култура на дијалог. Немањето јасна дефиниција ја доведува во прашање ефективноста на планираните интервенции и отвора простор за слободна интерпретација, кога треба да се мерат нејзините резултати и влијанието. Без јасна дефиниција, индикатори за постигнување и резултатите, се доведува до

                                                            25 Европската политика за соседство се применува на непосредните, копнени или поморски, соседи на ЕУ – Алжир, Ерменија, Азербејџан, Белорусија, Египет, Грузија, Израел, Јордан, Либан, Либија, Молдавија, Мароко, окупираните палестински територии, Сирија, Тунис и Украина. Иако и Русија е сосед на ЕУ, односите со неа се развиваат преку Стратешкото партнерство, што покрива четири „заеднички простори“.

17  

 

ризик одржливиот и долгорочно ориентираниот пристап потребен за ефективен развој на граѓанскиот сектор, т.е. една од главните научени лекции од напорите на ФАРЕ и КАРДС за поддршка на граѓанското општество. Четврто, предвидениот начин на спроведување ги претпочита услугите за, но не од граѓанскиот сектор. Околу 2/3 од распределената помош според планираната Структура за поддршка на граѓанскиот сектор за 2008 г. треба да се спроведе преку поддршка за техничка помош, додека околу 1/3 се предвидува за грантови и студиски посети. Техничката помош лансирана преку тендери има за цел да се спроведат конкретни активности стриктно конципирани од Комисијата или власта што управува (пр. земјата корисничка). Во фондацискиот пристап на ФАРЕ, помошта беше канализирана преку локалните организации за префрлање грантови, што овозможува поддршка за локалните ГО што има директно знаење за конкретните потреби на граѓанското општество во таа земја. Тоа истовремено овозможува зајакнување на локалните капацитети и ГО да се осврнат на нив. Спротивно на ова, ЦСФ предвидува воспоставување структура за поддршка преку националните канцеларии која ќе биде спроведувана од страна на надворешни консултанти за обезбедување услуги како бази на податоци, анализа на секторските услуги и обуки што во повеќето држави се веќе формирани од страна на локалните ГО, без барање да се земат предвид или да се надградат таквите локални капацитети и механизми. Ова дозволува да се отвори можност за пристапот табула раза што ги заобиколува воспоставените локални капацитети во корист на надворешните консултанти. Достапната поддршка преку другите два механизми (т.е. грантови и студиски посети) засега не предвидуваат активности за развој на граѓанското општество, туку се фокусираат на зајакнување на граѓанското општество во областите од acquis, како што се животната средина, владеењето на правото, јавното здравство, енергетската ефикасност итн. Понатаму, проектот ЦСФ за 2009 г. и понатаму, најавува воведување нови прашања и теми (пр. култура, деца, жени) и методи на спроведување (пр. директен договор со меѓународните владини организации). Ова ќе доведе до диверзификација на областите што треба да бидат опфатени со помошта и ќе í олесни на Комисијата да ја дистрибуира и спроведува помошта. Меѓутоа, со фокусирање на помошта на неколку, но клучни области за интервенција на регионално ниво би можело да се избегне недостатокот од недоволната поврзаност и одржливост, што беа идентификувани во поддршката на ФАРЕ и на КАРДС. На пример, во речиси секоја земја, Комисијата го поддржува воспоставувањето и зајакнувањето на индивидуалните национални мерки што веќе се поддржани од страна на Комисијата според Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор. Да сумираме, приоритетноста на развојот на граѓанското општество и граѓанскиот дијалог во политиката на проширување е важен развој на настаните, не само во политиката за проширување, туку и за граѓанскиот сектор, на кој му се признава дека има позитивна улога и може понатаму да придонесе за зајакнување на темпото и квалитетот на реформскиот процес во земјите што сакаат да пристапат кон ЕУ. Понатаму, ова дава важен стимул на локалното граѓанско општество и понекогаш сила за притисок врз Владата да дејствува. Меѓутоа, концептот и спроведувањето на Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор ги изневерило надежите и во однос на негативните научени лекции од времето на периодите на ФАРЕ и на КАРДС, кога поддршката за граѓанското општество била водена од процесот на пристапување, наместо од вистинските потреби и очекувањата на локалните актери на граѓанското општество за поддршка на нивните напори во локален контекст. Комисијата ја задржа заложбата за утростручување на финансиската поддршка за развој на граѓанското општество, но треба да се подобри сопственоста и одржливоста, преку вклучување на локалните ГО во конципирањето и спроведувањето, како и барањето владите да бидат одговорни за развојот на граѓанското општество и граѓанскиот дијалог како критериуми за пристапување. Бидејќи во моментов се работи на конципирање на Структурата

18  

 

за поддршка на граѓанскиот сектор за 2010 г., а тукушто започнавме да ги учиме грешките од спроведувањето на првите проекти од Инструментот за 2008 г., прашањето е дали сè уште постои простор за промени со што би се подобрил неговиот концепт и спроведување за 2010 и надвор од поддршката. VI. ПРИНЦИПОТ НА ПАРТНЕРСТВО – МОЖНОСТ ЗА ЕФЕКТИВНО ГРАЃАНСКО ОПШТЕСТВО Регулативата на Комисијата бр. 718/2007 oд 12 јуни 2007 г. детално ги изложува правилата за спроведување на ИПА и за првпат обезбедува правна основа за вклучување на актерите на граѓанското општество во процесот на програмирање, спроведување, следење и евалуација на помошта на ЕУ. Додека Принципот за партнерство веќе е вграден во Структурните и кохезивните фондови на ЕУ, сега за првпат еден формален принцип исто така се негува во претпристапниот инструмент. Како таков, тој претставува израз на демократските вредности и е конципиран како алатка за подобрување на ефикасноста на помошта на ЕУ и спроведувањето на принципот оддолу нагоре во управувањето. Во оваа насока, ИПА јасно упатува кон актерите на граѓанското општество, не само како потенцијални корисници на финансиите на ЕУ, туку и како играчи во стратешкото планирање и програмирање на надворешната помош на ЕУ. Меѓутоа, врз основа на досегашните забележани консултации со граѓанското општество за програмирањето на ИПА, особено за Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор, од 2007 г. до денес недостатоците на регулацијата стануваат очигледни најмногу заради немањето јасни механизми и конкретни мерки што треба да се преземат со цел ангажманот на граѓанското општество да биде опиплив и остварлив.

Принцип на партнерство Извадоци од Регулативата и правилата за спроведување

Регулатива на Советот (ЕК) бр. 1085/2006 oд 17 јули 2006 г., со која се воспоставува ИПА Член 6 за „Планирање на помошта“ 6.1. „Помошта, според оваа регулатива, ќе се обезбедува врз основа на повеќегодишни индикативни документи за планирање изработени од земјата во тесна соработка со националните власти, за да им се даде поддршка на националните стратегии и да се осигура ангажираност и вклученост на засегнатата земја. Граѓанското општество и другите засегнати страни ќе учествуваат таму каде што е тоа соодветно...“ Регулатива на Комисијата (ЕК) бр. 2499/2007 од 12 јуни 2007 г. за примена на Регулативата на Советот (ЕК) бр. 1085/2006 со која се воспоставува Инструментот за претпристапна помош (ИПА) Член 5 за „Повеќегодишни индикативни документи за планирање“ 5.2. Во согласност со одредбите од членот 20(3) од Регулативата на ИПА и во контекст на консултацијата изложена во членот 6(1) од таа регулатива, Комисијата ќе се потруди да овозможи доволно време за релевантните засегнати страни, вклучувајќи ги земјите членки, за да ги дадат своите коментари за документот.

За време на првиот циклус од програмирањето на национално и на регионално ниво во 2007 и 2008 г., физичките консултации меѓу граѓанското општество од една страна и Комисијата и националните власти од друга страна, се одвиваа редовно барем во писмена форма пред финализирањето на секој стратешки документ (пр. повеќегодишните индикативни документи за планирање или Оперативната/ годишна програма). Тоа не оставаше многу време за повратен одговор (меѓу 4 и 144 дена), се доцнеше во процесот на одлучување и со тоа се ограничуваше

19  

 

можноста да се воспостави суштински и конструктивен дијалог како основа за функционален принцип на партнерство како што беше предвиден во членот 5 од Регулативата за ИПА. Ситуацијата не се однесува само на процесот на интеграции во ЕУ, туку е одраз на генералниот недостаток на вклучување на граѓанското општество во националното креирање политики и одлучување кога станува збор за стратешките приоритети на една земја и на едно општество. Во најдоброто сценарио, граѓанското општество е оставено да биде „штиклирано“ од страна на официјалните лица на Комисијата на крајот од процесот на планирање и програмирање како формално барање. Ова е поддржано од искуствата во други земји, како оние што се опфатени со Европската политика за соседство, каде консултациите исто така се дочекани со критика, бидејќи не ги опфатиле главните играчи, се дезорганизирани и доцнат во процесот и се сметаат за техничка работа, наместо за потенцијално корисен процес на сите засегнати страни. Националните влади, од друга страна, го сфаќаат Принципот на партнерство главно како партнерство со нивните колеги министри, а не како начин за развивање долгорочни партнерства и сопственост врз процесот на реформи и трансформации во нивната земја. Засега и процесот на консултации ја дели сличната судбина. Повеќето ГО само се запознале со ЦСФ, на конференцијата за граѓанско општество организирана во април 2008 г. и дури откако ЦСФ беше програмиран и чекаше формална одлука од Комисијата. Додека во поединечни земји, делегациите на Комисијата имаа консултации за националните активности планирани со ЦСФ, во 2007 и во 2008 г. тие се случија во последната фаза од процесот на одлучување, т.е. пред одобрувањето од страна на Комитетот за управување на ИПА. Документите ретко беа разменувани однапред, па дури и кога тоа беше случај, тоа беа кратки временски периоди за разгледување и подготовка на физичките консултации. На регионално ниво, консултациите исто така се одржуваа во конечната фаза од одобрувањето, беа во писмена форма и адресирани само до мрежите на ниво на ЕУ26. Од друга страна, граѓанското општество нема доволно развиени капацитети и разбирање за процесот на програмирање и планирање на ИПА, освен мал број организации. Во консултациите за Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор, обично претставници на одреден број ГО би учествувале на состанокот, би поставиле прашање и можеби би дале сугестии. Само неколку би издвоиле време, би имале ресурси и капацитет да поднесат суштински коментари во писмена форма. Бидејќи нема повратни информации за коментарите на ГО, дури и овие би загубиле интерес по неколку рунди на консултации. Така се создава магичен круг и може да продолжи да се зајакнува ако двете страни во процесот се ангажираат само во спорадична, формална размена на информации. Процесот на програмирање сè повеќе се префрла од Комисијата и официјалните лица на ЕАР на националните влади. Ова е позитивен развој на настаните, бидејќи националните влади се долгорочен партнер на граѓанското општество, но исто така тоа е и проблематично, зашто недостасува култура на вклучување, транспарентност и пристап на широката јавност, вклучувајќи го граѓанското општество, во телата за креирање политики и одлучување (иако механизмите27 во многу случаи веќе постојат). Во ситуација каде нема суштински и конструктивен дијалог, кога процесот е „сопственост“ на официјалните лица на Комисијата на терен, многу веројатно е дека спроведувањето на Принципот за партнерство ќе еродира уште повеќе кога консултациите ќе ги преземат националните власти.

                                                            26 Единствениот исклучок е консултацијата за Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор 2008 во мај 2008 г. БЦСДН првпат доби директно барање за консултации за Инструментот за 2010 г. на 18 август 2009 г. 27 Преку Владината/ Националната стратегија или Договорот за соработка со граѓанското општество.

20  

 

Граѓанското општество е клучен приоритет на Стратегијата за проширување на ЕУ и е дел од политичките критериуми, но бидејќи „не постои acquis на ЕУ за граѓанско општество“, пристапот на Комисијата не е систематски. Секоја година во извештаите за напредок се упатува кон „одредниците“ за граѓанското општество, но тие се осврнуваат само на ограничените капацитети на граѓанското општество, а не на потребата од страна на владите да се зголеми нивната листа на приоритети и да се развие долгорочен пристап кон развој на овозможувачка правна и особено финансиска рамка. Повторно, аргументот за сопственост се губи ако не се стави притисок врз владата за развој на рамка за независен и автономен сектор кој ќе може да се грижи за развиената и зрела демократија, политиките ориентирани кон луѓето формулирани преку граѓанските иницијативи, филантропијата и културата на дијалог. Консултациите во процесот на креирање политики и одлучување обично создаваат магичен круг. Дури и ако креаторите на политики ги повикаат актерите на граѓанското општество на консултација за некој законодавен предлог или планирање на стратешките приоритети за ИПА, граѓанското општество, освен неколку организации, нема доволно познавање, вештини и ресурси за активно учество во консултацискиот процес. Врз основа на таквото искуство, зафатените креатори на политики не сфаќаат дека ова е веројатно среднорочно до долгорочно градење односи и делумно или целосно ќе се откажат од процесот на консултации. Од друга страна, граѓанското општество, кое не ја разбира терминологијата и контекстот и кое има само краток временски период на располагање за да реагира и да се подготви (да не ја споменуваме јазичната бариера, кога станува збор за документите на англиски) исто така нема да ја види вредноста на таквите технички вежби и делумно или целосно ќе се откаже од учество на таквите настани. Со ова, магичниот круг е креиран и зајакнат и двете страни, на кои им недостасува знаење, очекувања и најважно вредноста на таквата размена на информации и аргументи, е изгубена, а со тоа се изгубени и изгледите за партнерство. Комисијата во моментов ги ревидира правилата за спроведување на ИПА, што овозможува понатамошна дефиниција на Принципот за партнерство со цел детално да се изложат очекувањата и рамката за негово спроведување. Меѓутоа, клучното прашање останува дали подобреното спроведување на Принципот за партнерство е доволно за зајакнатата улога на локалните ГО во концептот и спроведувањето на ЦСФ.

21  

 

VII. 10 ПРЕПОРАКИ ЗА ЕФЕКТИВНА ПОДДРШКА ЗА РАЗВОЈОТ НА ГРАЃАНСКОТО ОПШТЕСТВО ВО ЗАПАДЕН БАЛКАН • Комисијата ги поставува развојот на граѓанското општество и граѓанскиот дијалог на Западен Балкан како еден од клучните реформски приоритети во стратегијата за проширување како дел од Пакетот за проширување од 2007 г. Две години подоцна, време е Комисијата да ги потсети владите да покажат конкретен напредок во однос на одредниците за развој на граѓанското општество и граѓанскиот дијалог во Извештаите за напредок за 2008 г.; • Комисијата и локалните актери би требало да се договорат за дефиниција на развојот на граѓанското општество и граѓанскиот дијалог во рамките на Политиката за проширување. Со ова ќе се разјаснат очекувањата на локалните ГО и други актери и ќе се овозможи јасно одредување на индикаторите за постигнување и мерење на резултатите; • Комисијата треба да осигура дека Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор е базирана на локалните потреби водени од побарувачката, а не од пристапувањето. Ова би требало да биде осигурено преку вклучување на локалните мрежи и ГО во неговиот дизајн, спроведување и евалуација и на регионално и на национално ниво. Исто така, би требало да биде осигурано преку зголемено спроведување на Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор преку грантови, наместо преку услужен механизам; • Комисијата не треба да ги диверзификува методите за спроведување на Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор. Принципите за спроведување, а не методот на спроведување, се пресудни во осигурувањето одржливост и сопственост на активностите. Услужните методи треба да се користат само кога е неопходно, но мерките треба да бидат воведени за да се обезбеди дека локалните актери, капацитети, знаење и вештини се вклучени во дизајнот и во спроведувањето на активностите. На пример, спроведувањето на помошта преку други меѓународни владини организации е помалку поволно, бидејќи се оддалечува од фокусот на помошта на ЕУ за клучните приоритети за влез во Унијата, пр. градење демократски институции; • Комисијата треба да избегнува понатамошна диверзификација на областите за интервенција опфатени со Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор. Особено на регионално ниво, фокусот треба да биде ставен на области каде може да се постигне синергија, додадена вредност, сопственост и одржливост, базирани на веќе постоечките активности на национално и на регионално ниво. Пример за таква област би било регионалното вмрежување меѓу канцелариите на НВО и потребно е организациите за развој на граѓанското општество да обезбедат размена на најдобрите практики и поддршка од сличните организации; • Во 2007 г. Комисијата најави утростручена поддршка за развој на граѓанското општество и граѓанскиот дијалог на Западен Балкан во периодот 2008-2010, за разлика од онаа во 2005-2007. Структурата за поддршка на граѓанскиот сектор за 2008 г. ја реализира заложбата и Комисијата треба да продолжи да ја остварува оваа заложба; • Комисијата треба да го додефинира Принципот на партнерство со цел да се дадат детали во однос на очекувањата и рамката за неговото спроведување. Една од најконкретните мерки може да биде барање до раководните власти (пр. Владата, Делегацијата) да подготват планови за консултација и да дадат повратна информација за она што го добиле како предлог од засегнатите страни; • Комисијата и ГО треба да осигураат локалните актери да бидат навремено и суштински вклучени, ако е потребно преку организирани претставнички тела или механизми, како мрежи, совети или чадорски тела во сите фази од програмирањето и ова да се направи уште во раната фаза;

22  

 

23  

• Комисијата, Владата и ГО треба да ги инвестираат своите вештини, знаење, време и пари за да ги развијат консултациите со континуирана размена на информации што ќе биде од корист за сите вклучени страни; • Локалните ГО, мрежи и други актери треба активно да бараат соработка со Комисијата и нивната влада и да покажат подготвеност за размена на информации, координација и соработка во области од заеднички интерес.