ЕжЕгодник - centradvokatov.kg · биШкЕк-2015. удк 341 ... подтверждает это. права человека не окт- ... Ежегодник-2014 –

за 2014 год

АдАм укуктАры боюнчА кеңешСовет по прАвАм человекАHuman rigHts advisory board

ЕжЕгодникпо правам чЕловЕкав кыргызской рЕспубликЕ

биШкЕк-2015

удк 341ббк 67.91

Е 36

координатор издательского проекта совета по правам человека

Ж. Жумаева

главный редактор А. Ниязова

редактор Л. Челнокова

Е 36 Ежегодник по правам человека в Кыргызской Республике за 2014 год. – совет по правам человека. – бишкек: ST.art Ltd, 2015.– 262 с.

ISBN 978-9967-27-760-1

в 2015 году совет по правам человека отмечает 10-летие своей работы в кыргыз-стане. в юбилейный сборник вошли статьи, рассматривающие актуальные вопросы соблюдения и защиты прав и свобод человека в нашей стране. предметом анализа являются институциональные, законодательные, организационные условия и возмож-ности для осуществления человеком и гражданином своих прав и свобод. авторами сборника являются отечественные эксперты по различным аспектам прав человека. Цель публикации – осветить достижения и трудности в реализации прав и свобод человека в кыргызстане, разработать действенные меры по совершенствованию дея-тельности институтов в обеспечении и защите прав человека.

публикация будет интересна сотрудникам государственных органов, организаций гражданского общества, а также широкому кругу граждан, занимающихся и интересую-щихся вопросами прав человека.

Опубликовано в рамках деятельности Совета по правам человека при финансовой поддержке Датского института по правам человека в рамках Программы сотрудничества Центральной Азии и Министерства иностранных дел Королевства Дании.

Мнение авторов статей может не совпадать с мнением Датского института по правам человека и Совета по правам человека.

Е 1207000000-15 удк 341ISBN 978-9967-27-760-1 ббк 67.91

© совет по правам человека, 2015

© датский институт по правам человека, 2015

Содержание

прЕдисловиЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

«ЕжЕгоднику по правам чЕловЕка в кыргызской рЕспубликЕ» – 10 лЕт . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

р а з д е л I . избиратЕлЬныЕ права граждан и иХ обЕспЕчЕниЕ в кыргызской рЕспубликЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Г. Бидильдаева, А. Орехов. международные стандарты разрешения избирательных споров и их реализация в законодательстве кыргызской республики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

А. Усупбекова. информационные технологии в процессе выборов как инструмент обеспечения доверия граждан к избранным институтам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

р а з д е л 2 . правосудиЕ, судопроизводство и права чЕловЕка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Ч. Мусабекова. проблемы соблюдения стандартов конституционного судопроизводства в кыргызской республике . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

А. Тен. право доступа к правосудию в кыргызской республике: проблемы и пути их решения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

М. Давлетбаева. вопросы защиты прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, и лиц, нуждающихся в опеке и попечительстве, в проекте новой редакции гражданского процессуального кодекса кыргызской республики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

р а з д е л 3 . совЕрШЕнствованиЕ институЦионалЬныХ мЕХанизмов и законодатЕлЬства в ЦЕлЯХ рЕализаЦии прав чЕловЕка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Б. Сыдыгалиев. право на свободу от пыток и жестокого обращения в кыргызской республике . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Д. Кабак. свобода вероисповедания в кыргызской республике: правовые гарантии и практика . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

Н. Пригода. совершенствование законодательства в сфере охраны и защиты от семейного насилия в кыргызской республике . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

Н. Шипп. вместе остановим насилие над детьми! . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

Б. Барыктабасова. коррупционные риски и мошенничество в здравоохранении (на примере сферы лекарственного обращения) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

К. Умуралиева. право на достаточное жилище в кыргызстане: проблемы законодательства и правоприменительной практики судов и прокуратуры . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

И. Эратов. реализация права на жилье путем легализации самовольно занятых земель: проблемы и перспективы . . . . . . . . . . . 177

А. Калыбаева. ограничения возникновения экономических прав человека (на примере права собственности иностранных граждан на жилье) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188

Н. Ташпаева. право детей из малообеспеченных семей на социальную помощь . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

А. Исраилова. вопросы применения социальных налоговых вычетов из оплаты труда в сфере трудовых правоотношений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

р а з д е л 4 . рЕкомЕндаЦии «ЕжЕгодника по правам чЕловЕка в кыргызской рЕспубликЕ за 2013 год» и иХ исполнЕниЕ органами государствЕнной власти . . . . . . . . . . . . 217

А. Курманбекова. об исполнении органами государственной власти рекомендаций, опубликованных в «Ежегоднике по правам человека в кыргызской республике за 2013 год» . . . . . . . 217

Ежегодник по правам человека в Кыргызской Республике за 2014 год 5

Предисловие

общепризнанно, что уже в силу своего рождения человек обре тает права, на основании чего их называют естественными. Формула, за-крепленная во всеобщей декларации прав человека – «люди рождаются свободными и равными» – подтверждает это. права человека не окт-роируются1 государством, человек не обязан ими никакой высшей власти, следовательно, последней не приходится ждать благодарности за этот дар.

права человека не только никем/ничем не предоставляются человеку, но и не могут быть никем отняты, в т. ч. государством. напротив, государ-ство обязано их признавать, соблюдать и защищать.

уровень понимания и соблюдения прав человека в обществе и в стра-не в целом является показателем демократии и правового государства. для кыргызской республики, являющейся частью мирового сообщества и принявшей значительное количество международных обязательств и норм в области прав человека, все же остается актуальным соблюдение таких принципов как: соответствие набора прав и свобод международно-правовым стандартам; предоставление прав и свобод в равной мере всем и каждому; определение правами и свободами человека и гражданина смысла, содержания применения законов и деятельности государственных органов и местного самоуправления; гарантированность прав и свобод судебной защитой; ненарушение прав и свобод других лиц при осуществ-лении собственных прав и свобод.

2014 год был объявлен в кыргызской республике годом укрепления госу дарственности. под последней понимается система государственной власти, собственно, государственная организация и социально-эконо-мическая, политическая, духовная целостность системы, процессы и со стояния, обусловленные переходом не просто к новой организации государственной власти, но и к новому строю всех видов общественных отношений. при этом важны не только политические процессы, но и про-

1 октроирование (от фр. оctroi – пожалование) – дарование, пожалование каких-либо прав, привилегий.

6 Ежегодник по правам человека в Кыргызской Республике за 2014 год

П р е д и с л о в и е

цессы, сопровождающие их, а порой и превалирующие в данном развитии факторы экономического, социального характера, и даже ситуативные и конъюнктурные факторы, способные повернуть это развитие в иное русло и нередко приводящие к политическим, национальным и иным социальным конфликтам внутри общества1.

для кыргызстана были поставлены задачи по обеспечению закон-ности, формированию эффективного государственного управления и улучшению качества оказываемых услуг, преодолению разрушитель ных тенденций в религиозной сфере, повышению сопричастности граждан работе по реализации стратегических направлений развития страны и т. д. в этой связи любые институты и процессы, направленные на наблю-дение, фиксацию, реагирование на нарушения прав человека, на анализ взаи моотношений человека с государством, заслуживают поддержки и внимания.

к числу действенных правозащитных институтов страны относится совет по правам человека (далее – спч), одним из ключевых достижений которого, по-нашему мнению, является своего рода документирование ежегодных событий в области прав человека. состав спч, разработанный формат «Ежегодника по правам человека в кыргызской республике» (да-лее – Ежегодник), механизмы отслеживания исполнения рекомендаций данного издания придают устойчивость и системность усилиям право-защитной деятельности как самого счп, так и всех тех, кто создавал все эти годы его контент – экспертов, правозащитников из государственных, академических структур, неправительственных гражданских организаций и т. д.

Ежегодник-2014 – своего рода юбилейный выпуск: спч отмечает 10-летие своей деятельности. Это серьезный повод поздравить спч и на-деяться на дальнейшие последовательные шаги в его правозащитной дея-тельности. сборник сфокусирован на проблемах, отражающих ключевые события 2014 года в области прав человека в стране или заслуживающих анализа на уровне законодательства и правоприменения, поскольку граж-дане сталкиваются с препятствиями и барьерами структурного, институ-ционального характера в реализации прав, исследуемых и анализируемых авторами статей сборника.

2014 год оказался значимым в сфере отчетности кыргызской рес-публики перед договорными органами оон. так, были представлены страновые периодические отчеты: о выполнении положений конвенции о правах ребенка, международного пакта о гражданских и политических

1 Веденеев Ю. А. теория и практика переходных процессов в развитии российской государственности // государство и право, 1995, ¹ 1. – с. 107.



правах, обязательств в области прав человека в рамках универсального периодического обзора.

кроме того, во исполнение обязательств по реализации Факульта-тивного протокола к конвенции против пыток и других жестоких, бес-человечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, в 2014 году было завершено создание национального превентивного механизма – национального центра кыргызской республики по преду-преждению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих человеческое достоинство видов обращения и наказания. у нового госу-дарственного органа уже есть опыт документирования и анализа наруше-ний правоохранительными органами права человека на свободу от пыток. в статье Б. Сыдыгалиева анализируются действенность предпринятых страной мер по предотвращению пыток и препятствия законодательного и организационного характера в реализации данного права.

в условиях поиска человеком идеологической, духовной основы соб-ственного существования и своей идентичности возможность реализации его права на свободу вероисповедания представляется крайне важной составляющей. интересен анализ Д. Кабака пределов регулирования го-сударством данной сферы и проблем, на которые обращают внимание органы оон в своих рекомендациях кыргызской республике в сфере свободы совести и вероисповедания.

прошедший год был также отмечен активным поиском путей и воз-можностей обеспечения прозрачности и достоверности будущих парла-ментских выборов 2015 года. статьи Г. Бидильдаевой, А. Орехова, А. Усупбаевой представляют интерес с точки зрения анализа соблюдения страной международных стандартов и принципов в избирательном процессе, начиная с организации выборов и заканчивая избирательными спорами.

в настоящем сборнике много внимания уделено различным аспектам защиты прав детей, женщин, в том числе от насилия, бедности. в статьях Н. Шипп, Н. Пригоды, Н. Ташпаевой, М. Давлетбаевой анализируется си-туация с правами указанных уязвимых групп, а также законодательные и правоприменительные проблемы в реализации их прав. важны, на наш взгляд, конкретные предложения по изменению законодательства, кото-рые на экспертном уровне предлагаются и обосновываются авторами.

в зоне внимания экспертов оказалось также одно их важнейших со-циально-экономических прав человека – право на жилище. с разных позиций авторы К. Умуралиева, А. Калыбаева, И. Эратов рассматривают те или иные барьеры в реализации этого права различными социальными группами – мигрантами, иностранными гражданами и т. д., а также то, как практика судов и прокуратуры способна влиять на защиту рассматри-ваемого права.



традиционно одним из сложных в понимании гражданами и, как след-ствие, в реализации является вопрос социальных выплат и отчислений. в этой связи вызывают интерес разъяснения и позиция А. Исраиловой о природе отчислений, об облагаемой базе и тех нарушениях, которые за-конодатель допускает в этой сфере.

стало аксиомой, что любое незащищенное судом право – фикция. таким образом, эффективность системы правосудия может быть оценена по способности к тому, чтобы как собственные принципы и процедуры функционирования, так формы взаимодействия с гражданами гаранти-ровали доступ к ней. Эти вопросы рассматривают в своих статьях Ч. Мусабекова и А. Тен.

не только глубокое знание анализируемых вопросов, но и практика мониторинга, документирования, защиты представленного диапазона прав, позволяют авторам статей предложить адресные рекомендации заинтересованным сторонам, включая государственные органы и орга-низации гражданского общества, по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в кыргызской республике.

А. Ниязова, главный редактор «Ежегодника

по правам человека в Кыргызской Республике за 2014 год»


В соответствии со ст. 16 конституции кр права и свободы человека являются наивысшей ценностью в кыргызской республике. за годы независимости

наша страна прошла довольно сложный и долгий путь к достижению демократических ценностей, обеспечению реализации прав и свобод каждого гражданина.

безусловно, нельзя утверждать, что в настоящее время права и свободы человека соблюдаются в кыргызстане на должном уровне, а механизм их реализации не нуждается в совершенствовании. однако и государство, и представители гражданского общества прилагают серьезные усилия для построения конструктивного диалога в этой сфере.

вопросы прав человека рассматриваются в рамках от-четов и докладов, представляемых как государственными органами (например, доклад акыйкатчы (омбудсмена) кр, доклад директора национального центра кыргызской республики по предупреждению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих человеческое достоинство видов обращения и наказания), так и неправительственны-ми и международными организациями.

«Ежегодник по правам человека в кыргызской респуб-лике», издаваемый советом по правам человека (далее – спч) на протяжении уже 10-ти лет, занимает особое место в ряду изданий по правам человека. деятельность спч – прекрасный пример построения конструктивного диалога между органами государственной власти и представителя-ми неправительственных и международных организаций, осуществляющих свою деятельность в сфере реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина. Это воз-можность для сторон оказывать друг другу содействие в

«Ежегоднику по правам человека в Кыргызской Республике» – 10 лет


е ж е г о д н и к у – 1 0 л е т

достижении единой для всех цели – созданию общества и государства, в которых права граждан не будут являться исключительно декларативной нормой, обязательной для любого демократического государства, а будут реальной действительностью в жизни каждого человека.

«Ежегодник по правам человека в кыргызской респуб-лике» отражает взгляд на проблемы, существующие в сфе-ре реализации и защиты прав человека и гражданина, со стороны экспертов, работающих в указанной сфере. в ста-тьях, опубликованных в Ежегоднике, отражены не просто теоретические рассуждения о возможных путях решения этих проб лем, но дается анализ реального положения и конкретные рекомендации, подтвержденные ежедневным практическим опытом авторов статьей и организаций, ко-торые они представляют.

отличительной чертой Ежегодника является то, что в статьях рассматриваются реальные ситуации, связанные с нарушением прав человека, в особенности представителей уязвимых слоев населения. к примеру, в статье о положении сельских женщин в кыргызской республике1 рассматри-ваются не нарушения прав женщин в целом, а проблемы, актуальные именно для данной уязвимой группы.

пятый созыв жогорку кенеша кр тесно рабо тает с спч с самого начала своей деятельности. комитет по правам человека, конституционному законодательству и государ-ственному устройству жогорку кенеша кр (далее – коми-тет) рассматривает рекомендации Ежегодника и включает в принимаемые решения предложения для государствен-ных органов и органов местного самоуправления. по ре-зультатам принятых решений комитет проводит монито-ринг реа лизации государственными органами и органами местного самоуправления рекомендаций, предложенных авторами статей Ежегодника.

комитет и в дальнейшем планирует развивать и укреп-лять сотрудничество с спч в сфере реализации рекомен-даций Ежегодника.

1 Жээнбаев Р. препятствия на пути продвижения сельских женщин кыр гызстана к политической и общественной жизни своих со-об ществ // Ежегодник по правам в кыргызской республике за 2013 год. – бишкек, 2014. – с. 78.



необходимо также обратить внимание на то, что члены комитета ежегодно принимают участие в Форуме «взаимо-действие государства и гражданского общества в сфере реализации прав человека в кыргызской республике. ис-полнение рекомендаций “Ежегодника по правам человека в кыргызской республике”», проводимом спч, который является действенной площадкой для построения конструк-тивного диалога между органами государственной власти, местного самоуправления и представителями гражданского общества в обсуждении проблем в сфере прав и свобод человека, накопившихся за истекший год. Форум позволяет указанным сторонам оперативно найти пути решения по наиболее острым вопросам.

отметим, что характерной особенностью Ежегодника является то, что он объединяет деятельность спч, пред-ставителей органов государственной власти, неправитель-ственных и международных организаций по достижению важной для нашей страны цели – обеспечению возмож-ности для каждого гражданина кыргызской республики, а также для иностранных граждан и лиц без гражданства, на-ходящихся на территории нашей страны, беспрепятственно пользоваться своими правами и свободами, не опасаясь того, что они могут быть кем-либо нарушены или ущемлены.

именно поэтому хотелось бы выразить надежду на то, что 10-летний юбилей деятельности спч и начала пуб-ликации «Ежегодника по правам человека в кыргызской республике» станет значимым событием для нашей страны, что позволит заложить надежную основу для долгого и успешного существования правозащитных изданий, публи-куемых этой организацией.

от имени комитета по правам человека, конституцион-ному законодательству и государственному устройству жогорку кенеша кыргызской республики поздравляем совет по правам человека с 10-летием и желаем успешной работы в сфере защиты и продвижения прав человека в кыргызстане.

Н. Никитенко,

Председатель Комитета по правам человека, конституционному законодательству

и государственному устройству Жогорку Кенеша Кыргызской Республики



В 2015 году совет по правам человека (далее – спч) отмечает 10-летие своей деятельности. Эта дата знаменательна не только для спч, но и для дат-

ского института по правам человека (далее – дипч), т. к. спч является долгосрочным и одним из самых ценных партнеров дипч, с которым мы сотрудничаем с момента его создания. последнее десятилетие было турбулентным периодом в жизни кыргызстана, характеризующимся как нестабильностью, кризисами, конфликтами, так и позитив-ными переменами в обществе, связанными с выбором пути к парламентской демократии. несмотря на все вызовы этих лет, спч не только удалось сохранить диалоговую площад-ку, но и подняться на новый уровень, укрепляя и расширяя свою деятельность по соблюдению и защите прав человека в стране. за годы своего существования спч испытал момен-ты спадов и подъемов, проблем и успехов, но он превзошел все ожидания, став зрелым и полноправным участником в сфере поощрения и развития прав человека в кыргызстане.

с большой гордостью хочу отметить, что позитивный опыт кыргызстана в установлении и взрослении такой неза-висимой диалоговой площадки, как спч является примером для партнеров дипч в других странах мира. к примеру, опыт кыргызстана помог афганистану в создании совета по правам человека. аналогичная работа планируется и в других странах. ряд наших доноров рекомендуют создание в других государствах диалоговых площадок по примеру спч кырыгзстана.

что же включает в себя понятие «диалоговая площадка» между государством и гражданским обществом? почему в последнее время все больше внимания уделяется значи-мости такой платформы? почему международные органи-зации, мировое сообщество и их лидеры делают особый акцент на развитии такой формы диалога?

становление демократии, приверженность к которой выразила кыргызская республика, основано на ряде ключе-вых принципов, включающих понятие «good governance» – эффективное управление. и хотя данное понятие имеет несколько адекватных переводов («благое правление», «ка-чественное управление», «добросовестное управление»), суть его заключается в том, что такое управление осуществ ляется совместно государством и обществом в це лях развития чело-веческого потенциала на основе общепринятых принципов



общественного участия и широкого консенсуса, равноправия и недискриминации, верховенства закона, подотчетности и прозрачности. наряду с эффектив ной защитой прав человека и другими принципами, эффективное управление является основной составляющей демократии, причем оно не обя-зательно синонимично правительственному управлению, т. к. в принятии решений участвует не только правительство, но и все сферы об щества. причем вопрос о том, каким об-разом другие сферы общества могут принимать участие в принятии решений, является одним из основных вопросов эффективного управления. общественное участие в ведении государственных дел является ключевым фактором эффек-тивного управления. отметим, что общественное участие подразумевает не только участие граждан в общественных делах посредством законно выбранных представителей в жогорку кенеше кр, но и активное участие непосредственно или через организованное гражданское общество в период между выборами. более того, эффективное управление на основе широкого консенсуса позволяет принимать во вни-мание интересы всех групп и слоев общества в развитии государственной политики.

сотрудничество государственных органов с граждан-ским обществом является своеобразным мостом для уси-ления такого взаимодействия и общественного участия. оно способствует активной гражданской причастности к принятию решений государственных органов, усиливая легитимность и приемлемость принятых ими решений, что в дальнейшем способствует их реализации. гражданское участие связано не только с такими правами как свобода сло-ва, свобода ассоциации, право граждан собираться мирно, без оружия, свободно проводить митинги и демонстрации, но и с обязательством государства обеспечивать полно-ценные консультативные процессы с общественностью по тем или иным вопросам и принимать легитимные меры по предотвращению всех барьеров для общественного участия. сотрудничество государства и гражданского общества со-действует реализации других ключевых принципов демо-кратии и качественного управления, таких как прозрачность и подотчетность, а также помогает наиболее эффективно использовать имеющиеся ресурсы.

стоит отметить, что и у государства, и у гражданского общества в кыргызстане имеются позитивные наработки и



активные человеческие ресурсы, которые, взаимодействуя, могут способствовать дальнейшему развитию страны. гражданское общество, представляя интересы различных групп и слоев общества, дает необходимую информацию о проб лемах и нуждах, являясь, таким образом, «голосом» этих слоев, что позволяет государству принимать целенаправ-ленные решения и осуществлять прогрессивную политику развития страны. таким образом, диалог и сотрудничество между государством и гражданским обществом являются не только непосредственной частью эффективного управле-ния, но и его методом, а также конечной целью.

в 2005 году при создании спч в сотрудничестве с вер-ховным судом кр, институтом акыйкатчы (омбудсмена) кр и рядом организаций гражданского общества мы не преследовали цели создания еще одной правозащитной организации в кыргызстане. задачей было создание именно площадки для диалога между государственными структура-ми и гражданским обществом, которая, посредством диа-лога и достижения консенсуса в сфере прав человека могла бы вносить свой вклад в развитие демократии, содействуя тем самым поощрению прав человека в кыргызстане. Этот механизм взаимодействия и диалога стал своего рода уни-кальной возможностью для совместных усилий по соблю-дению и защите прав человека и дальнейших позитивных поисков в этой сфере. принимая во внимание значение диалога между государством и гражданским обществом, такие механизмы, как общественные советы того или иного государственного органа или агентства, экспертные со-веты были созданы в ряде стран. но существование такого независимого органа, как спч в кыргызстане является совершенно уникальным и передовым опытом в области развития демократических процессов.

благодарим всех тех, кто в это непростое для кыргыз-стана десятилетие оказывал неоценимую поддержку спч и вложил свой вклад в развитие прав человека в стране. особую благодарность выражаем прежним и нынешним членам спч, учредителям и сотрудникам секретариата спч за их целеустремленность и огромную работу!

Б. Нямаа,проектный менеджер Датского

института по правам человека


Р а з д е л 1

Избирательные права граждан и их обеспечение

в Кыргызской Республике

Г. Бидильдаева, заведующая кафедрой ЮНЕСКО

«Конституционное право и гендерная политика» КыргызскоРоссийского Славянского

университета, доктор юридических наук, доцент,

А. Орехов, старший преподаватель кафедры ЮНЕСКО

«Конституционное право и гендерная политика»КыргызскоРоссийского Славянского университета

международные стандарты разрешения избирательных споров и их реализация в законодательстве кыргызской республики

вопросы избирательной реформы до настоящего времени остаются для кыргызской республики приоритетными. об этом свидетельствует указ президента кр «о мерах по совершенствованию избирательной си-стемы кыргызской республики» от 22 мая 2013 года1. согласно данному указу и во исполнение решения национального совета по устойчивому

1 доступно на сайте http://www.president.kg/ru/news/ukazy/2087_podpisan_ukaz_o_merah_po_sovershenstvovaniyu_izbiratelnoy_sistemyi_kyirgyizskoy_respubliki/


р а з д е л 1

развитию кыргызской республики от 14 мая 2013 года на период 2013-2017 годы1 намечено осуществить совершенствование избирательного процесса и обеспечить честные и прозрачные парламентские выборы 2015 года и последующие выборы.

в свою очередь, осуществление процесса совершенствования избира-тельной системы и сам процесс должны базироваться на международных стандартах.

международные избирательные стандарты рассредоточены в большом числе документов, имеющих разную степень странового охвата и разную степень юридической силы. к ним, в частности, относятся: всеобщая декларация прав человека 1948 года; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года (вместе с протоколом ¹ 1 1952 года); международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года; документ копенгагенского совещания конференции по чело-веческому измерению сбсЕ 1990 года; декларация о критериях свобод ных и справедливых выборов 1994 года; конвенция о стандартах демократи-ческих выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках содружества независимых государств 2002 года2. некоторая сложность закрепления стандартов в национальном законодательстве заключается в том, что в этих документах используются разные формулировки, которые, к тому же, зачастую имеют в основном декларативный характер. поэтому одной из главных и актуальных задач для организаций, занимающихся выборами, являлась систематизация и классификация данных стандартов3.

в настоящее время известны три серьезных попытки такой система-тизации. первая – «свод рекомендуемых норм при проведении выборов», принятый в октябре 2002 года Европейской комиссией за демократию через право (далее – венецианская комиссия)4. вторая – опубликованный в октябре 2003 года отчет группы экспертов бюро по демократическим институтам и правам человека обсЕ (далее – бдипч обсЕ) «существую-щие обязательства по проведению демократических выборов в госу-дарствах-участниках обсЕ»5. третья – работа группы под руководством в. и. лысенко, которая разработала конвенцию о стандартах демократи-

1 доступно на сайте http://www.president.kg/ru/apparat_prezidenta/sovety_pri_prezidente/natsionalnyj_sovet_po_ustojchivomu_razvitiju_kyrgyzskoj_respubliki/

2 доступно на сайте http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/declhr.shtml

3 международные избирательные стандарты: сборник документов / отв. ред. а. а. вешняков, науч. ред. в. и. лысенко. – м., 2004.

4 доступно на сайте http://www.venice.coe.int/webforms/5 доступно на сайте http://www.osce.org/what/elections


г. Бидильдаева, а. орехов

ческих выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках содружества независимых государств (подписана в октябре 2002 года), а затем под эгидой ассоциации организаторов выборов стран Централь-ной и восточной Европы (аовЦвЕ) – проект Европейской конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод (последняя редакция одобрена в сентябре 2004 года генеральной ассамблеей аовЦвЕ)1.

в число принципов, изложенных в указанных документах, входят:

�� эффективная система обжалования;

�� жалобы и апелляции;

�� осуществление судебной и иной защиты избирательных прав и свобод человека и гражданина, общественного и международного наблюдения за выборами;

�� гарантии реализации избирательных прав и свобод участников избирательного процесса;

�� гарантии реализации избирательных прав и свобод человека и гражданина, а также судебная и иная защита избирательных прав и свобод всех участников выборов;

�� судебная и иная защита избирательных прав и свобод всех участни-ков выборов, а также правовые, организационно-технологические и иные гарантии обеспечения реализации избирательных прав и свобод человека и гражданина.

рассматривая вопросы, связанные с разрешением избирательных споров, необходимо отметить, что действующее избирательное законо-дательство кыргызской республики не содержит понятия «избиратель-ные споры», а использует термин «защита избирательных прав граждан». в свою очередь, в международной практике, наравне с понятием «избира-тельные споры», достаточно широко используется понятие «разрешение избирательных споров».

анализ имеющейся научной литературы, положений избиратель-ного законодательства, а также отечественной практики его примене-ния2 позволил сформулировать определение избирательных споров как общественных отношений, возникающих по поводу споров и их разрешения по вопросам применения норм избирательного законодательства на всех стадиях избирательного процесса, раз решаемых избирательными комиссиями либо в судебном порядке.

1 см.: Дорофеев С. Н. международные стандарты в избирательном процессе: до-стижения и проблемы//моск. журн. межд. права, 2007, ¹ 3. – с. 131

2 см., напр.: Ищенко Е. П., Ищенко А. Е. избирательные споры: возникновение, раз-решение, предупреждение. – м., 2002.


р а з д е л 1

изучение основных и наиболее типичных причин возникновения из би рательных споров1 позволило выделить, с одной стороны, недоста-точно высокий уровень правовой культуры участников избирательного процесса, отсутствие у них знаний и навыков применения избирательного законодательства, а с другой, – несовершенство самого законодательства, наличие в нем пробелов и противоречий. немало конфликтных ситуаций порождает и некомпетентность организаторов выборов, в частности членов избирательных комиссий, особенно низшего уровня. Это обу-словлено тем, что участковые и территориальные избирательные комис-сии за частую формируются из людей, не имеющих прямого отношения к праву или выборам. от этого напрямую зависят количество и характер воз никающих избирательных споров, а также продолжительность их разрешения.

Целый ряд избирательных споров становится следствием неисполне-ния или ненадлежащего исполнения членами избирательных комиссий своих обязанностей. к примеру, несвоевременный ответ на поданную жалобу или незаконный отказ в приеме жалобы со стороны членов из-бирательных комиссий влечет за собой необходимость обжаловать эти действия в прокуратуру и судебные органы. кроме того, это приводит к напряженности на избирательном участке. основными причинами неис-полнения является также низкий уровень подготовки членов комиссий и отсутствие практических навыков разрешения конфликтных ситуаций. так, например, до внесения в 2011 году изменений в избирательное за-конодательство кыргызской республики комиссии низших уровней формировались за несколько месяцев до выборов, при этом обучение проводилось один раз непосредственно перед днем голосования.

как отмечают эксперты, причиной возникновения избирательных споров также является использование отдельными кандидатами и их сто-ронниками любого повода для создания конфликтной ситуации с целью привлечения к себе внимания средств массовой информации для полу-чения дополнительной популярности у избирателей либо для оправдания своего поражения на выборах2.

таким образом, наиболее распространенными причинами возникно-вения избирательных споров являются:

�� несовершенство избирательного законодательства;

�� незнание и ненадлежащее применение норм избирательного законодательства членами избирательных комиссий и другими субъектами избирательного процесса;

1 см., напр.: Ищенко Е. П., Ищенко А. Е. избирательные споры: возникновение, раз-решение, предупреждение. – м., 2002.

2 там же, с. 24.


�� различия в практике применения избирательного законодатель-ства в части разрешения избирательных споров избирательными комиссиями разных уровней и судами;

�� применение «грязных» избирательных технологий кандидатами и их доверенными лицами.

порядок разрешения избирательных споров избирательными комис-сиями и судами в кыргызстане определен конституционным законом кр «о выборах президента кыргызской республики и депутатов жогорку кенеша кыргызской республики» от 2 июля 2011 года ¹ 68. так, данный закон регламентируют порядок, сроки и правомочия субъектов обраще-ния в случае нарушения избирательных прав. особенностью избиратель-ного законодательства кыргызстана является то, что в нем предусмотрено фактически два порядка рассмотрения избирательных споров (ст. ст. 44, 45 данного закона).

в первом случае речь идет об обжаловании решений и/или действий (бездействия) избирательных комиссий, нарушающих избирательные права субъектов избирательного процесса. для субъекта обращения пред-усмотрено право выбора: обжаловать действие органа, нарушаю щего право субъекта, в вышестоящую избирательную комиссию либо в суд (ст. 44 данного закона).

второй порядок предусматривает обжалование решений избиратель-ных комиссий об установлении итогов голосования и определении ре-зультатов выборов. как и в первом случае, для субъекта определен строго вертикальный порядок обжалования: решение участковой избирательной комиссии – в территориальную избирательную комиссию; решение тер ри ториальной – в центральную избирательную комиссию; решение центральной избирательной комиссии – в суд первой инстанции (ст. 45 данного закона).

как представляется, законодатель при закреплении ст. 44 рассматри-ваемого закона руководствовался интересами субъектов избирательного процесса. такое решение вопроса, по мнению законодателя, предоставляет субъекту больше возможностей для защиты своего нарушенного права. субъект может не только обжаловать противоправные действия государ-ственных органов, но и выбрать соответствующий орган, который будет рассматривать эту жалобу.

в то же время, анализ отечественного законодательства, закрепившего различные способы и средства защиты избирательных прав, показал, что оно не в полной мере соответствуют международным стандартам – есть случаи нарушения норм законодательства участниками избирательного процесса.



р а з д е л 1

5 июня 2014 года бывший председатель КараБууринской территориальной избирательной комиссии Таласской области У. Б., нарушив принцип коллегиальности, принял единоличное решение по территориальной избирательной комиссии за ¹ 41 о соответствии Т. К., претендовавшего на должность главы айыл окмоту, установленным законом квалификационным требованиям.

За нарушение норм Закона КР «Об избирательных комиссиях по проведению выборов и референдумов Кыргызской Республики» от 30 июня 2011 года ¹ 62 в части осуществления деятельности избирательных комиссий на принципах коллегиальности бывший председатель КараБууринской территориальной избирательной комиссии Таласской области У. Б. был признан виновным и на него наложен административный штраф в размере 10 000 сомов1.

согласно существующей международной практике государства сво-бодны в определении собственной системы разрешения избирательных споров, построенной с учетом национальных правовых традиций и обычаев. значимо при этом соблюдение международных стандартов и добросовестной практики, касающейся их исполнения. более того, лю-бая попытка реформировать систему разрешения избирательных споров должна рассматриваться в контексте общей реформы судебной системы, поскольку невозможно добиться справедливой и доверительной системы при отсутствии гарантий независимости судебной ветви власти.

так, в документе копенгагенского совещания конференции по чело-веческому измерению государства-участники организации по безопас-ности и сотрудничеству в Европе (обсЕ) заявили, что принятые средства правовой защиты против административных решений относятся «к чис-лу элементов справедливости» и необходимы для полного выражения человеческого достоинства, равных и неотъемлемых прав всех людей. в документе также отмечается, что решения административных органов должны быть обоснованы и содержать указание на имеющиеся обычные средства правовой защиты (см. п. 5 (10) документа).

согласно международному пакту о гражданских и политических пра-вах и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в международном праве выделяются два основных принципа, которые

1 доступно на сайте www.shailoo.gov.kg


должны приниматься за основу при разработке любой системы разреше-ния избирательных споров. первый принцип означает гарантированность права каждого лица либо политической партии на защиту от нарушения их политических и избирательных прав, включая право голоса, право быть зарегистрированным в качестве избирателя, право баллотироваться в качестве кандидата, а также на проведение предвыборной кампании и другие права. второй принцип предусматривает гарантии государства по обеспечению оперативного разрешения жалоб, касающихся изби-рательного процесса в ходе самого процесса, а также эффективного их разрешения избирательной комиссией либо судом.

руководствуясь данными принципами, венецианская комиссия и бдипч обсЕ рекомендовали кыргызстану предусматривать обжалование решений в одном органе, определенном законом, – либо в суде, либо в вышестоящей избирательной комиссии. Если по закону таким органом является избирательная комиссия, то в этом случае законом должно быть предус мотрено и право обращения в суд после того, как будут исчерпаны все возможности решить вопрос с помощью административных про-цедур. такое изменение позволит избежать ситуации, когда возможность подавать жалобы в различные инстанции может привести к нестыковке и непоследовательности решений, а единообразие и последовательность решений в этом случае являются важнейшими условиями надлежащего рассмотрения избирательных споров1.

уместен в этой связи пример других государств-участников обсЕ, которые учитывали рекомендации бдипч обсЕ и венецианской комис-сии по этому вопросу. так, вопрос одновременной подачи жалоб в суды и комиссии был разрешен в ряде государств. к примеру, республика молдова приняла к рассмотрению рекомендации бдипч обсЕ и венецианской комиссии по использованию одного уполномоченного органа по обраще-нию с жалобами в целях повышения последовательности и единообразия решений, четко закрепив в законодательстве его полномочия. при этом, возможность судебного надзора на определенной стадии процесса обжа-лования должна всегда оставаться доступной.

1 совместное заключение Европейской комиссии за демократию через право (венецианская комиссия) и бюро по демократическим институтам и правам человека организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (бдипч обсЕ) по проекту закона о президентских и парламентских выборах, проекту закона о выборах в местные органы власти и проекту закона о формирова-нии избирательных комиссий кыргызской республики. страсбург, 23 июня 2011 года заключение ¹ 625/2011. доступно на сайте http://www.osce.org/ru/odihr/elections/80843?download=true



р а з д е л 1

другим примером добросовестной практики является уточнение, со-гласно которому орган по разрешению избирательных споров, получив-ший жалобу и не имеющий полномочий по ее рассмотрению, должен уве-домить об этом заявителя и передать дело в соответствующую инстанцию.

ряд международных организаций, в том числе и международный фонд избирательных систем (мФис), более 10-ти лет работающий в кыргыз-стане, считают, что для построения доверия к системе разрешения изби-рательных споров принципиально важно, чтобы решения принимались открыто, по существу, предоставлялись в письменной форме и публикова-лись. такого рода прозрачность, по их мнению, помогает предотвращать манипулирование системой и противостоять впечатлению о наличии предвзятого отношения к определенной партии или кандидату1.

в рекомендациях бдипч обсЕ для кыргызстана указывалось также, что прозрачность можно обеспечить и путем разработки механизма от сле живания жалоб. подобные базы данных жалоб о нарушениях изби-рательных прав, к которым открыт общественный доступ, существуют в настоящее время в республике молдова, российской Федерации и азер-байджанской республике. Центральная избирательная комиссия азер-байджанской республики также публикует на своем официальном сайте все жалобы и решения, касающиеся выборов.

в целях обеспечения права на эффективные средства защиты бдипч обсЕ и венецианская комиссия неоднократно рекомендовали, чтобы ор-ганы по рассмотрению избирательных споров рассматривали и принима-ли решения по всем жалобам во время открытых заседаний, предоставляя заявителю решение в письменном виде. данный вопрос рассматривался и другими государствами-участниками обсЕ, которые детально изучали жалобы и заявления с целью выявить наличие проблем, требующих свое-временного рассмотрения и разрешения. как минимум, заявитель должен получить ответ в письменной форме относительно причин, почему его жалоба или заявление не были рассмотрены.

достаточно широко распространена практика, применяемая госу-дарствами-участниками обсЕ, заключающаяся в принятии стандартной формы подачи жалоб, к которой общественность имеет легкий доступ. как известно, любые заключения и рекомендации международных ор-ганизаций и экспертов не являются обязательными и носят рекоменда-тельный характер. окончательное решение – учитывать или не учитывать такие рекомендации – принимает законодательный орган конкретного государства. однако нельзя не принимать во внимание тот факт, что

1 отчет по итогам круглого стола «разрешение избирательных споров в кыргыз-ской республике», бишкек, 29 мая 2012 года. доступно на сайте www.osce.kg


подобные рекомендации основаны в большей степени на обобщении опыта различных стран, успешно прошедших путь преобразования вну-треннего законодательства. предложения международных организаций и экспертов основываются не на конкретных правовых нормах того или иного государства, а на принципах, которые должны лежать в основе на-ционального законодательства.

таким образом, анализ основных международных стандартов в вопро-се разрешения избирательных споров, а также практики их применения позволил сформулировать следующие выводы:

�� действующее избирательное законодательство кыргызской респуб-лики в сфере избирательных споров не в полной мере соответствует международным стандартам и нуждается в совершенствовании;

�� совершенствованию системы рассмотрения избирательных споров в кыргызской республике будет способствовать законодательное обеспечение максимальной прозрачности на стадии их рассмотре-ния, а именно: уведомление сторон и наблюдателей о времени и ме-сте рассмотрения жалобы/заявления; обобщение и опубликование Центральной избирательной комиссией по выборам и проведению референдумов кыргызской республики решений, принятых по жалобам и заявлениям;

�� закрепление требований к оформлению жалоб/заявлений и про-цедуре их подачи в избирательные комиссии и суды на законода-тельном уровне, а также их четкое соблюдение позволит повысить уровень ответственности избирательных комиссий и обеспечить надлежащее рассмотрение избирательных споров.

кыргызстан стоит на пороге проведения парламентских выборов в 2015 году, а также президентских выборов в 2017 году. сложно предста-вить, что такой состязательный процесс как выборы может пройти без споров. однако от того, насколько качественно будут сформулированы и урегулированы процедуры разрешения избирательных споров, будет зависеть и уровень конфликтности в обществе.

Рекомендации

Жогорку Кенешу Кыргызской Республики

1. ввести в закон кр «об избирательных комиссиях по проведению выборов и референдумов кыргызской республики» норму, обязываю-щую избирательные комиссии всех уровней надлежащим образом уведомлять стороны и наблюдателей о времени и месте рассмотрения жалобы/заявления.



р а з д е л 1

2. ввести в закон кр «об избирательных комиссиях по проведению вы-боров и референдумов кыргызской республики» норму, обязывающую Центральную избирательную комиссию по выборам и проведению референдумов кыргызской республики обобщать и публиковать в офи-циальных источниках решения, принятые по жалобам/заявлениям.

3. законодательно обязать избирательные комиссии всех уровней вы-носить решения по всем поступающим жалобам в письменной форме и в установленные сроки, гарантируя право обжалования на законо-дательном и практическом уровнях.

4. ввести в закон кр «об избирательных комиссиях по проведению вы-боров и референдумов кыргызской республики» норму, закрепляющую ответственность избирательных комиссий за ненадлежащее рассмо-трение избирательных споров.

Центральной избирательной комиссии по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики

1. разработать единую форму для жалоб и процедуры ее подачи в изби-рательные комиссии и суды, что исключит возможность неоднократ-ного возвращения жалоб судами и комиссиями исключительно по формальным причинам, а также гарантирует оформление документов заявителем надлежащим образом. утвердить разработанные формы постановлением Центральной избирательной комиссии по выборам и проведению референдумов кыргызской республики.

2. разработать и утвердить краткие и четкие пособия для участников из-бирательного процесса, в которых показано, каким образом действия по разрешению избирательных споров работают на практике.


а. усуПБекова

А. Усупбекова,исполнительный директор Ассоциации «Таза Шайлоо»

информационные технологии в процессе выборов как инструмент обеспечения доверия граждан к избранным институтам

кыргызская республика, пережившая две революции, провела ряд реформ по усовершенствованию системы государственного управления с целью создания основ обеспечения доверия граждан как к самой го-сударственной системе, так и к процессу принятия решений. одной из важнейших проблем системы государственного управления со времен обретения кыргызской республикой независимости являются нарушения в процессе проведения выборов, результаты которых часто ставились под сомнение их участниками.

после принятия в 2010 году конституции кр и проведения выборов в жогорку кенеш кр было достаточно много обсуждений вопросов рефор-мирования избирательной системы в целом. были созданы различные по-литические, экспертные площадки для поиска решения проблем влияния человеческого участия на результаты деятельности в системе взаимодей-ствия государства и гражданина. в результате этого была начата реформа избирательной системы через изменение выборного законодательства и самого процесса выборов на различных уровнях.

однако по результатам проведенных выборов президента кр в 2011 году и местных выборов 2012-2013 гг. стало ясно, что предпринятых изменений избирательного законодательства оказалось недостаточно. проблемы многократных голосований, вброса бюллетеней, подведения итогов выборов остались на прежнем уровне. Экспертами, представи-телями политических партий выдвигались инициативы по внедрению информационных технологий для усиления доверия к проводимым вы-борам и избранным институтам.

несмотря на то, что обсуждение этих проблем было начато в 2011 году, только 25 апреля 2014 года на заседании национального совета по устой-чивому развитию под председательством президента кр а. атамбаева было принято политическое решение о необходимости внедрения системного


р а з д е л 1

подхода к решению вопросов национальной безопасности государства в целом, оказания качественных государственных услуг, в том числе, созда-ния основ для проведения честных и прозрачных выборов в стране. при этом, именно подготовка проведения парламентских выборов в 2015 году должна стать трамплином в решении поставленных задач через внедрение новейших информационных технологий, использование биометрической идентификации избирателей.

таким образом, одним из пунктов решения, принятого национальным советом по устойчивому развитию, явилось незамедлительное внедрение Единого государственного реестра населения (далее – Егрн) на основе биометрических данных граждан, который смог бы обеспечить учет на-селения и основу для создания системного подхода по предотвращению нарушений выборного процесса1. вторым немаловажным вопросом яв-ляется внедрение и использование информационно-коммуникационных технологий (далее – икт) в процессе проведения выборов. политическое решение об использовании на предстоящих выборах икт было принято положительно многими представителями законодательной ветви власти. утвердиться во мнении позволил успех ряда стран-участниц обсЕ, ис-пользующих новые технологии голосования (далее – нтг). некоторые из этих стран продолжают использовать нтг, в то время как другие вновь вернулись к методам проведения выборов, основанным на бумажных носителях.

Внедрение ЕГРН на основе биометрических данных

следующим шагом для закрепления этого политически важного ре-шения стал процесс законодательных инициатив. летом 2014 года проект закона «о биометрической регистрации граждан кыргызской республи-ки» был инициирован депутатами жогорку кенеша кр2. данный законо-проект направлен на создание единой базы данных граждан кыргызста-на, основанной на биометрических показателях, с централизованным хранением и постоянной актуализацией информации, а также правовой базы, регулирующей отношения, возникающие при осуществлении дея-тельности государственных органов по сбору, хранению, использованию

1 обзор существующих методов биометрической идентификации. доступно на сайте http://daily.sec.ru/2011/12/19/Obzorsushestvuushihmetodovbiometricheskoyidentifikatsii.html

2 законопроект инициирован а. бекматовым., н. нарматовой, к. дыйканбаевым, Э. кочкаровой, а. кутушевым, г. скрипкиной и а. алтыбаевой.



биометрических данных граждан, обработке, актуализации и защите базы биометрических данных граждан. законопроект также направлен на точное составление списка избирателей.

обсуждения законопроекта о регистрации биометрических данных проходили как на формальных (встречи, круглые столы), так и нефор-мальных площадках (социальные сети, акции). мнение общественности разделилось: одна часть выступила за принятие закона, другая – против, при этом обе стороны представляли свои аргументы.

так, представителями неправительственной организации «граждан-ская инициатива интернет-политики» (далее – гиип) было подготовлено заключение на проект закона «о биометрической регистрации граждан кыргызской республики». по их мнению, одним из основных недо-статков данного законопроекта является необоснованное неотнесение биометрических данных к информации персонального характера (пер-сональным данным граждан). в то время как, согласно законодательству кыргызской республики, биометрические данные граждан являют ся персо нальными данными1. следовательно, на них должны распространяться все гарантии и принципы, которые заложены в Конституции КР и законодательстве кыргызской республики о неприкосновенности частной жизни и праве на самоопределение в отношении своих личных данных. гиип также были подняты вопросы конфиденциальности информации, обязательности сдачи биометриче-ских данных, наделения полномочиями по распоряжению базой био-метрических данных.

несмотря на возникший в обществе резонанс и споры по поводу не-обходимости биометрической регистрации, закон кр «о биометрической регистрации граждан кыргызской республики», с учетом поправок, был принят 30 июня 2014 года, а 14 июля 2014 года подписан президентом кр. принятие данного закона было обосновано исполнением националь-ной стратегии устойчивого развития кыргызской республики на период 2013-2017 годы, указа президента кр «о национальной стратегии устой-чивого развития кыргызской республики на период 2013-2017 годы» ¹ 11 от 21 января 2013, а также целями совершенствования избирательного процесса и обеспечения честных и прозрачных парламентских 2015 года и последующих выборов.

после принятия вышеуказанного закона правозащитник н. токтакунов подал ходатайство в конституционную палату верховного суда кр о при-

1 закон кр «об информации персонального характера» от 14 апреля 2008 года ¹ 58.


р а з д е л 1

знании п. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 6, ч. 2 ст. 7 закона кр «о биометрической регистрации граждан кыргызской республики» неконституционными и противоречащими ч. 1 ст. 24, ч. 1, 3 и 4 ст. 29 конституции кр. по мнению правозащитника, данный закон противоречит конституции кр, потому что биометрические данные относятся к сфере частной жизни человека и к конфиденциальной информации (как отражающие индивидуальные физические особенности индивидуума, присущие только ему), а закон кр «о биометрической регистрации граждан кыргызской республики» четко подразумевает возможность принуждения к сдаче биометрических данных1.

одновременно с этим, в обществе было также учтено мнение бывшего судьи конституционного суда кр, доцента кафедры конституционного права кыргызско-российского славянского университета ч. мусабековой, которая указывает на то, что «…права могут быть ограничены, но с вески-ми основаниями. возможно, в целях национальной безопасности или защиты избирательного порядка. и это можно подвести к обязательной сдаче биометрики. однако ограничение прав должно иметь определенную законную цель …»2

однако, несмотря на подобные гражданские инициативы, жогорку кенеш кр принял закон кр «о биометрической регистрации граждан кыргызской республики», а правительство кр приступило к исполнению данного закона. основными задачами внедрения биометрической реги-страции граждан являются:

�� определение качественного и количественного состава граждан страны;

�� составление актуализированного списка избирателей;

�� своевременная регистрация граждан и выдача идентификационных документов;

�� эффективная борьба с преступностью, нелегальной миграцией, терроризмом и торговлей людьми;

�� своевременное и качественное предоставление услуг населению;

�� максимальная идентификация личности гражданина.

1 постановление конституционной платы верховного суда кр от 9 октяб-ря 2014 года ¹ 59. доступно на сайте http://constpalata.kg/wpcontent/uploads/2014/11/ObotkazevudovletvoreniizhalobygrazhdaninaToktakunova.pdf

2 доступно на сайте http://ru.sputnik.kg/analytics/20141103/1013292985.html# ixzz3PROu933f



Технические меры безопасности процесса биометрической регистрации

согласно данным государственной регистрационной службы при пра вительстве кр (далее – грс) для применения и обеспечения защиты Егрн в информационной системе были разработаны и внедрены меры по защите биометрических и персональных данных на этапах сбора, хранения и обработки. данные меры включают в себя широкий спектр организационно-технических мероприятий:

�� разработан комплекс организационных, технических и иных меро-приятий для защиты от несанкционированного доступа к данным и постоянного контроля по обеспечению защищенности и со-хранности данных, предусмотрено ведение реестра юридических и физических лиц, имеющих право доступа к сведениям;

�� определены меры по предотвращению рисков и угроз безопасности биометрических данных при их обработке и хранении (примене-ние многоступенчатой системы защиты базы данных, специальных средств криптографической защиты информации, серверного и коммуникационного оборудования, программного обеспечения, систем хранения данных и центра обработки данных)1.

актуальным является вопрос предоставления биометрических данных другим государственным органам. для получения сведений из базы био-метрических данных пользователи – государственные органы – должны будут заключить соглашение с грс по согласованию с государственным комитетом национальной безопасности. в настоящее время реестр поль-зователей находится в стадии разработки и согласования, после чего будет утвержден правительством кр. вопрос, в каком виде и какими про-цедурами будет регулироваться процесс предоставления данных другим государственным органам, пока находится в процессе разработки. на сегодняшний день весь процесс биометрической регистрации регули-руют нормативные правовые акты, разработанные правительством кр2.

1 доступно на сайте http://biometrika.srs.kg/2 правовая база, регулирующая процесс сбора биометрических данных в кыр-

гызской республике:

• национальная стратегия устойчивого развития кыргызской республики на период 2013-2017 годы;

• ЗаконКР«ОбиометрическойрегистрациигражданКыргызскойРеспублики»от 14 июля 2014 года ¹ 136;

• постановлениеПравительстваКР «ОЕдиномгосударственномреестрена-селения кыргызской республики и автоматизированной информационной


р а з д е л 1

все вышеперчисленные вопросы весьма актуальны, их решение тре-бует незамедлительных шагов со стороны правительства кр. в августе 2012 года межрайонный суд города бишкек вынес решение удовлетво-рить исковое заявление н. токтакунова, который оспаривал бездействие правительства кр, выражающееся в неопределении уполномоченного органа в соответствии со ст. 29 закона кр «об информации персонального характера». суд постановил обязать правительство кр определить упол-номоченный государственный орган в течение 6-ти месяцев с момента принятия настоящего решения.

Оценка организации сбора биометрических данных

государственные органы совместно с органами местного самоуправ-ления (далее – омсу) проводят достаточно объемную работу в целях реализации мероприятий по проведению биометрической регистрации граждан. при этом, необходимо отметить, что нереалистично короткие сроки, ограниченные материальные и человеческие ресурсы, а главное, недостаточно хорошо организованный менеджмент всего процесса со стороны государственного аппарата повлияли на снижение эффектив-ности кампании по биометрической регистрации. кроме того, именно эти причины привели к критическому отношению общественности к методам проведения национальной кампании подобного масштаба.

в целом, процесс биометрической регистрации проходит относитель-но открыто. но, к сожалению, стоит отметить, что недостаток финансиро-вания вследствие выделения из государственного бюджета необходимых средств со значительным опозданием, не позволил должным образом сформировать позитивный имидж кампании по биометрической реги-страции населения. поэтому, именно информационное сопровождение

системе записей актов гражданского состояния кыргызской республики» от 21 октября 2013 года ¹ 573;

• распоряжениеПравительстваКРот7мая2014года¹147«Обобразованииреспубликанского штаба по внедрению Единого государственного реестра населения кыргызской республики и проведению сборов, биометрических данных населения кыргызской республики»;

• ПланфорсированныхмероприятийПравительстваКыргызскойРеспубликипо созданию Единого государственного реестра населения (Егрн) от 16 мая 2014 года;

• Порядокбиометрическойрегистрацииграждан,утвержденпостановлениемправительства кр от 27 августа 2014 года ¹ 492.



всего процесса вызывает справедливые нарекания со стороны обще-ственности. пользуясь недостаточной информированностью населения о целях и задачах кампании, некоторые частные сми публикуют статьи негативного характера, опирающиеся на собственные домыслы авторов, что также сыграло свою роль в формировании у части населения от-рицательного отношения к кампании по биометрической регистрации.

в целом, деятельность государственных органов и омсу по сбору данных можно оценить как удовлетворительную, за исключением орга-низации некоторых моментов, связанных, главным образом, с низкой межведомственной координацией и недостаточным финансированием. при этом, высокие показатели по количеству прошедших биометрическую регистрацию граждан были достигнуты не за счет высокой гражданской активности, как предполагалось вначале, а, скорее, за счет применения административно-командных методов со стороны государственных ор-ганов и омсу, вовлеченных в данный процесс.

наблюдение за проведением и мониторинг кампании по сбору био-метрических данных позволяют сделать следующие выводы:

�� нечетко разработанные механизмы координации и разделения функ ций между государственными органами и омсу привели к недоработкам, которые отразились на качестве информационной политики национального проекта и осуществлении самого про-цесса сбора данных;

�� негативное отношение у населения вызывают методы, используе-мые государственными органами и омсу в работе с гражданами для прохождения ими биометрической регистрации (например, создаются некоторые препятствия по доступу к государственным услугам, таким как получение пенсий, допуск к экзаменам в некото-рых вузах, что вынуждает граждан сдавать биометрические данные в «добровольно-принудительном» порядке);

�� первоначально работа пунктов сбора биометрических данных на местах была организована не на должном уровне вследствие недостаточной проработки со стороны омсу организационных моментов и низкой подготовленности персонала, ответственного за сбор данных, что вызывало ряд сложностей в процессе сбора (технические проблемы, непрофессионализм операторов, не-обустроенные помещения, ненадлежащее исполнение инструкций по обеспечению сохранности используемой техники и т. п.)1.

1 отчет по проведению независимого мониторинга внедрения биометрической регистрации граждан в кыргызской республике ассоциации «таза Шайлоо». доступно на сайте http://tazashailoo.kg/web/index.php?act=view_material&id=434


р а з д е л 1

Внедрение НТГ в избирательный процесс

немаловажным вопросом в улучшении избирательного процесса в стране является принятие решения о внедрении нтг1.

как и любые другие изменения процесса выборов, внедрение и ис-пользование нтг не происходили в нашей стране спонтанно, а лежали в основе политического решения об ответственности Центральной комис-сии по выборам и проведению референдумов кыргызской республики (далее – Цик кр), принятого национальным советом по устойчивому развитию кыргызской республики в еще в мае 2013 года и закрепленного указом президента кр «о мерах по совершенствованию избирательной системы кыргызской республики» от 22 мая 2014 года уп ¹ 109. в свою очередь, Цик кр, спустя полтора года, представила свою модель введения нтг в избирательный процесс.

ожидается, что нтг могут повысить явку избирателей, снизить рас-ходы на организацию выборов, содействовать одновременному прове-дению нескольких видов выборов, сократить вероятность человеческой ошибки (включая недействительные бюллетени), повысить точность подведения итогов голосования и скорость подведения и обнародования результатов выборов.

согласно представленной Цик кр модели большую значимость в день голосования вносит сканер-урна2. технология сканирования бюллетеней использует заполненный на избирательном участке либо самим избира-телем, либо при помощи устройства для проставления отметки в бюлле-тене бумажный бюллетень, который вводится в сканирующее устройство и учитывается путем электронного считывания отметки избирателя. способность оборудования сканировать отданный избирателем голос определяется тем, проставил ли избиратель отметку на своем бюллетене надлежащим образом, и зависит от предела допускаемой погрешности устройства, а также от юридического определения понятия «действитель-ный бюллетень». такие сканирующие устройства могут устанавливаться на избирательных участках или в центрах подведения итогов голосования, и эти помещения рассматриваются как среда с контролируемыми условия-

1 доступно на сайте http://www.kenesh.kg/lawprojects/lps.aspx?view=projectinfo&id =125597

2 модель избирательного процесса Цик кр. доступно на сайте http://www.shailoo.gov.kg/index.php?module=news&page=CIK_prezentoval_novuyu_Model_izbiratelnogo_processa_v_hode_zasedaniya_Nacionalnogo_Soveta.CIK_prezentoval_novuyu_Model_izbiratelnogo_processa_v_hode_zasedaniya_Nacionalnogo_Soveta.&pagelang=ru



ми. технология сканирования бюллетеней дает возможность пересчета голосов вручную. кроме того, по определению, данные сканер-урны также «участвуют» в процессе подведения итогов голосования, выдавая прото-кол результатов голосования всем участникам избирательного процесса. одновременно на избирательном участке предполагается использование обычных прозрачных урн, в случае выхода из строя электронных1.

принимая во внимание, что системы нтг предназначены для выполне-ния тех же задач, что и бумажные или механические системы, но только быстро и качественно, без вмешательства «человеческого фактора», то, следовательно, они должны отвечать стандартам, применяемым к по-добным системам. независимо от используемых технологий, наша страна должна руководствоваться принципами демократических выборов, за-крепленными национальным законодательством кыргызской республики. основные принципы демократических выборов были утверждены госу-дарствами-участниками обсЕ в копенгагенском документе 1990 года2 и в последующих обязательствах обсЕ. в частности, процесс голосования подразумевает осуществление всеобщего, прямого, равного и тайного избирательного права путем подачи голосов, их подсчета и подведения итогов голосования честным, прозрачным и подотчетным образом.

следует также учитывать, что в случае принятия решения об ис-пользовании нтг незадолго до назначения выборов, будет недостаточно времени для основательной подготовки такого сложного мероприятия, что усложнит процесс имплементации оборудования, как с технической, так и с организационной стороны. в этом случае нтг могут превратиться в препятствие для всех избирателей, если возникнут технические проб-лемы или сложности в практическом использовании системы, а также если пред почтение будет отдано соображениям безопасности или сокра-щения затрат. наглядным примером такого риска может быть ситуация, когда слишком много избирателей будут использовать сканер-урну для голосования, а она может выйти из строя. в таких случаях процесс голо-сования может быть затруднен, что займет больше времени или приведет к образованию длинных очередей. помимо этого, если избиратели сочтут, что система может позволить кому-либо узнать, как они проголосовали,

1 новая модель избирательного процесса впервые была апробирована на одном из участков во время выборов депутатов в токтогульский кенеш 13 апреля 2014 года, а также на досрочных выборах депутатов майданского айылного ке-неша кадамжайского района баткенской области 3 августа 2014 года. доступно на сайте www.shailoo.gov.kg

2 доступно на сайте http://www.memo.ru/prawo/fund/900629.htm


р а з д е л 1

или если система привносит дополнительные сложности в процесс го-лосования, это может привести к тому, что избиратели будут не склонны реализовать свое избирательное право.

такие изменения в избирательной системе, производимые наскоро, на наш взгляд, являются довольно рискованным шагом на пути достижения доверия к результатам выборов. общественное доверие к органам, ответ-ственным за проведение выборов, – важный элемент для внедрения нтг. Если все вышеперечисленные сложности не будут полностью устранены, они могут ослабить общественное доверие к избирательному процессу. доверие к выборам может быть подорвано и неэффективным менеджмен-том выборов, что сформирует негативное отношение общественности к нтг. внедрение нтг на предстоящих парламентских выборах может привнести в процесс голосования определенные сложности и из-за не-своевременного внесения изменений в избирательное законодательство, отсутствия четкого планирования процесса, а также механизмов приоб-ретения оборудования, его тестирования и сертификации, не говоря уже о подготовке избирателей к нововведениям и обучении лиц, ответственных за организацию выборов.

итак, ответственные государственные органы приняли решение о внедрении инновационных технологий, улучшающих выборный про-цесс. однако, на наш взгляд, это произошло в крайне сжатые сроки до проведения парламентских выборов 2015 года. но, ввиду важности поставленных задач, необходимо оперативно разработать механизм, гарантирующий всестороннее рациональное использование икт в из-бирательном процессе. первоочередной задачей является разработка и скорейшее принятие соответствующей нормативной правовой базы для рационального применения икт в избирательном процессе, которая должна быть устойчиво подкреплена необходимыми финансовыми сред-ствами. в случае отсутствия финансовых ресурсов, а также запаздывания принятия нормативных правовых актов, внедрение нтг возможно лишь на небольших пилотных избирательных участках.


Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики

1. ускорить процесс рассмотрения ходатайства правозащитника н. ток-такунова по вопросу о биометрической регистрации граждан кыр-гызстана, проводимой в стране, для определения ее конституцион-ности.




1. инициировать законопроект, определяющий стандарты и требования к программным обеспечениям и их совместимость для межведом-ственного обмена данными с учетом безопасности передачи и хра-нения информации, с четким определением единого национального интегратора – министерства или ведомства, являющегося координа-тором контроля внедрения и оценки эффективности использования икт. разработать четкие правила, процедуры и порядок уведомления субъек та биометрических (персональных) данных о правилах пере-дачи его данных третьей стороне.

2. внести изменения и дополнения в избирательное законодательство в части включения в избирательный процесс альтернативного ва-рианта проведения выборного процесса в случае выхода из строя или технических неполадок икт.

Правительству Кыргызской Республики

1. определить уполномоченный государственный орган по защите персональных данных, деятельность которого будет регулировать субъектов отношений, связанных с персональными данными, хране-ние, использование и определение порядка доступа биометрических и других персональных данных.

2. внести в жогорку кенеш кр законопроект о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете на 2015 год в части финансирования внедрения икт на парламентских выборах 2015 года.

Государственной регистрационной службе при Правительстве Кыргызской Республики

1. инициировать внесение изменений в закон кр «об информации персонального характера» от 14 апреля 2008 года ¹ 58, включающих перечень держателей персональных данных физических лиц.

2. разработать квалификационные требования, включающие ответствен-ность государственных и муниципальных служащих по сбору, обра-ботке и хранению данных граждан, основанных на биометрических параметрах.

3. разработать механизм межведомственного обмена биометрическими данными с учетом безопасности передачи и хранения.

4. совместно с Цик кр разработать и подготовить внутренние процеду-ры формирования списка избирателей, проведения идентификации в день голосования, а также четкий механизм исполнения в случае выхода из строя икт в день голосования.


р а з д е л 1

Министерству культуры, информации и туризма Кыргызской Республики

1. создать межведомственную комиссию с участием Цик кр и грс для раз-работки концепции и медиапродуктов национальной информацион-ной кампании по разъяснению внедрения икт в выборный процесс.

2. разработать медиаплан реализации информационной кампании с учетом использования ресурсов государственных медиаинститутов (отрк, Элтр, зао «пятый канал», биринчи радио, «Эркин тоо», «кыргыз туусу» и т. д).

Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики

1. разработать концепцию внедрения икт по созданию системы управ-ления списком избирателей и процедур голосования с новейшими технологиями, с точными техническими аспектами внедрения, а также обоснованным бюджетом и планом реализации.


Правосудие, судопроизводство и права человека

Ч. Мусабекова,доцент кафедры ЮНЕСКО «Конституционное

право и гендерная политика» Кыргызско Российского Славянского университета,

кандидат юридических наук

проблемы соблюдения стандартов конституционного судопроизводства в кыргызской республике

работа любого государственного органа основывается на определен-ных стандартах, принципах, исходных началах, которые выражают сущ-ность и задачи его деятельности. Функционирование конституционной палаты верховного суда кр (далее – конституционная палата) также базируется на соответствующих стандартах, принципах, началах.

прежде всего, это принципы конституционного судопроизводства, которые представляют собой основополагающие начала, выражающие сущность процесса рассмотрения дел в конституционной палате и пред-ставляющие способы его осу ществления по достижению соответствующих целей процесса.

принципы конституционного судопроизводства имеют основания и вполне конкретны, поскольку являются производными от сущ ности государства и власти, основ конституционного строя страны. консти-туционная палата в своей деятельности ориентируется на принципы

Р а з д е л 2


р а з д е л 2

конституционного строя, и, главным образом, на суверенитет народа, верховенство права и конституции кр; разделение властей; политическое, экономическое и идеологическое многообразие; неотчуждаемость и не-рушимость прав и свобод человека; равенство конституционных прав и свобод граждан; принцип «человек – наивысшая социальная ценность».

определяющими для конституционной палаты должны быть базовые принципы конституционного строя и всей правовой системы страны, что отражено в конституционном законе кр «о конституционной палате верховного суда кыргызской республики» от 13 июня 2011 года ¹ 37.

орган конституционного правосудия призван не просто интерпре-тировать отдельные правовые нормы, он формирует конституционно-правовую доктрину, предлагает свое понимание определенных положе-ний конституции кр, обязательное для всех государственных органов и иных субъектов конституционных правоотношений. в этой связи можно утверждать, что орган конституционного контроля – в известном смысле и в известных пределах – творит право. Это допущение весьма условно, поскольку конституционная палата не может подменять законодателя, его решения не должны быть направлены на создание новых правовых норм.

в процессе совершенствования законодательства и в ходе правопри-менительной деятельности необходимо неуклонно следовать принципам верховенства конституции кр. обязательным условием такого развития станет сохранение в кыргызской республике эффективного конститу-ционного контроля, который должен осуществляться конституционной палатой.

поскольку конституционная юстиция рассматривается как важная организационная гарантия законности, то важным представляется анализ ее нового правового статуса, компетенции, в частности в сфере защиты прав и свобод граждан. компетенция нового органа конституционного правосудия, конечно, уменьшилась и сузилась, тем не менее, необходимо, чтобы конституционная палата завоевала авторитет, соответствующий ее миссии. Это потребует от органа конституционного правосудия, прежде всего, четкого соблюдения установленных стандартов конституционного судопроизводства.

в соответствии с ч. 6 ст. 97 конституции кр и ст. 4 конституционного закона кр «о конституционной палате верховного суда кыргызской рес-публики» за новым органом конституционного правосудия закреплены следующие полномочия:

1) признание неконституционными законов и иных нормативных правовых актов (далее – нпа) в случае их противоречия консти-туции кр;


Ч. МусаБекова

2) дача заключения о конституционности не вступивших в силу для кыргызской республики международных договоров;

3) предоставление заключения к проектам законов о внесении из-менений в конституцию кр.

при этом, необходимо отметить, что круг субъектов, имеющих пра-во на обращение, по сравнению с законом кр «о конституционном судо произ водстве кыргызской республики» от 18 декабря 1993 года ¹ 1337-XII увеличился, а по сравнению с законом кр «о конституцион-ном судопроизводстве кыргызской республики» от 20 июля 2009 года ¹ 235 – уменьшился и видоизменился.

в соответствии со ст. 20 конституционного закона «о конституцион-ной палате верховного суда кыргызской республики» право на обращение в конституционную палату принадлежит: 1) физическому (физическим) или юридическому (юридическим) лицу, если оно считает, что законами и иными нормативными правовыми актами нарушаются его права и сво-боды, признаваемые конституцией кр; 2) жогорку кенешу кр; 3) фракции (фракциям) жогорку кенеша кр; 4) президенту кр; 5) правительству кр; 6) премьер-министру кр; 7) судье (судьям) кыргызской республики; 8) органам местного самоуправления; 9) генеральному прокурору кр; 10) акыйкатчы (омбудсмену) кр.

Cтадия внесения обращения, принятия его к производству Конституционной палатой

в 2013 году в конституционную палату поступило 194 обращения, за 9 месяцев 2014 года – 891. с начала деятельности конституционной палаты было вынесено 41 решение, из которых по 10 делам обраще-ния удовлетворены, что составляет 24 % от общего числа вынесенных решений. большая часть обращений в адрес конституционной палаты поступила от физических и юридических лиц – 87 % (ходатайства). дру-гими субъектами являются судьи – 11,34 % (запросы), государственные органы – 1,42 % (представления). статистика показывает, что 51,06 % от всех поступивших обращений получили отказ в принятии к производству. при этом, наибольший процент отказов в принятии к производству при-ходится на обращения, поступившие от граждан кыргызстана. жалобы на отказ в принятии к производству поступили примерно в каждом третьем случае (8,4 % таких случаев были обжалованы). часть обращений была отозвана заявителями.

1 доступно на сайте http://constpalata.kg/ru/category/akty/resheniya/


р а з д е л 2

данные за 9 месяцев 2014 года отражают незначительные изменения: большую часть обращений продолжают составлять обращения от физи-ческих и юридических лиц – 93,2 %; снизилось число запросов от судей – 3,4 %; количество запросов от государственных органов составило 3,4 %.

Физические и юридические лица

судьи другие государственные органы

80,14

93,2

11,34

3,4 1,42 3,4

100

80

60

40

20

0

2013 г.

2014 г. (9 мес.)

Диаграмма 1. Субъекты обращений в Конституционную палату

всего обращений

принято к производству

отказано в принятии

отозваны заявителями

на рас-смотрении

150

120

90

60

30

0

141

89

5247

72

42

2013 г.

2014 г. (9 мес.)

80

90

Диаграмма 2. Движение обращений в Конституционной палате



статистика указывает на то, что основной причиной отказа в приня-тии обращений к производству является их несоответствие требованиям, установленным ст. ст. 24, 25 конституционного закона кр «о конститу-ционной палате верховного суда кыргызской республики» об основаниях к рассмотрению дела и общих требованиях к обращению1.

так, в соответствии со ст. 24 конституционного закона кр «о консти-туционной палате верховного суда кыргызской республики» основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в воп росе о том, соответствует ли конституции кр закон, иной нормативный право-вой акт, не вступивший в силу для кыргызской республики международный договор или проект закона о внесении изменений в конституцию кр.

статья 25 конституционного закона кр «о конституционной палате верховного суда кыргызской республики» устанавливает ряд требо-ваний к обращению. в частности, в обращении должны быть указаны обстоятельства, на которых сторона основывает свое требование, до-казательства, подтверждающие изложенные стороной факты, а также позиция обращаю щегося по поставленному им вопросу и его правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы конституции кр. в предварительном порядке и в случаях, когда обращения не затрагивают вопросов, требующих изучения судьями, аппарат конституционной пала-ты рас сматривает обращения в ее адрес (п. 3 ч. 3 ст. 55 конституционного закона кр «о конституционной палате верховного суда кыргызской республики»). по итогам 2013 года аппарат конституционной палаты рассмотрел и дал разъяснения по 37 обращениям.

анализ статистических данных позволил выявить, что большинство «отказных» материалов составляют отказы по обращениям граждан (51,06 %). сложившуюся ситуацию можно объяснять, конечно, различ-ными причинами – как отсутствием доступной информации о правилах обращения в конституционную палату2, так и специфичностью самого конституционного судопроизводства, которое предполагает направление обращения на нарушение конституционных прав и свобод.

1 аналитическая справка о состоянии работы с обращениями, поступившими в конституционную палату верховного суда кыргызской республики (по итогам 2013 года). доступно на сайте http://constpalata.kg/ru/kajryluularmenenishzhrgz/russkijanaliticheskayaspravkaosostoyaniirabotysobrashheniyamipostupivshimivkonstitutsionnuyupalatuverhovnogosudakyrgyzskojrespublikipoitogam2013goda/

2 прослеживается параллель с российской Федерацией, в частности с ситуацией с Европейским судом по правам человека (Еспч), когда 99 % жалоб российских граждан признавались неприемлемыми Еспч именно по причине отсутствия у граждан правовых знаний о критериях приемлемости жалобы.


р а з д е л 2

кроме того, полагаем, что причиной является и чрезмерный форма-лизм при принятии конкретных обращений конституционной палатой, как аппаратом, так и коллегией судей. думается, что в сложившихся обстоятельствах конституционной палате следует быть более гибкой в работе с обращениями, поскольку такое количество отказов в принятии к производству может снизить мотивацию граждан обращаться в кон-ституционную палату.

в практике конституционной палаты имел место факт обращения, в котором оспаривалась конституционность положений законов или иных нпа, утративших силу. позиция конституционной палаты по данной про-блеме заключается в том, что обращение гражданина на нарушение его прав и свобод может быть принято к рассмотрению конституционной палатой, если оспариваемая заявителем норма закона затрагивает его конституционные права и свободы и на момент обращения в конститу-ционную палату является действующей. и это вполне законно, поскольку и конституция кр, и конституционный закон кр «о конституционной палате верховного суда кыргызской республики» не предусматривают полномочие конституционной палаты по рассмотрению утративших силу нпа.

согласно п. 3 ч. 1 ст. 41 конституционного закона кр «о консти-туционной палате верховного суда кыргызской республики» в случае, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу в процессе подготовки или рассмотрения дела, начатого конституционной палатой, производство может быть прекращено, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены кон-ституционные права и свободы граждан. следовательно, конституционная палата обязана рассмотреть обращение относительно оспаривания нпа, который отменен или утратил силу после принятия к производству и своим действием нарушил конституционные права и свободы человека и гражданина. смысл приведенного положения конституционного закона кр «о конституционной палате верховного суда кыргызской республики» заключается в том, что гражданин может оспаривать конституционность нпа, который являлся действующим при принятии к производству, но отменен или утратил силу в процессе подготовки или рассмотрения дела, и требовать от конституционной палаты не прекращать производство по делу, т. к. этим актом были нарушены его конституционные права и свободы. и только в этом случае конституционная палата не прекра-щает производство по делу, несмотря на то, что в процессе подготовки или рассмотрения дела акт был отменен или утратил силу. в случае, если нпа отменен или утратил юридическую силу задолго до обращения в конституционную палату, то обращение не принимается к производству.



данная норма конституционного закона кр «о конституционной па-лате верховного суда кыргызской республики» вызвала спор, суть которо-го заключалась в том, что, в данном законе не прописаны сроки давности для оспаривания конституционности положений закона, соответственно юрисдикция конституционной палаты должна распространяться и на утратившие силу нпа. для правильной квалификации данного спора не-обходимо использовать указанную норму ст. 41 конституционного закона кр «о конституционной палате верховного суда кыргызской республики», из которой следует, что если нпа утрачивает силу в процессе подготовки или рассмотрения дела, т. е. после принятия обращения к производству, и будут доказаны нарушения этим актом конституционных прав и сво-бод заявителя, то конституционное судопроизводство не прекращается. именно на дату вынесения конституционной палатой определения о принятии обращения к рассмотрению следует ориентироваться, когда осуществляется проверка в отношении акта: утратил он юридическую силу на момент подготовки/рассмотрения или нет.

в практике работы конституционной палаты есть ситуации, когда в обращении ставятся вопросы не о проверке конституционности поло-жений какого-либо закона, а об изменении действующей нормы закона или восполнении пробела в праве, либо правоприменительной практике1, что является компетенцией законодательного органа. однако конститу-ционная палата по делам об изменении действующей нормы закона или восполнении пробела не вправе давать указания жогорку кенешу кр, правительству кр о внесении изменений в соответствующие нпа, т. к. это не входит в полномочие конституционной палаты2.

1 см.: решение конституционной палаты по делу о проверке конституционности п. 7 ст. 21 и п. 4 ст. 65 гражданского процессуального кодекса кр в связи с об-ращением граждан н. н. сабирова, м. м. саадуева и а. м. осмоналиевой, г. а. су-талиновой, б. к. осмонбаева. доступно на сайте http://constpalata.kg/wpcontent/uploads/2014/10/resheniepodeluSabirovaiSadueva1.pdf

2 см.: решения конституционной палаты по делу о проверке конституционности ст. 282 гражданского кодекса кр и ст. 209 гражданского процессуального ко-декса кр в связи с обращением гражданина Е. в. осинцева; по делу о проверке конституционности п. 11 ч. 1 ст. 28 и ч. 3 ст. 384 гражданского процессуального кодекса кр в связи с обращением граждан в. т. Шаяхметовой и м. д. Шаяхме-товой; по делу о проверке конституционности изменений, внесенных в ст. 308 гражданского кодекса кр законом кр от 19 марта 2008 года ¹ 24 и ч. 2 ст. 234 трудового кодекса кр законом кр от 30 марта 2009 года ¹ 103 в связи с обра-щением гражданки и. дженалиевой. доступно на сайте http://constpalata.kg/ru/category/akty/resheniya/


р а з д е л 2

как было указано, число запросов от судов в конституционную палату также незначительно. статья 101 конституции кр предоставляет судам право обращаться в конституционную палату с запросами о конститу-ционности закона или иного нпа, если такой вопрос возник в любой инстанции судебного разбирательства, и от которого зависит решение данного дела. также данная конституционная норма устанавливает обя-занность суда не применять нпа, противоречащий конституции кр. по-скольку конституция кр имеет прямое действие (ч. 1 ст. 6), это означает, что любой судья, независимый и подчиняющийся, в первую очередь, кон-ституции кр, вправе непосредственно применять положения конституции кр в конкретном деле. Естественно, что судебное решение, основанное не-посредственно на положениях конституции кр, а не на законе, поскольку суд самостоятельно, без обращения с запросом в конституционную палату, пришел к выводу о несоответствии конституции кр закона, подлежащего применению в данном деле, не может быть признано противоречащим конституционным принципам правосудия. однако, если для одного суда, рассматривающего конкретное дело, определенный закон будет очевидно неконституционным в контексте этого дела, то это еще не значит, что другой суд непременно усомнится в конституционности того же закона в контексте другого дела. и если предположить, что суды будут самостоя-тельно отвергать законы по причине их неконституционности, то едино-образного применения законов не будет. в конечном счете, верховному суду кр придется либо брать на себя функцию конституционной палаты и разъяснять другим судам вопрос о конституционности соответствующего закона, либо обращаться в конституционную палату с запросом о кон-ституционности этого закона. поэтому было бы желательно, чтобы суды обращались с запросами в конституционную палату не только в случаях, когда у них возникают сомнения в конституционности нпа, но и в тех случаях, когда есть стопроцентная уверенность в неконституционности нпа, подлежащего применению в рассматриваемом деле. безусловно, последнее суждение не отвергает право суда самостоятельно применять и толковать положения конституции кр.

прикладной интерес имеет и вопрос о действии во времени нпа, признанных конституционной палатой неконституционными. нпа, при-знанный неконституционным, не может иметь силы с момента издания, так как в самом основном законе четко и ясно указано: конституционные законы, законы, другие нпа, исходя из верховенства конституции кр, не могут противоречить ее положениям (ст. 6), установление конституцион-ной палатой неконституционности законов отменяет их действие, а также отменяет действие иных нпа, основанных на законах или их по-ложениях, признанных неконституционными, за исключением судебных



актов. часть 3 ст. 51 конституционного закона кр «о конституционной палате верховного суда кыргызской республики» также предусматривает, что установление конституционной палатой неконституционности нпа обязывает все государственные органы и должностных лиц привести в соответствие с конституцией кр и актами конституционной палаты изданные ими нпа, основанные на неконституционных законах, кроме судебных актов. признание закона, его структурного элемента неконсти-туционным или недействительным влечет отмену действия этого закона, его структурного элемента, а также действие других нпа, основанных на законах или их положениях, признанных неконституционными (ч. 9 ст. 97 конституции кр). отмена действия нпа означает, что нпа или его структурный элемент перестают действовать с даты вступления в силу отменяющего нпа или его структурного элемента (абз. второй ч. 2, ч. 3 ст.10 закона кр «о нормативных правовых актах кыргызской республики от 20 июля 2009 года ¹ 241»).

с позиции теории права нельзя ставить действие или отмену действия неконституционного акта в зависимость от того, обратились или нет в органы конституционной юстиции с жалобой или запросом о соот-ветствии его основному закону те или иные лица, ведь акт изначально противоречит нпа большей юридической силы.

к сожалению, практика самой конституционной палаты в этом воп-росе не соответствует, по сути дела, общепризнанным стандартам юри-дической техники, не говоря уже о ее несоответствии конституционным материальным и процессуальным стандартам. так, конституционная пала-та, принимая постановление «о разъяснении решения конституционной палаты верховного суда кыргызской республики от 13 января 2014 года ¹ 01-р по делу о проверке конституционности нормативного положения п. 1 ч. 1 ст. 34 уголовно-процессуального кодекса кыргызской респуб-лики», нарушила следующие процессуальные требования, установленные конституционным законом кр «о конституционной палате верховного суда кыргызской республики».

во-первых, конституционная палата не вправе была давать какие-либо разъяснения, т. к. такого рода процессуальное действие не предус мотрено ни конституцией кр, ни конституционным законом кр «о консти-туционной палате верховного суда кыргызской республики». консти-туционная палата должна руководствоваться только конституцией кр, конституционным законом кр «о конституционной палате верховного суда кыргызской республики» и не противоречащим им, принятым ею регламентом (ч. 2. ст. 3 и ст. 11 конституционного закона кр «о кон-ституционной палате верховного суда кыргызской республики»). тем более, применение конституционной палатой закона, не подлежащего


р а з д е л 2

применению в конституционном судопроизводстве, – закона кр «о нор-мативных правовых актах кыргызской республики», рассматривается нами как явное процессуальное нарушение. Этот прецедент, созданный самой конституционной палатой, будет иметь негативные последствия, т. к. каждый обратившийся может теперь требовать разъяснения, приме-нения аналогии закона и т. д.

во-вторых, анализ содержания данного постановления указывает на еще большие ошибки, допущенные конституционной палатой, в част-ности:

�� конституционная палата не разграничила два разных понятия – мо-мент вступления в силу акта самой конституционной палаты и мо-мент отмены действия нпа, признанного неконституционным, что привело к недопустимому, вопреки общепризнанным стандартам, а также конституционным требованиям, выводу о том, что «решение конституционной палаты от 13 января 2014 года ¹ 01-р не имеет обратной силы в отношении процессуальных действий и решений органов прокуратуры, а равно следственных подразделений других правоохранительных органов, принятых до вступления решения конституционной палаты от 13 января 2014 года ¹ 01-р в силу». на основании решения конституционной палаты соответствующие государственные органы и должностные лица должны привести в соответствие с конституцией кр и актами конституционной палаты изданные ими нормативные правовые акты, основанные на них. Это значит, что все нпа и, тем более, основанные на них правоприменительные акты, в том числе и все вышеуказанные процессуальные действия, должны быть отменены, либо приведе-ны в соответствие с конституцией кр и актами конституционной палаты. с момента принятия решения конституционной палаты все органы должны отменить свои акты, основанные на неконсти-туционном нпа, либо привести их в соответствие с конституцией кр и актами конституционной палаты;

�� конституционная палата, постановив, что «решения конституцион-ной палаты имеют обратную силу лишь в отношении судебных актов, в случае, если закон, иной нормативный правовой акт или отдельное нормативное положение, признанное конституцион-ной палатой неконституционным, стало основанием для принятия судебного акта», полностью изменила смысл конституционной нормы. конституционная норма говорит, что установление некон-ституционности закона влечет его отмену, а также отмену всех иных нпа, основанных на неконституционном законе, кроме судебных актов, т. е. решением конституционной палаты все акты отменяются,



не отменяются только судебные акты. их можно отменить только в том случае, если гражданин обратится и потребует его отмены в порядке, установленном для данного судопроизводства.

по нашему мнению, налицо прямое, неконструктивное и чрезвычайно опасное для будущего нашей страны отступление от фундаментального принципа законности. чаще всего подобный подход аргументируется тем, что, в противном случае государство будет лишено стабильности своей правовой системы. вызывает недоумение тот факт, что в таком ключевом надзорном органе, как прокуратура, не нашлось высококвалифицирован-ных специалистов, способных сразу указать на несоответствие статьи уголовно-процессуального кодекса кр нормам конституции кр.

полагаем, что именно в вышеприведенной позиции конституцион-ной палаты заложена причина того, что подобная ситуация будет вос-производиться вновь и вновь, обусловливая собой негативную практику. конституционной палате потребуется немало времени и усилий, чтобы исправить данную ситуацию. само решение конституционной палаты от 13 января 2014 года по делу о проверке конституционности нормативно-го положения п. 1 ч. 1 ст. 34 уголовно-процессуального кодекса кр было правильным и не следовало затем идти на нарушение путем принятия по нему постановления от 30 января 2014 года о разъяснении указанного ре-шения1, защищая неконституционные действия государственных органов, нарушая тем самым свое призвание – защищать права и свободы человека.

следует остановиться и на процессуальных нарушениях в тексте при-нятых конституционной палатой актов, а также на положениях регла-мента, которые противоречат конституционному закону кр «о консти-туционной палате верховного суда кыргызской республики». в названии решений конституционной палаты используются термины, не относя-щиеся к полномочиям конституционной палаты – «по делу о проверке конституционности нпа в связи с обращением гр. …» конституционная палата признает неконституционными нпа в случаях противоречия их конституции кр, хотя такого полномочия у конституционной палаты – проверять конституционность акта – нет. поэтому следует использовать язык конституции кр: «решение по ходатайству (либо по запросу судьи, по представлению) гр. … о признании неконституционным нпа и противо-речащим статьям конституции кр».

1 доступно на сайте http://constpalata.kg/ru/russkijkonstitutsionnayapalatarazyasnenilasvoereshenieot13yanvarya2014goda01rpodeluoproverkekonstitutsionnostinormativnogopolozheniyapunkta1chasti1stati34ugolovnoprotsessu/


р а з д е л 2

в резолютивной части решений конституционной палаты также включаются, по сути, незаконные положения. так, ст. 48 конституционного закона кр «о конституционной палате верховного суда кыргызской рес-публики» устанавливает требования к содержанию актов, в резолютивной части которых должно быть всего 3 пункта: 1) вывод суда по существу рассмотренного дела; 2) указание на окончательность его исполнения; 3) порядок вступления в силу, порядок, сроки и особенности исполне-ния и опубликования. однако в решениях конституционной палаты мы видим поручения законодательным органам, исполнительным органам, что говорит о явном превышении конституционной палатой своих полномочий1. более того, нет единообразного формулирования выводов конституционной палаты по существу рассмотренного дела. к примеру, в одном решении указано: «признать противоречащей», в другом – «при-знать неконституционным»; в случаях неудовлетворения требований зая вителя: «признать непротиворечащей», «признать не соответствующей конституции кр», «признать конституционной», чего нет в полномочиях конституционной палаты2. к тому же, действует принцип презумпции конституционности акта, соответственно, если нпа не признается некон-ституционным, то он конституционен. часть 7 ст. 47 конституционного закона кр «о конституционной палате верховного суда кыргызской республики» гласит, что дело считается разрешенным по существу, если конституционная палата удовлетворяет полностью или частично, либо оставляет без удовлетворения заявленные в обращении требования. следовательно, в случаях удовлетворения требований обратившейся стороны в первом пункте резолютивной части решения должна быть такая формулировка: «признать неконституционным соответствующий нпа (название) и противоречащим соответствующим статьям консти-туции кр. Ходатайство гр. … удовлетворить полностью либо частично». в случаях же неудовлетворения обращения следует указать: «обращение (ходатайство, запрос, либо представление) оставить без удовлетворения». нельзя включать в решение формулировки, не отражающие компетенцию конституционной палаты: «о признании конституционным», «не противо-речащим» и т. д.

в регламенте конституционной палаты (§ 4 гл. 7) установлена проце-дура обжалования только определения об отказе в принятии обращения к производству. однако следует отметить, что конституционный закон кр «о конституционной палате верховного суда кыргызской республики»

1 см. примеры, приведенные выше.2 см. любое решение конституционной палаты по обращениям, чьи требования не

удовлетворены. доступно на сайте http://constpalata.kg/ru/category/akty/resheniya/



предусматривает право обжалования не только определения об отказе в принятии обращения к производству, но и определения о принятии обращения к производству. также в данной главе регламента не предус-мотрена процедура дачи оценки конституционной палатой определению, принятому коллегией судей в случае его обжалования конституционной палатой. в регламенте следовало предусмотреть, что в этих случаях долж-на сделать конституционная палата: оставить жалобу без удовлетворения либо удовлетворить, а определение коллегии, соответственно, оставить в силе, либо отменить. получается, что фактически и юридически эти опре деления остаются в силе, что недопустимо.

нередки случаи, когда акты конституционной палаты не исполняются или исполняются ненадлежащим образом. граждане сталкиваются с факта-ми воспрепятствования исполнению решения конституционной палаты. решение суда о признании нпа (его структурного элемента) неконсти-туционным подлежит официальному опубликованию и направляется в государственные органы в порядке, определяемом правительством кр. признание нпа (его структурного элемента) неконституционным влечет отмену его действия либо приведение нормотворческим органом такого акта (структурного элемента) в соответствие с нпа, имеющим более вы-сокую юридическую силу1. запись о признании нпа (его структурного элемента) неконституционным и об отмене такого решения вносится в государственный реестр, со ссылкой на соответствующее решение суда, в день поступления в министерство юстиции кр соответствующей ин-формации от органа, осуществившего регистрацию данного нпа2. так, решение конституционной палаты от 6 ноября 2013 года по делу о при-знании ст. 128 уголовного кодекса кр неконституционной не внесено в государственный реестр нормативных правовых актов кыргызской республики3, а отдельные политики открыто заявили, что не будут его исполнять4.

под неисполнением актов признается такое поведение государствен-ного органа или должностного лица, когда они, вопреки принятому в

1 см. ч. 2 ст.10 закона кр «о нормативных правовых актах кыргызской респуб-лики» от 20 июля 2009 года ¹ 241.

2 см. п. 9 положения о порядке ведения государственного реестра нормативных правовых актов кыргызской республики, утверждено постановлением прави-тельства кр от 8 декабря 2009 года ¹ 743.

3 см.: Централизованный банк данных правовой информации министерства юстиции кр. доступно на сайте http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ruru/568, а также см.: http://precedent.kg/2014/01/17/ispolneniesudebnyhaktovkonstitutsionnojpalatyverhovnogosuda/ http://www.koom.kg/view_material.php?id=2461

4 доступно на сайте http://kg.akipress.org/news:610110


р а з д е л 2

рамках конституционного судопроизводства решению, продолжают применять признанный неконституционным закон или иной нпа, либо, напротив, отказываются от применения акта, который не признан некон-ституционным. ненадлежащее исполнение означает, что государствен-ный орган или должностное лицо нарушают сроки или иные условия исполнения акта конституционного правосудия либо исполняют его лишь частично.

для государственно-правовой системы кыргызстана вопрос испол-нения решений конституционной палаты является актуальным. дело в том, что исполнение решений конституционной палаты зачастую требует от законодательной и исполнительной властей принятия соответствую-щих нпа, ряда мер фи нансового, материально-технического, организа-ционного характера, а от судебных инстанций – изменения практики применения конституции кр и законов.

конституционная палата может самостоятельно осуществлять кон-троль за исполнением своих актов. Эта функция возлагается на аппарат конституционной палаты в соответствии с п. 5 ч. 3 ст. 55 конституцион-ного закона кр «о конституционной палате верховного суда кыргызской республики» и п. 2.2. положения об аппарате конституционной палаты верховного суда кыргызской республики1. аппарат конституционной палаты систематически должен изучать, анализировать, обобщать дея-тельность государственных органов по исполнению решений конститу-ционной палаты, причины неиспол нения или ненадлежащего исполнения этих актов.

аппарат конституционной палаты должен систематически представ-лять судьям конституционной палаты информационно-аналитические отчеты об исполнении ее решений. в случае необходимости, аппарату может быть дано поручение подготовить информацию об исполнении одного или ряда конкретных актов конституционной палаты.

при установлении факта неисполнения или ненадлежащего исполне-ния решения конституционной палаты судья-секретарь, руководствуясь п. 1 ст. 10 конституционного закона «о конституционной палате верхов-ного суда кыргызской республики», принимает меры, обеспечивающие исполнение решений конституционной палаты. в частности, может внести на рассмотрение на совещании судей конституционной палаты предложение о мерах, которые могли бы способствовать обеспечению исполнения этих решений. в случае необходимости конституционная

1 утверждено постановлением конституционной палаты верховного суда кр от 9 июля 2013 года ¹ 1. доступно на сайте http://constpalata.kg/ru/about/apparat/russkijpolozhenie/



палата вправе поставить вопрос перед компетентными органами о над-лежащем исполнении своего решения, о привлечении к юридической ответственности лиц, виновных в неисполнении либо ненадлежащем исполнении решений конституционной палаты.

при этом, заметную роль может сыграть взаимодействие конститу-ционной палаты с иными государственными органами, которые наделены полномочиями по контролю и надзору за соблюдением законности или основной целью деятельности которых является контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. органы прокуратуры при исполне-нии ими функций надзора за соблюдением закона или за соблюдением прав и свобод человека и гражданина могут обнаружить факты неис-полнения государственными органами актов конституционной палаты.

акыйкатчы (омбудсмен) кр в своей деятельности может столкнуться с нарушением государственными органами и должностными лицами актов конституционной палаты по жалобам граждан или запросам судов. при этом, он наделен полномочиями по реагированию на такие нару-шения. он может направить заключение, содержащее рекомендации от-носительно принятия возможных мер по восстановлению прав и свобод граждан, направить замечания и предложения общего характера, изложить свои доводы должностному лицу, который вправе вносить протесты.

тесное взаимодействие конституционной палаты с верховным судом кр и местными судами, органами прокуратуры и акыйкатчы (омбуд смена) кр может оказать значительное влияние на уровень исполнимости реше-ний конституционной палаты.

адвокат от имени своего клиента вправе потребовать от государствен-ного органа, принявшего индивидуальный акт на основании закона, при-знанного неконституционным, пересмотреть свое решение. Если этого не произойдет, то появляются основания для обжалования отказа или непринятия решения в порядке, предусмотренном гражданским процес-суальным кодексом кр, и тогда уже суд должен обязать государственный орган пересмотреть свое решение. когда права и свободы клиента нару-шаются нпа, базирующимся на признанном неконституционным законе или ином нпа, и компетентные органы при рассмотрении конкретного дела руководствуются данным актом, адвокат имеет возможность пред-ложить своему клиенту обжаловать соответствующий нпа в судебном порядке. суд, в свою очередь, обязан признать этот акт недействительным либо обязать государственный орган устранить нарушения прав граждан или юридических лиц. при этом, адвокат может поставить вопрос о том, чтобы суд применил к виновному одну из мер ответственности, установ-ленных законом.

возможно также обращение граждан либо их представителей с соот-ветствующим заявлением в органы прокуратуры, которые осуществляют


р а з д е л 2

надзор за исполнением законов государственными органами всех уров-ней. в данном случае, по результатам проверки заявления прокурор обязан принести протест.

в качестве еще одного механизма воздействия на государственный орган или должностное лицо с целью побуждения их к выполнению ре-шения конституционной палаты и восстановлению нарушенных прав и свобод человека может быть избрано предоставление информации о не-исполнении, ненадлежащем исполнении или воспрепятствовании испол-нению ее акта средствам массовой информации, политическим партиям, общественным движениям и организациям, отдельным депутатам и т. д.


Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики

1. строго соблюдать при принятии актов требования конституции кр, конституционного закона кр «о конституционной палате верховного суда кыргызской республики».

2. привести в соответствие положения своего регламента с нормами кон ституционного закона кр «о конституционной палате верховного суда кыргызской республики».

3. исключить терминологические несоответствия в текстах принимае-мых актов.

4. исключить чрезмерный формализм при принятии конкретных об-ращений конституционной палаты.

5. усилить работу по информированию населения о деятельности кон-ституционной палаты.

6. в ежегодных обзорах, наряду с анализом вопросов состояния консти-туционной законности, акцентировать внимание и на исполнении актов конституционной палаты.

7. совместно с министерством юстиции кр обсудить вопрос о популяри-зации и комментировании решений конституционной палаты через средства массовой информации.

8. организовать обсуждения проблем конституционной юстиции, ана-лиза практики реализации актов конституционной палаты.


1. разрабатывать и вносить изменения в законодательство, вытекающие из решений конституционной палаты.

2. ускорить реализацию рекомендаций, содержащихся в мотивиро-вочной части решений конституционной палаты, о необходимости законодательного урегулирования вопросов, возникших в результате


а. тен

проверки конституционности положений ряда законов, в том числе и кодексов.

Министерству юстиции Кыргызской Республики

1. организовать выявление и мониторинг подзаконных нормативных актов, основанных на признанных неконституционными положениях законов и иных нпа.

Генеральной прокуратуре Кыргызской Республики

1. организовать опротестование нормативных и ненормативных право-вых актов органов государственной власти и местного самоуправления либо обращение в суды о признании их недействительными.

Министерству образования Кыргызской Республики, высшим юридическим учебным образовательным учреждениям

1. обсудить вопрос о включении в учебные планы высших юридических учебных заведений преподавание обязательного курса «конституци-онное правосудие».

А. Тен, доцент кафедры теории и истории

государства и права КыргызскоРоссийского Славянского университета, кандидат

юридических наук

право доступа к правосудию в кыргызской республике: проблемы и пути их решения

17 декабря 2014 года в бишкеке прошла презентация результатов базового исследования «доступ к правосудию для уязвимых групп в кыргызской республике» проекта проон «расширение доступа к право-судию в кыргызской республике». по данным исследования, уязвимые группы населения, такие как сельские женщины, лица с ограниченными возможностями здоровья (далее – ловз), дети и молодежь, находящиеся в группе риска, не обладают достаточными правовыми знаниями или не верят в правосудие. отмечается, что всего 3 % опрошенных женщин об-ратились бы к юридическим услугам в случае нарушения их прав.


р а з д е л 2

в ходе обсуждения результатов исследования отмечалось, что уяз-вимые группы населения сталкиваются с барьерами и при исполнении судебных решений. механизмы исполнения решений судов слабы и в значительной степени неэффективны. данные исследования говорят о том, что каждое третье решение суда не было реализовано.

при этом, уязвимые группы населения убеждены, что доступ к инсти-тутам правосудия нельзя признать равным. в первую очередь, это касается ловз, где физический доступ является основой восстановления своих нарушенных прав. также, по данным исследования, люди предпочитают чаще обращаться за помощью к формальным институтам, хотя нефор-мальные институты правосудия, такие как суды аксакалов, женсоветы, счи таются более доступными1.

таким образом, сегодня кыргызская республика испытывает острую необходимость в повышенном внимании к проблеме доступа к право-судию со стороны государства, гражданского сектора, международных организаций. поэтому любые попытки анализа причин недостаточного воплощения принципов доступного правосудия в кыргызстане заслу-живают внимания. их необходимость особенно актуализируется в свете оторванности управленческой практики государственных институтов от научных наработок.

термин «доступ к правосудию» сегодня является достаточно распро-страненным. он рассматривается в довольно широком контексте и вклю-чает в себя возможность беспрепятственно обращаться в судебные органы посредством свободного прохождения соответствующих процедур в це-лях защиты своих прав и законных интересов. Это право предполагает использование максимальных ресурсов, заложенных в судебной системе, которые включают: судебную защиту; справедливый, компетентный и бес-пристрастный суд; недискриминацию при обращении в судебные органы и возможность обжалования судебных решений.

Доступ к правосудию и судебная защита

некоторые авторы отождествляют термины «доступ к правосудию» и «доступ к судебной защите»2. многие из предлагаемых определений доступа к правосудию содержат указания на судебную защиту3. также

1 доступно на сайте http://www.kg.undp.org/content/kyrgyzstan/en/home/library/democratic_governance/accesstojusticeforvulnerablegroupsinthekyrgyzrepublic

2 Сидоренко В. М. принцип доступности правосудия и проблемы его реализации: дис. … канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2002. – с. 14.

3 Мирза Л. С. доступ к правосудию: уголовно-процессуальные аспекты: дис. … канд. юрид. наук. – м., 2004. – с. 37.


а. тен

высказывается точка зрения, согласно которой, рассматриваемые поня-тия являются тождественными1. часть 1 ст. 40 конституции кр провоз-глашает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, предусмотренных настоящей конституцией, законами, международными договорами, участницей которых является кыргызская республика, обще-признанными принципами и нормами международного права.

при подобном понимании соотношения этих понятий доступ к право-судию выступает предпосылкой или гарантией судебной защиты2. так, конституционная палата верховного суда кр в решении от 19 декабря 2014 года объяснила термин «доступ к правосудию» следующим образом: «по смыслу норм конституции (статьи 1, 16, 20, 40) в кыргызской респуб-лике, правовая система которой основана на принципе верховенства права как неотъемлемом элементе правового государства, право каждого на судебную защиту предполагает обеспечение всем субъектам права сво-бодного и равного доступа к правосудию, осуществляемому независимым и беспристрастным судом на основе состязательности и равноправия сторон, а также охрану их прав и законных интересов, в том числе и от судебных ошибок»3. иными словами, доступ к правосудию предваряет систему судебной защиты.

нет сомнений в том, что обеспечение доступности правосудия высту-пает необходимым условием получения судебной защиты. но указанная точка зрения не является достаточно определенной, прежде всего потому, что понятие «гарантия» слишком неоднозначно и требует уточнения. помимо этого, в силу особой роли судебной защиты в рамках судопроиз-водства фактически любой механизм можно представить как гарантию обеспечения судебной защиты. однако главным контраргументом данной позиции является то, что приведенное понимание соотношения понятий

1 Головко Л. В. отечественное понятие «право на судебную защиту» и европей ское понятие «право на доступ к правосудию»: попытка функционального сравнения // право на судебную защиту в уголовном процессе: Европейские стандарты и российская практика: сб. ст. по материалам междунар. науч.-практ. конф. / под ред. м. к. свиридова. – томск, 2007. – с. 13.

2 Иванов В. В. проблемы реализации и процессуальные гарантии конститу цион-ного права потерпевшего на доступ к правосудию и судебную защиту: дис. … канд. юрид. наук. – самара, 2004. – с. 8.

3 решение конституционной палаты верховного суда кр по делу о проверке конституционности нормативных положений части 2 статьи 339 уголовно-процессуального кодекса кыргызской республики в связи с обращениями граждан иманалиева курманбека белековича и богдановой Юлии алексеевны в интересах айталиева куручбека уяловича от 19 декабря 2014 года. доступно на сайте http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ruru/9637


р а з д е л 2

«доступ к правосудию» и «судебная защита» фактически выводит механизм инициирования судопроизводства из содержания механизма обеспече-ния судебной защиты. тем не менее, инициирование судопроизводства при использовании права доступа к правосудию представляет собой первоначальную стадию в его развитии и, следовательно, является одним из обязательных системных компонентов. неслучайно, большинством юристов в составе права на судебную защиту выделяется правомочие на притязания, выраженное в возможности привести в действие аппарат государственного принуждения против обязанного лица1.

на наш взгляд, доступ к правосудию предполагает отсутствие каких-либо препятствий для инициирования и развития судопроизводства, а также возможность субъекта влиять на ход и результаты судопроизвод-ства. Целью же механизма судебной защиты является обеспечение более широкого круга прав и свобод граждан и, в результате, совпадает с целя-ми всего судопроизводства. следовательно, цели доступа к правосудию можно признать промежуточными по сравнению с целями судебной защиты. названное различие предопределяет несовпадение содержания рассматриваемых понятий. доступ к правосудию следует рассматривать как самостоятельный элемент механизма, обеспечивающего судебную защиту прав и свобод.

Доступ к правосудию и справедливый, компетентный и беспристрастный суд

вряд ли можно говорить о том, что доступность правосудия является достаточным условием для справедливого и законного разрешения дела в суде. однако Европейский суд по правам человека (далее – Еспч) назвал право на обращение в суд существенным правом «ввиду особого места, которое занимает право на справедливое судебное разбирательство в де-мократическом обществе»2. что же касается права на обращение в суд, то в международном пакте о гражданских и политических правах3 (далее – мпгпп) это право подразумевается в рамках всеобъемлющего права на справедливое и открытое судебное разбирательство. но из прочих

1 Ведерников А. Н. о понятии и сущности конституционного права личности на судебную защиту // вестник томского государственного университета, 2011, ¹ 348. – с. 80-81.

2 Steel and Morris v the United Kingdom [2005] ECHR 103, para 59.3 принят резолюцией 2200 A (XXI) генеральной ассамблеи оон от 16 декаб-

ря 1966 года. доступно на сайте http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactpol.shtml


а. тен

региональных договоров по правам человека, лишь африканская хартия прав человека и народов закрепляет право «каждого на то, чтобы его дело было выслушано в суде»1.

справедливость как элемент права на судебную защиту должна яв-ляться практическим критерием правоприменительной деятельности, связанной с обеспечением гражданам доступа к правосудию. вместе с тем следует иметь в виду, что не все механизмы, обеспечивающие справедли-вость судопроизводства, связаны с обеспечением доступа к правосудию. например, право лица не давать показания против близких родственников или право не быть повторно преследуемым по одному и тому же обвине-нию не входят в содержание доступа к правосудию.

с точки зрения сферы реализации права на справедливое судебное разбирательство, следует учитывать, что стандарты справедливого су-дебного разбирательства соотносятся с реализацией права на доступ к правосудию и эффективным средством правовой защиты. поэтому принуждение кого-либо посредством жестокого обращения или пыток к признанию себя виновным является нарушением как минимальных гарантий на доступ к справедливому судебному разбирательству, запре-щающих такие виды принуждения, так и безусловного запрета на при-менение пыток и негуманного, жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения (ст. 7 мпгпп).

по итогам своего визита в кыргызстан в декабре 2011 года специаль-ный докладчик оон по вопросам пыток и других жестоких, бесчело-вечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания Хуан мендес отметил, что «применение пыток и недозволенного обращения для принуждения к признанию остается широко распространенным» и что «общие условия в посещенных местах задержания достигают уровня бес-человечного и унижающего достоинство обращения». в октябре 2012 года Еспч указал на «широко распространенное применение пыток в отно-шении представителей узбекского меньшинства в южной части кыргыз-стана». данное замечание было сделано в связи с рассмотрением жалобы «Эргашев против россии» об угрозе экстрадиции этнического узбека российскими властями2. в ноябре 2012 года 37 задержанных утверждали,

1 африканская хартия прав человека и народов, также известная как «банджуль ская Хартия» (Banjul Charter), принята 27 июня 1981 года организацей африканского Единства, ст. 7.

2 заявитель – этнический узбек, родился и жил в г. ош на юге кыргызстана. с 1999 по июнь 2006 гг. заявитель работал на Южном складе Фонда государ-ственных материальных резервов в г. джалал-абаде. 11 июля 2006 года заявитель прибыл в санкт-петербург (россия), чтобы сопровождать своего тестя, который


р а з д е л 2

что сотрудники милиции избивали их в следственном изоляторе г. джа-лал-абада, некоторые заявляли, что их раздевали догола и унижали1. по результатам мониторинга, проведенного правозащитниками в 2012 году, на органы внутренних дел пришлось более 87 % всех случаев применения пыток. по утверждению активиста гражданского общества а. аширова: «в основном, задержанных пытают сотрудники оперативно-розыскной службы органов внутренних дел»2. с мнением правозащитников согласны и представители власти. в июне 2012 года генеральный прокурор кр зая-вил, что «применение пыток стало чуть ли не частью профессиональной деятельности сотрудников правоохранительных органов»3. по данным независимых исследований, проведенных в 2014 году, в числе лиц, при-менявших пытки, подозреваемые, обвиняемые указывали оперативных сотрудников (82,4 %), следователей (15,4 %) и сотрудников ивс (2,2 %)4. при этом, пытки применяются и к задержанным. однако официально в сми подобного рода сообщения опровергаются представителями ор-ганов внутренних дел.

в этой связи наблюдается тенденция расхождения показателей фор-мальных институтов и представителей гражданского общества в данном

должен был пройти лечение в клинике санкт-петербурга. по словам заявителя, он не вернулся в кыргызстан, 16 марта 2007 года прокуратура джалал-абадской области возбудила уголовное разбирательство против заявителя по подозрению в присвоении государственных средств. 30 августа 2010 года заявитель, который находился в международном розыске, был задержан в ленинградской области и помещен в изолятор временного содержания гатчинского отдела внутренних дел. 19 декабря 2010 года заявитель обратился с ходатайством в Федеральную миграционную службу о предоставлении ему убежища. он утверждал, что в слу-чае возвращения в кыргызстан его жизнь как лица узбекской национальности в связи с межэтническим конфликтом в стране будет подвергнута опасности. 7 февраля 2011 года его жалоба была отклонена управлением Фмс по санкт-петербургу и ленинградской области. Это, а также факт решения генеральной прокуратуры рФ послужило поводом для обращения м. Эргашева в Еспч, которое было удовлетворено. доступно на сайте http://europeancourt.ru/tag/maxmudzhanergashevprotivrossii/

1 доступно на сайте http://www.hrw.org/ru/worldreport%5Bschedulerpublishyyyy%5D/vsemirnyidoklad2013kyrgyzstan

2 «сможет ли эксперт оон остановить пытки в кыргызстане?» доступно на сайте http://polit.kg/conference/4/127

3 доступно на сайте http://24kg.org/community/130408aidasalyanovavkyrgyzstaneprimeneniepytok.html

4 отчет о результатах мониторинга «право на свободу от пыток и жестокого об-ращения и практика его соблюдения в местах лишения и ограничения свободы кыргызской республики». – бишкек, 2014. – с. 29.


а. тен

вопросе. однако сам факт утверждения представителями общественности и отрицание государственными органами применения пыток и других форм бесчеловечного обращения свидетельствует о кризисном состоянии института доступа к справедливому разбирательству.

Это в равной степени относится и к проблеме компетентного и беспристрастного суда в кыргызстане. так, в национальной стратегии устойчивого развития кыргызской республики на период 2013-2017 годы констатируется, что «качество правосудия снизилось в результате не-достаточной специализации судей, перегруженности судов вследствие расширения их функций (дача санкции на арест и др.) и отсутствия эф-фективных механизмов досудебного примирения. в судебном админи-стрировании сохраняются механизмы, способствующие коррупционным проявлениям. судопроизводство не решает главную задачу – обеспечение права на беспристрастный, открытый и справедливый суд»1.

Доступ к правосудию и равенство при отправлении правосудия

доступ к правосудию и равенство при отправлении правосудия под-разумевают, что каждый человек имеет равные права на обращение в суд, при отправлении правосудия должна обеспечиваться справедливость для всех, независимо от личностей сторон процесса и от характера само-го разбирательства2. комитет оон по правам человека назвал право на равенство перед судами и трибуналами, включая равный доступ к право-судию, «ключевым элементом» защиты прав человека и процессуальным средством обеспечения верховенства права3.

в судах кыргызстана существует проблема, связанная с распределе-нием дел между судьями. так, практика в судах первой инстанции показы-вает, что распределение в целом зависит от одного лица – председателя соответствующего суда. субъективный фактор может обусловить, что то

1 национальная стратегия устойчивого развития кыргызской республики на период 2013-2017 годы, утверждена указом президента кр от 21 января 2013 года. – с. 22. доступно на сайте http://www.president.kg/ru/news/ukazy/1466_tekst_natsionalnoy_strategii_ustoychivogo_razvitiya_kyirgyizskoy_respubliki_na_period_20132017_godyi/

2 справедливое судебное разбирательство в международном праве: юридический сборник. – бдипч обсЕ, 2013. – с. 41.

3 комитет оон по правам человека, мпгпп, замечания общего порядка ¹ 32 (2007 г.), п. 2.


р а з д е л 2

или иное дело может оказаться на рассмотрении вполне определенного судьи, без учета принципа равенства на доступ к правосудию, подвергая сомнению существующие базовые стандарты его осуществления.

равенство предполагает также возможность каждого на обжалование решений судебных органов.

отметим, что право на равный доступ к суду относится лишь к доступу к судам первой инстанции и не относится к праву на подачу апелляции или других средств правовой защиты1. мпгпп гарантирует право на апелляцию лишь в ст. 14 в контексте права каждого человека на то, чтобы его осуждение и приговор были пересмотрены вышестоящей судебной инстанцией. как видим, эти положения относятся к обвинительным при-говорам по уголовным делам, что, в свою очередь, не предполагает права на пересмотр дела судом вышестоящей инстанции применительно к правам и обязанностям в гражданском процессе.

на эту логическую последовательность сослалась конституцион-ная палата верховного суда кр по делу о проверке конституционно-сти ст. ст. 337-10, 350, 361 гражданского процессуального кодекса кр (далее – гпк кр) в связи с обращением оао «северная пмк», которой определением верховного суда кр от 13 июня 2012 года было отказано в пересмотре постановления верховного суда кр от 19 октября 2011 года по вновь открывшимся обстоятельствам по гражданскому делу по иску оао «северная пмк» к зао «международный фонд развития горных ре-гионов», «миг-лото», осоо «истейт девелопмент» и другим о признании сделок недействительными. по мнению обращающейся стороны, нормы мпгпп определяют принцип, в соответствии с которым любое новое или вновь обнаруженное обстоятельство, неоспоримо доказывающее наличие судебной ошибки, должно повлечь пересмотр вступивших в законную силу судебных решений. соответственно, ст. 361 гпк кр, ограничивающая пересмотр вступивших в законную силу судебных актов только по вновь открывшимся обстоятельствам, противоречит ч. 3 ст. 6, п. 8 ч. 5 ст. 20 конституции кр и ст. 14 мпгпп.

конституционная палата верховного суда кр признала оспариваемую норму гпк кр не противоречащей конституции кр и в качестве одного из обоснований принятого решения сослалась на то, что «положения международного пакта о гражданских и политических правах (пункт 6 статьи 14 пакта), приведенные обращающейся стороной в ходатайстве



а. тен

в обоснование своих доводов, применимы для уголовного преследования и не могут рассматриваться в данном деле»1.

однако при вынесении решения не было учтено, что, несмотря на то, что не является применимым право на пересмотр дела и в отноше-нии любой иной процедуры, которая не является частью апелляции по уголовному разбирательству, такой как конституционная жалоба, которая имеет место параллельно с апелляцией по уголовному производству, тем не менее, комитет оон по правам человека выразил мнение, что если государство обеспечивает права на пересмотр/апелляцию в отношении неуголовных разбирательств, то гарантии справедливого судебного раз-бирательства, предполагаемые ст. 14 мпгпп, должны также соблюдаться и в таких процедурах по апелляции/пересмотру2. следовательно, положения ст. 14 мпгпп все же применимы к рассмотренному конституционной палатой при верховном суде кр делу.

статья 10 всеобщей декларации прав человека говорит о праве каж-дого на «полное равенство», на справедливое и открытое судебное раз-бирательство. Это право на равенство перед судом также изложено в п. 1 ст. 14 мпгпп. право на обращение в суды распространяется не только на граждан тех стран, в которых действует данный суд. Это право должно предоставляться «всем лицам, независимо от гражданства или их статуса апатридов, или любого другого их статуса, будь то лица, ищущие убежи-ща, беженцы, трудящиеся-мигранты, несопровождаемые дети или другие лица, которые могут оказаться на территории или под юрисдикцией госу дарства-участника»3.

право на обращение в суд и на равенство в суде распространяется в равной степени на уголовные и на неуголовные дела и должно соблю-даться во всех случаях, когда национальное право возлагает на какой-либо судебный орган судебную функцию, как, например, в случае дисципли-нарного производства в отношении государственного служащего4.

1 решение конституционной палаты верховного суда кр по делу о проверке конституционности статей 337-10, 350, 361 гражданского процессуального ко-декса кыргызской республики в связи с обращением открытого акционерного общества «северная пмк» от 24 января 2014 года. доступно на сайте http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ruru/9607

2 справедливое судебное разбирательство в международном праве: юридический сборник. – бдипч обсЕ, 2013. – с. 232.


4 там же, п. 7.


р а з д е л 2

Аспекты доступа к правосудию

на наш взгляд, право на доступ к правосудию в силу емкости имеет два основных аспекта – субъективный и институциональный.

в субъективном смысле реализация этого права зависит от внутренне-го восприятия субъектом системы правосудия как механизма разрешения юридического конфликта. иными словами, субъект должен знать о суще-ствовании этой возможности. право всегда закладывает в себе наиболее цивилизованные средства как достижения субъектами своих целей, так и разрешения возникающих споров. в этом контексте современное де-мократическое и правовое государство возможно лишь при условии, что одновременно общество, коллективно, является автором права (закона) и каждый гражданин, индивидуально, является его субьектом1. именно при этом условии, каждый гражданин, видя в букве закона выражение собственных интересов и предпочтений о необходимых ему формах социального бытия, может свободно следовать этим правилам, а также требовать такого же поведения со стороны других. Это, в свою очередь, способствует формированию правовой грамотности и, в конечном итоге, соответствующего уровня общей правовой культуры субъектов. важное значение имеет внутреннее отношение субъекта к правовым установле-ниям, переживание по поводу действующего или желаемого права, что в юридической литературе известно как правовое сознание.

очевидно, что в современном кыргызстане, несмотря на попытки идеологической инженерии, состояние правового сознания общества можно назвать болезненным. Это требует определенной реакции. и в этом смысле вопрос повышения уровня правового сознания в обществе при-вязан к вопросам мировоззрения граждан, их духовного и политического воспитания, к вопросам создания более эффективных институтов обще-ственного управления2. к сожалению, сегодня в кыргызстане наблюдается устойчивая тенденция укоренения в сознании граждан мысли о том, что практически любой вопрос возможно разрешить, прибегая к средствам, выходящим за пределы правового пространства. одним из таких средств, к которому все чаще прибегают граждане кыргызстана, являются митинги.

так, 11 марта 2015 года во время пресс-конференции, проходившей с участием главы министерства внутренних дел кр, представители ве-

1 об этом говорит известный немецкий философ и социолог Юрген Хабермас в своей работе «теория коммуникативного действия», т. 1, 1981.

2 отчет национального института стратегических исследований кыргызской республики «правовая культура граждан и роль правовой пропаганды, правовой нигилизм». – бишкек 2013. – с. 20.


а. тен

домства сообщили, что с начала 2015 года в целом по республике было зафиксировано 60 митингов, шествий и протестных акций. в частности, в бишкеке – 30, в оше – 2, в чуйской области – 7, в иссык-кульской – 5, в нарынской – 3, в таласской – 2, в джалал-абадской – 8, в баткенской – 3. из них акций политического характера – 16, социально-экономического и бытового характера – 44, в том числе в бишкеке – 20, в чуйской об-ласти – 7, в иссык-кульской – 4, в нарынской – 2, в таласской – 1, в джа-лал-абадской – 7, в баткенской – 31.

таким образом, подавляющее число митингов (44 акции, т. е. 73 %) но-сили социально-экономический и бытовой характер. очевидно стремле-ние общественности к решению тех или иных проблем без использования правовых средств, предусмотренных действующим законодательством. налицо укоренившееся в сознании граждан неприятие положения суда и судей как легитимного института разрешения споров, которым они наделяются в правовом государстве по своей природе.

граждане кыргызстана крайне негативно относятся к органам право-судия. как видно из результатов опросов международного республикан-ского института (IRI), наибольший процент респондентов из более чем 20-ти государственных институтов негативно оценили работу милиции (59 %) и судов (63 %)2. иными словами, подобное недоверие к правоох-ранительным органам и органам судебной системы стало неким трендом современного развития нашего общества. зачастую властные институты в процессе формирования, функционирования и принятия управленческих решений демонстрируют игнорирование принципов демократии и прав человека. в подобных условиях людям не остается иного выхода, кроме как проявлять протестный потенциал в такой форме, как митинги.

корни подобных негативных явлений, полагаем, лежат также и в том, что официальные институты власти не способны обеспечить надлежащую систему управления и осуществления правосудия, при которой граждане в полной мере могут использовать правовые методы удовлетворения своих интересов. в этом контексте представляется уместным обратиться к тако-му термину, как «кыргызчылык». Это понятие весьма емкое и содержит в себе одновременно три составляющих. во-первых, это слово понимается в оскорбительном значении, во-вторых, данное понятие используется при характеристике политико-правовых отношений и, в-третьих, – как этно-графический повествовательный термин3. в любом случае, эта категория

1 доступно на сайте http://www.knews.kg/action/61323/ 2 «национальный опрос мнений по кыргызстану» международный республикан-

ский институт (IRI), февраль 2012 г.3 см.: суранова а. кыргызчылык. часть 1. паразитизм. доступно на сайте http://rus.


р а з д е л 2

содержит в себе оценочные элементы сознания личности. в силу этого «кыргызчылык» отражает неформальные отношения в обществе, вбирая в себя регионализм, клановость, непотизм, что ориентирует субъекта на отрицательное отношение к позитивному праву и к официальным институтам.

Ясно, что одна только реформа государственного управления будет малоэффективной. в данном случае, очевидна острая потребность в правовом просвещении граждан, в политике консолидации общества и государства для достижения баланса в архитектонике права и государ-ственного управления.

в институциональном плане право доступа к правосудию требует от фор мальных институтов власти обеспечить его эффективную реализа цию. Это выражается в гарантиях государства на равенство при отправлении правосудия, обеспечение надлежащих условий для судебной защиты, обеспечение справедливого разбирательства по делу, а также надлежащее исполнение решений судебных органов.

право доступа к правосудию запускает целый механизм регулирова-ния отношений – от начала судебного разбирательства до его окончания и исполнения принятых судом решений. вопрос эффективности этой правовой конструкции встал перед кыргызской республикой уже давно. так, в 2008 году менее 30 % опрошенных согласились, что суды в кыргыз-стане являются доступными, быстрыми, некоррумпированными1. в силу этого, после принятия конституции кр 2010 года, было кардинально пересмотрено законодательство о судоустройстве, статусе судей, по-рядке отбора судей, их дисциплинарной ответственности и т. д. в июне 2011 года на базе новых конституционных положений были приняты или пересмотрены следующие законы: конституционный закон кр «о статусе судей кыргызской республики» от 9 июля 2008 года ¹ 141, конституцион-ный закон кр «о конституционной палате верховного суда кыргызской рес публики» от 13 июня 2011 года ¹ 37, закон кр «о верховном суде кыргызской рес публики и местных судах» от 18 июля 2003 года ¹ 153, закон кр «о совете по отбору судей кыргызской республики» от 13 июня 2011 года ¹ 40, закон кр «об органах судейского самоуправления»

azattyk.org/content/kyrgyzstan_blogs_sur anova/24900934.html; айтпаева г. кыр-гызчылык: в поисках новых парадигм для древних традиций». – Antropological Journal of European Cultures, 17/2, 2008; иманалиев м. «кыргызчылык»: нефор-мальные институты и «правила политической игры» в кыргызстане». доступно на сайте http://www.centrasia.ru/newsA.php?st=1199880720

1 Kyrgyz Republic Judicial System Diagnostic: Measuring Progress and Identifying Needs, World Bank, 6 августа 2011 г. доступно на сайте http://wwwwds.worldbank.org


а. тен

от 20 марта 2008 года ¹ 35. в октябре 2011 года был принят закон кр «об утверждении структуры местных судов и штатной численности судей местных судов кыргызской республики» (28 октября 2011 года ¹ 188).

наглядно также и то, что согласно индексу восприятия коррупции в судах кыргызстан в 2014 году занимал 136 позицию в мире из 177 стран, а по правопорядку проекта мировой юстиции – 78 место из 99 стран1. как уже говорилось, в кыргызстане наблюдается низкий уровень авторитета всей правоохранительной системы, включая суды.

институциональные проблемы обеспечения доступа к правосудию определены в рекомендациях комиссии по выработке согласованных предложений по дальнейшему реформированию судебной системы кыргызской республики, которые легли в основу указа президента кр «о мерах по совершенствованию правосудия в кыргызской республике» от 8 августа 2012 года ¹ 147. в них комиссия констатирует, что «суще-ствующая судебная система не в полной мере отвечает конституционным принципам и международным стандартам отправления правосудия как в институциональной, так и в сфере регулирования материального и про-цессуального права». комиссия отмечает также, что не совершенствуется судебная инфраструктура (в частности, отсутствуют здания судов, при-способленные к нуждам правосудия), слабо внедряются информационные технологии (в частности суды не обеспечены техническими средствами для точной фиксации судебного процесса); ограничены возможности в доступе к правосудию для уязвимых слоев населения и ловз (пандусы, лифты, сурдопереводчики и т. д.).

показательно, что с 13 октября по 5 ноября 2014 года в рамках пар-ламентского контроля был проведен мониторинг зданий судов городов бишкек и ош, чуйской и ошской областей для определения уровня их доступности для ловз по 52 параметрам.

по итогам мониторинга в бишкеке установлено, что пандусы имеются только в двух судах – в свердловском районном суде и межрайонном суде города бишкек. во всех судах отсутствуют лифты и внутренние пандусы; ни в одном здании не предусмотрены специализированные туалетные кабины для маломобильных посетителей. службы судов, обслуживающие посетителей (канцелярии, архивы) в трех судах расположены на нижнем этаже (октябрьский районный суд, ленинский районный суд, межрайон-ный суд города бишкек), а в трех других (первомайский районный суд, свердловский районный суд, бишкекский городской суд) – на втором

1 отчет национального института стратегических исследований кыргызской республики «позиции кыргызстана в международных индексах и рейтингах: динамика за 2005-2014 гг.». – бишкек, 2014. – с. 71.


р а з д е л 2

этаже; ни в одном из зданий судов нет тактильных табличек с номерами этажей. высота столов приема заявлений и обращений (канцелярии, ар-хивы) разнится от 75 до 122 см; системы осязательного, звукового и ви-зуального информирования отсутствуют во всех зданиях судов.

кроме того, 90 % зданий местных судов не соответствуют нормати-вам для служебных помещений местных судов. все суды располагаются в зданиях, не предназначенных для судебных учреждений. здания, в ос-новном, 2-х и 3-этажные, постройки в два кирпича, полы деревянные. из-за отсутствия финансирования, в них, за небольшим исключением, не проводился даже косметический ремонт. достаточными коммунальными удобствами располагают лишь 20,3 % зданий (центральное отопление, водоснабжение). остальные здания не имеют достаточных коммунальных удобств. здания судов не соответствуют требованиям, необходимым для отправления правосудия. несмотря на то, что 90 % зданий судов требуют модернизации с созданием современной инфраструктуры, в проекте бюджета судебного департамента при верховном суде кр на 2012 год от требуемой суммы в 65,7 млн сомов на капитальные вложения фактически была утверждена сумма в размере лишь 23,6 млн сомов (или 36 %)1.

так, одной из наиболее уязвимых групп, с точки зрения доступа к правосудию, являются, преимущественно, молодые женщины и девочки, проживающие в сельской местности. также сельские женщины реже чем городские обращаются за помощью в органы системы правосудия (30 % против 44,7 % соответственно)2. одним из факторов, обусловливающих уязвимость данной категории женщин, является отсутствие документов, удостоверяющих личность, а также низкое доверие и чувство страха к правоохранительным органам3.

иными словами, налицо проблема доступности правосудия в кыргыз-ской республике, и ее решение будет значительным вкладом для преодо-ления препятствий в формировании и функционировании устойчивой модели судебной системы.

исходя из изложенного, можно сделать следующие общие выво-ды относительно проблемы реализации права на доступ к правосудию в кыргызской республике:

1 доступно на сайте http://www.kg.undp.org/content/kyrgyzstan/ru/home/presscenter/pressreleases/2014/12/23/monotoringresultsjusticesystemisalmostinaccessibleforpeoplewithdisabilitiesinkyrgyzstan.html

2 медико-демографическое исследование кыргызской республики, кыргызская республика и Calverton, Maryland, сШа, национальный статистический комитет кр, министерство здравоохранения кр и ICF International. – бишкек, 2012. – с. 290.

3 доступно на сайте http://www.equalbeforethelaw.org/sites/default/files/library/Docs%20Research%20Kg%20102013%20ru.pdf


а. тен

�� остро стоит проблема применения пыток, являясь серьезным пре-пятствием для доступа к справедливому судебному разбирательству;

�� авторитет судебных органов среди граждан подвергается сомнению, поэтому часто они не желают воспользоваться своим правом на судебное разбирательство и судебную защиту;

�� инфраструктура судебных органов не обеспечивает в полной мере равного для всех граждан доступа к осуществлению правосудия.



1. для устранения препятствий в реализации права на доступ к справед-ливому разбирательству по уголовным делам необходимо внести из-менения и дополнения в уголовно-процессуальный кодекс кр в части обязательного участия адвокатов на стадии задержания.

2. при принятии закона о государственном бюджете следует учитывать необходимость увеличения государственных расходов, направленных на создание такой инфраструктуры отправления правосудия, при которой будет обеспечен беспрепятственный доступ к правосудию представителей уязвимых слоев населения.

Верховному суду Кыргызской Республики

1. внедрить автоматизированную систему распределения судебных дел в судах кыргызской республики.


1. усилить функцию координации деятельности государственных орга-нов по правовой пропаганде путем разработки методических реко-мендаций и проведения комплексных мероприятий (конференций, семинаров, круглых столов) с государственными органами, обще-ственными объединениями и организациями по взаимодействию в сфере реализации гражданами права на доступ к правосудию с целью формирования необходимых условий для официальных институтов по разрешению правовых конфликтов.


1. обобщить судебную практику применения положений мпгпп при рассмотрении дел с целью инициирования постановления пленума верховного суда кр, в котором будет рекомендовано применять по-ложения ст. 14 мгпп относительно обжалования судебных решений не только по уголовным, но также и по гражданским делам.


р а з д е л 2

Министерству внутренних дел Кыргызской Республики

1. произвести установку камер видеонаблюдения в изоляторах времен-ного содержания органов внутренних дел для предупреждения пыток, жестокого обращения, предусмотрев меры по предотвращению произ-вольного изменения и уничтожения видеозаписей.

М. Давлетбаева,судья в отставке, адвокат,

старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Кыргызско

Российского Славянского университета

вопросы защиты прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, и лиц, нуждающихся в опеке и попечительстве, в проекте новой редакции гражданского процессуального кодекса кыргызской республики

одной из задач реформирования гражданского процессуального кодекса кыргызской республики (далее – гпк кр), предпринятого в це-лях совершенствования правосудия1, стало установление процедур рас-смотрения судами дел, связанных с устройством детей, оставшихся без попечения родителей.

1 указом президента кр «о мерах по совершенствованию правосудия в кыргыз-ской республике» от 8 августа 2012 года ¹ 147 утверждены рекомендации по дальнейшему реформированию судебной системы. распоряжением руководите-ля аппарата президента кр от 1 февраля 2013 года ¹ 24 образована экспертная рабочая группа по разработке проекта гражданского процессуального кодекса кыргызской республики.


М. давлетБаева

необходимость внесения такого рода дополнений в процессуальное законодательство была вызвана тем, что кодексом кр о детях впервые был введен судебный порядок усыновления (удочерения), установления опеки и попечительства и направления детей, оставшихся без попечения родителей, в интернатные учреждения.

ранее эти вопросы рассматривались исключительно в администра-тивном порядке органами опеки и попечительства – соответствующими подразделениями органов местного самоуправления (за исключением случаев международного усыновления, и ранее осуществлявшегося в су-деб ном порядке). одновременно с принятием кодекса кр о детях были внесе ны изменения и дополнения в семейный кодекс кр (далее – ск кр), ис ключившие административный порядок рассмотрения указанных воп росов1.

выявленные в период с 2009 по 2012 гг. злоупотребления уполномо-ченных должностных лиц отделов поддержки семьи и детей, имевших место при усыновлении детей, в том числе иностранными гражданами, послужили одним из оснований отказа законодателя от административ-ного порядка усыновления и введения судебного порядка. Это объяснимо с точки зрения исторического развития норм об особом производстве, а также тем обстоятельством, что в большинстве развитых правопорядков усыновление осуществляется в судебном порядке, обеспечивающем зна-чительные гарантии защиты прав детей и усыновителей. в связи с чем и исключительно в интересах детей, в кырызской республике введен судеб-ный порядок рассмотрения вопросов об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей. преимущества судебного порядка очевидны: суд независим и подчиняется только закону, он не связан никакими узкове-домственными интересами. кроме того, судья профессионально сведущ в вопросах права.

между тем гпк кр до настоящего времени не содержит норм, позво-ляющих определить порядок и особенности рассмотрения дел указан-ных категорий, что осложняет сам процесс их рассмотрения и создает противоречивую судебную практику.

при этом, актуальность и необходимость совершенствования за ко-но да тель ства в области защиты прав детей подтверждается и актуальной ситуацией. в таблице 1 приведены данные министерства социального развития кр об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей.

1 закон кр «о внесении изменений и дополнений в семейный кодекс кыргыз ской республики» от 17 мая 2012 года ¹ 54.


р а з д е л 2

Таблица 1. Устройство детей, оставшихся без попечения родителей

¹ п/п

Формы устройства детей 2013 г. 2014 г.

1 передано детей на усыновление (удочерение) 757 660

2 передано детей под опеку (попечительство) 1202 1167

3 направлено в интернатные учреждения 488 340

в этой связи разработаны и включены в проект гпк кр три абсолют-но новые главы: «производство по делам об усыновлении (удочерении) ребенка» (гл. 29), «производство по делам об установлении опеки (по-печительства)» (гл. 30), «производство по делам о направлении детей в интернатные учреждения» (гл. 31).

проектом предлагается рассмотрение всех этих категорий дел в по-рядке особого производства, поскольку предметом рассмотрения по ним является лишь подтверждение наличия (отсутствия) юридических фактов, определяющих и устанавливающих права и статус ребенка, оставшегося без попечения родителей.

напомним, что усыновление (удочерение), установление опеки (по-печительства), направление в интернатные учреждения – это три раз-личные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, предусмотренные кодексом кр о детях. расположены они в проекте гпк кр по степени приоритетности, с точки зрения наилучшего обеспечения интересов ребенка.

кодекс кр о детях фактически закрепляет нормы международного права, в частности, ст. 9 конвенции о правах ребенка1, отмечая, что каждый ребенок имеет право жить и воспитываться в семье (ч. 1 ст. 7 кодекса). из всех форм семейного воспитания чужих детей усыновление, наряду с опекой и попечительством, а также воспитанием в приемной семье, является приоритетной формой устройства детей, оставшихся без по-печения родителей. в отличие от опеки, попечительства и воспитания в приемной семье, усыновление влечет за собой возникновение полного комплекса прав и обязанностей для субъектов данного юридического

1 кыргызская республика присоединилась постановлением жогорку кенеша кр от 12 января 1994 года ¹ 1402-XII.



факта. отсюда и более подробное регламентирование проектом гпк кр порядка рассмотрения дел об усыновлении (удочерении).

Усыновление – юридический акт, осуществляемый судом, влекущий возникновение правоотношений между усыновителями и усыновлен-ными. в то же время, усыновление имеет и правопрекращающее значение. в результате усыновления прекращается правовая связь между детьми и родными родителями и их родственниками1.

как указывалось выше, кодекс кр о детях определяет усыновление как приоритетный способ устройства детей, оставшихся без попечения родителей. такой приоритет обоснован самой сущностью усыновления, так как:

�� усыновление – это единственная форма, которая носит пожизнен-ный характер;

�� в силу усыновления усыновленные дети и их потомство по отно-шению к усыновителям и их родственникам, а усыновители и их родственники по отношению к усыновляемым детям и их потом-ству приравниваются в личных неимущественных и имуществен-ных правах и обязанностях к родственникам по происхождению (п. 1 ст. 58 кодекса кр о детях);

�� даже если к моменту усыновления ребенок уже устроен в семью (на условиях опеки, попечительства, в приемную семью), при на-личии лиц, желающих усыновить его, ребенок может быть передан на усыновление при соблюдении требований кодекса кр о детях (ст. ст. 45, 52 кодекса).

статья 58 кодекса кр о детях содержит исключение из общего пра-вила о прекращении правоотношений между усыновленным ребенком и его родителями. сохранение правоотношений между усыновленным ребенком и его родителем должно соблюдаться при усыновлении ре-бенка одним лицом. тем самым, законодатель сохраняет правовые от-ношения ребенка с родителем противоположного усыновителю пола. так, при усыновлении ребенка одним лицом личные неимущественные и имущественные права и обязанности могут быть сохранены по желанию матери, если усыновитель – мужчина, или по желанию отца, если усыно-витель – женщина. например, отец лишен родительских прав, и супруг матери во втором браке усыновил ребенка, при этом отношения с мате-рью сохраняются. у ребенка сохраняются личные неимущественные и имущественные отношения с родителем (родственником). о сохранении личных неимущественных и имущественных прав одного из родителей усыновленного или родственников его умершего родителя суд должен

1 см.: Рузакова О. А. семейное право. учебник. – м.: Эксмо, 2010. – с. 147.


р а з д е л 2

указать в резолютивной части решения об усыновлении, что закреплено ст. 275 проекта гпк кр.

по общему правилу, в результате усыновления прекращаются пол-ностью или частично правоотношения между усыновленным ребенком и его кровными родителями и их родственниками. однако кодексом кр о детях предусмотрена возможность сохранения имущественных и личных неимущественных правоотношений, включая право на общение ребен-ка с родственниками умершего родителя, если этого требуют интересы ребенка. Это исключение касается тех случаев, когда один из родителей усыновленного ребенка умер. тогда по просьбе родителей умершего ро-дителя (дедушки или бабушки ребенка) могут быть сохранены личные неимущественные и имущественные права и обязанности по отношению к родственникам умершего родителя, если этого требуют интересы ребенка.

поскольку вопрос о сохранении отношений усыновленного ребенка с одним из родителей или родственниками умершего родителя является предметом судебного рассмотрения, соответственно, вывод по нему дол-жен быть отражен в мотивировочной и резолютивной частях решения суда об усыновлении. при этом суд должен проанализировать доводы сторон в этой части, дать оценку собранным по делу доказательствам и мотивировать решение соответствующими нормами законодательства (ст. ст. 201, 275 проекта гпк кр).

досудебная подготовка дел об усыновлении имеет большое значение. так, согласно ст. ст. 272, 273 проекта гпк кр следует, что до обращения в суд потенциальные усыновители должны обратиться в уполномоченный территориальный орган по защите детей по месту жительства или месту нахождения усыновляемого ребенка с заявлением о желании усыновить ребенка. тем самым, проектом гпк кр фактически продублированы нор-мы ст. 45 кодекса кр о детях.

уполномоченный орган, получив заявление усыновителей, должен подготовить заключение об обоснованности усыновления и о его соот-ветствии интересам усыновляемого ребенка. действия органа по защите детей, направленные на подготовку заключения, в настоящее время ре-гулируются положением о порядке передачи детей, оставшихся без по-печения родителей, на усыновление (удочерение) гражданам кыргызской республики, а также иностранным гражданам1.

так сотрудник территориального подразделения в личной беседе с заявителем (до получения от него требуемых документов) выявляет мотивы усыновления, наличие возможности обеспечения им должного

1 утверждено постановлением правительства кр от 27 августа 2011 года ¹ 521, в редакции постановления правительства кр от 6 декабря 2013 года ¹ 660.



содержания и воспитания ребенка, отсутствие противопоказаний для усыновления. также сотрудник территориального подразделения объяс-няет заявителю процедуру усыновления в соответствии с законодатель-ством кыргызской республики и предлагает подготовить документы, не-обходимые для составления заключения о возможности заявителя быть усыновителем.

для подготовки заключения о возможности быть усыновителем тер-риториальное подразделение составляет акт по результатам обследования социально-бытовых условий жизни заявителя, желающего усыновить ребенка.

в случае несоответствия заявителя требованиям, установленным ст. ст. 48, 49 кодекса кр о детях, территориальное подразделение выносит отрицательное заключение.

проектом гпк кр предусмотрено обязательное личное участие лиц, желающих усыновить ребенка, в процессе усыновления, а также пря-мой запрет на оформление усыновления по доверенности. однако это правило не лишает лиц, желающих усыновить ребенка, права иметь в процессе усыновления своего представителя, а также переводчика. при наличии представителя лицо, подавшее заявление об усыновлении, обя-зано явиться в суд для участия в заседании по вопросу об усыновлении (ст. ст. 57, 274 проекта гпк кр).

к обязательным условиям усыновления ребенка кодекс кр о детях относит согласие установленного круга лиц: родителей ребенка или лиц, их заменяющих; самого ребенка, достигшего возраста 10-ти лет; супруга усыновителя, если ребенок усыновляется одним из супругов (ст. ст. 50, 52, 53, 54 кодекса). все эти требования также нашли свое от-ражение в соответствующих нормах проекта гпк кр (ст. 274).

неслучайно согласие родителей усыновляемого ребенка является од ним из обязательных условий усыновления, поскольку в результате усыновления ребенка правовые отношения между ним и его родителями прекращаются. Это требование соответствует ст. 21 конвенции о правах ребенка и является гарантией обеспечения законных прав как родителей усыновляемого ребенка, так и самого ребенка.

согласие родителей на усыновление ребенка должно быть выражено в письменном заявлении. последнее подлежит удостоверению нотариусом, руководителем учреждения, в котором находится ребенок, либо уполно-моченным органом по защите детей по месту усыновления ребенка или по месту жительства родителей, и прилагается к заключению указанного ор-гана при подаче заявления об усыновлении в суд (ст. 273 проекта гпк кр).

согласие родителей на усыновление ребенка также может быть вы-ражено непосредственно в суде при рассмотрении дела об усыновлении.


р а з д е л 2

соответственно, оно фиксируется в протоколе судебного заседания и отражается в решении суда (ст. 274 проекта гпк кр).

исходя из приоритета прав родителей на воспитание ребенка, любой из родителей может до вынесения решения суда отозвать данное им ранее согласие на усыновление ребенка. при этом мотивы, побудившие его это сделать, не имеют для суда правового значения.

согласие на усыновление ребенка может быть двух видов: 1) согласие на то, чтобы ребенок был усыновлен конкретным лицом,

например, родственником ребенка (братом, сестрой, дядей, тетей и т. п.);

2) согласие на усыновление без указания личности конкретного усы-новителя (общее согласие).

учет мнения ребенка, достигшего возраста 10-ти лет, является одним из обязательных условий усыновления. при отсутствии согласия ребенка, достигшего возраста 10-ти лет, усыновление не допускается. в этой свя-зи ст. 274 проекта гпк кр предусмотрено также привлечение к участию в деле самого усыновляемого ребенка, достигшего возраста 10-ти лет. при этом, ребенку в доступной форме объясняется сущность и послед-ствия усыновления, а также обеспечивается знакомство с усыновителями (усыновителем).

к заключению территориального подразделения уполномоченного государственного органа по защите детей об обоснованности усынов-ления и его соответствии интересам ребенка должен быть приложен документ о согласии усыновляемого ребенка, достигшего возраста 10-ти лет, на запись усыновителей (усыновителя) в качестве его родителей (ст. 273 проекта гпк кр). усыновляемый ребенок может возражать против такой записи из желания сохранить память о родителях.

кодекс кр о детях предусматривает исключение из этого общего пра вила: согласия ребенка на усыновление не требуется, когда ребенок до достижения 10-ти лет проживает в семье усыновителя и считает его своим родителем. иное решение вопроса законодателем способствовало бы раскрытию тайны усыновления. ребенок, фактически уже проживая в семье усыновителей (усыновителя), считает их своими родителями, и этот факт отражается в акте обследования условий проживания ребенка, представляемом уполномоченным органом по защите детей в суд. в этом случае ребенок в суд не вызывается.

статья 275 проекта гпк кр устанавливает специальные требования к решению суда по делу об усыновлении.

так в решении по просьбе усыновителей может содержаться инфор-мация об изменении фамилии, имени и отчества усыновленного ребенка, являющаяся основанием для внесения соответствующих исправлений



в актовую запись о рождении усыновленного ребенка и выдачи нового свидетельства о его рождении.

по просьбе усыновителя может быть изменена и дата рождения усы-новленного ребенка. изменение даты рождения ребенка производится в целях обеспечения тайны усыновления и при этом имеет законодательно установленные ограничения: только при усыновлении ребенка в возрас-те до 1-го года и не более чем на 3 месяца. в целях обеспечения тайны усыновления может быть изменено и место рождения усыновленного ребенка, что позволит скрыть факт усыновления и, тем самым, обеспе-чить режим тайны усыновления. при этом изменение места рождения не ограничено возрастом ребенка, то есть изменение места рождения возможно в каждом случае усыновления.

просьба усыновителей об изменении даты и места рождения усынов-ляемого ребенка указывается в заявлении в суд об усыновлении ребенка.

при вынесении решения об усыновлении ребенка суд должен принять решение, удовлетворив просьбу усыновителей (усыновителя) или отказав в удовлетворении просьбы об изменении даты и места рождения ребенка, указав это в резолютивной части решения об усыновлении. на основа-нии такого решения суда орган загса вносит необходимые изменения в актовую запись о рождении ребенка и выдает новое свидетельство о его рождении.

в заявлении об усыновлении (удочерении) может содержаться и просьба усыновителей о записи их в качестве родителей в книге записей рождений. по просьбе усыновителей суд может принять решение о записи усыновителей в книге записей рождений в качестве родителей усыновлен-ного ими ребенка. данное правило предусмотрено в целях обеспечения тайны усыновления и уравнивания статуса усыновленных и родных детей, а также в целях формирования полноценных, нормальных семейных от-ношений между усыновителями и усыновленным ребенком.

в резолютивной части решения об усыновлении, которым заявление усыновителей было удовлетворено, должно быть указано об удовлетво-рении просьбы заявителей об усыновлении ребенка, о признании его усыновленным конкретными лицами с указанием всех данных об усынов-ленном и усыновителях, необходимых для государственной регистрации усыновления в органах загса, в том числе, о записи усыновителя (усыно-вителей) в качестве родителя (родителей) усыновленного ребенка в книге записей рождений (ст. 275 проекта гпк кр).

Если усыновителем является только одно лицо и в решении суда об усыновлении ребенка указано, что за отцом (матерью) ребенка сохра-няются права и обязанности в отношении усыновленного ребенка в соот-


р а з д е л 2

ветствии с ч. 5 ст. 58 кодекса кр о детях, запись об отце (матери) в записи акта о рождении ребенка изменению не подлежит.

в силу ст. 60 кодекса кр о детях тайна усыновления ребенка охра-няется законом.

исходя из общего смысла норм кодекса кр о детях, под тайной усы-новления понимаются указанные в судебном решении сведения: об усыно-вителе, об усыновленном ребенке, об их индивидуализирующих приз наках (дате и месте рождения, месте жительства и др.), месте, времени и других обстоятельствах усыновления.

однако в силу ст. ст. 55-57 кодекса кр о детях тайна усыновления со-храняется только при наличии соответствующей просьбы усыновителей. так имя, отчество и фамилия усыновленного ребенка, дата и место его рождения, запись о родителях ребенка изменяются только при наличии заявления усыновителей (усыновителя), о чем указывается в решении суда об усыновлении. кроме того, не во всех случаях усыновление состав-ляет тайну для усыновленного. например, не может быть и речи о тайне усыновления при усыновлении ребенка, который знает и помнит своих родителей, а также при усыновлении детей, достигших возраста 10-ти лет, когда по закону требуется получить их согласие на усыновление (ст. 53 кодекса кр о детях). в тех же случаях, когда в момент усыновления ребенок в силу своего возраста или особенностей развития не мог знать о факте усыновления, дальнейшее сохранение тайны усыновления закон, как указывалось выше, связывает исключительно с волей усыновителей.

в целях обеспечения охраняемой законом тайны усыновления суд рассматривает дела данной категории в закрытом судебном заседании, включая объявление решения. в этих же целях, участвующие в рассмот-рении дела лица должны быть предупреждены о необходимости сохра-нения в тайне ставших им известными сведений об усыновлении, а также о возможности привлечения к уголовной ответственности за разглашение тайны усыновления вопреки воле усыновителя, что отражается в прото-коле судебного заседания и подтверждается подписями указанных лиц (ст. 13 проекта гпк кр).

кроме того, в силу ст. 274 проекта гпк кр по ходатайству усыновите-ля суд обеспечивает, чтобы родители усыновляемого ребенка не узнали об идентичности усыновителя. Если это невозможно, родители усынов-ляемого ребенка заслушиваются в отдельном судебном заседании.

усыновление на территории кыргызской республики иностранными гражданами детей из кыргызстана производится в соответствии с кон-венцией о правах ребенка, другими международными договорами, а также законодательством кыргызской республики – ск кр, кодексом кр о детях,



гпк кр. кодекс кр о детях не содержит норм, позволяющих применять при рассмотрении дел об усыновлении нормы иностранного права.

конвенция о правах ребенка рассматривает усыновление в другой стране в качестве альтернативного способа ухода за ребенком, если ребенок не может быть передан на воспитание или помещен в семью, которая могла бы обеспечить его воспитание или усыновление, и если обеспечение какого-либо подходящего ухода в стране происхождения ребенка является невозможным. также, согласно конвенции о правах ребенка, в случае усыновления ребенка в другой стране должны приме-няться такие же гарантии и нормы, которые применяются в отношении усыновления внутри страны (ст. 21 конвенции).

в последние годы в нашей стране сложилась тенденция к ужесточению контроля за усыновлением детей из кыргызстана иностранными граж-данами. тем не менее, кодекс кр о детях допускает усыновление детей – граждан кыргызской республики – иностранными гражданами и лицами без гражданства. такое усыновление производится на общих основаниях, однако с соблюдением некоторых дополнительных требований.

в связи с этим, ст. 273 проекта гпк кр при рассмотрении дела об усыновлении ребенка иностранными гражданами предусмотрено обязательное установление судом невозможности передачи его на вос-питание в семью граждан кыргызской республики, постоянно прожи-вающих на территории кыргызской республики, или на усыновление родственникам ребенка независимо от гражданства и места жительства этих родственников.

опека (попечительство) в настоящее время является одной из рас-пространенных форм семейного воспитания: в случае смерти родителей, объявления их судом умершими (ст. 80 гражданского кодекса кр – далее гк кр) или безвестно отсутствующими (ст. 72 гк кр), признания родителей судом недееспособными (ст. 64 гк кр), заболеваний и травм родителей (ст. 40 кодекса кр о детях), лишения родителей родительских прав или ото-брания детей без лишения родительских прав (ст. ст. 74, 76, 78, 79 ск кр), длительного отсутствия родителей, уклонения их от воспитания детей либо защиты их прав, в том числе, при отказе родителей взять своих де-тей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений, когда родители ребенка неизвестны (ст. 40 кодекса кр о детях), а также в других случаях, когда дети остались без родительского попечения и им не установлены другие формы воспитания (например, они переданы на усыновление) (ст. ст. 40, 41, 42, 43 кодекса кр о детях).

в ст. 40 кодекса кр о детях в качестве одного из оснований для уста-новления над несовершеннолетним ребенком опеки или попечительства


р а з д е л 2

указано также длительное отсутствие его родителей. под таким отсут-ствием может пониматься длительная служебная командировка родителей, направление их на работу по контракту за границу, нахождение родителей на лечении в стационарном медицинском учреждении в течение про-должительного времени и т. п.). при этом, основания отсутствия и его длительность должны определяться судом в каждом конкретном случае с учетом обстоятельств дела. так, согласно ч. 1 ст. 76 кодекса кр о детях «…родители могут подать в уполномоченный орган по защите детей сов-местное заявление о назначении их ребенку опекуна или попечителя на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности, с указанием конкретного лица. в акте суда о назначении опекуна или попечителя по заявлению родителей должен быть указан срок действия полномочий опекуна или попечителя». на эти обстоятельства должно быть указано в заявлении об установлении опеки (попечительства), которое в силу ст. ст. 277, 278 проекта гпк кр может быть подано гражданином, желающим оформить опеку (попечительство), либо родителями ребенка, над которым она устанавливается, в суд по ме-сту жительства или месту нахождения подопечного.

также, как и в случае с усыновлением, проект гпк кр уделяет большое внимание вопросам досудебной подготовки материалов об установле-нии опеки (попечительства). в соответствии со ст. 73 кодекса кр о детях в целях получения сведений о личности предполагаемых опекуна или попечителя, уполномоченный орган по защите детей вправе требовать от гражданина, подавшего заявление о назначении его опекуном или попечителем, предоставления сведений о себе, а также запрашивать ин-формацию о нем в органах внутренних дел, органах записи актов граж-данского состояния, медицинских и иных организациях.

перечень документов, предоставляемых гражданином, подавшим заяв-ление о назначении его опекуном или попечителем, определен в ст. 278 проекта гпк кр. аналогичный перечень документов указан в п. 8 поло-жения об опеке и попечительстве1.

согласно ч. 1 ст. 74 кодекса кр о детях «опекун или попечитель на-значается судом по заключению уполномоченного органа по защите детей, сведения о котором содержатся в государственном банке о детях как гражданине, желающем принять детей на воспитание в свою семью».соответствующие документы также должны быть приложены к заявлению о назначении опекуна (попечителя) (ст. 278 проекта гпк кр).

способность лиц быть опекунами (попечителями) подвергается соот-ветствующей проверке территориальным подразделением министерства

1 утверждено постановлением правительства кр от 24 сентября 2013 года ¹ 522.



социального развития кр и излагается в заключении, представляемом подразделением в суд. суд же дает правовую оценку заключению терри-ториального подразделения. при выборе опекуна (попечителя) во вни-мание принимаются его личные, нравственные качества и способность к выполнению обязанностей по опеке (попечительству), отношения, су-ществующие между ним и подопечным, а в случаях, когда это возможно, и желание подопечного.

заинтересованные лица, несогласные с решением суда о назначе-нии опекуна (попечителя), вправе обжаловать это решение в порядке, предусмотренном гпк кр. до вступления решения суда в законную силу обязанности опекуна (попечителя) должно исполнять соответствующее подразделение министерства социального развития кр.

в интересах подопечного суд в решении о назначении опекуна или попечителя может указать отдельные действия, которые опекун или по-печитель совершать не вправе, в том числе может запретить опекуну или попечителю изменять место жительства подопечного, а также в целях учета индивидуальных особенностей личности подопечного установить обязательные требования к осуществлению прав и исполнению обязан-ностей опекуна или попечителя, в том числе такие требования, которые определяют конкретные условия воспитания несовершеннолетнего подо-печного. так, при назначении опекуна несовершеннолетнему, страдающе-му хроническим заболеванием, суд может указать на необходимость про-ведения медицинского обследования и лечения (ст. 280 проекта гпк кр).

в соответствии с закрепленным в ст. ст. 4, 7 кодекса кр о детях прин-ципом приоритета семейного воспитания дети, оставшиеся без попече-ния родителей, должны передаваться, в первую очередь, на воспитание в семью. в связи с этим, ч. 1 ст. 43 кодекса кр о детях предусмотрено, что дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче на вос-питание в семью (усыновление, удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью. и только при отсутствии такой возможности дети передаются в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные учреждения, уч-реждения социальной защиты населения, лечебные учреждения и другие аналогичные учреждения).

заявление о направлении ребенка в интернатное учреждение подается соответствующим территориальным подразделением уполномоченного государственного органа по защите детей, законными представителями ребенка, его близкими родственниками, членами его семьи, а также про-курором в суд по месту жительства или месту нахождения ребенка (ст. 282 проекта гпк кр).


р а з д е л 2

статья 283 проекта гпк кр предусматривает требования к содержа-нию заявления о направлении ребенка в интернатное учреждение и при-лагаемым к нему документам. так к заявлению о направлении ребенка в интернатное учреждение должны быть приложены: заключение органа по защите детей о необходимости направления ребенка в интернатное учреждение; копия свидетельства о рождении реб¸нка направляемого в интернатное учреждение; вступившее в законную силу решение суда о лишении или ограничении родительских прав родителей ребенка, о признании его родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), приговор суда о назначении родителям ребенка наказания в виде лишения свободы и сведения о фактическом от-бывании родителями наказания в местах лишения свободы; медицинское заключение о состоянии здоровья, физическом и умственном развитии ребенка; данные, подтверждающие невозможность размещения ребенка в семье.

статьей 284 проекта гпк кр предусмотрено, что дело о направлении ребенка в интернатное учреждение рассматривается судом в срок до 30-ти дней со дня принятия его к производству, с обязательным участием пред-ставителя органа по защите детей и прокурора. суд вправе привлечь к участию в деле родителей (родителя) или иных законных представите-лей ребенка, его родственников и других заинтересованных лиц, а также ребенка, достигшего возраста 10-ти лет.

на практике возможны случаи, когда уже после направления ребенка в интернатное учреждение выявляются обстоятельства, исключающие его размещение в таком учреждении. например, решением суда родители ребенка признаны дееспособными или возвратились из мест лишения свободы и т. д. в таких случаях орган по защите детей, на территории которого проживает семья ребенка, соответствующий уполномоченный орган, в ведомственном подчинении которого находится интернатное учреждение, законные представители ребенка, организация по защите прав и интересов детей вправе обратиться в суд с заявлением о пересмотре решения о направлении ребенка в интернатное учреждение.

заявление о пересмотре обоснованности нахождения ребенка в ин-тернатном учреждении рассматривается районным судом, вынесшим решение о направлении его в указанное учреждение, с обязательным участием представителя органа по защите детей, представителя ин-тернатного учреждения, в котором находится ребенок, и прокурора (ст. 286 проекта гпк кр). суд, рассмотрев заявление, выносит решение об отмене решения о направлении ребенка в интернатное учреждение либо об отказе в удовлетворении заявления.





1. обеспечить скорейшее рассмотрение и принятие новой редакции гпк кр, акцентировав особое внимание на главы, предусматривающие процедуру судебного разбирательства дел, связанных с устройством детей, оставшихся без попечения родителей.

Министерству социального развития Кыргызской Республики

1. разработать проекты нормативных актов, позволяющих выделить особенности рассмотрения вопросов об установлении опеки (попе-чительства) над несовершеннолетними, оставшимися без попечения родителей, и взрослыми, признанными недееспособными.

2. обеспечить обучение специалистов территориальных подразделений органа по защите детей процессуальным особенностям рассмотрения судами дел об усыновлении (удочерении), назначении опекуна (по-печителя), направлении детей в интернатные учреждения.

3. обеспечить информирование населения о количестве детей, остав-шихся без попечения родителей, детей, в отношении которых рас-сматривались вопросы усыновления, размещения в приемных се-мьях, назначения опекуна (попечителя), направления в интернатные уч реждения, а также предоставление сведений о количестве лиц, включенных в банки данных потенциальных усыновителей, опекунов и попечителей.

Верховному суду Кыргызской Республики совместно с Учебным центром судей Кыргызской Республики

1. обеспечить обучение судей особенностям рассмотрения дел, связан-ных с устройством детей, оставшихся без попечения родителей.

2. обобщить и проанализировать соответствующую судебную практику с рассмотрением ее пленумом верховного суда кр.

3. разработать и довести до сведения судов (судей) образцы судебных актов по делам об усыновлении детей, о назначении опекуна (попе-чителя), направлении детей в интернатные учреждения.


Б. Сыдыгалиев,заместитель директора Национального

центра по предупреждению пыток

право на свободу от пыток и жестокого обращения в кыргызской республике

право на свободу от пыток и жестокого обращения1 является абсо-лютным правом человека. Это право не может быть ограничено ни при каких обстоятельствах, вне зависимости от общественно-политической ситуации, ее чрезвычайности, вооруженных конфликтов. конституция кр определяет, что гарантии запрета на применение пыток и жестокого обращения не подлежат никаким ограничениям. конституционные га-рантии детализированы в законах и подзаконных нормативных право-

1 в настоящей статье под пытками и жестоким обращением следует понимать пытки и другие виды жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.

Р а з д е л 3

Совершенствование институциональных механизмов и законодательства в целях реализации прав человека


Б. сыдыгалиев

вых актах, в том числе, регламентирующих порядок и условия отбывания уголовных наказаний, содержания под стражей лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, подвергнутых администра-тивному задержанию, порядок и условия пребывания в специализирован-ных учреждениях системы здравоохранения, социального обеспечения и образования.

в настоящее время очень сложно оценить масштабы нарушений пра-ва человека на свободу от пыток и жестокого обращения, т. к. последние имеют свойство латентности. жертвы пыток и жестокого обращения, на-ходясь в местах лишения и ограничения свободы, опасаются обращаться с жалобами, чтобы не ухудшить свое положение. изучение данной проб-лемы показало, что пытки в кыргызстане по-прежнему применяются. более того, пытки стали широко распространенным явлением1. такие выводы содержатся в докладах, сообщениях национальных правозащит-ных учреждений, специальных процедур оон, отчетах, аналитических материалах неправительственных организаций, независимых экспертов2.

наличие практики применения пыток признается на самом высоком политическом уровне3.

1 согласно оценкам национальных и международных экспертов и неправитель-ственных организаций, докладам и сообщениям национального превентивного механизма пытки и жестокое обращение распространены в большинстве случаев в практике деятельности правоохранительных органов. в связи с чем в данной статье основное внимание будет уделено проблемам соблюдения прав граждан на свободу от пыток и жестокого обращения сотрудниками правоохранительных органов.

2 см., напр.: доклад национального центра кыргызской республики по предупреж-дению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания за 2013 год. доступно на сайте // http://www.apt.ch/content/files/npm/eca/Kyrgyzstan_NPM_Annual%20report%202013.pdf); доклад специального докладчика оон по вопросу о пытках Х. мендеса по итогам его визита в кыргызстан. доступно на сайте http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session19/AHRC1961Add2_en.pdf); доклад коалиции нпо о выполнении кыргызской республикой конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. – бишкек, 2013; специальный доклад акыйкатчы (ом-будсмена) кыргызской республики по предупреждению пыток. – бишкек, 2014.

3 например, президент кр а. атамбаев при встрече со специальным докладчиком оон по вопросу о пытках Х. мендесом заявил: «мы будем вести решительную борьбу против пыток». доступно на сайте // http://slovo.kg/?p=5323); генеральный прокурор кр а. салянова заявила: «применение пыток стало чуть ли не частью профессиональной деятельности правоохранительных органов». доступно на сайте // http://slovo.kg/?p=9769); а. суранчиев, бывший глава министерства


р а з д е л 3

Международные обязательства Кыргызской Республики в области предупреждения пыток и борьбы с этим преступлением

кыргызстан является государством-участником основных договоров оон по правам человека, запрещающих применение пыток и жестокого обращения, включая международный пакт о гражданских и политических правах (далее – мпгпп)1, конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказа-ния (далее – конвенция против пыток)2, конвенцию о правах ребенка3, конвенцию по ликвидации всех форм дискриминации в отношении жен-щин4. кыргызстан присоединился к Факультативному протоколу к конвен-ции против пыток в 2008 году5 и ко второму Факультативному протоколу к мпгпп, направленному на отмену смертной казни, в 2010 году6. все эти договоры являются составной частью правовой системы кыргызской республики и имеют прямое действие. более того, согласно ч. 3 ст. 6 кон-ституции кр нормы международных договоров по правам человека имеют приоритет над нормами других международных договоров.

во время сессии комитета оон против пыток, проходившей в ноябре 2013 года, когда кыргызстан представил второй национальный пери-

внутренних дел кр, первым публично признал существование пыток в ведомстве: «Это неправильное «ремесло». они [пытки] есть, я не скрываю, даже где-то они процветают». доступно на сайте http vof.kg/?p=12346&lang=kg

1 кыргызская республика присоединилась постановлением жогорку кенеша кр от 12 января 1994 года ¹1406-XII.

2 кыргызская республика присоединилась законом кр «о присоединении кыр-гызской республики к конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловеч-ных или унижающих достоинство видов обращения и наказания» от 26 июля 1996 года ¹ 46.


4 кыргызская республика присоединилась постановлениями законодательного собрания жогорку кенеша кр от 25 января 1996 года ¹ 320-1 и собрания на-родных представителей жогорку кенеша кр от 6 марта 1996 года ¹ 257-1.

5 кыргызская республика присоединилась законом кр «о присоединении кыр-гызской республики к Факультативному протоколу к конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обраще-ния и наказания, вступившему в силу 22 июня 2006 года» от 5 апреля 2008 года ¹ 52.

6 кыргызская республика присоединилась постановлением жогорку кенеша кр от 11 февраля 2010 года ¹ 1669-IV.



одический доклад кыргызской республики о выполнении конвенции оон против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, эксперты комитета в каче-стве немедленной меры рекомендовали нашей стране ликвидировать практику применения пыток, проводить тщательное расследование всех случаев жестокого обращения и гарантировать жертвам защиту от угроз и запугиваний1.

в январе 2015 года в рамках универсального периодического обзора многие страны выразили озабоченность в связи с утверждениями о при-менении пыток и других форм жестокого обращения в нашей стране. государства–члены совета по правам человека оон обозначили основ-ные проблемные сферы борьбы с пытками. так, литва, уругвай, чешская республика, венгрия, португалия, сербия рекомендовали кыргызстану предотвращать акты пыток и обеспечить быстрое и эффективное рассле-дование заявлений о пытках, с привлечением к ответственности виновных лиц2. Франция и албания рекомендовали принять все необходимые меры для эффективной борьбы с пытками и жестоким обращением, в частности, в органах внутренних дел и исправительных учреждениях3. мексика вы-сказала рекомендации по обеспечению гарантий для детей, находящихся под стражей, в том числе путем разделения содержания взрослых и детей и прекращения использования одиночного заключения4.

согласно ст. 22 конвенции против пыток государство-участник может в любое время заявить, что оно признает компетенцию комитета оон против пыток получать и рассматривать индивидуальные сообщения лиц о нарушении их прав, предусмотренных данной конвенцией. комитет оон против пыток не принимает никаких сообщений, если они относятся к государству-участнику, которое не сделало такого заявления. кыргызстан не признал указанную компетенцию комитета оон против пыток. соот-ветственно, лица, находящиеся под юрисдикцией кыргызстана, не могут обращаться в комитет оон против пыток с индивидуальными жалобами. в виду этого, жертвам пыток и жестокого обращения приходится обра-щаться в другие международные договорные органы, например, в комитет оон по правам человека, минуя специализированный орган – комитет

1 доклад комитета оон против пыток ¹44 (а/55/44). доступно на сайте http://www.notabene.tj/documents/centr_asia_v_un/kyrgyzstan/d_d_o_un/504.pdf

2 проект отчета рабочей группы по универсальному периодическому обзору совета по правам человека оон. 21 сессия, женева, 19-30 января 2015 года. A/ HRC/WG.6/21/L.1 (п. п. 5.49, 5.44, 5.50, 5.51, 5.52, 5.54 соответственно).

3 там же, п. п. 5.55, 5.56.4 там же, п. 5.57.


р а з д е л 3

оон против пыток. обращение в неспециализированные договорные органы может существенно ограничить право и возможности человека, так как только комитет оон против пыток уполномочен рассматривать жалобы на нарушения государством всех положений конвенции против пыток.

с момента присоединения кыргызской республики к первому Факуль-тативному протоколу к мпгпп1 комитетом оон по правам человека были вынесены соображения по 14-ти индивидуальным сообщениям в отно-шении кыргызской республики, усмотревшему нарушения прав человека со стороны государства. в 6-ти из указанных случаев в отношении 9-ти лиц комитетом оон по правам человека признано нарушение права на свободу от пыток2. однако кыргызстан пока не принял адекватных мер по восстановлению нарушенных прав граждан. в этой связи, актуальным остается вопрос справедливой компенсации и реабилитации жертв пыток и жестокого обращения.

согласно ч. 2 ст. 41 конституции кр, в случае признания международ-ными договорными органами нарушения прав и свобод человека, государ-ство принимает меры по их восстановлению и/или возмещению вреда. однако требования конституции кр пока остаются неисполненными.

созданный правительством кр координационный совет по правам человека3 должен стать органом, обеспечивающим исполнение реко-мендаций международных договорных органов. на этот орган также возложены обязанности по координации деятельности государственных органов по подготовке национальных периодических докладов в договор-ные органы оон. проблемой является своевременность предоставления кыргызстаном национальных докладов по исполнению международных договоров по правам человека. к примеру, кыргызстан предоставил свой второй национальный периодический доклад о выполнении конвенции оон против пыток и жестокого обращения только в 2013 году, по про-шествии 14-лет после первого национального доклада. в свете сказанного большие надежды возлагаются на координационный совет по правам человека.


2 соображения комитета оон по правам человека ¹ ¹1369/2005, 1402/2005, 1461/2006, 1462/2006, 1476/2006, 1477/2006, 1503/2006, 1545/2007, 1756/2008. доступно на сайте http://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CAT/Shared%20Documents/KGZ/INT_CAT_NGO_KGZ_15548_E.pdf

3 образован постановлением правительства кр от 18 ноября 2013 года ¹ 630.



согласно ст. 3 конвенции против пыток ни одно государство-участник конвенции не должно выдавать какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угро-жать там применение пыток. Широко известен случай, когда 8 января 2014 года кыргызстану апелляционным судом города тренто (италия) было отказано в экстрадиции заочно осужденного к 16-ти годам лише-ния свободы экс-главы «азияуниверсалбанка» м. наделя. суд согласился с мнением защитника о наличии оснований полагать, что подсудимый будет подвергнут жестокому, бесчеловечному, унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию в силу того, что в кыргызстане широко распространено нарушение прав человека как в ходе проведе-ния расследований и рассмотрения уголовных дел, так и по отношению к способу содержания заключенных1.

кыргызстан имеет собственный подобный опыт отказа в экстради-ции.

Генеральная прокуратура КР решением от 6 ноября 2014 года, после 11,5 месяцев содержания в СИЗО, постановила отказать Республике Узбеки стан в экстрадиции гражданина Российской Федерации А. Итахунова в связи с истечением срока давности и «наличием других оснований, предусмотренных международными договорами Кыргызской Республики». Последний обвинялся в совершении преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 159 «Посягательства на конституционный строй Республики Узбекистан» и ч. 1 2442 «Создание, руководство, участие в религиозных экстремистских, сепаратистских, фундаменталистских или иных запрещенных организациях» Уголовного кодекса Республики Узбекистан. «Если бы выдали в Узбекистан, не знаю, как сложилась бы судьба», – говорит А. Итахунов. Двое его друзей, арестованных по тому же делу в 2010 году, были приговорены к 9ти годам лишения свободы. Их подвергали пыткам, один из них год назад скончался в заключении»2.

1 доступно на сайте http://www.vesti.kg/index.php?option=com_k2&view=item&id=25488:italyanskayafemidaotpustilamihailanadelyapotomuchtoeeuverilivsuschestvovaniipyitokvkyirgyizstane?&Itemid=83 (решение суда можно найти по ссылке http://www.vesti.kg/files/post_sud.pdf).

2 доступно на сайте http://www.fergananews.com/news/22792


р а з д е л 3

Меры, предпринимаемые Кыргызстаном, по предотвращению пыток и жестокого обращения

a) Реформа законодательства

законом кр «о внесении изменений и дополнений в уголовный ко-декс кыргызской республики» от 31 июля 2012 года ¹ 145 диспозиция ст. 305-1 («пытка») уголовного кодекса кыргызской республики (далее – ук кр) была приведена в соответствие с определением пыток, изложенным в конвенции против пыток. таким образом, пытка из категории менее тяж-ких преступлений была отнесена к категории тяжких (ч. ч. 1, 2 ст. 305-1) и особо тяжких преступлений (ч. 3 ст. 305-1), что исключило возможность освобождения от уголовной ответственности при достижении согласия с потерпевшим. кроме того, не допускается прекращение уголовного дела о пытках при отказе потерпевшего от поддержания частно-публичного обвинения и/или при достижении согласия обвиняемого с потерпевшим, а также в случае если лицо перестало быть общественно опасным1.

амнистия не применяется к лицам, совершившим пытки, если законом об амнистии не предусмотрено иное2. в так называемую «околопыточную» ст. 305 ук кр («превышение должностных полномочий») была внесена оговорка о том, что явное превышение должностных полномочий воз-можно только при отсутствии признаков пыток3. позитивным аспектом является тот факт, что законодатель в определение пыток не включил на-личие «сильной боли», как это предусмотрено в конвенции против пыток, что позволяет запретить другие формы жестокого обращения, граничащие с «пыткой». указанные положительные изменения уголовного законо-дательства дают основания утверждать соответствие законодательного определения пыток конвенционному определению. однако национальное законодательство среди лиц, ответственных за применение пыток, предус-матривает только должностное лицо, в то время как, согласно положениям конвенции против пыток, пытки могут совершаться либо должностным лицом, либо «иным лицом, выступающим в официальном качестве».

согласно действующему уголовно-процессуальному кодексу кыргыз-ской республики (далее – упк кр) предусматриваются гарантии защиты

1 в соответствии с законом кр «о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты кыргызской республики» от 10 августа 2012 года ¹ 164.

2 согласно закону кр «об общих принципах амнистии и помилования» от 14 июня 2012 года ¹ 101.

3 в соответствии с законом кр «о внесении изменений и дополнений в уголов-ный кодекс кыргызской республики» от 31 июля 2012 года ¹145.



от пыток в отношении «подозреваемых», но в отношении «задержанных» нет четко выраженных гарантий, отсутствует отдельная часть, где пере-числялись бы права «задержанного». Это позволяет правоохранительным органам злоупотреблять своими полномочиями. специальный докладчик оон по вопросу о пытках Х. мендес указывал, что у лица с момента факти-ческого ареста до формального возбуждения уголовного дела отсутствует процессуальный статус, процессуальные права и гарантии1.

своевременная регистрация момента задержания вне помещения правоохранительных органов не обеспечивается. проходит от нескольких часов до нескольких суток, пока задержанного не доставят на официаль-ное место содержания подозреваемых. данный промежуток времени дает возможность совершать пытки до оформления задержания, напри-мер, задержанных содержат в служебных кабинетах и подвалах органов внутренних дел (далее – овд), поселковых отделениях милиции, часами возят на автомобиле. ко времени доставления задержанного в отделение милиции либо до того, как оно официально признано подозреваемым, уже могут быть применены пытки и принуждение к даче показаний. Это указано специальным докладчиком оон по вопросу о пытках2. в 2012 году было установлено, что в 274 случаях подозреваемые водворялись в изоля-тор временного содержания (далее – ивс) позже времени фактического задержания3. в 2014 году только треть подозреваемых были водворены в ивс в соответствии с требованиями ст. 94 упк кр в срок, не превышаю-щий 3-х часов с момента фактического доставления в орган дознания4.

наличие в ук кр следующих «околопыточных» статей создает опре-деленные возможности для должностных лиц избежать наказания по ст. 305-1 ук кр:

�� ст. 111 «истязание» (п. 5 ч. 2 – причинение физических или психи-ческих страданий с применением пытки);

1 пункт 80 (d) доклада по кыргызстану специального докладчика оон по воп-росу о пытках Х. мендеса. доступно на сайте http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session19/AHRC1961Add2_en.pdf

2 пункт 80 (d) доклада по кыргызстану специального докладчика оон по воп-росу о пытках Х. мендеса. доступно на сайте http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session19/AHRC1961Add2_en.pdf

3 предупреждение пыток в изоляторах временного содержания органов вну-тренних дел кыргызской республики. отчет по итогам реализации проекта «противодействие пыткам в кыргызстане с помощью национальных механизмов защиты прав человека». – бишкек, 2012. – с. 53.

4 право на свободу от пыток и жестокого обращения и практика его соблюдения в местах лишения и ограничения свободы кыргызской республики. отчет о ре-зультатах мониторинга. – бишкек, 2012. – с. 28.


р а з д е л 3

�� ст. 304 «злоупотребление должностным положением»;

�� ст. 305 «превышение должностных полномочий» (с применением физического насилия или угрозы его применения, с применением оружия или специальных средств и с причинением тяжких послед-ствий (п. п. 3, 4, 5 ч. 2 соответственно));

�� ст. 316 «Халатность» (в случаях, когда должностное лицо бездей-ствует и пытки совершаются с его ведома или молчаливого со-гласия);

�� ст. 325 «принуждение к даче показаний» (ч. 2 – соединенное с при-менением насилия, издевательств над личностью допрашиваемого; ч. 3 – повлекшее тяжкие последствия);

�� ст. 332 «подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу» (соединенное с шантажом, угрозой убийством, причинением вреда здоровью, применением насилия).

наличие этих статьей не позволяет составить полную картину уго-ловных дел по применению пыток. согласно анализу судебной практики по уголовным делам о пытках и жестоком обращении верховного суда кр за 2012-2013 гг. из 51 уголовного дела только 2 дела (3,9 %) были воз-буждены по ст. 305-1 ук кр1. к январю 2015 года верховным судом кр еще не была обобщена судебная практика по уголовным делам о пытках и же-стоком обращении за 2014 год.

созданные во исполнение указа президента кр от 8 августа 2012 года ¹ 147 экспертные рабочие группы по разработке проектов уголовно-го, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного кодексов к июню 2014 года завершили свою работу. проекты кодексов привнесли много новых, положительных изменений. однако остается ряд вопро-сов, касающихся укрепления гарантий свободы от пыток, вызывающих озабоченность и не отраженных в проектах ук кр и упк кр. к примеру, согласно проекту упк кр досудебное следствие по преступлению «пыт-ка» проводится следователями овд. в этом случае существует высокий риск неэффективности расследования и преобладания ведомственного интереса если пытки будут совершены сотрудниками овд.

б) Национальный превентивный механизм

кыргызская республика в рамках выполнения международных обя-зательств по Факультативному протоколу к конвенции против пыток законом кр от 12 июля 2012 года ¹ 104 учредила национальный превен-

1 бюллетень верховного суда кыргызской республики, 2014, 2(59). – с. 18.



тивный механизм в виде независимого государственного органа – нацио-нального центра кыргызской республики по предупреждению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (далее – национальный центр по предупрежде-нию пыток). основной целью данного органа является предупреждение пыток и жестокого обращения в местах лишения и ограничения свободы в отношении содержащихся в них лиц и содействие улучшению условий содержания. мандат национального центра по предупреждению пыток распространяется на все виды мест лишения и ограничения свободы, а его миссией является осуществление системных посещений указанных мест. такие посещения осуществляются в любой день и в любое время суток без предварительного уведомления. на начало 2015 года национальным центром по предупреждению пыток осуществлено 530 посещений, из них 35 были ночными1. подобные внезапные посещения в обязательном по-рядке оформляются в виде отчетов о посещениях и содержат конкретные рекомендации руководству учреждения, министерству или ведомству, в подчинении которого находится объект посещения. обобщение отчетов приводит к выявлению системных нарушений прав лиц, находящихся в местах лишения и ограничения свободы, которые ежегодно доводятся до сведения жогорку кенеша кр, с предоставлением рекомендаций по их искоренению и предупреждению.

несмотря на то, что национальный центр по предупреждению пыток начал полноценно функционировать с марта 2014 года, уже в апреле 2014 года жогорку кенешу кр был представлен первый доклад о ситуа ции по соблюдению прав человека на свободу от пыток2. во исполнение ре-комендаций национального центра по предупреждению пыток жогорку кенешем кр принято постановление от 17 апреля 2014 года ¹ 3981-V, которым поручено уполномоченным органам рассмотреть предложения национального центра по предупреждению пыток с указанием конкрет-ных сроков3.

в настоящий момент жогорку кенешем кр инициирована разработка форматов ежегодных докладов и отчетов, представляемых государствен-

1 данные национального центра по предупреждению пыток. доступно на сайте // http://kenesh.kg/RU/Articles/21988Doklad_Nacionalnogo_centra_Kyrgyzskoj_Respubliki_po_preduprezhdeniyu_pytok_i_drugix_zhestokix_beschelovechnyx_ili_unizhayushhix_dostoinstvo_vidov_obrashheniya_i_nakazaniya.aspx

2 данные национального центра по предупреждению пыток. доступно на сайте http://www.apt.ch/content/files/npm/eca/Kyrgyzstan_NPM_Annual%20report%202013.pdf

3 доступно на сайте http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ruru/74725


р а з д е л 3

ными органами. на наш взгляд, одним из индикаторов ежегодных отчетов премьер-министра о деятельности правительства кр было бы уместно определить степень выполнения рекомендаций национальных право-защитных учреждений (акыйкатчы (омбудсмена) кр и национального центра по предупреждению пыток). в числе индикаторов эффективной деятельности правительства кр было бы также уместно указать степень выполнения рекомендаций международных договорных органов по обя-зательствам в сфере соблюдения прав человека.

национальным законодательством предусмотрен иммунитет сотруд-ников и членов координационного совета национального центра по пре дупреждению пыток, а также запрет на незаконное вмешатель-ство в дея тельность национального центра по предупреждению пыток (ст. 61-2 кодекса кр об административной ответственности) и воспрепят-ствование его деятельности (ст. 146-2 ук кр)). следует отметить, что про-екты ук кр и кодекса кр о проступках, к сожалению, не содержат нормы об ответственности за воспрепятствование деятельности национального центра по предупреждению пыток1.

в) Национальный план мероприятий по противодействию пыткам

правительством кр 23 октября 2014 года утвержден план мероприя-тий по противодействию пыткам и другим жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство видам обращения и наказания в кыргызской республике (далее – национальный план по противодействию пыткам). данный план основан на рекомендациях специального докладчика оон по вопросам пыток по результатам его миссии в кыргызстан в 2011 году, рекомендациях, адресованных кыргызстану в рамках универсального периодического обзора 2010 года, и специальных процедур совета оон по правам человека. многие рекомендации международных договорных органов нашли свое отражение в национальном плане по противодей-ствию пыткам, который предусматривает комплекс мероприятий по трем основным блокам: совершенствование законодательства, информацион-но-просветительные мероприятия и организационно-техническое обес-печение. наличие национального плана по противодействию пыткам, включающего конкретные мероприятия, сроки и ответственные ведом-ства, дает надежду на изменение ситуации в области соблюдения права человека на свободу от пыток. несмотря на это, национальным планом по противодействию пыткам не охвачены места ограничения и лишения

1 проекты ук кр и кодекса кр о проступках также не предусматривают ответ-ственности за воспрепятствование деятельности акыйкатчы (омбудсмена) кр.



свободы системы министерства внутренних дел кр (камеры временного задержания, приемники-распределители, центры адаптации и реабилита-ции несовершеннолетних), воинские части овд, обороны, национальной безопасности, уголовно-исполнительной системы и министерства чрез-вычайных ситуаций кр, а также учреждения системы здравоохранения, социального обеспечения и образования: психоневрологические учреж-дения, специализированные учреждения для принудительного лечения больных психическими заболеваниями, алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией, государственные и негосударственные медико-социаль-ные учреждения для престарелых, несовершеннолетних и лиц с ограни-ченными возможностями здоровья, специальные учреждения для детей и подростков, нуждающихся в особых условиях воспитания. учитывая, что сроки в национальном плане по противодействию пыткам в большинстве случаев указаны – I квартал 2015 года, уместно было бы дополнить его задачами противодействия пыткам в учреждениях, подведомственных указанным министерствам и ведомствам.

в качестве положительного момента можно отметить то, что указанная в национальном плане по противодействию пыткам задача по разработке и введению в действие единой формы медицинского освидетельствования для фиксирования и документирования фактов пыток и жестокого обра-щения, практически уже решена. приказом министра здравоохранения кр от 9 декабря 2014 года ¹ 649 утверждено практическое руководство по эффективному документированию насилия, пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказа-ния. данное руководство предназначено для медицинских специалистов всех уровней здравоохранения и других ведомств.

государства–члены совета по правам человека оон во втором цикле универсального периодического обзора высказали кыргызстану реко-мендации незамедлительно принять все необходимые меры по реализа-ции национального плана по противодействию пыткам (туркменистан, австрия)1.

Факторы и условия, способствующие применению пыток и жестокого обращения

анализ сложившейся ситуации в области борьбы с пытками в кыр-гызской республике показывает, что существует множество факторов и условий, способствующих применению пыток и жестокого обращения.

1 проект отчета рабочей группы по универсальному периодическому обзору совета по правам человека оон. 21 сессия. женева, 19-30 января 2015 года. A/ HRC/WG.6/21/L.1 (п. п. 5.45, 5.46 соответственно).


р а з д е л 3

а) Отсутствие эффективного механизма расследования пыток

уголовно-процессуальным законодательством расследование заяв-лений о пытках отнесено к исключительной компетенции органов про-куратуры. в большинстве случаев (девять из десяти) органы прокуратуры отказывают в возбуждении уголовного дела, в основном из-за отсутствия в действиях лица состава преступления. такой отказ в возбуждении уго-ловного дела нередко бывает вызван короткими сроками, отведенными для принятия решения о возбуждении дела либо об отказе в возбуждении уголовного дела (3 дня, а в случаях необходимости дополнительной про-верки – 10 дней). в большинстве случаев отказы в возбуждении уголовно-го дела обжалуются, в том числе в судебные органы. практике известно множество случаев, когда заявителю приходится несколько раз обжаловать отказ в возбуждении уголовного дела.

9 июня 2012 года сотрудники ОВД доставили подозреваемого в совершении кражи К. З. к нему домой, где в это время находилась его супруга О. Т. В ответ на требование О. Т. показать удостоверение и объяснить происходящее, один из сотрудников, выразившись нецензурно, схватил О. Т. за шею и два раза ударил головой о стену, что повлекло кровотечение из носа. Когда О. Т. заявила о том, что она будет жаловаться, этот же сотрудник схватил ее за руку, бросил на пол и нанес лежащей на полу О. Т. несколько ударов ногой. Согласно заключению судебномедицинской экспертизы телесные повреждения О. Т. характеризовались зигзагообразным краевым переломом верхней трети диафиза правой малоберцовой кости без смещения отломков, а также кровоподтеками правого бедра, левого плеча и левой щеки.

Восемь раз должностными лицами ОВД и органов прокуратуры принималось решение об отказе в возбуждении уголовного дела на основании ч. 1 п. 2 ст. 28 УПК КР. В семи случаях эти постановления были отменены вышестоящими должностными лицами органов прокуратуры как незаконные и необоснованные1.

1 проект отчета рабочей группы по универсальному периодическому обзору совета по правам человека оон. 21 сессия. женева, 19-30 января 2015 года. A/ HRC/WG.6/21/L.1 (п. п. 5.45, 5.46 соответственно).



400

350

300

250

200

150

100

50

0

31

361

18

265

5

204

возбуждено уголовное дело

отказано в возбуждении уголовного дела

2012 г. 2013 г. 2014 г.

Диаграмма 1. Данные о заявлениях о пытках и результатах их рассмотрения органами прокуратуры

отказ в возбуждении уголовного дела нередко может быть вызван ограниченными возможностями следователя. как правило, в ходе до-следственной проверки в условиях ограниченного времени нет возмож-ности провести определенные следственные действия, такие, например, как предъявление для опознания, очная ставка, обыск и т. п. все эти следственные действия возможны, согласно уголовно-процессуальному законодательству, только после возбуждения уголовного дела. в связи с этим, на наш взгляд, полноценному расследованию фактов пыток и же-стокого обращения будет способствовать отсутствие стадии возбуждения уголовного дела, согласно проекту упк кр, разработанному экспертными рабочими группами.

Еще в 2011 году генеральной прокуратурой кр для усиления проку-рорского надзора за обеспечением конституционной гарантии запрета на применение пыток и жестокого обращения была введена практика систематических проведений внезапных проверок в дежурных частях, камерах для лиц, задержанных за административные правонарушения, ивс овд и органов по контролю наркотиков, гауптвахтах воинских ча-стей, дисциплинарной части министерства обороны кр, следственных изоляторах, штрафных изоляторах и помещениях камерного типа испра-вительных учреждений государственной службы исполнения наказаний1. в том же году генеральным прокурором кр было издано специальное

1 распоряжение и. о. генерального прокурора кр от 12 апреля 2011 года ¹ 40.


р а з д е л 3

указание безотлагательно возбуждать уголовные дела при установлении признаков состава преступлений по фактам применения пыток и жесто-кого обращения. расследование таких дел поручено проводить наиболее опытным работникам. установлена персональная ответственность руково-дителей территориальных органов прокуратуры и специализированных прокуратур за обеспечение конституционной гарантии запрета на при-менение пыток1.

на стадии судебного рассмотрения уголовного дела органы прокура-туры, представляющие государственное обвинение на судебном разбира-тельстве, к сожалению, никоим образом не заинтересованы в принятии к сведению судебными органами заявлений о получении признательных показаний посредством пыток. в случае обращения должного внимания со стороны судебных органов на такого рода заявления, возникает ве-роятность направления уголовного дела на дополнительное расследова-ние в целях восполнения пробелов следствия, а возможно, и вынесения оправдательного приговора. таким образом, возникает конфликт инте-ресов, с одной стороны – орган прокуратуры, выступающий в качестве государственного обвинителя, с другой – тот же орган прокуратуры, который, согласно национальному законодательству, обязан реагировать на заявления о применении пыток.

отказ в возбуждении уголовного дела на практике также бывает выз ван тем, что жертвы пыток нередко обращаются в надзорный орган по истечении определенного времени, когда последствия применения физического насилия, к сожалению, выявить очень сложно. как правило, отказ в возбуждении уголовного дела мотивируется органами прокуратуры заключением судебно-медицинской экспертизы (которая проводится за-частую по истечении определенного времени), не подтверждающим факт применения пыток. следовательно, необходимо введение в практику сбора доказательной базы использования заключений психолого-психиатри-ческой экспертизы, т. к. именно она может послужить основанием для возбуждения уголовного дела в случае невозможности выявления телес-ных повреждений.

б) Отсутствие независимости государственных судебномедицинских экспертов

на сегодняшний день, к сожалению, независимость государственных судебно-медицинских экспертов не гарантирована. не предоставлена альтернатива для осуществления медицинской экспертизы в негосудар-ственных институтах.

1 указание генерального прокурора кр от 6 сентября 2011 года ¹ 70-у.



Адвокат матери погибшего на угольном разрезе КараКече А. М. (по одной из версий, в его смерти виновны сотрудники ОВД Жумгальского района) на прессконференции 5 февраля 2014 года указал на то, что первый судмедэксперт констатировал смерть от сердечной недостаточности.

Однако результаты второй судебномедицинской экспертизы указывали на то, что А. Н. умер от разрыва внутренних органов1.

наличие такой практики подтверждает крайнюю необходимость вве-дения альтернативной судебно-медицинской экспертизы.

в) Необходимость эффективного документирования случаев пыток и жестокого обращения

результативность и эффективность документирования случаев пыток и жестокого обращения в настоящее время вызывают обоснованное со-мнение. согласно ст. 40 упк кр при каждом доставлении подозреваемого или обвиняемого в ивс, а также при поступлении жалобы о применении к нему физического насилия со стороны работников органов дознания и следствия, он подлежит обязательному медицинскому освидетель ство-ванию. требования данной статьи исполняются неполноценно и не всегда. в 9 из 10 случаев применение пыток в овд приходится на пе риод до во-дворения в ивс, т. е. в ходе доследственной проверки, а медицинское освидетельствование при доставлении в ивс не проводится (16,3 %), в случаях же проведения – осуществляется лишь поверхностный осмотр/опрос (85,1 %)2. уровень проведенного медицинского освидетельство-вания, как правило, не соответствует требованиям и носит формальный характер. в связи с чем, большие надежды возлагаются на практическую реализацию утвержденного министерством здравоохранения кр прак-тического руководства по эффективному документированию насилия, пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.

1 видео с пресс-конференции размещено на сайте http://presscenter.akipress.org/news:24565

2 право на свободу от пыток и жестокого обращения и практика его соблюдения в местах лишения и ограничения свободы. отчет о результатах мониторинга. – бишкек, 2014. – с. 27, 55.


р а з д е л 3

г) Безнаказанность за применение пыток

несмотря на широкое распространение пыток и жестокого обращения виновные лица к ответственности не привлекаются. с 2003 года (с момен-та криминализации пыток) зафиксировано только два обвинительных приговора в отношении трех сотрудников овд по ст. 305-1 ук кр (при-говоры свердловского районного суда г. бишкек от 26 ноября 2013 года и ноокенского районного суда джалал-абадской области от 31 марта 2014 года). по первому приговору бишкекский городской суд оправдал сотрудника милиции по ст. 305-1, признав его виновным только в само-вольном проведении оперативно-розыскных мероприятий1.

наличие «околопыточных» статей, как мы указали выше, приводит к привлечению к ответственности за пытки по смежным статьям ук кр. ответственность по «околопыточным» статьям ук кр мягче, что позволяет прекратить уголовное дело при достижении согласия обвиняемого с по-терпевшим, при отказе потерпевшего от поддержания частно-публичного обвинения, вследствие акта амнистии, за истечением срока давности, а также получить условное наказание.

д) Отсутствие адвоката или участие так называемых «дежурных» адвокатов

на доследственной стадии и во время следствия отсутствие адвоката или участие так называемых «дежурных» адвокатов является достаточно распространенным явлением, что, конечно же, способствует применению недозволенных методов воздействия, в том числе пыток. несвоевременное участие адвоката усугубляется тем, что пытки, как правило, применяются в первые часы фактического задержания. проблемы по искоренению уча-стия «карманных», «дежурных» адвокатов, идущих на поводу следователей и действующих вопреки интересам защищаемого клиента, поднимались на первом учредительном съезде адвокатов, который состоялся 26 ноября 2014 года.

согласно закону кр «о гарантированной государством юридической помощи» от 17 июля 2009 года ¹ 227 такая помощь гражданам, при отсут-ствии у них средств для защиты прав и законных интересов, оказывается адвокатами, включенными в государственный реестр адвокатов кыргыз-ской республики и заключившими договор об оказании юридической помощи с министерством юстиции кр. однако на практике встречаются

1 «профанация с первым приговором о пытках». доступно на сайте http://vof.kg/?p=15140



случаи назначения адвокатов, не включенных в государственный реестр адвокатов кыргызской республики1.

е) Преследование жертв пыток и их адвокатов

следствием подачи заявлений о применении пыток, активной позиции по защите прав жертвы пыток является, как правило, преследование жертв пыток и их адвокатов. Это явление отражает уровень незащищенности жертв пыток от последующих притеснений, угроз со стороны виновных лиц, а иногда даже повторных пыток.

Вечером 22 марта 2013 года А. уулу Э. забрали неизвестные. Мать и жена начали искать его, но через несколько часов он вернулся домой весь избитый. Войдя в дом, упал, сказал только, что его избивали в городском отделении милиции 6 милиционеров. Сотрудники милиции хотели, чтобы он написал признательные показания в совершении кражи. В результате избиения А. уулу Э. был госпитализирован в отделение урологии Национального госпиталя с диагнозом «закрытая черепномозговая травма, ушиб головного мозга, ушиб правой почки». В апреле 2013 года по этому факту было возбуждено уголовное дело по ст. 3051 УК КР «Пытки».

Мать пострадавшего утверждает, что давление на ее сына начали оказывать с момента подачи в прокуратуру заявления о применении пыток. А. уулу Э. переживает сильное волнение и страх, не выходит на улицу. После давлений на потерпевшего, 29 сентября 2014 года его избили повторно. «Сын вышел в магазин, по дороге остановилась машина, оттуда вышли трое мужчин и сильно его избили. В настоящее время сын снова лежит в больнице»2.

в свете сказанного наиболее актуальным становится вопрос об обес-печении защиты и личной безопасности жертв пыток. государственная

1 Багишбеков С., Азимов У. гарантии защиты от пыток в кыргызстане. доступно на сайте // http://freedomhouse.kg/garantiizashhityotpytokvkyrgyzstan/)

2 сообщение матери жертвы пыток на пресс-конференции в иа «акиpress» 8 октября 2014 года. доступно на сайте http://www.knews.kg/action/55501_v_kyirgyizstane_uchastilis_sluchai_pyitok_nad_lyudmi_so_storonyi_militsii/


р а з д е л 3

защита потерпевших-жертв пыток, предусмотренная законом кр «о за-щите прав свидетелей, потерпевших и иных участников уголовного судо производства» от 16 августа 2006 года ¹ 170, в настоящий момент не является действенной.

правозащитники и юристы, которые представляют интересы жертв пыток, подвержены риску преследования за свою работу. известны слу-чаи, когда адвокатам жертв пыток не только угрожали, но и избивали их.

«Нападение было совершено в здании районного УВД г. Бишкек, около 9 часов утра. Следователь М. пригласила на допрос свидетеля защиты С., который попросил меня присутствовать на допросе. Он был запуган сотрудниками данного РУВД и боялся идти один на допрос, так как уже ранее было оказано давление на другого свидетеля – Т., соседа С. Следователь М. отказалась допрашивать С. в присутствии адвоката. Когда мы покинули кабинет следователя и спускались по лестнице, я шла последней и меня сзади ударили по голове. Удар был такой силы, что я ударилась о стену и упала, подвернув ногу»1.

ж) Неопределенность статуса задержанного, подозреваемого лица

неопределенность статуса задержанного, подозреваемого лица дает возможность органам дознания и следствия проводить неформальные допросы, которые ими обозначаются как «беседы», «опрос» и т. п. из-за неопределенности статуса лицо не обладает правами и гарантиями за-держанного, подозреваемого. задержанным лицо становится уже после оформления протокола о задержании, который в большинстве случаев оформляется гораздо позднее, нередко с нарушениями сроков, указанных в упк кр. к этому моменту лицо, как правило, уже подверглось пыткам и жестокому обращению. в силу отсутствия процессуального статуса сот-рудники милиции отказывают в вызове адвоката для задержанного лица.

согласно ст. 99 упк кр орган следствия обязан уведомить родствен-ников или близких задержанного лица о его задержании в течение 12-ти часов. данное время дает возможность применить пытки, при этом права

1 из заявления адвоката к. национальному центру по предупреждению пыток, ноябрь 2014 года.



задержанного (обратиться к адвокату, потребовать проведения медицин-ского освидетельствования) могут игнорироваться, что дает возможность ликвидировать все улики, доказывающие применение пыток и других ви-дов жестокого обращения. пытки применяются именно в первые часы по-сле задержания, когда задержанные содержатся зачастую incommunicado (изолированно, без связи с внешним миром), без доступа к адвокату и мед-персоналу. специальный докладчик оон по вопросу о пытках Х. мендес также сделал вывод о том, что существует серьезный недостаток гарантий в течение первых часов после задержания1.

Раскрываемость преступлений

основным показателем оценки работы овд является раскрываемость преступлений. в гонке за раскрываемостью сотрудники овд идут на со-крытие преступлений на стадиях приема, учета, регистрации и рассмотре-ния заявлений и сообщений лиц, или, еще хуже – фабрикуют уголовные дела, привлекая к ответственности заведомо невиновных лиц. как при-знался в свое время экс-министр внутренних дел кр а. суранчиев, причина пыток заключается в увлечении подчиненных «процентоманией», когда сотрудник милиции под пытками добивается признательных показаний от задержанного, стараясь улучшить показатель раскрываемости преступ-лений, измеряемый в процентах2.

«Свидетель Ч., ранее судим. Оперативный сотрудник А. стал напрягать его, так как нужен был человек «для результата». Он позвонил в ноябре 2013 года, предложив взять на себя преступление, обещая деньги и героин. Ч. отказался, на втором этаже его стали бить. Не выдержав, он согласился, «взяв на себя» один килограмм гашиша. Собранные материалы передали следователю С. Следователь спросил, как было на самом деле, Ч. рассказал. С. завел его к старшему следователю, это была женщина, его отпустили. В конце ноября его начали напрягать, либо найдешь человека, кого можно подставить с наркотиками, либо самого посадят. Ч. решил подставить Б., с ко

1 доклад специального докладчика оон по вопросу о пытках Х. мендеса, п. 43. доступно на сайте http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session19/AHRC1961Add2_en.pdf);

2 доступно на сайте http://vof.kg/?p=12346&lang=kg


р а з д е л 3

торым вместе работал. Позвонил ему и сказал, что есть шабашка. С оперативниками встретился. У них все было уже готово, гашиш был в спортивной сумке, которую ему передали. Ч. дал сумку Б. подержать, сказав, что сходит за пивом, и ушел. Б. ничего о сумке и гашише не знал. После задержания Б. наступила тишина. А. позвонил только в апреле. Снова сказал, что ему нужен человек. А. сказал, что нужно подставить Г. с наркотическими средствами. Ч. приехал к Г. без пакета. А. сказал, что приехать не может, но отправит своих людей, сказав отдать Г. пакет и быстро уйти, «не засветившись». Приехал сотрудник и курсант, который дал ему пакет. Ч. дал подсудимому пакет и ушел. Подсудимый ничего о гашише не знал. Ч. видел как задерживали Г. На месте задержания понятых не было, никаких документов сотрудники не оформляли, его просто посадили в машину и увезли»1.

Нарушение прав граждан в ИВС

ивс находятся в ведении овд. следователь, оперативный сотрудник имеют круглосуточный и беспрепятственный доступ к задержанным, при которых или непосредственно ими могут совершаться пытки. Це-лью применения пыток является получение признаний в совершении преступлений.

передача ивс в ведомство уголовно-исполнительной системы будет способствовать уменьшению применения пыток. результаты мониторин-га, проведенного неправительственными организациями, показали, что лица, подвергнутые пыткам в ивс, опасались заявлять об этом, находясь там, о чем заявил каждый четвертый опрошенный (27,8 %). однако, на-ходясь уже в следственных изоляторах, о фактах пыток в ивс заявлял уже каждый второй (61,3 %)2. согласно данным независимых исследований

1 приговор свердловского районного суда г. бишкек от 28 января 2015 года (стиль изложения сохранен). свидетель ч. на судебном заседании дал признательные показания о том, что он обманным путем подкидывал наркотические средства, переданные сотрудниками милиции, своим знакомым б. и г. указанным при-говором по предъявленному г. обвинению по ч. 4 ст. 246 ук кр он признан невиновным и оправдан за отсутствием в его действиях состава преступления.

2 отчет о результатах мониторинга соблюдения прав человека за 2013 год. обсЕ, Юсаид, Фридом Хаус, Фонд «сорос – кыргызстан». – бишкек, 2014. – с. 42.



в 2014 году в числе лиц, применявших пытки, подозреваемые, обвиняе-мые указывали оперативных сотрудников (82,4 %), следователей (15,4 %) и сотрудников ивс (2,2 %)1. нельзя забывать о том, что ивс находятся в зданиях районных, городских овд, в результате, и следователь, и опе-ративный сотрудник, как правило, круглосуточно имеют доступ к лицам, содержащимся в ивс.

предотвращению пыток способствует и тот факт, что при процедуре передачи заключенных из ивс министерства внутренних дел кр в след-ственный изолятор государственной службы исполнения наказаний со-трудники последнего осматривают тело поступающего лица. в случае на-личия следов физического насилия, сотрудники отказывают в его прие ме и направляют обратно в ивс. специальный докладчик оон по вопросу о пытках Х. мендес рекомендовал кыргызстану принять меры по переводу ивс в ведение государственной службы исполнения наказаний2.

поводя итог сказанному, можно сделать выводы о том, что:

�� в кыргызстане государством предпринимаются определенные меры по противодействию пыткам, однако эти усилия остаются по-прежнему недостаточными, пытки и жестокое обращение яв-ляются широко распространенным явлением; этому способствует безнаказанность виновных лиц в применении пыток и жестокого обращения;

�� утверждение правительством кр национального плана мероприя-тий по противодействию пыткам свидетельствует о политической воле государства следовать своим международным обязательствам, однако данный план не предусматривает мероприятий по противо-действию пыткам в специализированных учреждениях системы здравоохранения, социального обеспечения, образования, в воин-ских частях различной подведомственности;

�� в вопросах противодействия пыткам немаловажную роль призван сыграть учрежденный национальный превентивный механизм – национальный центр по предупреждению пыток.

1 право на свободу от пыток и жестокого обращения и практика его соблюдения в местах лишения и ограничения свободы кыргызской республики. отчет о ре-зультатах мониторинга. – бишкек, 2014. – с. 29.

2 доступно на сайте специального докладчика оон по вопросу о пытках Х. мен деса http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session19/AHRC1961Add2_en.pdf


р а з д е л 3



1. при оценке деятельности правительства кр одним из индикаторов его работы следует определить степень выполнения рекомендаций национальных правозащитных учреждений и международных дого-ворных органов по правам человека.

2. при рассмотрении проектов кодексов, разработанных экспертными рабочими группами (ук кр, упк кр, кодекса кр о проступках, кодекса кр об административных нарушениях), предусмотреть:

�� подследственность уголовных дел о пытках органам прокуратуры;

�� юридическую ответственность за воспрепятствование деятельности национальных правозащитных учреждений;

�� усиление гарантий запрета применения пыток к задержанным ли-цам до обретения ими процессуального статуса.


1. разработать и внедрить эффективный, независимый механизм рас-следования пыток.

2. в отношении лиц, применивших пытки, возбуждать уголовные дела по соответствующей статье ук кр (ст. 305-1 «пытка»), а не по «около-пыточным» статьям.

3. обеспечить исполнение требований закона кр «о защите прав свиде-телей, потерпевших и иных участников уголовного судопроизводства» по принятию мер безопасности, направленных на их защиту, а также обеспечить защиту их адвокатов при расследовании уголовных дел по применению пыток.

4. при расследовании уголовных дел по применению пыток и жестоко-му обращению практиковать временное отстранение от выполнения должностных обязанностей лиц, применивших пытки и жестокое обращение.

5. провести анализ практики задержания подозреваемых с целью опре-деления их законности и соблюдения права на свободу от пыток.


1. всесторонне и полно проверять заявления, озвученные во время су деб ных заседаний, о применении пыток и жестокого обращения со стороны органов дознания и следствия и принимать по ним соот-ветствующие процессуальные меры.



2. указать местным судам о недопустимости затягивания уголовных дел по применению пыток, искоренить такую практику.

3. обобщить судебную практику по рассмотрению жалоб на отказ в воз-буждении уголовных дел по ст. 305-1 ук кр («пытка»), а также закон-ности и обоснованности задержаний.


1. обеспечить неукоснительное соблюдение плана мероприятий по противодействию пыткам. расширить план, включив в него мероприя-тия, направленные на противодействие применению пыток в специа-лизированных учреждениях системы здравоохранения, социального обеспечения и образования, в воинских частях различной подведом-ственности.

2. признать компетенцию комитета оон против пыток принимать индивидуальные жалобы в соответствии со ст. 22 конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.

3. строго соблюдать требования ч. 2 ст. 41 конституции кр, внедрить механизм восстановления нарушенных прав, признанных ими тако-выми международными органами, и (или) возмещения вреда.

4. перевести ивс министерства внутренних дел кр, государственной службы по контролю наркотиков в ведение гсин при правитель-стве кр.

Министерству внутренних дел Кыргызской Республики, Государственной службе по борьбе с экономическими преступлениями, Государственной службе по контролю наркотиков

1. в рамках проводимой реформы правоохранительных органов внед-рить новые критерии оценки деятельности овд, исключив раскрытие преступлений как критерий оценки успешности работы сотрудников.

2. проводить для своих сотрудников регулярные образовательные и вос-питательные мероприятия по вопросам соблюдения прав человека, в том числе права на свободу от пыток.


р а з д е л 3

Д. Кабак, президент Фонда «Открытая позиция»,

член Общественного экспертного совета по вопросам межэтнического,

межконфессионального развития при Президенте КР, член Экспертного совета

БДИПЧ ОБСЕ по вопросам свободы религии и убеждений

свобода вероисповедания в кыргызской республике: правовые гарантии и практика

Конституция 2010 года – гарант религиозного плюрализма общества и его правовой защиты

конституция кр 2010 года включает исчерпывающий перечень прав и свобод человека, содержащихся во всеобщей декларации прав человека (далее – вдпч)1, международном пакте о гражданских и политических правах (далее – мпгпп)2, международном пакте об экономических, социаль ных и культурных правах (далее – мпЭскп)3. отметим, что в кон-ституции кр 1993 года перечень прав и свобод не был полным, а опреде-ления прав и условия их ограничения не были достаточно прописаны.

универсальное определение свободы мысли, совести и религии, со-держащееся в международных договорах оон4, вошло в конституцию кр как свобода совести и вероисповедания, устанавливая, что каждый человек имеет право исповедовать индивидуально или совместно с дру-гими любую религию или не исповедовать никакой; каждый вправе

1 принята резолюцией 217 а (III) генеральной ассамблеи оон от 10 декаб-ря 1948 года. доступно на сайте http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/declhr.shtml

2 принят резолюцией 2200 а (XXI) генеральной ассамблеи оон от 16 декаб-ря 1966 года. доступно на сайте http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactpol.shtml

3 принят резолюцией 2200 а (XXI) генеральной ассамблеи оон от 16 декаб-ря 1966 года, доступно на сайте http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactecon.shtml

4 статья 18 вдпч, ст. 18 мпгпп, ст. 14 конвенции о правах ребенка.


д. каБак

свободно выбирать и иметь религиозные и иные убеждения (ст. 32). рас-шифровывая значение термина «свобода», конституция кр запрещает принуждение к выражению религиозных и иных убеждений или отказу от них. поскольку все права и свободы признаются за каждым человеком, то и все гарантии пользования этими правами и свободами в равной степени относятся к лицам, исповедующим религиозные и иные убеж-дения. другими словами, лица, исповедующие религию, обладают всеми правами и свободами человека, а именно, правом создавать объединения и регистрировать их, правом свободы собраний, свободы выражения мне-ния, правом искать, собирать, хранить и распространять информацию, правом на образование, на равенство перед законом и на защиту закона без какой-либо дискриминации и т. д.

конституция кр, как и основные договоры оон по правам человека, гарантирует уважение и обеспечение прав и свобод человека всем лицам (ч. 2 ст. 16). в соответствии с конституцией кр никто не может подвер-гаться дискриминации по признаку вероисповедания, убеждений, а также других обстоятельств – в их числе может быть принадлежность к какой-либо социальной группе, религиозной общине (абз. 2 ч. 2 ст. 16). законы, принятые в рамках работы по приведению законодательства в соответ-ствие с конституцией кр, должны гарантировать реализацию данного принципа, в том числе обеспечить ответственность в случае его нару-шения. между тем закон кр «о свободе вероисповедания и религиозных организациях в кыргызской республике» от 31 декабря 2008 года ¹ 282 до сих пор не приведен в соответствие с конституцией кр, хотя проект закона уже разработан рабочей группой министерства юстиции кр1.

Регулирование деятельности религиозных организаций, групп и деноминаций с момента объявления независимости Кыргызской Республики

провозглашение в 1991 году независимости кыргызстана стало стар-том для формирования суверенной правовой системы. в силу существую-щих требований законодательства, различные религиозные общины об-рели право и дееспособность благодаря процедуре учетной регистрации, а также получили статус юридического лица в органах юстиции. таким образом, за годы суверенитета было сформировано общество, которому

1 с текстом законопроекта можно ознакомиться на сайте http://prava.kloop.kg/?p=627


р а з д е л 3

присуще религиозное многообразие. данные нормы обеспечивали равные условия создания, регистрации и деятельности различных религиозных групп на недискриминационной основе. правовое поле, подходы к ре-гистрации и регулированию деятельности религиозных организаций со временем претерпевали изменения. так, изначально стояла задача обеспечить учетную регистрацию всех религиозных групп, действовав-ших на территории кыргызской республики. благодаря данному подходу государство владело сведениями о религиозной принадлежности и имею-щихся в стране религиозных течениях и деноминациях. данный интерес со стороны государства связан с опасением, что идентичность по призна-ку религии и убеждений может нести угрозу безопасности и провоциро-вать конфликты1. одним из примеров столкновений между верующими и представителями власти можно назвать конфликт 1 октября 2008 года в ноокате2. с этого периода наметилась тенденция ужесточения регули-рования деятельности религиозных организаций, осложнения создания и ежегодного прохождения перерегистрации религиозных организаций в государственной комиссии по делам религий (далее – гкдр)3.

закон кр «о свободе вероисповедания и религиозных организа циях в кыргызской республике», первая редакция которого была принята в 1991 году4 – в год объявления независимости и за два года до принятия конституции кр 1993 года – требовал наличия всего 10 инициаторов ре-лигиозной организации. в настоящее время необходимо иметь 200 ини-циаторов. в проекте закона, представленном гкдр в конце 2014 года, содержалось требование о наличии 500 человек, причем для каждого объекта религиозного значения. кроме того, несмотря на унитарное

1 см., например: концепция государственной политики кыргызской республики в религиозной сфере на 2014-2020 годы. – с. 11. доступно на сайте http://www.president.kg/ru/news/ukazy/4901_podpisan_ukaz_o_kontseptsii_gosudarstvennoy_politiki_kyirgyizskoy_respubliki_v_religioznoy_sfere_na_20142020_godyi

2 Ежегодное празднование орозо-айта, ранее поддерживаемое местными орга-нами власти, было неожиданно запрещено. запрет стал основанием для разгона граждан правоохранительными органами, что спровоцировало конфликт. ор-ганы власти возложили ответственность за данный конфликт на запрещенную политическую партию «Хизб ут-тахрир». при этом граждане кыргызстана в других частях страны могли отмечать данный религиозный праздник.

3 в 2008 году принята новая редакция закона кр «о свободе вероисповедания и религиозных организациях в кыргызской республике», установившая требо-вание о наличии 200 членов для регистрации религиозной организации. кроме того, были наложены ограничения на осуществление религиозной деятельности и распространение литературы вне культовых объектов.

4 закон от 16 декабря 1991 года ¹ 656-XII.


д. каБак

устройство государства, предпринимались попытки установить данные требования для регистрации в каждой территориально-административ-ной единице (в том числе самой маленькой – районе). однако в качестве положительной практики следует отметить решение конституционной палаты верховного суда кр, отменившее требование закона кр «о свободе вероисповедания и религиозных организациях в кыргызской респуб-лике» о согласовании списков с местными кенешами (советами) органов местного самоуправления1.

по сведениям 2014 года, общее число религиозных организаций и объек тов религиозного назначения в кыргызстане составляет 2393 еди-ницы2. также имеются организации и объекты, которые не могут пройти регистрацию или не проходили ее вообще (в связи с ужесточением тре-бований к регистрации религиозных организаций, например, требований органов архитектуры и т. д.).

по данным на 2014 год в стране действуют 2362 мечети и 81 ислам-ское учебное заведение, входящие в структуру духовного управления мусульман кыргызстана (далее – думк). кроме того, зарегистрировано 68 мусульманских центров, фондов и объединений, осуществляющих образовательную, просветительскую, благотворительную деятельность и строительство культовых объектов3. численность христианских ор-ганизаций в стране к 2014 году достигла 378 единиц4. к бишкекской и кыргызстанской епархии русской православной церкви московского патриархата относится 49 приходов и 1 женский монастырь, 2 школы и еще 3 школы находятся в процессе регистрации. среди других хри-стианских религиозных организаций в стране официально действуют: 4 католических, 50 баптистских, 20 лютеранских, 56 пятидесятнических, 31 адвентистов седьмого дня, 38 пресвитерианских, 43 харизматических, 41 общества свидетелей иеговы, 18 других христианских организаций, 26 зарубежных протестантских миссий. также учетную регистрацию прошли 1 еврейская община, 1 буддийская и 12 общин веры бахаи5.

тем не менее сегодня трудно говорить о точных данных о числен но-сти последователей различных религиозных организаций в кыргызской

1 решение от 4 сентября 2014 года по ходатайству общества свидетелей иеговы. 2 данные озвучены на парламентских слушаниях 5 марта 2013 года. 3 концепция государственной политики кыргызской республики в религиоз-

ной сфере на 2014-2020 годы. – с. 11. доступно на сайте http://www.president.kg/ru/news/ukazy/4901_podpisan_ukaz_o_kontseptsii_gosudarstvennoy_politiki_kyirgyizskoy_respubliki_v_religioznoy_sfere_na_20142020_godyi

4 там же.5 там же.


р а з д е л 3

республике. Это связано с тем, что целенаправленных исследований в этой сфере нет. о количестве адептов можно судить лишь косвенно. Это связа-но с тем, что, как уже указывалось, вначале для регистрации религиоз ной организации было достаточно 10 инициаторов, в настоящее время закон требует наличия 200 человек. исходя из общего числа религиозных объек-тов, очевидно, что религиозным большинством являются мусульмане, затем следуют протестанты. сделать выводы о третьей по численности общине не представляется возможным, хотя приблизительно равное количество объектов принадлежит православным христианам и членам общества свидетелей иеговы. далее по численности идут: тенгриане, ба-хаи, католики, а также члены христианских организаций, не относящихся к вышеперечисленным, члены поместных церквей зарубежных проте-стантских организаций (их регистрировали в такой форме как «миссия»), иудеи, буддисты. также в стране есть члены других мусульманских общин: шииты, члены общины «таблиги джаамат», солофиты, члены партии «Хизб ут-тахрир аль-ислами»1 и др. также имеется вышедшее из ислама новое религиозное движение ахмадийцы (казианиты)2. кроме того, в стране действуют религиозные организации, не основанные на членстве (фонды, учреждения).

таким образом, приведенные выше сведения позволяют получить лишь примерное представление о составе общества по религиозной принадлеж-ности. Эти данные подвергают сомнению декларируемые официальные позиции о религиозном большинстве и меньшинствах в обществе. дан-ные о численности мусульман и их проценте от общего числа населения объясняются квотой на хадж, которую выделяет саудовская аравия. при-веденные сведения о религиозном многообразии общества возлагают особую ответственность на государство и его органы по обеспечению прав и свобод граждан всех общин. необходимо отметить, что в соот-ветствии с конституцией кр каждый пользуется свободой при указании своей вероисповедной принадлежности.

указанное в официальных документах общее число религиозных орга-низаций не включает организации, которые не прошли или не проходили

1 доступно на сайте http://www.religion.gov.kg/ru/not_registration_union.html2 среди мусульман присутствуют общины, которые не прошли учетную реги-

страцию или перерегистрацию, из-за чего, ввиду существующих требований закона, они не могут осуществлять свою деятельность; некоторые религиозные объекты (чаще мечети) не могут преодолеть требований различных служб (ор-ганы архитектуры, санэпиднадзора и проч.), необходимых для их регистрации. деятельность некоторых организаций была запрещена решением судебных органов.


д. каБак

учетную регистрацию в гкдр по разным причинам некомпрометирующе-го характера. так, например, общество кришнаитов не смогло пройти учетную регистрацию, хотя в деятельности данной общины не было противоправных действий. кроме того, требования к перерегистрации стали испытанием для думк, а также бишкекской и кыргызстанской епар-хии русской православной церкви московского патриархата. мормонам отказали в регистрации в начале 2000 годов, тенгрианцам – в 2014 году, ахмадийцам в 2012, а в 2014 году деятельность ахмадийцев – запретили в судебном порядке.

поскольку законодательством запрещена деятельность религиозных организаций, не прошедших регистрацию, они вынуждены приоста-навливать свою деятельность. общее число религиозных организаций складывается как из численности субъектов, так и имущества (объектов), принадлежащих религиозным организациям1. официальная статистика не учитывает подчиненность подразделений религиозных организаций основным, «головным» организациям, в то же время, учитывает принад-лежность их имущества самостоятельным субъектам. таким образом, структурные подразделения религиозных организаций и их имущество (объекты) зарегистрированы как самостоятельные организации, что ис-кусственно завышает общее число религиозных организаций. в резуль-тате, это создает видимость значительной нагрузки на государственные органы по урегулированию деятельности религиозных организаций. и, в свою очередь, создается нагрузка на религиозные организации по предоставлению различных отчетов о своей деятельности и ежегод-ному прохождению перерегистрации2.

Международные обязательства по правам человека и механизмы контроля

Являясь членом оон и участником основных договоров по правам человека, кыргызская республика несет обязательства по обеспечению гарантий, содержащихся в данных международных документах. в каче-стве механизма контроля над исполнением обязательств рассматривается периодическое представление государством национальных докладов.

1 в силу ст. 10 закона кр «о свободе вероисповедания и религиозных организа-циях в кыргызской республике».

2 приказ директора гкдр «о форме и сроках представления религиозными организациями отчетов о своей деятельности» от 28 января 2012 года ¹ 4, со ссылкой на обеспечение реализации п. 4 ст. 26 закона кр «о свободе вероис-поведания и религиозных организациях в кыргызской республике».


р а з д е л 3

в марте 2014 года в комитете оон по правам человека, отслеживающем исполнение государствами-участниками мпгпп, состоялось рассмотре-ние доклада кыргызской республики и альтернативных докладов органи-заций гражданского общества по ряду вопросов, в том числе о свободе религии и убеждений1. кроме того, на 2014 год приходится второй цикл рассмотрения доклада кыргызской республики в рамках универсального периодического обзора (первый доклад пришелся на май 2010 года – сложный для страны период), где были отражены вопросы свободы религии и убеждений. выполнение рекомендаций по данным докладам будет обсуждаться при рассмотрении комитетом оон по правам человека последующих докладов кыргызской республики.

Таблица 1. Заключительные замечания Комитета ООН по правам человека2

Проблема Рекомендация

Свобода совести и религиозных убеждений

законодательные ограни-чения в отношении мис-сионерской деятель ности, процедуры регистрации и распространения рели-гиозной литературы. про-явление религиозной не терпимости в отноше-нии лиц, обращенных в другую веру и покинув-ших религию большин-ства (ст. ст. 18, 19, 26, 27 мпгпп)

отменить ограничения, несовместимые со ст. 18 пакта, и обеспечить наличие тран спарентного, открытого и справедли-вого процесса регистрации религиоз ных организаций, ликвидировать различия между религиями, которые могут приво-дить к дискриминации. принять меры, в том числе публичные заявления и информаци-онно-просветительские кампании, с целью поощрения религиозной терпимости. рас-следовать все случаи насилия, в основе ко-торых лежит религия, привлечь к судебной ответственности виновных и предоставить компенсацию жертвам

1 см., например, доклад общественного фонда «открытая позиция». доступно на сайте http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=INT%2fCCPR%2fCSS%2fKGZ%2f16204&Lang=en

2 приняты 23 апреля 2014 года, код документа CCPR/C/KGZ/CO/2. доступно на сайте http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/SessionDetails1.aspx?SessionID=625&Lang=en


д. каБак

Право на отказ от военной службы по соображениям совести

ограничения возмож-ности использования пра-ва на отказ от военной службы по соображениям совести лишь членами зарегистрированных ре-лигиозных организаций, учения которых запре-щают их последователям применять оружие

обеспечить в законе кр «о всеобщей воин-ской обязанности граждан кыргызской республики о военной и альтернативной службах» возможность отказа от прохож-дения военной службы в соответствии с по-ложениями ст. ст. 18, 26 пакта, в том числе лиц, не являющихся верующими. установить сроки несения службы на недискримина-ционной основе

как видим, ключевыми проблемными зонами в сфере соблюдения свободы религии и убеждений являются ограничения деятельности ре-лигиозных организаций и распространение религиозной нетерпимости. при этом существующие ограничения имеют как формальный характер, так и поддерживаются социокультурными стереотипами. кроме того, отказ от службы в армии не учитывает наличие других, не религиозных убеждений.

Таблица 2. Заключения и/или рекомендации Рабочей группы по Универсальному периодическому обзору1

Проблема Рекомендации

Создание, внесение изменений в законодательство

�� гармонизация национального законодательства в соот ветствии с конституцией кр и международными нормами в области прав человека

�� выполнять международные обязательства с учетом исторических, культурных и религиоз ных особен-ностей

�� принять антидискриминационное законодательство для предупреждения дискриминации

�� привести закон кр «о свободе вероисповедания и ре-лигиозных организациях в кыргызской республике» в соответствие с международными стандартами

1 приняты 21 января 2015 год, код документа A/HRC/WG.6/21/L.1. доступно на сайте http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/UPRMain.aspx


р а з д е л 3

Создание, изменение структурных условий

�� разработать и принять дополнительные меры по за-щите религиозных меньшинств, подвергающихся дискриминации

�� обеспечить прекращение притеснений и дискрими-нации со стороны силовых структур под предлогом борьбы с насильственным экстремизмом, предоста-вить регистрацию мирным религиозным группам

совет оон по правам человека обращает основное внимание на необ-ходимость законодательного обеспечения недискриминации по признаку религии и свободы вероисповедания. при этом, важным видится создание структурных условий, которые позволят преодолеть предубеждения, свя-занные с борьбой с религиозным экстремизмом.

Таблица 3. Заключительные замечания Комитета ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин1

Проблема Рекомендации

Стереотипы и пагубная практика

сохраняются глубоко уко-ренившиеся патриархаль-ные взгляды и стереотипы в отношении роли и обя-занностей женщин и муж-чин в семье и обществе

�� задействовать комплексную стратегию с мерами, нацеленными, в том числе, на религиозных лидеров, для устране-ния стереотипов и патриархальных отно шений, касающихся роли и обязан-ностей женщин и мужчин в семье и в обществе, а также дис криминационных практик в отношении женщин

Брачные и семейные отношения

женщины, вышедшие замуж в рамках религиозных тра-

�� принять поправки в закон кр «о сво-боде вероисповедания и религиозных

1 приняты 6 марта 2015 года, код документа CEDAW/C/KGZ/CO/4. доступно на сайте http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CEDAW%2fC%2fKGZ%2fCO%2f4&Lang=en


д. каБак

диций, не могут пользовать-ся всеми правами, предо-ставленными законом, они лишаются экономической защиты при расторжении официально не признанно-го брака. сохраняются бра-ки с несовершеннолетними детьми и принудительные браки

организациях в кыргызской респуб-лике», чтобы религиозные браки со-вершались только после фактической регистрации официальных браков

�� принять необходимые законодательные меры для защиты прав женщин при рас торжении религиозных или тради-ционных браков1

�� принять меры по борьбе с принудитель-ными браками и браками с несовершен-нолетними детьми2

комитет оон по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин обращает внимание на необходимость устранения гендерных стереотипов и дискриминационных практик, для чего предлагает рабо-тать с религиозными лидерами, а также принять необходимые поправки в законодательство для защиты женщин при заключении и расторжении брака в религиозном порядке, а также пресечения принудительных браков.

Вопрос идентичности по признаку религии и правовые инициа тивы в сфере религии

в национальных программных документах периодически указывает-ся на наличие в кыргызской республике так называемых традиционных религий3. использование подобной терминологии ставит вопрос о при-чинах, по которым отдельные конфессии рассматриваются властью как традиционные, а также о возможностях или преференциях, которые названные религиозные организации могут получить благодаря таким номинациям. в основе таких процессов, как мы полагаем, лежит попытка создать предпочтения конкурирующим за символические и экономиче-ские ресурсы конфессиям. при этом, в соответствии с конституцией кр,

1 общая рекомендация комитета оон по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин ¹ 29.

2 общие замечания комитета оон по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин ¹ 31 и общие замечания комитета по правам ребенка ¹ 18.

3 см.: концепция государственной политики кыргызской республики в религиоз-ной сфере на 2014-2020 годы. доступно на сайте http://www.president.kg/ru/news/ukazy/4901_podpisan_ukaz_o_kontseptsii_gosudarstvennoy_politiki_kyirgyizskoy_respubliki_v_religioznoy_sfere_na_20142020_godyi


р а з д е л 3

государственные органы, органы местного самоуправления и их долж-ностные лица служат интересам всех граждан, независимо от их отноше-ния к религии, как верующим разной конфессиональной принадлежности, так и лицам, не исповедующим никакую религию (атеисты и агностики).

в публичных высказываниях официальных лиц нередки фразы, но-сящие дискриминационный и стереотипный характер, направленные на создание представления о кыргызстане как о моноконфессиональном мусульманском государстве. из общего числа религиозных организаций (конфессий и деноминаций) выделяются отдельные группы верующих в качестве «традиционных», а на других навешивается ярлык «секта» (данный термин, к сожалению, присутствует и в законе кр «о свободе вероисповедания и религиозных организациях в кыргызской рес-публике»). подобные явления создают угрозу для мира и стабильности в обществе. кроме того, создание религиозного государства несет угрозу для существую щей политической системы кыргызстана, ее институ-тов – парламента, президента, судебной системы. на государстве лежит двоякая задача: с одной стороны, пресекать высказывания должностных лиц, несущих угрозу государственности, с другой – защитить верующих от проявлений негативных последствий стереотипов и дискриминации.

конституция кр и международные договоры по правам человека, участницей которых является кыргызская республика, гарантируют каж-дому право на свободу мысли, совести и религии. Это право включает свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору и свободу исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учении1. мпгпп запрещает принуждение, умаляющее свободу человека иметь или прини-мать религию или убеждения по своему выбору2. государства-участники пакта обязуются уважать свободу родителей и в соответствующих случаях законных опекунов, обеспечивать религиозное и нравственное воспита-ние своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями3. данное положение также закреплено в конвенции о правах ребенка, при-знавая за каждым ребенком свободу мысли, совести и религии, а также уважая права и обязанности родителей и законных опекунов руководить ребенком в осуществлении его права методом, согласующимся с разви-вающимися способностями ребенка4.

1 часть 1 ст. 18 мпгпп.2 часть 2 ст. 18 мпгпп.3 часть 4 ст. 18 мпгпп.4 части 1, 2 ст. 14 мпгпп.


д. каБак

учитывая, что все права и свободы признаются за каждым человеком, конституция кр и международные договоры по правам человека запре-щают какую-либо дискриминацию по признаку религии. кроме общих положений1, данный запрет повторяется применительно к каждому праву или свободе человека: запрет принудительного труда, за исключе нием замены службы военного характера в случае отказа по религиозно-этни-ческим мотивам2, запрет выступления в пользу религиозной ненависти, представляющего собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию3, меры защиты ребенка без какой-либо дискриминации4, гарантии религиозным меньшинствам совместно с другими членами своей общины исповедовать свою религию5.

среди правовых инициатив, выдвигаемых в последние годы, многие проекты законов, не имеющие специальной цели, тем не менее, затраги-вают свободу вероисповедания и деятельность религиозных организаций в кыргызской республике. ряд законопроектов затронули конституцион-ные гарантии. так, предпринималась попытка изменить светский характер государства6; нарушить равенство религиозных групп; ограничить свободу выезда из страны (до достижения девушками 22-х лет или только после получения разрешения государственных органов); изменить выходной день с субботы на пятницу в соответствии с исламскими принципами, а также ужесточить требования к регистрации каждого объекта рели-гиозного значения (инициатива гкдр осенью 2014 года).

в 2014 году гкдр разместила на своем сайте7 проект закона «о вне-сении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты кыргызской республики», которым в очередной раз предлагалось уже-сточить требования к регистрации религиозных организаций. при этом, проведенные обязательные виды экспертиз (правовая, правозащитная, антикоррупционная и др.)8 выявили несоответствие данной инициативы

1 статьи 2 мпгпп, мпЭскп и кпр, а также абз. 2 ч. 2 ст. 16 конституции кр.2 часть 3 ст. 8 мпгпп.3 часть 2 ст. 20 мпгпп.4 часть 1 ст. 24 мпгпп.5 статья 27 мпгпп.6 между тем подавляющее большинство практикующих мусульман в кыргыз-

стане поддерживают светскость государства//Montgomery D. and Heathershaw J., Islam, Secularism and Danger: A Reconsideration of the Link between Religiosity, Radicalism, and rebellion in Central Asia, unpublished paper. доступно на сайте http://carnegieendowment.org/files/ReligiousSecurityinKyrgyzstan.pdf

7 доступно на сайте http://religion.gov.kg/ru/proekt_zakona2411.htm8 проведены общественным фондом «открытая позиция» и общественным объе-

динением Inter-Faith Council (межконфессинальный совет).


р а з д е л 3

как конституции кр, так и международным договорам по правам человека. гкдр сообщила, что собранные замечания и предложения были направ-лены в рабочую группу совета обороны кр. однако это не исключает возможности повторного появления предложений о внесении поправок от других субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. нормы права должны применяться единообразно в отношении всех со-циальных групп, в случае нарушения принципа равенства такие поправки могут нести угрозу стабильности в обществе.



1. инициировать разработку законопроекта для приведения действую-щего закона кр «о свободе вероисповедания и религиозных органи-зациях в кыргызской республике» в соответствие с конституцией кр, принятой референдумом 27 июня 2010 года, а также международными договорами по правам человека, участницей которых является кыр-гызская республика1.

2. рассмотреть вопрос о передаче полномочий по регистрации религиоз-ных организаций от гкдр органам юстиции; унифицировать требова-ния регистрации религиозных организаций согласно установленным требованиям законотворческой техники и идентично требованиям, предъявляемым к регистрации общественных объединений.

3. разработать программу мер по реализации рекомендаций договорных органов оон – мпгпп и универсального периодического обзора – в части свободы религии и убеждений.

4. внести в закон кр «о государственной службе» от 11 августа 2004 года ¹ 114 ограничения в отношении публичных высказываний государ-ственных служащих о религиозных предпочтениях в виде традицион-ных и нетрадиционных религий.

5. разработать и осуществить информационную кампанию и социальную рекламу, содействующую развитию межконфессионального диалога, а также просвещению граждан по вопросам истории религий и о вкла-де религиоз ных общин в развитие местных сообществ; отразить ре-лигиозное разнообразие, присущее кыргызскому обществу, в учебных и образовательных программах.

1 доступно на сайте http://prava.kloop.kg/?p=627


д. каБак


1. осуществлять надлежащим образом обязательные виды экспертиз инициируемых законопроектов и привести действующий закон кр «о свободе вероисповедания и религиозных организациях в кыр-гызской республике» в соответствие с конституцией кр, принятой референдумом 27 июня 2010 года, а также международными догово-рами по правам человека, участницей которых является кыргызская республика.

2. учитывая членство кыргызской республики в экспертных органах, рас-смотреть возможность обращения за экспертной поддержкой по оцен-ке законопроекта «о внесении изменений и дополнений в закон кыр гыз ской республики “о свободе вероисповедания и религиозных организациях в кыргызской республике”» в бюро по демократическим институтам и правам человека (бдипч обсЕ), а также Европейскую комиссию за демократию через право (венецианская комиссия).

Совету обороны Кыргызской Республики

1. рассмотреть практику работы с обществом по вопросам пресечения радикализации путем информационной и практической работы с се-мьями, обратиться к успешному международному опыту (например, турецкой республики)1.

2. рассмотреть предыдущие рекомендации бдипч обсЕ к проекту за кона «о свободе вероисповедания и религиозных организациях в кыргызской республике» от 2008 года2 для учета их при разработке законо проекта «о внесении изменений и дополнений в закон кыргыз-ской республики “о свободе вероисповедания и религиозных органи-зациях в кыргызской республике”» для приведения его в соот ветствие с конституцией кр, принятой референдумом 27 июня 2010 года, а также международными договорами, участницей которых является кыргызская республика.

1 турецкая республика проводит обучение сотрудников правоохранительных органов по привитию навыков работы с семьями лиц, вовлеченных в деятель-ность радикальных групп; физическое уничтожение таких лиц является крайней мерой, когда применяется принцип соразмерности при непосредственной угрозе.

2 доступно на сайте http://www.legislationline.org/documents/id/15360


р а з д е л 3

Государственной комиссии по делам религий Кыргызской Республики

1. разработать программу мер по взаимодействию с религиозными организациями и содействию реализации прав и свобод человека в отношении верующих и их объединений (общин и религиозных организаций).

2. учесть в своей работе положения гражданского законодательства о юридических лицах, филиалах и представительствах, исключить положения, требующие регистрации каждого объекта религиозной организации в качестве юридического лица.

3. исключить дублирующую отчетность религиозных организаций перед гкдр и другими органами власти – налоговой инспекцией, со-циальным фондом кр, органами юстиции; отменить приказ директора гкдр ¹ 4 (¹116) о форме и сроках представления религиозными организациями отчетов о своей деятельности1.

Акыйкатчы (Омбудсмену) Кыргызской Республики

1. включить проведение мониторинга по соблюдению свободы религии и убеждений в свою деятельность, в том числе совместно с правоза-щитными и экспертными организациями; содействовать устранению стереотипной и дискриминационной практики в отношении религи-озных групп, включая негативное восприятие мусульман и исламских организаций, а также стереотипное отношение к малочисленным религиозным группам.

2. содействовать международному сотрудничеству в сфере приведения национального законодательства в соответствие с конституцией кр, принятой референдумом 27 июня 2010 года, а также международными договорами по правам человека, участницей которых является кыргыз-ская республика; рассмотреть возможность создания рабочей группы для осуществления такой работы, а также привлечения экспертной помощи бдипч обсЕ и венецианской комиссии.

3. инициировать обращения в конституционную палату верховного суда кр для устранения противоречий действующего закона кр «о сво-боде вероисповедания и религиозных организациях в кыргызской рес публике» конституции кр (принятой референдумом 27 июня 2010 года).

1 доступно на сайте http://religion.gov.kg/ru/o_forme_i_srokah.html


н. Пригода

Н. Пригода,доцент кафедры гражданского права

и процесса КыргызскоРоссийского Славянского университета,

кандидат юридических наук, доцент

совершенствование законодательства в сфере охраны и защиты от семейного насилия в кыргызской республике

семейное насилие является достаточно распространенной проблемой любого общества, жертвами которого, в большинстве случаев, становятся социально уязвимые члены семьи, но при этом такие правонарушения остаются сложной для внешнего вмешательства и государственного ре-гулирования задачей. мировым сообществом насилие в семье признается как одно из нарушений прав человека. насилие в отношении женщин относится к гендерной дискриминации.

закон кр «о социально-правовой защите от насилия в семье»1 был принят в 2003 году. однако, несмотря на предпринимаемые со стороны государственных органов и организаций гражданского общества усилия по борьбе с насилием, уровень его по-прежнему остается достаточно высоким2.

можно с уверенностью констатировать, что цифры, представленные на диаграмме 1, – лишь видимая часть проблемы. далеко не все постра-давшие от семейного насилия обращаются в органы внутренних дел (далее – овд), поскольку насилие в семье зачастую воспринимается как дело сугубо интимное, так как жертву и обидчика связывают родственные или брачные отношения.

1 доступно на сайте https://online.toktom.kg/new/411022 женщины и мужчины кыргызской республики: сборник гендерно-разделенной

статистики. – бишкек, 2013. – с. 138; женщины и мужчины кыргызской респуб-лики: сборник гендерно-разделенной статистики. – бишкек, 2012. – с. 140; женщины и мужчины кыргызской республики: сборник гендерно-разделенной статистики. – бишкек, 2011. – с. 143. социально-экономическое положение кыргызской республики: январь-декабрь. – бишкек, 2015. доступно на сайте http://stat.kg/images/stories/Obzor%2012%202014.pdf


р а з д е л 3

3500

3000

2500

2000

15002009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.

Диаграмма 1. Число фактов семейного насилия, зарегистрированных ОВД

совсем о другом масштабе этого негативного явления говорят данные об обращаемости пострадавших от семейного насилия в негосударствен-ные организации. динамика обращения в эти организации за последние десять лет представлена на диаграмме 2.

высокий уровень обращаемости жертв семейного насилия в кризис-ные центры, суды аксакалов и другие специализированные учреждения в сравнении с цифрами обращения в овд свидетельствует о том, что меры уголовного и административного воздействия в ситуации семейного на-силия далеко не всегда применяются, поскольку виновник насилия и его жертва являются близкими друг другу людьми, поэтому и пострадавшая сторона, как правило, не желает применять карательные меры.

закон кр «о социально-правовой защите от насилия в семье» имеет целью создание социально-правовой системы охраны жизни, здоровья членов семьи от насилия и предоставляет пострадавшим защиту от се-мейного насилия, основанную на соблюдении международных стандартов в области прав человека. данный закон направлен на создание условий для полноценных и здоровых семейных отношений, при этом, особой заботой государства является охрана от насилия несовершеннолетних и пожилых членов семьи.

данным законом определена компетенция государственных органов и иных субъектов, ответственных за предоставление защиты постра-давшим от семейного насилия. с целью пресечения уже случившегося насилия в конкретной семье и дальнейшего его недопущения, а также


н. Пригода

применения к лицу, совершившему семейное насилие, определенных мер воздействия, данным законом введен такой механизм как охранный ордер (временный и судебный).

25 000

20 000

15 000

10 000

5000

2005 г. 2007 г. 2009 г. 2011 г. 2013 г.

Диаграмма 2. Количество обращений лиц, пострадавших от семейного насилия, в кризисные центры, суды аксакалов и другие специализированные учреждения1

мониторинг правоприменительной практики закона кр «о социаль-но-правовой защите от насилия в семье», проведенный в 2009 году2, выя-вил, что принятие этого специального акта способствовало, в первую очередь, тому, что актуальность проблемы насилия в семье уже не стала оспариваться, особенно среди государственных и муниципальных служа-щих, и из частной проблемы перешла на уровень открытых обществен-ных дискуссий. кроме того, субъекты данного закона, в большей степени органы правопорядка, начали принимать меры по исполнению его норм,

1 женщины и мужчины кыргызской республики: сборник гендерно-разделенной статистики. – бишкек, 2013. – с. 140; социально-экономическое положение кыргызской республики: январь-декабрь. – бишкек, 2015. доступно на сайте http://stat.kg/images/stories/Obzor%2012%202014.pdf

2 Илибезова Л., Исакунова Т., Селезнева Е., Тюлекова Т. результаты мониторинга правоприменительной практики закона кр «о социально-правовой защите от насилия в семье». отчет по результатам мониторинга. – бишкек, 2009. до-ступно на сайте http://soros.kg/publikatsii/elektronnayabiblioteka/publikatsiipravovojprogrammy


р а з д е л 3

хотя при этом они испытывали ряд трудностей, в том числе системного и процессуального характера.

мониторинг также показал, что законом кр «о социально-правовой защите от насилия в семье» не был предусмотрен координирующий ор ган по проблемам семейного насилия как на национальном, так и на регио-нальном уровне, что привело к отсутствию взаимодействия, недостаточ-ности информирования о положениях данного закона субъектов ис-полнения. в законе нечетко разделены обязанности и ответственность между государственными органами и органами местного самоуправления. несмотря на то, что закон требует от конкретных государственных орга-нов сбора статистики, достоверных данных о фактах семейного насилия недостаточно. и самое главное – отсутствует финансирование для ис-полнения норм данного правового акта.

предусмотренный рассматриваемым законом механизм судебных ох-ранных ордеров не поддерживается процессуальным законодательством по вынесению судебных решений, что стало одной из причин неактивного его применения в судебной практике.

в то же время, отмечается положительный эффект от выдачи овд временных охранных ордеров, служащих дополнительным психологи-ческим инструментом воздействия на лицо, совершившее семейное на-силие. в 2014 году в кыргызской республике овд выдано 2619 временных охранных ордеров. при этом возбуждено и направлено в суд 243 уго-ловных дела вследствие семейного насилия, 1624 человека привлечено к административной ответственности1.

необходимость пересмотра норм закона кр «о социально-правовой защите от насилия в семье» вызвана, кроме сказанного, еще рядом обстоя-тельств, таких, например, как невозможность овд требовать от винов ника семейного насилия оплатить стоимость лечения пострадавшего, отсут-ствие специальной нормы об ответственности в случае семейного насилия в отношении несовершеннолетних, лиц, признанных недееспособными, отсутствие четкой регламентации компетенции многих государственных органов в сфере защиты от семейного насилия.

высшим законодательным органом кыргызской республики – жогор-ку кенешем кр в постановлении «о ситуации с правами человека в кыр-гызской республике» от 18 декабря 2014 года ¹ 4620-V констатировано, что «со стороны государства не осуществляется регулярный контроль

1 социально-экономическое положение кыргызской республики: январь-де-кабрь. – бишкек, 2015 // доступно на сайте http://stat.kg/images/stories/Obzor%2012%202014.pdf


н. Пригода

за исполнением законов, направленных на предотвращение насилия в отношении женщин, не ведется достаточный учет и анализ случаев се-мейного насилия, нет взаимодействия между ведомствами и структурами в части осуществления контроля за исполнением выносимых решений по пресечению семейного насилия и оказания социальной поддержки пострадавшим. кроме того, отмечается низкий уровень информирован-ности населения о правах, о проблемах насилия в семье. как результат – насилие в отношении женщин в различных формах, таких как торговля женщинами, семейное, сексуальное насилие и домогательство, зачастую остаются безнаказанными. по-прежнему, жертвы домашнего насилия испытывают проблемы с получением правовой поддержки и защиты в правоохранительных органах и судах».

жогорку кенеш кр в вышеуказанном постановлении поручил прави-тельству кр повысить эффективность работы всех органов исполнитель-ной власти по соблюдению нормативных правовых актов, направленных на обеспечение конституционных гарантий защиты прав и свобод чело-века и гражданина кыргызской республики, усилить деятельность соот-ветствующих государственных органов исполнительной власти по ис-полнению нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы защиты от семейного насилия; внедрить механизмы государственного социально-го заказа для обеспечения комплекса услуг по защите от насилия в семье, осуществляемого специализированными службами социально-правовой защиты от семейного насилия; разработать нормативные правовые акты, предусматривающие стандарты оказания правовой, социальной помощи и услуг пострадавшим от гендерного и семейного насилия.

постановлением также было поручено акыйкатчы (омбудсмену) кр расширить рамки деятельности по соблюдению прав и свобод человека и гражданина в кыргызской республике, затрагивающих область граж-данских прав, без вмешательства в деятельность судов, взаимодействовать с соответствующими государственными органами, органами местного само управления, организациями и учреждениями, специализированными службами социально-правовой защиты по предотвращению семейного насилия, осуществить комплексное исследование случаев семейного насилия в отношении женщин, проживающих в отдаленных сельских районах кыргызской республики.

таким образом, оценка реализации закона кр «о социально-право-вой защите от насилия в семье» более чем за 10 лет его действия, а также анализ его положений привели к выводу о необходимости пересмотра его норм с целью выработки более эффективного механизма защиты лиц, пострадавших от семейного насилия.


р а з д е л 3

в пользу необходимости реформирования законодательства в сфере охраны и защиты от семейного насилия говорят и цифры. так, в 2014 году зарегистрировано 3,1 тыс. случаев семейного (домашнего) насилия с вы-дачей 2619 временных охранных ордеров. из общего числа пострадавших, физическому насилию подверглись 77,0 %, психическому – 22,8 %, сек-суальному – 0,2 %1. причем, официальные цифры не отражают реального положения. об истинных масштабах этого явления приходится только догадываться. Это признается и государством: «официальные данные о фактах насилия в отношении женщин и девочек не отражают реальные масштабы проблем, так как часто жертвы насилия предпочитают не об-ращаться в правоохранительные органы из-за возможного социального отчуждения»2.

отметим, что насилию в семье подвергаются различные группы лю-дей: женщины, мужчины, пожилые и дети, однако в большинстве случаев пострадавшими являются женщины3.

на диаграмме 3 отражено количество пострадавших от семейного насилия, в разрезе по полу.

пострадавшие от насилия обращаются в первую очередь в учреж-дения системы здравоохранения за получением медицинской помощи. по данным пресс-центра министерства здравоохранения кр ежегодно отмечается рост числа детей, подвергшихся семейному насилию. по его данным, число детей в возрасте до 17-ти лет, подвергшихся семейному насилию, обратившихся за медицинской помощью в медучреждения, оказывающим стационарную помощь с 2009 по 2013 гг., выросло с 747 до 1062 человек. как отмечает консультант министерства здравоохране-ния кр по доказательной медицине и клиническим стандартам б. барыкта-басова, количество детей, подвергшихся насилию, намного больше, но не все об этом говорят. «у нас, к сожалению, такой менталитет», – сказала она. по статистике, самые распространенные случаи насилия в отноше-нии детей связаны с физическим воздействием, затем психологическим и далее сексуальным4.

1 социально-экономическое положение кыргызской республики: январь-де-кабрь. – бишкек, 2015. доступно на сайте http://stat.kg/images/stories/Obzor%2012%202014.pdf

2 второй национальный доклад кыргызской республики, представляемый для универсального периодического обзора в рамках совета организации объеди-ненных наций по правам человека, одобренный распоряжением правительства кр от 20 ноября 2014 года ¹ 519-р.

3 там же.4 доступно на сайте http://www.kabar.kg/rus/society/full/89438


н. Пригода

3000

2500

2000

1500

1000

500

02009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.

мужчины женщины

Диаграмма 3. Число лиц, пострадавших от семейного насилия1

что же касается правовой защиты, то ее чаще ищут не в органах право-порядка, а в кризисных центрах, судах аксакалов и других специализиро-ванных учреждениях (благотворительных и общественных фондах). так, распределение обращений населения по проблемам семейного насилия в названные учреждения за последние годы выглядит следующим образом.

информация, представленная на диаграмме 4, свидетельствует о вы-соком уровне доверия к подобным учреждениям со стороны постра-давших. однако правовое положение данных учреждений не позволяет им оказывать все виды помощи жертвам семейного насилия. кроме того, отсутствуют стандарты оказания такой помощи. при этом, существование подобных организаций в настоящее время зависит только от средств до-норских организаций (чаще всего международных), что делает их крайне неустойчивыми. поэтому необходимо на законодательном уровне сделать их создание и функционирование обязанностью государства, что должно быть учтено во время работы по совершенствованию законодательства в сфере защиты от семейного насилия. на это обратил внимание в своих рекомендациях и комитет оон по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, который отмечает, что в кыргызстане существует

1 женщины и мужчины кыргызской республики: сборник гендерно-разделенной статистики. – бишкек, 2013. – с. 140; социально-экономическое положение кыргызской республики: январь-декабрь. – бишкек, 2015. доступно на сайте http://stat.kg/images/stories/Obzor%2012%202014.pdf


р а з д е л 3

лишь один государственный кризисный центр, и государству необходимо обеспечить создание таких учреждений, в том числе в сельской местности и в сотрудничестве с неправительственными организациями1.

10 000

8000

6000

4000

2000

02009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г.

суды аксакалов

кризисные центры (ассоциации)

благотворительные, общественые фонды

Диаграмма 4. Обращаемость лиц, пострадавших от семейного насилия, в кризисные центры, суды аксакалов и другие специализированных учреждения (благотворительные и общественные фонды)

в рамках кризисных центров может оказываться помощь не только в предоставлении безопасного убежища, но и другие услуги (медицинские, юридические и др.).

Фатима, 29 лет, с первым мужем развелась, так как он страдал алкоголизмом. Фатима – дунганка, и после развода все родные отвернулись от нее, так как у дунганмусульман разводы не приняты. Женщиныдунганки должны полностью подчиняться мужу. Фатима

1 Concluding observations on the fourth periodic report of Kyrgyzstan, adopted by the Committee on the Elimination of Discrimination against Women at its sixtieth session (16 February – 6 March 2015). доступно на сайте http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CEDAW/Pages/CEDAWIndex.aspx


н. Пригода

второй раз вышла замуж, когда сыну было три года. Муж был верующим, непьющим, и Фатима надеялась обрести семью и помириться со своими родственниками. Однако муж стал совершать семейное насилие в отношении нее и пасынка уже через несколько дней после начала совместного проживания. Она терпела и подчинялась мужу, так как женщине просто некуда было идти.

При очередном конфликте он избил Фатиму и поднял руку на грудного ребенка. Когда муж уснул, она с детьми сбежала и обратилась в Кризисный центр «Сезим» за помощью. В шелтере она теряла сознание, ей было сделано обследование, где выяснилось, что у нее низкий гемоглобин и хронический пиелонефрит. Работа с малых лет в поле сказалась на здоровье женщины. После лечения в больнице Фатима была перенаправлена в религиозный приют «Руки любви».

За 11летнюю практику деятельности шелтера Фатима оказалась первой дунганкой – жертвой домашнего насилия, обратившейся за помощью. Дунгане живут очень закрытым сообществом, особенно это характерно для жителей сельской местности. Однако после Фатимы в шелтер были приняты еще две женщины дунганки1.

таким образом, подытоживая сказанное, можно сделать вывод о том, что назрела необходимость принятия специального закона, направлен-ного на выстраивание системы взаимодействия различных структур для работы в сфере проблем, связанных с семейным насилием, в том числе для предупреждения и профилактики этого явления. поскольку характер предлагаемых изменений меняет структуру закона кр «о социально-правовой защите от насилия в семье» и его содержание, а также пере-сматривает введенные механизмы защиты лиц, пострадавших от насилия, межведомственной рабочей группой было принято решение о разработке нового законопроекта.

в предлагаемом законопроекте, ставшем объектом неоднократных бурных дискуссий в 2013-2015 гг., уточнены принципы закона, пересмот-рены используемые термины, расширено понятие «семейное насилие», к которому предложено отнести и экономическое насилие, а также угрозу совершения семейного насилия.

1 программный отчет кризисного центра «сезим», январь-июнь 2014 года. – с. 6-7. доступно на сайте http://sezim.org/file/russ_report.pdf


р а з д е л 3

в законопроекте:

�� расширен круг субъектов исполнения закона;

�� определены обязанности органа, ответственного за координацию и взаимодействие субъектов, задействованных в охране и защите от семейного насилия;

�� разграничены обязанности и ответственность государственных органов и органов местного самоуправления; определены лица, имеющие право обращаться в овд с заявлением о выдаче охранного ордера, а также в суд с требованиями о наложении определенных ограничений на лицо, совершившее насилие;

�� определены субъекты, обязанные предоставлять информацию о фактах семейного насилия.

понятие «члены семьи» в законопроекте приведено в соответствие с семейным законодательством, а к приравненным к ним лицам отнесе-ны лица, состоящие в фактических брачных отношениях; лицо, предо-ставляющее содержание нетрудоспособному или несовершеннолетнему иждивенцу и непосредственно сам нетрудоспособный или несовершен-нолетний иждивенец; родители супругов; иные родственники, проживаю-щие совместно.

учитывая положительный эффект от выдаваемых овд временных охранных ордеров и ограниченность практики по выдаче судебных ох-ранных ордеров, законопроект предусматривает единый охранный ордер, который выдается овд по фактам семейного насилия в обязательном порядке. при этом пересмотрены условия охранного ордера, порядок его выдачи, срок действия, расписан механизм его предоставления и рас-ширен круг субъектов, по заявлению которых он должен выдаваться.

законопроект предлагает упразднить охранный судебный ордер, уста-новив круг лиц, имеющих право обращаться в судебные органы в порядке искового производства с требованиями о наложении ряда ограничений к лицам, виновным в совершении семейного насилия. в частности, к таким требованиям предлагается отнести: требование к лицу, совершившему семейное насилие, покинуть место проживания, независимо от того, кто владеет данным жилым помещением; не осуществлять прямые и (или) кос-венные контакты с несовершеннолетними детьми; не выезжать за пределы кыргызстана; пройти коррекционную программу для лица, совершившего семейное насилие, направить сведения о совершенном семейном наси-лии по месту работы лица, совершившего семейное насилие, запретить приобретение оружия.

в процессе работы над совершенствованием положений закона кр «о социально-правовой защите от насилия в семье» были изучены и учтены законодательство и успешная практика других стран. так, по-


н. Пригода

ложения о профилактике семейного насилия и уполномоченном органе базировались на опыте казахстана. статьи о специализированных со-циальных учреждениях по охране и защите от семейного насилия раз-работаны на основе опыта грузии и украины. обязанности по разработке стандартов правовой и социальной помощи разработаны на основе опыта молдовы.

внедрение предложенного механизма реагирования на семейное насилие позволит более эффективно привлекать к ответственности лиц, виновных в совершении данного преступления, поскольку он четко вписывается в существующее процессуальное законодательство и со-держит меры воздействия и ограничения, налагаемые на виновное лицо. ожидается, что улучшится взаимодействие субъектов охраны и защиты от семейного насилия, повысится эффективность коор динированного отклика и профилактики семейного насилия.

предлагаемый законопроект обязывает субъекты его исполнения ре-гулярно повышать потенциал своих сотрудников в вопросах предупреж-дения семейного насилия и оказания помощи пострадавшим и проводить информационно-просветительские кампании среди населения, в том числе это является обязанностью финансируемых за счет республикан-ского или местного бюджета средств массовой информации, которые будут предоставлять эфирное время и печатную площадь для освещения вопросов семейного насилия.

комитет оон по ликвидации дискриминации в отношении женщин в рекомендациях к третьему периодическому отчету кыргызской респуб-лики указывал на необходимость выделения на цели предупреждения се-мейного насилия и оказания помощи его жертвам финансовых ресурсов из государственного бюджета. такую же рекомендацию сделал кыргыз-ской республике специальный докладчик генерального секретаря оон по вопросам насилия в отношении женщин по результатам посещения кыргызстана в 2010 году.

поскольку рассматриваемый законопроект, в случае его принятия, не сможет работать обособленно от других нормативных правовых ак-тов, необходимо привести их в соответствие с нормами данного законо-проекта. внесение изменений и дополнений потребуют гражданский про-цессуальный кодекс кр, кодекс кр об административной ответственности, кодекс кр о детях, закон кр «об основах социального обслуживания на-селения в кыргызской республике» от 19 декабря 2001 года ¹ 111, закон кр «об органах внутренних дел кыргызской республики» от 11 января 1994 года ¹ 1360-XII, закон кр «о профилактике правонарушений в кыр-гызской республике» от 25 июня 2005 года ¹ 82, закон кр «о местном са-моуправлении» от 15 июля 2011 года ¹ 101, закон кр «о судах аксакалов»


р а з д е л 3

от 5 июля 2002 года ¹ 113, закон кр «о телевидении и радиовещании» от 2 июня 2008 года ¹ 106, закон кр «о рекламе» от 24 декабря 1998 года ¹ 155, закон кр «об оружии» от 9 июня 1999 года ¹ 49.

предлагаемый законопроект предоставит гражданам более эффектив-ные меры защиты от насилия в семье и позволит субъектам его исполне-ния результативно осуществлять взаимодействие и исполнять обязанности по охране и защите граждан от семейного насилия.

законопроектом предусмотрено право для лиц, пострадавших от се-мейного насилия, на помещение в государственное или муниципальное убежище для безопасного временного проживания, а также для лиц, совершивших семейное насилие, требование по решению суда пройти коррекционную программу.

на данный законопроект было получено заключение бюро обсЕ по демократическим институтам и правам человека на предмет соот-ветствия обязательствам, принятым в рамках обсЕ, и международным стандартам в области прав человека. в заключении было отмечено, что законопроект содержит множество положительных аспектов и в целом со-ответствует международным стандартам в области пресечения семейного насилия и защиты от него. в частности, в заключении приветствуется, что в законопроекте подробно расписываются функции и обязанности раз-личных государственных ведомств, судебных органов, средств массовой информации и гражданского общества.

законопроект «об охране и защите от семейного насилия» был пред-ставлен на заседании национального совета по гендерному развитию при правительстве кр 3 ноября 2014 года, где была отмечена положительная работа межведомственной комиссии и экспертной рабочей группы по его подготовке.

5 ноября 2014 года состоялись общественные слушания на тему: «совершенствование законодательства кыргызской республики в сфере охраны и защиты от семейного насилия», в ходе которых законопроект в целом был поддержан участниками мероприятия, которые, признавая ак-туальность и своевременность реформирования законодательства в сфере охраны и защиты от семейного насилия, дали ему положительную оценку.

насилие в семье сопряжено с нарушением целого ряда прав челове-ка – права на жизнь, права на физическую и половую неприкосновен-ность, права на безопасность, права на справедливое правосудие, права не подвергаться пыткам и истязаниям, права на собственность и эконо-мическую независимость, права на частную жизнь, права на семейную жизнь, права на жилище и еду, образование, здоровье и медицинскую помощь, не дискриминацию, права на работу, свободу от предубеждений, права на общение с детьми, права на доступную правовую помощь и др.


н. Пригода

именно поэтому законодательство в сфере охраны и защиты от семейно-го насилия должно быть максимально эффективным, соответствующим реалиям сегодняшнего дня, способствовать созданию у любого человека ощущения ценности его прав и защищенности со стороны государства.



1. принять новый закон «об охране и защите от семейного насилия».


1. определить уполномоченный государственный орган в сфере охраны и защиты от семейного насилия.

2. выделить финансирование для реализации национальной стратегии по достижению гендерного равенства до 2020 года по направлению «доступ к правосудию» и поручить соответствующим министерствам разработать необходимые подзаконные акты для ее исполнения.

Прокуратуре Кыргызской Республики

1. осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением за-конов органами исполнительной власти, органами местного само-управления, их должностными лицами в сфере борьбы с семейным насилием.

Акыйкатчы (Омбудсмену) Кыргызской Республики

1. при осуществлении парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека обратить особое внимание на вопросы охраны и защиты от семейного насилия, с включением результатов этой дея-тельности в свои доклады.


р а з д е л 3

Н. Шипп,исполнительный директор Объединения

юридических лиц «Ассоциация НКО по продвижению прав и интересов детей

в Кыргызской Республике»

вместе остановим насилие над детьми!

проблема насилия, в частности, жестокого обращения с детьми в кыр-гызстане, к сожалению, остается актуальной – детей бьют, насилуют, пре-небрежительно к ним относятся. средства массовой информации полны информацией о случаях насилия в отношении детей.

дети подвергаются насилию везде – дома, в школе, на улице. но самое страшное то, что жестоким формам насилия дети подвергаются именно дома, и насилие это исходит от самых близких родственников – от тех, кто должен оберегать и защищать ребенка. в случае выявления фактов на-силия в семье, родственники чаще всего стараются это скрыть, чтобы «не позорить семью». соседи, которые слышат, как издеваются над ребенком, в большинстве случаев молчат, мотивируя это тем, что «там своя семья, пусть сами разбираются». общество в целом заняло позицию «моя хата с краю», а государство, которое должно обеспечить защиту и предотвра-тить насилие, работает не системно, а фрагментарно.

новый, 2015 год, начался всплеском сообщений в сми о фактах же-стокого насилия в отношении детей. только за январь 2015 года в сто-личную детскую больницу ¹ 3 привезли пятерых детей, пострадавших от сексуаль ного насилия, возраст которых составил от 2-х до 8-и лет. и это всего лишь за 1 месяц! а за 12 месяцев 2014 года в больницу поступило 7 детей с аналогичными случаями. отметим, что 90 % всех насильственных действий происходит со стороны родственников или родных, находящих-ся в состоянии алкогольного опьянения1. возраст пострадавших детей вызывает ужас и недоумение – от 2-х лет и выше, и это только по случаям сексуального насилия.

очень часто граждане кыргызской республики и, в целом, государ-ственные институты в силу различных факторов, например, менталитета,

1 в январе 2015 года от сексуального насилия пострадали 5 детей. доступно на сайте http://zdorovie.akipress.org/news:19379.


н. ШиПП

традиций, неосведомленности, не обладают достаточным пониманием форм насилия над детьми. в сознании населения сложился стереотип, что насилие связывается только с причинением физического или сексуаль-ного вреда. в то время как договорные органы оон по правам человека понимают насилие гораздо шире, и это необходимо обсуждать на уровне государства. всплеск насилия в отношении детей, зафиксированный в на-чале 2015 года, указывает на недостатки не только в части определения форм насилия, но и в целом в государственной политике выявления, фиксации и защиты детей от насилия.

комитет оон по правам ребенка вынес замечание общего порядка ¹ 13 «право ребенка на свободу от всех форм насилия». в соответствии с п. 4 этого документа комитет определяет насилие как все формы физи-ческого или психологического насилия, оскорбления или злоупотребле-ния, отсутствие заботы или небрежного обращения, грубого обращения или эксплуатации, включая сексуальное злоупотребление1. при этом, комитет придерживается позиции, что все, даже самые легкие формы насилия в отношении детей, являются неприемлемыми2. однако частота, степень вреда и намерение нанести вред не входят в определение насилия. кроме того, комитет в своем документе определяет неокончательный перечень форм насилия:

�� отсутствие заботы или небрежное обращение;

�� психологическое насилие;

�� физическое насилие;

�� телесные наказания;

�� половое принуждение и эксплуатация;

�� пытки и бесчеловечное или унижающее достоинство обращение или наказание;

�� насилие между детьми;

�� причинение себе вреда;

�� вредная практика;

�� насилие в средствах массовой информации;

�� насилие через средства информации и связи;

�� институциональные и системные нарушения прав ребенка3.

1 комитет оон по правам ребенка. замечание общего порядка ¹ 13. право ребенка на свободу от всех форм насилия, CRC/C/GC/13, 18 апреля 2011 года. доступно на сайте http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRC%2fC%2fGC%2f13&Lang=ru

2 там же, п. 17.3 там же, п. п. 19-32.


р а з д е л 3

национальное законодательство определяет понятие «насилие над ре-бенком», а именно, «жестокое обращение с ребенком (насилие)» как любые действия по отношению к ребенку, нарушающие или ставящие под угрозу его физическое или психическое развитие1. в законодательстве даются определения отдельных видов насилия и привлечения к ответственности за действия насильственного характера. но их формулировки не совсем верны и достаточны, не охватывают весь смысл признаков, определений форм насилия, выработанных комитетом оон по правам ребенка.

Таблица 1. Формы насилия, связанного с отсутствием заботы и небрежного отношения

Законодательство Кыргызской Республики

Замечания Комитета ООН по правам ребенка ¹ 13

Уголовная и административная ответственность наступает за:

Определение форм насилия

�� неисполнение или ненад-лежащее исполнение обя-занностей по воспитанию несовершеннолетнего ро-дителем или иным лицом, на которое возложены эти обязанности, а равно пе-дагогом или другим работ-ником образовательного, воспитательного, лечебно-го либо иного учреждения, обязанного осуществлять надзор за несовершенно-летним, если это деяние сое динено с жестоким об-ращением с несовершенно-летним (ст. 161 уголовного кодекса кр (далее – ук кр));

отсутствие заботы означает неспособ-ность удовлетворять физические и пси-хологические потребности детей, обе-регать их от опасности или получать медицинское обслуживание, регистра-цию при рождении или другие виды обслуживания, в то время как лица, ответственные за заботу о детях, имеют средства, знания и доступ к соответ-ствующим видам обслуживания. к ним относятся:

а) отсутствие физической заботы: отсут-ствие защиты ребенка от вреда, включая отсутствие надзора или необеспечение ребенка предметами первой необходи-мости, такими как достаточное питание, жилье, одежда и базовый медицинский уход;

1 кодекс кр о детях, ст. 5.


н. ШиПП

�� злостное уклонение родите-лей от уплаты по решению суда или постановлению су-дьи средств на содержание несовершеннолетних либо совершеннолетних, но не-трудоспособных и нуждаю-щихся в материальной по-мощи детей (ст. 162 ук кр);

�� неисполнение или ненад-лежащее исполнение обя-занностей по воспитанию и обучению несовершен-нолетнего (подростка) ро-дителем или иным лицом, на которое возложены эти обязанности, а равно пе-дагогом или другим работ-ником образовательного, воспитательного, лечебно-го либо иного учреждения, обязанного осуществлять надзор за несовершенно-летним (ст. 65 ук кр).

b) отсутствие психологической или эмо-циональной заботы: включая неоказание какой-либо эмоциональной поддержки и отсутствие проявлений любви, хрони-ческий недостаток внимания по отно-шению к ребенку, ситуация, при которой лица, отвечающие за уход, «психологи-чески отсутствуют», не обращая внима-ния на те намеки и сигналы, которые подают маленькие дети, и проявления насилия со стороны близкого партнера, а также злоупотребление наркотиками или алкоголем;

с) отсутствие заботы в отношении фи-зического или психического здоровья: непредоставление базового медицин-ского ухода;

d) отсутствие заботы с точки зрения обра зования: несоблюдение законов, требующих от лиц, отвечающих за уход, обеспечивать образование своих детей посредством посещения детьми школы или иным образом.

данные таблицы 1 наглядно свидетельствуют о различии в понима-нии насилия на национальном и международном уровне. национальное законодательство не детализирует конкретные действия, которые приво-дят к насилию, а включает общие формулировки в диспозитивной части нормы. при этом, лица, принимающие решения, обладают дискрецион-ными полномочиями и могут по своему усмотрению давать юридическую оценку действиям, что влияет на продвижение дела по стадиям уголовного и административного производства. в связи с этим, предлагается провести анализ национального законодательства на соответствие его междуна-родным нормам и стандартам определения форм насилия над детьми. в кыргызстане отсутствует специальная государственная программа, концепция или стратегия по профилактике, защите и превентивных ме-рах по искоренению насилия в отношении детей. данная проблема рас-сматривалась в различных государственных документах в рамках других смежных вопросов. на сегодняшний день действуют:


р а з д е л 3

�� государственная программа по развитию юстиции для детей в кыр-гызской республике на 2014-2018 годы1;

�� программа развития социальной защиты населения кыргызской республики на 2015-2017 годы2;

�� национальная стратегия кыргызской республики по достижению гендерного равенства до 2020 года3.

вышеуказанные документы напрямую затрагивают вопросы защиты детей от насилия. на данный момент на сайте министерства социаль-ного развития кр размещен проект постановления правительства кр об утверждении плана мероприятий по искоренению жестокого обращения и насилия в отношении детей на 2015-2017 годы.

действующие документы кыргызской республики охватывают воп-росы защиты детей от насилия, однако проблемы профилактики насилия не могут рассматриваться отдельно от проблем социальной защиты семей и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. вопросы государ-ственного регулирования защиты детей должны быть комплексными, не противоречить и дополнять друг друга в целях достижения наилучших интересов ребенка. в связи с этим, необходимо интегрировать дополни-тельные мероприятия в уже принятые государственную программу по раз-витию юстиции для детей в кыргызской республике на 2014-2018 годы, программу развития социальной защиты населения на 2015-2017 годы и национальную стратегию кыргызской республики по достижению гендерного равенства до 2020 года.

Еще одной существенной проблемой является отсутствие постоян-но действующего координационного института, определяющего госу-дарственную политику в части защиты детей от насилия. в настоящее время действуют два координационных органа: координационный со-вет по социальной защите при правительстве кр и межведомственный координационный совет по ювенальной юстиции при правительстве кр. тем не менее, согласно положениям об этих координационных советах, вопросы защиты от насилия не входят в их прямые задачи, что требует внесения необходимых дополнений и изменений в данные документы.

многие формы насилия в отношении детей не включены в государ-ственную национальную статистику, за исключением фактов уголовных преступлений. некоторые государственные органы ведут статистику от-дельных форм насилия в отношении детей, в частности учет детей, в от-

1 утверждена постановлением жогорку кенеша кр от 16 октября 2014 года ¹ 4390-V.

2 утверждена постановлением правительства кр от 27 февраля 2015 года ¹ 85.3 утверждена постановлением правительства кр от 27 июня 2012 года ¹ 443.


н. ШиПП

ношении которых были совершены преступления, связанные с семейным насилием.

отметим, что данные, которые публикуются, отражают лишь верхушку айсберга, не раскрывая реальной ситуации с насилием в отношении детей. официальные статистические данные демонстрируют следующие цифры.

1500

1200

900

600

300

0

12341334

1145

909

2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.

Диаграмма 1. Динамика преступлений в отношении детей в Кыргызской Республике1

отметим, что число преступлений против половой неприкосновен-ности и свободы детей в 2014 году2 по сравнению с 2011 годом3 увели-чилось на 83 %.

международные организации проводят разовые исследования по проб лемам насилия в кыргызстане, однако регулярных независимых ис-следований, которые бы позволяли проследить динамику преступлений по факту насилия над детьми, не проводится.

1 по данным министерства социального развития кр, международной конферен-ции «защита детей, состоящих в конфликте с законом, и детей, подвергшихся насилию и жестокому обращению», проведенной депутатами жогорку кенеша кр совместно с ЮнисЕФ при финансовой поддержке посольства великобри-тании в кыргызской республике 27 марта 2015 года, г. бишкек.

2 «с 2006 года в результате насилия погибли 92 ребенка», – министр социального развития кр к. базарбаев. доступно на сайте http://kg.akipress.org/news:609897

3 ответ министерства внутренних дел кр ¹ 11/1829 от 19 ноября 2012 года на запрос объединения юридических лиц «ассоциация нко по продвижению прав и интересов детей в кыргызской республике».


р а з д е л 3

по данным ЮнисЕФ, в кыргызстане 72,7 % детей подвергаются насилию в семье и 83 % детей подвергаются насилию в школе. данные ЮнисЕФ указывают на то, что в кыргызстане многие родители призна-ют умеренное и тяжелое физическое насилие как нормальный способ приучения к дисциплине, и называют применение телесных наказаний традиционными и эффективными способами воспитания детей. из 2132 опрошенных детей 51 % сталкивались с устными оскорблениями, 38,7 % – с психологическим насилием, 36,6 % подвергались физическому, а 1,6% – сексуальному насилию. во всех случаях насилие совершали члены семьи1.

2011 г.

2014 г.

Диаграмма 2. Количество преступлений против половой неприкосновенности детей2

данные о сексуальных преступлениях в отношении детей министер-ство социального развития кр озвучило на совещании правительства кр по вопросу выработки мер по искоренению насилия в отношении

1 жестокое обращение с детьми и пренебрежение их нуждами в семье в кыргыз-ской республике. ЮнисЕФ. – бишкек, 2010. – с. 9.

2 по данным министерства социального развития кр, заседания правительства кр по искоренению насилия в отношении детей от 27 января 2015 года и обще-ственных слушаний специального доклада акыйкатчы (омбудсмена) кр на тему: «борьба с насилием в отношении детей» от 31 марта 2015 года, г. бишкек.


н. ШиПП

детей, проводившемся 27 января 2015 года. в феврале 2015 года началь-ник главного управления общественной безопасности министерства внутренних дел кр сообщил, что в 2014 году зарегистрировано 66 фактов сексуального насилия в отношении детей. Эти данные отличаются от тех, которые были озвучены в ходе заседания.

так, по данным министерства здравоохранения кр, за 2014 год врачи обследовали 155 детей с признаками насилия различного характера, при этом, в организации здравоохранения первичной медико-санитарной помощи обратились родители 77 детей с признаками насилия, а в стацио-нары – 78. сексуальному насилию подверглись 29 детей1.

согласно информации министерства социального развития кр, в 2014 году зафиксировано 140 случаев сексуального насилия в отноше-нии детей. а министерство здравоохранения кр говорит о 29 случаях. возникает вопрос, а что, родители оставшихся 111 детей в медицинские учреждения не обращались? а если обращались, то почему нет данных о проведении медицинских освидетельствований, медико-биологических, психолого-психиатрических экспертиз? согласно ст. ст. 100, 102 кодекса кр о детях дети, подвергшиеся насилию, должны обязательно проходить медицинский осмотр, необходимые экспертизы. Это задача государства, причем не важно, какой из государственных органов первым выявил факт насилия над ребенком.

очевидно, что официальные данные не отражают всего масштаба распространенности насилия в отношении детей в нашей стране, не-обходимо разработать и принять механизмы фиксации фактов насилия над детьми, с обязательным делением на формы насилия, а также ввести их как объект государственной статистики2. более точные данные о рас-пространенности насилия в отношении детей могут быть зафиксированы только в том случае, если будут действовать комплексные, своевременные, упреждающие механизмы его выявления.

в национальном законодательстве по состоянию на начало 2015 года отсутствуют единые механизмы выявления и социальной поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в том числе детей, подвергшихся насилию. каждый орган действует согласно своим нор-мативным правовым актам, которые между собой не сгармонизированы.

1 доступно на сайте http://ru.sputnik.kg/society/20150219/1014414318.html# ixzz3SFqKgH1F

2 государственная статистика – централизованная система сбора, обработки, анализа, распространения, хранения, защиты и использования статистической информации (ст. 1 закона кр «о государственной статистике» от 26 марта 2007 года ¹ 40).


р а з д е л 3

на сегодняшний день разработан проект положения о порядке выявления и социальной поддержки детей и семей, находящихся в трудной жизнен-ной ситуации, которое утверждено приказом министерства социального развития кр от 26 сентября 2013 года ¹ 818, но до сих пор не утверждено правительством кр (в соответствии с приказом министерства социально-го развития кр планировалось пилотирование норм данного положения с 1 ноября 2013 года по 1 февраля 2014 года). данный проект положения устанавливает особенности выявления и социального сопровождением детей-жертв насилия.

в кыргызстане отсутствует и единое понимание механизмов коор-динации системы защиты детей от насилия, в том числе, нет органа, ответственного за координацию. в соответствии с кодексом кр о детях основными органами, отвечающим за координацию системы защиты детей, являются органы местной государственной администрации, а со-гласно закону кр «о социально-правовой защите от насилия в семье» от 25 марта 2003 года ¹ 62 такую координацию осуществляют органы прокуратуры. в соответствии с законом кр «о профилактике правона-рушений в кыргызской республике» от 25 июня 2005 года ¹ 82 ответ-ственными органами за общую профилактику правонарушений являются общественные профилактические центры при органах внутренних дел. необходимо четко регламентировать в едином нормативном правовом акте механизмы координации вопросов профилактики и защиты детей от насилия, установив конкретные процедуры взаимодействия. в качестве основы этого координационного механизма следует использовать систе-му государственной защиты детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

родители, лица их заменяющие, органы и образовательные учреж-дения, их сотрудники, на которых возложены функции по воспитанию детей, сотрудники медицинских и иных учреждений в случае наличия (обнаружения) у ребенка признаков насилия обязаны сообщить об этом в правоохранительные органы и в территориальное подразделение упол-номоченного органа по защите детей для принятия соответствующих мер. лица, сокрывшие факт причинения насилия ребенку, несут установленную законодательством ответственность1. в то же время, законодательство не предусматривает четко установленной ответственности за не сообще-ние фактов насилия над детьми. в уголовный кодекс кр необходимо вне-сти соответствующие изменения, направленные на полную криминализа-цию фактов укрывательства насилия, совершенного в отношении детей. аналогичные нормы следует внести в кодекс кр об административной ответственности.

1 кодекс кр о детях, ст. 99.


н. ШиПП

полномочия представлять интересы ребенка на стадии следствия и в суде есть у прокуратуры, а также у территориальных подразделений по защите детей, но только в том случае, если у ребенка нет родителей. необходимо внести изменения в уголовно-процессуальный кодекс кр, с тем чтобы территориальные подразделения по защите детей являлись постоянными участниками уголовного процесса. необходимо предусмот-реть обязательную бесплатную государственную юридическую помощь детям, подвергшимся насилию.

методы работы с детьми-жертвами преступлений или детьми-свиде-телями, применяемые государственными органами, не предусматривают каких-либо специфических подходов к детям. часто ребенок, являющийся жертвой, испытывает повторную виктимизацию в ходе проведения рас-следования. допросы и другие формы расследования проводятся непод-готовленными специалистами, без уважения и учета интересов ребенка. нередко в ходе следствия показания ребенка не рассматриваются всерьез только лишь на основании его возраста, даже если степень зрелости ре-бенка позволяет ему давать ясные и детальные показания. данная ситуация возникает в связи с отсутствием методики для государственных служащих по работе с детьми, подвергшихся насилию. даже в тех случаях, когда ин-тересы ребенка представляет его законный представитель, дети-жертвы преступлений сталкиваются с пренебрежительным и формальным от-ношением государственных органов к решению вопросов относительно их судьбы. на практике органы государственной власти зачастую не при-лагают усилий для того, чтобы оценить краткосрочные и долгосрочные последствия принимаемого решения для судьбы конкретных детей1.

у законных представителей детей в рамках гражданского и уголовного процессуального законодательства есть право прекратить судебное рас-смотрение дела за примирением сторон2. выступать стороной процес-са – представлять интересы ребенка-жертвы преступления, как на стадии следствия, так и в суде – может только его законный представитель. за-конодательством не предусмотрено право ребенка выбирать своего пред-ставителя. нормы закона (п. 4 ст. 397 уголовно-процессуального кодекса кр), устанавливающие процедуры отстранения законного представителя ввиду конфликта интересов на стадии следствия или суда, касаются исклю-чительно вопросов защиты несовершеннолетних, состоящих в конфликте с законом, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступления.

1 альтернативный доклад нпо по соблюдению кыргызской республикой обяза-тельств в соответствии с конвенцией о правах ребенка. – бишкек, 2013. – с. 7.

2 согласно ч.1 ст. 27, п.12 ч. 1 ст. 28, ст. 29 уголовно-процессуального кодекса кр, п. 4-5, ст. 221 гражданского процессуального кодекса кр.


р а з д е л 3

таким образом, в случае если законный представитель ребенка не желает выступать в его защиту или законный представитель является винов ным в совершении преступления в отношении ребенка, доступ ребенка к правовой защите и правосудию фактически отсутствует. даже близкие родственники ребенка, желающие защитить его, но не имеющие официаль ного статуса опекуна или усыновителя, не имеют возможности эффективно выступать в защиту ребенка и представлять его интересы в процессе расследования или на стадии судебного разбирательства. на се-годняшний день нет механизмов отстранения законных представителей детей жертв-преступлений (правонарушений) от участия в следственных действиях или в судебных разбирательствах. тем самым, с одной стороны, законодательство позволяет виновным лицам избежать ответственности и рассмотрения дела по существу, и законные представители могут им в этом содействовать, с другой стороны, наблюдается коллизия между нормами уголовно-процессуального кодекса кр и кодекса кр о детях.

срок уголовного производства по фактам насилия в отношении де-тей – от 1-9 месяцев и более на момент следствия и 1-3 месяца по судебно-му разбирательству1. порядок уголовного производства, предус мотренный гл. 44 уголовно-процессуального кодекса кр, регулирует только дела в от-ношении детей-обвиняемых (подозреваемых). на практике же имеются случаи, когда по различным неоправданным ходатайствам дела по менее тяжким преступлениям в отношении ребенка затягивались на 3-4 года, а по тяжким итого больше2.

в соответствии с кодексом кр о детях помимо вышеназванных мер по защите детей от насилия, должны быть внесены изменения и допол-нения в законы и подзаконные акты кыргызской республики в части судебных механизмов защиты детей-жертв насилия, с обязательным уве-домлением уполномоченного органа по защите детей о принятых мерах3.

между тем в гражданском процессуальном кодексе кр отсутствуют нормы, регламентирующие порядок судебной защиты детей. уголовно-процессуальный кодекс кр (п. 4 ч. 2. ст. 32), закон кр «о защите прав свидетелей, потерпевших и иных участников уголовного производства» от 16 августа 2006 года ¹ 170 (ст. 6) предусматривают обеспечение мер государственной безопасности потерпевших и свидетелей, однако не про-писаны меры обеспечения безопасности, специфичные для детей, про-писанные в кодексе кр о детях, в частности, взыскание судебных расходов

1 уголовно-процессуальный кодекс кр, ст. ст. 166, 252. 2 по информации старшего юриста оФ правовая клиника «адилет» Э. ирискул-

бекова.3 кодекс кр о детях, ч. 1 ст. 98.


н. ШиПП

с виновного лица по защите детей-жертв насилия в рамках уголовного дела (ч. 2 ст. 98).

в соответствии со ст. 146 уголовно-процессуального кодекса кр пред-усмотрен перечень процессуальных издержек, которые взыскиваются с осужденного лица (в том числе, за причинение насилия в отношении ребенка). однако в перечень не входит возмещение расходов по судеб-ной и иной (государственной) защите ребенка, подвергшегося насилию.

в соответствии с п. 57 правил производства судебно-медицинских экспертиз в кыргызской республике1 «продолжительность экспертиз не должна превышать одного месяца со дня получения всех необходи-мых материалов». при этом, по отдельным видам экспертиз, таким как комиссионная, повторная, комплексная, устанавливаются сроки до 2-х месяцев. в то же время, в кодексе кр о детях определены совсем другие сроки: срок проведения экспертиз и иных действий по установлению фактов насилия – до 10-ти календарных дней (ч. 3 ст. 102).

таким образом, необходимо сгармонизировать между собой законы кыргызской республики, регулирующие отношения, связанные с защитой детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, систему профилакти-ки семейного насилия, систему профилактики правонарушений и систему государственной защиты участников уголовного судопроизводства.

дети кыргызстана так и будут оставаться самыми уязвимыми, их будут насиловать, убивать до тех пор, пока все общество будет молчать, а го-сударство не будет способно принять адекватные меры профилактики, реагирования на эти страшные преступления, не создаст эффективной системы реабилитации детей, подвергшихся насилию. мерами постреа-гирования, которые традиционно применяются государственными чиновниками, ничего не исправишь. должна вестись системная работа, направленная на защиту детей страны, которые сегодня в опасности.



1. внести изменения и дополнения в закон кр «о гарантированной госу-дарством юридической помощи» от 17 июля 2009 года ¹ 227 в части обеспечения бесплатной юридической помощи (консультаций, сопро-вождения, представительства) детям, подвергшимся насилию.

2. внести изменения и дополнения в уголовный кодекс кр, кодекс кр об административной ответственности, закрепив в них меры ответствен-

1 утверждены постановлением правительства кр от 12 января 2012 года ¹ 33.


р а з д е л 3

ности за не сообщение о фактах насилия в отношении детей в органы внутренних дел и уполномоченный орган по защите детей.

3. внести изменения и дополнения в уголовно-процессуальный кодекс кр в части:

�� соблюдения права потерпевшего ребенка выбирать законного пред ставителя (общественного защитника) для участия в интересах ребенка на всех стадиях уголовного процесса в случае, когда за-конные представители ребенка являются нарушителями его прав, не заинтересованы в защите его прав или не имеют фактической возможности обеспечить его своевременную защиту;

�� исключения нормы, позволяющей лицам, виновным в причинении насилия над ребенком, примириться с потерпевшим ребенком и, как следствие, прекратить уголовное дело (как минимум по пре-ступлениям сексуального характера);

�� закрепить обязательное участие уполномоченного органа по за-щите детей в качестве защитника ребенка в уголовном процессе по делам совершения насилия в отношении ребенка.

4. внести в кодекс кр о детях определение всех форм насилия в отно-шении детей и предусмотреть в законе кр «об основах социального обслуживания населения в кыргызской республике» от 19 декабря 2001 года ¹ 111, законе кр «о государственных пособиях в кыр-гызской республике» от 27 января 2014 года ¹ 18 меры адекватной социальной поддержки семьям, находящимся в группе риска (мало-обеспеченным семьям), которые включают такие услуги помощи се-мье как: трудоустройство родителей, социальные пособия и пособия по малообеспеченности не ниже прожиточного минимума, услуги реабилитации и реинтеграции, курсы для родителей по методам не-насильственного воспитания.


1. внести в положение о координационном совете по социальной за-щите при правительстве кыргызской республики, положение о меж-ведомственном координационном совете по ювенальной юстиции при правительстве кыргызской республики задачи по решению вопросов, связанных с защитой детей от насилия.

2. включить в государственную программу по развитию юстиции для детей в кыргызской республике на 2014-2018 годы, программу развития социальной защиты населения кыргызской республики на 2015-2017 годы и национальную стратегию кыргызской респуб-лики по достижению гендерного равенства до 2020 года план меро-


н. ШиПП

приятий по развитию системы защиты детей от насилия и жестокого обращения, включающий:

�� разработку и утверждение механизма координации мер государ-ственной системы по выявлению, защите и профилактике насилия в отношении детей (возложив ответственность на Министерство социального развития КР, Министерство здравоохранения КР, Министерство образования и науки КР, Министерство внутренних дел КР);

�� разработку и утверждение механизмов взаимодействия системы защиты детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, си-стемы профилактики семейного насилия, системы профилактики правонарушений и системы государственной защиты участников уголовного судопроизводства (возложив ответственность на Министерство социального развития КР, Министерство здравоохранения КР, Министерство образования и науки КР, Министерство внутренних дел КР);

�� внедрение международных стандартов, в том числе руководящих принципов оон, касающихся правосудия в вопросах, связанных с участием детей-жертв и свидетелей преступлений (возложив от-ветственность на Министерство социального развития КР, Министерство здравоохранения КР, Министерство образования и науки КР, Министерство внутренних дел КР);

�� внедрение системы профессиональной подготовки сотрудников социальной защиты населения, органов внутренних дел, учрежде-ний образования и здравоохранения, а также интернатных учреж-дений и учреждений закрытого типа (возложив ответственность на Министерство социального развития КР, Министерство здравоохранения КР, Министерство образования и науки КР, Министерство внутренних дел КР);

�� приведение нормативных правовых актов в соответствие с кодек-сом кр о детях, законом кр «о защите прав свидетелей, потерпев-ших и иных участников уголовного судопроизводства» и законом кр «о социально-правовой защите от насилия в семье» (возложив ответственность на Министерство юстиции КР, Министерство внутренних дел КР);

�� открытие приютов совместного временного пребывания родителя и детей, подвергшихся насилию, для реабилитации и получения психологической помощи (возложив ответственность на Министерство социального развития КР, Министерство здравоохранения КР, Министерство образования и науки КР);

�� проведение постоянной информационно-просветительной работы среди детей и подростков в образовательных организациях рес-


р а з д е л 3

публики о недопустимости насилия и жестокого обращения (воз-ложив ответственность на Министерство образования и науки КР, Министерство труда, занятости и молодежи КР);

�� проведение среди населения информационных кампаний о не-прием лемости насилия в отношении детей (возложив ответ-ственность на Министерство культуры, информации и туризма КР);

�� пересмотр единой государственной статистики в части фиксации всех форм насилия в отношении детей (возложив ответственность на Министерство внутренних дел КР, Министерство здравоохранения КР, Национальный статистический комитет КР, Министерство социального развития КР).

Государственному агентству по делам местного самоуправления и межэтнических отношений при Правительстве Кыргызской Республики

1. рекомендовать органам местного самоуправления предусматривать в местных бюджетах статьи расходов на создание и содержание от-делов по защите детей; формировать и размещать муниципальный со-циальный заказ по проектам защиты детей от насилия, реабилитации детей-жертв насилия и профилактики насилия в отношении детей.


1. провести прокурорский надзор расследования уголовных дел и дел по административным правонарушениям, связанным с насилием в от-ношении детей, за период 2013-2015 гг.

Общественной телерадиокорпорации

1. выделять теле-, радиоэфир на регулярной основе для совместных с министерством социального развития кр, министерством образо-вания и науки кр, министерством культуры, информации и туризма кр, министерством здравоохранения кр, министерством внутренних дел кр и нко программ, теле-, радиопередач о недопустимости на-силия в отношении детей, о формах насилия, о недопустимости за-малчивания фактов насилия и неприемлемых методах родительского воспитания.

Международным организациям

1. проводить регулярные независимые исследования уровня и причин всех форм насилия в отношении детей в кыргызской республике.


Б. БарыктаБасова

Б. Барыктабасова,консультант Министерства

здравоохранения КР по вопросам доказательной медицины и разработке клинических

стандартов, руководств и протоколов, кандидат медицинских наук

коррупционные риски и мошенничество в здравоохранении (на примере сферы лекарственного обращения)

всемирная организация здравоохранения (далее – воз) указывает на внушительные масштабы мошенничества в сфере здравоохранения во всем мире1. по последним оценкам воз ежегодные глобальные расхо-ды на здравоохранение составляют около 5,7 триллионов долларов сШа. каждый год 7,29 % из этой суммы (около 415 млрд долларов сШа) не ис-пользуются по назначению из-за мошенничества и коррупции. ни одна страна не является исключением. «коррупция в медицине – это мировая проблема, которая стоит перед странами как с высоким, так и с низким уровнем дохода, и ни одна страна не должна испытывать неловкости при ее обсуждении», – заявил директор воз, д-р Ханс Хогерзейл2.

ситуация, когда болезнь становится незаконным источником доходов, увеличивая тем самым бремя болезни, наблюдается в каждой системе здравоохранения, какой бы она не была – государственной или частной. по данным воз ежегодные убытки из-за коррупции и мошенничества в сфере здравоохранения измеряются сотнями миллиардов долларов, которые можно было бы потратить на медицинскую помощь пациентам. Эксперты в области борьбы с мошенничеством соглашаются с тем, что мошенников объединяют общие мотивы – желание получить больше денег и уверенность в том, что им все сойдет с рук.

здравоохранение, как сектор экономики, в действительности ничем не отличается от других секторов, а потому основные формы поведения

1 доступно на сайте http //www.who.int/bulletin/volumes/89/12/11021211/ru/index.html

2 доступно на сайте http://www.who.int/mediacentre/news/notes/2006/np31/ru/


р а з д е л 3

людей остаются теми же. уникальной особенностью сферы здравоохране-ния является редко принимаемая во внимание специфика данной отрасли, когда наблюдается значительный дисбаланс распределения объек тивной медицинской информации между поставщиком (медицинским работ-ником) и потребителем (пациентом). иными словами, в отношениях «врач – пациент» врач всегда знает намного больше, чем пациент, что открывает первому возможности для манипуляций и злоупотреблений. отношения «врач – пациент» имеют патерналистский характер. неза-висимо от местонахождения (город, село), достатка (богатый, бедный), происхождения, статуса, пола и возраста, любой пациент в реальности остается бесправным, беспомощным, несведущим, с высоким риском быть обманутым лечащим врачом, для которого корыстные интересы/прибыль могут иметь большее значение, чем сама медицинская помощь и исход болезни. воз установила, что коррупция в сфере здравоохранения проис-ходит через взяточничество, воровство, дезинформацию с целью личной выгоды, а также в виде «бытовой коррупции в низах», бюрократической и политической коррупции в высших органах власти.

согласно прогнозам экспертов в странах, переживающих экономиче-ский кризис и/или имеющих ограниченные ресурсы, системам здраво-охранения, обеспечивающим 70-80 % здравоохранительных и медицин-ских услуг, в течение ближайших лет угрожает снижение качества услуг, дефицит ресурсов и др. кроме того, цены на лекарственные средства растут, больницы закупают их у одних и тех же компаний по разным ценам, фармацевтические компании предлагают стимулы врачам, чтобы они назначали именно их препараты, и врачи часто назначают лекар-ственные средства по торговым, а не по патентованным названиям. со-гласно последним оценкам воз до 25 % приобретаемых лекарств могут являться объектами мошенничества, подкупа и другой коррупционной практики1. в странах со слабой регуляторной системой такой риск воз-растает до 60-80 %.

известно, что абсолютно безвредных лекарств не существует. лекар-ственные препараты, кроме лечебного действия, как правило, обладают побочными эффектами, о возможности проявления которых должны предупреждать врачи. существуют опасные побочные эффекты, которые увеличивают риск развития смертности. по данным Центра по контролю и профилактике болезней сШа (Centers for Disease Control and Prevention/CDC) смертность от побочных реакций на лекарства стоит в мире на 5-м месте после сердечно-сосудистых, онкологических, бронхолегочных

1 доступно на сайте http://www.who.int/mediacentre/news/notes/2006/np31/ru/



заболеваний и травматизма1. до трети больных в разных странах госпи-тализируют именно вследствие нежелательных побочных реакций на ле-карства. к примеру, в сШа таких пациентов – миллионы, причем сотни тысяч из них погибают. Экономические потери от побочных эффектов по причине употребления лекарств и затраты на их лечение в америке ежегодно исчисляются в 177 млрд долларов, что сопоставимо с бюджетом на лечение сердечно-сосудистых заболеваний. увы, пока степень риска препарата для каждого больного можно определить лишь приблизительно, препарат, используемый в полной мере, пребывает на фармрынке и жиз-ненный путь его может быть неопределенно долгим.

к сожалению, во многих странах, включая кыргызстан, до сих пор нет статистики по побочным эффектам, обусловленным приемом лекарствен-ных препаратов, т. к. они регистрируются лишь в единичных случаях. но это не означает, что они не встречаются. причина сложности их выявле-ния заключается в полипрагмазии (когда назначается большое количество лекарств одновременно и эффект каждого в отдельности определить нет возможности), недостаточности испытаний и отсутствии должной информации для населения и врачей. утаивание производителями ин-формации о побочных эффектах является преступным и недопустимым в медицинской практике.

кроме того, нужно отметить, что необоснованное применение ле-карственных препаратов, прописываемых врачом, по забывчивости или умышленно, также может иметь тяжелые последствия для здоро-вья пациен та и стать причиной дополнительных расходов со стороны государства. по результатам исследования IMS Health, неправильное применение медикаментов является причиной 200 000 смертей и 8 % расходов на здравоохранение в Ес (125 млрд евро). например, испания по этой причине теряет ежегодно 11,25 млрд евро. всего во Франции ежегодно на неправильное применение препаратов и нерациональное расходование бюджетных средств тратится более 10 млрд евро2. дру-гими словами, лекарство может стать проблемой не из-за присущего ему фармакологического риска, а в результате того, как оно назначается и применяется. в неправильных руках и в неправильное время даже эф-фективное лекарство, прошедшее самый тщательный контроль качества, превращается из спасительного средства в угрозу для жизни. Широкомас-штабное неправильное использование лекарств – неизбежный результат ситуации, когда фармакологический рынок засорен неэффективными,

1 доступно на сайте http://zdorovie.akipress.org/news:188362 Никулина Д. неправильный прием лекарств ежегодно обходится испании

в 11 млрд евро. доступно на сайте http://vademec.ru/news/detail6518.html


р а з д е л 3

неподходящими, нерациональными, бесполезными или неоправданно до-рогими медикаментами. в некоторых случаях последствия могут затронуть не одного пациента или группу пациентов, а охватить весь мир. лучший пример тому – неправильное использование антибиотиков, в результате чего у многих бактерий в настоящее время вырабатывается устойчивость к более дешевым и безопасным лекарствам. исследователи отмечают, что устойчивость к противомикробным средствам стала глобальной проб-лемой, серьезно влияющей не только на медико-санитарную помощь в развитых и развивающихся странах, но и наносящей колоссальный экономический урон, способный привести к финансовой катастрофе. на всемирном экономическом форуме 2013 года эксперты утверждали «что наибольший риск для здоровья человечества исходит от устойчивых к антибиотикам бактерий»1.

серьезной угрозой для здоровья людей и вызовом для правительств и регуляторных органов становится проблема фальсифицированных сур-рогатных лекарств. «гораздо проще произвести контрафактные медика-менты, чем, например, килограмм кокаина. и не только с технологической точки зрения – с точки зрения юридических последствий также», – отме-тил глава Центрального бюро по борьбе за здоровье и против загрязнения окружающей среды бруно манан2. в результате широких международных операций, организуемых интерполом, ежегодно изымаются поддельные медикаменты, стоимость которых оценивается в десятки миллионов дол-ларов3. в 2013 году одна из операций («пангея») была проведена одно-моментно в 150 странах на шести континентах. в итоге, из незаконного оборота изъяли около 10 млн потенциально опасных медикаментов об-щей стоимостью более 41 млн долларов. Это в 4 раза больше, чем в ходе подобной операции в 2012 году. как правило, сайты, которые торгуют контрафактом на территории стран со слабой регуляторной системой, регистрируются за рубежом. подобные махинации совершаются намерен-но, с целью запутать правоохранительные органы и представляют собой часть мировых коррупционных схем распространения «неправомочных» препаратов. количество контрафактных лекарств растет с каждым годом. например, если во Франции в 2012 году конфисковали 800 тыс. нека-

1 Global risks 2013, 8 edition, Insight report of Institution of the risk response Network, World economic forum 2013. доступно на сайте http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalRisks_Report_2013.pdf

2 доступно на сайте http://www.1tv.ru/news/health/2362723 Pharmaceutical crime, COM/FS/2012-01/DCO-04. доступно на сайте www.interpol.

int



чественных медицинских препаратов, то за 2013 год – уже 1 млн 900 тыс. среди подделок, обнаруженных на таможне в одном из международных аэропортов, – лекарства для детей, беременных, онкологические пре-параты, антибиотики, иммуномодуляторы, обез боливающие препараты, средства для повышения потенции, антималярийные препараты, анабо-лические сте роиды для наращивания мышечной массы, биологически активные добавки, средства для похудения и другие лекарственные сред-ства, традиционно пользующиеся большим спросом.

по официальным оценкам росздравнадзора каждая десятая упаковка таблеток в россии – подделка1. по неофициальным данным, эта цифра еще больше – каждая вторая таблетка.

в больницы подделки попадают просто: сговор с чиновниками, низкая закупочная цена, выигранный тендер. сейчас при поступлении лекарственных средств в государственных учреждениях контроль каче-ства не осуществляется. причина в том, что медицинские учреждения при закупке «не обязаны проводить проверку», качество подтверждает уполномоченный за осуществление фармнадзора государственный орган и поставщик. то есть тот самый поставщик, который подделками и зани-мается. только за 2012 год полицейские в российской Федерации закрыли 12 подпольных предприятий: станки, принтеры, упаковочные коробки, пустые капсулы, сырье – чаще это мел, крахмал, сахар, мука. однако конт-ра фактное лекарство может содержать и токсичные смеси, употребление которых грозит даже комой. в криминальном фармсекторе все поставлено на поток. войти на рынок несложно. изготовители считают миллионы. сколько человек пострадало от подобных действий, подсчитать трудно. обычно пациент, если ему не помогают лекарства, жалуется врачу, и тот назначает ему другие таблетки. вред здоровью от суррогата остается не-выявленным, а вина мошенников – недоказанной. по этой же причине подозреваемых в преступлении производителей и распространителей фальшивок судят не за причинение вреда здоровью и не за убийство, а чаще – как мошенников. наказание минимальное, несоизмеримое с ущербом, и поставщикам оно грозит малыми издержками.

к примеру, в сШа дистрибьюторских компаний около 40, а в европей-ских странах их не более десятка. однако в кыргызстане более 200 дис-трибьюторских компаний. через это огромное количество посредников лекарства в нашей стране поступают от производителя в аптеки. и если кто-то из таких дистрибьюторов, чтобы заработать, закупит фальшивку, то по поддельным документам вместе с остальным товаром может по-

1 доступно на сайте http://www.1tv.ru/news/health/235851


р а з д е л 3

ставить его не в одну, а сразу в несколько аптек, с которыми работает. с виду отличить от оригинала подделку сложно. Юристы советуют при покупке спрашивать сертификат качества, который потребитель может потребовать по закону. правда, добиться, чтобы его предъявили в аптеке, практически невозможно даже сотрудникам уполномоченных органов, например министерства здравоохранения кр. при этом, чтобы проверить аптеку, надзорные органы должны заранее предупредить о своем визите. в среднем, в течение года департамент лекарственного обеспечения и медицинской техники министерства здравоохранения кр проверяет не более 10 % всех аптечных организаций. известно, что с 1990-х годов все аптеки в кыргызстане – частные. поэтому, какой процент поддельных и контрабандных лекарств находится сегодня в более чем 2700 аптеках страны, точно сказать никто не может. подделывают, как показывают исследования, чаще самые ходовые лекарства и даже дорогостоящие – к примеру, косметические или онкологические препараты.

в глобальном масштабе получается, что ни в больнице, ни в аптеке избежать подделок при существующих коррупционных рисках в системе регулирования и управления фармакологическим сектором практически невозможно. однако если регуляторные органы в большинстве стран признают эту проблему как критическую, то в кыргызстане ей уделяется недостаточно внимания.

Описание коррупционных рисков в здравоохранении Кыргызстана1

во исполнение указа президента кр «о мерах по устранению причин политической и системной коррупции в органах власти» от 12 ноября 2013 года уп ¹ 215 была создана рабочая группа независимых экс-пертов для оценки коррупционных рисков в системе здравоохранения. в ходе изучения доступных аналитических отчетов всемирного банка2, информации ресурсных центров по антикоррупционной деятельности,3

1 при написании данного раздела использованы материалы «заключения неза-висимой экспертной группы по изучению коррупционной ситуации и подго-товке антикоррупционных мер для министерства здравоохранения кр и сферы здравоохранения», 2014 г.

2 Lewis M. (2000) Who is paying for health care in Eastern Europe and Central Asia? HumanDevelopment Sector Unit, Europe and Central Asia Region. Washington, DC: World Bank. доступно на сайте http://sec.sec.lt/pages/alfdiskusijos/pages/discuss3/docs/Who+Is+Paying+text.pdf

3 доступно на сайте www.u4.no



материалов рабочих групп1, отчетов комиссий, данных проверки, пред-ставленных правоохранительными органами, экспертная группа пришла к заключению, что антикоррупционные меры в сфере здравоохранения в основном направлены на борьбу с последствиями коррупции. при этом не выявляются факторы, порождающие коррупцию, не отрабатываются подходы, методы и конкретные механизмы борьбы с коррупцией, не выяв-лены конфликты интересов, способствующие коррупции в этой отрасли. поэтому здравоохранение кыргызской республики признано независи-мыми экспертами в значительной степени подверженным коррупции.

как и в большинстве стран мира, независимо от системы и объемов финансирования, общеизвестные коррупционные схемы практически повторяются. однако в кыргызстане существует особенно высокий объек тивный риск коррупции, обусловленный слабостью законодатель-ства и регуляторных систем. так, законом кр «об основах технического регулирования» от 22 мая 2004 года ¹ 67 медицинская помощь была вы-ведена из сферы действия данного закона, однако стандартов оказания медицинских услуг, как клинических, так и организационных, до сих пор не существует и/или они недостаточны и неадекватны. при этом, стандарты периода ссср утратили свою силу и/или морально устарели. в то же время, в самих нормативных правовых актах, регулирующих здра-воохранение и лекарственное обращение в частности, обнаруживается большое количество противоречий и коррупционных рисков.

законодательство кыргызской республики также не охватывает совре-менные формы коррупции в отрасли, такие как лоббирование интересов фармацевтических компаний и производителей медицинских товаров через науку, образование и практику; навязывание пациентам определен-ных лекарственных средств и других медицинских вмешательств, услуг частных клиник и других способов продвижения частных коммерческих интересов, обозначаемых обобщенно как неэтичный маркетинг. роль го-сударства в сфере здравоохранения растет, а вместе с тем увеличивается вероятность того, что расследования нарушений в фармсекторе приведут к значительным финансовым взысканиям. за период с 1996 года фарм-компаниями в разных странах выплачено более 12 млрд штрафов за не-этичный маркетинг и агрессивное продвижение лекарственных средств. однако в нашей стране ни одна компания штрафам не подвергалась ни разу. по данным экспертной группы, агрессивный неэтичный марке-тинг широко распространен в столице и во всех регионах кыргызской

1 доступно на сайте www.usaid.gov


р а з д е л 3

республики, зарождаясь большей частью в научно-академической среде, с постепенным широким охватом всей медицинской практической сфе-ры, что общеизвестно самим врачам, открыто демонстрируется на сайтах фармкомпаний, но до сих пор не поддается учету и контролю со стороны уполномоченных надзорных органов.

особо следует упомянуть о высоком уровне субъективного риска коррупции в здравоохранении, определяемого терпимостью к корруп-ции как в обществе в целом (готовностью платить по умолчанию), так и в профессио нальной научно-медицинской среде, низкими размерами официальной зарплаты/вознаграждений медработников и укоренившей-ся практикой «благодарности» пациентов своим врачам.

по указанным выше причинам коррупционные схемы в кыргыз-стане существуют на всех уровнях отрасли здравоохранения на фоне тра дицион ной корпоративной закрытости, отсутствия механизмов анти -коррупционного анализа и снижения рисков для потребителей медицин-ских услуг, что напрямую отражается на здоровье населения и бюджете здравоохранения.

при этом коррупция в здравоохранении остается латентной. так, по данным министерства внутренних дел кр, в 2013 году было возбуж-дено 31 уголовное дело в сфере здравоохранения, 22 человека привлечены к уголовной ответственности и ущерб составил 32 3794 сома, из которых возмещено всего 31 794 сома.

существуют многолетние устойчивые отраслевые зоны коррупциоген-ных факторов, в большей степени проявляющиеся при предоставлении медицинских услуг населению, при регулировании оказания медицинских услуг и фармацевтической деятельности, при распределении, использова-нии и управлении бюджетными средствами и имуществом, при государ-ственных закупках лекарственных средств (лс), изделий медицинского назначения (имн), медицинской техники (мт) (далее – лс/имн/мт), при проведении кадровой политики и т. д.

результаты работы независимой экспертной группы по изучению кор руп ционной ситуации и подготовке антикоррупционных мер для ми ни стерства здравоохранения кр и сферы здравоохранения позволяют вы делить следующие факторы коррупционных рисков:

1) слабая политика и регуляторная среда;2) отсутствие управленческой информационной системы;3) отсутствие стандартов и четких процедур оказания медицинских

услуг;4) низкая заработная плата медицинских работников.



Коррупционные риски в сфере лекарственного обращения

регистрацию и оборот лекарственных средств (лс) в кыргызстане регламентируют закон кр «о лекарственных средствах» от 30 апреля 2003 года ¹ 91, технический регламент «о безопасности лекарственных средств для медицинского применения»1, постановление правительства кр «об утверждении программы правительства кыргызской республики по развитию сферы обращения лекарственных средств в кыргызской республике на 2014-2020 годы» от 8 июля 2014 года ¹ 376 и другие до-кументы.

в кыргызстане количество зарегистрированных лс растет в геомет-рической прогрессии, и лишь некоторые из них (0,2-0,3 %) получают отказ в регистрации из-за несоответствия требованиям. мизерный уро-вень отказов косвенно свидетельствует о том, что почти любое подан-ное на регистрацию лс может быть зарегистрировано департаментом лекарственного обеспечения и медицинской техники министерства здраво охранения кр. в республике нет централизованной базы данных для врачей и фармацевтов по оригинальным и генерическим лекарствам, в результате чего доступ к объективной информации о лс остается за-крытым или в значительной степени ограниченным.

высокие коррупционные риски в сфере лекарственного регулиро-вания существуют при проведении экспертных работ в Фармакологиче-ском, Фармакопейном комитетах во время процедуры государственной регистрации лс и имн; при направлении лс/имн/мт на лабораторные испытания в контрольно-аналитические лаборатории, при отборе основ-ных лс в любые ограничительные или возмещаемые бюджетные списки и перечни лс/имн/мт, включая Фонд высоких технологий; при лицен-зировании фармкомпаний, аптек, складских помещений и т. д.; при про-ведении обязательной сертификации лс/имн/мт; вследствие отсутствия/ограничения доступа к объективной информации о лс. реализация и про-явление коррупционных рисков возникают как возможность подготовки положительных экспертных заключений и протоколов лабораторных испытаний по сговору с представителями фармацевтических компаний и заводов-производителей лс, а также сговора членов лекарственных ко-митетов с медицинскими представителями фармацевтических компаний, занимающихся продвижением лс/имн/мт и лоббирования их интересов и т. д.

1 утвержден постановлением правительства кр от 6 апреля 2011 года ¹ 137.


р а з д е л 3

Таблица 1. Основные коррупционные зоны и риски в сфере лекарственного обращения

¹ Коррупционные зоны Схемы коррупции

1 при предоставлении ме-ди каментозной (лекар-ственной) помощи на-селению

необоснованное назначение лс, поли-прагмазия – одновременное назначе-ние множества лекарственных средств1. дезинформация о лс.

2 при регулировании фар-мацевтической деятель-ности

взяточничество при лицензировании, регистрации, сертификации, инспек-тировании и других разрешительных функцях надзорно-контрольных ор-ганов

3 при управлении, распре-делении и использова-нии бюджетных средств

взятки за внесение необоснованных лс в государственные бюджетные заме-щающие списки (например, в перечень жизненно важных лс и др.)

4 при государственных за купках лс/имн/мт в организациях здраво-охранения

закупка необоснованных и/или нека-чественных лс/имн/мт и услуг по за-вышенной цене у аффилированных структур, фиктивные закупки

5 производство фальси-фицированных лс

подпольное изготовление лс несанк-ционированным путем

6 контрабанда лс нередко является частью мировых кор-рупционных сетей

1 согласно «Этическим критериям воз» при продвижении лс нельзя исполь-зовать научную и обучающую деятельность для продвижения лекарственных препаратов на рынок, рекламировать препараты, отпускаемые по рецепту или применяемые в терапии больных с тяжелыми заболеваниями, которые может назначать только квалифицированный врач. медицинские представители не должны предлагать «стимулы» лицам, назначающим лс, и фармацевтам. в свою очередь, лица, назначающие лекарственные препараты, а также фармацевты не должны стремиться получить такие «стимулы». при этом наиболее активно продвигаются на рынок самые новые, а значит, наиболее дорогие и наименее изученные лс. неэтичное продвижение лс является основным барьером рацио-нального их использования и путем получения незаконных доходов с пациентов.



согласно результатам исследований уровня доступности населения к лекарствам1 и эффективности реализации государственной лекар-ственной политики кыргызской республики на 2007-2010 годы2 расходы на лс в виде общих выплат домохозяйств на душу населения являются наиболее высокими из всех расходов, связанных со здравоохранением. другими словами, расходы населения на охрану здоровья в кыргызстане за последние 10 лет увеличились в 3,5 раза – с 1,5 млрд сомов в 2000 году до 5,6 млрд сомов в 2009 году, из них 3,2 млрд сомов (60 %) были исполь-зованы на приобретение лекарственных препаратов. оборот лс про-грессивно увеличивается, и в 2013 году он уже составил сумму, близкую к 10 млрд сомов. в структуре расходов людей старше 50-ти лет затраты на лс составляют около 1/3 дохода.

законодательство кыргызстана, ориентированное на развитие кон-курентной среды и формирование рыночной экономики, не затрагивает и не влияет на ценообразование в сфере лекарственного обращения, все оставлено на откуп рыночных механизмов. изобилие оптовых по-ставщиков лс на пути к основному потребителю, особенно в сельской местности, приводит к тому, что размеры торговых наценок (оптовой или розничной) варьируются от 10 до 150 % от закупаемой цены, в от-дельных случаях достигают 800 %. слабо развитая сеть аптек и отсутствие конкуренции в отдаленных регионах снижают степень влияния пациента на выбор лс – у пациента нет выбора аптеки, что дает возможность апте-кам назначать высокие цены по возмещаемым лекарственным препаратам. существующие программы льготного лекарственного обеспечения граж-дан на амбулаторном уровне не оказывают и не могут оказать влияния на снижение цен на лекарства в розничном секторе, поскольку опреде-ляют только свою часть возмещения стоимости. низкий уровень развития информационных технологий и отсутствие постоянного мониторинга цен на лс в аптеках не позволяют врачам и пациентам получать инфор-мацию о ценах в различных аптеках, чтобы иметь возможность приоб-ретать более дешевые препараты с аналогичной эффективностью. Еже-годное номинальное увеличение расходов на лекарства составляет 33 %.

1 доступность к медицинским услугам и наличные расходы из кармана пациента в кыргызстане: обзор домохозяйств 2001-2010 гг. Центр анализа политики здра-воохранения кр // документ исследования политики ¹ 76. доступно на сайте www.hpac.kg

2 оценка реализации и эффективности государственной лекарственной политики кыргызской республики за 2007-2010 гг. Центр анализа политики здравоохра-нения кр // документ исследования ¹ 77. доступно на сайте http://www.hpac.kg/


р а з д е л 3

с учетом инфляции за период 2000-2009 гг. расходы домохозяйств на лс увеличились в среднем почти в 2,5 раза. данному факту способствуют как высокие цены на лс, так и чрезмерное потребление лекарств населением, связанное как с ненадлежащей практикой назначений врачами, так и с увеличивающимися масштабами самолечения среди населения. ситуация усугубляется недостатком информации о принципах рационального ис-пользования лс среди населения, безрецептурной продажей лекарств, когда разделение их на категории рецептурных и безрецептурных носит исключительно формальный характер. практически все лс можно сво-бодно купить в аптеке без рецепта врача.

сложившуюся ситуацию необходимо менять путем реформирования управления в фармацевтической отрасли. Этому будет способствовать реа-лизация постановления правительства кр «об утверждении программы правительства кыргызской республики по развитию сферы обращения лекарственных средств в кыргызской республике на 2014-2020 годы» от 8 июля 2014 года ¹ 376. к примеру, в международной практике про-грамма надлежащего управления лекарственными средствами в целях борьбы с коррупцией в фармацевтическом секторе и снижением цен на лекарства, начавшаяся в 2004 году в четырех азиатских странах, вклю-чая таиланд, сейчас проводится в 26 странах1. Ее задачей стало уменьше-ние масштабов коррупции в фармацевтическом секторе путем строгого соблюдения прозрачных и подотчетных административных процедур и стимулирования этических практических методик для усиления систем здравоохранения в этих странах. программа направлена на повышение прозрачности и обес печение доступа к лс при экономии ценных ресур-сов. на основе своего опыта таиланд рекомендует другим странам прежде всего проанализировать ситуацию в области лс, сложившуюся внутри страны и соседних странах, затем разработать программу надлежащего управления в соответствии с контекстом и окружающей средой. необ-ходимо выявить пробелы между существующей системой и программой и разработать стратегию, направленную на их заполнение. прозрачность системы является одним из решающих факторов. наилучшим инструмен-том по обеспечению прозрачности должны стать центры фармацевти-ческой информации для широкой медицинской общественности. Цены на фармацевтические продукты от всех компаний, продающих свою продукцию больницам в системе здравоохранения, должны стать обще-ственно доступными. для снижения расходов на закупки качественных лекарств предлагается увеличивать число больниц, использующих наи-лучшие практические методики закупок лс, создавать объединенные схемы закупок больницами лс в соот ветствии с согласованным перечнем

1 доступно на сайте http://www.who.int/features/2010/medicines_thailand/ru/



лс и их поставщиками. внимание государственных институтов должно быть сосредоточено на пересмотре национальных фармацевтических законов и правил, с созданием нацио нальных баз данных о надлежащем управлении в области лс, содержащих публикации и статьи о коррупции и неэтичных подходах. важнейшим направлением должно стать рас-ширение доступа к информации, включающее создание сообщений для общественности и сми, информационных бюллетеней, брошюр и веб-сайтов. протоколы национальных совещаний по вопросам лс нужно сделать общественно доступными, а предмет «надлежащего управления» включить в учебную программу фармацевтических факультетов.

в мировом здравоохранении теме коррупционных проявлений, мо шен ничества и связанных с этим неэффективным и небезопасным использованием лс уделяется пристальное внимание. наиболее уязви-мы страны с низким уровнем дохода и именно им необходимо про-движение более прозрачной и экономной тактики действий. основной задачей на данном этапе становится консолидация усилий политиков в сфере здравоохранения и образования, работников здравоохранения и просвещения, религиозных и общественных деятелей, журналистов, потребителей лекарственных препаратов, разделяющих общее понима-ние и видение проблем в фармацевтическом секторе страны, с целью рационального и безопасного использования лс. снижение расходов и успешность борьбы с мошенничеством в медицине можно оценить лишь при наличии надежной, прозрачной и систематической медицинской и финансовой информации. страны, добившиеся наиболее значительных успехов в борьбе с мошенничеством в данной сфере, имеют сильные си-стемы финансовой и медицинской подотчетности, то есть надлежащие бухгалтерию и отчетность, подкрепляемые надежными формами аудита. необходимо, чтобы профессионалы, отвечающие за политику государства в сфере здравоохранения, могли сравнивать стоимость на одни и те же виды лечения или лс в разных районах и в разных странах, а также объяс-нять причины различий.

становится очевидным, что нужно применять более систематические подходы: разрабатывать стратегии снижения коррупционных рисков в сфере лекарственного обращения; выработать четкое направление дви-жения и цели планомерных вмешательств по демонтажу коррупцион ных схем, которых необходимо достичь к определенному времени; уделить максимальное внимание прозрачности в сфере лекарственного обра-щения.

правительству кр и министерству здравоохранения кр следует уделить внимание тому, что воз назвала «изначально заложенным конфликтом интересов» между законными коммерческими целями фармацевтической промышленности и социальными, медицинскими и экономическими


р а з д е л 3

потребностями населения. повседневная практика свидетельствует о мас-совой коммерциализации здравоохранения, регулярных несоблюдениях профессиональных этических норм, что приводит к нарушениям всех видов прав пациентов, в числе которых, в первую очередь, попираются право на качественную медицинскую помощь и выбор ее видов, на доступ к объективной медицинской информации, к стандартам, на информи-рованное согласие, выбор врача и организацию здравоохранения и др.



1. внести изменения и дополнения в законодательные акты в части уси-ления ответственности лиц, виновных в коррупции в сфере здравоох-ранения.

Счетной палате Кыргызской Республики

1. организовать аудиторские проверки государственных органов, организаций здравоохранения и медицинского страхования, иных учреждений, работающих со средствами, направляемыми в сферу здравоохранения.


1. инициировать разработку проекта закона о правах пациента.

Министерству экономики Кыргызской Республики, Министерству финансов Кыргызской Республики, Министерству здравоохранения Кыргызской Республики

1. обеспечить реализацию и мониторинг исполнения постановления пра вительства кр «об утверждении программы правительства кыр-гызской республики по развитию сферы обращения лекарственных средств в кыргызской республике на 2014-2020 годы» от 8 июля 2014 года ¹ 376.

2. разработать и внедрить национальную базу данных лекарственных средств и медицинской техники, обеспечивающую осуществление в электронном виде всех коммерческих процессов по торгам и пред-ложениям лс и медицинского оборудования, заказов, доставки, скла дирования, выставления и оплаты счетов, используемую как по-требителями/пациентами, так и организациями здравоохранения. разработать методологию оценки медицинских технологий (оценку клинической значимости, экономических последствий и медицин-



ского воздействия) для расчетов затратоэффективности медицинских услуг и здравоохранения в целом в условиях ограниченных ресурсов.

Министерству здравоохранения Кыргызской Республики, общественным наблюдательным советам

1. организовать участие системы общественного регулирования и кон-троля процесса снижения противоправного поведения в организациях здравоохранения при предоставлении медицинских услуг.

2. создать условия для перехода к саморегулированию в медицинском профессиональном сообществе.

Министерству здравоохранения Кыргызской Республики

1. регулярно публиковать на общедоступных интернет-сайтах текущую информацию о бюджете сферы здравоохранения и эффективности работы организаций здравоохранения на местном и страновом уров-нях.

2. определить перечень и разрабатывать пакеты минимальных стандар-тов услуг согласно определению воз – перечни определенных стан-дартных вмешательств (ресурсов, услуг), которые рассматриваются, как минимально необходимые и эффективные и должны быть доступны для всего населения.

3. внедрять стандарты оказания медицинских услуг, стандарты ведения заболеваний, начиная с самых приоритетных и распространенных, и заканчивая сложными патологиями, требующими дорогостоящих, ресурсозатратных высокотехнологичных медицинских вмешательств.

Департаменту лекарственного обеспечения и медицинской техники Министерства здравоохранения Кыргызской Республики

1. обеспечить открытый для общественности доступ к объективной ин-фор мации о лс и их фармпроизводителях/дистрибьюторах.

2. обязать фармацевтические компании в обязательном порядке предо-ставлять отчеты об эффективности и безопасности лс по заключе-ниям их клинических испытаний заинтересованным сторонам, наряду с данными обо всех финансовых вложениях, сделанных фармацевти-ческими компаниями в пользу учреждений и специалистов, ведущих медицинские исследования.

3. совершенствовать национальную систему оценки побочных эффек-тов лс и стимулирования врачей предоставлять такую информацию, а также создавать для врачей и пациентов механизмы для беспрепят-ственного сообщения о побочных эффектах лс.


р а з д е л 3

К. Умуралиева,руководитель ОФ «Наше право»,кандидат филологических наук

право на достаточное жилище в кыргызстане: проблемы законодательства и правоприменительной практики судов и прокуратуры

одним из важных прав человека является право на достаточное жи-лище, предусмотренное ст. 11 международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (далее – мпЭскп). кыргызская рес-публика присоединилась к мпЭскп постановлением жогорку кенеша кр от 12 января 1994 года ¹ 1406 – ХII. первый периодический отчет о выполнении международного договора в оон кыргызстан подготовил и представил только в 1998 году1. праву на достаточное жилище был по-священ п.132 данного отчета, в котором, в основном, приводятся стати-стические данные об обеспеченности жильем и данные по улучшению жилищных условий отдельными категориями граждан.

во втором периодическом отчете, который был представлен кыр-гызстаном в оон в 2011 году и показывал состояние дел по реализации норм мпЭскп за период с 1996 по 2010 гг., праву на достаточное жилище уделяется значительно больше внимания2. к сожалению, данные отчеты не дают возможности международным институтам составить четкое представление о состоянии данного права в кыргызстане по всем его основным аспектам: 1) правовое обеспечение проживания; 2) доступность с точки зрения расходов; 3) пригодность для проживания; 4) доступность жилья для приобретения; 5) наличие услуг, материалов, возможностей и инфраструктуры; 6) местонахождение; 7) адекватность с точки зрения культуры3.

1 доступно на сайте www.gov.kg 2 там же.3 права человека: изложение фактов//право на достаточное жилище, ¹ 21/

Rev.1/. – с. 4. доступно на сайте www.un.org


к. уМуралиева

на основании данных, представленных в отчетах, невозможно сде-лать вывод о том, есть ли в кыргызстане факты нарушения прав граждан на достаточное жилище. очень мало сведений о законодательной базе, регулирующей данный вопрос, о том, соответствует ли она международ-ным требованиям и т. д.

оФ «наше право» в 2013 и 2014 гг. при технической поддержке Фонда «сорос – кыргызстан» изучил положение дел с данным правом и пришел к выводу, что в вопросе обеспечения и реализации гражданами своего права на достаточное жилище в кыргызстане имеется много проблем в области законодательства и его применения соответствующими госу-дарственными органами в лице прокуратуры и судов.

Исковая давность и проблемы защиты собственности

в 2009 году, в период пика рэйдерских захватов чужого имущества и бизнеса в кыргызстане, законодателем из ст. 221 гражданского кодекса кр (далее – гк кр) была исключена ч. 5, согласно которой исковая давность не распространяется «на требования собственника или других лиц о при-знании недействительными актов органов государственного управления и местного самоуправления, которыми нарушаются права указанных лиц по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим им имуще-ством». Это привело к тому, что собственники (физические и юридиче-ские лица разных форм собственности», в том числе государственные и муниципальные) в настоящее время лишены возможности защитить свою собственность, поскольку иногда они узнают о нарушении своих прав лишь через несколько лет. исключение упомянутой нормы повлекло нарушение прав указанных субъектов по владению, пользованию и рас-поряжению принадлежащим им имуществом. так, например, на иски прокуратуры и Фонда по управлению государственным имуществом при правительстве кр по возврату детских садов был получен отказ судами в виду пропусков исковой давности.

согласно ответу министра юстиции кр а. Шыкмаматова оФ «наше право»1 в целях внедрения эффективного механизма защиты права собственности была инициирована подготовка законопроекта «о внесении изменений и дополнений в гражданский кодекс кыргызской респуб лики», который предусматривал внесение поправок, в том числе,

1 письмо министерства юстиции кр от 28 февраля 2014 года ¹ 02-2/2280.


р а з д е л 3

в ст. 221 гк кр1. данный законопроект был принят жогорку кенешем кр 20 июня 2013 года. однако 31 июля 2013 года он был возвращен в жогорку кенеш кр на основании возражения президента кр. в каче-стве возражения были выдвинуты аргументы о том, что «в соответствии со статьями 211 и 212 гражданского кодекса исковой давностью при-знается срок для защиты права по иску лица, право которого нарушено, и общий срок исковой давности устанавливается в три года, по истечении которого возможность установления судом реальных обстоятельств дела при рассмотрении искового заявления становится затруднительной в связи с тем, что с течением времени доказательства утрачиваются, а обстоятельства дела забываются», а также чтобы «обеспечить устойчивость имущественных правоотношений», стимулировать соблю-дение договорных обязательств, своевременную реализацию участниками правоотношений своих прав». отказ судов в принятии исков через три года «освобождает и без того загруженные работой суды от рассмотрения зачастую необоснованных исковых заявлений и значительно сократит издержки сторон»2.

в результате, данная законодательная норма, противоречащая ч. 1 ст. 4 конституции кр, продолжает существовать до сих пор.

Проблемы законодательства, регулирующего общую долевую собственность в многоквартирных домах

согласно ст. 70 конституции кр жогорку кенеш кр является высшим представительным органом, осуществляющим законодательную власть и контрольные функции в пределах своих полномочий. согласно ст. 88 конституции кр правительство кр обеспечивает исполнение конститу-ции кр и законов, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан. правительство кр обязано в реализацию норм законов, принимаемых жогорку кенешем кр, разрабатывать подзаконные акты. поэтому как жогорку кенешу кр, так и правительству кр принадлежит основная роль в разработке качественных нормативных правовых актов.

с изменением жилищных и земельных отношений в кыргызстане были приняты различные законы, внесены поправки в кодексы. но до

1 постановление правительства кр «о проектах законов кыргызской республики “о внесении изменений и дополнений в гражданский процессуальный кодекс кыргызской республики” и “о внесении изменений и дополнений в гражданский кодекс кыргызской республики”» от 11 ноября 2011 года ¹ 709.

2 некоторые слова и фразы в тексте президента кр выделены автором данной статьи.



2013 года не был разработан и принят новый жилищный кодекс кр. не-однократные попытки законодателей разработать его не имели своего завершения. 15 сентября 2011 года проект жилищного кодекса кр был инициирован депутатами 5 созыва жогорку кенеша кр. при подготовке и обсуждении законопроекта во втором чтении в текст проекта кодекса были включены поправки, которые противоречат конституции кр, суще-ствующему законодательству и нарушают права граждан на достаточное жилище. с этими поправками был принят жилищный кодекс кр от 9 июля 2013 года.

a) Антиконституционные нормы ст. 66 Жилищного кодекса КР

мэрия г. бишкек породила порочную практику предоставления зе-мельных участков в срочную аренду под строительство многоквартирных домов. Эта норма, разрешающая на арендованных земельных участках строить многоквартирные жилые дома, уже привела к негативным по-следствиям.

во-первых, нарушается принцип соподчиненности права на земель-ный участок и права на недвижимое имущество, расположенное на данном земельном участке.

во-вторых, нарушаются права граждан, купивших квартиру, но без земельного участка, что делает эту единицу недвижимости «неполно-ценной».

в-третьих, мэрия города теряет значительные денежные средства. дело в том, что свободные земельные участки по закону должны выставляться на торги и продаваться по рыночной цене. учитывая, что таких домов только в бишкеке насчитывается более 200 и с каждым годом их становит-ся все больше, потери бюджета города исчисляются миллионами долларов.

Земля, 22 сотки, в Бишкеке сдана в аренду на 49 лет за 816 долларов в год. За эти годы в бюджет поступит всего 40 тыс. долларов. Если бы данный участок был выставлен на торги, то в бюджет поступило бы минимум 220 тыс. долларов. Таким образом, можно предполагать, что сотрудники мэрии намеренно лишили бюджет города больших денежных вливаний.

для исключения сложившейся порочной практики разработчиками жилищного кодекса кр была внесена норма (ст. 66), налагающая запрет


р а з д е л 3

на строительство домов на арендованной земле. при этом, земельный участок, находящийся в частной собственности, после ввода в экс-плуатацию дома переходил к новым собственникам жилых и нежилых помещений в качестве общей долевой собственности. однако по пред-ложению депутата н. молдобаева в проект жилищного кодекса кр была внесена поправка, из смысла которой вытекает, что земельный участок, находящийся в муниципальной или государственной собственности, предоставленный в срочное пользование гражданам или юридическим лицам для строительства многоквартирного дома, должен безвозмездно перейти в частную собственность собственников квартир. по сути, эта норма закона лишает муниципалитеты и государство их собственности, поступлений в бюджет, который постоянно является дефицитным, что приводит к ухудшению существующего положения граждан, а также противоречит ст. 12 конституции кр, согласно которой государством гарантируется равная правовая защита частной, государственной, му-ниципальной и иных форм собственности.

при обращении граждан в различные институты власти с целью уяс-нения конституционности данной нормы от министерства юстиции кр был получен ответ, подтвердивший факт нарушения этой поправкой норм конституции кр1. но при этом никаких мер по исключению ее из кодекса со стороны жогорку кенеша кр и правительства кр предпринято не было. на основании обращений граждан в 2014 году депутат жогорку кенеша кр д. бекешев инициировал разработку законопроекта, исключающего данную норму, однако законопроект был заблокирован профильным комитетом жогорку кенеша кр.

О бездействии Правительства КР в части принятия подзаконных актов в целях реализации норм Жилищного кодекса КР

после принятия жилищного кодекса кр, закона кр «о введение в дей-ствие жилищного кодекса кыргызской республики» от 9 июля 2013 года ¹ 118 правительство кр должно было в течение 6-ти месяцев разработать различные подзаконные акты. так, необходимо было разработать и ут-вердить новое положение, регулирующее порядок определения границ земельного участка при многоквартирном доме. на основании обращений граждан о принятии нового положения приказом государственного агент-ства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства

1 письмо министерства юстиции кр от 28 февраля 2014 года ¹ 02-2/2280.



при правительстве кр (далее – госстрой) была создана рабочая группа1, разработавшая проект положения в соответствии с нормами нового жилищного кодекса кр и закона кр «о введении в действие жилищного кодекса кыргызской республики». проект положения был передан в пра-вительство кр 16 ноября 2013 года.

вторым важным моментом реализации норм нового жилищного за-конодательства стала разработка положения, регулирующего порядок государственной регистрации общей долевой собственности в много-квартирных домах. Экспертная группа оФ «наше право» при технической поддержке Фонда «сорос – кыргызстан» разработала данное положение.

оба эти положения были обсуждены правительством кр 17 января 2014 года в ходе общественных слушаний с участием вице-премьер-ми-нистра т. сарпашева, который отметил важность принятия данных поло-жений и поблагодарил представителей гражданского общества за участие2. доработанные проекты положений были переданы в профильный отдел правительства кр.

принятие этих подзаконных актов, регулирующих вопрос общей долевой собственности в соответствии с законодательством, позволило бы создать основу для проведения системной регистрации общей долевой собственности в многоквартирных домах, что исключило бы злоупо-требления со стороны органов архитектуры и органов местного само-управления, обеспечило бы возможность гражданам реализовать свое право на общее имущество в многоквартирных домах. однако до сих пор правительство кр не утвердило эти положения, в результате чего нарушаются права граждан, чьи придомовые земельные участки (далее – пзу) и объекты общей долевой собственности подвергаются рэйдерским захватам со стороны мэрии и государственных органов в интересах строительного бизнеса.

Правоприменительная практика судов

важную роль в защите права граждан на достаточное жилище играет судебная система. по данным судебного департамента кр самыми рас-

1 приказ государственного агентства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства при правительстве кр от 28 мая 2013 года ¹ 142.

2 протокол общественных слушаний по проектам положения о порядке оформ-ления и государственной регистрации права на общее имущество в многоквар-тирном доме и положения о порядке определения границ придомового земель-ного участка многоквартирного дома от 17 января 2014 года. доступ но на сайте www.gov.kg


р а з д е л 3

пространенными спорами в судах являются: признание актов органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков в аренду или в собственность под строительство многоквартирного жилья недей-ствительными; об отмене права на земельные участки для индивидуально-го жилищного строительства; о признании сделок по отчуждению жилья недействительными (по договору залога с кредитными учреждениями; договорам купли-продажи без согласия супругов и т. д.); о признании права собственности на постройку и т. д. но результаты мониторинга судебных процессов по земельным и жилищным вопросам, проведенного Фондом, а также обзор судебных актов, вынесенных по поводу общего имущества собственников жилых и нежилых помещений многоквартирных домов и по земельным спорам, показал, что судебные органы всех уровней при-нимали решения, которые не смогли удовлетворить требований граждан по защите своих прав. более того, во многих случаях граждане были ли-шены своего имущества именно по решению судебных органов.

после неоднократных обращений граждан в верховный суд кр о проведении обобщения судебной практики по жилищным и земель-ным вопросам в многоквартирных домах было принято постановление пленума верховного суда кр «о некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления, связан-ных с предоставлением и изъятием земельных участков» от 27 февраля 2009 года ¹ 9, в котором представлен анализ применения законодатель-ства, регулирующего данный вопрос. пленум четко указал на то, какие документы удостоверяют право граждан на пзу при многоквартирном доме – это правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы на квартиру (договор отчуждения или купли-продажи). но нарушения действующего законодательства со стороны судов не нашли своего практического отражения, поскольку отсутствует обзор судебной прак-тики с указанием конкретных нарушений, допущенных судами в ходе рассмотрения дел. после принятия данного постановления ситуация в значительной степени не изменилась.

a) Отсутствие единообразного применения судами норм законов

Судья Ж. Нурумбетов в 2005 году отказал в удовлетворении иска по делу «ТСЖ «Мирный» к мэрии г. Бишкек» об отмене постановления мэрии г. Бишкек о предоставлении части ПЗУ под строительство многоквартирного дома, не посчитав членов ТСЖ собственниками



ПЗУ изза отсутствия правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов.

В 2013 году Ж. Нурмамбетов по аналогичному иску жителей микрорайона «Юг2» рассматривает собственников квартир домов в качестве надлежащих истцов и удовлетворяет исковые требования жителей.

Однако в этом же суде, в том же году судья Н. Бекбаева по аналогичному иску жителей 7 микрорайона об отмене постановления мэрии о предоставлении части ПЗУ под строительство многоквартирного дома ОсОО «Социальное жилье» не рассматривает их в качестве собственников данного участка и отказывает им в удовлетворении исковых требований. Апелляционная инстанция подходит к делу на основании разъяснений, данных Пленумом Верховного суда КР, истребовав от жителей четырех домов 7 микрорайона, чьи ПЗУ были отданы третьим лицам, все правоустанавливающие документы на их квартиры. 138 собственников предоставили суду эти документы. После этого судебная коллегия апелляционной инстанции отменила решение судьи Н. Бекбаевой1.

б) Обязывание судами Государственной регистрационной службы при Правительстве КР зарегистрировать право собственности за третьими лицами без правоустанавливающих документов

в судебной практике нередко возникают прецеденты фактического изъятия объектов общего имущества собственников многоквартирных домов или муниципальной собственности в интересах третьих лиц на ос-новании решения суда.

Судья Э. Иманалиев в деле «Гражданин Эсенканов Т. Б. к Государственной регистрационной службе при Правительстве Кыргызской Рес публики» (2010 г.) признал право собственности за гр. Эсенка

1 данные судебные акты были предоставлены оФ «наше право» в ходе проведения мониторинга.


р а з д е л 3

новым Т. Б. на часть придомового земельного участка дома, а судья Н. Бекбаева в деле «ОсОО "АзизОш" к Государственной регистрационной службе при Правительстве Кыргызской Республики» (2013 г.) признала право собственности на муниципальную землю за ОсОО «АзизОш». В обоих случаях у истцов отсутствовали правоустанавливающие документы на земельные участки, что делало невозможным их государственную регистрацию. Но суды без всяких оснований признали их право собственности и обязали Госрегистр зарегистрировать его.

В деле «Гражданин Эсенканов Т. Б. к Государственной регистрационной службе при Правительстве Кыргызской Республики» суд не выяснил статус общего имущества многоквартирного дома, являю щегося общей долевой собственностью собственников квартир, правомерность предоставления органами местного самоуправления чужого имущества в аренду, но самое главное, – не принял во внимание отсутствие у гр. Эсенканова правоустанавливающих документов на этот земельный участок.

В деле же «ОсОО «АзизОш» к Государственной регистрационной службе при Правительстве Кыргызской Республики» судом не было принято во внимание распоряжение мэрии о возврате земельного участка в собственность мэрии через 10 лет. Удовлетворив иск ОсОО «АзизОш», суд фактически лишил мэрию ее активов стоимостью около полумил лиона долларов. Судебная коллегия Бишкекского городского суда отменила данное решение и направила дело в Межрайонный суд города Бишкек для рассмотрения по существу.

отметим, что в этих решениях суды не указывают, на основании ка-ких норм материального права данные земельные участки признаются собственностью третьих лиц.

в) Наложение запрета государственным и муниципальным органам на выполнение ими их функциональных обязанностей

суды создали еще и такой прецедент, как запрет государственным органам выполнять их функциональные обязанности.



В деле «ОсОО «Алто» к Судебному департаменту Верховного суда Кыргызской Республики» суд запретил судебному исполнителю производить снос строения в соответствии с судебным решением. В деле же «ОсОО «ПегасАлаТоо» к Бишкекскому управлению по архитектуре и градостроительству Государственного агентства архитектуры, строительства и жилищнокоммунального хозяйства при Правительстве Кыргызской Республики» суд запретил всем государственным органам предпринимать действия по приостановлению незаконной стройки.

при рассмотрении этих дел суд вышел за рамки своих полномочий. согласно ст. 269 гражданского процессуального кодекса кр суд вправе признать нормативные или ненормативные акты в части или полностью недействительными, признать действия или бездействие государственных или муниципальных органов незаконными с дальнейшим устранением допущенных нарушений. но запрещать судебному департаменту осуществ-лять действия по приведению решений суда в исполнение суд не имеет права, также, как и признавать право собственности без правоустанавли-вающих документов.

Действия прокуратуры по защите законности и нарушенных прав граждан

институт прокуратуры кр с принятием конституции кр 2010 года обрел новые функции. согласно ст. 104 конституции кр прокуратура со-ставляет единую систему, на которую возлагается надзор за точным и еди-нообразным исполнением законов органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами; уголов-ное преследование должностных лиц государственных органов, а также осуществляет представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом. учитывая эти основные функции прокуратуры, граждане обращаются к ней за защитой своих нарушенных прав и законных интересов. однако органы прокуратуры больше ориен-тированы на исполнение карательных функций и не уделяют должного внимания своим правозащитным функциям. несмотря на то, что функ-ции надзора определяют правовую природу данного государственного органа, сотрудники органов прокуратуры слабо владеют методологией


р а з д е л 3

осуществления надзора за точным и единообразным исполнением зако-нов, а существующие подходы (инструкции) о его осуществлении, в осо-бенности на местах, не могут качественно обеспечить возросшую роль органов прокуратуры в настоящее время. более того, они, как и другие государственные органы, подвержены коррупции.

комитет по экономической и фискальной политике жогорку кенеша кр на своем заседании 2 октября 2013 года поручил генеральной проку-ратуре кр рассмотреть факты нарушений прав граждан со стороны мэрии г. бишкек, госстроя. анализ исполнения данного поручения показал, что органы прокуратуры не смогли дать правильных заключений по фак-там нарушения требований земельного и жилищного законодательства, не приняли адекватных мер по фактам нарушения законов и восста-новлению законности, по некоторым фактам пропустили сроки подачи актов прокурорского реагирования в виде исковых заявлений, проявили волокиту и халатность. все это вызвало недовольство граждан, чьи права были нарушены, неверие и разочарование в данном органе.

с учетом изложенного, государству предстоит провести соответ-ствующие реформы всей системы прокуратуры с учетом ее правоза-щитной, правоохранительной роли в условиях либерализации экономики и, соответственно, регулирования этих процессов новым законодатель-ством. особое внимание следует обратить на представительство прокура-туры в судах. Если прежде органы прокуратуры выступали только в роли государственного обвинителя, то сейчас в гражданских делах они должны быть на стороне защиты прав граждан, нарушенных государственными органами, что требует владения сотрудниками органов прокуратуры но-выми навыками и умениями.



1. внести в гражданский кодекс кр следующее дополнение:

«Статья 221. Требования, на которые исковая давность не распространяется

исковая давность не распространяется:<…>5) на требования собственника или других лиц о признании

не действительными актов органов государственного управления и местного самоуправления, которыми нарушаются права указанных лиц по вла дению, пользованию и распоряжению принадлежащим им имуществом».



2. внести изменения в ст. 66 жилищного кодекса кр и изложить ее в следующей редакции:

«Статья 66. Право юридических и физических лиц на строительство жилых помещений для последующей реализации

1. граждане и юридические лица вправе осуществлять строитель-ство жилых помещений для последующей их реализации.

2. строительство жилых помещений производится собственником земельного участка. не допускается строительство жилых помещений на земельном участке, предоставленном в срочное пользование.

при сдаче в эксплуатацию многоквартирного дома, прилегающий к дому земельный участок и иные объекты общего имущества много-квартирного дома, предусмотренные статьей 22 настоящего кодекса, переходят в общую долевую собственность собственников жилых и нежилых помещений многоквартирного дома».


1. утвердить положение о порядке оформления и государственной регистрации права на общее имущество в многоквартирном доме, разработанное и предложенное оФ «наше право».

2. утвердить положение о порядке определения границ пзу многоквар-тирного дома, разработанное рабочей группой, созданной приказом госстроя.

3. провести через государственную регистрационную службу при пра-вительстве кр системную регистрацию общей долевой собственности в многоквартирных домах, в том числе и пзу.

4. наложить мораторий на строительство многоквартирных домов на арендованной у муниципалитетов земле до проведения системной регистрации общей долевой собственности многоквартирных домов.


1. провести пленум верховного суда кр по обобщению судебной прак-тики по земельным, жилищным и градостроительным вопросам, с обязательным обзором конкретных судебных дел и допущенных судебных ошибок.

2. заслушать и опубликовать отчет судебного департамента при верхов-ном суде кр об исполнении судебных актов, принятых по жилищным и земельным спорам.


р а з д е л 3

3. обязать учебный центр судей при верховном суде кр разработать и провести обучающий курс для судей об исполнении жилищного и земельного законодательства.


1. для достижения большей эффективности и результативности создать специализированную прокурорскую группу по рассмотрению жалоб граждан на нарушение их права на достаточное жилище (нарушение земельного, жилищного, градостроительного законодательства, на-рушение прав на общую долевую собственность в многоквартирных домах, защита парковых и зеленых зон населенных пунктов и т. д.).

2. провести обучение сотрудников органов прокуратуры нормам за-конов, регулирующих земельные и жилищные вопросы, для более качественного проведения проверок по жалобам граждан и принятия адекватных решений.

3. разработать методические материалы по проведению надзора и след-ствия по нарушениям требований земельного и жилищного зако-нодательства.

Городским кенешам, мэриям городов

1. наложить мораторий на предоставление земель общего пользования города и пзу в аренду и в частную собственность под строительство многоквартирных домов до проведения системной регистрации об-щей долевой собственности многоквартирных домов, проведения правового зонирования земель города.

Гражданскому обществу, гражданам

1. на постоянной основе проводить мониторинг внесения изменений в законы с целью недопущения включения поправок, которые на-рушают права граждан и не позволяют им защищать их в законном порядке.

2. в случае непринятия жогорку кенешем кр мер по приведению жи-лищного законодательства и норм гражданского кодекса кр в соот-ветствие с конституцией кр, подать жалобу в конституционную палату верховного суда кр.


и. Эратов

И. Эратов,старший преподаватель кафедры

гражданского права и процесса КыргызскоРоссийского Славянского

университета

реализация права на жилье путем легализации самовольно занятых земель: проблемы и перспективы

сложная социально-экономическая ситуация в кыргызстане обусло-вила появление таких негативных процессов как «самозахват земель»1. первый шквал захватов земель совпал с периодом развала ссср, когда людской поток хлынул в столицу из разных регионов страны в поис-ках лучшей жизни. второй, более массовый захват земель произошел вслед за «тюльпановой революцией» 2005 года. при этом, захватчики рассматривали самовольное занятие земель как законный «кусок от ре-волюционного пирога». аналогичная ситуация была и после «апрельской революции» 2010 года.

основными причинами массовой внутренней миграции и сопровож-дающегося самозахвата земель2 стали безработица, отсутствие инфра-

1 в законодательстве кыргызской республики используется термин «самовольное занятие земель» (см. ст. 172-1 уголовного кодекса кр, ст. 105 кодекса кр об ад-министративной ответственности).

2 Если в кыргызстане наиболее устоявшимся термином является «самозахватчики», то в отдельных регионах россии используется термин «нахаловки». в любом случае, это постсоветский аналог сквоттерских поселений, широко распростра-ненных по всему миру и известных под разными названиями (favelas в бразилии, gecekondu в турции, barongbarong на Филиппинах, baste в индии). несмотря на ряд региональных особенностей, общим признаком таких поселений яв-ляется незаконный захват государственной или частной земли и строитель-ство на ней жилых домов, что в результате приводит к конфликтам с властями и местными жителями. во многом сквоттерские поселения или шанти-тауны – продукт сельско-городской миграции. город не всегда в состоя нии принять наплыв мигрантов, обеспечить их жильем и работой. мигранты привносят в шанти-тауны культурные и социальные практики той местности, откуда они родом, и эти практики, в совокупности с рядом новых адаптивных стратегий и организационных форм мигрантов, созданных в результате их маргинального


р а з д е л 3

структурных условий для жизни в сельской местности. таким образом, большой поток внутренних мигрантов в столице столкнулся с другой проблемой – отсутствием или нехваткой жилья.

Приехавшая из региона М. Айдарканова рассказывает: «Мы услышали, что здесь дают землю, и тоже пришли взять участок. На юге, откуда мы родом, свободных земель не осталось, а где мы должны жить и строить себе дома?»

Калыс, пожелавший сохранить свою фамилию в тайне, говорит: «Я лично ни за что не отдам захваченную землю. Пусть меня расстреляют. Потому что у меня больше никогда такого шанса не будет. Если о нас никто не думал все эти 15 лет, то мы сами позаботимся о себе»1.

следует отметить, что на сегодняшний день этот процесс не при-остановился, а зачастую, носит латентный характер. так, в 2011 году мэрия бишкека, приступив к ремонту улицы чортекова в жилмассиве «арча-бешик», выяснила, что больше 130 владельцев участков в данной новостройке самовольно присоединили к своим владениям от 2-х до 8-ми мет ров территории за счет этой самой улицы. и с тех пор городские власти безуспешно пытаются вернуть, незаконно присвоенную жителями новостройки, землю2.

ситуация по самовольному занятию земель приводит к конфронтации интересов жителей города бишкек и чуйской области с самозахватчиками. так, в обращении жителей столицы к депутатам жогорку кенеша кр го-ворится: «да, мы – горожане, но подавляющее большинство из нас живет не намного лучше тех, кто не имеет жилья в городе. все, что мы имеем,

городского жизненного опыта, создают социокультурный портрет шанти-таунов. см.: Карбаинов Н. нахаловки улан-удэ: сквоттерские практики в постсоветском пространстве. доступно на сайте https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc= s&source=web&cd=4&cad=rja&uact=8&ved=0CDAQFjAD&url=http%3A%2F%2Fcnsio.irkutsk.ru%2Fbaikalschool%2Fannotation%2Fkarbainov.doc&ei=tLMQVbSeA4jhywPY0YDIAg&usg=AFQjCNHLvDsNuDKfc5snOq_6VbzDsJpE9w&bvm=bv.89184060,d.bGQ

1 доступно на сайте http//zonakz.net:8080/articles/8671?mode=reply2 Токтоналиев Т. новый способ самозахвата земель. доступно на сайте http://rus.

azattyk.org/content/kyrgyzstan_bishkek_administration/24935617.html


и. Эратов

мы заработали трудом. мы никогда не захватывали чужого, оправдывая свои действия правом бедности»1.

большой проблемой является то, что самозахвату подверглись также пахотные земли, где уже были посеяны злаки. местные жители пребывают в шоковом состоянии, поскольку погублен урожай, который фактически затоптан захватчиками угодьев.

по некоторым данным, за период с 1983 по 2009 гг. в 217 айыл ок-моту 32 районов страны самовольно возведены дома на 13 478 гектарах, из них – на 11 784 гектарах орошаемой пашни. в этих домах на сегодня проживают 41 739 семей2.

в окрестностях столицы появились новостройки, в которых, как правило, отсутствует инфраструктурное обеспечение, в результате чего их жителям приходится обращаться в учреждения столицы3.

в ходе одного из опросов 43 % горожан назвали проблему отсутствия инфраструктуры в новостройках наиболее важной. так 17 % респондентов назвали проблему транспорта, поскольку зачастую общественный транс-порт не доходит до новостроек, а 11 % опрошенных отметили отсутствие школ и детских садов. к тому же, из-за отсутствия городской регистрации большинство жителей новостроек не могут отправить детей в городские школы4.

Таблица 1. Трудности, с которыми сталкиваются жители новостроек на сегодняшний день

¹ п/п

Проблема В %

1 инфраструктура (дороги, свет, вода и др.) 42,7

2 транспорт 16,6

3 недостаток школ, детских садов 10,6

4 рост заболеваний/инфекций 3,6

1 доступно на сайте http://zonakz.net:8080/articles/8671?mode=reply2 Попова Т. заигрывание с электоратом или самозахват земель как способ шантажа

власти. доступно на сайте http://slovo.kg/?p=419333 Алымбаева А. к вопросу об урбанизации кыргызстана. доступно на сайте bizdin.

kg/elib/jurnaldar/vik/2008_1/alymbaeva.doc4 доступно на сайте http://www.expert.kg/ru/monitoring/132


р а з д е л 3

5 безопасность (рост криминала, трудность вызова милиции)

3,0

6 слабость организованности местного населения 2,8

7 отсутствие медицинских учреждений 2,7

8 отсутствие спортивно-досуговых учреждений 1,6

9 отсутствие торговых точек / базаров 0,7

10 другое 3,4

11 затрудняюсь ответить 12,2

таким образом, местные жители практически не имеют доступа к образовательным, медицинским, социальным и иным услугам ввиду отсутствия регистрационного учета по месту жительства. напомним, что получение ряда государственных и муниципальных услуг связано с реги-страционным учетом граждан.

Нормативно-правовое регулирование

право на жилище – одно из ключевых социальных и экономических прав человека, относящееся к правам «второго поколения»1.

согласно п. 1 ст. 11 международного пакта об экономических, социаль-ных и культурных правах2 участвующие в настоящем пакте государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, а так-же на непрерывное улучшение условий жизни. государства-участники должны принять надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права, признавая важное значение в этом отношении международного сотрудничества, основанного на свободном согласии.

1 первое поколение прав человека – личные (гражданские) и политические права. второе поколение – социально-экономические права (см.: Головистикова А. поко ления прав человека. доступно на сайте http://www.lawnlife.ru/arch/128/1281.doc).

2 принят 16 декабря 1966 года. кыргызская республика присоединилась поста-новлением жогорку кенеша кр от 12 января 1994 года ¹ 1406-XII. доступно на сайте http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ruru/17580


и. Эратов

право на жилище уже достаточно давно признано на международ ном уровне в качестве естественного и неотъемлемого права каждого, важной составляющей такого фундаментального права, как право на достойный уровень жизни. в силу этого, право на жилище может быть определено как одно из важнейших в системе социальных прав и занимающее заметное место в структуре правового статуса личности1.

в соответствии со ст. 46 конституции кр от 27 июня 2010 года каж-дый имеет право на жилище. никто не может быть произвольно лишен жилища. органы государственной власти и местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для реализации права на жилище. жилище малоимущим и иным нуждающимся лицам предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов либо в социальных учреж-дениях на основаниях и в порядке, предусмотренных законом.

кроме того, согласно ст. 32 земельного кодекса кр земельный участок2 предоставляется в собственность гражданам кыргызской республики уполномоченным органом безвозмездно один раз на всей территории кыргызской республики: для строительства и обслуживания жилого дома и ведения личного подсобного хозяйства, дачного строительства по уста-новленным нормам, а также гражданам кыргызской республики, имеющим право на земельную долю в размере, определенном правительством кр.

несмотря на то, что государство гарантирует право на жилье, гражда-нам приходится захватывать земли в силу необеспеченности указанной гарантии.

за самовольное занятие земель предусмотрена как административ-ная3, так и уголовная ответственность. так, согласно ст. 105 кодекса кр об административной ответственности факт самовольного занятия земель независимо от формы собственности влечет наложение административ-ного штрафа на граждан до 20-ти, на должностных лиц до 100 расчетных показателей либо административный арест до 5-ти суток4.

1 доступно на сайте http://www.dissercat.com/content/konstitutsionnoepravonazhilishcheimekhanizmegorealizatsii

2 земельный участок выступает главным пространственным базисом, на котором граждане уже сами возводят себе жилье.

3 административная ответственность за самовольное занятие земель предусма-тривается с введением в действие кодекса кр об административной ответствен-ности от 4 августа 1998 года.

4 согласно постановлению жогорку кенеша кр «об утверждении размера расчетного показателя» от 15 июня 2006 года ¹ 1115-III с 1 января 2006 года размер расчетного показателя составляет 100 сомов. напомним, что санкция по ст. 105 кодекса кр об административной ответственности несколько раз подвергалась изменениям:


р а з д е л 3

уголовный кодекс кр пополнился новым составом преступления, а именно – статьей 172-1 «самовольное занятие земель»1. так, за само-вольное занятие земельного участка независимо от формы собственности, повлекшее повреждение или уничтожение посевов, урожая и причинив-шее значительный материальный ущерб, наказывается штрафом в размере 20-ти минимальных месячных заработных плат или тройным айыпом.

то же действие, совершенное во время незаконного массового занятия земельных участков, повлекшее повреждение или уничтожение посевов, урожая и причинившее крупный материальный ущерб, – наказывается штрафом в размере от 20-ти до 1 тысячи минимальных месячных зара-ботных плат или тройным айыпом либо лишением свободы до 2-х лет.

организация или руководство незаконным занятием земельных участ-ков, причинившие крупный ущерб, наказываются лишением свободы до 3-х лет2.

в 2014 году было проведено 210 акций протеста. из них 118 полити-ческого характера, 92 митинга социально-экономического и бытового характера. основными причинами выхода горожан на акции протеста явились социально-бытовые и экономические проблемы жилмассивов, связанные с узаконением земельных участков, полученных путем захвата или незаконно выданных, а также со сбоями в электросетях, ремонтом дорог и нехваткой питьевой воды3.

• на 4 августа 1998 года – административный штраф на граждан – до 5, на долж-ностных лиц – до 10 минимальных размеров заработной платы;

• на 5 августа 2005 года – административный штраф на граждан – до 20, на долж-ностных лиц – до 100 минимальных размеров месячной заработной платы либо административный арест до 15 суток;

• на 10 января 2013 года – административный штраф на граждан – до 20, на должностных лиц – до 100 минимальных размеров месячной заработной платы либо административный арест до 5 суток.

доступно на сайте http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ruru/6?cl=ruru1 закон кр «о внесении дополнений и изменений в уголовный кодекс кыргызской

республики и кодекс кыргызской республики об административной ответствен-ности» от 5 августа 2005 года ¹ 122.

2 согласно примечанию к ст. 172-1 уголовного кодекса кр значительным в дан-ной статье признается ущерб, в 50 раз превышающий минимальную месячную заработную плату. крупным признается ущерб, в 200 раз превышающий мини-мальную месячную заработную плату.

3 доступно на сайте http://ru.sputnik.kg/society/20150201/1014207936.html#ixzz3V7Ji3kbP


и. Эратов

для решения перечисленных проблем 18 июля 2014 года на обще-ственное обсуждение выносится проект закона «о легализации зе-мельных участков с самовольно построенными индивидуальными жилыми домами, возведенными до 3 августа 2012 года». инициаторами данного зако нопроекта выступили депутаты жогорку кенеша кр а. са-сыкбаева, б. калмаматов, ж. сапарбаев1. интерес представляют при-чины такой легализации, указанные в справке-обосновании к данному законопроекту:

�� невозможность получения гражданами прав на самовольно занятые земельные участки;

�� невозможность сноса такого огромного количества самовольных домостроений2;

�� многие самовольные застройщики были обмануты недобросо-вестными продавцами и приобретали земельные участки за деньги на основании предоставленных им поддельных выписок из поста-новлений районных администраций;

�� невозможность граждан приобрести жилье в городах бишкек и ош.указанный законопроект вызвал большой резонанс в обществе. сто-

ронники принятия законопроекта исходят из-того, что это – единствен-ный путь решения проблемы самовольно занятых земель: «они не винова-ты, что так получилось, они были обмануты». противники такой позиции говорят, что не следует идти на поводу у самозахватчиков, которые в свое время незаконно завладели государственными и муниципальными земля-ми, таким образом, если легализовать захваченные до 3 августа 2012 года участки, с теми же требованиями завтра придут новые люди.

депутат жогорку кенеша кр а. артыков говорит: «получается, что за-кон амнистирует самозахваты. Я категорически против. так мы никогда не наведем порядок в земельном вопросе. Я согласен, надо решать проб-лему с построенными на орошаемых землях домами. но давайте поручим правительству разобраться с каждым конкретным случаем, накажем винов-ных. почему должны идти на уступки? был случай, когда в один день за-хватили 40 гектаров земель, принадлежащих институту земледелия. а ведь эту землю 50 лет готовили для научных целей. Если сейчас амнистируем,

1 доступно на сайте http://www.kenesh.kg/RU/Articles/23927Na_obshhestvennoe_obsuzhdenie_18_iyulya_2014_goda_vynositsya_proekt_Zakona_KR_O_legalizacii_zemelnyx_uchastkov_s_samovolno_postroennymi_individualnymi_zhilymi_domami_vozvedennymi_do_3_avgusta_2012_goda.aspx

2 согласно законопроекту речь идет о легализации более 3589 земельных участ-ков.


р а з д е л 3

то и в 2020 году дадим захватить. Это никогда не кончится. Я против легализации незаконно построенных жилых домов и других объектов»1.

комитет по транспорту, коммуникациям, архитектуре и строитель-ству жогорку кенеша кр подготовил заключение к проекту закона «о ле гализации земельных участков с самовольно построенными инди-ви дуальными жилыми домами, возведенными до 3 августа 2012 года», в котором предложил отклонить данный законопроект в силу противоре-чия его действующим нормативным правовым актам кыргызской рес-публики2.

в соответствии с ч. ч. 4, 6 ст. 12 конституции кр кыргызская рес публика защищает собственность своих граждан и юридических лиц. пределы и порядок осуществления собственниками своих прав и гарантии их за-щиты определяются законом.

согласно ч. 1 ст. 3 представленного на рассмотрение законопроекта субъекты легализации освобождаются от ответственности за совершен-ные включительно до 3 августа 2012 года правонарушения, предусмо-тренные ст. 454 («незаконное строительство объектов и изменение су-ществующих объектов недвижимости») кодекса кр об административной ответственности.

однако согласно ч. 3 ст. 16 конституции кр в кыргызской республике все равны перед законом и судом.

в соответствии со ст. 3 кодекса кр об административной ответствен-ности законодательство основывается на принципах законности, равно-правия граждан перед законом, демократизма, гуманизма, справедливости, личной ответственности и неотвратимости наказания за совершенное административное правонарушение.

кроме того, в случае если имеются административные правонару-шения и постановления о наложении административного взыскания, то данные действия прекращаются согласно ст. 608 кодекса кр об адми-нистративной ответственности в случаях:

�� отмены закона или отдельных его положений, устанавливающих административную ответственность;

1 Попова Т. заигрывание с электоратом или самозахват земель как способ шантажа власти. доступно на сайте http://slovo.kg/?p=41933

2 доступно на сайте http://www.kenesh.kg/lawprojects/DocumentDownload.ashx?type=concldoc&id=72592


и. Эратов

�� если закон или отдельные его положения, устанавливающие ад-министративную ответственность, утратили силу вследствие при-знания их несоответствующими конституции кр;

�� истечения срока давности исполнения постановления о наложении административного взыскания, предусмотренного ст. 609 данного кодекса.

кроме того, несоблюдение требований земельного законодательства, самовольное строительство и нарушение порядка отвода земельных участков под строительство индивидуального жилого дома, в соответствии со ст. 45 закона кр «о градостроительстве и архитектуре кыргызской республики» от 11 января 1994 года ¹ 1372-XII также является правона-рушением.

часть 2 ст. 5 рассматриваемого законопроекта устанавливает, что наличие в собственности у субъекта легализации иной недвижимости на территории кыргызской республики не является основанием для от-каза в предоставлении объекта легализации в собственность.

однако в соответствии со ст. 32 земельного кодекса кр земельный уча-сток предоставляется в собственность гражданам кыргызской республики уполномоченным органом безвозмездно один раз на всей территории кыргызстана для строительства и обслуживания жилого дома и ведения личного подсобного хозяйства, дачного строительства по установленным нормам.

таким образом, большинство норм указанного законопроекта про-тиворечат нормам вышеуказанных нормативных правовых актов кыр-гызской республики.

к тому же, согласно ч. 2 ст. 6 закона кр «о нормативных правовых актах кыргызской республики» от 20 июля 2009 года ¹ 241 нормативный правовой акт не должен противоречить нормативному правовому акту, имеющему по сравнению с ним более высокую юридическую силу. а со-гласно ч. 2 ст. 32 данного закона нормы законов в случаях их расхождения с нормами кодексов могут применяться только после внесения в кодексы соответствующих изменений.

лидер фракции «ар-намыс» Ф. кулов предлагает свое решение проб-лемы самовольно занятых земель. по его мнению, государство должно стать совладельцем самозахваченных земель, т. к. решить вопрос в судеб-ном порядке нереально, ведь речь идет о 250 тысячах человек, 42 тысячах семей и 38 тысячах единиц жилого имущества.

так, политик отмечает: «мы же завалим судебные органы. возможно, по 200-300 делам вынесут решения, но как быть с остальными? поэтому я предлагаю такую модель имущественно-правовых отношений, когда


р а з д е л 3

государство станет совладельцем участков с правом первоочередного использования. то есть самозахватчики не будут иметь права на продажу, сдачу в аренду и другие операции»1.

свой способ решения указанной проблемы предлагают и парламен-тарии. так, на общественное обсуждение 19 декабря 2014 года был вы-несен проект закона «о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты кыргызской республики»2.

в частности предлагается внести изменения и дополнения в закон кр «о переводе (трансформации) земельных участков» от 15 июля 2013 года ¹ 145, закон кр «о введении моратория на перевод (трансформацию) орошаемых земель пашни в другие категории земель и виды угодий» от 31 июля 2009 года ¹ 257, а также в уголовный кодекс кр, кодекс кр об административной ответственности.

на указанной площади земельных участков было построено 38 194 еди-ниц жилых домов, в которых проживают 41 739 семей.

следует отметить, что указанные земельные участки по различным причинам не были выведены из состава земель сельскохозяйственного назначения и не переведены (трансформированы) в земли населенных пунктов. другая часть земель состоит из земель, захваченных самовольно в ходе и после известных политических событий в республике 2005 года. предлагается использованные не по целевому назначению земли сельско-хозяйственного назначения, а также самовольно занятые земли, застроен-ные индивидуальными жилыми домами до 31 июля 2009 года, перевести в земли населенных пунктов.

отметим, что в соответствии с указанным законопроектом речь идет лишь о трансформации отдельных земель и ужесточении наказания за самовольное занятие земель. однако в справке-обосновании к законо-проекту указывается также об узаконении земельных участков, застроен-ных до 31 июля 2009 года.

со времени обретения кыргызской республикой независимости, установление принципа законности представляет собой порой «сизифов

1 Попова Т. заигрывание с электоратом или самозахват земель как способ шантажа власти. доступно на сайте http://slovo.kg/?p=41933

2 законопроект инициировала группа депутатов во главе с Э. исаковым (ч. тур-сунбеков, о. текебаев, Ф. кулов, ж. жолдошева, м. сабиров, к. бокоев, н. ни-китенко, а. батырбеков, с. нышанов, н. нарматова, т. узакбаев, а. режевалиев, Э. иманкожоева, м. салымбеков). доступно на сайте http://www.kenesh.kg/RU/Articles/26795Na_obshhestvennoe_obsuzhdenie_19_dekabrya_2014_goda_vynositsya_proekt_Zakona_Kyrgyzskoj_Respubliki_O_vnesenii_izmenenij_i_dopolnenij_v_nekotorye_zakonodatelnye_akty_Kyrgyzskoj_Respubliki.aspx


и. Эратов

труд», когда те или иные политические шаги и законодательные инициа-тивы могут отбросить нашу страну далеко назад.

безусловно, проблему самовольного занятия земель надо решать, но, наш взгляд, не путем легализации правонарушений, так как это приведет к «бессилию законов», будет способствовать дальнейшему самозахвату земель и усилению конфликта между гражданами.

у государства имеются конкретные рычаги принуждения, однако, в силу ряда обстоятельств, они не работают. с другой стороны, коль ско-ро государство берет на себя обязательства, оно должно их исполнять. на наш взгляд, указанную проблему следует решать путем строительства многоэтажных домов. Если город бишкек и должен расширяться, то не за счет земель сельскохозяйственного назначения.

РекомендацииЖогорку Кенешу Кыргызской Республики

1. отклонить проект закона «о легализации земельных участков с само-вольно построенными индивидуальными жилыми домами, возведен-ными до 3 августа 2012 года».

2. отклонить проект закона «о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты кыргызской республики», пред-ложенный Э. исаковым и группой депутатов.


1. в кратчайшие сроки разработать конкретный план действий по ре-шению вопроса самовольного занятия земель и его последствий.

Жогорку Кенешу Кыргызской Республики, Правительству Кыр гызской Республики, Генеральной прокуратуре Кыргызской Республики

1. создать совместную комиссию по расследованию фактов самоволь-ного занятия земель.


р а з д е л 3

А. Калыбаева,заведующая кафедрой судебной экспертизы

Государственного образовательного учреждения Высшего профессионального

образования КыргызскоРоссийского Славянского университета,

кандидат юридических наук

ограничения возникновения экономических прав человека (на примере права собственности иностранных граждан на жилье)

права человека в современном обществе являются наивысшей цен-ностью, важнейшим объектом охраны со стороны государства и, по сути, единственно значимым правовым институтом, вокруг которого сосредо-точены все основные государственные механизмы и направления раз-вития гражданского общества.

при этом, следует отметить, что экономические права граждан пред-ставляют собой особую группу прав, на которых, в сущности, базируются все прочие права. как известно, экономическая составляющая жизни каж-дого человека предопределяет и его социальный и политический статус. именно по этой причине экономические права рассматриваются как база для дальнейшего обретения и осуществления любых иных субъективных прав. говоря о правах как основных элементах правового статуса гражда-нина, нельзя обойти вопрос об ограничениях таких прав, которые, будучи неотъемлемой частью любой гарантированной государством возмож-ности граждан осуществлять определенные действия, создают границы и рамки дозволенного поведения лица.

здесь необходимо отметить, что вопрос об ограничениях всегда является острым в контексте обеспечения соблюдения прав человека и гражданина. выбор оптимального соотношения между дозволенным поведением и защитой общественных интересов, которые неизбежно противостоят друг другу, представляет собой сложную задачу для любо-го государственного аппарата и правовой системы. от того, как именно решается данная задача в том или ином государстве, зависит в сущности


а. калыБаева

то, насколько государство способно обеспечить своим гражданам необ-ходимые правовые условия для реализации их интересов.

в связи с этим актуальным является вопрос об ограничениях эконо-мических прав граждан, которые имеются в действующем законода-тельстве кыргызской республики. правильное понимание предпосылок ограничения таких прав и тех последствий, которые они за собой влекут, имеет большое значение для формирования системы правовых принци-пов регулирования экономики, адекватных существующим рыночным условиям.

одним из основных экономических прав граждан, наряду с правом на осуществление предпринимательской деятельности, является право на жилье. новая экономическая формация, в условиях которой находится кыргызская республика, предусматривает возможность каждого граждани-на иметь на праве собственности жилое помещение. данное право пред-ставляет собой гарантию определенного уровня жизни и возможность каждого вести достойную жизнь, осуществлять вложения заработанных средств в собственное жилье. право на жилье и его неприкосновенность относится к категории конституционных и является базовым для даль-нейшей реализации иных экономических, социальных, политических, гражданских прав и свобод.

говоря об ограничениях таких прав, следует отметить, что помимо общих нормативных пределов, которые установлены для права собствен-ности на жилье как любого субъективного гражданского права, имеются и более конкретные ограничения такого права, связанные с возникно-вением и осуществлением права собственности на жилье. рассмотрим данные ограничения подробнее.

на сегодняшний день в кыргызской республике остро стоит вопрос обеспечения инвестиционной привлекательности различных отраслей экономики за счет привлечения капиталов, в том числе, иностранных. в связи с этим правительством кр были предприняты определенные шаги, направленные на устранение нормативных препятствий, связан-ных с приоб ретением права собственности на жилье иностранными граж да нами. Если ранее приобретение права собственности на жилые помещения иностранными гражданами было невозможно в силу прямого указания в законе, то на сегодняшний день ситуация выглядит по-другому.

в частности постановлением правительства кр «о внесении измене-ния в постановление правительства кыргызской республики об утверж-дении правил государственной регистрации прав и обременений (огра-ничений) прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 15 февраля 2011 года ¹ 49 и признании утратившими силу некоторых решений


р а з д е л 3

правительства кыргызской республики» от 28 ноября 2013 года ¹ 643 были признаны утратившими силу подзаконные нормативные право-вые акты, регулировавшие порядок отчуждения жилых домов и квартир жилищного фонда иностранным юридическим и физическим лицам на территории кыргызской республики. Это было сделано в целях при-влечения иностранных граждан к участию в процессах приобретения права собственности на объекты жилищного фонда.

несмотря на меры, связанные с повышением доступности объектов жилищного фонда для иностранных граждан, законодательство кыргыз-ской республики содержит ряд ограничений прав иностранных субъектов в отношении приобретения и осуществления прав на объекты недвижи-мости, в частности, жилые помещения.

принимая во внимание установленное равенство всех лиц в правах и возможностях для их реализации, представляет несомненный прак-тический интерес изучение вопросов, касающихся ограничения прав иностранных граждан в рассматриваемой области. так, интерес пред-ставляет проблема соотношения концептуальных подходов к пониманию права собственности как наиболее полного и абсолютного вещного права и имею щихся в законодательстве кыргызской республики конкретных ограничений такого права, в частности, относящихся к его возникнове-нию.

кыргызская республика, будучи демократическим правовым государ-ством, в котором права человека провозглашены наивысшей ценностью, должна гарантировать всем лицам, находящимся на ее территории, со-блюдение основополагающих прав и свобод человека. право собствен-ности, право пользования жилым помещением, безусловно, относится к таким правам.

также следует отметить, что геополитическое положение кыргызской республики таково, что она не имеет фактической возможности реали-зовать принцип взаимности в отношении иностранных граждан. так, все ограничения, которые действуют в отношении граждан кыргызской республики за рубежом, не могут быть применены в условиях нашего государства к иностранным гражданам, находящимся на территории кыргызской республики. именно это предопределяет интерес к актуаль-ному законодательному подходу, используемому для формулирования ограничений и изъятий из правового статуса иностранных граждан при-менительно к правам на жилые помещения.

так, новым жилищным кодексом кр в ст. 7 «субъекты жилищных правоотношений» установлено, что субъектами жилищных правоотноше-ний являются граждане кыргызской республики, иностранные граждане,



лица без гражданства, юридические лица кыргызской республики, ино-странные юридические лица, государственные органы и органы местного самоуправления.

пункт 2 ст. 7 жилищного кодекса кр предусматривает, что граждане кыргызской республики, иностранные граждане, юридические лица кыргызской республики и иностранные юридические лица вправе осуще-ствлять строительство жилых помещений, приобретать их и распоряжать-ся ими в порядке, установленном законодательством.

данная норма предполагает равный правовой статус субъектов кыр-гызской республики и иностранных субъектов (физических и юридиче-ских лиц) в контексте приобретения вещного права на жилое помещение. при этом, необходимо отметить, что речь идет о жилом помещении частного жилищного фонда.

пункт 3 рассматриваемой статьи предусматривает, что граждане кыр гызской республики вправе приобретать жилые помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда на основании и в порядке, установленных жилищным кодексом кр и иными норматив-ными правовыми актами.

в указанной норме отсутствует указание на возможность иностран-ным физическим и юридическим лицам приобретать жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда. данное право признается только за гражданами кыргызской республики. сле дует признать, что формулировка, содержащаяся в жилищном кодексе кр, представляет собой ограничение прав иностранных граждан в отношении приобретения вещного права на жилые помещения.

пункт 8 ст. 29 жилищного кодекса кр предусматривает, что право собственности и иные права на жилые помещения могут прекращаться при выходе из гражданства кыргызской республики нанимателя жилого помещения, находящегося в государственной или муниципальной соб-ственности.

статья 38 жилищного кодекса кр устанавливает, что предоставление жилого помещения, находящегося в государственной или муниципаль-ной собственности, осуществляется собственниками жилых помещений на возмездной основе в срочное пользование сроком на 10 лет. при этом п. 5 рассматриваемой статьи гласит, что предоставление жилых помеще-ний производится гражданам кыргызской республики, нуждающимся в улучшении жилищных условий, в порядке очередности.

в данном случае, как мы полагаем, наблюдается существенное огра-ничение прав иностранных граждан в части возможности признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий.


р а з д е л 3

перечисленные нормы жилищного кодекса кр ограничивают не толь-ко вещные права иностранных граждан в отношении жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда, но и, по сути, другие права иностранных граждан, в частности право на улучшение жилищных условий, которые традиционно относят к группе социальных прав. следует отметить, что данная норма не согласуется с общепризнан-ными постулатами теории прав человека.

по общему правилу, в современных условиях правовое положение иностранцев в данной стране основывается на тех же принципах, что и правовое положение собственных граждан, за исключением тех полити-ческих прав, которыми наделены только собственные граждане и которые рассматриваются в юридической литературе как вид правового режима для иностранцев – национальный1.

в соответствии со ст. 10 закона кр «о правовом положении иностран-ных граждан в кыргызской республике» от 14 декабря 1993 года ¹ 1296-XII иностранные граждане, постоянно проживающие в кыргызской рес-публике, имеют право на получение пособий, пенсий и на другие формы социального обеспечения на общих основаниях с гражданами кыргыз-ской республики. временно пребывающие иностранные граждане имеют право на получение пособий, пенсий и на другие формы социального обеспечения на основании и в порядке, установленными законодатель-ством кыргызской республики.

улучшение жилищных условий, с нашей точки зрения, является со-циаль ным обеспечением граждан. в связи с этим можно говорить о не-обоснованном ограничении прав иностранных граждан на получение жилого помещения из государственного и муниципального жилищного фонда и некорректности невозможности признания иностранного граж-данина нуждающимся в улучшении жилищных условий.

здесь же следует обратить внимание на то, что жилые помещения из государственного и муниципального фонда предоставляются граж-данам на праве временного пользования, то есть в данном случае речь не идет об отчуждении жилья, а лишь о предоставлении социальных гарантий лицам, жилищные условия которых нуждаются в улучшении.

помимо указанного обстоятельства, представляющего собой огра-ничение прав иностранных граждан на приобретение права на жилье, в жилищном кодексе кр есть ст. 60, которая предусматривает, что по-

1 см.: Расулов А. правовое положение иностранцев в кыргызской республике// вестник крсу, 2010, ¹ 10, т. 7. – с. 19.



купателями жилых помещений при приватизации могут быть граждане кыргызской республики.

данная норма связана с рассмотренной ранее, и также ограничивает права иностранных граждан на совершение сделок в отношении жилых помещений государственного или муниципального фонда. здесь можно отметить некоторое противоречие со ст. 11 закона кр «о правовом по-ложении иностранных граждан в кыргызской республике», согласно ко-торой иностранные граждане могут в соответствии с законодательством кыргызской республики иметь собственность, права автора произведе-ния науки, литературы и искусства, изобретения, рационализаторского предложения, промышленного образца, а также иные имущественные и личные неимущественные права.

при этом, следует отметить, что ранее в отношении иностранных юридических и физических лиц действовало гораздо большее количе-ство запретов, касавшихся порядка приобретения права собственности на жилые помещения. на сегодняшний день нормативная база, регламен-тирующая данные вопросы, стала более простой и фактически устранила большинство изъятий из права собственности иностранных лиц на жилье.

к примеру, параграф 41 правил государственной регистрации прав и обременений (ограничений) прав на недвижимое имущество и сделок с ним устанавливает новый, более простой по сравнению с ранее дей-ствовавшим, механизм регистрации права собственности на недвижимое имущество, принадлежащее иностранным гражданам.

так, п. 155 вышеуказанных правил устанавливает, что регистрация права собственности иностранных лиц и лиц без гражданства на зда-ние, сооружение без земельного участка производится по их заявлению на основании нотариально удостоверенного соответствующего договора.

пунктом 225 правил предусмотрено, что в договоре отчуждения жилья, одной из сторон которого является иностранный гражданин, ука зывается гражданство иностранного гражданина. Это единственное процедурное отличие регистрации сделок с жильем, участником которых является иностранный гражданин.

здесь можно с уверенностью утверждать, что законодательство кыр-гызской республики максимально либерализовало процесс приобрете-ния права собственности на жилые помещения частного фонда, сделав его исключительно формализованным и устранив все возможности для проявления коррупционных составляющих. Это, без сомнения, весьма благоприятно влияет на повышение привлекательности кыргызской республики с точки зрения развития инвестиционной среды, а также с позиции пригодности условий для проживания иностранных граждан.


р а з д е л 3

при этом мы полагаем, что законодательство, ограничивающее права иностранных граждан в сфере жилищного права, нуждается в некотором совершенствовании. в частности, необходимо предусмотреть норму, сог ласно которой при определенных обстоятельствах иностранный гражданин также может быть признан нуждающимся в улучшении жи-лищных условий и поставлен в очередь на получение жилого помещения из государственного или муниципального фонда. вероятно, в таком случае должны быть сформулированы определенные критерии для признания иностранного гражданина нуждающимся в улучшении жилищных усло-вий. прежде всего, к таким критериям следует, по нашему мнению, от-нести длительность нахождения на территории кыргызской республики, ежемесячный доход, причины нахождения на территории нашей страны, перспективные планы и прочее. в этом случае коллизия между двумя за-конодательными актами будет устранена, что приведет к более точному и единообразному пониманию и толкованию элементов правового статуса иностранного гражданина.

одновременно нельзя не отметить наметившуюся законодательную тенденцию, направленную на введение дополнительных ограничений прав иностранных граждан на приобретение права собственности на жилье. так, в жогорку кенеш кр в 2014 году внесен проект закона «о внесении изменений в жилищный кодекс кыргызской республики», предусматривающий запрет на приобретение иностранными гражданами права собственности на жилье. предлагаемый авторами законопроекта подход устанавливает возможность иностранным гражданам владеть и пользоваться жилыми помещениями на иных вещных правах, чем право собственности. в данном случае, можно отметить, что инициатива по до-полнительному ограничению права собственности иностранных граждан на жилье видится нам не совсем обоснованной, особенно в контексте изменений в законодательстве кыргызской республики, принятых от-носительно недавно. мы полагаем, что практика реализации отношений собственности в нашем государстве показала очевидность необходимо-сти привлечения как можно большего количества ресурсов, в том числе, для приобретения права собственности на жилье. отечественный рынок не способен обойтись без дополнительных вливаний, в связи с чем, уча-стие иностранных граждан в процессе распределения жилищного фонда кажется нам совершенно необходимым, а принятие вышеуказанного законопроекта – неэффективным ограничением экономических прав.

таким образом, резюмируя сказанное, можно сформулировать сле-дующие выводы.



на сегодняшний день в законодательстве кыргызской республики суще ствуют ограничения, связанные с возникновением права собствен-ности на жилые помещения. указанные ограничения касаются ино-странных граждан и их возможности приобретать право собственности на жилье.

полагаем, что данные ограничения являются существенным показа-телем степени либерализации отечественного законодательства в части обеспечения национального режима для иностранных граждан. на наш взгляд, законодательство кыргызской республики нуждается в совершен-ствовании в части устранения любых препятствий, касающихся при-обретения или осуществления права собственности граждан на жилые помещения. данное обстоятельство будет обусловливать необходимые предпосылки для привлечения инвестиционных потоков в экономику республики, что в условиях экономического кризиса является весьма важным.



1. устранить коллизии между нормами жилищного кодекса кр и зако-на кр «о правовом положении иностранных граждан в кыргызской республике» в отношении правового статуса иностранных граждан.

2. рассмотреть законопроект, внесенный на рассмотрение жогорку ке-нешу кр, предусматривающий введение дополнительных ограничений экономических прав иностранных граждан, с точки зрения экономи-ческой целесообразности вносимых изменений с учетом основных концептуальных положений национальной стратегии устойчивого развития кыргызской республики на 2013-2017 годы и дальнейшего курса на совершенствование демократических институтов кыргызской республики.


р а з д е л 3

Н. Ташпаева,независимый эксперт

по вопросам социальной защиты

право детей из малообеспеченных семей на социальную помощь

вопросы развития любого государства невозможно рассматривать в отрыве от положения детей – будущего поколения страны. особую тревогу вызывает высокая детская бедность, уровень которой является одной из болезненных социальных проблем. дети, живущие в бедных семьях, сталкиваются с различными проблемами, включая отсутствие дос тупа к качественным социальным и образовательным услугам. они переносят бедность тяжелее в силу их большей уязвимости, а последствия являются более серьезными, так как упущенные возможности в детстве зачастую не позволяют им в дальнейшем полноценно воспользоваться своими правами, добиться в жизни благополучия и реализации заложен-ного в них потенциала1.

в кыргызстане 52,9 % детей младше 6-ти лет и 43 % детей в возрасте от 6-ти до 15-ти лет проживают в бедности (см. таблицу 1), а 7,5 % детей младше 6-ти лет проживают в крайней бедности, что значительно выше среднего показателя бедности по стране – 4,5 %2.

результаты исследования уровня детской в бедности в кыргызстане указывают на то, что дети, работающие в ущерб своему здоровью и об-разованию, а также дети, пропускающие занятия в школе вследствие бедности, рискуют оказаться в бедности, передающейся из поколения в поколение3. дети из малообеспеченных семей вынуждены наниматься на работу в другие семьи, многие из них пропускают занятия или совсем

1 доступно на сайте http://mineconom.gov.kg/index.php?option=com_content&view=article&id=2898:министртсариевкыргызстанзайметактивнуюпозициюввыработкерекомендацийповопросамискоренениябедности&catid=63:новости&lang=ru

2 аналитическая справка обзора государственных расходов. социальная помощь, май 2014 г. всемирный банк, отдел по сокращению бедности и экономическому управлению. регион Европы и Центральной азии. – с. 4.

3 поколение в опасности?! детская бедность в кыргызстане. отчет стратеги-че ского центра исследования детской бедности. доступно на сайте www.childhoodpoverty.org


н. таШПаева

не ходят в школу, так как вынуждены работать для поддержания уровня выживаемости семьи. условия труда представляют опасность для здоровья детей: многие часами работают при любой погоде, выполняя тяжелый физический труд. часто они становятся объектами насилия или обмана со стороны нанимателей или других взрослых. большинство детей в ходе опроса отметили, что не имели иного выхода, кроме как работать, чтобы прокормиться самим и оказать помощь своим семьям.

Таблица 1. Уровень бедности по демографическим характеристикам, 2011 г. (в %)1

Группы населения Уровень бедности

Доля в общей численности бедных

по полу:

мужчины 37,6 48,2

женщины 36,1 51,8

возрастные группы:

�� младше 6-ти лет 52,9 16,2

�� 6-15 лет 43,0 25,2

�� 16-20 лет 33,4 9,3

�� 21-40 лет 39,5 26,9

�� 41-60 лет 25,8 16,9

�� 61-70 лет 28,2 3,2

�� 71 год и старше 24,3 2,4

Уровень крайней бедности

Доля в общей численности крайней бедности

по полу:

мужчины 4,8 50,0

женщины 4,3 50,1

возрастные группы:

�� младше 6-ти лет 7,5 18,4

�� 6-15 лет 4,7 22,3

1 расчеты всемирного банка на основе интегрированного обследования домо-хозяйств в кыргызской республике в 2011 году аналитическая справка обзора государственных расходов. социальная помощь, май 2014 г. всемирный банк, отдел по сокращению бедности и экономическому управлению. регион Европы и Центральной азии. – с. 4.


р а з д е л 3

Уровень крайней бедности

Доля в общей численности крайней бедности

�� 16-20 лет 5,2 11,8

�� 21-40 лет 5,1 28,3

�� 41-60 лет 3,0 16,1

�� 61-70 лет 1,6 1,5

�� 71 год и старше 2,1 1,6

непосещение детьми школ обусловлено, чаще всего именно мате-риальным недостатком. в частности, это отсутствие одежды и обуви, до-роговизна учебников, а также необходимость работать. дети из бедных семей гораздо чаще пропускают занятия в школе и по состоянию здоровья (21% от общего показателя, составляющего 11% от всего числа детей, обу-чающихся в школе), т. к. малообеспеченные семьи не могут позволить себе расходы на достаточное отопление в холодное время года и приобрете-ние медикаментов. таким образом, пропуски занятий в школе и вредные условия труда и быта могут привести детей из малообеспеченных семей в будущем к еще большей бедности.

Программа «Ежемесячное пособие малообеспеченным семьям, имеющим детей» – основной вид социальной помощи государства детям из бедных семей

законом кр «о государственных пособиях в кыргызской республике» от 29 декабря 2009 года ¹ 318 предусмотрены выплаты ежемесячных по-собий малообеспеченным семьям, имеющим детей. анализ всемирного банка государственных расходов кыргызской республики на социальную помощь показал, что «Ежемесячное пособие малообеспеченным семьям, имеющим детей» (далее – Епмс) – единственная из программ, применяю-щих проверку на нуждаемость, нацеленная на изучение проблем и помощь бедным домохозяйствам в нашей стране. Эта программа, в сравнении с другими категориальными программами, достигает более высоких ре-зультатов в силу своей адресности.

программа Епмс является самой эффективной в сокращении уров-ня бедности на единицу затрат. на диаграмме 1 отражено соотношение расходов к эффективности трансфертов по социальной защите. расчет соотношения расходов к эффективности применяется для измерения рас-ходов на сокращение глубины крайней (продуктовой) или абсолютной



бедности из расчета на 1 сом. в 2011 году программе Епмс требовалось 20 сомов для сокращения глубины крайней бедности из расчета на 1 сом. в то время как Епмс все еще показывает самый лучший результат соот-ношения расходов к эффективности (20 сомов), сокращение глубины абсолютной бедности на 1 сом требует 3,9 сомов)1.

Есп

другие трансферты

пенсии

Епмс

потрачено кырг. сомов на сокращение на 1 сом в глубине крайней бедности

0 50 100 150 200 250

Крайняя бедность

223

116

65

20

13,7пенсии

Есп

другие трансферты

Епмс

9,2

9,2

3,9

Абсолютная бедность

0,0 3,0 6,0 9,0 12,0 15,0

потрачено кырг. сомов на сокращение на 1 сом в глубине крайней бедности

Диаграмма 1. Соотношение расходов к эффективности пособий для сокращения глубины бедности и глубины крайней бедности, 2011 г. (сомов)2

1 аналитическая справка обзора государственных расходов. социальная помощь, май 2014 г. всемирный банк, отдел по сокращению бедности и экономическому управлению. регион Европы и Центральной азии. – C. 11.

2 расчеты всемирного банка на основе интегрированного обследования домо-хозяйств кыргызской республики в 2011 году.


р а з д е л 3

Социальная помощь детям из малообеспеченных семей: законодательство и практика

национальное законодательство и ратифицированные международ-ные документы регулируют вопросы оказания социальной помощи детям из малообеспеченных семей, необходимой для их физического, умствен-ного, духовного, нравственного и социального развития. конституция кр в ст. 53 устанавливает, что социальная помощь обеспечивает уровень жизни не ниже определенного законом прожиточного минимума в соот-ветствии с экономическими возможностями государства, а закон кр «о го-сударственных пособиях в кыргызской республике» предусматривает, что гарантированный минимальный доход (далее – гмд) является основным показателем, с помощью которого рассчитываются пособия для детей из самых бедных семей. семьи, в которых доход ниже установленного правительством кр размера гмд, имеют право на получение ежемесяч-ного пособия детям. размер пособия ребенку из малообеспеченной семьи в основном зависит от уровня гмд, который был установлен на уровне 50% черты крайней (продуктовой) бедности (далее – чкб) в 1998 году, с на-мерением постепенно довести его до 100 % чкб. однако динамика роста гмд отставала от чкб с 1998 года, в период с 1998 по 2008 гг. гарантиро-ванный минимальный уровень потребления был увеличен лишь в 2 раза, при росте черты продовольственной бедности в 5 раз (см. диаграмму 2).

важно, что гмд корректируется нерегулярно, на основе объема вы-деляемых средств, согласованных с министерством финансов гк, и прог-нозируемого числа получателей пособий. несмотря на прогнозируемую численность детей-получателей пособия по малообеспеченности при ежегодном росте гмд, фактическая численность получателей снижается (см. диаграмму 3).

по существу, гмд – это гарантированный государством минимальный доход, обеспечивающий лишь физическое выживание ребенка. право ребенка на прожиточный минимум, особенно на продовольственную часть прожиточного минимума ребенка, должно быть гарантировано социальным государством вне зависимости от состояния доходов бюд-жета. согласно действующему законодательству размер гмд обратно пропорцио нален количеству детей, родившихся в бедных семьях (включая двойняшек, тройняшек и более). другими словами, в настоящее время рождение детей в бедных семьях приводит к уменьшению доходов, как в данной семье, так и в других семьях. между тем рождение ребенка в од-ной семье не должно ухудшать положение детей в других семьях.



гарантированный минимальный доход (гмд)

Кы

рг.

со

мо

в в

мес

яц

1500

1200

900

600

300

0

1998

г.

1999

г.

2000

г.

2001

г.

2002

г.

2003

г.

2004

г.

2005

г.

2006

г.

2007

г.

2008

г.

2009

г.

2010

г.

2011

г.

черта крайней бедности (чкб)

Диаграмма 2. Динамика роста ГМД в сопоставлении с ЧКБ1

8000

700

600

500

400

300

200

1002003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.

443649 чел.

140 сом.

741985

439580

475011434382

355292

370838 362068 37684534530 336228

310717 чел.

140 сом.

140 сом.

175 сом.

175 сом.

200 сом.240 сом.

310 сом.

370 сом.

580 сом. 640 сом.

705 сом.

Диаграмма 3. Динамика ГМД и численности получателей ЕПМС

1 аналитическая справка обзора государственных расходов. социальная помощь, май 2014 г. всемирный банк, отдел по сокращению бедности и экономическому управлению. регион Европы и Центральной азии, а также данные министерства социального развития кр и национального статистического комитета кр. – с. 11.


р а з д е л 3

адекватность размеров гмд и пособий детям из малообеспеченных семей остается одним из самых трудноразрешимых вопросов системы социальной защиты, что снижает эффективность Епмс в снижении бедности.

на 1 марта 2015 года размер пособия ребенку в малообеспеченной се-мье составил 554 сомов в месяц (13 % от прожиточного минимума ребенка или 41 % от черты продовольственной бедности). численность детей, получающих пособие по малообеспеченности, составляет 307 373 чел.1

особую роль в улучшении положения детей в малообеспеченных семьях сыграла стратегия развития социальной защиты населения в кыр-гызской республике на 2012-2014 годы2 (далее – стратегия). старая си-стема социальной защиты и устаревшие подходы давно уже изжили себя и не отвечали реалиям, вызовам новейшего периода развития страны. однако до 2011 года в кыргызстане не было стратегического докумен-та, определяющего развитие системы социальной защиты, эти вопросы являлись лишь частью общегосударственных стратегических программ. традиционно в кыргызстане вопросы социальной защиты поднимались лишь на уровне самих органов социальной защиты, выходя на уровень всей страны лишь в период политических выборных процессов. страте-гия – первый в кыргызстане такого рода документ в социальной сфере. важным аспектом процесса разработки стратегии являлось активное во-влечение и участие представителей, помимо министерства социального развития кр, других министерств и ведомств, органов местного само-управления, неправительственных сетевых организаций, представляющих интересы уязвимых слоев населения, а также экспертов и международных организаций.

стратегией было предусмотрено поэтапное повышение гмд до 100 % чкб (1354 сома) к 2014 году (см. таблицу 2).

несмотря на тяжелое положение детей в малообеспеченных семьях, правительством кр 26 сентября 2013 года принято постановление «о вне сении изменений в постановление правительства кыргызской республики «о стратегии развития социальной защиты населения кыр-гызской республики на 2012-2014 годы» от 13 декабря 2011 года ¹ 755» за ¹ 526, изменяющее принятую ранее стратегию и предусматривающее дальнейшее повышение гмд в 2013 году до 640 сомов (на 10 % больше по сравнению с 2012 годом), в 2014 году – до 705 сомов (на 10 % больше по сравнению с 2013 годом).

1 по информации министерства социального развития кр от 15 апреля 2015 года, предоставленной по запросу депутата жогорку кенеша кр алтыбаевой а. т. // материалы заседания круглого стола 24 апреля 2015 года.

2 утверждена постановлением правительства кр от 13 декабря 2011 года ¹ 755.



Таблица 2. Динамика роста ГМД и среднего размера пособия детям из малообеспеченных семей за период 20122014 гг.

Годы Постановление Пра вительства КР от 13 де кабря 2011 г. ¹ 755

Постановление Правительства КР от 26 сентября 2013 г. ¹ 526

соотно-шение гмд к чкб

средний размер Епмс, сомов в месяц на 1 ребенка

средний раз-мер Епмс, со-мов в месяц на 1 ребенка

2012 50 % 520 45 % от чкб – 580 сомов

464

2013 75 % 720 10 % от преды-дущего – 640 сомов

499

2014 100 % 812 10 % от преды-дущего – 705 сомов

503

поскольку основным ориентиром для включения в систему со-циальной защиты и определения размера пособия ребенку из мало-обеспеченной семьи является размер гмд, определяемого правительством кр, то чем ниже совокупный доход семьи в соотношении с гмд, тем шире возможность получения пособия ребенку по малообеспеченности и выше его размер.

соответственно, данная мера привела к ограничению возможности для улучшения охвата детей из бедных семей мерами социальной защиты и снижению размеров пособий детям из малообеспеченных семей, ранее предусмотренных стратегией, что ухудшило положение детей из бедных семей. лишь в ноябре 2014 года правительство кр установило размер гмд в размере 705 сомов (52 % от чкб), что соответствует уровню 1998 года. при этом, по информации министерства социального развития кр от 15 апреля 2015 года, исх. ¹ 7/22 961 по итогам 2013 года фактическое

1 информация предоставлена министерством социального развития кр по за-просу депутата жогорку кенеша кр а. алтыбаевой.


р а з д е л 3

финансирование выплат пособий детям из малообеспеченных семей со-ставило 2 млрд 70 млн 786 тыс. 200 сомов. утвержденные сметы расходов на выплаты пособий детям из малообеспеченных семей в 2013 году соста-вили 2 млрд 424 млн 190 тыс. 400 сомов. таким образом, 353 млн 404 тыс. 200 сомов было сэкономлено в 2013 году министерством социаль ного развития кр на выплатах детям из бедных семей и сокращении данных расходов.

ситуацию не изменила даже национальная стратегия устойчивого развития кыргызской республики на 2013-2017 годы1, которая поднимает проблемы детской бедности и дает ориентиры по снижению ее уровня с 37 до 25 % к 2017 году. наиболее эффективная мера социальной защиты в снижении уровня бедности (выплаты пособий детям из малообеспе-ченных семей) в 2014 году была сокращена на 781 млн 819 тыс. 500 со-мов2. по информации министерства социального развития кр «законом кр «о республиканском бюджете кыргызскойреспублики на 2014 год и прогнозе на 2015-2016 годы» от 30 декабря 2013 года ¹ 227 на выплаты пособий детям из малообеспеченных семей утверждены сметные рас-ходы в размере 2 млрд 829 млн 500,0 тыс. сомов. по итогам 2014 года фактическое финансирование на выплаты ежемесячных пособий детям из малообеспеченных семей составило 2 млрд 47 млн 680 тыс. 500 сомов.

в проекте закона кр «о внесении изменений в закон кыргызской рес публики «о республиканском бюджете кыргызской республики на 2014 год и прогнозе на 2015-2016 годы», одобренном постановлением правительства кр 30 сентября 2014 года ¹ 561, было указано, что «по результатам исполнения сметы расходов министерства социального раз-вития кыргызской республики за 9 месяцев текущего года произведено высвобождение средств на сумму 433,4 млн сомов за счет установления срока повышения размера гмд с 1 ноября 2014 года, т. е. аналогично к 2013 году, и усиления адресности назначения государственных пособий».

при этом, при рассмотрении жогорку кенешем кр 4 декабря 2014 года проекта закона кр «о внесении изменений в закон кыргызской респуб-лики «о республиканском бюджете кыргызской республики на 2014 год и прогнозе на 2015-2016 годы» было отмечено, что министерству социаль-ного развития кр дополнительно предусмотрены и выделены 170,1 млн сомов, в том числе:

�� на повышение заработной платы государственных служащих, с уче-том вносов в социальный фонд кр – 48,2 млн сомов;

1 принята указом президента кр 21 января 2013 года ¹ 11.2 информация предоставлена министерством социального развития кр по зап-

росу депутата жогорку кенеша кр а. алтыбаевой.



�� на выплату пособий по больничным листам – 74,6 млн сомов;

�� на электроэнергию и арендную плату – 2,8 млн сомов;

�� на здания и сооружение – 13,2 млн сомов;

�� на машины и оборудования – 0,5 млн сомов;

�� на приобретение оборудования – 0,2 млн сомов;

�� на выплату ежемесячной надбавки с 1 мая 2014 года в размере 3000 сомов из средств президентского фонда социальной защиты и поддержки к пожизненной стипендии президента кыргызской республики инвалидам, участникам великой отечественной войны 1941-1945 годов и приравненных к ним лицам.

конституцией кр в ст. 53 установлено, что социальная помощь обес-печивает уровень жизни не ниже установленного законом прожиточного минимума в соответствии с экономическими возможностями государства. в ст. 15 закона кр «об основных принципах бюджетного права в кыргыз-ской республике» от 11 июня 1998 года ¹ 78 указано, что бюджетное регу-лирование и прогнозирование является составной частью регулирования экономики и определения экономических возможностей страны. таким образом, необходимо признать, что даже при наличии «экономических возможностей», а также целенаправленно предусмотренных бюджетных средств на выплаты пособий детям из малообеспеченных семей, нарушая ст. 15 закона кр «об основных принципах бюджетного права в кыргыз-ской республике», правительство кр сократило расходы на защищенную статью – выплаты пособий детям из малообеспеченных семей в объеме 781 млн 819 тыс. 500 сомов. при этом, настораживает тот факт, что пра-вительство кр, сокращая расходы на выплаты пособий детям из бедных семей, дополнительно выделило бюджетные средства на администра-тивные, прочие расходы и другие категориальные социальные выплаты в объеме 170 млн 100 тыс. сомов. отметим, что категориальные социаль-ные выплаты участникам и инвалидам великой отечественной вой ны не должны осуществляться за счет средств для выплат детям из бедных семей. следует изыскивать дополнительные средства для государственной поддержки пожилым людям, внесшим значимый вклад в становление на-шего государства, обеспечение мира и стабильности.

анализ государственных расходов на социальную защиту показал, что расходы за период с 2008 по 2011 гг. на социальную помощь удвоились, но эффективность системы, с точки зрения охвата, адресности и воздей-ствия на бедность, не улучшились. увеличение расходов на социальную защиту было направлено на осуществление категориальных социальны выплат и денежных компенсаций, что благоприятно отразилось на по-ложении финансово устойчивых граждан и привело к отвлечению зна-чительных финансовых ресурсов от поддержки бедных слоев населения


р а з д е л 3

(см. диаграмму 4). при этом, финансирование выплат детям из мало-обеспеченных семей находится на самом низком уровне, по сравнению с другими видами социальной помощи.

Пр

оц

ент

от

ВВ

П

5

4

3

2

1

02008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.

досрочный выход на пенсию и доплаты

компенсации за электричество

денежные компенсации

Есп

Епмс

Диаграмма 4. Динамика расходов отдельных программ (в % к ВВП)1

следует признать, что конституционное право детей из малообес-печенных семей, даже при увеличивающихся расходах на социальную помощь и наличии «экономических возможностей», предусмотренных средств республиканского бюджета на выплаты детям из малообеспечен-ных семей, сложно реализовать в текущих условиях стигматизации и дис-криминации детей из бедных семей, как на уровне лиц, принимающих решение, так и в целом в обществе. социальная помощь детям из бедных семей рассматривается как «проедание бюджета», но не как потенциал для развития или «бюджет развития».

основные ожидания от системы социальной защиты – это снижение бедности и ее предупреждение, соблюдение социальной справедливости и обеспечение социальной стабильности. для сокращения бедности не-достаточно только увеличения расходов на социальную помощь так как

1 источник: аналитическая справка обзора государственных расходов. со-циальная помощь, май 2014 г. всемирный банк, отдел по сокращению бедности и экономическому управлению. регион Европы и Центральной азии. – с. 11.



большая часть бедных семей остается вне системы социальной защиты и социальной помощи, а преобладающая часть расходов попадает совсем к не бедным гражданам страны. важны вопросы формирования приорите-тов при финансировании и эффективном использовании ограниченных бюджетных средств путем адекватного повышения гмд и размеров посо-бий детям из малообеспеченных семей, с ориентацией на постепенное приближение к уровню прожиточного минимума ребенка.

значимым фактором является активная роль жогорку кенеша кр в обес печении контроля за исполнением обязательств государства по воп-росам оказания социальной помощи детям из малообеспеченных семей. так, 3 декабря 2014 года жогорку кенеш кр при принятии во втором чтении проекта закона кр «о республиканском бюджете кыргызской республики на 2015 год и прогнозе на 2016-2017 годы» постановил пра-вительству кр обеспечить повышение размеров пособий детям из мало-обеспеченных семей до 650 сомов при повышении гарантированного минимального дохода до 815 сомов с 1 апреля 2015 года за счет средств, сэкономленных в 2014 году министерством социального развития кр1.

в ходе разработки проекта программы развития социальной защиты населения кыргызской республики на 2015-2017 годы было установлено, что возможности и роль систем занятости и труда, образования, которые реально могли бы повлиять на снижение бедности, изучены слабо. инсти-туциональная и стратегическая разрозненность мер социальной защиты государственных и муниципальных органов не позволяет эффективно влиять на снижение бедности. стратегические и программные документы фактически являются формальными документами, определяющими перс-пективы развития мер социальной защиты. однако финансовые потоки и система финансирования мер социальной защиты остаются, как уже говорилось, традиционно сложившимися на основе старых подходов. Фрагментарность и разрозненность мер социальной защиты усугуб-ляется в условиях действующих подходов к финансированию социаль-ной защиты. на основе анализа финансирования выплат пособий детям из малообеспеченных семей можно сделать вывод о том, что вопросы эффективности, прозрачности управления государственными финансами, выделенными на меры социальной защиты, особо остро стоят в условиях сокращения расходов на выплаты пособий детям из малообеспеченных семей.

1 постановление жогорку кенеша кр «о принятии во втором чтении проекта закона кр «о республиканском бюджете на 2015 год и прогнозе на 2016-2017 годы»» от 3 декабря 2014 года ¹ 4524-V.


р а з д е л 3



1. принять проект закона кр «о внесении изменений и дополнений в закон кыргызской республики «о государственных пособиях в кыр-гызской республике»», что позволит:

�� установить фиксированный размеров пособий детям из мало-обеспеченных семей и отказаться от исчисления среднедушевого совокупного дохода для каждой семьи;

�� отказаться от ранжирования по среднедушевому совокупному до-ходу семьи и установить фиксированные размеры пособий детям из малообеспеченных семей с ориентиром на прожиточный мини-мум ребенка, что приведет к существенному упрощению процедуры определения размеров пособий детям и улучшению положения детей из бедных семей.

2. ввести нормы проекта закона кр «о внесении изменений и допол-нений в закон кыргызской республики «о государственных пособиях в кыргызской республике»» и установить фиксированный размер по-собий детям из малообеспеченных семей – 650 сомов и гарантирован-ного минимального дохода – 815 сомов с 1 июля 2015 года в пределах, утвержденных законом кр «о республиканском бюджете кыргызской республики на 2015 год и прогнозе на 2016-2017 годы» без выделения дополнительных денежных средств в 2015 году.

3. осуществлять парламентский контроль за выполнением социальных обязательств государства по оказанию помощи детям из бедных семей и целевым использованием средств, предусмотренных на выплаты пособий детям из малообеспеченных семей.


1. предусмотреть в программе развития социальной защиты населения кыргызской республики на 2015-2017 годы, утвержденной постанов-лением правительства кр от 27 февраля 2015 года ¹ 85, ежегодное повышение гмд не ниже уровня 25 % от продовольственной части прожиточного минимума ребенка и установление фиксированных размеров пособий детям из малообеспеченных семей не ниже уровня 20 % от продовольственной части прожиточного минимума ребенка.

2. приоритетной задачей программы развития социальной защиты на 2015-2017 годы определить улучшение охвата детей из бедных семей государственными программами социальной помощи (Епмс).

3. обеспечить эффективность и прозрачность управления государствен-ными финансами, направленными на социальную защиту, с ежеквар-


а. исраилова

тальным размещением на сайтах министерств и ведомств информации о фактическом финансировании мер социальной защиты.

4. внедрить аудит эффективности использования средств, направленных на социальную защиту детей из бедных семей, систему социальной защиты на уровне процедур внутреннего аудита министерства со-циального развития кр.

5. улучшить охват бедных семей-получателей Епмс мерами содействия занятости и привлечения их к программам общественно оплачивае-мых работ, микрокредитования, обучения и переобучения.


1. осуществлять надзор за исполнением законодательства по предо-ставлению социальной помощи детям из малообеспеченных семей. в случаях нарушения прав детей принимать соответствующие меры с привлечением к установленной законом ответственности лиц, до-пустивших эти нарушения.

А. Исраилова,заведующая кафедрой административного

и финансового права КыргызскоРоссийского Славянского университета,

кандидат юридических наук, доцент

вопросы применения социальных налоговых вычетов из оплаты труда в сфере трудовых правоотношений

трудовое законодательство кыргызской республики, равно как и лю-бого государства, представляется, пожалуй, одним из самых интересных, но противоречивых и сложных. несмотря на многие попытки законо-дателей реформировать и максимально упростить его, подавляющим большинством трудящихся налогоплательщиков оно продолжает вос-приниматься как сложный правовой механизм.

необходимость построения государства с социально ориентирован-ной рыночной экономикой обусловливает потребность реформирования всей системы социального законодательства. осуществляемая в кыргыз-


р а з д е л 3

стане законодательная реформа должна способствовать решению мно-гих проблем, от которых зависит социально-экономическое и правовое развитие страны.

в рамках проводимой государственной социальной политики, направ-ленной на обеспечение гарантированности эффективной защиты всех участников трудовых отношений, 2014 год был ознаменован пересмотром отраслевых нормативных правовых актов и их адаптацией к реалиям со-временной жизни. немалый интерес вызывает тот факт, что социальное законодательство, выполняя две важные функции: производственную и защитную, способствует, тем самым, правовому обеспечению эффек-тивного развития фискальной политики государства и защите гарантий прав человека. в этой связи, говоря о масштабности социального зако-нодательства, отметим, что не всегда принятые законодательные акты в сфере трудового, социального и налогового законодательств способны в полной мере обеспечить достойную реализацию прав и свобод человека и гражданина.

согласно прогнозу социально-экономического развития кыргызской республики на 2014-2016 годы1 комплексные задачи по совершенствова-нию системы социальной защиты будут решаться мерами, заложенными в стратегии развития социальной защиты населения кыргызской рес-публики на 2012-2014 годы2.

в целях повышения качества системы социальной защиты были за-планированы разработка и утверждение минимальных социальных стан-дартов и методики расчета стоимости социальных услуг.

в части пенсионной политики в целях усиления страхового принципа при назначении пенсий предлагается поэтапное выравнивание ставок тарифов страховых взносов для индивидуальных предпринимателей, работающих на рынках, и сельскохозяйственного сектора.

кроме того, по разным оценкам, свыше 10 % от общей численности населения кыргызстана сегодня работают и проживают в других странах. их доходы никак не регистрируются, они не делают взносов в систему государственного социального страхования на данный момент и не бу-дут иметь возможности получать пенсию в будущем. в связи с этим, будет продолжена работа по совершенствованию межгосударственных соглашений по вовлечению мигрантов в систему государственного со-циального страхования3.

1 утвержден постановлением правительства кр от 12 июля 2013 года ¹ 408. до-ступно на сайте www.gov.kg.

2 утверждена постановлением правительства кр от 13 декабря 2011 года ¹ 755. 3 прогноз социально-экономического развития кыргызской республики на 2015-

2016 годы. доступно на сайте www.gov.kg.



статья 1 конституции кр определяет кыргызскую республику как де-мократическое, социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, необходимых для обеспечения важнейших жизнен-ных потребностей населения. согласно этой политике, а также закону кр «о государственном пенсионном социальном страховании» от 21 июля 1997 года ¹ 57, закону кр «о государственных минимальных социальных стандартах» от 9 июня 2006 года ¹ 149, гражданам нашей республики гарантируется пенсионное обеспечение при наступлении страхового случая. таким образом, пенсия – это социальная выплата при наступлении страхового случая.

природа социальных выплат такова, что выплачиваются они при наступлении определенных жизненно важных ситуаций, таких как по-теря кормильца, здоровья, достижение пенсионного возраста и другие. следовательно, эти категории граждан зачастую не способны в полной мере удовлетворить собственные, в первую очередь, материальные потреб ности, тем самым, они становятся социально уязвимыми слоями населения. соответственно, дополнительные источники дохода для них очень важны.

в этой связи вызывает вопрос п. 4. ст. 167 налогового кодекса кыр-гызской республики (далее – нк кр), согласно которому к необлагае-мым подоходным налогом доходам относятся пенсии, выплачиваемые только в соответствии с законодательством кыргызской республики. а ведь очень многие пенсионеры, лица предпенсионного возраста осу-ществляли трудовую деятельность в бытность советского союза и имеют право на пенсию в странах снг. да и в настоящее время значительное количество трудовых мигрантов работают в россии, казахстане и других государствах, соответственно, при условии осуществления социальных отчислений в этих государствах, они также будут иметь право на пенсии в указанных государствах. но при этом, согласно вышеуказанной статье нк кр, пенсии, получаемые в других государствах, подлежат обложению подоходным налогом в кыргызской республике. по нашему мнению, это противоречит природе и сущности социальных платежей, которые должны быть освобождены от любого налогообложения.

другим немаловажным вопросом в сфере пенсионного обеспечения является возраст, позволяющий выход на пенсию, – это 58 лет для жен-щин и 63 года для мужчин. в нынешних кризисных условиях нестабиль-ности и подверженности пожилых людей различного рода стрессовым ситуациям, а также неблагоприятная экологическая среда, политическая нестабильность, социальная неустроенность населения обусловили ситуацию, когда многие граждане не доживают до этого возраста, хотя


р а з д е л 3

на протяжении всей своей трудовой деятельности платили обязательные социальные отчисления. в связи с этим, необходимо ввести в националь-ное пенсионное социальное законодательство норму, согласно которой близкие родственники, иждивенцы лица, не дожившего до пенсии, имели бы право на эту пенсию, хотя бы на протяжении конкретно установлен-ного в законе периода времени, соразмерно периоду и размеру выплат социальных отчислений. считаем, что внесение такой нормы позволит обеспечить дополнительную гарантию прав человека в сфере защиты его социальных прав.

начиная с 2010 года в национальное законодательство введена норма о накопительной пенсионной системе, обязывающей граждан допол-нительно выплачивать 2 % обязательных социальных платежей к ранее выплачиваемым 8 %. и в силу тех же причин, что указаны выше, считаем целесообразным установить норму, позволяющую близким родственни-кам наследовать накопительную часть пенсии.

следует признать наличие проблемных норм в трудовом законода-тельстве кыргызской республики, требующих разумного подхода к совер-шенствованию законодательной базы и осуществлению соответствующей правоприменительной практики.

рассмотрим особенности социальных налоговых вычетов, произво-димых с оплаты труда при начислении подоходного налога.

так, нк кр в ст. 171 закрепил социальные вычеты, согласно которым налогоплательщики-физические лица имеют право уменьшить налоговую базу на доходы, получив социальный налоговый вычет. социальные вы-четы, которые мы можем определить как налоговые льготы, предостав-ляются в случае, если налогоплательщики-родители несут расходы на свое образование или своих иждивенцев, возраст которых не превышает 24-х лет. в российской Федерации круг этих субъектов дополнен налогопла-тельщиками-опекунами (попечителями), которые также могут претен-довать на налоговый вычет за обучение своих подопечных в возрасте до 18-ти лет по очной форме обучения в образовательных учреждениях, а также налогоплательщиками-братом или сестрой в случае оплаты обу-чения в возрасте до 24-х лет.

одной из целей введения социальных налоговых вычетов является государственная поддержка части социальных расходов на дошкольное, школьное, начальное, среднее и высшее профессиональное образование.

практика показывает, что зачастую налогоплательщики-родители прибегают к социальным вычетам в случае обучения иждивенца в высшем учебном заведении, хотя согласно п. 1 ст. 171 нк кр «налогоплательщик имеет право на получение социального вычета на образование налого-плательщика и его иждивенцев, возраст которых не превышает 24 лет»,



то есть при обучении ребенка в любых образовательных учреждениях. согласно ст. 11 закона кр «об образовании» от 30 апреля 2003 года ¹ 92 в кыргызской республике реализуются общие (основные и дополнитель-ные) и профессиональные (основные и дополнительные) образователь-ные программы.

к общеобразовательным относятся программы:

�� дошкольного образования;

�� начального общего образования;

�� основного общего образования;

�� среднего общего образования;

�� дополнительного образования.к профессиональным относятся программы:

�� начального профессионального образования;

�� среднего профессионального образования;

�� высшего профессионального образования;

�� послевузовского профессионального образования;

�� дополнительного профессионального образования».статья 15 закона кр «об образовании» устанавливает, что «дошколь-

ные образовательные организации предназначены для детей в возрасте от 6 месяцев до 7 лет. дошкольное образование осуществляется в госу-дарственных, муниципальных, частных дошкольных организациях и до-школьных организациях альтернативных образовательных структур». та-ким образом, любое образовательное учреждение, независимо от формы его собственности, но при обязательном условии – наличии лицензии на образовательную деятельность – дает право налогоплательщикам-родителям на получение социального вычета.

статья 14 закона кр «об образовании» определяет, что образователь-ные программы осваиваются с учетом потребностей и возможностей обучающихся в следующих формах: очной, очно-заочной (вечерней), дистанционной, экстерната, а также семейного и индивидуального об-разования на дошкольном, школьном и внешкольном уровнях. статья 171 нк кр не предусматривает форму образования при произведении социаль ных вычетов, ограничиваясь лишь возрастом до 24-х лет, в связи с чем, считаем, что здесь не нарушаются принципы всеобщности и равен-ства налогоплательщиков. но при предоставлении вычета, учитываются только те расходы, которые родители несут непосредственно на оплату обучения, исключая при этом иные сопутствующие расходы – на дополни-тельные занятия, услуги логопеда, спортивные секции, питание, культурно-массовые мероприятия и т. д. в подавляющем большинстве, заключаемые контракты между налогоплательщиком и образовательным учреждением на оказание платных образовательных услуг, согласно условиям договора,


р а з д е л 3

предусматривают общие условия пребывания ребенка в учреждении, что определяется твердо установленной платой. такая оплата в основном распространяется на питание и учебу, но, к сожалению, в заключаемом договоре не предусматривается сумма стоимости отдельно предоставляе-мых дополнительных образовательных услуг: услуги логопеда, психолога, дополнительные занятия иностранным языком, музыкальные занятия, посещение культурно-массовых мероприятий. таким образом, очевидно, что при определении социальных вычетов учитывается лишь сумма, опла-ченная по контракту, а не фактические расходы, понесенные родителем на образование ребенка.

согласно п. 3 ст.171 нк кр и письму управления государственной на ло говой службы по регионам, гг. бишкек и ош от 23 января 2010 года ¹ 05-7б-1/441 право на социальный вычет предоставляется при подаче налоговой декларации на основании письменного заявления налогопла-тельщика, при предоставлении следующих документов:

�� документов, подтверждающих произведенные расходы;

�� копии контракта на оказание платных образовательных услуг, за-ключенного между налогоплательщиком и образовательным уч-реждением, оказывающим дошкольное и школьное образование, начальное, среднее и высшее профессиональное образование;

�� оригинала квитанции к приходному кассовому ордеру на взнос оплаты наличными денежными средствами в кассу образователь-ного учреждения;

�� копии свидетельства о рождении иждивенца;

�� копии паспорта иждивенца, в случае, если его возраст превышает 18 лет;

�� копии паспорта налогоплательщика;

�� копии свидетельства о браке;

�� оригинала справки с места работы (основной и неосновной) на-логоплательщика о начисленной заработной плате и удержанной сумме подоходного налога с заработной платы за истекший от-четный период;

�� оригинала справок о составе семьи из домоуправления или квар-тального комитета.

необходимым условием предоставления налогоплательщику социаль-ных вычетов на образование при наличии всех подтверждающих докумен-тов является обязанность налоговых органов проведения в соот ветствии со ст.107 нк кр камеральной проверки, по итогам которой налоговая служба удостоверяется в праве получения социального вычета одним из родителей, а также не превышении 10 % от размера налогооблагаемой базы налогоплательщика без учета вычетов на образование, где размер



социального вычета устанавливается равным сумме оплаты, произведен-ным налогоплательщиком в отношении образовательного учреждения.

исходя из норм налогового национального законодательства, социаль-ный налоговый вычет предоставляется только на образование, причем учреждение в обязательном порядке должно иметь лицензию министер-ства образования и науки кр. несколько иная ситуация наблюдается в ис-следуемом вопросе в российской Федерации, где предоставление копии лицензии на образовательную деятельность является необязательным в том случае, если ссылка на реквизиты лицензии или иного подтверждаю-щего статус учебного заведения документа содержится в самом договоре на обучение. Если у налогового органа имеются основания для проверки наличия у образовательного учреждения лицензии или иного подтвер-ждающего статус учебного заведения документа, необходимо направить запрос в само учреждение либо в лицензирующий орган1.

также обратим внимание на то, что, согласно налоговому законода-тельству кыргызской республики расходы только на образование подле-жат вычетам при исчислении подоходного налога. но, при этом, не под-лежат социальным вычетам расходы, понесенные родителями иждивенцев на благотворительные цели в виде денежной помощи образовательным структурам на нужды социального обеспечения, физического и духов-ного воспитания подрастающего поколения, модернизацию учебного процесса и т. д. для сравнения обратимся к налоговому законодательству российской Федерации, где налогоплательщик имеет право на получение социальных налоговых вычетов в сумме доходов, перечисленных на раз-личные благотворительные цели. при этом вычеты предоставляются в размере фактически произведенных расходов, но не более 25 % суммы дохода, полученного за календарный год.

учитывая, что на сегодняшний день привлекаемые средства на-логоплательщиков на различные цели в области образования, здраво-охранения, а также целевые взносы физических и юридических лиц приобрели массовый характер в форме благотворительной помощи, назрела необходимость внесения законодательных изменений в нк кр с целью расширения круга понесенных налогоплательщиками расходов на сферы образования, медицинского обслуживания, негосударственного пенсионного обеспечения и произведения соответствующих социальных вычетов в различных процентных соотношениях. Это обусловливается тем, что согласно ст. 43 закона кр «об образовании» одним из источни-

1 Орел А. Е. социальные налоговые вычеты для родителей, дети которых обучаются в образовательных учреждениях //налоги и финансовое право, 2009, ¹ 8. – с. 183-187.


р а з д е л 3

ков финансирования образования являются – добровольно внесенные средства физических и юридических лиц, добровольные пожертвования и целевые взносы других физических и юридических лиц, в том числе иностранных. в соот ветствии со ст. 1 закона кр «о меценатстве и благо-творительной дея тельности» от 6 ноября 1999 года ¹ 199 благотвори-тельная деятельность – это осуществление гражданами и юридическими лицами добровольной деятельности по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам иму-щества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. благотворительность осуществляется в целях содействия деятельности в сфере образования, науки, культуры, искусства, просвещения, духовного развития личности.



1. внести изменения и дополнения в ст. 167 нк кр, согласно которым пенсии граждан, получающих доход за пределами кыргызской рес-публики, должны быть отнесены к доходам, не облагаемым подоход-ным налогом. указанные изменения не позволят привести к наруше-нию ст. 10 нк кр о справедливости налогообложения.

2. внести соответствующую норму в закон кр «о государственном пен-сионном социальном страховании», регламентирующую возможность получения пенсии иждивенцами лица, не дожившего до пенсии, за счет накопительной части пенсии, в порядке наследования, до достижения несовершеннолетними детьми 18-летнего возраста, а супругом (суп-ругой) – выхода на пенсию до достижения пенсионного возраста.

3. отнести к социальным вычетам при начислении подоходного налога все расходы, связанные не только с обучением детей по установлен-ным в законе кр «об образовании» формам обучения, но и все иные расходы, относящиеся к дополнительным образовательным услугам.

4. в рамках проводимой государственной социальной политики по укреплению образовательной системы, увеличить размер вычета на социальные нужды при исчислении подоходного налога согласно ст. 171 нк кр с 10 % до 20 % от размера налогооблагаемой базы.


А. Курманбекова,юрист, координатор проектов

Совета по правам человека

об исполнении органами государственной власти рекомендаций, опубликованных в «Ежегоднике по правам человека в кыргызской республике за 2013 год»

с 2005 года совет по правам человека (далее – спч) публикует «Еже-годник по правам человека в кыргызской республике» (далее – Ежегодник) за каждый минувший год. авторы Ежегодника анализируют ситуацию с правами человека в кыргызстане, отслеживая основные тенденции в данной сфере, разрабатывают рекомендации в адрес государственных органов, неправительственных организаций и сми для решения выявлен-ных проблем. одной из приоритетных целей Ежегодника является при-

Р а з д е л 4

Рекомендации «Ежегодника по правам человека в Кыргызской

Республике за 2013 год» и их исполнение органами

государственной власти


р а з д е л 4

влечение внимания государственных органов к актуальным проблемам в сфере прав человека в нашей стране.

для эффективной реализации рекомендаций Ежегодника спч прово-дит Форум «взаимодействие государства и гражданского общества в сфере реализации прав человека в кыргызской республике. исполнение реко-мендаций «Ежегодника по правам человека в кыргызской республике»» (далее – Форум) с участием представителей государственных органов, международных и неправительственных организаций. так, Форум по ис-полнению рекомендаций Ежегодника-2013 состоялся 23 июня 2014 года, в его работе приняли участие депутаты жогорку кенеша кр, члены пра-вительства кр, представители других государственных органов, в адрес которых были направлены рекомендации Ежегодника-2013, а также авторы статей, члены международных и неправительственных органи-заций, представители посольств и консульств в кыргызской республике, сотрудники сми. в целом форум собрал 67 участников.

с 2014 года спч проводит мониторинг исполнения рекомендаций Ежегодника на основании официальных ответов органов в адрес спч. результаты мониторинга публикуются в следующем номере Ежегодника.

на основании п. 2 ст. 1 закона кр «о порядке рассмотрения обраще-ний граждан» от 4 мая 2007 года ¹ 67 спч направил в жогорку кенеш кр, правительство кр, верховный суд кр, аппарат президента кр, а также министерства и ведомства, в адрес которых были разработаны реко-мендации, Ежегодник-2013 с приложением сопроводительного письма о рассмотрении рекомендаций его авторов в качестве коллективного обращения граждан.

в соответствии с п. 3 ст. 8 данного закона сроки ответа на поступив-шие от граждан заявления (жалобы) не должны превышать 30-ти дней. однако отметим, что в установленный законодательством срок ответ поступил только от одного государственного органа – министерства внутренних дел кр.

на повторные запросы в спч поступили ответы от следующих госу-дарственных органов:

�� от комитета по правам человека, конституционному законодатель-ству и государственному устройству жогорку кенеша кыргызской республики (от 29 сентября 2014 года);

�� от комитета по судебно-правовым вопросам и законности жогорку кенеша кр (от 15 октября 2014 года);

�� от аппарата правительства кр (от 15 октября 2014 года);

�� от министерства внутренних дел кр (от 30 июня 2014 года);

�� от министерства здравоохранения кр (от 9 октября 2014 года);

�� от министерства иностранных дел кр (от 16 октября 2014 года);


а. курМанБекова

�� от государственной службы исполнения наказаний при правитель-ства кр (от 11 октября 2014 года);

�� от генеральной прокуратуры кр (от 27 октября 2014 года);

�� от верховного суда кр (от 14 октября 2014 года);

�� от национального статистического комитета кр (от 14 октября 2014 года);

�� от государственной налоговой службы при правительстве кр (от 15 октября 2014 года).

отметим, что 23 сентября 2014 года комитет по правам человека, кон-ституционному законодательству и государственному устройству жогорку кенеша кр (далее – комитет по правам человека), изучив Ежегодник-2013, вынес решение принять к сведению рекомендации Ежегодника.

также комитет по правам человека направил обращение в прави-тельство кр, аппарат президента кр, генеральную прокуратуру кр, акый катчы (омбудсмену) кр, в Центральную комиссию по выборам и проведению референдумов кр и мэрию г. бишкек с просьбой о предо-ставлении информации по рассмотрению рекомендаций Ежегодников за 2012-2013 гг., на что от указанных государственных органов поступили ответы, которые были перенаправлены в спч1.

кроме перечисленных выше государственных органов, в комитет по правам человека ответы предоставили:

�� аппарат президента кр (от 4 сентября 2014 года);

�� генеральная прокуратура кр (от 1 октября 2014 года);

�� министерство социального развития кр (от 16 сентября 2014 года);

�� министерство образования и науки кр (от 14 октября 2014 года);

�� мэрия г. бишкек (от 30 сентября 2014 года);

�� Центральная комиссия по выборам и проведению референдумов кр (от 24 октября 2014 года).

на имя руководителя аппарата правительства кр поступили ответы, которые были перенаправлены в комитет по правам человека и спч2:

�� из министерства финансов кр (от 18 сентября 2014 года);

�� из министерства юстиции кр (от 30 сентября 2014 года);

�� из министерства внутренних дел кр (от 16 сентября 2014 года);

�� из министерства социального развития кр (от 16 сентября 2014 года);

�� из министерства образования и науки кр (от 19 сентября 2014 года);

�� из министерства труда, миграции и молодежи кр (от 18 сентября 2014 года);

1 исх. ¹ 6-8063и/14 от 5 октября 2014 года.2 исх. ¹ 24-36466 от 15 октября 2014 года.


р а з д е л 4

�� из министерства здравоохранения кр (от 22 сентября 2014 года);

�� из министерства культуры, информации и туризма кр (от 22 сен-тября 2014 года);

�� из министерства транспорта и коммуникаций кр (от 17 сентября 2014 года);

�� из министерства иностранных дел кр (от 15 сентября 2014 года);

�� из государственной налоговой службы при правительстве кр (от 22 сентября 2014 года);

�� из государственной таможенной службы при правительстве кр (от 17 сентября 2014 года);

�� из государственной регистрационной службы при правительстве кр (от 22 сентября 2014 года);

�� из государственной службы исполнения наказаний при правитель-стве кр (от 17 сентября 2014 года);

�� из государственной службы финансовой разведки при правитель-стве кр (от 16 сентября 2014 года);

�� из государственного агентства по делам местного самоуправления и межэтнических отношений при правительстве кр (от 18 сентября 2014 года);

�� из государственного агентства охраны окружающей среды и лес-ного хозяйства при правительстве кр (от 23 сентября 2014 года);

�� из государственной инспекции по экологической и технической безопасности при правительстве кр (от 17 сентября и 24 сентября 2014 года).

в Ежегоднике за 2013 год содержится 123 рекомендации в адрес госу-дарственных органов, органов местного самоуправления, международных и неправительственных организаций и др. безусловно, большая часть рекомендаций адресована государственным органам, в числе которых жогорку кенеш кр и его профильные комитеты, министерства и службы, а также агентства и инспекции. кроме того, рекомендации сборника были разработаны в адрес аппарата президента кр, мэрий г. бишкека, баткена, джала-абада, каракола, нарына, оша, таласа и др.

анализ поступивших ответов указывает на то, что в целом рекомен-дации, разработанные авторами статей, актуальны и способствуют улуч-шению деятельности государственных органов в сфере соблюдения и защиты прав человека.

однако часть рекомендаций, предлагаемых авторами Ежегодни-ка-2013, носят достаточно общий характер, что негативно сказывается на возможности мониторинга их исполнения. в будущем при разработке рекомендаций авторам следует учитывать данный факт, принимая во вни-мание необходимость отслеживания их имплементации.



значительная часть рекомендаций не содержит четкого указания ве домства или его структуры, что также не позволяет эффективно осу-ществить мониторинг исполнения.

с учетом этого, редакционному совету в ходе работы с авторами сле-дует усилить контроль за четкой адресностью рекомендаций и их кон-кретизацией, а в случае необходимости, привлечь представителя госу-дарственного органа из числа партнеров спч (например, из комитета по правам человека) для анализа уровня исполнимости и правильности адресования рекомендаций.

анализ ответов по исполнению рекомендаций Ежегодника-2013 ука-зывает на склонность чиновников давать общие ответы, порой не соот-ветствующие сути рекомендаций и не затрагивающие поднятые в статье вопросы. при этом, большая часть ответов содержит конкретную и де-тальную информацию по поднимаемым автором статьи вопросам и пред-лагаемым рекомендациям.

анализ поступивших ответов об исполнении рекомендаций был про-веден сотрудниками спч и представлен в соответствии со структурой Ежегодника-2013, согласно его разделам.

Раздел 1. Ограничение прав человека: основные вызовы

Статья Н. Идрисова «Законопроект об «иностранных агентах» противоречит основным демократическим принципам в сфере прав человека»

автор статьи анализирует нормы законопроекта об «иностранных агентах», который, с точки зрения автора, противоречит основным прин-ципам прав человека. с учетом всех изложенных в статье аргументов, автором статьи было рекомендовано президенту кр и депутатам жогорку кенеша кр отклонить данный законопроект.

рассматриваемый законопроект вызвал бурный общественный ре-зонанс в обществе и получил резко негативную оценку со стороны не-коммерческих организаций кыргызстана, поэтому по инициативе нко жогорку кенешем кр были запланированы публичные слушания по дан-ному законопроекту.

так, 24 ноября 2014 года в парламенте были проведены публичные слушания, по итогам которых участниками была выработана резолюция, включающая следующие положения:

�� рекомендовать авторам законопроекта отозвать его;

�� рекомендовать ответственному комитету парламента дать негатив-ное заключение на законопроект.


р а з д е л 4

вместе с тем, 10 марта 2015 года на очередном заседании парламент-ского комитета по законности правопорядку и борьбе с преступностью жогорку кенеша кр было проведено обсуждение данного законопроекта и он был одобрен в первом чтении.

таким образом, рекомендация данной статьи не была исполнена адре-сатами и ответ получен не был.

также автор статьи адресовал сми рекомендацию с предложением объективно освещать все вопросы, связанные с обсуждением в обще-стве данного законопроекта, уделив особое внимание всестороннему и внимательному изучению всех правовых аспектов, связанных с данным законопроектом.

по данной рекомендации ответ в спч не поступал. однако это было предсказуемо, так как в кыргызстане существует большое количество независимых друг от друга сми, а единого органа, который предоставил бы ответ, нет.

Статья А. Шаршеевой «Несоблюдение принципов равноправия налогоплательщиков в свете легализации доходов и имущества в Кыргызской Республике»

по итогам рассмотрения данной проблемы автором были разработа-ны рекомендации в адрес правительства кр (в том числе в адрес государ-ственной налоговой службы при правительстве кр), комитета жогорку кенеша кр по правам человека, равным возможностям и общественным объединениям.

рекомендовано внести в национальное законодательство четкое опре-деление понятия «легализация», а также нормы ответственности за ле-гализацию («отмывание») доходов и иного имущества, приобретенных преступным путем, с учетом анализа действующих уголовно-правовых норм. следует привести национальное законодательство в данной сфере в соответствие с международными нормами права, в том числе с учетом рекомендаций ФатФ1 при оценке факторов риска, связанного с легали-зацией («отмыванием») доходов от коррупции.

1 ФатФ – группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (англ. Financial Action Task Force on Money Laundering/FATF) – межправительственная организация по выработке мировых стандартов в сфере противодействия от-мыванию преступных доходов и финансированию терроризма (под/Фт), также осуществляет оценку соответствия национальных систем под/Фт этим стан-дартам. основным инструментом ФатФ в реализации своего мандата являются 40 рекомендаций в сфере под/Фт, которые подвергаются ревизии в среднем один раз в 5 лет. подробнее см. на сайте http://www.fatfgafi.org



на данную рекомендацию поступил ответ от Государственной службы финансовой разведки при Правительстве КР1 (далее – гсФр), в соответствии с которым в ст. 183 ук кр предусмотрено четкое опре-деление преступления: «легализация (отмывание) преступных доходов», предусматривающее норму ответственности за легализацию (отмывание) доходов, т. е. доходов, полученных преступным путем».

из ответа гсФр следует, что редакция ст. 183 ук кр (в редакции закона кр от 29 мая 2013 года ¹ 83) в полной мере соответствует международ-ному праву, в том числе рекомендациям ФатФ. в настоящее время на рас-смотрении жогорку кенеша кр находится законопроект «о противодей-ствии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию террористической или экстремистской деятельности», инициированный правительством кр в целях приведения национального законодатель-ства в соответствие с рекомендациями ФатФ (в редакции от 12 февраля 2012 года).

вниманию государственных органов автором статьи были предложе-ны еще 4 рекомендации2, ответа на которые получено не было.

1 исх. ¹ 06-1/713 от 16 сентября 2014 года. 2 «2. провести анализ следственно-судебной практики по делам о легализации

(«отмывании») денежных средств или иного имущества, приобретенных пре-ступным путем. пересмотреть презумпцию невиновности при налоговых пре-ступлениях согласно международному законодательству о коррупции и «отмыва-нии» доходов, в том числе согласно ст. 20 «незаконное обогащение» конвенции оон против коррупции.

3. разработать предупредительные меры для устранения риска уклонения от налоговых выплат путем упразднения налога на добавленную стоимость, оставив только налог на товарооборот, таможенные сборы. передать функцию со циальных сборов в налоговую службу в качестве одного из видов отчислений.

4. учесть рекомендации оЭср в части совершенствования законодательства кыр-гызской республики и других нормативных актов в вопросах налогообложения и положений, обеспечивающих фактическое исполнение закона на практике, которые приведены в отчете оЭср – второй раунд мониторинга кыргызской республики в рамках субрегиональной инициативы оЭср – «стамбульский план действий по борьбе с коррупцией», отчет о мониторинге кыргызской республики» от 24 февраля 2012 года.

5. провести мониторинг и оценку национального законодательства с целью ус тановления для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на преду-преждение налоговой ответственности всех субъектов налогообложения и особенно служащих, род деятельности которых предусматривает риск к пре-ступному обогащению и коррупции. а именно: уголовный кодекс кыргызской респуб лики, уголовно-процессуальный кодекс кыргызской республики, кодекс


р а з д е л 4

следует отметить, что государственной налоговой службой при пра-вительстве кр (далее – гнс) в адрес аппарата правительства кр было направлено письмо1, в котором гнс сообщает о том, что, рассмотрев рекомендации сборника, нашла, что в рекомендациях вопросов, касаю-щихся гнс, нет. в то время как в числе адресатов автор непосредственно указала гнс (см. стр. 38 Ежегодника-2013).

кроме того, в ответе ГНС2, поступившем в спч, данный государствен-ный орган отмечает, что считает необходимым пересмотреть исполни-телей предлагаемых рекомендаций, ссылаясь на то, что уполномоченный налоговый орган не является нормотворческим органом исполнительной власти, осуществляющим функции по разработке и реализации государ-ственной фискальной политики.

в своем ответе гнс ссылается на ст. 5 закона кр «о нормативных правовых актах кыргызской республики» от 20 июля 2009 года ¹ 241, которая гласит, что правом принимать (издавать) нормативные право-вые акты наделено правительство кр, включающее в себя министерства и государственные комитеты, а министерство экономики кр является центральным органом исполнительной власти, осуществляющим функ-ции по разработке и реализации государственной фискальной политики, в функции отраслевой политики которого входит разработка и внедрение превентивных мер в сфере противодействия коррупции и легализации теневой экономики.

кыргызской республики об адми нистративной ответственности, трудовой ко-декс кыргызской республики, закон кр «о государственной службе» от 11 августа 2004 года ¹ 144; закон кр «о муниципальной службе» от 21 августа 2004 года ¹ 165, закон кр «о местной государственной администрации» от 14 июля 2011 года ¹ 96 (в редакции закона от 15 ноября 2013 года ¹ 2013), закон кр «о местном самоуправлении» от 15 июля 2011 года ¹ 101, закон кр «о госу-дарственных закупках» от 24 мая 2004 года ¹ 69, закон кр «об оперативно-ро-зыскной деятельности» от 16 октября 1998 года ¹ 131, закон кр «о прокуратуре кыргызской республики» от 17 июля 2009 года ¹ 224, закон кр «о прохождении службы в таможенных органах кыргызской республики» от 21 июля 1988 года ¹ 93, закон кр «о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов и учреждений уголовно-исполнительной системы кыргызской респуб-лики» от 9 января 2006 года ¹ 3, закон кр «о декларировании и публикации сведений о доходах, обязательствах и имуществе лиц, замещающих полити-ческие и иные специальные государственные должности, а также их близких родственников» от 7 августа 2004 года ¹ 108 (в редакции закона от 8 мая 2013 года ¹ 68)».

1 исх. ¹ 24-31760 от 12 сентября 2014 года. 2 исх. ¹ 05-1-8/9675 от 15 октября 2014 года.



однако отметим, что рекомендации, адресованные гнс, касались не только законодательных инициатив, но и разработки предупреди-тельных мер для устранения риска уклонения от налоговых выплат путем упразднения налога на добавленную стоимость, оставив только налог на товарооборот, таможенные сборы.

комитет по правам человека на рекомендации данной статьи также в своем решении от 23 сентября 2014 года отметил, что неверно указано название комитета, вопросы, касающиеся уголовного законодательства, согласно п. 13 постановления жогорку кенеша кр «об утверждении воп росов ведения комитетов жогорку кенеша кыргызской республики» от 3 февраля 2011 года ¹ 146-V относятся к вопросам ведения комитета по правопорядку и законности жогорку кенеша кр.

Статья А. Шаршеевой «Электронное правительство Кыргызской Республики и права человека»

с учетом изложенных в статье выводов, автором были предложены 4 рекомендации в адрес правительства кр, однако ответ поступил толь-ко по п. 1 данных рекомендаций, с указанием органа, ответственного за координацию деятельности государственных органов при реализации политики в сфере информационно-коммуникационных технологий (далее – икт).

так, на п. 1 рекомендаций – в ст. 2 закона кр «об информатизации» от 8 октября 1999 года ¹ 10 включить понятия «электронное прави-тельство» и «электронное управление», а также требования к реестрам, содержащим персональные данные (порядок и процедура регистрации, доступа, хранения и передачи данных, защита данных) – Министерство транспорта и коммуникаций КР ответило1, что согласно постановле-нию правительства кр от 3 июля 2013 года ¹ 310 создан совет по ин-формационно-коммуникационным технологиям при правительстве кр, секретариатом которого является государственный центр электронного управления (далее – гЦЭу), обеспечивающий стратегическое планирова-ние и координацию деятельности государственных органов по реализа-ции политики в сфере икт. министерство транспорта кр, министерство финансов кр, министерство транспорта и коммуникаций кр, а также госу-дарственный комитет национальной безопасности кр являются рабочими органами гЦЭу. при этом, задачей министерства экономики кр является разработка и реализация политики, нормативно-правовой базы в сфере электронного правительства и электронных услуг, подготовка документов

1 исх. ¹ 10-6/6369 от 17 сентября 2014 года.


р а з д е л 4

на заседания гЦЭу по икт, обеспечение информационно-аналитически-ми материалами, разработка и обобщение представленных материалов, оформление и осуществление контроля за выполнением решений гЦЭу по икт.

как следует из ответа министерства, в этой связи, в настоящее время вопросы по разработке и реализации политики, нормативно-правовой базы в сфере электронного правительства и электронных услуг возложены на гЦЭу и министерство экономики кр.

однако отметим, что ни один государственный орган из числа ука-занных в письме министерства транспорта и коммуникаций кр, включая гЦЭу и непосредственного адресата – правительство кр, ответа по раз-работанным автором рекомендациям не предоставил1.

1 «Рекомендации Правительству Кыргызской Республики 1. в ст. 2 закона кр «об информатизации» от 8 октября 1999 года ¹ 10 включить

понятия «электронное правительство» и «электронное управление», а также требования к электронным реестрам, содержащим персональные данные (по-рядок и процедура регистрации, доступа, хранения и передачи данных, защита данных).

2. статью 3 («предназначение и режим электронной цифровой подписи») зако на кр «об электронном документе и электронной цифровой подписи» от 17 июля 2004 года ¹ 92 (в редакции закона кр от 2 ноября 2009 года ¹ 290) дополнить определением, в какой разрешительной форме будет выдаваться сертификат на открытый ключ.

3. в законе кр «о доступе к информации, находящейся в ведении государствен-ных органов и органов местного самоуправления в кыргызской республике» от 28 декабря 2006 года ¹ 213: a) дать четкое определение, что именно понимается под «официальной ин-

формацией» (нормативные правовые акты, иные документы в электронной форме, имеющиеся в распоряжении государственного органа, органа местного самоуправления);

б) в ст. 31 включить требования к информации, касающиеся опубликования в сети интернет в формате открытых данных;

в) дать четкое определение, к какому роду информации устанавливается ограниченный доступ;

г) предусмотреть включение в обязанность государственных предприятий и хозяйствующих субъектов, имеющих государственную долю и финанси-руемых за счет средств государственного бюджета, предавать гласности ин-формацию о своей деятельности, включая размеры финансирования из госу-дарственного бюджета, которые предоставляются от имени государственных услуг.

4. в закон кр «об информации персонального характера» от 14 апреля 2008 года ¹ 58 внести следующие дополнения: a) включить в перечень держателей персональных данных физические лица;



Статья М. Джаманкулова «Численность тюремного населения в Кыргызстане за последние 30 лет: динамика и причины колебаний»

с учетом приведенных в статье результатов анализа, автором были предложены рекомендации в адрес Экспертной группы по разработке новой редакции уголовного кодекса кр, совета по судебной реформе при президенте кр, жогорку кенеша кр.

однако ни по п. 1 рекомендаций – рассмотреть вопрос об умень-шении верхнего предела лишения свободы (к примеру, до уровня, пред-усмотренного уголовным кодексом киргизской сср – 15 лет), ни по п. 2 – провести фундаментальный анализ уголовного кодекса кр с целью определения соответствия составов преступления с точки зрения их со-циальной опасности в современных реалиях – ни одним из адресатов ответов предоставлено не было.

в спч поступил ответ общего характера из Комитета по судебноправовым вопросам и законности Жогорку Кенеша КР1, в котором сообщается о том, что часть рекомендаций сборника учтена при разра-ботке новой редакции кодексов, презентованных советом по судебной реформе в сентябре-октябре прошлого года, а после окончательного утверждения, разработанные документы будут направлены на рассмо-трение жогорку кенеша кр. при поступлении проектов кодексов и за-конов в жогорку кенеш кр предложенные рекомендации будут приняты к сведению и использованы в работе. однако в своем ответе комитет не конкретизировал, какие именно рекомендации уже были учтены, а ка-кие будут учтены в ходе дальнейшей работы.

б) в ч. 2 ст. 8 предусмотреть безопасность и уровень защищенности пер-сональных данных при обработке данных в автоматизированном режиме, обработке биометрических данных, с учетом принципов, изложенных в ди-рективе защиты данных 95/46/EC от 24 декабря 1995 года в отношении меры обеспечения национальной безопасности, обороны, общественной безопас-ности, предотвращения расследования, раскрытия и обвинения по уголовным преступлениям или нарушений этики в регулируемых профессиях и др.;

в) установить порядок регистрации перечней персональных данных, пред-усмотренных п. 3 ст. 18 данного закона;

г) предусмотреть порядок осуществления межведомственного взаимодействия, в том числе при оказании услуг в электронном формате;

д) предусмотреть процедуру, форму и порядок уведомления субъекта персо-нальных данных о факте передачи его персональных данных третьей стороне, согласно ч. 2 ст. 24;

е) определить, за кем будет закреплено ведение реестра массивов персональ-ных данных и держателей этих массивов, а также порядок их регистрации».

1 исх. ¹ 6-7496и/14 от 15 октября 2014 года.


р а з д е л 4

к сожалению, на ряд рекомендаций, направленных в адрес правитель-ства кр, ответа получено не было, а именно:

�� о рассмотрении вопроса о создании единого государственного органа, ответственного за исполнение всех наказаний, состоящего из трех крупных относительно самостоятельных департаментов, с отдельным финансированием из государственного бюджета;

�� о передаче функций по выработке отраслевой политики в сфере развития системы исполнения наказаний в министерство юсти-ции кр;

�� о необходимости по мере выполнения предыдущей рекоменда-ции в дальнейшем рассмотреть вопрос о передаче департамента пробации в ведение министерства юстиции кр с целью создания гражданской, демилитаризированной, социально ориентированной на клиента пробации, службы;

�� об определении одной из самых приоритетных задач реформиро-вания уголовно-исполнительной системы – создании службы про-бации на базе действующих уголовно-исполнительных инспекций;

�� об изучении опыта внедрения электронного надзора за осужден-ными к альтернативным видам наказаний, проведении финансово-экономического анализа для определения преимущества и недо-статков внедрения такого надзора в сопоставлении с наказанием в виде лишения свободы; проведении работы с донорами по изы-сканию средств для апробации пилотных проектов по внедрению системы электронного надзора.

в ответ на рекомендацию автора статьи в адрес Государственной службы исполнения наказаний при Правительстве КР (далее – гсин) совместно с Общественным наблюдательным советом и другими партнерами проводить на постоянной основе широкую просветительскую кампанию в сми о негативных последствиях нака-зания в виде лишения свободы и преимуществах альтернативных видов наказаний, от адресата поступил ответ1, в котором указано, что соглас-но указу президента кр «о мерах по совершенствованию правосудия в кыргызской республике» от 8 августа 2012 года ¹ 147 распоряжением руководителя аппарата президента кр созданы рабочие группы по пере-работке уголовного кодекса кр, уголовно-исполнительного кодекса кр и уголовно-процессуального кодекса кр и деятельность службы пробации будет регламентирована в новых редакциях данных законов.

кроме того, из ответа гсин следует, что пресс-служба органа совмест-но с редакцией ведомственной газеты «умут» регулярно информирует население о деятельности уголовно-исполнительной системы кыргыз-

1 исх. ¹ 100/01-2785 от 11 октября 2014 года.



ской республики, в частности о негативных последствиях в виде лишения свободы и преимуществах альтернативных видов наказаний, а также об участии в общественно-значимых мероприятиях и проектах, что от-ражено на введенном в действие ведомственном интернет-сайте gsin.kg

следующая рекомендация, адресованная Верховному суду КР, Генеральной прокуратуре КР, ОФ «Учебный центр адвокатов», содержала предложение о введении в учебные программы учебного центра судей при верховном суде кр, учебного центра при генеральной прокуратуре кр, оФ «учебный центр адвокатов» курсов «альтернативы тюремному за-ключению» и «службы пробации». на данную рекомендацию поступили ответы из Генеральной прокуратуры КР1 и Верховного суда КР2, согласно которым курсы по указанным в рекомендации темам будут при-няты во внимание и рассмотрены при планировании учебных программ.

верховный суд кр в своем ответе отмечает, что в связи с тем, что учебный план на 2014 год был составлен и утвержден в конце 2013 года, нет возможности включить данные учебные программы в план работы учебного центра на 2014 год.

Ответ на данную рекомендацию от оФ «учебный центр адвокатов» не поступил.

к сожалению, на рекомендации, адресованные Национальному инс ти туту стратегических исследований, ГСИН, Министерству образования и науки КР, международным организациям, донорам, не правительственным организациям, относительно проведения исследо-вания соотнесения ежегодных затрат на функционирование тюремной системы и действий службы пробации, введения в учебные программы всех юридических вузов специализированного курса «альтернативы тю-ремному заключению» и др., ответы от адресатов не получены.

Статья Р. Жеенбаевой «Препятствия на пути продвижения сель ских женщин Кыргызстана к политической и общественной жизни своих сообществ»

в статье автором рассматриваются вопросы соблюдения гендерного равенства как неотъемлемой части государственной политики и страте-гий развития.

с учетом выводов и предложений, автором статьи были направлены две рекомендации в адрес жогорку кенеша кр, по п. 1 которых – пере-смотреть нормы закона кр «о внесении изменений и дополнений в не-которые законодательные акты кыргызской республики» от 25 апреля 2013 года ¹ 59 и вернуться к прежней редакции закона кр «о статусе

1 исх. ¹ 11/2-2 от 27 октября 2014 года.2 исх. ¹ 08-9/1191 от 14 октября 2014 года.


р а з д е л 4

депутатов местных кенешей» (ч. 2 ст. 5) и закона кр «о местном само-управлении» (ст. 22) – поступил ответ из Комитета по правам человека1, из которого следует, что на заседании по Ежегоднику-2013 комитет принял решение от 23 сентября 2014 года обсудить данные рекомендации на запланированных общественных обсуждениях, в рамках которых будет рассмотрен вопрос о возможности внесения изменений и дополнений в действующее законодательство.

относительно п. 2 – проводить обязательную гендерную экспертизу вновь принимаемых законов – комитет сообщает, что в соответствии с ч. 1 ст. 5 закона кр «о регламенте жогорку кенеша кыргызской республики», экспертная служба аппарата жогорку кенеша кр по проекту закона в обязательном порядке (выделено автором письма) представ-ляет заключения с результатами правовой, правозащитной, гендерной, экологической, антикоррупционной экспертиз.

Правительству КР автор рекомендует предусмотреть поощрение по-литических партий, победивших на выборах, за создание благоприятных условий для представленности женщин в списках кандидатов. однако ответ на данную рекомендацию получен не был.

также ни от одной из политических партий на рекомендацию ввести механизм гарантированного представительства в списке канди-датов («в случае если кандидат со дня голосования до распределения депу татских мандатов обратится в соответствующую территориальную избирательную комиссию с заявлением об исключении его из списка кандидатов и отказе от мандата депутата, то его место в списке замещается следующим кандидатом в списке того же пола») ответ получен не был.

отметим, что по общим выводам и предложениям автора о необхо-димости содействия исполнительным органам в выполнении поло жений конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении жен-щин Министерство внутренних дел КР2 информирует о своей деятель-ности, проводимой в данном направлении. в частности о том, что в целях обеспечения гендерного равенства в октябре 2010 года была создана ассоциация женщин-милиционеров кыргызстана, которая в 2012 году вошла в международную ассоциацию женщин-полицейских. кроме того, адресат подчеркивает, что во исполнение национальной стратегии кыр-гызской республики по достижению гендерного равенства до 2020 года в министерстве реализуется план действий по достижению гендерного равенства в деятельности органов внутренних дел кыргызской республики на 2013-2014 годы.

также в ответе сообщается о том, что в 2013 году сотрудники овд при-нимали активное участие в международной акции «16 дней без насилия»,

1 исх. ¹ 6-6998и/14 от 29 сентября 2014 года.2 исх. ¹ 1/4558 от 30 июня 2014 года.



семинарах-тренингах по выработке гендерной чувствительности, учебных занятиях летней школы по правам человека, одной из тем которых была «права женщин – международные и национальные стандарты».

в ответе указано, что в учебных заведениях министерства разработан и введен тематический план по курсу «гендерная политика в деятельно-сти органов внутренних дел кыргызской республики», введены предмет «гендер и медиация», специальные курсы «семейное насилие», «права человека», проводится работа по исполнению плана действий по реали-зации резолюции 1325 совета безопасности оон о роли женщин в обес-печении мира и безопасности.

Раздел 2. Дискриминация: нарушение прав уязвимых групп населения

Статья О. Коржовой «Выполнение Кыргызской Республикой обязательств в сфере защиты прав ребенка: международная отчетность»

автор статьи проанализировала международную отчетность нашей страны по одному из важных направлений правозащитной деятельно-сти – правам ребенка.

рекомендации в адрес Правительства КР включали вопросы:

�� реализации рекомендаций оон в рамках обязательств кыргыз-ской республики о необходимости создания межсекторального механизма по защите детей, имеющего достаточные полномочия для координации и контроля деятельности всех государственных органов, затрагивающих вопросы защиты прав ребенка;

�� продолжения реформ в системе защиты детей: данному межсек-торальному механизму необходимо провести оценку эффектив-ности деятельности государства в системе защиты детей, выделить ее прио ритетные направления и разработать систему мероприятий для решения существующих проблем в сфере защиты ребенка;

�� использования анализа статуса исполнения рекомендаций в об-ласти прав ребенка, осуществленного управлением верховного комиссара оон по правам человека в 2013 году.

к сожалению, со стороны Правительства КР и государственных органов по социальной защите детей ответы на данные рекомендации получены не были.

Статья Н. Утешевой «Защита детейжертв и свидетелей пыток, жесткого обращения и семейного насилия»

статья посвящена одной из актуальных для нашей страны тем, даны рекомендации в адрес жогорку кенеша кр и правительства кр.


р а з д е л 4

в частности Жогорку Кенешу КР предлагалось:

�� внести ряд изменений в уголовный кодекс кр;

�� имплементировать нормы руководящих принципов, касающихся правосудия в вопросах, связанных с участием детей-жертв и сви-детелей преступлений, в национальное законодательство и нацио-нальные программы, касающиеся защиты детей;

�� закрепить на уровне закона права несовершеннолетнего в случае, если он является жертвой пыток или жестокого обращения, право выбирать общественного защитника для участия в интересах несо-вершеннолетнего на всех стадиях уголовного процесса, разработать процедуры, устанавливающие правовой статус такого обществен-ного защитника.

по данным рекомендациям был получен ответ от Комитета по правам человека1, из которого следует, что рекомендации относительно имплементации норм руководящих принципов, касающихся правосудия в вопросах, связанных с участием детей-жертв и свидетелей преступлений, в национальное законодательство и национальные программы, касаю-щиеся защиты детей, а также предусмотрения на уровне закона права несовершеннолетнего в случае, если он является жертвой пыток или жестокого обращения, выбирать общественного защитника для участия в интересах несовершеннолетнего на всех стадиях уголовного процесса, приняты к сведению и будут рассмотрены в части практической возмож-ности их применения в ходе общественных обсуждений, запланирован-ных комитетом.

указанные рекомендации также будут рассмотрены в рамках про-ведения запланированного комитетом правительственного дня, посвя-щенного вопросам соблюдения прав человека в стране2.

относительно необходимости внесения изменений в уголовный ко-декс кр, указанных в рекомендациях автора статей, в частности в ст. 305-1 ук кр и др., ответ из жогорку кенеша кр не поступил, не получено ответа и относительно результатов рассмотрения комитетом воп росов, перечисленных в вышеуказанном письме от 29 сентября 2014 года.

по п. 2 рекомендаций в адрес жогорку кенеша кр в спч поступил ответ из Комитета по правам человека3 в котором указано, что реше-нием комитета от 23 сентября 2014 года данная рекомендация принята к сведению и будет рассмотрена практическая возможность ее приме-

1 исх. ¹ 6-6998 и/14 от 29 сентября 2014 года.2 правительственный день на тему: «о ситуации с правами человека в кыргызской

республике» был проведен 18 декабря 2014 года.3 исх. ¹ 6-6998и/14 от 29 сентября 2014 года.



нения в ходе общественных обсуждений, запланированных комитетом по вопросу о возможности внесения изменений и дополнений в законода-тельство, регулирующее права несовершеннолетних детей, пострадавших от насилия и жестокого обращения.

в решении также указано, что изложенные в п. 2 рекомендации будут рассмотрены в ходе запланированного комитетом правительственного дня, участниками которого будут члены правительства кр, представи-тели государственных органов, общественных и неправительственных организаций.

комитет отмечает, что вопросы охраны детства, защиты от насилия в семье, охраны здоровья матери и ребенка и социального обеспечения относятся к вопросам ведения комитета по социальной политике жогорку кенеша кр. однако отметим, что рекомендации автора статьи были адре-сованы в целом жогорку кенешу кр, конкретные профильные комитеты не назывались. при этом, ответ от профильного комитета, указанного в решении комитета по правам человека, в спч не поступил.

в целом, комитет по правам человека рекомендовал правительству кр принять к сведению рекомендации Ежегодника-2013.

правительству кр автором также были предложены рекомендации, по исполнению которых в аппарат правительства кр поступили ответы от нескольких государственных органов.

так, по п. 1 рекомендаций в адрес Правительства КР о необходи-мости разработать и ввести во всех закрытых учреждениях независимый от администрации данного учреждения, эффективный и доступный для несовершеннолетних механизм, позволяющий им подавать жалобы и обес печить защиту от репрессий в случае ее подачи, в аппарат прави-тельства кр поступил ответ из Министерства образования и науки КР1 о том, что министерством направлено письмо руководителям ин-тернатных учреждений о необходимости организации «почты доверия», «телефона доверия», а также других мер по обеспечению механизмов подачи жалоб со стороны воспитанников учреждений интернатного типа. в настоящее время во всех школах-интернатах действуют «почта доверия» и «телефон доверия».

однако в ответе министерства нет информации о том, когда такое по-ручение было направлено руководителям указанных учреждений, а также об эффективности и доступности указанных механизмов и мерах по обе-спечению защиты детей от репрессий в случае подачи жалобы.

между тем на данную рекомендацию автора в комитет по правам человека и аппарат правительства кр поступил более детальный ответ



р а з д е л 4

из Министерства социального развития кр1 о том, что в настоя-щее время аппаратом акыйкатчы (омбудсмена) кр проводится работа по внедрению механизма подачи жалоб детьми, находящимися в закры-тых учреждениях. в частности, с октября 2013 года начал действовать новый проект «постепенное искоренение насилия против детей в местах лишения свободы в Центральной азии» при поддержке Европейского союза и организации «международная тюремная реформа». на момент направления письма (сентябрь 2014 г.) ожидался ответ от правительства кр о выделении трехзначного номера со статусом экстренного вызова. данные меры предпринимаются с целью возможности для детей, нахо-дящихся в закрытых учреждениях, подать жалобу. статус экстренности предполагает обращение с устной жалобой или возможность получения консультаций детьми, находящимися в закрытых учреждениях на терри-тории республики. при этом звонок не будет оплачиваться звонящим как со стационарных телефонов, так и использующим средства сотовой связи.

отметим, что наиболее полная информация по вопросам, под-нятым автором в статье, поступила из Министерства социального развития КР. в частности, министерство отмечает о предусмотренном уголовным законодательством наказании за проявление жестокости к детям (побои, истязания), а также о дисциплинарной ответственности за другие формы жестокого обращения с детьми.

также министерство сообщает, что по фактам жестокого обращения с детьми и отсутствия заботы, включая телесные наказания в семье, школах и в учреждениях по обеспечению ухода за детьми, органами прокуратуры проводятся проверки и применяются меры как профилактического, так и станционного характера. по информации министерства, при выявлении фактов насилия над детьми, в обязательном порядке его территориальны-ми подразделениями совместно с органами внутренних дел предостав-ляется медицинская, правовая и психологическая помощь. также в ответе говорится о том, что в целях оказания социальной, правовой и психо-логической помощи в системе министерства социального развития кр, министерства образования и науки кр и органов местного самоуправле-ния работают реабилитационные и социозащитные кризисные центры, такие как Центр реабилитации беспризорных детей, Центр социальной адаптации детей, Центр помощи детям, пострадавшим от насилия, и др.

в письме также дана подробная информация о деятельности мини-стерства в сфере ювенальной юстиции.

по п. 3 рекомендаций в адрес Правительства КР о необходимости обеспечить профессиональную подготовку специалистов, работающих

1 исх. ¹ 8/5193 от 16 сентября 2014 года.



с детьми, находящимися в трудной жизненной ситуации, детьми-жертва-ми жестокого обращения, поступил ответ из Министерства внутренних дел КР1, согласно которому сотрудники органов внутренних дел обучаются на курсах повышения квалификации в учебных заведениях министерства внутренних дел кр, принимают участие в конференциях, семинарах-тренингах, заседаниях круглых столов по вопросам про-филактики правонарушений, семейного насилия, совершенствования законодательства кыргызской республики в сфере охраны и защиты от семейного насилия.

из ответа также следует, что в практику министерства введено прове-дение совместно с органами местного самоуправления и образования профилактических мероприятий и акций, таких как «беспризорник», «антирэкет», «подросток», «забота», направленных на профилактику правонарушений среди несовершеннолетних, выявление неблагополуч-ных семей, а также детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

на данную рекомендацию в комитет по правам человека и аппарат правительства кр поступил также ответ из Министерства социального развития КР2, в котором указывается, что для повышения квалифика-ции сотрудников социальной защиты по работе с семьями, находящи-мися в трудной жизненной ситуации, министерство предусматривает в бюджете денежные средства на проведение обучения сотрудников территориальных управлений социального развития. однако сведений о непосредственной деятельности министерства в данном направлении в ответе не содержалось.

по п. 2 рекомендаций в адрес Правительства КР о необходимости пересмотреть существующие ресурсы территориальных подразделений уполномоченного органа по защите детей и обеспечить адекватную под-держку их деятельности для выполнения ими функций по защите детей, страдающих от насилия и жестокого обращения, а также по п. 4 рекомен-даций о том, что в любом учреждении в спектр обязанностей руководства и персонала должно входить разъяснение каждому несовершеннолетнему, в доступной его пониманию форме, правил, регулирующих внутренний распорядок учреждения, дисциплинарных требований и процедур, спо-собов получения информации и подачи жалоб, обеспечение свободного и постоянного доступа к такой информации каждому несовершеннолет-нему в любое время и при любых обстоятельствах, ответов получено не было.

1 исх. ¹ 1/4558 от 30 июня 2014 года.2 исх. ¹ 8/5193 от 16 сентября 2014 года.


р а з д е л 4

Статья Б. Барыктабасовой «Сексуальное насилие в отношении детей»

на основе анализа ситуации, рассматриваемой в статье, автором были разработаны рекомендации в адрес жогорку кенеша кр, правительства кр, ряда министерств.

так, по п. 1 и п. 3 рекомендаций в адрес Жогорку Кенеша КР о не-обходимости законодательно закрепить все возможные меры, направлен-ные на оказание в краткосрочной и долгосрочной перспективе помощи жертвам в их физическом выздоровлении и психосоциальной реабилита-ции, в наилучших интересах потерпевшего ребенка, усилив мониторинг и контроль за исполнением и реализацией всех нормативных правовых актов в этой области путем проведения обязательных процедур и законо-дательно закрепив, процедуры, включающие возможность изоляции пред-полагаемого правонарушителя и/или возможность изоляции жертвы от ее семейной среды, когда родители или иные лица, осуществляющие опеку над ребенком, причастны к его сексуальной эксплуатации или сексуаль-ному насилию; создать условия и продолжительность такой изоляции исходя из наилучших интересов ребенка, и др. в спч поступил ответ из Комитета по правам человека1 о том, что решением от 23 сентября 2014 года данные рекомендации приняты к сведению, комитет обсудит практическую возможность их применения на общественных слушаниях, где будет рассмотрен вопрос о возможности внесения изменений и до-полнений в законодательство, регулирующее права несовершеннолетних детей, пострадавших от насилия и жестокого обращения.

в ответе указано, что данные рекомендации будут рассмотрены в ходе запланированного комитетом правительственного дня2, в котором при-мут участие представители правительства кр, государственных органов, общественных и неправительственных организаций.

комитет также отмечает, что вопросы охраны детства, защиты от на-силия в семье, охраны здоровья матери и ребенка и социального обеспе-чения относятся к вопросам ведения комитета по социальной политике жогорку кенеша кр. отметим, что рекомендации автора были адресованы в целом жогорку кенешу кр, без конкретизации профильным комитетам. тем не менее ответ от профильного комитета, указанного в решении комитета по правам человека, в спч не поступил.

в целом, комитет рекомендовал правительству кр принять к сведению рекомендации Ежегодника-2013.

1 исх. ¹ 6-6998и/14 от 29 сентября 2014 года.2 правительственный день на тему: «о ситуации с правами человека в кыргызской

республике» был проведен 18 декабря 2014 года.



по п. 2 рекомендаций в адрес Жогорку Кенеша КР ответ получен не был.

на единственную рекомендацию в адрес Министерства социального развития КР ответа получено не было.

Министерству образования и науки КР было предложено вклю-чить в программу начального и среднего образования информацию для родителей и детей об опасностях, связанных с сексуальной эксплуатацией и сексуальным насилием в отношении детей. министерство предоставило краткий ответ1 в аппарат правительства кр, в котором указало, что про-граммы начального и основного общего образования определены госу-дарственным стандартом в сфере школьного образования и базисным учебным планом. поднятые в статье вопросы рассматриваются классными руководителями при организации классных часов с приглашением со-трудников органов здравоохранения и правоохранительных органов. как правило, на таких мероприятиях присутствует также школьный психолог или социальный педагог.

на рекомендации в адрес Министерства здравоохранения КР по-ступил ответ и в спч2 и в аппарат правительства кр3. однако отметим, что информация, предоставленная министерством в аппарат правитель-ства кр, является более полной и включает в себя статистические данные по вопросам насилия над детьми, в том числе и сексуального характера.

так, по п. 1 рекомендаций – предусмотреть повышение квалификации медицинских работников на всех уровнях здравоохранения по оказанию своевременной адекватной медицинской помощи детям, подвергшимся сексуальному насилию, согласно научно обоснованной практике, включая правильное документирование следов насилия с учетом объективного психологического и физического состояния жертвы, – дан ответ о том, что приказом министерства здравоохранения кр утвержден клинический протокол (далее – кп) «организация и предоставление медицинской помощи лицам, подвергшимся сексуальному насилию», а также проведен тренинг для тренеров и обучение медицинских работников для дальней-шего проведения каскадных тренингов в регионах.

в своем ответе министерство описывает цель кп, которая заключает-ся в предоставлении практикующему врачу современных рекомендаций по консультированию, диагностике, оказанию необходимой медицинской помощи и психоэмоциональной поддержки, профилактике последствий в случае сексуального насилия. в ответе говорится о плюсах кп, а также

1 исх. ¹ 14-03/1999 от 19 сентября 2014 года.2 исх. ¹ 04-1/3-10646 от 9 октября 2014 года.3 исх. ¹ 04-1/3-10107 от 22 сентября 2014 года.


р а з д е л 4

о том, что в нем обобщена эффективная международная практика ока-зания медицинской помощи при насилии на сексуальной почве и его последствиях, предложена пошаговая схема организации помощи жерт-вам, адаптированная для кыргызстана. при этом, адресат отмечает, что данный кп применим как для взрослых, так и для детей, подвергшихся сексуальному насилию, и направлен на обеспечение прав жертв в полу-чении адекватной медицинской помощи, выживаемости пациентов и соб-людение прав человека.

по п. 2 рекомендаций – разработать и распространить среди меди-цинских работников все необходимые стандарты и алгоритмы действий по оказанию качественной медицинской помощи детям, подвергшимся сексуальному насилию, на всех уровнях здравоохранения – Министерство здравоохранения КР предоставило спч информацию, частично соответствующую затронутому в рекомендации вопросу относительно семейного насилия. в ответе указано, что, начиная с 2005 года, мини-стерство в пределах своей компетенции проводит сбор данных по чис-ленности жертв насилия в целом по стране. из ответа следует, что учет случаев семейного насилия ведется на основе сбора данных о числе обратившихся к врачам групп семейных врачей (далее – гсв), о числе госпитализированных, о числе обратившихся на освидетельствование, о числе обратившихся за медицинской помощью в фельдшерско-аку-шерские пункты (далее – Фап), на станцию (в отделение) экстренной медицинской помощи по поводу семейного насилия. статистика ведется по полу, возрасту и видам семейного насилия.

также в ответе министерство информирует о том, что в ведомстве раз-работан и утвержден журнал регистрации лиц, обратившихся по поводу семейного насилия, и инструкция по его заполнению, данные сведения по запросу предоставляются в министерство социального развития кр, министерство внутренних дел кр, генеральную прокуратуру кр и в другие правоохранительные органы. однако – каким образом обращаются в уч-реждение сами дети, из ответа неясно. при этом, в ответе подчеркивается, что в организациях здравоохранения, куда обращаются пострадавшие от насилия, по каждому случаю незамедлительно подаются сведения в правоохранительные органы.

отметим, что наиболее полную информацию по данному вопросу ми-нистерство подготовило в аппарат правительства кр. в частности, пред-ставлены статистические данные по стране за период с 2009 по 2013 гг. относительно числа детей в возрасте от 0 до 17 лет, подвергшихся семей-ному насилию, обратившихся за медицинской помощью в организации здравоохранения, оказывающие стационарную помощь. согласно приве-денным данным в 2013 году из 52 случаев семейного насилия число детей, подвергшихся сексуальному насилию, составило 8 человек. кроме того,



приводятся данные о физическом, психологическом насилии в отноше-нии детей, начиная с 2009 года, когда стал осуществляться сбор данных по числу лиц, обратившихся в стационары по поводу семейного насилия. изучив данные министерства, можно сделать вывод о том, что в целом число случаев семейного насилия в отношении указанной возрастной группы в 2013 году возросло, как и число случаев сексуального насилия (незначительный спад наблюдался лишь в 2010-2011 гг.).

кроме того, в ответе министерства указано, что в городской кли-нической больнице скорой медицинской помощи с 1994 года ведется регистрация детей, поступивших с синдромом жестокого обращения, а с 2014 года – детей, пострадавших от дорожно-транспортных происше-ствий (далее – дтп). при этом, сведения по всем причинам поступления детей с признаками жестокого обращения, насилия и дтп предаются в районные управления внутренних дел, а после выписки из стационара – в территориальные центры семейной медицины (далее – Цсм). в город-ской клинической больнице скорой медицинской помощи пострадавшим детям оказывается медико-психологическая помощь психологами Центра помощи детям, пострадавшим от насилия и жестокого обращения, при мэрии г. бишкек. министерство также предоставило данные за период с 2008 по 2014 гг. (4 месяца) относительно помощи, оказанной в амбу-латорных условиях и в стационаре, детям, обратившимся с признаками насилия. данные ведомства также свидетельствую о динамике роста слу-чаев насилия в отношении детей, несмотря на то, что в 2013 году отмечен незначительный спад (31 ребенок).

министерство отмечает, что всем пострадавшим в лечебно-профи-лактических организациях г. бишкек оказана бесплатная медицинская и психологическая помощь, проведены необходимые обследования и консультации узких специалистов.

однако ни по одной из еще четырех рекомендаций1, предложенных автором в адрес Правительства КР, ответов предоставлено не было.

1 «1. создать на республиканском и местном уровнях: а) независимые компетентные органы с необходимыми полномочиями

по развитию и защите прав ребенка, обеспечивая их соответствующими ресурсами;

б) механизмы сбора данных или координационные центры для монито-ринга и оценки фактов сексуальной эксплуатации и сексуального насилия в отношении детей (при соблюдении требований о защите личных данных), функционирующие во взаимодействии с гражданским обществом.

2. разработать и принять социально-исследовательские проекты и программы по изучению и анализу ситуации, связанной с сексуальным насилием над детьми, с учетом особенностей, характерных для кыргызстана.


р а з д е л 4

Министерство внутренних дел КР1 сообщает о том, что мини-стерством проводится работа по профилактике правонарушений и пре-ступлений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении несо-вершеннолетних.

в ответе также сообщается об ужесточении наказания за преступле-ния против половой неприкосновенности несовершеннолетних. мини-стерство информирует и об усилении ответственности родителей за не-исполнение и уклонение от воспитания и обучения несовершеннолетнего, в соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в кодекс кр об административной ответственности2. кроме того, в 28-ми школах страны приступили к реализации пилотной программы «Школа без на-силия», в рамках которой проводятся мероприятия для выявления детей, подвергшихся насилию, и оказания им своевременной психологической и иной помощи.

Статья С. Баштовенко «Нарушение прав пожилых людей в Кыргызстане»

на 7 рекомендаций в адрес Президента КР, Правительства КР и Жогорку Кенеша КР поступил ответ только из Комитета по правам человека3 по п. 3 – внести изменения в закон кр «о социально-право-вой защите от насилия в семье», включив пожилых людей в отдельную категорию лиц, которые в силу своего возраста особо уязвимы к наси-лию. в решении комитета по правам человека от 23 сентября 2014 года отмечается, что комитет принял данную рекомендацию к сведению и рассмотрит практическую возможность ее применения в ходе обще-ственных обсуждений, запланированных комитетом, на которых будет рассмотрен вопрос о возможности внесения изменений и дополнений в законодательство, регулирующее права уязвимых категорий населения, таких, как пожилые люди.

3. уделить должное внимание финансированию, в том числе, при необходи-мости, с помощью учреждения фондов, проектов и программ, осуществляемых совместно с гражданским обществом и направленных на предупреждение и за-щиту детей от сексуальной эксплуатации и сексуального насилия.

4. содействовать деятельности информационных служб, таких как линии по-мощи, предоставление консультаций по телефону или в системе интернет, в том числе в конфиденциальном порядке или с должным обеспечением аноним-ности; организовать горячие линии и межведомственное взаимодействие для облегчения доступа ко всем видам помощи».

1 исх. ¹ 1/4558 от 30 июня 2014 года.2 закон кр от 21 декабря 2012 года ¹ 203.3 исх. ¹ 6-6998и/14 от 29 сентября 2014 года.



кроме того, в решении указано, что данные рекомендации будут рас-смотрены в ходе запланированного комитетом правительственного дня1, в работе которого примут участие члены правительства кр, представи-тели государственных органов, общественных и неправительственных организаций.

комитет рекомендовал правительству кр принять к сведению реко-мендации Ежегодника-2013.

по остальным рекомендациям, предложенным автором для данных органов, ответы получены не были.

на рекомендации, адресованные Министерству внутренних дел КР, Национальному статистическому комитету КР и Национальному совету по гендерному равенству о необходимости обеспечить сбор данных о фактах насилия в отношении людей свыше 49-ти лет с градацией по возрасту и полу поступил ответ от Национального статистического комитета КР2, в котором ведомство сообщает, что «ин-формации о возможности исполнения рекомендаций Ежегодника-2013, имеющих непосредственное отношение к деятельности нашего ведомства, не обнаружено».

по данной рекомендации в спч, комитет по правам человека и ап-парат правительства кр поступил ответ из Министерства внутренних дел КР3, в котором говорится, что в целях совершенствования механиз-ма сбора первичной статистической информации по различным видам гендерного насилия и введения в практическое действие ведомственного статистического отчета с 2009 года согласно ведомственному приказу «об утверждении форм ведомственной отчетности о выданных времен-ных охранных ордерах, о лицах, совершивших насилие в семье, постра-давших от семейного насилия и инструкции о порядке формирования ведомственных статистических отчетов о выданных временных охранных ордерах, о лицах, совершивших насилие в семье и пострадавших от семей-ного насилия» министерством внутренних дел кр осуществляется сбор сведений о лицах, пострадавших от семейного насилия, по следующим показателям: по возрасту (с момента рождения и до 51 года и старше), по образованию, по виду деятельности, по полу, в разрезе областей и всего по республике.

1 правительственный день на тему: «о ситуации с правами человека в кыргызской республике» был проведен 18 декабря 2014 года.

2 исх. ¹ 0913/1691 от 14 октября 2014 года. 3 исх. ¹ 1/4558 от 30 июня 2014 года – спч, исх. ¹ 1/6579 от 16 сентября

2014 года – аппарат правительства кр.


р а з д е л 4

из ответа министерства следует, что, например, в 2013 году в категории граждан свыше 49-ти лет, пострадавших от семейного насилия, насчиты-валось 168 человек, которым выдан временный охранный ордер, из них женщин – 149, мужчин – 19. министерство отмечает, что все данные, касающиеся ведомственной отчетности, ежемесячно передаются в на-циональный статистический комитет кр.

по каждой из трех рекомендаций в адрес Министерства социального развития КР в аппарат правительства кр поступил ответ1. так, по п. 1 рекомендаций – разработать минимальные стандарты для цен-тров дневного пребывания; осуществлять мониторинг предоставляемых услуг – министерство информирует о том, что в целях реализации закона кр «о пожилых гражданах в кыргызской республике» от 26 июля 2011 года ¹ 133 принят ряд постановлений правительства кр, а именно: типовое положение о социальном обслуживании на дому, определяющее порядок организации социального обслуживания на дому пожилых граждан и лиц с ограниченными возможностями здоровья (далее – ловз) и минималь-ные социальные стандарты социальных услуг, предоставляемых лицам, на-ходящимся в социальных стационарных учреждениях уполномоченного органа в сфере социального развития, устанавливающие объем, условия и порядок предоставления социальных услуг в социальных стационарных учреждениях, предназначенных для круглосуточного постоянного или временного проживания в условиях стационара для пожилых граждан.

в ответе министерство также сообщает о том, что им разработан и на-правлен на рассмотрение в аппарат правительства кр проект постановле-ния правительства кр «об утверждении государственных минимальных социальных стандартов социальных услуг, предоставляемых пожилым гражданам в условиях дневного пребывания в полустационарных орга-низациях и учреждениях социального обслуживания».

однако информации относительно осуществления мониторинга предоставляемых услуг в ответе не содержалось.

по п. 2 рекомендаций – обеспечить развитие социальных услуг с применением новых социальных моделей для лиц пожилого возрас-та, особенно услуг по долговременному уходу, предоставляемых в до-машних условиях; уход за нуждающимися лицами старших возрастов должен поощряться и поддерживаться государством, т. к. возможности неправительственных и частных программ ограничены – министерство предоставило более развернутый ответ, в котором информирует о том, что в соответствии с типовым положением о социальном обслуживании на дому территориальными подразделениями министерства социального

1 исх. 8/5193 от 16 сентября 2014 года.



развития кр клиентам социальной службы в соответствии с перечнем гарантированных социальных услуг, оказываемых населению кыргыз-ской республики на бесплатной основе, предоставляются следующие виды социальных услуг для удовлетворения их основных жизненных потребностей:

�� социально-бытовые;

�� социально-медицинские;

�� социально-психологические;

�� социально-педагогические;

�� социально-правовые;

�� социально-культурные. министерство также информирует о том, что по состоянию на

1 сен тября 2014 года более 9,6 тыс. одиноких пожилых граждан и ловз обслуживаются 916 социальными работниками. в ответе министерство отмечает, что социальная защита пожилых граждан осуществляется в виде пенсий, социальных пособий для лиц, не имеющих трудового стажа, предоставления отдельным категориям граждан денежных компенсаций взамен льгот, социального обслуживания в социальных стационарных учреждениях и на дому одиноко проживающим пожилым гражданам и ловз и т. д.

упоминается и об увеличении нормы питания пожилым гражданам от 55 до 100 сомов на одного получателя услуг в социальных стационар-ных учреждениях, а также о повышении вдвое заработной платы социаль-ным работникам в целях улучшения качества социального обслуживания пожилых граждан на дому.

в соответствии с законом кр «о государственном социальном заказе» от 21 июля 2008 года ¹ 162 ежегодно проводится конкурс социальных проектов (программ). так, в 2013 году одобрены и профинансирова-ны 5 проектов по направлению «развитие социальных услуг в центрах дневного временного пребывания для пожилых граждан» и 7 проектов по направлению «под держка общественных объединений лиц с овз и пожилых граждан».

В ответе министерство информирует об открытии дневного центра для пожилых граждан и ловз в кара-суйском районе ошской области и конкурсе проектов по направлению «создание дневного центра для пожилых граждан на местном уровне».

на п. 3 рекомендаций в адрес министерства социального разви-тия кр о необходимости внедрить систему повышения квалификации социаль ных работников, адресат предоставил ответ, в котором инфор-мирует о том, что между министерством и медицинским институтом переподготовки и повышения квалификации заключен договор о еже-


р а з д е л 4

годном предоставлении услуг институтом по повышению квалифика-ции медицинского персонала социальных стационарных учреждений министерства.

из ответа следует, что обучение проводится на бюджетной основе и, согласно сведениям министерства, за последние 4 года число обучившихся значительно возросло. сообщается также, что по мере необходимости в целях повышения квалификации работников социальных стационар-ных учреждений, а также социальных работников в сфере социального развития ежегодно проводятся обучающие семинары-тренинги.

по рекомендациям в адрес Министерства здравоохранения КР и мэрии г. Бишкек поступил ответ в аппарат правительства кр, в котором по п. 1 рекомендаций о необходимости открыть кабинеты геронтологии в центрах семейной медицины, провести пилотный этап совместно с мэрией г. бишкек на базе пансиона для пожилых людей «ар-дагер» Министерство здравоохранения КР1 сообщает, что «вопрос открытия кабинетов геронтологии в Цсм считаем нецелесообразным, поскольку в стране работает система семейной медицины». однако бо-лее конкретного пояснения позиции министерства по данному вопросу в ответе не содержится.

по п. 2 рекомендаций о необходимости учитывать возрастные под-ходы при реформировании системы здравоохранения ответа в письме министерства не содержалось. однако министерство сообщило о сов-местной акции в пансионе «ардагер» межведомственной рабочей груп-пы по изучению проблем граждан пожилого возраста, мэрии г. бишкек и HelpAge International, в ходе которой была проведена конференция и обсуждены вопросы создания геронтологического центра в г. бишкек на базе пансиона «ардагер».

по п. 3 рекомендаций о необходимости совершенствовать подготовку, переподготовку медицинских и социальных работников, геронтологов, а также других специалистов для работы с пожилыми людьми, предпри-нять меры для привлечения в эту сферу специалистов и их поощрении министерство предоставило информацию о том, что в кыргызской го-сударственной медицинской академии на кафедре «семейная медицина» введена лекция «геронтология», все клинические дисциплины включают вопросы особенностей течения заболеваний у лиц пожилого возраста и тактику ведения заболеваний лиц пожилого возраста. в ходе обучения на факультете высшего сестринского образования рассматриваются воп-росы геронтологии, гериатрии, теории старения, особенности течения

1 исх. ¹ 04-1/3-10107 от 22 сентября 2014 года.



заболеваний пожилых лиц и т. п., а производственная практика студен-тов 1-го курса отдельных факультетов предусматривает освоение ухода за престарелыми людьми.

также в кыргызском государственном медицинском институте под-готовки и повышения квалификации разработаны и утверждены учебный план и программа циклов тематического (месячного) и краткосрочного усовершенствования квалификационного уровня медицинских сотруд-ников организаций здравоохранения республики по эффективному медико-профилактическому обслуживанию пожилых людей страны. в ответе говорится, что в рамках учебной программы по паллиативной помощи, основным разделом которой является гериатрия, подготовле-ны 25 тренеров и 20 медсестер милосердия – сотрудников различных неправительственных организаций и домов престарелых. на основе вы-шеуказанных планов и программ прошли обучение 18 врачей чуйской территориальной больницы, 21 врач кыргызского научно-исследователь-ского института курортологии и восстановительного лечения, 27 врачей гсв аламединского района чуйской области.

по п. 1 рекомендаций также поступил ответ из мэрии г. Бишкек о том, что в настоящее время управлением социального развития мэрии г. бишкек разработан проект положения о городском геронтологическом центре. кроме того, районными управлениями социального развития проводится анкетирование среди получателей путевок. в ответе также указано, что проведено выездное заседание рабочей группы в пансион «ардагер» с участием советника министра социального развития, в ходе которого были определены направления для реализации данного проек-та и размер средств, необходимых для перепрофилирования пансиона «ардагер». разработан проект социального заказа о создании центра геронтологии на местном уровне, подготовлена презентация с учетом опыта стран ближнего и дальнего зарубежья.

в своем ответе в аппарат правительства кр Министерство финансов КР1 сообщает, что «рекомендаций, касающихся вопросов министерства финансов кр, не имеется», хотя на стр. 162 Ежегодника-2013 содержится рекомендация о необходимости разработки и внедрения механизмов финансирования центров дневного пребывания для пожилых граждан, предусмотренных стратегией развития социальной защиты населения кыргызской республики на 2012-2014 годы.

В ответе, предоставленном в аппарат правительства кр, информации по единственной рекомендации в адрес Министерства образования и науки КР о необходимости разработать и внедрить механизмы фи-

1 исх. ¹ 17-02-1/10551 от 18 сентября 2014 года.


р а з д е л 4

нансирования центров дневного пребывания для пожилых граждан, изло-женные в стратегии развития социальной защиты населения кыргызской республики на 2012-2014 годы, также не содержалось.

ни на одну из четырех рекомендаций1 в адрес Социального фонда КР ответа получено не было.

Статья Ч. Омуркановой «Права человека и пенитенциарная система Кыргызской Республики»

по обеим рекомендациям в адрес Правительства КР оказать дей-ственную финансовую поддержку реализации национальной стратегии развития уголовно-исполнительной (пенитенциарной) системы кыргыз-ской республики на 2012-2016 годы и ускорить решение вопроса о пере-профилировании здания и помещений в с. беловодское для создания женского сизо и колонии для женщин с уклоном профессионально-технического обучения ответа получено не было.

ответ Генеральной прокуратуры КР2, поступивший в спч, является одним из наиболее емких, однако речь идет не о специальной прокурату-ре, упомянутой в рекомендации3, а в целом о деятельности генеральной прокуратуры кр в искоренении пыток. так, надзорный орган отмечает, что борьба с пытками является одной из первостепенных задач органов прокуратуры, для решения которой реализуется комплекс мероприятий по противодействию данному явлению.

адресат информирует о том, что в целях усиления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека издано распоряжение генерального прокурора кр «об усилении прокурорского надзора за обе-спечением конституционной гарантии запрета на применение пыток и других бесчеловечных, жестоких или унижающих достоинство видов обращения или наказания».

1 «1. улучшить эффективность и прозрачность накопительной системы социаль-ного фонда кр, в частности, накопительных фондов (2 %).

2. установить единый размер базовой пенсии для всех пенсионеров. 3. довести базовую часть пенсии до уровня прожиточного минимума. 4. в связи с увеличением потока трудовой миграции в соседние страны, не-

обходимо улучшить существующую систему поступления страховых взносов от трудовых мигрантов за счет проведения информационно-разъяснительных акций, либо данные отчисления сделать обязательными для всех трудовых ми-грантов».

2 исх. ¹ 11/2-2 от 27 октября 2014 года.3 «1. разработать конкретные предложения по повышению роли специальной

прокуратуры по борьбе с пытками и другими жестокими, бесчеловечными или унижающими достоинство видами обращения и наказания при генеральной прокуратуре кр.



по мнению генеральной прокуратуры кр, огромное значение в борьбе с пытками имеет выявление следов пыток, их фиксация, однако своевре-менное исполнение этих действий представляет определенную трудность. одним из способов решения этой проблемы адресат считает обязатель-ность назначения судебно-медицинской экспертизы в отношении каж-дого доставленного в изолятор временного содержания (далее – ивс) подозреваемого.

с этой целью генеральной прокуратурой кр дано указание террито-риальным прокурорам о назначении судебно-медицинской экспертизы в обязательном порядке при каждом доставлении подозреваемого в ивс, при поступлении жалобы от задержанного, его защитника, родственников о применении физического насилия со стороны работников органов дознания и следствия.

кроме того, всем прокурорам направлено указание генеральной про-куратуры кр, которым устанавливается персональная ответственность руководителей органов прокуратуры за применение пыток на вверенных им территориях.

более того, в ответе говорится, что разработаны и направлены проку-рорам для использования в работе методические рекомендации, указание и брошюра по вопросам предотвращения пыток, о назначении судебно-психологической экспертизы и т. п.

сообщается, что органами прокуратуры систематически проводятся проверки в дежурных частях, камерах для лиц, задержанных за админи-стративные правонарушения, в ивс органов внутренних дел, следствен-ных изоляторах (далее – сизо) осуществляется обход служебных каби-нетов поднадзорных органов, изучаются журналы регистрации жалоб, проводятся внезапные проверки и др.

также генеральная прокуратура кр информирует о том, что разра-ботан проект плана мероприятий по противодействию пыткам, находя-щийся на стадии утверждения.

по данной статье Государственной службой исполнения наказаний при Правительстве КР (далее – гсин) в аппарат правительства кр был предоставлен ответ1 по каждому пункту рекомендаций, предлагае-мых в адрес учреждения.

по п. 1 рекомендаций о необходимости обеспечить заключенных правом на общение с внешним миром (родными, близкими и друзьями) путем установления в учреждениях гсин зарезервированных телефонных аппаратов, доступных для заключенных в местах, не препятствующих та-кому общению, гсин отмечает, что на данный момент ввиду отсутствия

1 исх. ¹ 100/01-2558 от 17 сентября 2014 года.


р а з д е л 4

технических возможностей, на основании ст. 64 уголовно-исполнитель-ного кодекса кр телефонный разговор заменяется краткосрочным свида-нием. в ответе также указано, что республиканским бюджетом на 2014 год средства на приобретение телефонных аппаратов не предусмотрены, однако сообщается, что ведется работа по решению вопроса об установке телефонных аппаратов в учреждениях, с включением сметных расчетов на 2015 год.

по п. 2 об усилении образовательного и профессионального потен-циала сотрудников уголовно-исполнительной системы (далее – уис) посредством специфического, интерактивного обучения для повышения их профессионально значимых качеств и развития практических навыков гсин сообщает, что за 9 месяцев 2014 года в учебном центре гсин более 600 сотрудников уис прошли обучение на курсах повышения квалифи-кации. в ответе также отмечено, что более 100 сотрудников приняли уча-стие в различных семинарах и тренингах, направленных на повышение квалификации в различных отраслях деятельности уис.

в ответе гсин по п. 3 рекомендаций о необходимости в соответствии с нормами национального законодательства выявлять и привлекать к от-ветственности коррумпированных сотрудников указано, что в структуре гсин создан отдел внутренней безопасности, в функции которого входит борьба с коррупционными проявлениями в системе уис. также в ответе указывается, что в учебном центре гсин на постоянной основе прово-дятся семинары по профилактике случаев коррупции. однако информа-ции о достижениях в деятельности отдела и о предпринимаемых мерах в данном направлении в ответе не содержится.

в ответе на п. 4 рекомендаций в адрес гсин о необходимости обес-печить сотрудников уис методическими пособиями, руководствами, брошюрами по вопросам управления тюрьмами, антикоррупционному поведению, о специфических особенностях уязвимых групп заключенных и актуальных аспектах работы в пенитенциарных учреждениях указывает-ся, что в гсин поступило 14 наименований различных методических пособий, руководств, брошюр, которые предоставлены международными организациями. также сообщается, что в период обучения в учебном цен-тре гсин слушатели используют учебные пособия и модули по различной тематике, в т. ч. охватывающие вопросы, указанные в рекомендации.

по п. 5 рекомендаций о необходимости обратиться в международные и донорские сообщества с целью привлечения дополнительного инвести-рования для улучшения условий содержания в местах лишения свободы и содержания под стражей гсин сообщает, что учреждение сотрудничает с международными и неправительственными организациями на основе соглашений и меморандумов, на базе которых предусмотрено инвестиро-



вание уис по улучшению условий содержания в местах лишения свободы и содержания под стражей. однако ни названий конкретных организаций, ни сроков и мероприятий для улучшения условий содержания в ответе не приводится.

по рекомендациям в адрес Общественного наблюдательного совета при Государственной службе исполнения наказаний при Правительстве КР1 ответов получено не было.

Раздел 3. Нарушение социальных прав человека

Статья Гульзат Шамсутдин «Детство: возможности для социокультурного развития»

автором статьи разработан целый ряд рекомендаций, на большую часть которых были получены ответы.

так, по п. 1 рекомендаций, адресованных Жогорку Кенешу КР, Комитету по правам человека, Комитету по образованию, науке, культуре и спорту Жогорку Кенеша КР, Комитету по социальной политике Жогорку Кенеша КР, Комитету по законности, правопорядку и борьбе с преступностью Жогорку Кенеша КР о необ-ходимости внести изменения в действующие нормативные правовые акты в сфере семьи и детства (кодекс кыргызской республики о детях и т. д.), определяющие уполномоченный государственный орган, ответ-ственный за духовное и нравственное развитие детей, поступил ответ из комитета по правам человека2, в котором сообщается, что в своем решении от 23 сентября 2014 года в целях дальнейшей эффективной реализации государственной политики в области образования, спорта, культурного и нравственного развития детей кыргызстана комитет ре-шил рекомендовать правительству кр принять к сведению рекоменда-ции Ежегодника-2013 и усилить контроль за проведением мероприятий, предусмотренных в рамках существующих государственных программ, направленных на духовное, нравственное и культурное развитие подрас-тающего поколения.

1 «1. осуществлять систематический мониторинг соблюдения прав человека в исправительных учреждениях, воспитательной и женской колонии, сизо, колониях-поселениях и уголовно-исполнительной инспекции.

2. организовать проведение общественных слушаний, конференций, круглых столов, рабочих встреч по соблюдению прав женщин, прав несовершеннолетних и других уязвимых групп в уис, а также по другим стратегически важным для уис проблемам».

2 исх. ¹ 6-6998и/14 от 29 сентября 2014 года.


р а з д е л 4

по п. 1 рекомендаций в адрес Министерства образования и науки КР в аппарат правительства кр поступил ответ1, в котором сообщается, что решением коллегии министерства образования и науки кр от 24 ок-тября 2013 года ¹ 6/1 была принята концепция воспитания школьников и учащейся молодежи в кыргызской республике до 2020 года, утвержден-ная приказом министерства от 22 июля 2014 года ¹ 545/1. сообщалось также, что на момент ответа кыргызской академией образования раз-рабатывается поэтапная программа по реализации данной концепции.

по рекомендации в адрес Министерства образования и науки КР и Кыргызской академии образования о создании структуры для осуществления научно-исследовательской деятельности по проблемам института семьи и детства ответ получен не был.

в адрес министерства также была предложена рекомендация о необ-ходимости разработать и утвердить программу курсов «Школа родителей» (название рабочее) в соответствии с возрастными группами детей. в от-вете министерства указано, что данный вопрос требует более тщательного изучения в связи с тем, что дополнительные платные курсы в сфере обра-зования взрослых предоставляются только на основе заявлений и выбор направления обучения исходит от самого получателя образовательной услуги, а механизм привлечения к указанным платным дополнительным курсам взрослых до сих пор не определен.

в п. 2 рекомендаций в адрес Министерства образования и науки КР и Государственного агентства по делам местного самоуправления и межэтнических отношений при Правительстве КР предла-гается в зданиях дошкольных, общеобразовательных организаций, мест-ных государственных администраций, органов местного самоуправления установить типовые информационные стенды для родителей, содержащие сведения о правах, обязанностях и ответственности родителей, реко-мендации психологов, врачей, этнопедагогов (обновление информации должно осуществляться ежемесячно). министерство сообщает, что во всех образовательных организациях страны установлены стенды, содержащие информацию о правах и обязанностях родителей и детей, ответствен-ности родителей за нарушение прав детей, а также рекомендации пси-хологов или социальных педагогов по работе с детьми.

на п. 3 рекомендаций Министерству образования и науки КР сов-местно с Кыргызской академией образования и Министерством здравоохранения КР о необходимости организовать для социальных педагогов и психологов общеобразовательных организаций курсы по-вышения квалификации по профилактике табакокурения, употребления




алкогольных и энергетических напитков, наркотических, токсиколо-гических и психотропных веществ среди детей школьного возраста (7-18 лет) министерство информирует, что программа курсов повышения квалификации социальных педагогов включает вопросы профилактики табакокурения, употребления алкогольных, наркотических, психотроп-ных и токсикологических средств.

на рекомендацию в адрес Министерства здравоохранения КР, Государственного агентства по делам местного самоуправления и межэтнических отношений при Правительстве КР, а также органов местного самоуправления в аппарат правительства кр поступил ответ из Министерства здравоохранения КР1, в котором указывается, что для улучшения предоставления медицинских услуг по вопросам доро-дового наблюдения и повышения качества оказания помощи беременным, родильницам и их партнерам приказом министерства здравоохранения кр «о деятельности школы подготовки к родам» от 9 марта 2012 года ¹ 177 утверждены типовое положение о школе подготовки к родам, типовые функциональные обязанности заведующего школы подготов-ки к родам, функциональные обязанности специалиста/инструктора, права слушателей школы, штатное расписание, виды услуг, оказываемых школой, журнал регистрации слушателей, направление в школу, справка о прохождении обучения в школе подготовки к родам, тематика базового и расширенного курсов обучения, индикаторы мониторинга и оценки деятельности школы и анкета анонимного опроса беременных женщин, родильниц, их партнеров.

указано, что на момент предоставления ответа на уровне первичной-медико-санитарной помощи по республике функционирует 74 школы материнства.

в аппарат правительства кр поступил ответ из Министерства культуры, информации и туризма КР2 на одну из рекомендаций, адресо-ванных данному государственному органу и Кыргызской академии образования о необходимости совместно с творческими союзами, деяте-лями культуры, психологами разработать тематический план спектаклей, концертов и выставок в городах баткен, бишкек, джалал-абад, каракол, нарын, ош, талас для посещения по абонементу детьми дошкольного и школьного возраста (на ежегодной основе). однако в ответе речь идет только об определении внутренним документом дней бесплатных еже-годных посещений, а именно 18 мая – в международный день музеев, 1 июня – в день защиты детей и 3 декабря – детям-инвалидам, инвалидам

1 исх. ¹ 04-1/3-10107 от 22 сентября 2014 года.2 исх. ¹ 09-2/975 от 22 сентября 2014 года.


р а з д е л 4

великой отечественной войны и труда в целях реализации ст. 3 закона кр «о культуре» от 7 апреля 2009 года ¹ 119 в подведомственных учреж-дениях культуры, в т. ч. в театрах, музеях, кинотеатрах и концертных орга-низациях. однако информации относительно посещения по абонементу в ответе не содержится. в ответе также говорится, что в течение года театрами и кинотеатрами республики проводятся тематические показы, способствующие духовному и культурному развитию личности и эстети-ческому воспитанию граждан.

по рекомендации в адрес Министерства культуры, информации и туризма КР, Министерства образования и науки КР, мэрий городов Баткен, Бишкек, ДжалалАбад, Каракол, Нарын, Ош, Талас, государственных администраций Аламудунского района Чуйской области, КараСуйского района Ошской области о необходимости с 2014/2015 учебного года организовать систему посещения по абонемен-ту театров, музеев, концертов классической и фольклорной музыки детьми дошкольного и школьного возраста (на ежегодной основе) из указанных органов ответы получены не были.

Государственному агентству по делам местного самоуправления и межэтнических отношений при Правительстве КР была предложена рекомендация – согласно постановлению правительства кр «об общественных фондах «билим, Эмгек, маданият, ден соолук, спорт» от 22 января 2003 года ¹ 20 в целях решения социально-эко-номических и социокультурных проблем общества рекомендовать ор-ганам местного самоуправления инициировать создание в айыл окмоту юридическими лицами и гражданами общественных фондов «билим, Эмгек, маданият, ден соолук, спорт» (бЭмдс). однако ответ на данную рекомендацию получен не был.

также без ответа осталась рекомендация в адрес мэрии г. Бишкек, Министерства образования и науки КР, Национальной Академии наук КР о необходимости восстановить деятельность малого планетария в г. бишкек (лекции, астрономический кружок и т. д.) и организовать си-стему посещения по абонементу для детей.

Статья А. Исманова «ВИЧинфицированные дети: кто защитит их права?»

автором статьи предложены две рекомендации в адрес Жогорку Кенеша КР, ответ на п. 11 которой получен не был.

1 «1. в связи с существенным изменением ситуации по распространению вич/спида в кыргызстане, в частности с появлением в группе риска детей и матерей, помимо потребителей инъекционных наркотиков и лиц, ведущих асоциаль-ный образ жизни, некоторые нормы действующего закона кр «о вич/спиде



по п. 2 рекомендаций Комитет по правам человека информирует спч о том, что решением от 23 сентября 2014 года данная рекомендация принята к сведению и будет рассмотрена практическая возможность ее реализации в ходе общественных обсуждений, запланированных ко-митетом. в частности, будет рассмотрен вопрос о возможности внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, защищающее социальные права вич-инфицированных детей.

данные рекомендации также будут рассмотрены в рамках прави-тельственного дня1, в котором примут участие члены правительства кр, представители государственных органов, общественных и неправитель-ственных организаций.

комитет отмечает, что вопросы охраны детства, защиты от насилия в семье, а также охраны здоровья матери и ребенка и социального обеспе-чения относятся к ведению комитета по социальной политике жогорку кенеша кр. отметим, что рекомендации статьи были адресованы в целом жогорку кенешу кр, без конкретного указания профильного комитета. но ответ от профильного комитета, указанного в решении комитета по правам человека, в спч не поступил.

комитет рекомендовал правительству кр принять к сведению реко-мендации Ежегодника-2013.

также по общим выводам и рекомендациям данной статьи поступил ответ из Министерства внутренних дел КР2, в котором указано, что ми-нистерством утвержден план мероприятий по реализации государствен-ной программы по стабилизации эпидемии вич-инфекции в кыргызской республике на 2012-2016 годы, разработана и утверждена инструкция «о профилактике вич-инфекции уполномоченными государственными ор-ганами внутренних дел, по контролю наркотиков и в сфере исполнения наказаний кыргызской республики, взаимодействующими с уязвимыми группами».

данная статья содержит одну рекомендацию в адрес Министерства здравоохранения КР, ответ3 на которую поступил в аппарат прави-

в кыргызской республике» необходимо пересмотреть, в т. ч. ст. 12. рекомендуем пересмотреть возраст детей, получающих социальное пособие в связи с нали-чием у них вич/спида, независимо от того, каким способом они заразились данной болезнью, а также возраст вич-инфицированных детей, получающих заменители молока. необходимо также включить в данный закон норму, защи-щающую социальные права женщин-матерей, вынужденных ухаживать за свои-ми несовершеннолетними вич-инфицированными детьми».

1 правительственный день на тему: «о ситуации с правами человека в кыргызской республике» был проведен 18 декабря 2014 года.

2 исх. ¹ 1/4558 от 30 июня 2014 года.3 исх. ¹ 04-1/3-10107 от 22 сентября 2014 года.


р а з д е л 4

тельства кр. согласно ответу заболеваемость вич-инфекцией снизилась в 2013 году на 32 % и составила 480 случаев, в т. ч. среди детей до 14-ти лет – 24 случая. таким образом, заболеваемость за 2013 год по стране составила 8 человек на 100 000 населения.

по информации министерства, мониторинг ситуации, связанной с внутрибольничным заражением вич-инфекцией, ведется в каждом слу-чае его выявления, проводятся эпидемиологические расследования, при подозрении на парентеральное заражение в медицинских организациях расследование проводится совместно с эпидемиологами департамента государственного санитарно-эпидемиологического надзора при мини-стерстве здравоохранения кр.

относительно контроля за донорской кровью и донорскими орга-нами министерство сообщает, что вся донорская кровь обследуется на вич-инфекцию, а также гепатиты в, с, а с 2013 года, по рекомендации всемирной организации здравоохранения, исследования проводятся высокочувствительными тестами четвертого поколения.

по третьей части рекомендации министерство предоставило лишь общую информацию о том, что ситуация с вич-инфекцией ежемесяч-но освещается на сайте республиканского центра «спид» aidscenter.kg, не акцентируя ответ на данных о внутрибольничном заражении вич/спидом. однако министерство приводит данные за 8 месяцев 2014 года, согласно которым выявлено 9 случаев заражения детей парентеральным путем, возраст детей – от 7-ми до 15-ти лет. все случаи связаны с вспыш-кой в 2007 году в ошской области.

кроме того, в ответе министерство описывает ряд мероприя-тий, направленных на улучшение выявления не зарегистрированных людей, живущих с вич (далее – лжв), предотвращение передачи вич-инфекции от матери к ребенку, раннюю диагностику детей, рож-денных от вич-инфицированных матерей, и их лечение. предоставлена информация о мониторинге качества работы лабораторий диагностики спида, мерах лабораторной диагностики и т. д. кроме того, министер-ство сообщает, что при всех центрах «спид» и Цсм с наибольшей ре-гистрацией вич-инфекции работают мультидисциплинарные команды (22 ед.), что поз воляет увеличить охват антиретровирусной терапией лжв. по данным министерства, антиретровирусные препараты получают 1447 лжв, с 2013 года данные препараты стали получать 491 лжв.

Статья Г. Султаналиевой «Социальное сиротство в современном Кыргызстане»

по единственной рекомендации автора Аппарату Правительства КР о необходимости разработать двусторонние межгосударственные



соглашения для безопасной миграции родителей и детей ответа получено не было.

ответ об исполнении предлагаемых автором рекомендаций поступил в жогорку кенеш кр и аппарат правительства кр. по п. 1 рекомендаций Министерство социального развития КР1 информирует о том, что в целях профилактики и недопущения возникновения трудной жизненной ситуации для детей и семьи разработано временное положение о по-рядке выявления и социальной поддержки детей и семьей, находящихся в трудной жизненной ситуации2.

министерство отмечает, что данное положение проходило пилоти-рование в 23 районах республики, а в настоящее время дорабатывается с учетом его итогов.

по п. 2 рекомендаций министерство сообщает о том, что обучающие семинары, конференции для руководителей и специалистов террито-риальных управлений социального развития, специалистов айыльных округов, сотрудников комиссий по делам детей, Цсм, инспекторов по де-лам несовершеннолетних, сотрудников органов местного самоуправления и специалистов по социальной защите айыльных аймаков проводятся ежегодно.

кроме того, ежедневно проводится работа в виде консультаций спе-циалистов, а также повышения знаний специалистов территориальных управлений социального развития и айыл окмоту путем обучения по про-грамме «организация и предоставление социальных услуг детям и семьям, находящимся в тяжелой жизненной ситуации».

по п. 3 рекомендаций министерство информирует о создании пор-тала www.deti.okmot.kg в рамках реализации исследовательского проекта «создание единой электронной базы данных детских резиденциальных учреждений и учреждений интернатного типа», а также о проводимой работе по созданию программного обеспечения для базы данных детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

на рекомендацию о необходимости создания новых и/или реоргани-зации существующих государственных услуг министерство сообщает, что согласно постановлению правительства кр «о приемной (фостерной) семье» от 1 октября 2012 года ¹ 670 в 2014 году планируется обучение 11 приемных семей для дальнейшей передачи в приемные семьи 11 детей, на что в бюджете предусмотрено 2 млн сомов. на момент предоставле-ния ответа в шести приемных семьях воспитывается 8 приемных детей.

1 исх. ¹ 8/5193 от 16 сентября 2014 года.2 утверждено приказом министерства социального развития кр от 26 сентября

2013 года ¹ 118.


р а з д е л 4

однако других вариантов обеспечения детей семейным окружением министерство в своем ответе не указало.

по п. 5 рекомендаций министерство предоставило ответ, не совсем соответствующий смыслу рекомендации1, изложив лишь информацию о финансовых средствах для предоставления социальных услуг семьям и детям, находящимся в трудной жизненной ситуации.

по четырем пунктам рекомендаций, предлагаемых Министерству образования и науки КР, в аппарат правительства кр поступил ответ2, не соответ ствующий сути рекомендаций3 и охватывающий лишь один аспект поднятой автором проблемы, касающийся работы социального педагога. так, в ответе министерство информирует о том, что согласно квалификационным требованиям, предъявляемым к социальному педаго-гу, последний должен оповестить руководство школы, уполномоченный территориальный орган по защите детей о фактах насилия, запугивания детей, ухудшения внешнего вида детей.

министерство сообщает о разработке учебного пособия «Школа без насилия», которое после проведения апробации будет внедрено в обще-образовательных школах страны.

однако на рекомендацию в адрес Аппарата Правительства КР – раз работать двусторонние межгосударственные соглашения для безо-пасной миграции родителей и детей, рекомендацию в адрес Министерства труда, миграции и молодежной политики КР – вести контроль за работой действующих бирж труда с целью анализа трудовых взаимоотношений работодателей и несовершеннолетних, соблюдения трудовых прав подростков, принять меры по недопущению вовлечения несовершеннолетних в наихудшие формы детского труда; инициировать

1 «социальным сиротам предоставлять всестороннюю помощь, которая долж-на сосредоточиваться не только на их физических и медицинских нуждах, но включать и длительную психосоциальную поддержку. прежде чем вернуть детей домой после пребывания их в учреждении, необходимо тщательно изучать сложившиеся в семье условия».

2 исх. ¹ 14-03/1999 от 19 сентября 2014 года. 3 «1. повышать уровень осведомленности и навыки учителей в отношении иден-

тификации детей, подверженных риску, своевременно принимать необходимые меры.

2. активизировать работу школ по повышению осведомленности детей в вопро-сах практической реализации прав человека и прав ребенка.

3. активизировать усилия по сокращению насилия в школах как со стороны сверстников, так и со стороны учителей.

4. совместно с органами местного самоуправления рассмотреть возможности альтернативного обучения детей, которые не ходят в школу».



проведение регулярных трудовых инспекций для контроля за деятель-ностью работодателей в отношении несовершеннолетних работников в частном секторе и рекомендацию органам местного самоуправления – обеспечить детям-мигрантам и их родителям полный доступ ко всем социальным службам; отслеживать условия проживания, возмож-ности обучения и доступа к медицинским услугам детей, чьи родители временно или постоянно находятся в трудовой миграции (поддержка в этом случае должна оказываться родственникам, на чьем попечении находятся дети) – ответы получены не были.

Статья Б. Суйуналиевой «Повышение доступности, адресности и качества предоставления социальной защиты: реальное состояние и пути решения проблем»

автором статьи были предложены рекомендации в адрес Правительства КР1, ответы на которые получены не были.

в адрес территориальных подразделений Министерства социального развития КР, Министерства здравоохранения КР, Ми нистерства образования и науки КР, Министерства труда, миграции и молодежи КР, Министерства культуры, информации и туризма КР и других государственных органов, отвечающих за со-циальную сферу, в жогорку кенеш кр и аппарат правительства кр по-ступил ответ только от Министерства социального развитии КР2, в котором по п. 1 рекомендаций министерство сообщает, что выявление потребности населения в социальных услугах и обеспечение доступа

1 «1. совместно с органами местного самоуправления повысить адресность и до-ступность государственных услуг на местном уровне путем усиления контроля за деятельностью комиссий по социальным вопросам при айыл окмоту, на кото-рые возложены функции определения необходимости предоставления пособий детям из малообеспеченных семей.

2. разработать и контролировать исполнение государственных программ по предоставлению и созданию рабочих мест, в первую очередь на местном уровне. проводить активную работу по привлечению инвестиций и созданию малых предприятий, способных трудоустроить представителей уязвимых слоев на-селения.

3. создать необходимые условия (в том числе выделение денежных средств) для государственных органов и органов местного самоуправления для исполнения закона кр «о государственном социальном заказе» от 21 июля 2008 года ¹ 162. для реабилитации ловз, пожилых граждан, малоимущих семей создавать днев-ные центры через систему государственного социального заказа, с последующим принятием на баланс действующих реабилитационных центров».

2 исх. ¹ 8/5193 от 16 сентября 2014 года.


р а з д е л 4

населения к социальным услугам производится согласно положению о порядке проведения оценки потребностей населения в социальных услугах на местном уровне1. по информации министерства, в 2013 году на основании изучения потребности населения в услугах в семи областях страны, в рамках государственного социального заказа созданы семь центров, которые предоставляют социальные услуги детям, находящимся в трудной жизненной ситуации, детям с овз, ловз и пожилым гражданам.

по п. 2 рекомендаций министерство представило информацию, не соот ветствующую их сути, сообщив в своем ответе о пол номочиях исполнительных органов местного самоуправления в сфере обеспечения прав и интересов детей и о ежеквартальном информировании местных кенешей о своей деятельности.

по п. 3 рекомендаций министерство не конкретизировало свой ответ и лишь указало, что в бюджете министерства предусмотрены средства на проведение обучения специалистов территориальных управлений социального развития и сотрудников органов местного самоуправления, специалистов по социальной защите айыльных аймаков. при этом, мини-стерство отмечает, что ведется ежедневная работа в форме консультаций специалистов. однако информации о конкретной деятельности мини-стерства в данном направлении предоставлено не было.

по рекомендациям в адрес Государственного агентства по делам местного самоуправления и межэтнических отношений при Правительстве КР (далее – намсу) и органов местного самоуправления в аппарат правительства кр поступил ответ намсу2 о реализации районными государственными администрациями и органами местного самоуправления закона кр «о государственном социальном заказе», ос-новной задачей которого является поддержка социально-уязвимых слоев населения. в частности, намсу отмечает о том, что ежегодно заполняются социальные паспорта на малообеспеченные семьи. в ответе сообщает-ся об оказываемой помощи со стороны некоммерческих организаций и местного бюджета.

к примеру, в ответе сообщается об оказании помощи в виде предо-ставления продовольственных продуктов малоимущим семьям в г. ноокат в 2008-2011 гг., в 2012 году проведены обучающие курсы по составлению бизнес-проектов для 15-ти малоимущих семей, 5-ти семьям оказана ма-териальная помощь. намсу также информирует о 33-х гражданах, полу-чивших паспорта и 7-ми детях, получивших свидетельства о рождении в рамках проекта Юсаид «поддержка малых городов».

1 утверждено постановлением правительства кр от 2 августа 2012 года ¹ 535.2 исх. ¹ 01-30/459 от 18 сентября 2014 года.



в 2012 году в ак-суйском районе иссык-кульской области создана общественная организация «рахмат» по поддержке детей с овз, где вос-питываются 34 ребенка. в 2006 году для детей с овз создана общественная организация «теплоключенка», в которой воспитывается 35 детей. также в ответе сообщается об открытии в 2014 году реабилитационного центра для детей с овз в боз-учукском айыльном аймаке ак-суйского района, о строительстве детского сада на 100 мест, об открытии в 2013 году дома престарелых, об организации Центра предоставления социальных услуг «сыйнат» для пребывания престарелых граждан в айыль ном аймаке ка-зыбек ат-башинского района.

кроме того, в письме намсу говорится о строительстве музея «атак-данк» и детской больницы в г. кара-балта, об открытии 6 государственных, 6 местных и 6 общественных детских садов. содержится информация о количестве проектов (с разбивкой по областям), представленных на конкурс 2013 года в целях реализации закона кр «о государственном социальном заказе». намсу отмечает, что именно органы мсу играют определяющую роль в установлении потребности в социальных услугах на местах и могут яляться заказчиком, проводником и контролером испол-нения государственного социального заказа. так, по результатам конкурса 2013 года было поддержано 29 проектов, 49 – отклонены.

также в ответе намсу содержится информация о взаимодействии органов местного самоуправления с государственными органами по воп-росам здравоохранения, совместной разработке с министерством со-циального развития кр положения о порядке выявления семей и детей, оказавшихся в тяжелой жизненной ситуации, предусматривающего пер-вичную оценку и планы индивидуальной работы с семьей и по защите ребенка. в ответе упоминается о совместной работе с подразделениями социального развития по открытию Центра временного пребывания для лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, в г. токмок в 2013 году, на что из средств местного бюджета было выделено 750 тыс. сомов, где на момент предоставления ответа проживало 4 человека.


р а з д е л 4

Приложение 1

Матрица подготовки ответов государственных органов на рекомендации «Ежегодника по правам человека в Кыргызской Республике», издаваемого Советом по правам человека

основная цель разработки матрицы – возможность отследить уровень исполнения рекомендаций, предлагаемых государственным органам и неправительственным организациям авторами статей «Ежегодника по правам человека в кыргызской республике» (далее – Ежегодник), а в случае неисполнения – возможность определения и анализа причин.

задачей выработки рекомендаций авторами Ежегодника является не-обходимость соблюдения и защиты прав человека в кыргызской рес пуб-лике. адресаты рекомендаций – государственные органы, неправитель-ственные организации, средства массовой информации, высшие учебные заведения и другие организации.

данная матрица послужит практическим руководством при разработке и мониторинге исполнения рекомендаций Ежегодника.

в ходе мониторинга исполнения рекомендаций особое внимание совет по правам человека будет уделять их ведомственной соотнесен-ности.

основными этапами для выработки рекомендаций авторами Еже-годника являются:1) анализ деятельности государственных органов по анализируемой

проблеме; 2) подготовка и публикация статьи;3) разработка рекомендаций на основе выводов, сделанных в ходе ана-

лиза рассматриваемой в статье проблемы;4) рассылка Ежегодника, содержащего рекомендации, в соответствующие

государственные органы и неправительственные организации;5) лоббирование исполнения предлагаемых рекомендаций в ходе встреч

с представителями государственных органов;6) обсуждение исполнения рекомендаций Ежегодника в ходе Форума

«взаимодействие государства и гражданского общества в сфере реали-зации прав человека в кыргызской республике. исполнение рекомен-даций “Ежегодника по правам человека в кыргызской республике”».анализ уровня исполнения рекомендаций проводится на основании

ответов, предоставляемых адресатами рекомендаций в совет по правам человека и комитет по правам человека, конституционному законода-тельству и государственному устройству жогорку кенеша кр.



для конкретизации предоставляемых адресатами ответов и более эффективного анализа исполнения рекомендаций следует заполнить следующую таблицу.

¹п/п

название организации, которой адресована ре-комендация

автор, название статьи Ежегодника

рекомендация

принята/не принята

исполнение/статус (мероприятия, дата)

примечание, предложения


д л я з а М е т о к


для заМеток

















ЕжЕгодник по правам чЕловЕка в кыргызской рЕспубликЕ за 2014 год

редактор, корректор Л. Челнокова

подписано в печать 06. 07. 2015 г. Формат 60 × 841/8.

гарнитура KyrgyzGaramond. печать офсетная.

усл. п. л. 30,22. тираж 1300 экз.

отпечатано в типографии ST.art Ltd,г. бишкек, ул. самойленко, 7в.