1

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ЕТИКА ДЕРЖАВНОГОУПРАВЛІННЯ

Підручник

За загальною редакцією Т. Е. Василевської

Київ2015

Т. Е. Василевська, В. О. Саламатов,Г. Б. Марушевський

2

УДК 174:35.08 В19

Схвалено Вченою радою Національної академіїдержавного управління при Президентові України

(протокол № 221/2-3 від 24 лютого 2015 р.)

Автори:Т. Е. Василевська, доктор наук з державного управління (вступ, розд. 1 (крім 1.4),підрозд. 2.1; 2.4, розд. 3–5);В. О. Саламатов, доктор наук з державного управління (підрозд. 1.4; підрозд. 2.2; 2.5;додатки);Г. Б. Марушевський, кандидат філософських наук (підрозд. 2.3).

Р е ц е н з е н т и :В. М. Князєв, доктор філософських наук, професор, професор кафедри філософії,теорії та історії державного управління НАДУ, заслужений діяч науки і технікиУкраїни;О. В. Молодцов, доктор наук з державного управління, доцент, професор кафедридержавного управління та місцевого самоврядування Івано-Франківського національ-ного технічного університету нафти та газу;Н. А. Липовська, доктор наук з державного управління, професор, професор кафедридержавного управління та місцевого самоврядування ДРІДУ НАДУ.

Василевська Т. Е.Етика державного управління : підручник / Т. Е. Василевська, В. О. Са-

ламатов, Г. Б. Марушевський ; за заг. ред. Т. Е. Василевської. – К. : НАДУ,2015. – 204 с.ІSBN 978-966-619-356-1.

У підручнику розглядаються основні проблеми етики державного управлін-ня; виявляються концептуальні засади етики державного управління; характери-зується моральнісний зміст місії державного управління, його основні цінностіта принципи, етичні норми і стандарти поведінки державних управлінців. Здійс-нюється аналіз етичних основ упровадження політики. Описується ціннісно-нормативна модель особистості державного управлінця. Розкриваються етичнівиміри організаційної культури державних службовців, аналізуються механізмипідтримки етики державного управління.

Розрахований на слухачів магістерських програм “Державне управління”,“Управління суспільним розвитком”, “Публічне адміністрування”, науковців,працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, а також усіх,кого цікавлять проблеми етики державного управління.

УДК 174:35.08

В19

ІSBN 978-966-619-356-1

Національна академіядержавного управлінняпри Президентові України, 2015

3

ЗМІСТ

ВСТУП .................................................................................................................. 5

РОЗДІЛ 1. Етика державного управління: концептуальні засади ............ 91.1. Етика державного управління та етика державногоуправлінця: зміст, особливості, проблемне поле ............................ 91.2. Довіра до державної влади та легітимністьдержавно-управлінської діяльності ............................................... 141.3. Місія та цінності державно-управлінської діяльності:моральні смисли .............................................................................. 231.4. Національні інтереси як ціннісна детермінантадержавного управління ................................................................... 261.5. Основні етичні принципи державного управління ............... 30

РОЗДІЛ 2. Етичні основи вироблення політики ........................................ 412.1. Значимість цінностей у виробленні політики ........................ 412.2. Етичні виміри ефективності державного управління ........... 482.3. Етичні аспекти політики збалансованого розвитку .............. 552.4. Етичні засади етнополітики .................................................... 682.5. Методи та практика оцінювання етичнихскладових державного управління ................................................. 75

РОЗДІЛ 3. Особистість державного управлінця: ціннісно-нормативна модель .......................................................................... 91

3.1. Особистість державного управлінця: професійно-етичнівиміри ............................................................................................... 913.2. Громадянські чесноти державного управлінця:моральні та професійно-етичні аспекти ........................................ 933.3. Професіоналізм як моральна якість державногоуправлінця ........................................................................................ 993.4. Професійна відповідальність, професійна честьі професійна гідність державних управлінців ............................ 1053.5. Толерантність як професійно-етична характеристикадержавних управлінців .................................................................. 1123.6. Нормативна складова етики державного управлінця .......... 1143.7. Антикорупційна спрямованість професійно-етичнихнастанов та проблема конфлікту інтересів у державномууправлінні ....................................................................................... 116

4

РОЗДІЛ 4. Етичні виміри організаційної культури органівдержавної влади .............................................................................................. 127

4.1. Етичні засади спілкування державнихуправлінців і громадян .................................................................. 1274.2. Морально-психологічний клімат та етично орієнтованіслужбові взаємовідносини в організаціях ................................... 1314.3. Соціально-етичний портрет керівника ................................. 1404.4. Взаємодія між керівником і підлеглими: етичні аспекти .... 143

РОЗДІЛ 5. Етична інфраструктура державного управління ................. 1535.1. Сутність етичної інфраструктури державногоуправління та роль політичної волі в підтримці етикидержавного управління ................................................................. 1535.2. Законодавство та механізми звітності й наглядуяк елементи етичної інфраструктури ........................................... 1555.3. Етичні кодекси в системі державного управління ............... 1585.4. Умови підтримки державного управління та координуючіоргани як складові управління етичною роботою ...................... 1685.5. Роль професійної соціалізації у сприянні етицідержавного управлінця ................................................................. 1745.6. Громадянське суспільство як основа етичноїінфраструктури державного управління ...................................... 177

ТЕРМІНОЛОГІЧНИЙ СЛОВНИК ............................................................. 185

ДОДАТКИ ........................................................................................................ 191

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ .................................................... 196

5

ВСТУП

Від ціннісних основ державно-управлінської діяльності, етичної обґрун-тованості в прийнятті та етичної чутливості в реалізації управлінських рішень,моральних якостей державних управлінців, рівня їх етичної культури залежитьступінь довіри до владних структур, націленість діяльності органів державно-го управління на побудову демократичної держави, реалізацію принципівгуманізму, соціальної справедливості, прозорості, дотримання прав людини.Актуальність упровадження етичних стандартів у державному управлінні відоб-ражена на рисунку.

Актуальність упровадження етичних стандартів державногоуправління

Існує широка дискусія щодо розуміння сутності державного управління.Інтегруючи різні визначення цього явища, аналітики зазначають, що державнеуправління:

1) це спільні зусилля певної групи в контексті держави;2) охоплює всі три гілки влади – виконавчу, законодавчу і судову, а також

їх взаємозв’язок;3) виконує важливу роль у формуванні державної політики, а отже, є ча-

стиною політичного процесу;4) істотно різниться від приватного управління;5) тісно пов’язане з численними приватними й окремими індивідами в

забезпеченні громадських послуг”*.

Демократизація суспільства

Підвищені ризики діяльності державного управлінця

Кризові явища у сфері етики державного

управління в Україні

Неможливість регулювати всі

суспільні відносини лише за допомогою права та традицій

Утвердження етики в системі державного управління як фактору розвитку суспільної

моралі

АКТУАЛЬНІСТЬ УПРОВАДЖЕННЯ

ЕТИЧНИХ СТАНДАРТІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

*Райт Г. Державне управління / Г. Райт ; [пер. з англ. В. Івашка, О. Коваленка,С. Соколик]. – К. : Основи, 1994. – С. 10.

6

У широкому розумінні поняття “державне управління” охоплює всі тригілки влади – законодавчу, виконавчу й судову, а у вузькому – тільки виконавчу.У підручнику термін “державне управління” залежно від контексту вживати-меться і в широкому, і в вузькому значеннях.

Зазначимо, що вимоги суспільства до етичної складової діяльності пред-ставників державної влади мають багато спільного. Однак існують і відмінніриси депутатської етики, етики державного управлінця та етики представниківсудової гілки влади, які зумовлені рольовою специфікою реалізації законодав-чої, виконавчої та судової влади. Так, наприклад, судді не можуть належати дополітичних партій і професійних спілок, брати участь у будь-якій політичнійдіяльності, вони мають демонструвати незалежність і неупередженість судо-вої влади; настанови рівного ставлення до всіх громадян, безпристрасності,політичної неупередженості, лояльності є обов’язковими для бюрократії. Од-нак ці вимоги не завжди застосовуються до депутатського корпусу, якийпредставляє певні партії, ідеології, політичні стратегії; натомість обов’язко-вим для діяльності останнього є принцип незалежності. Етичною вимогою допредставників виконавчої та судової гілок влади є вимога професіоналізму,якого неможливо вимагати від виборних осіб. Індикаторами чесності та дові-ри до депутатів є вибори. Бюрократія позбавлена такого виду професійноговідбору, в якому враховуються й етичні аспекти діяльності, тому кодифікаціята перевірка застосування норм поведінки для неї є суттєвими механізмамипрофесійної етики. Визначені відмінності можуть обґрунтовувати фіксаціювимог до представників різних гілок влади в окремих етичних кодексах пред-ставників законодавчої, виконавчої та судової гілок влади.

Як свідчить аналіз наукових джерел, існує п’ять рівнів розгляду проблеметики державного управління.

1. Осмислення моральної природи й моральне оцінювання держави якінституту.

2. Виявлення моральних засад державно-управлінської діяльності, наоснові яких розробляється та здійснюється політика держави і які відобража-ються в конституції, законах, стратегіях, програмах і діях.

3. Вироблення етики окремих гілок влади (морального підґрунтя їх існу-вання та діяльності): парламентської етики, етики державної служби, етикисудової гілки влади.

4. Аналіз етичної складової організаційної культури установ (організацій)державного управління та морального клімату в колективах.

5. Конституювання етики державних управлінців як “особистісного зрізу”етики державного управління.

Усвідомлення місця державних управлінців у соціальній системі та змістетики державного управління значною мірою пов’язані з розумінням природидержавності як такої.

Історія теоретичної думки містить різноманітні підходи до розкриттясутності й оцінки моральної природи держави.

7

Погляди, в яких держава визнається або абсолютним злом (М.Бакунін,Е.Канетті, Ф.Ніцше, М.Штірнер), або частковим злом (В. фон Гумбольдт,Т.Пейн), об’єктивуються у вчинках, які прямо направлені проти держави (бунт,терор, непідкорення законам тощо), ігнорують її (несплата податків, невихідна роботу тощо), або є конформістськими.

В історії думки функціонує й уявлення про державу як про благо (Арісто-тель, Ф.Аквінський, Г.Гроцій, Гегель), яке, втім, може приймати і крайню форму,коли держава виявляється суперцінністю, стоїть над окремими індивідами тарозчиняє особистості в колективному “Ми”. У рамках цього підходу існує ібільш реалістичне ставлення до держави як до необхідної публічно-владної,регулюючої та організуючої форми соціального співжиття, яка являє собоюінституціонально-нормативне середовище, що сприяє самоствердженню особи-стості, дає їй змогу із зиском для себе та для політичної колективності в ціломуреалізувати свої суверенні права і свободи та брати активну участь у політично-му житті*. Автори підручника виходитимуть із цієї оцінки державності.

Сприйняття держави як політичної асоціації громадян (Конфуцій, Аріс-тотель, Г.Гроцій, Дж.Локк, І.Кант) призводить до більш тісного взаємозв’язкуміж народом і владою. Протилежна позиція, яка визначає державу як апаратпримусу (Ж.Боден, Т.Гоббс, К.Маркс), розділяє, розмежовує, проводить кордо-ни між управителями (у тому числі чиновниками) та громадянами. У процесівибору позиції щодо сутності держави віддається перевага певному ставлен-ню до неї, що втілюється в практиці відносин влади й громади.

Мислителями минулого активно розроблялася тема моральності прави-телів. До її розгляду долучилися Конфуцій, Сократ, Платон, Арістотель, МаркАврелій, Сенека, Пліній Молодший, Ціцерон, Августин, Т.Аквінський, Н.Ма-кіавеллі, Д.Юм, Дж.Локк, П.Гольбах, Ж.-Ж.Руссо, І.Кант та ін. У ці періодидомінуючими в роздумах теоретиків були пошуки моделі особистих чеснотдержавців. Лише в Новий час традиція етичного розуміння влади, вияву мо-ральних якостей державців поступово замінюється інституціональним трак-туванням держави, пошуком надособистих механізмів підтримки етики дер-жавного управління й етики державних управлінців.

Протягом європейської історії широко розробляються проблеми етикиправителів, однак тема моральності бюрократії починає прискіпливо аналізу-ватися лише Гегелем, що і не дивно: в ХІХ ст. у Європі йде активний процесформування національних бюрократичних структур. Аналіз моральних аспектівдіяльності чиновництва присутній і в роботах К.Маркса, Дж. С. Мілля, М.Ве-бера, Л. фон Мізеса, М.Крозьє та багатьох інших.

Україна має свої пам’ятки епістолярного жанру, в яких зафіксовані вітчиз-няні традиції взаємодії влади й народу, політичного лідерства, етики управлін-

*Мамут Л. С. Образ государства как алгоритм политического поведения / Л. С. Мамут //Обществ. науки и современность. – 1998. – № 6. – С. 85–97.

8

ського спілкування. Це настанови митрополита Київської Русі Іларіона, мис-лителів Кирила Туровського, Василя Великого. У “Повчанні дітям” В.Моно-маха описується ідеальний правитель, мужній і мудрий, який дотримуєтьсязаконів і традицій, закликає урядовців не зловживати своєю владою, а синів –судити справедливо, вважає, що правильне життя людини досягається її добри-ми справами. Традицію дослідження моральних аспектів влади продовжилиД.Заточник, С.Оріховський, П.Могила, Т.Прокопович, П.Орлик, М.Драгома-нов, В.Липинський та багато інших мислителів.

Новий поштовх для розробки етики державного управління дало ХХ ст.Інституціоналізація етики державної служби стимулювала науковий пошук іпідживлювалася теоретичними розробками насамперед західних науковців.70-ті роки ХХ ст. дослідники навіть назвали “етичною декадою” в історично-му розвитку вивчення та практики державної адміністрації. У незалежній Ук-раїні проблеми етики державного управління викликають більш широкийдослідницький інтерес тільки починаючи з кінця 90-х рр. ХХ ст. І нині ця темакаталізує у світі широкий науковий пошук у державному управлінні, етиці,політології, філософії, соціології, психології тощо. “Ера етики” в державномууправлінні продовжується…

У нашому підручнику розглядатимемо моральне підґрунтя державно-управлінської діяльності, процеси формування та впровадження етики дер-жавного управління, державної служби, вироблення етичних засад діяльностідержавного управлінця.

Отже, запорукою поступального суспільного розвитку та результативно-го державного управління є становлення професійних, високоефективних, ста-більних та авторитетних владних інститутів, діяльність яких базується на чіткихморальних та професійно-етичних принципах і нормах. У процесі побудовиправової, демократичної, соціальної держави значимість етичних аспектівдіяльності державних управлінців суттєво зростає. Довіра громадян до влади,спроможність державних управлінців ефективно та етично коректно викону-вати своє соціальне призначення стають визначальними факторами продук-тивних суспільних взаємодій та конструктивного розвитку суспільства.

9

Розділ 1. ЕТИКА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ:КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ

1.1. Етика державного управління та етика державногоуправлінця: зміст, особливості, проблемне поле

Етика від початку є практичною наукою: вона пов’язана з практикою, є їїчастиною, її змістом стає не те, що існує, а те що може й повинно існуватизавдяки людині, групі людей, суспільству, їх вчинкам, поведінці, відповідаль-ним та свідомим зусиллям. Крім цього, етика пов’язана з філософськими, смис-ложиттєвими питаннями, проблемами пошуку кінцевих сенсів та принципівжиття людини. Тобто етика є вченням про те, як вчиняти, як поводитися, як ідля чого жити.

Принципи та вимоги загальної моралі набувають своєї конкретизації врізних видах спеціалізованої, професійної діяльності.

Історичний процес розподілу праці, суспільної диференціації призводить до ви-никнення та розвитку різноманітних професійних відносин, специфічної куль-тури та моралі, які формуються в тій чи іншій сфері діяльності. Належністьдо певної професії, виду діяльності породжує своєрідний світогляд, психологію,визначає особливості поведінки. У представників різних професій, різних видівдіяльності виникають специфічні норми взаємодії, ціннісні орієнтації, відноси-ни. Це дає підстави говорити про існування спеціалізованих моральних вимог.

Виділення особливих професійно-етичних настанов, в яких загально-людські принципи моралі конкретизуються відносно тієї чи іншої спеціалі-зованої діяльності, зумовлено низкою факторів:

• своєрідністю місця та діяльності представників професії, сфери діяль-ності в суспільстві;

• специфікою відносин, що складаються в процесі цієї діяльності;• підвищеними моральними вимогами, особливою напруженістю, склад-

ністю реалізації етичних норм у певних професіях, сферах діяльності.Названі умови мають визначальне значення і для діяльності державних

управлінців. Так:• державні управлінці займають специфічне місце в суспільстві, вони реа-

лізують державну управлінську діяльність і державно-владні повноваження;• у професійній діяльності державних управлінців складаються особливі

відносини:– відносини між державними управлінцями та громадянами в умовах де-

мократії вибудовуються на засадах служіння представників державного апа-рату народові, інтересам громадян;

– для побудови відносин усередині професійної групи державних служ-бовців кардинальне значення має принцип ієрархії;

10

• підвищені моральні вимоги в державному управлінні зумовлені:– розпорядженням, значними матеріальними цінностями, людськими

ресурсами;– безпосереднім впливом на життя конкретних людей;– існуванням ризику, непередбаченості в діяльності, поєднанням фор-

мально-процедурних регламентацій діяльності з можливістю прийняття вольо-вих суб’єктивних рішень, імовірним творчим характером праці.

Ці чинники призводять до виникнення особливих етичних проблем діяль-ності та відносин державних управлінців (дотримання державної таємниці,протидії корупційним діянням, збереження конфіденційної інформації грома-дян, політичної неупередженості державних службовців, обмеження частиниполітичних, природних прав державних управлінців тощо).

Таким чином, етика державного управлінця висуває специфічні вимогидо моральності державних управлінців, які пов’язані з особливістю цього видудіяльності.

G Мораль державних управлінців як представників певного виду спеціалізова-ної діяльності – особливості моральної свідомості, взаємовідносин, поведінкилюдей, які зумовлені державно-управлінською діяльністю.

Однак будь-яка мораль певного виду діяльності, професійна мораль* по-требує свого більш чіткого оформлення, що й приводить до виникнення етикитого чи іншого виду спеціалізованої діяльності, професійної етики. У цій етиціфіксуються вже не стихійно сформовані моральні норми, а інституційні свідомосформульовані етичні настанови. Набуття професійною етикою, етикою пев-ного виду спеціалізованої діяльності інституціонального характеру свідчитьпро заміну спонтанних регулятивних механізмів на регулятори, що спрямову-ють на передбачувану, очікувану та модельовану поведінку.

G Професійна етика вирізняється:· усвідомленою ретельною розробкою професійних етичних норм;· побудовою системи взаємозалежних цінностей, принципів, норм, установок,зафіксованих в Етичному кодексі;· існуванням групи людей, які відповідають за підтримку і захист цих норм.

Державно-управлінська етика є видом управлінської етики, в якому наоснові вивчення моральних аспектів діяльності, відносин, свідомості держав-них управлінців обґрунтовуються ціннісні орієнтації, норми, моральні й про-фесійно-етичні аспекти поведінки та взаємовідносин між людьми у процесі

*Існує певна умовність у позначенні етики державного управління як професійної етики тавиділенні державних управлінців у професійну групу, оскільки якщо розглядати державне управлінняв широкому сенсі – як діяльність представників усіх гілок влади, то дещо проблематичним постаєпозначення депутатської діяльності як діяльності професійної.

11

державно-управлінської діяльності, надаються практичні рекомендації, які зорієн-товані на цю діяльність.

Для точнішого відображення етосу професії та організації цілеспрямо-ваної роботи з етизації державного управління розрізняють: етику державно-го управління, яка є інституціональною, організаційною етикою, та етику дер-жавного управлінця, що унаочнює професійно-етичні цінності та норми нарівні особи.

G Етика державного управління – інституційна етика, яка випливає з місії тафілософії державного управління і презентує його цінності, етичні принципи,норми й механізми їх підтримки.G Етика державного управлінця – основана на усвідомленні професійного при-значення система етичних цінностей, принципів і норм, які відображаються усвідомості державних управлінців, орієнтують і регулюють їх відносини,діяльність у сфері державного управління.

Етику державного управлінця можна означити і як взаємозв’язок цілейта засобів діяльності державного управлінця і специфічно людських цілей.Таке визначення несе вагоме смислове навантаження і дає змогу по-новомурозглянути предмет цієї професійної етики виходячи з масштабу “специфічнолюдських цілей” і звіряючи з цим масштабом засоби реалізації будь-якого на-міру, відношення, дії.

В етиці державного управлінця конкретизуються загально-моральні на-станови. Проте кожна відносно самостійна моральна підсистема (у тому числіпрофесійна етика) криє у собі небезпеку самоізоляції, виникнення професій-ного егоїзму, домінування корпоративних інтересів над загальнолюдськими.

G Професійний егоїзм – прагнення захистити діяльність своєї професійної гру-пи від публічної критики, відстояти право на здобуті попередньо матеріальніпривілеї, престиж та інші переваги, обґрунтувати правомірність зниження внут-рішньо-групової вимогливості (необхідністю збереження “професійної таєм-ниці”, неприпустимістю втручання в професійні справи з боку некваліфікованоїсуспільної думки тощо).

ÿ У разі конфлікту між загальнолюдськими та професійними настано-вами перевага повинна бути віддана загальнолюдським моральним вимірам.

Лише усвідомлення загальнолюдського, загальнокультурного сенсу профе-сійних цілей робить професійну діяльність морально осмисленою. Досягтигармонізації вимог загальнолюдської моралі та професійної моралі держав-них управлінців можливо через прозорість, форми й методи незалежного су-спільного контролю над діяльністю окремих працівників і професійної гру-пи в цілому, зняття зайвих заборон і обмежень, суспільний діалог, свободуобговорення всіх доступних розумінню неспеціалістів сторін професійногофункціонування.

12

Вагомими аспектами морального життя представників державного управ-ління, що розглядає етика державного управлінця, є:

– ставлення професійної групи та кожного державного управлінця досуспільства в цілому, його інтересів;

– виявлення основних цінностей, принципів та професійно-етичних нормдержавно-управлінської діяльності;

– визначення моральних якостей особистості представника державногоуправління, які забезпечуватимуть найкраще виконання ним професійногообов’язку, у тому числі обґрунтування професіоналізму як моральнісної якостідержавного управлінця;

– усвідомлення специфіки моральнісних відносин представників держав-ного управління та громадян, які є безпосередніми об’єктами (й водночас –суб’єктами) їх професійної діяльності;

– розкриття сутності взаємовідносин усередині професійних колективіворганів державного управління, специфічних моральних та професійно-етич-них норм, які виражають ці відносини;

– з’ясування засобів підтримки професійної етики державних уп-равлінців, у тому числі виявлення особливостей, мети, завдань і методів про-фесійного етичного навчання державно-управлінського персоналу.

Основні компоненти етики державного управлінця зображені на рис. 1.1.

Рис. 1.1. Основні компоненти етики державного управлінця

В етиці державного управлінця вирізняють ряд підсистем:• когнітивну – знання норм професійної етики;• афективну – переживання, почуття та емоції;• конативну – відповідність поведінки та діяльності державних управлінців

нормам професійної етики.

МОТИВАЦІЙНИЙ ставлення управлінців до державного управління,

прагнення до самореалізації, досягнень

моральнісних та професійних установок та

інтересів

КОГНІТИВНИЙ знання про професійну

етику, нормативно-правові документи, що регулюють службове становище

ЕМОЦІЙНО-ВОЛЬОВИЙ здатність до

співпереживання, задоволеність роботою,

ініціативність

РЕГУЛЯТИВНИЙ позитивне ставлення управлінців до осіб, з якими здійснюються професійні взаємодії,

обов’язковість і відповідальність перед

ними

ОСНОВНІ

КОМПОНЕНТИ ЕТИКИ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІНЦЯ

13

Підтримка етики державного управлінця може здійснюватися:1) через особистісну моральнісну саморегуляцію державних управлінців;2) через інституційні впливи, зміни в організаційному середовищі, які

максимально унеможливлять порушення етичних засад професії.Першим напрямом підтримки професійно-етичних впливів є моральніс-

на саморегуляція, особисті моральні принципи та моральні якості, творче, етич-но огранене самовираження державних управлінців (більш докладніше питаннярозглядається в розд. 3).

Другий напрям професійно-етичних впливів передбачає створення етич-ної інфраструктури державного управління, державної служби (про ці впливийтиметься в розд. 5).

Залежно від того, на що покладається більша надія у впровадженні етич-них засад державного управління – на інституціональні важелі чи на моральнічесноти й цінності управлінців, розрізняються два підходи до етики держав-ного управлінця – структурний і нормативний (табл. 1.1).

Таблиця 1.1Основні підходи до етики державного управлінця

Таким чином, структурний підхід акцентує увагу на інституціональнихмеханізмах підтримки етики державного управлінця, а нормативний апелюєдо особистих принципів. Однак без певного збалансування цих двох регуля-тивів як структурний, так і нормативний підхід матимуть “слабкі місця” у впро-вадженні професійної етики державного управлінця. Адже гідне управлінняпотребує постійного поєднання і взаємозв’язку між інституціональними таморальними засобами його підтримки.

Підхід Структурний (compliance) Нормативний (integrity) Базовий принцип злагода чесність Зміст дотримання загальновизнаних

норм, законів і встановлених формальних стандартів поводження, слухняність

розуміння місії професії, довіра до особистих чеснот, відповідальності службовця, усвідомлення цінностей доброчесності

Основні механізми

прийняття кодексів поведінки (як законів або підзаконних нормативних актів), ефективна система аудиту та контролю, різноманітне стимулювання

заохочення, навчання, система консультування, правильна професійна соціалізація

Країни поширення США, Мексика, Португалія, інші країни

Австралія, Канада, Нова Зеландія, Норвегія, Нідерланди, Філіппіни

14

1.2. Довіра до державної влади та легітимність державно-управлінської діяльності

ÿ Довіра громадян до держави – основа та головна проблема владнихвідносин, необхідна умова існування демократичного суспільства.

Громадяни, покладаючи на державу певні повноваження, потрапляють узалежність від діяльності цього політичного інституту, від дій окремих держав-них управлінців. Саме тому в природі довірчих відносин існують певні ризики –ризики зловживання делегованою владою. Це спонукає суспільство до висуненнявисоких вимог до професіоналізму та моральних якостей представників держа-ви та накладає на державних управлінців моральні зобов’язання перед су-спільством. Тому довіра до влади має яскраво виражений етичний вимір.

G Довіра – ставлення до іншої особи та до її дій, яке ґрунтується на впевне-ності в її правоті, вірності, добросовісності, чесності.

Аксіоматичним є визначення довіри як морально-психологічної установ-ки, що не належить до сфери права. Але дійове функціонування права є перед-умовою створення довірливих відносин. Однак і в правовій державі довіра невиникає автоматично, її укладення потребує часу та зустрічних зусиль з бокусоціальних груп та інститутів. Ознаки довіри наведені на рис. 1.2.

Довіра тісним чином пов’язана з легітимністю влади.

G Легітимність – результат процесу легітимації, в ході якого авторитет (влади,начальства) набуває визнання з боку підвладних, або ж усі учасники політичних відно-син визнають (виробляють) загальні стандарти (мірила) влади як символічного посе-редника, що забезпечує взаємне виконання зобов’язань.

Рис. 1.2. Ознаки довіри

Визнання підтримує авторитет, набуття ним легітимності практично оз-начає, що люди добровільно, без примусу (і тим більше без насильства) почи-нають підкорятися наказам, що віддаються, і керуються організуючими вказів-ками влади.

Легітимність влади – це:• визнання влади громадянами;• прийняття влади як правомірної та справедливої;

Надійність виконання зобов’язань

Передбачуваність Точність, ефективність виконання зобов’язань

Довіра

15

• наявність у влади авторитету в очах суспільства.Термін “легітимність” не слід плутати з поняттям “легальність” (за-

конність). Це не тотожні поняття.Легальність влади означає, що:• влада має законне походження;• влада здійснюється за допомогою закону (а не шляхом свавілля, на-

сильства тощо);• влада сама підкоряється закону.Легітимність – це етична, оцінна характеристика влади (існуюча влада є

доброю чи поганою, справедливою або несправедливою, чесною або нечес-ною і т.д.).

Легальність же – це юридична і тому етично нейтральна характеристикавлади.

Легітимність, за Вебером, лежить в основі найреальніших відмінностей міжспособами здійснення влади. Кожна влада потребує певного самовиправдання.Є три широкі підстави для здійснення влади, і спираються вони на традицію,харизму, раціональний юридичний авторитет: переконаність у законності за-проваджених правил і праві тих, хто має владу, віддавати накази. Корятьсявже не особі, санкціонованій традицією, і не харизматичному лідерові, а юри-дично затвердженому знеособленому порядку. Цю покору виявляють і перед дер-жавними посадовцями внаслідок законності їхніх наказів. Влада цих посадовцівобмежена сферою їхніх повноважень, і її не можна використовувати для задо-волення власних інтересів чи примх.

Короткий оксфордський політичний словник

Умови існування легітимності влади – це її відповідність:• уявленням про правильне – дії відповідають загальним нормам;• принципу доцільності – дії відповідають цілям, інтересам, потребам,

уявленням про благо і тому подібне учасників політичних відносин;• консенсусу – дії базуються на злагоді, комунікативному ефекті.

Якщо авторитет не зуміє успішно легітимізувати себе, його виживання є ней-мовірним. Авторитет, позбавлений легітимності, повинен постійно знову і зновупідтверджувати свою владу шляхом застосування фізичної сили....Однак тривале використання фізичної сили не тільки неекономне, воно та-кож направлено проти себе. Воно породжує опір.

П.Л.Бергер, Б.Бергер

Легітимність – це переконаність людей у тому, що авторитет, який стоїтьперед ними, несе вагомий моральний зміст. Вислів “конкретний авторитет ле-гітимний” означає, що ті, хто мають владу, володіють нею по праву.

Нині дослідники проголошують нову добу легітимності, що пов’язана зновими очікуваннями громадян, із прагненням встановлення такого режиму,який би слугував загальному інтересу та спирався на принципи безсторонності,

16

плюралізму, співчуття, наближеності. Окреслюється новий спосіб управліннязі зростанням уваги до іміджу та комунікацій.

Нові форми легітимності створюються якостями, і тому ця нова легітимністьніколи не може вважатися набутою. Вона завжди залишається нестійкою, постійноставиться під сумнів, залежить від сприйняття суспільством дій і поведінки інсти-туцій. Нові різновиди легітимності походять від характеристик інституцій, від їхздатності втілювати цінності й принципи, але водночас вони залежать від того,що повинні сприйматися суспільством як такі (П.Розанвалон).

Залежно від ролі кожного з агентів взаємовідносин можна виділити видидовіри.

1. Довіра між пасивним об’єктом (людиною, групою людей, народом),що є більш уразливим і беззахисним, та активним суб’єктом (лідером, елі-тою, супердержавою).

Тут той, хто довіряє, очікує, що його не обмануть, не порушать певнихморальних зобов’язань. Водночас активний суб’єкт довіри бере на себе зобов’я-зання виконувати свій обов’язок перед тими, хто йому довіряє. Державниць-кий патерналізм базується саме на такому виді довіри. При надмірній опіцідержави над своїми громадянами встановлюється жорсткий контроль над су-спільним життям, який може призвести до тоталітаризму та в результаті – довтрати суспільством довіри до влади.

2. Довіра між активними суб’єктами.Довіра має “зустрічно” активний характер: обидві сторони розраховують

на взаємну віддачу, передбачуваність, чесність, вірність. Саме взаємна довіралежить в основі побудови суспільства на принципі егалітарності, на засадах парт-нерських відносин між державою, бізнесом і громадянським суспільством.

Існує певна взаємозалежність між політичною й міжособистою довіроюта потребою в адміністративній владі, що відображено на рис. 1.3.

Рис. 1.3. Взаємозалежність між довірою та потребоюв адміністративній владі (за Г.Райтом)

Факторами, що визначають рівень довіри громадян до влади, є:• цілі, які ставить перед собою держава, їх відповідність інтересам та

очікуванням громадян, окремих соціальних груп. При цьому цілі можна поді-ляти залежно від ступеня їх відповідності загальним (у тому числі – мораль-ним) нормам;

Висока міжособиста й політична довіра

Ë Низька потреба в адміністративній владі

Висока міжособиста й низька політична довіра

Ë Помірна потреба в адміністративній владі

Низька міжособиста й висока політична довіра

Ë Помірна потреба в адміністративній владі

Низька міжособиста й політична довіра

Ë Висока потреба в адміністративній владі

17

• успішність досягнення цілей, тобто ефективність державного управління –наявність конкретних, відчутних і зрозумілих пересічному громадянинові резуль-татів владної діяльності (М.Руткевич).

Процес установлення довірливих відносин має свою динаміку. Держав-ним органам Україні необхідно пройти всі етапи (фази розрахунку, інформацій-но-довідну та тотожності за Р.Акоффом) формування партнерських відносин ізгромадою, аби поновити довіру громадян до влади. Формування довіри пов’яза-не із специфічними завданнями, що стоять перед державним управлінням.

1. На фазі розрахунку держава повинна відповідати очікуванням грома-дян; громадяни мають відчути, що їм вигідніше довіряти владним інститутам,навіть незважаючи на деякий ризик. На цьому етапі громада має впевнитися втому, що держава робить те, що обіцяє, виконує свої обіцянки та зобов’язання.Тут починає укладатися позитивний імідж державно-управлінських структур.

2. На фазі інформаційно-довідній на основі інформації та досвіду реалі-зації державної політики формується стійкий образ державних інституцій яктих, кому можна (або не можна) довіряти. Саме на цій фазі має бути показано,що представники державного управління здатні від декларацій перейти до справ,реалізовувати політику соціального партнерства, бути відкритими до діалогу ізсуспільством та суспільного контролю. Результатом проходження цього етапу єформування ефекту передбачуваності та надійності влади.

3. На фазі тотожності формується віра громадян у здатність держав-них інститутів відображати та представляти суспільні цінності, впевненість устабільності соціально-економічного розвитку держави та її спроможностівіднаходити дійові інструменти розвитку країни. Ця фаза – найважливіший,але водночас найбільш складно досяжний етап створення довірливих відно-син, який демонструє здатність держави ефективно реалізувати цілі, які відпо-відають інтересам та очікуванням громадян, його окремих соціальних груп,тобто виявити ефективність державного управління.

Процес становлення довіри досить складний і довготривалий. Проте зруй-нувати довіру виявляється дуже легко – непродуманими, необережними ви-словами або діями, недостатньо поважливим ставленням, сумнівами в чесностітощо. Соціологічні дані останніх років демонструють недостатній рівень до-віри до вітчизняних державно-владних інститутів та їх представників.

Недовіра визначається як сумнів у вірності спільній справі, у готовностідотримуватися спільних інтересів або умов взаємного договору, у щиростімотивів дій людини.

Найкраще убезпечення від тиранів – недовіра громадян.Демосфен

Слід зазначити, що тотальна довіра до влади може бути свідченням тота-літарних тенденцій у розвитку держави. Адже суцільне схвалення дій владичасто стає можливим у ситуації відсутності дієвої опозиції, нехтування плю-

18

ралізмом думок та зниженого інноваційного потенціалу суспільства. Вартозазначити, що явище недовіри може відігравати роль стимулу до змін і вдоско-налення владних відносин.

Основними причинами недовіри до влади є:• цілі, що офіційно проголошені в інтересах народу й країни в цілому,

істотно відрізняються від цілей справжніх;• проголошені цілі не досягаються.

Орієнтованість владних структур України не на служіння народу, а на служіннядержаві, а часто – й приватним інтересам, призвели до втрати держаними інсти-тутами розуміння потреб суспільного загалу, окремих його соціальних прошарків,почасти – до відсутності ефективних механізмів державного управління. Кор-поративність, кругова порука, низький професіоналізм, корупційність влади ви-ступили суттєвими каталізаторами недовіри.

Різні країни переживають падіння довіри до влади, яке, крім вищенаве-дених причин, може бути пов’язане з:

• пануванням у суспільстві завищених патерналістських очікувань, якідержава не виправдовує, що, у свою чергу, позначається на її авторитеті;

• пред’явленням до державного управління підвищених вимог щодо йоговідповідності соціальному призначенню, а отже, перебування будь-яких дійвладних структур під пильною увагою громадськості.

Недовіра може зумовлюватися й низкою інших причин, серед яких:• організаційні причини – недостатність кваліфікованих і компетентних про-

фесіоналів, зумовлена переходом до нової моделі організації суспільства та зміноюхарактеру роботи з громадськістю;

• ресурсні причини – недостатність фінансування державно-управлін-ських структур, відсутність необхідної матеріальної та технічної бази, обме-женість розташовуваних тимчасових ресурсів тощо;

• технічні причини – нездатність державних органів роз’яснювати громадя-нам мету та мотиви своєї діяльності, давати адекватне уявлення про характер цієїроботи й умови, у яких змушені працювати державні управлінці (Т.Чуднова).

Кризи довіри супроводжують і країни з розвинутими демократичними традиціями.Варто лише пригадати численні скандали, пов’язані з корупцією, у країнах, де добреналагоджений демократичний порядок, як стане зрозуміло, що підозри й недовіра додержавного апарату та його офіційних осіб мають під собою підстави. Опитуваннясуспільної думки, проведені в Сполучених Штатах Америки і країнах Західної Європи,неодноразово виявляли значний рівень недовіри народу до урядових інститутів.Високий рівень довіри до органів правління не є обов’язковим для забезпеченнядемократії. Завдяки тому, що в демократичних суспільствах мається величез-на кількість інститутів, що борються за завоювання довіри народних мас, ве-личезна кількість громадян може знайти визначені організації, на які можнапокластися, як, утім, і інститути, яким не слід довіряти. Більш того, демокра-тія вимагає постійного змагання між організованими групами, кожна з яких

19

прагне переконати окремих громадян у тому, що вона представляє саме їхніінтереси, і за допомогою цього завоювати їхню довіру.

Р.Роуз. Посткомунізм та проблеми довіри

За умови існування розгалуженої організованої мережі громадськихорганізацій і політичних партій у дію вступають механізми утримання су-спільства в стабільному стані; протестні настрої не виливаються в некеровані,агресивні, “анархічні” виступи. Це ще раз доводить необхідність побудови гро-мадянського суспільства як істотного важеля протистояння узурпації влади збоку держави і певного “буфера” між державою та громадянами, що здатенконструктивно вирішувати суспільні проблеми країни.

Співробітництво державних інститутів із третім сектором, делегуванняпевних соціально-економічних та інших функцій громадським організаціямможуть мати не лише значні соціальні, а й морально-психологічні ефекти, яківиявлятимуться в зникненні відчуження між владою та громадою, зміцненнідовіри громадян до влади. Адже громадяни очікують, що держава буде чутли-во реагувати на їхні запити, потреби, інтереси, які у більш чітко оформленомувигляді представляє третій сектор. Взаємодія між владою та громадськимиорганізаціями посилить діалогове розв’язання проблем суспільного розвитку,сприятиме виробленню в людей навичок співробітництва, зміцнить усуспільстві відчуття єдності та патріотизму.

Однак це не знижує необхідність укріплення довіри до влади в цілому тадо окремих її представників, яка є нагальною проблемою українського сього-дення. Створення атмосфери довіри між державними управлінцями та грома-дянами є процесом багатовекторним (рис. 1.4).

Взаємодовіра складається з довіри:I. З боку громадян до інститутів держави та державних управлінців.

Рис. 1.4. Складові довіри між державними управлінцямита громадянами

Громадян до державних управлінців:

громадянин має бути впевнений, що йому сприятимуть у вирішенні його проблем, нададуть необхідну допомогу в усіх його правомірних діях і вимогах

Державних управлінців до громадян:

державні управлінці повинні мати право на захист власної гідності, на повагу з боку держави, громадян, бути захищеними від грубості, хамства

Визначається авторитетом органів державного управління, напрацюваннями його інституцій, їх репутацією

Визначається особистою поведінкою кожного державного управлінця у стосунках з громадянами

ДОВІРА між державними управлінцями та громадянами

20

Звертаючись до представників держави, громадянин повинен бути впевне-ний, що йому сприятимуть у розв’язанні його проблем, нададуть необхідну допомо-гу в усіх його правомірних діях і вимогах.

Ця довіра визначається:A. Авторитетом органів державного управління, напрацюваннями його

інституцій, їх репутацією в суспільній свідомості.Державні управлінці перебувають в ореолі ставлення до організації. Так,

від негативного ставлення громадян до чиновництва незаслужено потерпаютьсумлінні працівники. Тому високий соціальний статус державного управлінцяу суспільстві забезпечується не лише матеріальним і соціальним його захис-том, а й значним авторитетом державно-управлінських інститутів у суспільстві.Створення високої репутації в очах громадськості потребує підвищення пре-стижу державних органів, покращання системи відбору та удосконаленнякадрів. Впровадження принципів гласності, рівного доступу до державної служ-би, урахування ділових якостей і професійної підготовки претендентів на по-саду, конкурсність, об’єктивність атестації посадових осіб, реалізаціямеритократичного принципу в кар’єрному просуванні сприятимуть зміцненнювиконавчої влади компетентними, професійно підготовленими працівниками,забезпеченню прозорості роботи органів державної влади і створенню умовдля суспільного контролю з боку громадськості.

B. Особистою поведінкою кожного представника державного управлін-ня у відносинах з громадянами.

Авторитет будь-якої організації в остаточному підсумку підтверджуєть-ся або дискредитується, загалом формується діями конкретних індивідів, які їїпредставляють. Виконуючий свої службові обов’язки управлінець має пам’я-тати, що саме йому суспільство довірило вирішувати найактуальніші питаннядержавного управління, і громадська думка очікує від нього вчинків, що сприй-матимуться як зразок суспільної поведінки.

II. З боку державних управлінців до держави, до громадян.Атмосфера довіри виникає у процесі взаємодії, що спонукає вести мову

про необхідність ствердження довіри державних управлінців до держави, гро-мадянами якої вони є. Державні управлінці мають право на повагу своєї осо-бистості, захист власної гідності. Довіра передбачає спільну відповідальність,перевіряється практикою, досвідом. У державі повинні бути сформовані тавтілюватися в життя механізми захисту державних управлінців від неправо-мірних дій громадян, хамства, несправедливих звинувачень тощо.

Стійка довготривала недовіра до влади здатна призвести до феномену, який деякідослідники називають “ірраціональною нелюбов’ю основної маси населення до чи-новництва”, і який через його закріплення в “ментальних” прошарках свідомості над-то складно подолати.

Недовіра до влади з боку громадян зумовлює і зворотну залежність, ос-кільки державна влада, за визначенням, має живитися народною підтримкою,без неї вона недієздатна. За стійкої недовіри до державних органів не лише

21

громадяни, а й представники влади перебувають у стані нерішучості, невизна-ченості, адже стрижневе запитання владних відносин – навіщо реалізувативладу – залишається без відповіді.

ÿЗабезпечення довірливого ставлення громадян до державної владита її представників є одним із першочергових завдань, вирішення якого до-помагатиме створенню ефективної системи державного управління таналагодженню гармонійних взаємин між суспільством та державою.

Високий рівень довіри посилює механізм співпраці між державними орга-нами та громадянами; низька довіра призводить до його послаблення.

Недовіра громадян до влади спонукає державу до реформування. Протенедовіра може бути зумовлена і швидким перебігом реформування.

Кризи довіри до державних інститутів можуть виступати, за висновком М.Крозьє,зовнішніми проявами стрімкої трансформації сучасних суспільств, система держав-ного управління яких вимушена реагувати на нові виклики та перебудовуватися.При цьому реформування державного управління може мати значні наслідкиетичного характеру, що руйнуватимуть не лише довіру громадян до влади, а йдовіру державних службовців до держави як інституту. Саме до таких наслідківпризводить упровадження в державне управління управлінських прийомів бізнесу,налаштованих на отримання прибутків, перехід державної служби на наданняпослуг громадянам, так званий “менеджеризм” у державному управлінні. Зсуветичних акцентів державної служби в бік прийнятих у бізнесі принципів ідеврозріз із традиційними для цієї сфери ідентичністю, легітимністю та морал-лю, про що вже йшлося. Громадяни втрачають довіру до інституту державноїслужби як представницького органу, що презентує інтереси громадян. Експер-ти висловлювали думку, що вплив описаних змін в адміністративній етиці можев остаточному підсумку викликати сумніви в легітимності державної служби.

Кризи довіри спонукають державу до ревізії етичних настанов, що прий-няті в державних організаціях. Удосконалення довірливих відносин між гро-мадянами та державними управлінцями неможливе без переосмислення ду-ховно-моральних підвалин державного управління, тобто:

• змістової зміни моральних цінностей представників державної влади;• зміни характеру взаємодії державних управлінців із громадянами.Передусім докорінної зміни потребують моральні цінності представників

влади, переорієнтація їх від установки “володарювати” на установку “служи-ти” народу України. Первинним має стати налаштування та орієнтація на парт-нерство держави та громади, на пріоритет прав і свобод людини й громадянина.Для державних управлінців неприпустимими є прояви байдужості та свавілляпри розгляді звернень і правомірних вимог громадян, упередженість у вирі-шенні службових справ, прихильність і надання переваг окремим фізичним таюридичним особам.

Ще однією складовою забезпечення довірливого ставлення громадян додержавних органів є принципова зміна характеру взаємодії з громадянами. Дляреалізації цієї цілі, крім формування в державних управлінців високої етичної

22

культури, потрібно вдосконалювати їх психологічну культуру, поширюватизнання етикетних норм, правил п�