Embed Size (px)
Citation preview
Abstract ten behoeve van publicatie
Uit een fnuikende fuik van oude plannen en gedrag – op zoek naar veranderingen
én continuïteit in de rol van provincies en regio's in de woningmarkt - Jeroen van
Schaick
Tijdens de laatste vijf jaar is de machinerie van woningbouw en herstructurering in Nederland piepend
en krakend vastgelopen. In korte tijd zijn allerlei soorten plannen voor woningbouw verouderd
geraakt. Dat blijkt structureel. Hoe komen we uit de fuik van de oude planprocessen? De centrale
vraag in dit artikel is of provincie en regio's op zoek moeten naar fundamenteel nieuwe manieren van
werken en gedrag of dat aanpassen aan veranderende omstandigheden binnen de huidige denkkaders
kan. Hoewel er elementen in het planningssysteem zijn die aanpassing behoeven (en dat is al gaande),
lijkt het planningssysteem flexibel genoeg. Transparante, cyclische processen, georganiseerd op
regionaal niveau, bieden kansen op aanpassing aan omstandigheden die op gemeentelijk of lokaal
niveau vaak moeilijker zijn.
Uit een fnuikende fuik van oude plannen en gedrag
Op zoek naar veranderingen én continuïteit in de rol van provincies en regio's
in de woningmarkt
Jeroen van Schaick
Stellingen
Het huidige planningssysteem in volkshuisvesting en ruimtelijke ordening is robuust genoeg om de
noodzakelijke aanpassingen in woningmarkt op te vangen.
De sleutel tot het doorbreken van de fuik van oude plannen, die niet meer passen bij de huidige vraag
naar woningen, ligt niet op lokaal, maar op regionaal niveau.
Transparantie en vertrouwen tussen gemeenten is van groot belang om de woningbouwplannen uit het
verleden aan te passen aan nieuwe omstandigheden.
Beleidsmatig maatwerk per woningmarkt is nodig omdat zowel woningmarkt en adaptatieopgave als
samenwerkingsrelaties tussen gemeenten sterk verschillen per regio.
Provincie Zuid-Holland (NB. Artikel op persoonlijke titel)
Uit een fnuikende fuik van oude plannen en gedrag
Op zoek naar veranderingen én continuïteit in de rol van middenbestuur bij in
de woningmarkt
Nieuwe plannen zijn oude plannen geworden
Tijdens de laatste vijf jaar is de machinerie van woningbouw en herstructurering in Nederland piepend
en krakend vastgelopen. Er worden nog maar mondjesmaat woningen gebouwd en wijken
geherstructureerd. Sommigen stellen dat dit het effect van de crisis is. Het lijkt er echter meer op dat
de crisis enkele structurele veranderingen in de maatschappij (demografie, relatie tussen burger en
bestuur, falende verdienmodellen, etc.) versneld zichtbaar heeft gemaakt. De verhoudingen tussen
partijen op het gebied van de volkshuisvesting en in de markt voor woningbouw zijn liberaler van
karakter geworden. In korte tijd zijn allerlei soorten plannen voor woningbouw verouderd geraakt.
De hoeveelheid veranderingen is dusdanig groot dat de complexiteit, en daarmee de
onvoorspelbaarheid, op dit moment moeilijk beheersbaar is.
De opgave voor het woonbeleid van overheden, maar ook voor andere partijen, om hun gedrag de
komende jaren naar te richten is in deze context drieledig.
De eerste opgave is de knoop van torenhoge ambities in integrale gebiedsontwikkeling te ontwarren,
langer de tijd te nemen om ambities te verwezenlijken, maar deze ook bijsturen waar nodig omdat de
vraag naar woningen fundamenteel en structureel aan het veranderen is.
De tweede opgave is de aanwijzing uit nieuwe demografische analyses (de demografen vertellen mij
dat zij dit al langer vertellen, maar er nu pas oor voor is) dat de huishoudensontwikkeling nog steeds
duidt op groei op langere termijn; gekarakteriseerd door eenpersoonshuishoudens, dus zonder
koopkracht voor grote, dure eengezinswoningen zoals altijd gepland en gekenmerkt door een sterk
vergrijsde (verweduwde) bevolkingssamenstelling. Daarbij zijn er grote verschillen tussen regio's en
zelfs tussen specifieke plekken daarbinnen.
De derde opgave is een omslag van aanbodgericht denken naar vraaggericht denken.
Deze driedubbele boodschap is ingewikkeld. De eerste vereist een kritische houding t.a.v. bestaande
woningbouwplannen. De tweede opgave schijnt juist weer te duiden op bouwen-bouwen-bouwen,
maar dan wel net even anders. De derde opgave duidt op een gedragsverandering bij traditionele
partijen t.o.v. beide opgaven.
Bij oude plannen hoort oud gedrag; dat gedrag is niet gericht op onvoorspelbaarheid en complexiteit.
Planprocessen en beleidsprocessen zijn lineair ingericht. Er lijken veelal geen adaptieve elementen
ingebouwd. Dat gedrag kenmerkt alle betrokken partijen. Het is een zoektocht om de balans te vinden
tussen maatwerk voor woningbouw waar concrete vraag naar is en het oplossen van grote
vraagstukken voor de toekomstige woningbehoefte in steden en stedelijke regio’s. De partijen rondom
woningbouwplanning zijn de afgelopen jaren gezamenlijk een fuik in zijn gezwommen waarin
marktpartijen en overheden elkaar nu dreigen te gijzelen op ambities uit een ander economisch en
politiek tijdsgewricht. Het middenbestuur (provincie en regio's gezamenlijk) is in de laatste jaren, o.a.
met het terugtrekken door de rijksoverheid van enkele centrale instrumenten in de volkshuisvesting en
ruimtelijke ordening, opnieuw centraal komen te staan in het zoeken naar oplossingen.
De centrale vraag in dit artikel is of in het middenbestuur op zoek moet worden gegaan naar
fundamenteel nieuwe manieren van werken en gedrag of dat aanpassen aan veranderende
omstandigheden binnen de huidige denkkaders ook past. Is de robuustheid van het huidige systeem
knellend of juist een basis om de vele veranderingen in samenleving, markt en overheid te kunnen
managen en richten op de opgaven van de toekomst? In dit artikel wordt geen wetenschappelijke
analyse gepretendeerd, maar er wordt wel gepoogd om vanuit de praktijk aan de hand van
wetenschappelijke denkmodellen de doctrines, wenselijkheid en mogelijkheid tot verandering in het
woonbeleid te ontrafelen.
Het eerste deel van het artikel wijst vanuit planningstheorie en volkshuisvestingstheorie enkele
robuuste elementen van de planningscultuur in de volkshuisvesting aan: beleidsfilosofieën,
beleidscycli, het schakelen tussen schalen en de congruentie tussen woningmarkt en overheidslagen.
Ook worden in dit eerste deel actuele onzekerheden over het planningssysteem geopperd. Het tweede
deel van het artikel laat zien hoe dit alles zich vertaald in de beleidspraktijk van en in de provincie
Zuid-Holland. Het artikel wordt afgesloten met een discussie over de mate waarin het
planningssysteem robuust genoeg is om de huidige opgaven aan te pakken.
Robuuste planningscultuur voor woningbouw en onzekerheden
Robuustheid in de planningscultuur
Ideaaltypische beleidsfilosofieën
Van der Schaar destilleerde in 1987 in zijn 'Groei en bloei van het Nederlandse
Volkshuisvestingsbeleid' uit de toenmalige beleidspraktijk een zestal ideaaltypische beleidsfilosofieën
op het gebied van de volkshuisvesting (Vermeijden, 1997: 18 e.v.). De beleidsfilosofieën
onderscheiden zich in onderliggende waarden over herverdeling van welvaart, over integraliteit van
marktinterventie (bepaalde delen van de woningmarkt of gericht op het hele systeem) en over de
richting van eventuele marktinterventie: aanbod, vraag of interactie tussen beiden. Binnen de 'ideale'
beleidsvisies is nog veel ruimte voor gradaties in overheidsinterventie. Deze waarden hebben directe
consequenties voor hoe via beleid wordt geïntervenieerd in (a) vrijheid en gelijkheid, (b)
nieuwbouwstrategieën en (c) voorraadstrategieën. Vermeijden benoemt, buiten de filosofie van
volledige non-interventie, zes ideaaltypische beleidsfilosofieën:
0. Volledige non-interventie door de overheid (N.B. niet uitgewerkt in Vermeijden, 1997)
1. Geen systematische herverdeling via de volkshuisvesting: marktconforme productie en verdeling
a. Gematigde non-interventie
b. Regulering van bouwinvesteringen (nieuwbouwstrategieën en voorraadstrategieën)
2. Herverdeling via de volkshuisvesting, waarbij het marktmechanisme in meer of mindere mate
behouden blijft
a. Vraagstimulering met subjectsubsidies
b. Vraagstimulering met objectsubsidies: de marktsegmentatiebenadering
3. Herverdeling via volkshuisvesting middels een integrale marktinterventie
De huidige veranderingen vallen binnen de kaders van de ideaaltypen
De planningscultuur is robuust in de zin dat de karakterisering van het beleidsveld sinds de jaren '80
nog steeds binnen de kaders van deze ideaaltypen gevonden kan worden. Sterker nog, interventies
door de overheid worden nog steeds binnen de grenzen van deze ideaaltypen gedaan en relaties tussen
spelers genomen en discussies worden in dezelfde termen gedefinieerd. De discussie wordt blijvend in
(sociaal-) economische termen gevoerd, met een ruimtelijke component. Het verschil zit in de mate en
richting van sturing van het economisch systeem van wonen, woningbouw en exploiteren van
woningen. Met alleen aandacht voor deze ideaaltypische beleidsfilosofieën worden echter enkele
belangrijke elementen van het planningssysteem rondom woningbouw buiten beeld gelaten. Zonder
aandacht voor het aanpassend vermogen en de spanning tussen schalen en overheidslagen missen veel
analyses van volkshuisvestingsbeleid essentiële elementen van waarom beleid verandert en hoe gedrag
van verschillende spelers zich aanpast.
Planning als adaptief systeem
Een tweede robuust element is de voortrollende machinerie van de beleidscyclus rondom woningbouw
en de verhouding tussen integrale en sectorale planning daarbinnen. Het is goed om daarbij in
herinnering te brengen dat de beleidscyclus (zie figuur 1) in de basis een methode is om verandering te
managen en voortschrijdend inzicht en effecten te verwerken in beleidsvorming en
overheidsinterventies. Dat geldt ook voor de continue wisselwerking tussen sectorale (facet-) en
integrale planning waarbij woonbeleid c.q. volkshuisvesting per definitie als sectorale planning gezien
dient te worden (zie figuur 2).
Planning als schakelen tussen schalen en spel tussen verschillende overheden
Een derde robuust, maar onderbelicht element van het planningssysteem rondom woningbouw is de
continue spanning tussen verschillende overheidslagen. Daarbij hoort hoe verschillende overheden
met andere spelers in de woningmarkt omgaan en hoe dicht of veraf zij staan (en hoe direct zij
interveniëren in de portemonnee en het keuzegedrag) van burgers. In literatuur over volkshuisvesting
heeft veelal óf de Rijksoverheid of de gemeente centraal gestaan. De positie van het middenbestuur
lijkt in de literatuur structureel onderbelicht. Zeker met de decentralisatie van het ruimtelijk
ordeningsinstrumentarium en het wegvallen van grote rijkssubsidiestromen is het van belang opnieuw
te kijken naar de rol van samenwerkende gemeenten en de provincie als belangrijke overheidsspelers
in de volkshuisvesting. Niet omdat zij nu opeens een rol spelen, maar juist omdat zij al decennialang
structureel onderdeel uitmaken van het planningssysteem.
Congruentie van regionale woningmarkt en regionaal bestuur: robuuste kennisbasis verhuisgedrag
De ruimtelijke invloedssfeer van de woningmarkt valt al decennia samen met een ruimtelijk
schaalniveau tussen gemeente en provincie in. Veel mensen zoeken naar een woning in en rondom de
eigen gemeente en verhuizen op (sub)regionaal niveau. De verschillen tussen woningmarkten laat
beleidsmatig ruimte om de nadruk te leggen op de regionale verhuizers (vaak de totale invloedssfeer
van centrale stad of cluster van steden of dorpen met karakteristiek sociaal-culturele samenhang) of de
subregionale verhuizers (directe buurgemeenten of buurkernen).
Naast onderzoek naar verhuisbewegingen wordt inmiddels al jaren structureel onderzoek naar
woonwensen gedaan; het WoON - Woononderzoek Nederland, in combinatie met onderzoek naar
huishoudenprognoses aan de hand van het PRIMOS-model. Hoewel daar altijd iets op valt af te
dingen, bestaat hiermee een geïnstitutionaliseerde, robuuste en gemeenschappelijke kennisbasis voor
meerdere overheden.
Figuur 1 De cyclische en continue beleidscyclus als adaptief planningssysteem. Bron: Hidding, 2006:
55
Figuur 2. De volkshuisvesting als facetbeleid. Bron: Hidding, 2006: 57
Onzekerheden in de planningscultuur: enkele vermoedens
Verhoudingen binnen en tussen overheid, markt en burgers
De geluiden over een overheid die niet meer weet wat burgers en maatschappij bezighouden, zijn
structureel aan het worden. Grote groepen kiezers keren zich af van het electoraal proces. Burgers die
betrokken zijn bij participatieve gebiedsprocessen en zogeheten 'co-creatie' beperken zich tot semi-
professionals en andere elites. De samenstelling van de bevolking gaat snel veranderen met de
vergrijzing en een steeds meer stedelijke, allochtone bevolking. Overheden zijn steeds meer bezig met
hun institutioneel bestaan en begrijpen steeds minder van wat er werkelijk gebeurt en gewenst is in de
wereld.
Dit type geluiden en stellingen lijken de toon te zetten voor het debat over de relatie tussen overheid,
samenleving en marktpartijen. Of deze beelden nu waar zijn of niet, de beeldvorming leidt tot grote
onzekerheden over de rol die overheden moeten innemen, ook in de woningmarkt. Voorlopig leidt het
tot een meer en meer liberale en steeds meer gedecentraliseerde benadering van het beleid. Hoe dit
erover 10 jaar uitziet kan ik niet voorzien.
De oude rotten gaan met pensioen... en andere institutionele ontspecialisering
Planningssystemen worden gedragen door mensen. Zonder mensen geen instituten. Planningssystemen
en de instituties waarin deze tot uiting komen worden geschraagd door onderwijssystemen en geborgd
in geschreven en ongeschreven regels, richtlijnen en beschreven en ongeschreven ervaringskennis. In
het onderwijssysteem aan de universiteiten wordt volkshuisvesting al jaren niet meer als eigenstandig
vakgebied binnen de bouwkunde onderwezen, maar als onderdeel van vastgoedeconomie of -
management of als bestuurskunde. Er worden al jaren geen specialisten, maar generalisten opgeleid..
Ook is het een feit dat dit decennium degenen die zich in de praktijk tot specialist in de
volkshuisvesting hebben ontwikkeld met pensioen gaan. De gewoonte, zowel bij overheden als bij
andere partijen, is steeds minder om lang bij dezelfde baas, laat staan in dezelfde functie, te werken.
Maatschappelijk staat de positie van de expert ter discussie.
Waarom deden we het ook alweer?De volkshuisvesting is uitgewoond...
Het stimuleren van sociale huurwoningen en het stimuleren van eigen woningen vormen volgens
Elsinga al decennialang de twee centrale pijlers van het volkshuisvestingsbeleid (Elsinga, 2011): de
kern van het 'waarom' van de volkshuisvesting is betaalbaar kunnen wonen en het vergroten van het
voelen van 'eigenaarschap' over de woning, als symbool en als invulling van welvaartsidealen. Marja
Elsinga verwoordt de staat van de volkshuisvesting in Nederland in haar intreerede in 2011 scherp: "de
pijlers van het volkshuisvestingssysteem – de belangrijke instituties, de sociale huursector en de
hypotheekrenteaftrek – zijn uitgewoond."(Elsinga, 2011: 14) Overkoepelend probleembeleving sinds
de tweede wereldoorlog is, volgens Boelhouwer (2003), bovendien het inlopen van het woningtekort
(zowel actueel als voorspelde demografische huishoudenomvang minus de - geschikte -
woningvoorraad. Feitelijk kan geconstateerd worden dat het theoretische woningtekort in Nederland
nooit is ingelopen (ook de nieuwe prognoses duiden op een woningtekort tot 2040). Het woningtekort
is wel wezenlijk van een ander kwalitatief karakter dan vlak na de tweede wereldoorlog. Dat
kwalitatieve vraagstuk leidt tot onzekerheden in de positionering van het woonbeleid door overheden:
hoe hard is bouwen-bouwen-bouwen eigenlijk nog nodig en voor wie en wanneer op wat voor manier.
De doctrine van het woningtekort is krachtig, maar lijkt steeds meer geleid vanuit de bouwsector en
minder vanuit een breed beleefde sociaal-maatschappelijk noodzaak.
Marja Elsinga (2011: 17) over de grote verschuiving in het financieringssysteem:
"Vanaf het einde van de Tweede Wereldoorlog tot begin jaren negentig zijn er forse subsidies verstrekt voor de woningbouw in
Nederland. Begin jaren negentig verscheen de nota-Heerma en trok de overheid zich terug uit de woningmarkt: er werden niet langer
subsidies verstrekt voor de bouw van woningen. De investeerders in de woningmarkt moesten omschakelen naar subsidieloze bouw.
Nu kunnen we concluderen dat de generositeit van verstrekkers van hypothecaire leningen in combinatie met de enorme
prijsstijgingen in zekere zin de rol van de subsidies hebben overgenomen. Investeren in de woningmarkt bleek zowel voor kopers als
voor verhuurders een buitengewoon interessant rendement op te leveren. Een rendement dat op lange termijn niet haalbaar was en
dus was rekenen op zo’n hoog rendement een ‘hypotheek nemen op de toekomst’."
Met de constatering dat de volkshuisvesting is uitgewoond is het van belang opnieuw na te denken
over het 'waarom' van woonbeleid voor overheden. Hoewel daarnaar al eerder verkenningen zijn
gedaan (bijvoorbeeld 'Idealen van woonbeleid' door Elsinga,Haffner en van der Heijden, 2008; of voor
internationaal vergelijkend perspectief Boelhouwer, 2003), lijkt er meer dan gebrek aan perspectief in
de weg te zitten van fundamenteel nadenken over de zin en onzin van woonbeleid of volkshuisvesting.
Ver vooruit gepland: een fnuikende fuik
Verschillende partijen, inclusief overheden, lijken zich te hebben laten verleiden tot een lineaire
benadering van het planningsprobleem van de woningbouw en volkshuisvesting. De verleiding zat
mede in de gedroomde verdienmogelijkheden vanuit ambities van 10 jaar terug. Maar ook in een vorm
van planning waarbij enerzijds het besef er was dat de doelen decennia nodig hadden voor uitvoering,
maar dat dit - in tegenstelling tot bijvoorbeeld met scenarioplanning, met strategische
eindbeeldplanning werd aangevlogen. De situatie waarin de woningbouwsector zich bevindt - een
lineaire planningsdoctrine gericht op maximalisatie van opbrengsten - lijkt in wezen a-typisch voor het
robuuste planningssysteem van de volkshuisvesting dat in de basis cyclisch van karakter is.
De afgelopen jaren zijn complexe publiek-private juridische constructies gecreëerd die nu met slechts
veel pijn en moeite ter discussie gesteld kunnen worden: wie is er immers verantwoordelijk voor de
veranderde omstandigheden; wie dient de consequenties en dat blijvend risico te dragen? Hoe
verhouden de oude ambities zich tot de structureel veranderde omstandigheden?
Middenbestuur centraal om uit de fuik te komen?
Aanpassen op basis van robuustheid: de planningscultuur in Zuid-Holland
Aan de hand van beleid en ontwikkelingen in Provincie Zuid-Holland wordt in het vervolg van dit
artikel een perspectief geschetst voor de maatschappelijke opgave dat woningen gebouwd worden die
mensen wensen voor zichzelf én in het collectieve belang. Dat wordt gedaan in een context waarin
steeds minder sprake is van systematische herverdeling in het stelsel, via de volkshuisvesting. De
beleidssturing kruipt steeds dichter naar marktconforme productie en verdeling. Bij gemeenten en
Rijksoverheid is wel nog steeds sprake van sturing op investeringen en subjectsubsidie (bijvoorbeeld
grondposities en fiscale maatregelen), maar het is duidelijk dat het stelsel sinds de jaren 90 een eerste
maal en sinds 2012 versneld aan het kantelen is naar een meer liberale benadering van de
woningmarkt. De provincie neemt daarin een matigende positie in, gericht op samenwerking tussen
overheden met oog voor de veranderende positie van corporaties en gemeenten.
Gezonde spanning tussen overheidslagen: wat voor soort probleem speelt er?
In 2013 is ongemerkt een mijlpaal voorbij gegaan in Zuid-Holland: het oprichten van regionale
bestuurscommissies voor woningbouw in 1963. Vijftig jaar is door provincie en samenwerkende
gemeenten in regio's samengewerkt aan de woningbouwopgave. Deze woningmarktregio's lijken zeer
lang 'congruent' te zijn geweest met deze bestuursvorm. De provincie spreekt gemeenten ook nu nog
steeds op dit schaalniveau aan op hun grip en visie op de woningmarkt. Nog belangrijker is dat
gemeenten elkaar weer aanspreken en transparant zijn naar elkaar over hu woningbouwplannen.
In de Provincie Zuid-Holland is sprake van een flexibel systeem van samenwerking op verschillende
schaalniveaus. Hierdoor kan steeds ingespeeld worden op het schaalniveau van specifieke opgaven.
Het gaat om:
- Bovenregionale samenwerking (Zuidvleugel, Groene Hart en Delta). Sinds 2010 is sprake van een
gezamenlijke Verstedelijkingsstrategie Zuidvleugel en Strategieën Groene Hart en Delta.
- Regionale samenwerking (een achttal bestuurlijke regio's). De provincie voert beleid op minimale
vereisten aan regionale afspraken (Provincie Zuid-Holland, 2011). Daarnaast zijn er specifieke
uitvoeringsprogramma's op (sub)regionaal niveau, zoals voor het anticiperen op mogelijke
bevolkingsdaling.
- Samenwerking in gebiedsallianties, met name in ruimtelijke, strategische projecten; deze kunnen van
verschillend schaalniveau zijn, maar hebben als karakter dat woningbouw onderdeel uitmaakt van
pakketten van interventies voor gebiedsontwikkeling of -transformatie.
- Relatie met gemeenten op basis van Wet Ruimtelijke Ordening rondom bestemmingsplannen. Buiten
de beleidsmatige relatie op het gebied van woningbouw is bovendien sprake van een wettelijke relatie
in het financieel toezicht op de gemeentebegrotingen.
De sturingsfilosofie van de provincie is de laatste jaren geweest om zeer terughoudend te zijn met het
plegen van interventies met instrumentarium uit de regelgeving. De voorkeur is gegeven aan
communicatieve interventies als er verschil van inzicht ontstaat. Het zijn immers de samenwerkende
gemeenten - de regio's - die de regionale woonvisies opstellen; niet de provincie. Daarbij is op basis
van de Verordening Ruimte en de regelgeving van het Rijk, het Besluit Ruimtelijke Ordening (BRO)
overigens wel sprake van een stok achter de deur. Bij het ontbreken van een regionale woonvisie die
voor bestemmingsplannen de regionale behoefte aan plannen aantoont, kan de provincie ingrijpen in
bestemmingsplannen als die behoefte niet anderszins op planniveau wordt aangetoond. Dit laatste, in
combinatie met een historie van top-down-planning en programmering in de afgelopen decennia leidt
nog wel vaak tot het beeld dat de provincie ook op dit moment nog top-down en directief stuurt. Dit
beeld is veel genuanceerder. Er is ruimte voor maatwerk en er wordt hard gewerkt aan wederzijds
vertrouwen. Dat de veranderende omstandigheden dat soms spannend maken, is logisch en wordt
publiekelijk zichtbaar in de recente discussie over de ontwerpstukken voor de nieuwe Visie Ruimte en
Mobiliteit.
Belangrijke factor van onzekerheid is hoe in een dergelijk robuust systeem van
overheidssamenwerking ruimte is voor allianties met andere, niet-overheidspartijen. Het wordt nu al
zichtbaar steeds belangrijker om dit stelsel te openen voor anderen. Het is nog heel onduidelijk of het
systeem daar flexibel genoeg voor is of dat het stelsel van samenwerking fundamenteel opnieuw
ingericht dient te gaan worden. Dat transitieproces is voorzichtig gaande.
Aanpassen via de voortrollende beleidscyclus: provincie in agenderende rol
De kern van het acteren van de Provincie Zuid-Holland is al lange tijd de beleidscyclus die elke drie
jaar start met nieuwe ramingen en prognoses van de bevolking, tot welke behoefte aan woningen dat
leidt en hoe deze zich verhouden tot het (geplande) woningaanbod. De laatste beleidsvisie over wonen
stamt uit 2011 en is op basis van ramingen uit 2010 gericht op afstemming tussen gemeenten in regio's
over woningbouw. In 2013/2014 zijn nieuwe ramingen opgesteld welke vanaf halverwege 2014 hun
doorwerking gaan vinden in de praktijk.
Het inbedden van realisme over woningbouw de komende jaren, met oog voor de ambities uit het
verleden, staat op dit moment centraal in het proces van afstemming tussen gemeenten gebaseerd op
deze ramingen. Traditioneel was dit beleidsproces sterk gestuurd door woningaantallen; de nadruk
komt in dit proces steeds meer te liggen op het soort woningen en hun woonomgeving (woonmilieus,
prijsklassen, etc.). Dat betekent dat de provincie ook steeds meer komt open te staan voor verhalen
daarover uit gemeenten en regio's, omdat de prognosemodellen en behoefteonderzoeken daar slechts
globale indicaties voor geven. Veelal wordt lokaal nader onderzoek gedaan door (samenwerkende)
gemeenten.
Bij veranderende omstandigheden is belangrijk dat transparant wordt gemaakt welke omstandigheden
aan het veranderen zijn en aan welke knoppen wellicht door overheden gedraaid kan worden om de
beleidstransitie naar de nieuwe omstandigheden aan te passen. Actueel is het gezamenlijk besef dat
regionale woningbouwprogramma's uit het verleden volgens huidige inzichten slechts beperkt
realiseerbaar zijn en dat bovendien de kwaliteit (woonmilieus, prijsklassen) wellicht aanpassing
behoeft. Voor het inrichten van transparante processen waarin vertrouwen tussen gemeenten
ontwikkeld kan worden, zijn verschillende methodieken ontwikkeld. In de Stadsregio Rotterdam
worden 'dashboard' gebruikt (zie figuur 3). In de Alblasserwaard-Vijfheerenlanden is sprake van
intensief overleg tussen gemeenten aan de hand van een stroomschema waar bij start van planvorming
en bij start bouw de plannen op hun merites gezamenlijk beoordeeld worden; vertrouwen is het
sleutelwoord in dat proces. In Hoeksche Waard wordt een regulier marktberaad tussen overheden,
corporaties en marktpartijen ingericht. En dat zijn slechts enkele voorbeelden.
Figuur 3 Voorbeeld van een van de 'dashboards' in de Stadsregio Rotterdam. Bron: www.stadsregio.nl
Een mogelijk nadeel is de lange doorlooptijd van afstemmingsprocessen tot afspraken te vervolmaken,
terwijl ondertussen de omstandigheden continu wijzigen, zoals op dit moment. Daarom worden
momenteel twee tijdscycli gehanteerd: jaarlijks vinger aan de pols aan de marktomstandigheden en
driejaarlijks nieuwe inzichten op basis van ramingen verwerken in de afspraken en ambities.
Bovendien wordt steeds meer gewerkt met bandbreedten van ramingen, waar in het verleden ook is
geleund op een aanpak met 'contingenten' waarin gemeenten taakstellingen tot op de woning
nauwkeurig hadden. Dat laatste is niet meer aan de orde. Tegelijk kan ook nu nog spanning bestaan
tussen de provincie om bij te sturen op basis van voortschrijdend inzicht en partijen met bestaande
belangen in langlopende planprocessen. Dit is een delicate balans die een plek krijgt in deze
procesgang. Bewustwording van wederzijdse belangen en implicaties voor belangen van derden, zoals
ontwikkelaars, is een belangrijk deel van deze processen en vergt tijd, geduld en vertrouwen in elkaar.
Congruentie tussen woningmarkt en beleid
De samenwerking in een achttal regio's in Zuid-Holland levert een goed werkbare situatie voor
samenwerking tussen overheden op die aansluit bij regionale woningmarkten. Er valt echter een aantal
bewegingen op bestuurlijk vlak te signaleren welke de robuustheid van de traditionele
woningmarktregio's ter discussie stellen. Ten eerste blijkt dat samenwerkende gemeenten hun
woningmarktopgave, de verhuisbewegingen en de concurrentie tussen woningbouwplannen steeds
meer op subregionaal niveau (met min of meer de directe buurgemeenten) beschouwen en minder op
regionaal niveau (zie bijvoorbeeld de nieuwe afspraken 2014 in Stadsregio Rotterdam -
http://stadsregio.nl/sites/stadsregio.nl/files/files/Boekje_Woningafspraken%20regio%20Rotterdam%2
02014-202.pdf - geraadpleegd 14 april 2014; zie figuur 4) . Ten tweede treden er met het opheffen van
de WGR+ regio's (Wet Gemeenschappelijke Regeling met extra formele taken op het gebied van
wonen, verkeer en vervoer en ruimtelijk beleid) een belangrijke verschuiving op in regio's rondom de
grote steden. Ten derde is er sprake van een voortgaande opschaling van kleinere gemeenten, wat leidt
tot de situatie waarin de nieuwe gemeenten gaan samenvallen met 'oude'(sub)regio's, zoals al is
gebeurd met Goeree-Overflakkee. Ten vierde is steeds meer sprake van wisselende allianties rondom
specifieke opgaven en relaties tussen opgaven waarbij ook naar ruimte wordt gezocht om niet-
overheden een centrale rol te geven. Ten vijfde zijn allianties tussen verschillende gemeenten gestold
in samenwerking in gebiedsontwikkeling. Deze vormen van samenwerking kennen hun eigen
dynamiek, zeker nu de marktomstandigheden zijn verslechterd. Soms versterken deze allianties zich,
soms breken ze op. Ten slotte is steeds vaker sprake van 'grenseffecten' tussen regio's. Belangrijke
gebiedsontwikkelingen liggen in de invloedssfeer van een andere woningmarkt. Onduidelijk is hoe
zoekers naar woningen zich in de nieuwe omstandigheden in deze 'grensgebieden' tussen regio's gaan
gedragen in hun woningkeuze, bijvoorbeeld mede in relatie tot hun modaliteitskeuze (auto of OV, de
toekomst van de elektrische fiets, etc.). Het lijkt erop dat zij zich steeds sterker door de kwaliteit van
specifieke plekken laten leiden. Vraag is of wij ons als overheden dan ook niet sterker rondom
dergelijk 'place making' moeten organiseren, in plaats van rondom theoretische
woningbehoefteramingen en verhalen over woningtekorten.
Deze stapeling van ontwikkelingen leidt tot onzekerheid hoe robuust de regionale samenwerking zoals
deze nu is ingericht en zeker vijftig jaar heeft gefunctioneerd, de komende jaren nog zal zijn.
Vooruitlopend daarop is nu al sprake van verregaand maatwerk in regio's om subregionaal tot
afspraken of allianties te komen.
Figuur 4 Nieuwe afspraken over woningbouw in Stadsregio Rotterdam op subregionaal niveau. Bron:
Screenshot filmpje via http://stadsregio.nl/woningmarktstrategie-en-woonvisie-2014-2020 -
geraadpleegd 14 april 2014
Discussie: flexibel genoeg?
De titel van dit artikel duidt op de wens en noodzakelijkheid van een omslag in denken en gedrag. Een
groot deel van dit artikel draait echter om wat al robuust is en niet aan verandering onderhevig is. Is de
robuustheid knellend of een prettige basis waarbinnen aanpassing aan omstandigheden mogelijk is?
Voor het middenbestuur - provincie en regio's - geldt het laatste. De centrale vraag in dit artikel was of
in het middenbestuur op zoek moet worden gegaan naar fundamenteel nieuwe manieren van werken
en gedrag of dat aanpassen aan veranderende omstandigheden binnen de huidige denkkaders ook past.
Hoewel er elementen in het planningssysteem zijn die aanpassing behoeven, lijkt het
planningssysteem flexibel genoeg. Transparante processen georganiseerd op regionaal niveau bieden
veel kansen die op gemeentelijk of lokaal niveau vaak moeilijker zijn. Wel zijn er serieuze risico's
voor deze adaptatie: de naar binnen gekeerdheid van de overheden in de politiek-bestuurlijke arena,
het verloren gaan van kennis en ervaring bij de professionals terwijl de machinerie van een complexe
beleidscyclus voortrolt, en het afhaken van burgers bij het volkshuisvestingsbeleid in de
maatschappelijke arena. Zonder aandacht voor deze risico's komt de nieuwe opgave om goede plekken
te maken (her- en doorontwikkelen!) waar mensen willen wonen serieus in de knel.
Referenties
Boelhouwer, P.J., 2003, Huisvestingssystemen: wonen als wankele pilaar onder de verzorgingsstaat.
Intreerede 5 februari 2003. Technische Universiteit Delft, Faculteit Bouwkunde.
Elsinga, M.G., 2011, Is de volkshuisvesting uitgewoond? Intreerede 4 maart 2011. Technische
Universiteit Delft, Faculteit TBM.
Elsinga, M., M.E.A. Haffner & H.M.H. van der Heijden, 2008, Idealen van woonbeleid: legitimatie &
financiering. Rotterdam, Stichting Experimenten Volkshuisvesting.
Hidding, M., 2006, Planning voor Stad en Land. Derde Editie. Bussum, Coutinho.
Provincie Zuid-Holland, 2011, Woonvisie 2011-2020. Den Haag, Provincie Zuid-Holland
Stadsregio Rotterdam, 2014, Woningmarktstrategie 2014-2020. Rotterdam, Stadsregio Rotterdam
Vermeijden, B., 1997, Stadsvernieuwing '66-'96 - Dynamiek in het beleidsdenken. De Transfromatie
van het stadsvernieuwingsconcept in het beleidsvertoog over verstedelijking en volkshuisvesting.
Delft, Publikatieburo Bouwkunde.
