1

ΣΥΝΗΓΟΡΟΣ ΤΟΥ ΠΟΛΙΤΗ

ΕΠΙΣΤΡΟΦΕΣ ΑΛΛΟΔΑΠΩΝΕιδική έκθεση 2016

2

Η παρούσα Ειδική Έκθεση αποτελεί προϊόν επεξεργασίας υλικού, το οποίο προέκυψε από την εργασία –διερεύνηση αναφορών, παρεμβάσεις, αυτοψίες, έλεγχο διαδικασίας επιστροφών– της Ομάδας Επιστροφών της Ανεξάρτητης Αρχής, υπό την εποπτεία του Συνηγόρου του Πολίτη Ανδρέα Ποττάκη και του Βοηθού Συνηγόρου Γιώργου Νικολόπουλου.

Δημοσιεύθηκε στην Αθήνα τον Σεπτέμβριο 2017 στο πλαίσιο της Δράσης «Σύστημα Παρακολούθησης και Ελέγχου των Αναγκαστικών Επιστροφών» που συγχρηματοδοτείται από το Εθνικό Πρόγραμμα του Ταμείου Ασύλου, Μετανάστευσης και Ένταξης 2014-2020

Εξώφυλλο και καλλιτεχνικός σχεδιασμός: Δάφνη Μπέη | Μετάφραση: LEXICON A.E.

© Συνήγορος του Πολίτη, Χαλκοκονδύλη 17, 104 32 – ΑΘΗΝΑ, www.synigoros.gr

Εισαγωγή ....................................................................................................................................................................................04

Σύνοψη .......................................................................................................................................................................................06

1. Η αρµοδιότητα του Συνηγόρου στον εξωτερικό έλεγχο αναγκαστικών επιστροφών.......................................................09

• Νοµικό πλαίσιο

• Τι άλλαξε το 2016

• Οργάνωση, αξιολόγηση και επαφές

• Ο εξωτερικός έλεγχος επιστροφών το 2016 µε µια µατιά

2. Στοιχεία για το πεδίο εφαρµογής του νόµου .......................................................................................................................10

• Προβλήµατα χρηµατοδότησης επιστροφών και του εξωτερικού ελέγχου τους

• Το γενικότερο πλαίσιο της διαχείρισης µεταναστών

• Αριθµητικά στοιχεία επιστροφών

• Ποιοτικές παράµετροι των στοιχείων επιστροφών

• Αριθµητικά στοιχεία διοικητικά κρατουµένων προς επιστροφή

3. Επισκέψεις σε Προαναχωρησιακά Κέντρα – Προβλήµατα διαδικασίας επιστροφών ........................................................12

• Δειγµατοληπτικοί έλεγχοι, διαπιστώσεις και προτάσεις

4. Εξωτερικός έλεγχος σε επιχειρήσεις αποµάκρυνσης πολιτών τρίτων χωρών ...................................................................13

• Κοινές ευρωπαϊκές επιχειρήσεις αεροπορικής αποµάκρυνσης

• Επιχειρήσεις επανεισδοχής στην Τουρκία

5. Ο Ευρωπαϊκός Κανονισµός 2016/1624 ως σηµείο αναφοράς για την εξέλιξη του εξωτερικού ελέγχου επιστροφών σε

εθνικό κι ευρωπαϊκό επίπεδο.......................................................................................................................................................15

Περιεχόμενα

4

Eισαγωγή

Το έτος 2016 αποτελεί μια κρίσιμη καμπή για την αρμοδιότη-τα εξωτερικού ελέγχου των επιστροφών αλλοδαπών τρίτων χωρών στις χώρες καταγωγής τους, σύμφωνα με την Οδηγία Επιστροφών (2008/115/ΕΚ, άρθρ.8 παρ.6, Ν.3907/11 άρθρ.23 παρ.6), τόσο σε εθνικό επίπεδο όσο και σε επίπεδο Ευρωπαϊκής ΄Ενωσης.

Μετά την έξαρση των προσφυγικών – μεταναστευτικών ροών της προηγούμενης χρονιάς, το 2016 η διαχείριση των παράτυ-πων μεταναστών αντιμετωπίζει δύο μεγάλες προκλήσεις: αφ’ ενός το κλείσιμο των συνόρων στο λεγόμενο «Διάδρομο των Δυτικών Βαλκανίων» και αφ’ ετέρου την Κοινή δήλωση ΕΕ-Τουρκίας της 18ης Μαρτίου, σε συνέχεια της οποίας 5 νησιά του Ανατολικού Αιγαίου (Λέσβος, Χίος, Σάμος, Κως, Λέρος) επωμίστηκαν το βάρος της κράτησης όλων των νεοεισερχομέ-νων παράτυπα στα θαλάσσια σύνορα, προς ταχεία επανεισδο-χή στην Τουρκία μετά την ταυτοποίησή τους. Οι αριθμοί ωστό-σο, των επανεισδοχών συμπεριλαμβανομένων, αποκαλύπτουν τη μείωση των επιχειρήσεων αναγκαστικής απομάκρυνσης το 2016 σε σχέση με την προηγούμενη χρονιά, ενώ αυξητική τάση παρουσιάζει η κράτηση σε Προαναχωρησιακά κέντρα, προκαλώντας εύλογα ερωτηματικά για τη συνεκτικότητα και αποτελεσματικότητα του συστήματος αναγκαστικών επιστρο-φών.

Ο Συνήγορος, με την παρουσία του σε όλα τα στάδια της δια-δικασίας, βάσει δειγματοληπτικού ελέγχου τόσο σε προανα-χωρησιακά κέντρα κράτησης όσο και σε επιχειρήσεις της ΕΛΑΣ για την υλοποίηση της αναγκαστικής επιστροφής με χερσαία, θαλάσσια ή αεροπορικά μέσα, αναδεικνύει τα προβληματικά σημεία της διαδικασίας σε σχέση με τις επιταγές του ευρωπα-ϊκού ή εσωτερικού δικαίου. Με την ετήσια έκθεση που δημοσι-εύει ειδικά για τις Επιστροφές, προτείνει οργανωτικά και άλλα μέτρα για τη διασφάλιση των δικαιωμάτων των ανθρώπων που εμπλέκονται στη διαδικασία αναγκαστικής απομάκρυνσης και τη συνολική βελτίωση του συστήματος αναγκαστικών επι-στροφών.

Στο πλαίσιο αυτό, ο Συνήγορος είχε την ευκαιρία να προτείνει κατά το 2016 βελτιώσεις στο σύστημα της διαδικασίας κράτη-σης προς επιστροφή, όπως η ανάγκη ύπαρξης νέων ουσιαστι-κών προϋποθέσεων για εκ νέου κράτηση, αλλά και συγκεκρι-μένης αιτιολογίας στην τυχόν επίκληση λόγων δημόσιας τάξης,

ούτως ώστε να μην αναιρείται ο μη ποινικός χαρακτήρας της διοικητικής κράτησης. Αναμένοντας την εφαρμογή των προ-τάσεών του, ο Συνήγορος ωστόσο παρατηρεί ότι το πρόβλημα της διαχείρισης των μικτών ροών, μετανάστευσης και ασύλου, στα νοτιοανατολικά σύνορα της ΕΕ, είναι αυτό που υπολανθά-νει και επικαθορίζει και το ζήτημα της κράτησης, που τείνει να καταστεί γενικό και όχι εξαιρετικό κι εξατομικευμένο μέτρο για τη διασφάλιση της επιστροφής, όπως επιβάλλει η σχετική Οδη-γία αλλά και η αρχή της αναλογικότητας για τον επαχθέστερο περιορισμό της προσωπικής ελευθερίας. Στο τέλος του 2016, η κατασκευή νέων Προαναχωρησιακών κέντρων στα νησιά αποτελεί ευρωπαϊκή εξαγγελία, η οποία αρχίζει να υλοποιείται στις αρχές του 2017. Περαιτέρω, οι αυτοψίες του Συνηγόρου αποκαλύπτουν τη σταθερή διοικητική χρήση των κρατητηρίων αστυνομικών τμημάτων για αλλοδαπούς προς επιστροφή, σε συνθήκες, έλλειψης προαυλισμού και άλλες, που συνιστούν σημαντική απόκλιση όχι μόνον από τις προδιαγραφές της Οδη-γίας Επιστροφών αλλά και από τις εγγυήσεις κράτησης του Ευ-ρωπαϊκού Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων. Όσον αφορά τις επιχειρήσεις απομάκρυνσης, στις οποίες ο Συνήγορος ως εθνικός μηχανισμός εξωτερικού ελέγχου συμ-μετείχε δειγματοληπτικά κατ’αρχήν σε ποσοστό 55% όσον αφορά κοινές ευρωπαϊκές πτήσεις στις οποίες συμμετείχε η ΕΛΑΣ, δύο προβλήματα αποτελούν τις σταθερές όλων των επιχειρήσεων:

• η έλλειψη έγκαιρης ενημέρωσης των αλλοδαπών (τουλάχι-στον 24 ώρες πριν) σχετικά με την επιχείρηση απομάκρυν-σης και τα επιμέρους στοιχεία της και

• η δέσμευση με χειροπέδες ως πάγια διαδικασία χωρίς εξα-τομικευμένη κρίση αναγκαιότητας των μέσων δέσμευσης.

Ο Συνήγορος θεωρεί ότι η έλλειψη έγκαιρης ενημέρωσης των επιστρεφομένων συνιστά χαρακτηριστικό παράδειγμα παραβί-ασης δικαιώματος που δημιουργεί αλυσιδωτά προβλήματα και για τη συνολική αποτελεσματικότητα της επιχείρηση επιστρο-φής, όταν συνδυάζεται με ανεπαρκώς παρασχεθείσα ενημέ-ρωση για τυχόν άσκηση δικαιωμάτων διεθνούς προστασίας, οικογενειακής συνοχής κ.α, δημιουργώντας διαφορές ή/και ακύρωση της επιχείρησης την τελευταία στιγμή.

Τα ίδια προβληματικά σημεία εμφανίζουν και οι επιχειρή-σεις επανεισδοχής στην Τουρκία το 2016. Σημειώνεται ότι η επανεισδοχή συνιστά εξαιρετική διαδικασία αναγκαστικής απομάκρυνσης, με βάση το άρθρο 2 της Οδηγίας, στην οποία ωστόσο εφαρμόζονται οι βασικές εγγυήσεις των θεμελιωδών

5

δικαιωμάτων. Ο Συνήγορος ήταν παρών και στις επιχειρήσεις επανεισδοχής, διενεργώντας δειγματοληπτικό έλεγχο στο 45% των ακτοπλοϊκών κι αεροπορικών επιχειρήσεων από τα ελληνικά νησιά προς την Τουρκία. Η θεσμική αυτή εγγύηση του εξωτερικού ελέγχου από τον εθνικό μηχανισμό στις διαδικασί-ες επανεισδοχής, καθίσταται ακόμη πιο κρίσιμη από το γεγονός ότι η Κοινή Δήλωση της 18ης Μαρτίου ΕΕ-Τουρκίας εκφεύγει του δικαιοδοτικού ελέγχου των οργάνων της ΕΕ, σύμφωνα με σχετική απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της ΕΕ της 28-2-2017, το οποίο έκρινε ότι ανεξαρτήτως εάν η Κοινή Δήλωση είναι πολιτικό κείμενο με δεσμευτικές νομικές συνέπειες δεν μπορεί να αποδοθεί στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ή σε άλλο ενω-σιακό όργανο αλλά στους Αρχηγούς των Κρατών-μελών.

Κατά τον τρόπο αυτό, ο εξωτερικός έλεγχος από ανεξάρτητη αρχή και η διαφάνεια των αστυνομικών επιχειρήσεων απο-τελούν την αναγκαία εγγύηση του κράτους δικαίου απέναντι στους κινδύνους που ενέχει για τα θεμελιώδη δικαιώματα κάθε παρόμοια διαδικασία αναγκαστικής απομάκρυνσης που συνε-πιφέρει περιορισμούς στην προσωπική ελευθερία.

Για το λόγο αυτό ο εξωτερικός έλεγχος αποτελεί αναπόσπα-στο τμήμα και του νέου ευρωπαϊκού Κανονισμού 2016/1624 για τη μετατροπή της FRONTEX σε Ευρωπαϊκή Ακτοφυλακή-Συνοριοφυλακή, ο οποίος υιοθετήθηκε τον Σεπτέμβριο 2016 και προβλέπει ευρωπαϊκή δεξαμενή παρατηρητών από τα κράτη-μέλη (άρθρ.29), προκειμένου καμία ευρωπαϊκή επιχεί-ρηση επιστροφής να μη διεξάγεται χωρίς εξωτερικό έλεγχο (monitoring) (άρθρ.28).

Ο ευρωπαϊκός αυτός Κανονισμός, ωστόσο, δημιουργεί ένα νέο τοπίο για τον έλεγχο των επιστροφών, αφού η ευρωπαϊκή δε-ξαμενή των παρατηρητών δεν αναφέρεται πλέον στους εθνι-κούς μηχανισμούς εξωτερικού ελέγχου, όπως είναι κατ’εξοχήν οι Συνήγοροι (Ombudsmen) αλλά στην ίδια τη FRONTEX. Με τον τρόπο αυτό, στις εκτεταμένες πλέον επιχειρήσεις του ευ-ρωπαϊκού οργανισμού των συνόρων, ο έλεγχος δεν είναι πλέ-ον εξωτερικός αλλά εσωτερικοποιείται.

Στο ίδιο συμπέρασμα οδηγεί και η πρόβλεψη στο νέο Κανο-νισμό μηχανισμού αναφορών της FRONTEX (άρθρ.72) για επιχειρήσεις των Κρατών-μελών που διοργανώνουν ή στις οποίες μετέχουν στελέχη της, για συμβάντα μετά τις 6-10-2016. Στις περιπτώσεις αυτές, η υποβολή αναφοράς συνε-πάγεται την κίνηση της διαδικασίας από τη FRONTEX που ζητά τη διερεύνηση από την αρμόδια (αστυνομική συνήθως) αρχή του Κράτους-μέλους, με παράλληλη κοινοποίηση στον εθνικό

μηχανισμό δηλαδή τον Συνήγορο. Η αξιοποίηση του μηχανι-σμού αυτού, που ενεργοποιήθηκε ήδη σε τρεις περιπτώσεις στις αρχές του 2017, θα αξιολογηθεί από τον Συνήγορο ως προς την ανταπόκριση των ελληνικών υπηρεσιών το επόμενο έτος. Θα πρέπει, ωστόσο, να σημειωθεί ότι η πρόβλεψη μη-χανισμού αναφορών στον πρόσφατο Κανονισμό εμφανίζει το ίδιο σύμπτωμα αυτοαναφορικότητας, δεδομένου ότι συνδέεται και πάλι με αξιολόγηση των αποτελεσμάτων της έρευνας της καταγγελίας από τον υπεύθυνο θεμελιωδών δικαιωμάτων της FRONTEX.

Η θεσμική εγγύηση του εξωτερικού ελέγχου των επιχειρήσεων επιστροφής στα τέλη του 2016 μοιάζει συνεπώς να υποχωρεί στο επίπεδο των ευρωπαϊκών οργάνων, δεδομένου ότι ως προς τις ευρωπαϊκές επιχειρήσεις, τείνει να μην επαφίεται σε ανεξάρτητους θεσμούς, εξωτερικούς και διάφορους από τον εκτελεστικό βραχίονα της Ευρωπαϊκής ένωσης για τη διαφύ-λαξη των συνόρων.

Η εξέλιξη αυτή, καθιστά ακόμη μεγαλύτερο το βάρος της ευ-θύνης του Συνηγόρου, ως ανεξάρτητου εθνικού μηχανισμού ελέγχου των αναγκαστικών επιστροφών, για ουσιαστική συ-νεργασία με κάθε αρμόδιο, εθνικό, διεθνή ή ενωσιακό φορέα για την όσο το δυνατόν μεγαλύτερη διαφάνεια της διοικητικής δράσης και την εμπέδωση του σεβασμού των θεμελιωδών δι-καιωμάτων στις αντίστοιχες εθνικές επιχειρήσεις.

Ανδρέας Ι. ΠοττάκηςΣυνήγορος του Πολίτη

6

Σύνοψη

Η παρούσα έκδοση αποτελεί την ειδική έκθεση για το 2016 την οποία συντάσσει ο Συνήγορος στο πλαίσιο της αρμοδιότητάς του για εξωτερικό έλεγχο των αναγκαστικών επιστροφών (άρθρο 23 παράγρ. 6 Ν. 3907/2011). Τα βασικά σημεία της έκθεσης αυτής περιλαμβάνονται στην ετήσια έκθεση που υπέβαλε ο Συνήγορος του Πολίτη στη Βουλή των Ελλήνων το Μάρτιο 2017. Η Έκθεση που ακολουθεί αναφέρεται στα εξής:

1. Στην ειδική αρμοδιότητα εξωτερικού ελέγχου επιστροφών και ειδικότερα:

• στο νομικό πλαίσιο της αρμοδιότητας του Συνηγόρου (με έμ-φαση στο κοινοτικό έρεισμα του εξωτερικού ελέγχου, στον έλεγχο όλων των σταδίων από την έκδοση απόφασης επι-στροφής μέχρι την υλοποίησή της, στην πρόσβαση σε όλους τους χώρους κράτησης/διέλευσης αλλοδαπών, στη συνεχή ροή δεδομένων από την ΕΛΑΣ και την υποχρέωσή της προς αιτιολογημένη απάντηση, καθώς και στην υποβολή ειδικής έκθεσης από τον Συνήγορο στη Βουλή).

• στο νέο στοιχείο για το 2016: Κοινή δήλωση ΕΕ-Τουρκίας της 18-3-2016, πρόκληση στην οποία ο Συνήγορος αντα-ποκρίθηκε (διευκρινίζεται η νομική βάση στην Οδηγία Επι-στροφών και στο Ν.3907/11 της αρμοδιότητας εξωτερικού ελέγχου και στην εξαιρετική αυτή διαδικασία απομάκρυνσης) επεκτείνοντας τον δειγματοληπτικό του έλεγχο στις επανεισ-δοχές, αεροπορικές και ακτοπλοϊκές (με παρατηρητές στο 45% των επιχειρήσεων επανεισδοχής προς την Τουρκία που διεξήχθησαν το 2016).

• στην οργάνωση, αξιολόγηση και τις επαφές του Συνηγόρου στο πλαίσιο του εξωτερικού ελέγχου (εκπαίδευση, δικτύωση με ομόλογους θεσμούς κρατών-μελών ΕΕ στο πρόγραμμα FReM, συνεργασία με αρμόδιες αρχές, διεθνείς κι ευρωπαϊ-κούς οργανισμούς, θετική αξιολόγηση του μηχανισμού εξω-τερικού ελέγχου επιστροφών από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στο πλαίσιο της τακτικής αξιολόγησης της χώρας ως προς το κεκτημένο της Συνθήκης Σένγκεν. Η αντιπροσωπεία της Ευ-ρωπαϊκής Επιτροπής επεσήμανε την ανάγκη ενίσχυσης της χρηματοδότησής μας από το ευρωπαϊκό ταμείο AMIF).

• στον εξωτερικό έλεγχο το 2016 με μια ματιά (επισκέψεις σε χώρους κράτησης, συμμετοχές σε επιχειρήσεις απομάκρυν-σης με παρατηρητές).

2. Σε στοιχεία για το πεδίο εφαρμογής το 2016:• το πρόβλημα χρηματοδότησης τόσο των επιστροφών

(λχ μόνον κοινές ευρωπαϊκές πτήσεις με συμμετοχή της ΕΛΑΣ) όσο και του εξωτερικού ελέγχου, που λόγω καθυ-στέρησης της πρόσκλησης από τη Διαχειριστική Αρχή, το 2016 διεξήχθη με ίδια μέσα, από τον υφιστάμενο κρατικό προϋπολογισμό, καθώς και εν μέρει με χρηματοδότηση από τη FRONTEX).

• το γενικότερο πλαίσιο διαχείρισης μεταναστών. Το 2016 ο αριθμός των υπό επιστροφή/επανεισδοχή επηρεάζεται σε μεγάλο βαθμό από τις διαδικασίες υποδοχής στα hotspots και το ρυθμό εξέτασης αιτημάτων ασύλου. Παρέχονται αριθ-μητικά στοιχεία για τις αναγκαστικές επιστροφές (μειωμέ-νες οι αναγκαστικές επιστροφές το 2016 (13.000 έναντι 17.000 σε σχέση με το 2015) και ποιοτικά (πάνω από 50% Αλβανικής ιθαγένειας οι επιστραφέντες) καθώς και αριθ-μοί κρατουμένων σε προαναχωρησιακά κέντρα (πάνω από 1500 κρατούμενοι τον Νοέμβριο 2016, τριπλάσιος αριθμός από το 2015) ενώ αναφέρεται και πάλι ότι η ΕΛΑΣ δεν παρέ-χει στοιχεία κράτησης σε άλλους χώρους, ωστόσο οι αυτοψί-ες του Συνηγόρου αποκαλύπτουν ότι συνεχίζεται η πρακτική της κράτησης αλλοδαπών προς επιστροφή σε αστυνομικά κρατητήρια

3. Σε προβλήματα που επισημάνθηκαν από 14 επι-σκέψεις σε χώρους κράτησης σε σχέση με την Οδηγία Επιστροφών:

• ελλιπής ενημέρωση των κρατουμένων ως προς τη διαδικασία

• διαφοροποίηση κράτησης ανάλογα με την εθνικότητα που δημιουργεί πρόβλημα στην εξατομικευμένη κρίση επί αιτήμα-τος διεθνούς προστασίας (θετικό παράδειγμα η Κόρινθος σε σχέση με θρησκευτική μειονότητα (Ahmadiya) Πακιστανών)

. • κράτηση και όταν δεν υφίσταται «λογικά προοπτική απομά-

κρυνσης» κατά την Οδηγία Επιστροφών

• συχνά κράτηση για λόγους δημόσιας τάξης. Ο Συνήγορος επισημαίνει την ανάγκη εξειδίκευσης του κινδύνου της δη-

7

μόσιας τάξης άλλως πάσχει η αιτιολογία της απόφασης δι-οικητικής κράτησης, που δεν έχει τιμωρητικό χαρακτήρα σύμφωνα και με τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου.

• εκ νέου κράτηση, ενώ έχει εξαντληθεί στο παρελθόν το χρο-νικό όριο της 18μηνης κράτησης. Προκειμένου να μην κα-ταστρατηγείται το ανώτατο χρονικό όριο της κράτησης προς επιστροφή, ο Συνήγορος επισημαίνει την ανάγκη ύπαρξης νέων ουσιαστικών στοιχείων αιτιολογίας, τα οποία να συνι-στούν σημαντική μεταβολή των συνθηκών, σύμφωνα με τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και το Εγχειρίδιο Επιστροφών της ΕΕ.

4. Σε προβλήματα που επισημάνθηκαν από τη συμ-μετοχή με παρατηρητές σε επιχειρήσεις αναγκα-στικής απομάκρυνσης (11 κοινές ευρωπαϊκές πτήσεις στο Πακιστάν και τη Γεωργία και 12 επανεισδοχές, θαλάσσιες και αεροπορικές, στην Τουρκία):

2 γενικά προβλήματα:• Έλλειψη έγκαιρης ενημέρωσης (προ 24 ωρών τουλάχιστον)

για την πραγματοποίηση της επιστροφής/επανεισδοχής

• ενιαία δέσμευση με χειροπέδες, χωρίς εξατομικευμένη κρίση αναγκαιότητας.

Επίσης, στις κοινές ευρωπαϊκές επιχειρήσεις δεν διασφαλίστη-κε σε κάποιες περιπτώσεις η πρόσβαση σε μέσα τηλεφωνικής επικοινωνίας.

Στις επανεισδοχές, ο Συνήγορος επεσήμανε επίσης-την ανά-γκη ύπαρξης προηγούμενου πιστοποιητικού ιατρικής εξέτασης (fit to travel). Σημειώθηκαν κάποιες φορές προσκόμματα στη συμμετοχή του Συνηγόρου στη συνάντηση προετοιμασίας και απολογισμού της επιχέιρησης επανεισδοχής ενώ το γενικό-τερο πρόβλημα ήταν η έλλειψη πληρότητας του υπηρεσιακού φακέλου που συνόδευε τους προς επανεισδοχή αλλοδαπούς.

Επίσης, σημειώνονται:• 2 περιστατικά επανεισδοχών για τα οποία ο Συνήγορος

έχει ξεκινήσει επίσημη έρευνα βάσει αναφοράς ότι δεν ελή-φθησαν υπόψη οι δηλώσεις βούλησης υποβολής αιτήματος

ασύλου, αφενός 5μελούς οικογένειας Συρίων πολιτών, που από το hotspot της Λέρου επιβιβάσθηκαν στην Κω σε αερο-πλάνο επανεισδοχής από τη Λέσβο στην Τουρκία και αφετέ-ρου 6 Ιρακινών γυναικών που κρατούνταν στην Καλαμάτα, οι οποίες εξαιρέθηκαν από την αρχικά προγραμματισμένη επα-νεισδοχή με παρέμβαση του Συνηγόρου μέχρι να επιλυθούν ζητήματα πρόσβασης στη διαδικασία ασύλου και σε οικογε-νειακή επανένωση.

• Η πρόσκληση του Συνηγόρου στην ηγεσία των συναρμόδι-ων υπουργείων να συνεργασθούν οι υπηρεσίες τους για την πλήρη ενημέρωση στον προαναχωρησιακό έλεγχο των επι-στροφών.

5. Στο νέο Ευρωπαϊκό Κανονισμό της FRONTEX που παρουσιάζει αυξημένες προκλήσεις για τον Συνήγορο ως εθνικό μηχανισμό εξωτερικού ελέγχου (Ευρωπαϊκή Δεξα-μενή Παρατηρητών, Μηχανισμός Αναφορών FRONTEX).

Συμπερασματικά, επισημαίνεται η στόχευση του Συνηγό-ρου να παρακολουθεί τις διαδικασίες αυτές στη δυναμική τους εξέλιξη, συμβάλλοντας στη διαφύλαξη των θεμελιωδών δικαι-ωμάτων στην πράξη και στη διαφάνεια της διοικητικής δράσης.

8

1. Η αρμοδιότητα

9

1. Η αρµοδιότητα του Συνηγόρου στον εξωτερικό έλεγχο αναγκαστικών επιστροφών

Ο Συνήγορος έχει ειδική αρμοδιότητα να ελέγχει όλα τα στάδια της διαδικασίας αναγκαστικών επιστροφών αλλοδαπών στις χώρες καταγωγής τους από την έκδοση της απόφασης επι-στροφής αλλοδαπού μέχρι και την υλοποίησή της με χερσαία, θαλάσσια ή αεροπορική μεταφορά στη χώρα του.

Νομικό πλαίσιοΟ εξωτερικός έλεγχος (monitoring) προβλέπεται από την ευ-ρωπαϊκή Οδηγία 2008/115/ΕΚ σχετικά με τους κοινούς κα-νόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων πολιτών τρίτων χωρών («Οδηγία Επιστροφών» άρθρο 8 παράγρ. 6) και έχει ανατεθεί στον Συ-νήγορο βάσει του Ν. 3097/2011 (άρθρο 23 παράγρ. 6), ο οποίος προβλέπει τη συνεργασία της Αρχής με διεθνείς ορ-γανισμούς και ΜΚΟ για τον σκοπό αυτό. Η αρμοδιότητα του Συνηγόρου ενεργοποιήθηκε πλήρως με την οργάνωση του συστήματος εξωτερικού ελέγχου στην προβλεπόμενη από τον νόμο ΚΥΑ (ΦΕΚ 2870β΄/24.10.2014) που εκδόθηκε ύστε-ρα από πρόταση της Αρχής. Στην ΚΥΑ προβλέπεται η συστημα-τική παροχή δεδομένων για τις αναγκαστικές επιστροφές προς τον Συνήγορο από όλες τις αρμόδιες υπηρεσίες. Ο Συνήγο-ρος προβαίνει σε έλεγχο της νομιμότητας των πράξεων, πα-ραλείψεων και υλικών ενεργειών των αρμόδιων υπηρεσιών, διαθέτοντας όλα τα θεσμικά εργαλεία που προβλέπουν οι κα-ταστατικές του διατάξεις, ενώ έχει απρόσκοπτη πρόσβαση σε κάθε χώρο κράτησης, αναμονής ή διέλευσης (transit) σε όλη την επικράτεια. Επιπλέον, διενεργεί δειγματοληπτικό έλεγχο συμμετέχοντας με στελέχη του ως παρατηρητές στις επιχειρή-σεις εκτέλεσης αποφάσεων επιστροφών. Ο Συνήγορος απευ-θύνει εκθέσεις και προτάσεις για τη βελτίωση των διαδικασιών επιστροφής προς τη διοίκηση, η οποία υπέχει υποχρέωση αι-τιολογημένης απάντησης. Δημοσιοποιεί τα συμπεράσματά του σε ειδική έκθεση, την οποία υποβάλλει κατ’ έτος στη Βουλή.

Τι άλλαξε το 2016Η Κοινή Δήλωση Ευρωπαϊκής Ένωσης - Τουρκίας της 18ης Μαρτίου ενεργοποίησε τη διαδικασία επανεισδοχής στην Τουρκία πολιτών τρίτων χωρών που εισήλθαν παράτυπα στη χώρα στα θαλάσσια σύνορα. Πρόκειται για διαδικασία εξαι-

ρετική με βάση το άρθρο 2 της Οδηγίας, στην οποία ωστόσο εφαρμόζονται οι βασικές εγγυήσεις των θεμελιωδών δικαι-ωμάτων. Ο Συνήγορος ήταν παρών και στις επιχειρήσεις επανεισδοχής, διενεργώντας δειγματοληπτικό έλεγχο στο 45% των ακτοπλοϊκών κι αεροπορικών επιχειρήσεων από τα νησιά, για τις οποίες είχε ειδοποιηθεί.

Οργάνωση, αξιολόγηση και επαφές

Στο πλαίσιο εξωτερικού ελέγχου των επιστροφών κατά το 2016 ο Συνήγορος:

• Είχε συναντήσεις εργασίας με την ΕΛΑΣ, τη Γενική Γραμμα-τεία Μεταναστευτικής Πολιτικής, την Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες, τον Οργανισμό Θεμελιωδών Δι-καιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (FRA), τον Ειδικό Αγο-ρητή του ΟΗΕ για Δικαιώματα Αλλοδαπών, τον Επίτροπο για τα Ανθρώπινα Δικαιώματα, καθώς και αντιπροσωπεία της Επιτροπής Πρόληψης των Βασανιστηρίων (CPT) του Συμβουλίου της Ευρώπης και διάφορες ΜΚΟ. Επίσης, με τις κατά τόπους υπηρεσίες Πρώτης Υποδοχής και Ασύλου, που συνδέονται με το σύστημα επιστροφών σε ένα πρώτο στά-διο, αυτό του εντοπισμού ευάλωτων προσώπων και αιτού-ντων άσυλο, προκειμένου να εξαιρεθούν από διαδικασίες επιστροφής.

• Αξιολογήθηκε θετικά για το σύστημα εξωτερικού ελέγχου των επιστροφών από αντιπροσωπεία της Ευρωπαϊκής Επι-τροπής που διαπίστωσε ότι η λειτουργία του συνάδει με το κεκτημένο Σένγκεν και τις προβλέψεις του άρθρου 8 πα-ράγρ. 6 της Οδηγίας Επιστροφών, στην τακτική αξιολόγηση της χώρας ως προς το κεκτημένο Σένγκεν (Απρίλιος 2016). Η αντιπροσωπεία παράλληλα επισήμανε ότι είναι αναγκαία η διάθεση από το κράτος των κονδυλίων για την προβλεπόμε-νη χρηματοδότηση του εξωτερικού ελέγχου από το Ευρωπα-ϊκό Ταμείο Ασύλου - Μετανάστευσης - Ένταξης (AMIF).

• Συμμετείχε με στελέχη της ομάδας Επιστροφών στο εκπαι-δευτικό πρόγραμμα για παρατηρητές επιστροφών της στη Βαρσοβία (28-29.6.2016), ενόψει υιοθέτησης του νέου ευ-ρωπαϊκού Κανονισμού1 για την Ευρωπαϊκή Συνοριοφυλακή και Ακτοφυλακή που προβλέπει ευρωπαϊκή δεξαμενή παρα-τηρητών (monitors). Επίσης, στη συνάντηση εργασίας εθνι-κών μηχανισμών εξωτερικού ελέγχου με τον Ευρωπαίο Δι-αμεσολαβητή και τη FRONTEX στις Βρυξέλλες (6.12.2016) για τη θέσπιση λειτουργικού μηχανισμού αναφορών σε

1 http://data.consilium.europa.eu/doc/document/PE-29-2016-

INIT/el/pdf

10

2. Στοιχεία για το πεδίο εφαρμογής

ευρωπαϊκό επίπεδο στις σχετικές επιχειρήσεις της FRONTEX. Επίσης, με εκπαιδευτή στο σεμινάριο της ΕΛΑΣ για escort leaders επιστροφών στις 14.11.2016.

• Συμμετείχε στη διοργάνωση εκπαιδευτικού σεμιναρίου για στελέχη της ομάδας Επιστροφών του Συνηγόρου στην Αθή-να από τον Οργανισμό Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευ-ρωπαϊκής Ένωσης (FRA) (12-14.7.2016). Ακόμη, δύο μέλη της ομάδας Επιστροφών παρακολούθησαν εκπαιδευτικό σεμινάριο του FRA στη Βιέννη (Φεβρουάριος 2014).

• Συμμετείχε ως συστατικό μέλος στο ευρωπαϊκό πρό-γραμμα Forced Return Monitoring (FREM)-ΙΙ στο πλαίσιο του European Return Fund - Community Actions της Ευ-ρωπαϊκής Επιτροπής. Φορέας του προγράμματος είναι ο Οργανισμός International Centre for Migration Policy Development (ICMPD) και συμμετέχουν εθνικοί φορείς που έχουν αναλάβει τον εξωτερικό έλεγχο των επιχειρήσεων αναγκαστικών επιστροφών σε διάφορα κράτη μέλη, προ-κειμένου να αναπτυχθούν κοινές προδιαγραφές και θεσμικά εργαλεία ελέγχου για την ενίσχυση της αξιοπιστίας του ευ-ρωπαϊκού συστήματος επιστροφών.

Ο εξωτερικός έλεγχος επιστροφών το 2016 με μια ματιά:

Ο Συνήγορος επισκέφθηκε:• 3 Προαναχωρησιακά Κέντρα (7 επισκέψεις)• 4 κρατητήρια αστυνομικών διευθύνσεων και κάποια μεμονωμένα αστυνομικά τμήματα

Ο Συνήγορος μετέσχε ως παρατηρητής σε:• 11 κοινές ευρωπαϊκές επιχειρήσεις - πτήσεις (το 55% όσων πραγματοποιήθηκαν) • 12 επανεισδοχές (το 45% των θαλάσσιων και αεροπορικών επανεισδοχών, για τις οποίες προηγήθηκε ειδοποίηση, προς την Τουρκία) και• 1 χερσαία επιχείρηση απομάκρυνσης.

2. Στοιχεία για το πεδίο εφαρµογής του νόµουΠροβλήματα χρηματοδότησης επιστροφών και του εξωτερικού ελέγχου τους

Την προηγούμενη χρονιά είχε αναφερθεί (Ετήσια Έκθεση 2015, σ. 126) το πρόβλημα έλλειψης τακτικής χρηματοδότη-

σης των Προαναχωρησιακών Κέντρων αλλά και των επιχειρή-σεων αναγκαστικών επιστροφών από το ενιαίο πλέον Ευρω-παϊκό Ταμείο Ασύλου - Μετανάστευσης (AMIF) για τον πυλώ-να των Επιστροφών, με βάση το εθνικό πρόγραμμα που είχε εγκριθεί το 2015. Ακολούθησαν κανονιστικές αλλαγές στη διαχείριση του προγράμματος, με το άρθρο 9 παράγρ. 6 επ. Ν. 4332/2015 (ΦΕΚ 76α΄/9.7.2015) και τις κατ’ εξουσιο-δότησιν αυτού παρεπόμενες κανονιστικές πράξεις. Στην πράξη η ΕΛΑΣ, λόγω της αδυναμίας ναύλωσης πτήσεων τσάρτερ για αεροπορικές επιστροφές, μετέχει σε κοινές ευρωπαϊκές επι-χειρήσεις που διενεργούνται αεροπορικώς και συντονίζονται από τη FRONTEX.

Είχε επίσης αναφερθεί το συναφές πρόβλημα χρηματοδότη-σης του εξωτερικού ελέγχου των επιστροφών από τον Συνή-γορο, η οποία, ενώ προβλέπεται από την ΚΥΑ που διέπει την οργάνωση του ελέγχου (ΦΕΚ 2870β΄/24.10.2014), προ-σκρούει για τους λόγους που προαναφέρθηκαν στη διοικητική καθυστέρηση της πολιτείας να χρηματοδοτήσει τη συγκεκριμέ-νη δράση του Συνηγόρου από 1.7.2015 και για ολόκληρο σχεδόν το έτος 2016. Τον Νοέμβριο του 2016 δημοσιεύθηκε πρόσκληση για το έργο του εξωτερικού ελέγχου επιστροφών για τα επόμενα 2 έτη από την Υπηρεσία Διαχείρισης Ευρωπα-ϊκών και Αναπτυξιακών Προγραμμάτων του Υπουργείου Εσω-τερικών – Τομέα Προστασίας του Πολίτη και ο Συνήγορος υπέ-βαλε σχετικό τεχνικό δελτίο μαζί με την Υπηρεσία Εφαρμογής Ευρωπαϊκών Προγραμμάτων της Βουλής των Ελλήνων.

Καθ’ όλο το 2016 ο Συνήγορος συνέχισε με ίδια μέσα, στο μέ-τρο που μπόρεσε να εξοικονομήσει κάποιο ποσό από τον προ-ϋπολογισμό του, τους δειγματοληπτικούς ελέγχους τόσο σε Προαναχωρησιακά Κέντρα ή άλλους χώρους κράτησης αλλο-δαπών προς επιστροφή όσο και σε επιχειρήσεις επιστροφών ή επανεισδοχών. Για τις επανεισδοχές το β΄ εξάμηνο του 2016 προς την Τουρκία αλλά και τις κοινές ευρωπαϊκές επιχειρήσεις αεροπορικών επιστροφών προς χώρες της Ασίας η δράση του εξωτερικού ελέγχου πραγματοποιήθηκε με την ουσιαστική συνδρομή της FRONTEX.

Το γενικότερο πλαίσιο της διαχείρισης μεταναστώνΗ έξαρση της προσφυγικής κρίσης την προηγούμενη χρονιά και οι δυσκολίες υλοποίησης του σχεδίου δράσης της Ευρω-παϊκής Επιτροπής για την καταρχήν υποδοχή και μετεγκατάστα-ση αιτούντων άσυλο, και συμπληρωματικά την εφαρμογή ενός αποτελεσματικού συστήματος αναγκαστικών επιστροφών για τους λοιπούς πληθυσμούς, σηματοδοτούν και τις εξελίξεις στη

11

διαχείριση των επιστροφών κατά το 2016. Με την υιοθέτη-ση της Κοινής Δήλωσης Ευρωπαϊκής Ένωσης - Τουρκίας της 18ης Μαρτίου ενεργοποιείται η διαδικασία επανεισδοχής στην Τουρκία πολιτών τρίτων χωρών που εισήλθαν παράτυπα στη χώρα στα θαλάσσια σύνορα. Πρόκειται για διαδικασία εξαι-ρετική με βάση το άρθρο 2 της Οδηγίας, στην οποία ωστόσο εφαρμόζονται οι βασικές εγγυήσεις των θεμελιωδών δικαι-ωμάτων (άρθρο 4 παράγρ. 4 της Οδηγίας). Προς διασφάλιση των εγγυήσεων αυτών, ο Συνήγορος διενεργεί επίσης δειγμα-τοληπτικό έλεγχο στις επανεισδοχές, με βάση την ευρεία αρμοδιότητά του για επιχειρήσεις αναγκαστικής απομάκρυν-σης και τους ορισμούς τους νόμου περί επιστροφών (άρθρο 23 παράγρ. 6 και άρθρα 17-19 Ν. 3907/2011), και την κατ’ εξουσιοδότησιν αυτού ΚΥΑ που αναφέρεται και στα στοιχεία επανεισδοχών ρυθμίζοντας τις λεπτομέρειες άσκησης του εξωτερικού ελέγχου.

Όπως αναφέρεται στην ειδική έκθεση "Η πρόκληση των μετα-ναστευτικών ροών και της προστασίας των προσφύγων"2, ο αριθμός των προς επανεισδοχή ή επιστροφή υποψήφιων προ-σώπων εξαρτάται από τις διαδικασίες υποδοχής προς εντο-πισμό ευάλωτων προσώπων στα Κέντρα Υποδοχής και Ταυ-τοποίησης, τα λεγόμενα hotspots, σε 5 νησιά του Αιγαίου και από την ταχύτητα εξέτασης τυχόν αιημάτων ασύλου σε πρώτο και δεύτερο βαθμό.

Αριθμητικά στοιχεία επιστροφών

2 Απρίλιος 2017, σελ.30επ., https://www.synigoros.

gr/?i=human-rights.el.files.434102

Στο γενικότερο πολιτικό πλαίσιο της εξέλιξης της προσφυ-γικής/μεταναστευτικής κρίσης, οι αναγκαστικές επιστροφές που υλοποιούνται κατά το 2016 εμφανίζουν κάποια μείω-ση σε σχέση με την προηγούμενη χρονιά. Τα διαβιβασθέντα από την ΕΛΑΣ στοιχεία για το 2016 εμφανίζουν συνολικά 19.151 επιστροφές, έναντι 20.868 το 2015. Από τον συ-νολικό αριθμό των 19.151 επιχειρήσεων απομάκρυνσης, οι 12.998 είναι αναγκαστικές, συμπεριλαμβανομένων των απε-λάσεων και επαναπροωθήσεων βάσει διμερών συμφωνιών με όμορες χώρες (βλ. Γράφημα 1). Οι 6.153 είναι εθελούσιες διαδικασίες που διενεργούνται εξ ολοκλήρου από τον Διεθνή Οργανισμό Μετανάστευσης (ΔΟΜ). Η μείωση σε σχέση με το 2015 αφορά τις αναγκαστικές επιστροφές, ενώ οι εθελούσιες παρουσίασαν αύξηση [από 3.771συνολικά (3.718 του ΔΟΜ και 53 της ΕΛΑΣ) το 2015 σε 6.153 το 2016].

Ο Συνήγορος θεωρεί σημαντικό βήμα από πλευράς διαφάνει-ας τη δημοσίευση στατιστικών στοιχείων από την ΕΛΑΣ και για επιχειρήσεις επανεισδοχής για θέματα παράτυπων μετανα-στών ως εξής (ανακοίνωση της 27.10.2016 στην ιστοσελίδα www.astynomia.gr): «Σημειώνεται ότι από αρχές του έτους έχουν επιστραφεί στην Τουρκία: Με βάση το διμερές Πρωτό-κολλο Επανεισδοχής Ελλάδας - Τουρκίας, 1.158 αλλοδαποί πολίτες τρίτων χωρών, με βάση τη Συμφωνία Επανεισδοχής ΕΕ - Τουρκίας, 51 αλλοδαποί τουρκικής ιθαγενείας και με βάση την Κοινή Δήλωση ΕΕ - Τουρκίας, 716 αλλοδαποί δια-φόρων εθνικοτήτων. Επιπροσθέτως, από την έναρξη εφαρμο-γής της Κοινής Δήλωσης ΕΕ - Τουρκίας έχουν επιστραφεί στις χώρες καταγωγής τους οικειοθελώς μέσω ΔΟΜ 255 αλλοδα-ποί πολίτες τρίτων χωρών που είχαν εισέλθει στη χώρα μας διά θαλάσσης από την Τουρκία».

ΑναγκαστικέςΕθελούσιες

Γράφημα 1 Επιστροφές 2016-2015

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0

6.1533.771

12.998 17.097

19.151 20.868

Έτος 2016 Έτος 2015

Γράφημα 2 Κρατούμενοι σε Προαναχωρησιακά Κέντρα

1.583

504

Νοέμβριος 2016 Νοέμβριος 2015

1.800

1.600

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

0

12

3. Επισκέψεις σε προαναχωρησιακά κέντρα

Ποιοτικές παράμετροι των στοιχείων επιστροφώνΣτα διαθέσιμα στον Συνήγορο συγκεντρωτικά στοιχεία όλης της επικράτειας για μηχανογραφικούς ή οργανωτικούς λόγους δεν περιλαμβάνονται προς το παρόν ποιοτικές παράμετροι για πρόσωπα που τυχόν ανήκουν σε ευάλωτες ομάδες (έγκυοι, ασθενείς, υπερήλικες, οικογένειες, ασυνόδευτοι ανήλικοι κ.ά.), που έχουν ζητηθεί συνολικά από το υπουργείο, αλλά κάθε αστυνομική διεύθυνση στέλνει επιμέρους στοιχεία, ζήτημα το οποίο δεν έχει ακόμη επιλυθεί. Συγκεντρωτικά στοιχεία πα-ρέχονται, ωστόσο, από την ΕΛΑΣ για την ιθαγένεια των επι-στρεφόμενων ή απελαυνόμενων αλλοδαπών, από τα οποία προκύπτει ότι από τον συνολικό αριθμό των 15.954 αναγκα-στικών επιχειρήσεων απομάκρυνσης, που υλοποιήθηκαν τους πρώτους 10 μήνες του 2016, οι 8.771 αφορούν πολίτες Αλ-βανίας, δηλαδή ποσοστό 54,9%.

Αριθμητικά στοιχεία διοικητικά κρατουμένων προς επιστροφήΩς προς τους χώρους κράτησης, η ΕΛΑΣ ενημέρωσε τον Συ-νήγορο ότι στις 3.11.2016 κρατούνταν συνολικά 1.583 αλ-λοδαποί στα Προαναχωρησιακά Κέντρα, αριθμός συντριπτικά μεγαλύτερος από τον αντίστοιχο αριθμό των 504 κρατουμέ-νων το 2015 (βλ. γράφημα 2). Τη μεγαλύτερη συγκέντρωση κρατουμένων εμφανίζει το Προαναχωρησιακό Κέντρο Κορίν-θου (697 κρατούμενοι).

Ο αντίστοιχος αριθμός των προς επιστροφή αλλοδαπών σε αστυνομικά κρατητήρια δεν είναι γνωστός. Η ΕΛΑΣ συνεχίζει την προσπάθεια να κρατά για λίγες μόνον ημέρες σε ΑΤ αλ-λοδαπούς μέχρι να εξευρεθεί χώρος σε Προαναχωρησιακά Κέντρα, χωρίς αυτό να καθίσταται πάντα εφικτό (λόγω υπερ-πλήρωσης της Διεύθυνσης Αλλοδαπών Αττικής στο Προανα-χωρησιακό Κέντρο Ταύρου χαρακτηριστικά, στις 7.6.2016 υπήρχαν 114 άνδρες κρατούμενοι σε ΑΤ στην Αττική). Σημει-ώνεται επίσης ότι τα αστυνομικά κρατητήρια της Διεύθυνσης Αλλοδαπών Θεσσαλονίκης φαίνεται να χρησιμοποιούνται πα-γίως ως χώρος κράτησης αλλοδαπών προς επιστροφή (υπό-θεση 216963/2016), βλ. και προηγούμενες σχετικές παρα-τηρήσεις του Συνηγόρου (Ετήσια Έκθεση 2015, σ. 128-129).

3. Επισκέψεις σε προαναχωρησιακά κέντρα - προβλήµατα διαδικασίας επιστροφών

Δειγματοληπτικοί έλεγχοι, διαπιστώσεις και προτάσειςΟ Συνήγορος, ασκώντας τον κατ’ άρθρο 23 παράγρ. 6 Ν. 3907/2011 εξωτερικό έλεγχο των διαδικασιών επιστροφής, προέβη σε δειγματοληπτικές αυτοψίες στα Προαναχωρησιακά Κέντρα Ταύρου (οδός Πέτρου Ράλλη, 7.6.2016), Κορίνθου (13.4.2016, 7.12.2016) και Μόριας Λέσβου (27.1.2016, 9.5.2016, 12.10.2016 κ.ά.), στα κρατητήρια των Αστυ-νομικών Διευθύνσεων Χίου (26.1.2016), Λέσβου (12, 19, 25.10.2016), Κω (12.7.2016), Σάμου (27.7.2016), καθώς και σε μεμονωμένα κρατητήρια Αστυνομικών Τμημάτων, Ελλη-νικού (9.3.2016), Πατησίων (18.8.2016) κ.ά.

Οι διαπιστώσεις και προτάσεις του Συνηγόρου ως προς τις συνθήκες κράτησης αλλοδαπών αναφέρονται στην ετήσια έκ-θεσή του (σελ.140 επ, ενότητα «Πρόληψη βασανιστηρίων και κακομεταχείρισης»), βάσει της αρμοδιότητάς του ως Εθνικού Μηχανισμού Πρόληψης Βασανιστηρίων και Απάνθρωπης ή Ταπεινωτικής Μεταχείρισης (OPCAT). Επιβεβαιώνεται πάντως και στις αυτοψίες το 2016 η περυσινή παρατήρηση του Συνη-γόρου (Ετήσια Έκθεση 2015, σ. 130) για την ακαταλληλότητα των χώρων κράτησης της Διεύθυνσης Αλλοδαπών Αττικής στην οδό Πέτρου Ράλλη στον Ταύρο από πλευράς προδιαγραφών Προαναχωρησιακού Κέντρου (άρθρο 30 επ. Ν. 3907/2011). Επισημαίνεται επίσης ότι η αύξηση του αριθμού των νεοεισερ-χομένων στα hotspots (Κέντρα Υποδοχής και Ταυτοποίησης) οδήγησε στην αντικατάσταση της κράτησης με περιοριστικό όρο παραμονής στα 5 νησιά όπου αυτά λειτουργούν (βλ. σελ. 28 επ. ετήσιας έκθεσης, «Προσφυγικό και μεταναστευτικό ζήτημα3»).

Ως προς την ορθή εφαρμογή των διαδικασιών της Οδηγίας 2008/115/ΕΚ περί Επιστροφών, από τις αυτοψίες, τις ανα-φορές προς τον Συνήγορο, τις συζητήσεις με τους κρατουμέ-νους αλλά και τα αρμόδια αστυνομικά όργανα σχετικά με τις δυσκολίες που αντιμετωπίζουν στην πράξη, οι βασικές παρα-τηρήσεις του Συνηγόρου για το 2016 έχουν ως εξής:

3 https://www.synigoros.gr/?i=kdet.el.ehtisies_ektheseis_

documents.416089

13

• Στην επικοινωνία με τους κρατούμενους κατά τις αυτοψίες αναδείχθηκε έντονα το πρόβλημα της ελλιπούς ενημέρωσής τους σχετικά με τη διάρκεια της κράτησής τους και εν γένει την πορεία της διαδικασίας.

• Η διαφοροποίηση της μεταχείρισης ως προς τους χώρους ή την εφαρμογή διοικητικού μέτρου κράτησης ανάλογα με την εθνικότητα των προς επιστροφή αλλοδαπών φαίνεται επίσης να δημιουργεί εντάσεις και εύλογα ερωτηματικά (Χίος, Ια-νουάριος 2016, στα κρατητήρια οδηγούνται μόνο αλγερινοί, μαροκινοί, τυνήσιοι). Ο Συνήγορος επισήμανε ότι σε περί-πτωση έκφρασης βούλησης για κατάθεση αιτήματος ασύλου η ανά εθνικότητα συλλήβδην θεώρηση κρατουμένων προς επιστροφή ως παράτυπων μεταναστών δεν συνάδει με την υποχρέωση εξατομικευμένης κρίσης κάθε αιτήματος διε-θνούς προστασίας. Ο Συνήγορος είχε καλή συνεργασία για τον σκοπό αυτό με το Προαναχωρησιακό Κέντρο Κορίνθου στην περίπτωση δήλωσης βούλησης ασύλου από πακιστα-νούς πολίτες που επικαλέστηκαν ότι ανήκουν στη θρησκευτι-κή μειονότητα Ahmadiya (υπόθεση 214862/2016).

• Επίσης, η κράτηση, όπως διαπιστώθηκε και το 2015, φαί-νεται να διατηρείται και το 2016 σε κάποιες περιπτώσεις όπου η επιστροφή του αλλοδαπού δεν είναι εφικτή (υπόθε-ση 213273/2016). Η διατήρηση της κράτησης αντιβαίνει στο άρθρο 30 παράγρ. 5 Ν. 3907/2011 και στο αντίστοιχο άρθρο 15 της Οδηγίας Επιστροφών, για άρση της κράτησης όταν «δεν υφίσταται πλέον λογικά προοπτική απομάκρυνσης για νομικούς ή άλλους λόγους».

• Κατά το 2016 παρατηρήθηκε συχνή χρήση της κράτησης για λόγους δημόσιας τάξης παράτυπα εισερχόμενων ή διαμε-νόντων αλλοδαπών. Ο Συνήγορος επιζητεί συγκεκριμένη αιτιολογία του κινδύνου για τη δημόσια τάξη, σύμφωνα με τη νομολογία του ΣτΕ, προκειμένου να μην επιβιώνουν στην πρακτική της διοικητικής κράτησης κατάλοιπα του δικαίου αλλοδαπών προ της Οδηγίας Επιστροφών που έχει εισαγάγει τον αντικειμενικό στόχο της επιστροφής ως νόμιμης βάσης της κράτησης όταν αυτή είναι αναγκαία, διότι δεν μπορούν να εφαρμοσθούν εναλλακτικά μέτρα, ο αλλοδαπός είναι ύπο-πτος φυγής κ.λπ. (βλ. άρθρο 30 Ν. 3907/2011) (υπόθεση 216583/2016). Ο Συνήγορος επισήμανε, επίσης, ότι η δι-οικητική κράτηση των προς επιστροφή αλλοδαπών δεν πρέ-πει να συγχέεται με την επιβολή περιοριστικών μέτρων στο πλαίσιο ποινικής διαδικασίας, για τα οποία είναι αποκλειστι-κά αρμόδιες οι δικαστικές αρχές (υπόθεση 212773/2016). Η εκτεταμένη διοικητική κράτηση στα Προαναχωρησιακά

Κέντρα «για λόγους δημόσιας τάξης» αποφυλακισθέντων αλλοδαπών δεν συνάδει με τον μη τιμωρητικό χαρακτήρα της διοικητικής κράτησης κατά τη νομολογία του Ευρωπα-ϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (υπόθεση Saadi v. UK, 2008, App. No 13229/2003 παράγρ. 78).

• Δεδομένου του ανώτατου χρονικού ορίου των 18 μηνών της κράτησης σύμφωνα με την Οδηγία Επιστροφών (άρθρο 15 παράγρ. 5-6, ΔΕΕ Katzoev C-457/2009, Bashir Mohammed Ali Mahdi C-146/2014), ο Συνήγορος εξέφρασε τον προ-βληματισμό του για την εκ νέου κράτηση, ύστερα από λίγους μήνες, αλλοδαπών που είχαν αφεθεί ελεύθεροι λόγω συμπλή-ρωσης του ορίου των 18 μηνών. Ο Συνήγορος επισήμανε ότι για να μη θεωρηθεί η εκ νέου σύλληψη ως καταστρατήγηση του ανώτατου χρονικού ορίου της διοικητικής κράτησης απαι-τούνται νέα ουσιαστικά στοιχεία αιτιολογίας [ΕΔΔA, απόφαση John κατά Ελλάδας (10.5.2007), προσφυγή 199/2005], τα οποία να αποτελούν σημαντική μεταβολή των συνθηκών κατά το Εγχειρίδιο Επιστροφών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (παράγρ. 14.5). Η νέα απόφαση κράτησης κατά το εγχειρίδιο τελεί επί-σης υπό τον όρο ότι πληρούνται όλες οι λοιπές προϋποθέσεις επιβολής κράτησης του άρθρου 15 της Οδηγίας Επιστροφών (ανάμεσα στους οποίους είναι η μη δυνατότητα επιβολής εναλ-λακτικών μέτρων κ.λπ. κατά το άρθρο 30 Ν. 3907/2011) (υποθέσεις 209362, 212773/2016).

4. Εξωτερικός έλεγχος σε επι-χειρήσεις αποµάκρυνσης πολιτών τρίτων χωρών

Μετά την ενημέρωση του Συνηγόρου για τον προγραμματισμό επιχειρήσεων απομάκρυνσης σύμφωνα με την από 4.6.2015 σχετική διαταγή του Αρχηγείου ΕΛΑΣ προς τις αστυνομικές διευθύνσεις της χώρας, ο Συνήγορος προέβη σε έλεγχο κυρί-ως χερσαίων επιχειρήσεων απομάκρυνσης προς την Αλβανία το 2015 (βλ. Ετήσια Έκθεση 2015, σ. 129-130). Αντίθετα, το 2016 ο εξωτερικός έλεγχος εστιάσθηκε στις αεροπορικές επιστροφές, συγκεκριμένα στις κοινές ευρωπαϊκές επιχειρή-σεις συντονισμού FRONTEX. Επίσης, στις επανεισδοχές προς Τουρκία από τα νησιά του Ανατολικού Αιγαίου, αεροπορικώς ή ακτοπλοϊκώς, μετά την Κοινή Δήλωση Ευρωπαϊκής Ένωσης - Τουρκίας της 18ης Μαρτίου.

14

4. Έλεγχος επιχειρήσεων απομάκρυνσης

Κοινές ευρωπαϊκές επιχειρήσεις αεροπορικής απομάκρυνσηςΟ Συνήγορος συμμετείχε με στελέχη του ως παρατηρητές (monitors) σε 11 αεροπορικές κοινές επιχειρήσεις επιστρο-φής αλλοδαπών, στο Πακιστάν και στη Γεωργία, με τον συντο-νισμό της FRONTEX (το 55% από όσες συμμετείχε η ΕΛΑΣ). Στις σχετικές εκθέσεις καταγράφηκε ο επαγγελματισμός και η ευγένεια των αστυνομικών συνοδών και η βελτίωση ορισμέ-νων συνθηκών και διαδικασιών, όπως η χρήση του αμφιθε-άτρου της Διεύθυνσης Αλλοδαπών Αττικής αντί του υπόγειου χώρου γκαράζ ως χώρου συγκέντρωσης των υπό επιστροφή αλλοδαπών πριν από την αναχώρηση για τον αερολιμένα και η χρήση εξατομικευμένων πλαστικών πινακίδων με τα ονομα-τεπώνυμα των αλλοδαπών για τη σήμανση των αποσκευών τους. Σε πολλές περιπτώσεις διαπιστώθηκε επίσης έγκαιρη διανομή σάντουιτς και νερού στους υπό επιστροφή αλλοδα-πούς και επιλέχθηκε ως σημείο αναχώρησης για την επιβίβα-ση στο αεροσκάφος ειδικού χώρου του αερολιμένα (Satellite Terminal) που δεν χρησιμοποιείται τακτικά, καθώς αυτή η επι-λογή διασφάλισε: εύκολη πρόσβαση στην τουαλέτα, πρόσβαση στη χρήση καρτοτηλεφώνου, προστασία της ιδιωτικότητας των υπό επιστροφή αλλοδαπών και άμεση επιβίβαση στο αερο-σκάφος μέσω γέφυρας χωρίς τη χρήση ειδικού λεωφορείου. Επίσης, υπήρξε ως επί το πλείστον η απαιτούμενη συνεργασία των αστυνομικών αρχών για την πρόσβαση των εκπροσώπων της Αρχής στους χώρους κράτησης των προς επιστροφή αλλο-δαπών. Ωστόσο, τα παραπάνω δεν επετεύχθησαν σε όλες τις επιχειρήσεις και ο Συνήγορος επισημαίνει ότι η παροχή τρο-φής και νερού, η χρήση καρτοτηλεφώνου και η προστασία της ιδιωτικότητας των κρατουμένων αποτελούν απαρέγκλιτους κανόνες για κάθε επιχείρηση αναγκαστικής απομάκρυνσης.

Στα αρνητικά σημεία που τείνουν να παγιωθούν στις σχετικές διαδικασίες πρέπει να αναφερθούν:

• η έλλειψη έγκαιρης ενημέρωσης των αλλοδαπών (τουλάχι-στον 24 ώρες πριν) σχετικά με την επιχείρηση απομάκρυν-σης και τα επιμέρους στοιχεία της

• η παράλειψη έγκαιρης πρόσβασής τους σε μέσα τηλεφω-νικής επικοινωνίας ώστε να μπορούν αυτοί να ειδοποιούν τους οικείους τους και

• η δέσμευση ως επί το πλείστον με μεταλλικές χειροπέδες ως πάγια διαδικασία χωρίς εξατομικευμένη κρίση αναγκαιότη-τας των μέσων δέσμευσης.

Επιχειρήσεις επανεισδοχής στην ΤουρκίαΟ Συνήγορος συμμετείχε επίσης με στελέχη του ως παρατη-

ρητές (monitors) σε 12 επανεισδοχές προς την Τουρκία (το 45% των ακτοπλοϊκών ή αεροπορικών επιχειρήσεων από τα νησιά του Αιγαίου που του γνωστοποιήθηκαν), μετά την Κοινή Δήλωση Ευρωπαϊκής Ένωσης - Τουρκίας της 18ης Μαρτίου 2016 και ειδικότερα από τις 18.5.2016 και εφεξής.

Στο πλαίσιο όχι μόνο της ειδικότερης αποστολής του για εξωτε-ρικό έλεγχο επιχειρήσεων αναγκαστικής απομάκρυνσης από τη χώρα αλλά και της γενικότερης συνταγματικής αποστολής του για την προστασία των δικαιωμάτων του ανθρώπου, ο Συνήγο-ρος είχε την ευκαιρία λόγω της συστηματικής συμμετοχής του στις επιχειρήσεις αυτές που διοργάνωσε η ΕΛΑΣ και συντόνισε η FRONTEX να επισημάνει επιμέρους αστοχίες, ζητώντας την άμεση επίλυσή τους από τις αρμόδιες Αρχές. Οι προτάσεις του Συνηγόρου επικεντρώνονται κυρίως σε θέματα όπως:

• η έγκαιρη ενημέρωση των πολιτών Συρίας ή άλλων τρίτων χωρών ότι πρόκειται να περιληφθούν σε επιχείρηση επα-νεισδοχής στην Τουρκία

• η εξατομικευμένη κρίση για την αναγκαιότητα ή μη δέσμευ-σης με χειροπέδες και η επανεξέταση των μέσων δέσμευσης κατά τη διάρκεια της επιχείρησης

• ο εφοδιασμός με την ιατρική κάρτα εξέτασης όσων έχουν πρόσφατα εισέλθει σε hotspot σύμφωνα με τον Ν. 3907/2011 ή οιουδήποτε άλλου πιστοποιητικού ιατρικής εξέτασης προς ικανότητα ταξιδίου (fit to travel)

• η πληρότητα του υπηρεσιακού φακέλου που συνοδεύει τους κρατούμενους ως προς αναγκαία στοιχεία ενημέρωσης σε γλώσσα που κατανοούν κι ως προς την εξέλιξη τυχόν αι-τήματος διεθνούς προστασίας (απόρριψη σε δεύτερο βαθμό, επιδόσεις κ.λπ.)

• η αναγκαία συμμετοχή του εκπροσώπου του Συνηγόρου σε όλες τις συναντήσεις προετοιμασίας (briefing) και απολο-γισμού (debriefing) της επιχείρησης απομάκρυνσης.

Η έλλειψη πληρότητας του φακέλου αποτελεί άκρως ανησυ-χητικό σύμπτωμα διότι ενδέχεται να υποκρύπτει παραγνώριση του θεμελιώδους δικαιώματος να εξετασθεί τυχόν αίτημα διε-θνούς προστασίας σε μια περίοδο που η Υπηρεσία Ασύλου και η Αρχή Προσφυγών καλούνται να επιταχύνουν τις διαδικασίες τους διότι από την ταχύτητα εξέτασης τυχόν αιτημάτων ασύ-λου σε πρώτο και δεύτερο βαθμό εξαρτάται και ο αριθμός των προς επανεισδοχή ή επιστροφή υποψηφίων προσώπων.

Πρέπει να σημειωθεί ότι ο Συνήγορος, βάσει αναφοράς πε-νταμελούς οικογένειας πολιτών Συρίας που βρέθηκαν στις 21.10.2016 κρατούμενοι στα Άδανα κατόπιν αεροπορικής

15

επανεισδοχής από την Κω, ενώ η επιχείρηση αρχικά είχε ως μοναδικό σημείο εκκίνησης τη Λέσβο, ξεκίνησε έρευνα ζητώ-ντας στοιχεία για την έγγραφη ή μη ενημέρωση των πολιτών Συρίας για το δικαίωμα διεθνούς προστασίας και μάλιστα σε γλώσσα που κατανοούσαν, καθώς και στο γεγονός της διαφαι-νόμενης μη καταχώρισης στο hotspot της Λέρου της προκατα-γραφής της βούλησής τους να καταθέσουν αίτημα ασύλου στη σχετική βάση δεδομένων και στη λίστα που διαβιβάσθηκε στον Συνήγορο για εξωτερικό έλεγχο της επιχείρησης επανεισδο-χής (υπόθεση 220930/2016).

Με το θέμα είχε ασχοληθεί και η Ύπατη Αρμοστεία του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες, η οποία ενημέρωσε τον Συνήγορο και για περιστατικό μη πρόσβασης στην ενημέρωση περί διεθνούς προστασίας από την επαναπροώθηση πολυπληθούς ομάδας πολιτών τρίτων χωρών που εντοπίστηκαν στα ανοιχτά της Μεσσηνίας και κρατούνταν προς επανεισδοχή. Κατόπιν ανα-φοράς πληρεξούσιου δικηγόρου, ο Συνήγορος ζήτησε την αναστολή της επικείμενης επανεισδοχής ιρακινών γυναικών που, ενώ φέρονταν να έχουν δηλώσει βούληση κατάθεσης αιτήματος ασύλου, κρατούνταν στη Μεσσηνία προς επανεισ-δοχή μέχρι να απαντηθούν πλήρως τα ζητήματα πρόσβασής τους στη διαδικασία ασύλου και οικογενειακής συνένωσης με τα άρρενα μέλη της οικογένειάς τους. Ο Συνήγορος είχε θετική ανταπόκριση από την ΕΛΑΣ (υπόθεση 220665/2016).

Ωστόσο, η εσωτερική έρευνα της Διοίκησης και για τα δύο παρα-πάνω περιστατικά δεν φαίνεται μέχρι στιγμής να έχει ολοκληρω-θεί και ο Συνήγορος ζήτησε συγκεκριμένο χρονοδιάγραμμα και ενημέρωση για τα αποτελέσματα. Συγκεκριμένα, ο Συνήγορος με επιστολή του προς τη Γενική Επιθεωρήτρια Δημόσιας Διοίκησης αναφέρθηκε στη μη ενημέρωσή του - παρά τις επανειλημμένες οχλήσεις- για την πρόοδο της έρευνάς της και ζήτησε τα μέχρι τούδε πορίσματα και τον προγραμματιζόμενο χρόνο ολοκλήρω-σής της, επισημαίνοντας παράλληλα την υποχρέωση συνεργα-σίας όλων των δημόσιων υπηρεσιών με την Ανεξάρτητη Αρχή.

Γενικότερα, για την πληρότητα του εξωτερικού ελέγχου, ο Συ-νήγορος απηύθυνε τον Οκτώβριο επιστολή προς την ηγεσία των αρμόδιων υπουργείων, καλώντας τις υπηρεσίες τους σε συνεργασία, προκειμένου η Αρχή να έχει πλήρη και έγκαιρη ενημέρωση για όλα τα στάδια της διαδικασίας επιστροφών/επανεισδοχών, ώστε να μπορεί να διαμορφώνει μια συνολι-κή εικόνα για τις πρακτικές που συνδέονται με τα δικαιώματα ενημέρωσης, οικογενειακής ενότητας, διεθνούς προστασίας από επαναπροώθηση κ.ά., ιδίως στο προ-αναχώρησης στάδιο, πρόσκληση που συνάντησε τη θετική ανταπόκριση της ΕΛΑΣ.

5. Ο Ευρωπαϊκός κανονισµός 2016/1624 ως σηµείο αναφοράς για την εξέλιξη του εξωτερικού ελέγχου επιστροφών σε εθνικό κι ευρωπαϊκό επίπεδο

O νέος ευρωπαϊκός Κανονισμός που εγκρίθηκε τον Σε-πτέμβριο για τη μετατροπή της FRONTEX σε Ευρωπαϊκή Ακτο-φυλακή - Συνοριοφυλακή4 παρουσιάζει νέες προκλήσεις για τον εξωτερικό έλεγχο επιστροφών/επανεισδοχών, σε εθνικό κι ευρωπαϊκό επίπεδο. Συγκεκριμένα:

O ευρωπαϊκός Κανονισμός 2016/1624 αποσκοπεί στην ενί-σχυση των αρμοδιοτήτων της FRONTEX στη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, συμπεριλαμβα-νομένης της οργάνωσης, του συντονισμού αλλά και της διεξα-γωγής επιχειρήσεων επιστροφής. Η διεύρυνση των αρμοδιοτή-των του ευρωπαϊκού αυτού φορέα συνοδεύεται από εγγυήσεις διασφάλισης θεμελιωδών δικαιωμάτων, με έμφαση στο δικαί-ωμα διεθνούς προστασίας (non refoulement), στην προστασία ευάλωτων προσώπων, παιδιών και ασυνόδευτων ανηλίκων (άρθρ.34, 35). Κατά τη διεξαγωγή επιχειρήσεων επιστροφής ιδιαίτερη μνεία επίσης γίνεται στη χρήση μέσων δέσμευσης σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας (άρθρ.28 παρ.3).

Η βασική ωστόσο θεσμική εγγύηση του Κανονισμού είναι δι-πλή: εισάγεται ο κανόνας της διεξαγωγής «κάθε» επιχείρησης επιστροφής με την παρουσία παρατηρητή (monitor) σε κάθε φάση της επιχείρησης, η έκθεση του οποίου υποβάλλεται στον εκτελεστικό διευθυντή και τον υπεύθυνο θεμελιωδών δικαι-ωμάτων της FRONTEX, παράλληλα με τις αρμόδιες αρχές του Κράτους-μέλους (άρθρ.28 παρ.6). Παράλληλα, η FRONTEX συγκροτεί ευρωπαϊκή δεξαμενή παρατηρητών, εγνωσμένης εμπειρίας, συμπεριλαμβανομένης της ειδίκευσης σε θέματα παιδικής προστασίας, οι οποίοι υποδεικνύονται και από τα Κρά-τη-μέλη και καλούνται από τον ευρωπαϊκό οργανισμό να συμ-μετέχουν σε ευρωπαϊκές επιχειρήσεις επιστροφής (άρθρ.29).

Ο Συνήγορος ως εθνικός μηχανισμός εξωτερικού ελέγχου

4 http://data.consilium.europa.eu/doc/document/PE-29-

2016-INIT/el/pdf

16

επιστροφών ανταποκρίθηκε στη θεσμική αυτή πρόκληση του ευρωπαϊκού Κανονισμού και συμμετέχει ήδη με 8 στελέχη του στην ευρωπαϊκή δεξαμενή παρατηρητών.

Παρατήρησε ωστόσο με επιστολή του προς τον εκτελεστικό διευθυντή της FRONTEX ότι ελλείπουν οι κοινοί κανόνες χρη-ματοδότησης σε ενιαίο ύψος της δράσης αυτής, με αποτέλεσμα ο εθνικός μηχανισμός ενός κράτους-μέλους όπως η Ελλάδα να καλείται να ανταμείψει τα στελέχη του για τη συμμετοχή ακόμη και σε εθνικές επιχειρήσεις επιστροφής από χώρες όπου δεν υφίσταται εθνικός μηχανισμός εξωτερικού ελέγχου, όπως η Γερμανία

Το έλλειμμα ωστόσο κανόνων δεν περιορίζεται στο χρηματο-δοτικό σκέλος της δράσης της ευρωπαϊκής δεξαμενής παρα-τηρητών, αλλά αφορά κυρίως τη φύση του ελέγχου. Η συμ-μετοχή των παρατηρητών είναι υποχρεωτική για τον εθνικό μηχανισμό και ο Συνήγορος παρατηρεί ότι είναι αξιοπερίεργο η δράση των στελεχών του κατά τη διεξαγωγή μιας επιχείρησης να υπόκειται στον δικό του εσωτερικό έλεγχο αλλά όχι και οι σχετικές κατευθύνσεις (άρθρ. 29 παρ.4 και 5). Πολλώ δε μάλ-λον που ο Συνήγορος δεν λαμβάνει γνώση της έκθεσης του συμμετέχοντος στελέχους του ως παρατηρητή, η οποία, κατά τα ανωτέρω, υποβάλλεται στη FRONTEX.

Βασικό ζήτημα της μηχανικής της Ευρωπαϊκής αυτής δεξαμε-νής παρατηρητών διαφαίνεται συνεπώς ότι είναι η διολίσθηση του ελέγχου των αναγκαστικών επιστροφών από εθνικούς, πλην ανεξάρτητους και εξωτερικούς, μηχανισμούς ελέγχου, στη FRONTEX, ως ενιαίο φορέα, εκτελεστικό και ελεγκτικό, της ευρωπαϊκής επιστροφής.

Η διαπίστωση αυτή για την «εσωτερικοποίηση» του εξωτερικού ελέγχου, παρά τη ρητή επίκλησή του, ως εφαρμοστέας εγγύη-σης του άρθρ.8 παρ.6 της Οδηγίας Επιστροφών από τον Κα-νονισμό (άρθρ.28 παρ. 6), ενισχύεται έτι περαιτέρω από τον Μηχανισμό Αναφορών που θεσμοθετείται με το άρθρ. 72 του Κανονισμού. Ο Μηχανισμός Αναφορών κατοχυρώνει την ευ-θεία προσφυγή των θιγομένων τόσο για ενέργειες των οργά-νων της κατά τις επιχειρήσεις όσο και για εμπλεκόμενα όργανα των κρατών-μελών. Στην δεύτερη περίπτωση, η αρμόδια αρχή του Κράτους-μέλους εντέλλεται από τον υπεύθυνο θεμελιω-δών δικαιωμάτων της FRONTEX για έρευνα και διαβίβαση απο-τελεσμάτων εντός προθεσμίας στον ευρωπαϊκό φορέα, ενώ η αναφορά κοινοποιείται παράλληλα στον εθνικό μηχανισμό δι-καιωμάτων, εν προκειμένω τον Συνήγορο (άρθρ.72 παρ.4). Η FRONTEX απευθύνθηκε ήδη στον Συνήγορο ως εθνικό μηχανι-

σμό προστασίας δικαιωμάτων, ενεργοποιώντας την πρόβλεψη αυτή του Κανονισμού (άρθρο 72.4) περί μηχανισμού εξέτασης καταγγελιών για συμβάντα σε επιστροφές/επανεισδοχές μετά τις 6-10-2016. Και πάλι ωστόσο, με το πέρας της έρευνας των ελληνικών διοικητικών αρχών, και τις σχετικές παρατηρήσεις του Συνηγόρου ως ανεξάρτητης αρχής, η αξιολόγηση των απο-τελεσμάτων της καταγγελίας θα γίνει από τα αρμόδια όργανα της ίδιας της FRONTEX και όχι από τρίτο ανεξάρτητο φορέα της Ένωσης5, κάτι που φαίνεται να διαφεύγει της προσοχής και κατά τις σχετικές συζητήσεις στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο του σχεδίου Κανονισμού. Η μόνη σχετική τροπολογία6 αφορούσε την προσθήκη στην πρόταση της Επιτροπής ότι ο Μηχανισμός Αναφορών θα πρέπει να είναι αποτελεσματικός, να συνεπάγε-ται κυρώσεις σε περίπτωση προσβολής θεμελιωδών δικαιω-μάτων και η FRONTEX να συμπεριλαμβάνει τη αποτίμηση του μηχανισμού στην ετήσια έκθεσή της.

Το συμπέρασμα είναι ότι στο επίπεδο ελέγχων και ισορροπιών του ευρωπαϊκού οικοδομήματος, η θεσμική εγγύηση τόσο της εξωτερικής διερεύνησης καταγγελιών όσο και του εξωτερικού ελέγχου των επιχειρήσεων επιστροφής στα τέλη του 2016 μοιάζει συνεπώς να υποχωρεί κατά τις ευρωπαϊκές επιχει-ρήσεις, στις οποίες τον αποφασιστικό λόγο και ρόλο έχει όχι ανεξάρτητος φορέας αλλά ο εκτελεστικός βραχίονας της Ευ-ρωπαϊκής ένωσης για τη διαφύλαξη των συνόρων. Με απλά λόγια, ο ελεγχόμενος έχει τον αποκλειστικό και αποφασιστικό λόγο για τους ελέγχους. Η εξέλιξη αυτή συνεπάγεται ακόμη πιο αυξημένη ευθύνη για τους εθνικούς μηχανισμούς εξωτερικού ελέγχου των επιχειρήσεων επιστροφής, στο πεδίο αναφοράς.

ΣυμπερασματικάΟ Συνήγορος θα συνεχίσει να παρακολουθεί τις διαδικασίες επιστροφής/επανεισδοχής στην ολοένα μεταβαλλόμενη δυ-ναμική τους και να συμβάλλει, με προτάσεις λειτουργικές, σε συνεργασία με κάθε αρμόδιο διεθνή ή ενωσιακό φορέα, στη διαφύλαξη των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην πράξη των εμπλεκόμενων αλλοδαπών και στην αναγκαία διαφάνεια της διοικητικής δράσης, σε ένα δύσκολο εξ ορισμού πεδίο, όπως είναι η αναγκαστική απομάκρυνση από τη χώρα.

5 Σημειωτέον ότι η ύπαρξη φόρμας υποβολής αναφορών αποτε-

λούσε σύσταση του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή προκειμένου να

υπάρχει διαφάνεια στη δράση της FRONTEX, χωρίς ωστόσο να

υπάρχει πρόβλεψη για διερεύνηση από ανεξάρτητο φορέα.

6 Τροπολογία αρ.37 της Επιτροπής LIBE, 30.6.2016

5. Ο νέος Ευρωπαϊκός Κανονισμός