SITUACIÓN ACTUAL Y RETOS DE LA GESTIÓN TRIBUTARIA MUNICIPAL EN EL PERÚ.

Por: Cesar Ramírez Luna Victoria 1 cramirez@asat.org.pe

Documento de trabajo elaborado para el seminario Dialogo Regional de Descentralización Fiscal

Bogota, 6 al 8 de Agosto del 2008

Esta permitida la reproducción total o parcial del presente documento, haciendo mención expresa de la fuente.

1 Jefe del Servicio de Administración Tributaria de Trujillo – SATT, Presidente de la Asociación de

Servicios de Administración Tributaria del Perú – ASAT. Doctor en Administración. Docente

Universitario.

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1.0. LAS MUNICIPALIDADES EN EL PERÚ

Para hablar de Tributación Municipal en el Perú, debemos conocer algunas cifras importantes y necesarias para enmarcar la realidad municipal. 1.1 Caracterización: Organización Política y Niveles de Gobierno. La Organización Política Peruana es de la siguiente forma: Departamentos : 25 Provincias : 197 Distritos : 1634 El Perú cuenta con 1,831 Municipalidades incluyendo la Provincia Constitucional del Callao. 1.2 Niveles de Gobierno: La Legislación Peruana reconoce 3 Niveles de Gobierno:

a) Gobierno Central b) Gobierno Regional c) Gobierno Local

La Ley de Bases de la Descentralización establece que las Regiones se implementaran en una primera etapa en base a los Departamentos, y que de forma paulatina estos se integraran para conformar las regiones. A la fecha no hay ninguna “REGION” conformada. Los Gobiernos Locales son de dos tipos: Municipalidades Provinciales, las cuales pueden contar con una o muchas Municipalidades Distritales. La Ley Orgánica de Municipalidades establece las competencias que a cada una la corresponden, siendo quien tiene mayores atribuciones la Municipalidad Provincial. 1.3. Población: El Censo del año 2007 arroja nuevas cifras sobre la población en el Perú. El Perú cuenta con 28.2 Millones de habitantes, creciendo a una tasa anual de 1.6%2 El 75,9% de la población es Urbana y el 24,2% es rural. La Población Distribuida por Provincias es la siguiente:

2 Datos del Instituto Nacional de Estadística – INEI. www.inei.gob.pe

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Solo entre la Provincia de Lima: Capital y la Provincia Constitucional del Callao, hacen 8.84 Millones de habitantes, lo cual representa el 31% de la población de todo el Perú. Los habitantes por Municipalidad se encuentran distribuidos de la siguiente forma:

Distribución de Municipalidades por Numero de Habitantes

Habitantes Distritos Porcentaje

Hasta 2 Mil 494 27%

2 - 5 Mil 500 27%

5 - 20 Mil 599 33%

20 - 50 Mil 133 7%

Mas 50 Mil 105 6%

Total 1831 100%

Fuente: PCM Elaborado por: GTZ

El 54% de las Municipalidades cuentan con menos de 5 mil habitantes.

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2.0. ESTRUCTURA TRIBUTARIA MUNICIPAL EN EL PERÚ

2.1 Estructura de los Ingresos Municipales.

Los Ingresos Municipales en el Perú están estructurados de la siguiente forma: las Transferencias que realiza el Poder Ejecutivo, Otras Fuentes de Financiamiento, los Recursos Directamente Recaudados y Otros Impuestos Municipales.

A. Transferencias del Gobierno Central

Las transferencias del Gobierno Central son aquellos ingresos municipales que provienen del gobierno nacional. Estos ingresos son captados por el gobierno nacional y transferidos directamente a los Gobiernos Locales para financiar su presupuesto. Los recursos de estas transferencias provienen de:

1. Fondo de Compensación Municipal, que está compuesto por:

Impuesto de Promoción Municipal

Impuesto al Rodaje

Impuesto a las Embarcaciones de Recreo

Impuesto a las Apuestas 2. Los ingresos por canon y sobre canon

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3. Participación en Rentas de Aduanas

B. Otras Fuentes de Financiamiento

Son los ingresos municipales que provienen de endeudamiento con entidades financieras y bancarias internas y externas, y de recursos financieros no reembolsables obtenidos por las Municipalidades de Agencias Oficiales, Gobiernos, Instituciones y Organismos Internacionales, así como de otras personas naturales o jurídicas domiciliadas o no en el país. Específicamente, los recursos provienen de:

Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito Externo

Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito Interno

Donaciones y Transferencias Ingresos Propios Los Ingresos Propios son el agregado de los Recursos Directamente Recaudados y Otros Impuestos Municipales suelen agruparse de esta manera porque la recaudación de estos dependen exclusivamente de los Gobiernos Locales. C. Recursos Directamente Recaudados

Los Recursos Directamente Recaudados (RDR) son aquellos ingresos que nacen del poder tributario municipal y están compuestos por las tasas y contribuciones derivados de servicios que las municipalidades prestan. Adicionalmente, también forman parte de estos ingresos las rentas que originan las propiedades municipales, la venta de bienes y la prestación de diversos servicios. La recaudación de estos ingresos depende de los Servicios de Administración Tributaria (SAT) o de quien haga sus veces (Oficinas de Rentas).

1. Tasas

Las tasas son obligaciones tributarias que tienen como hecho generador la prestación efectiva por la municipalidad de un servicio publico administrativo.

Tasas por servicios públicos o arbitrios (por prestación de mantenimiento de un servicio publico)

Tasas por servicios administrativos o derechos (por concepto de tramitaciones de procedimientos administrativos)

Tasas por licencia de funcionamiento (por establecimiento de empresas comerciales o industriales)

Tasas por estacionamiento vehicular (por estacionamiento de vehículos en zonas de alta circulación comercial)

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Tasas por otras licencias (se realizan por todas las actividades sujetas a fiscalización o control municipal siempre que exista una norma legal).

2. Contribuciones

La principal contribución es la Contribución Especial Por Obras Públicas, que grava los beneficios derivados de la ejecución de obras públicas por la municipalidad. El cobro procederá cuando la municipalidad haya comunicado a los beneficiarios, previamente a la ejecución de la obra.

D. Otros Impuestos Municipales

Los Otros Impuestos Municipales están constituidos por todos los impuestos creados por el Congreso o el Poder Ejecutivo (vía delegación de facultades) a favor de las municipalidades. Estos ingresos son administrados por las municipalidades, por lo que su recaudación depende también de la gestión de los SATs o quien haga sus veces (Oficinas de Rentas).

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2.2. Evolución de los Ingresos de las Municipalidades:

Los Ingresos de las Municipalidades han crecido en los últimos 10 años en 174%. Sin embargo la estructura del financiamiento ha cambiado notablemente. En 1998, los Impuestos y los RDR representaban el 44,3% de los ingresos, fuentes externas el 51,6% y el endeudamiento el 4,1%. En el año 2007, los Impuestos y los RDR representaban el 20,1% de los ingresos, fuentes externas el 78,3% y el endeudamiento el 4,8%.

Evolución de los Ingresos Municipales 1998 – 2007

En Nuevos Soles Elaboración: ASAT Fuente: MEF

CONCEPTO 1998 % 2007 %Incremento %

2007-1998

FUENTES LOCALES 1,818,7 44.3 2,266,9 20.1 24.6

Impuestos Municipales 510,2 12.4 752,4 6.7 47.5

Recursos Directamente Recaudados 1,308,5 31.9 1,514,5 13.4 15.7

FUENTES EXTERNAS 2,119,5 51.6 8,836,1 78.3 316.9

Canon y Sobrecanon 280,6 6.8 5,209,0 46.2 1,756.2

Participación de Rentas de Aduanas 30,1 0.7 136,4 1.2 353.5

Fondo de Compensación Municipal 1,432,9 34.9 2,725,0 24.2 90.2

Transferencias y recursos ordinarios 375,9 9.2 765,7 6.8 103.7

ENDEUDAMIENTO 169,5 4.1 177,7 1.6 4.8

Operaciones de Crédito Interno 169,264 4.1 177,7 1.6 5.0

Operaciones de Crédito Externo 0,3 0.0 0 0.0 -100.0

TOTAL 4,107,7 100.0 11,280,7 100.0 174.6

CONCEPTO 1998 % 2007 %Incremento %

2007-1998

FUENTES LOCALES 1,818,7 44.3 2,266,9 20.1 24.6

Impuestos Municipales 510,2 12.4 752,4 6.7 47.5

Recursos Directamente Recaudados 1,308,5 31.9 1,514,5 13.4 15.7

FUENTES EXTERNAS 2,119,5 51.6 8,836,1 78.3 316.9

Canon y Sobrecanon 280,6 6.8 5,209,0 46.2 1,756.2

Participación de Rentas de Aduanas 30,1 0.7 136,4 1.2 353.5

Fondo de Compensación Municipal 1,432,9 34.9 2,725,0 24.2 90.2

Transferencias y recursos ordinarios 375,9 9.2 765,7 6.8 103.7

ENDEUDAMIENTO 169,5 4.1 177,7 1.6 4.8

Operaciones de Crédito Interno 169,264 4.1 177,7 1.6 5.0

Operaciones de Crédito Externo 0,3 0.0 0 0.0 -100.0

TOTAL 4,107,7 100.0 11,280,7 100.0 174.6

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En el siguiente cuadro se aprecia el crecimiento de los Ingresos Corrientes del Gobierno Central, lo que demuestra el buen momento que vive el Perú. En el año 2007, se recaudaron 61, 113 Millones de Nuevos Soles (US$ 21,073 Millones). En menos de 10 años los ingresos han crecido en 181%

Elaboración: ASAT Fuente: MEF

El siguiente cuadro muestra la evolución del Impuesto General a las Ventas, de los cuales el 2% forma parte del Fondo de Compensación Municipal. Esto explica el crecimiento del Foncomun en 90.2% para las municipalidades.

Elaboración: ASAT Fuente: MEF

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El incremento del Canon y Sobre Canon, producto de los precios internacionales de los metales ha crecido sobre manera 3074%.

Elaboración: ASAT Fuente: MEF

Los cuadros anteriores explican el crecimiento de los ingresos de las Municipalidades. Sin embargo se confunde la descentralización fiscal con el crecimiento notable de las transferencias del Gobierno Nacional a los gobiernos locales y regionales. Las transferencias no están creciendo debido a la descentralización fiscal; lo están haciendo por la existencia de leyes antiguas como el del Canon (1995) y el FONCOMUN (1994), o leyes más recientes como el de las Regalías (2005).

2.3. El Presupuesto de las Municipalidades

Las Municipalidades en términos porcentuales tienen como presupuesto del estado, una menor proporción con respecto a los otros niveles de gobierno. El siguiente cuadro muestra los presupuestos de apertura por nivel de gobierno. En el año 2004 el presupuesto de los Gobiernos Locales representaba el 8,1% del total de presupuesto y en el 2007 el 13,9%.

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Presupuesto de Apertura de los Gobiernos Locales 2004 – 2007 en millones de Nuevos soles

Fuente: MEF Elaboración: ASAT El siguiente cuadro muestra de forma gráfica como ha evolucionado la participación en el presupuesto del estado, por niveles de gobierno. Evolución del Presupuesto de Apertura de los Gobiernos Locales 2004 –

2007 F Fuente: MEF Elaboración: ASAT 2.4. Recaudación de Gobierno Central Vs. Gobiernos Locales

A pesar del buen momento de la Economía Peruana, la recaudación de los Gobiernos Locales no crece en la medida que crece la economía y crece los ingresos del gobierno Central. El siguiente cuadro muestra la evolución de los ingresos del Gobierno Central recaudados por SUNAT (Superintendencia nacional de Administración Tributaria) comparado con la de los Gobiernos Locales.

2004 2005 2006 2007*

Gobierno Nacional 34,440 36,226 40,106 42,837

Gobierno Regional 7,857 9,039 10,005 10,170

Gobierno Local 3,744 5,965 7,884 8,618

Total 46,041 51,229 57,995 61,625

2004 2005 2006 2007*

Gobierno Nacional 34,440 36,226 40,106 42,837

Gobierno Regional 7,857 9,039 10,005 10,170

Gobierno Local 3,744 5,965 7,884 8,618

Total 46,041 51,229 57,995 61,625

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Evolución de los Ingresos Gob. Central Vs. Gob. Locales 2003 - 2007

Fuente: MEF Elaboración: ASAT

Podemos observar que mientras los Gobiernos Locales solo han crecido en los últimos 20 años 20%, SUNAT ha crecido 89%. Eso esta explicado en mayor medida porque los impuestos municipales en Perú no están articulados con la actividad económica del País.

En la actualidad, menos del 2% del total de todos los ingresos recaudados por el Estado son recaudados por los Gobiernos Locales.

Recaudación de Tributos por parte de los Gobiernos Locales El siguiente cuadro muestra la cantidad de municipalidades que recaudan los tributos en el Perú. Fuente: Contaduría Publica de la Nacion Elaborado por: ASAT

CONCEPTO 2007 MUNICIPALIDAD N.º %

I. Predial 461,412,128.50 Provincial - Distrital 1223 60.3%

I. a las Apuestas 1,028,740.72 Provincial 4 2.0%

I. Esp. Púb. No Dep. 12,788,395.82 Provincial - Distrital 479 23.6%

I. Vehicular 55,220,461.95 Provincial 121* 62.0%

I. de Alcabala 99,399,835.24 Provincial - Distrital 569 28.0%

I. a los Juegos 6,128,844.54 Provincial - Distrital 59 2.9%

Arbitrios municipales 510,520,216.34 Provincial - Distrital 551 27.1%

Contribuciones 3,174,214.76 Provincial - Distrital 85 4.1%

CONCEPTO 2007 MUNICIPALIDAD N.º %

I. Predial 461,412,128.50 Provincial - Distrital 1223 60.3%

I. a las Apuestas 1,028,740.72 Provincial 4 2.0%

I. Esp. Púb. No Dep. 12,788,395.82 Provincial - Distrital 479 23.6%

I. Vehicular 55,220,461.95 Provincial 121* 62.0%

I. de Alcabala 99,399,835.24 Provincial - Distrital 569 28.0%

I. a los Juegos 6,128,844.54 Provincial - Distrital 59 2.9%

Arbitrios municipales 510,520,216.34 Provincial - Distrital 551 27.1%

Contribuciones 3,174,214.76 Provincial - Distrital 85 4.1%

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El Impuesto más recaudado en el Perú es el Impuesto Predial, con 1223 Municipios. El Impuesto Vehicular es el impuesto de mayor cobertura, con un 62% y el tributo de mayor recaudación son los Arbitrios Municipales.

2.5 Limitaciones del Modelo Tributario Local en el Perú.

1. Las Municipalidades, en general, han ingresado a un nivel de híper dependencia financiera de los recursos de coparticipación del FONCOMUN Y CANON, este último ha crecido más de 10 veces en los últimos 7 años por efectos del coyuntural incremento en el precio internacional de los minerales.

La híper dependencia financiera genera:

a. la propensión al relajamiento en el esfuerzo fiscal “pereza fiscal”,

y

b. el riesgo que en el mediano plazo, frente a una caída en los precios de los minerales, se produzca la desestabilización presupuestal de las Municipalidades.

2. Carencia de equidad en la Legislación Tributaria Municipal, desde los

enfoques de capacidad contributiva y de beneficios obtenidos, puesto que quienes generan demandas de infraestructura y servicios no participan en la distribución de la carga tributaria, resultando subsidiados por los vecinos que tributan a las Municipalidades

3. El sistema financiero y tributario municipal desaprovecha las

potencialidades que ofrecen las localidades urbanas. Las Municipalidades rurales y pobres se benefician con el FONCOMUN, el CANON y en el caso de las Municipalidades Urbanas la legislación tributaria les limita e impide aprovechar las potencialidades urbanas, como son: el consumo, las actividades y transacciones económicas.

4. El actual modelo tributario es inelástico a las variaciones del

comportamiento económico de la localidad, motivo por el cual en las localidades con gran movimiento comercial y productivo, para los mercados nacionales e internacionales, no son percibidos financieramente por los Gobiernos Locales

5. El modelo del Sistema Tributario Municipal vigente desde de la

década del 1990-2000 no responde a la demanda de infraestructura y mejores servicios que genera el crecimiento poblacional urbano y los proceso económicos de apertura comercial de nuestro país.

6. Frecuentemente se modifican las normas municipales reduciendo

sus ingresos, sin medir los efectos financieros para la gestión municipal, que tampoco ven compensadas la desestabilización que generan.

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3.0 MEJORES PRÁCTICAS DEL PERÚ EN GESTIÓN TRIBUTARIA MUNICIPAL 3.1 El Modelo SAT.

Los SAT son Organismos Público Descentralizados de la Municipalidad, en cargado de la Administración, recaudación y fiscalización de los ingresos tributarios y no tributarios de las Municipalidad. Cuentan con Autonomía Administrativa, presupuestal y financiera. Se financian a través de una comisión de recaudación. El personal que labora se encuentra sujeto al régimen laboral de la actividad privada. Los SATs surgen como una alternativa a la administración tradicional a través de las Oficinas de Rentas. El diagnóstico realizado indica que los niveles de recaudación en estos órganos eran bajos y las tasas de morosidad elevadas; por otro lado, existían focos de corrupción que imposibilitaban un adecuado registro y la consiguiente fiscalización; adicionalmente los sistemas informáticos para la sistematización eran obsoletos o inexistentes. La creación de un SAT implica la modernización drástica de estos sistemas e implica también personal capacitado que tenga conocimientos técnicos y tributarios. La problemática que se presenta en las municipalidades en el Perú en general son:

Graves problemas financieros que habían originado inestabilidad financiera.

Marco Normativo Municipal y forma de Organización no permitían una eficiente organización de la Ex – Dirección de Rentas

Bajo nivel de profesionalización del personal.

Alta complejidad del aparato administrativo de la Municipalidad le impedía agilidad en su organización y operatividad.

Inadecuado clima laboral, que no contribuye al desarrollo de las operaciones (sindicatos, resistencia al cambio)

Cuestionada conducta del servidor municipal.

Actitud corporativa poco orientada a la mejora y búsqueda de la calidad.

Deficientes sistemas de control del acervo documentario de la administración.

Deterioro de imagen frente a la sociedad.

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A nivel externo, el Estado propició un recorte sistemático de las prerrogativas tributarias, que motivaron una reducción paulatina de los ingresos municipales. En el Perú, como en muchos países en el mundo es indudable la mayor trascendencia que adquirió esta función en los últimos años. A nivel del gobierno central, pasamos de la antigua Dirección General de Contribuciones a la moderna SUNAT. A nivel municipal, este proceso se ha iniciado con la creación de los SATs (Servicios de Administración Tributarias) que ya existen en Lima, Trujillo, Piura, Ica, Huancayo, Cajamarca, Chiclayo, Tarapoto y Huamanga. Cabe mencionar que actualmente en las ciudades de Huanuco, Arequipa y Chimbote ya existe Ordenanza de creación de su respectivo SAT.

3.2 Resultados de los SATs

Los ingresos municipales están compuestos por varias fuentes de financiamiento agrupadas en dos grandes grupos: Los Ingresos Propios, y las Transferencias y Otras Fuentes. Los Ingresos Propios compuestos por los impuestos creados a favor de las municipalidades que deben ser administrados por estas (Otros Impuestos Municipales), por las tasas que los municipalidades están facultadas a crear y por los ingresos por la propiedad de activos (Recursos Directamente Recaudados). En el cuadro mostrado a continuación se observa el desempeño en términos de recaudación de los SATs desde su creación hasta el año 2007.

Incremento de Recaudación de los SATs

desde su fecha de inicio al 31/12/07

NOMBRE

al Iniciode

operaciones Al 31/12/07 Crecimiento

SAT Lima 177,20 422,00 138%

SATT Trujillo 19,70 52,10 164%

SATP Piura 6,93 18,10 161%

SAT Ica 7,88 10,19 29%

SAT Chiclayo 17,03 34,72 104%

SATH Huancayo 7,10 13,34 88%

SAT Cajamarca 4,60 10,38 126%

SAT Tarapoto 4,77 7,27 52%

Recaudación (En Millones de Soles)

Fuente : Contaduría Publica de la Nacion Elaboración : ASAT

Esta claro, que los SATs son la mejor alternativa para mejorar los ingresos de los gobiernos locales sin incrementar impuestos.

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Es necesario indicar que los 9 SATs que operan en la actualidad administran mas del 65% del total de los ingresos propios de los 1831 Municipios que existen en el Perú A modo de resumen se puede decir que en los rubros “recaudables” (los ingresos propios que están directamente relacionados con la administración tributaria) los SATs superan, en casi todos los casos, la recaudación agregada de los gobiernos locales. Por ejemplo en la recaudación por impuestos en el presupuesto total de los gobiernos locales los ingresos por impuestos representan el 11% mientras que en las municipalidades con SAT los ingresos por impuestos oscilan entre el 25% y el 35%.

3.3. Innovaciones de los SATs

En la Gestión Administrativa

Régimen Laboral de la Actividad Privada favorece el logro de la eficiencia, pero no la garantiza.

Privilegiar el trabajo en equipo frente al mando y control.

Cada persona debe aportar valor añadido a la organización.

Dejar el concepto de empresa de muchas niveles por una organización plana, de pocos niveles y de mucha gente polivalente.

Crear sinergia entre la organización y los proveedores En la Gestión Operativa

Pasar del concepto de empresa de servicio público al de empresa de servicio al público.

No existe un monopolio geográfico que nos proteja de la competencia.

Todos los Contribuyentes no son iguales (¡hay que conocer al cliente!)

La clave de competir mejor no está en los costos, sino en el tiempo (llegar al contribuyente, ahora y antes que otros).

Hay que convertir bases de datos en información. 3.4. La Cultura de Servicio:

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La cultura de servicio en los organismos de la Administración Pública, en general, es una necesidad, particularmente en el caso de las SATs, las cuales deben cumplir la labor de exigir el pago de tributos, lo que supone una labor difícil debido a la poca aceptación por parte de las personas que asumen la condición de contribuyentes. Algunos ejemplos de la cultura de servicio implementadas por SAT son la implementación de plataformas de servicio vía presencial, telefónica y/o por Web, la distribución gratuita de formularios para uso de los contribuyentes y/o administrados, la implementación de software para el manejo de los expedientes y atención de los usuarios. Además una estructura en la institución que permite contar con una unidad de servicios al contribuyente, que permita un balance frente a las acciones destinadas a incrementar la recaudación, a fin de proteger a los administrados. La filosofía de la cultura de servicio y la valoración del interés del cliente-usuario (contribuyente-administrado) se esta desarrollando en los Servicios de Administración Tributaria que operan en el país, asignándose a los contribuyentes y/o administrados un rol activo, reflejadas en las sugerencias de los administrados destinadas a mejorar la atención y simplificación de los procedimientos de reclamo frente a la Administración.

3.5 La Cadena de Valor de los SATs:

Existen cuatro etapas principales en una Administración Tributaria: Registro, Recaudación, Fiscalización y Atención al Contribuyente. Registro: Es la primera etapa del Proceso Tributario, consiste en la formación de la base tributaría, es decir, en esta etapa se identifican a los contribuyentes y se sistematiza la información. Por ejemplo en el caso de los predios se recoge información sobre las características del predio y con ella se determina la base imponible del impuesto predial, también se recoge información sobre los usos del predio lo que permite estimar los arbitrios (limpieza pública, parques y jardines y serenazgo). Recaudación Los SATs han adoptado la estrategia de diferenciar el proceso de recaudación, otorgando un tratamiento diferenciado para los contribuyentes principales debido a la importancia de su contribución. Han establecido unidades especializadas para recepcionar la declaración y pago de los grandes contribuyentes, y un procedimiento general a través de la red bancaria para atender al resto de contribuyentes medianos y pequeños, lo que ha permitido aprovechar la eficiencia y especialización de las instituciones bancarias en la cobranza masiva y liberar recursos de la administración tributaria. Fiscalización

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Con el objeto de minimizar la evasión, los SATs han desarrollado planes de fiscalización. Los planes contemplan al universo de contribuyentes clasificándolos de diferentes maneras según el tipo de fiscalización que se va realizar. Atención al Contribuyente Los SATs proporcionan información, a través de resoluciones, reglamentos, y otros medios, para estimular un alto nivel de cumplimiento y minimizar los problemas y errores. La información contempla aspectos como cuáles son sus derechos, sus obligaciones y la forma de cumplirlas.

Mapa de Procesos:

Los SATs estan implementando dentro de un esquema de mejora continua y gestion de calidad en la administración publica, una cadena de valor que identifica los procesos clave de una ATL, los cuales se observan en los cuadros siguientes:

3.6 Potencial de Replica:

Hoy en día cada vez se aborda con más entusiasmo la necesidad de mejorar las administraciones. Los ciudadanos financian el funcionamiento de las Administraciones Públicas a través de sus impuestos. Como consecuencia les exige en su relación un uso eficiente de los fondos públicos y que el servicio que se le preste se realice en las mejores condiciones de calidad y a los menores costes.

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Los ciudadanos reclaman unas instituciones que funcionen mejor, que presten mejores servicios y de forma más eficiente, que sean más amables y sensibles con los ciudadanos, que en definitiva se adapten más a sus necesidades y utilicen de la mejor forma posible el dinero empleado Hoy la transformación de la sociedad ha conseguido que la administración haya reconvertido su papel de dominadora en servidora del ciudadano, en prestadora de servicios, motor de la economía local y garante de libertades públicas Una administración que favorezca la participación en las decisiones políticas, flexible y que actúe con eficacia tan descentralizadamente como sea necesario; que utilice con provecho las mejoras que aportan las nuevas TIC y que rediseñe las políticas de recursos humanos consiguiendo mayor motivación, capacitación y responsabilidad de los empleados públicos. Su modernización significa adoptar medidas innovadoras que favorezcan el contacto de los electos locales con la sociedad a la que sirven, permitiendo así ofrecer una respuesta adecuada a sus demandas y modificar objetivos en paralelo a los cambios sociales y con la variación de las necesidades ciudadanas. Los SATs son una respuesta a estas necesidades, que se presentan no solo en Perú sino en toda Latinoamérica. Instituciones, modernas, profesionales y honestas, que acreditan un alto grado de confianza en la comunidad.

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4.0 Como fortalecer la capacidad fiscal municipal Desde mi perspectiva, debemos actuar en varios frentes de forma sostenida y articulada. La mejora de la capacidad fiscal municipal debe ser una decisión política de estado que se lidera desde el mas alto nivel, pero se construye de forma coordinada y articulada desde los municipios. Implica, por el lado del estado: capacitación para el personal, asistencia técnica, recursos económicos, tecnología, un marco legal adecuado y por parte de los municipios: voluntad política, manejo adecuado de los recursos, selección de personal idóneo, sostenibilidad de los funcionarios en el tiempo, capacitación constante entre otras. Algunas sugerencias a implementar son:

1. Mejorar la capacidad financiera municipal fortaleciendo los ingresos propios (Impuestos, Tasas y Contribuciones). Las transferencias están diseñadas para propósitos específicos o para inversiones.

2. Implementar un Sistema Tributario Simple: pocos impuestos, de fácil

cálculo, con reducidas inafectaciones y exoneraciones. Se tiende a crear muchos impuestos a favor de las municipalidades, que en muchos casos el esfuerzo de la recaudación supera el beneficio obtenido. No otorgar exoneraciones a cuenta de los ingresos municipales.

3. Implementar un marco legal tributario local claro, preciso, que apoye la

labor de los gobiernos locales, sin caer en el facilismo y que garantice los derechos constitucionales de los administrados.

4. Mejorar la eficiencia de la Recaudación. No sirve de mucho otorgar

competencias, facultades y tributos a los gobiernos locales si luego no tienen la capacidad de administrarlos y recaudarlos. Es indispensable que los Gobiernos Locales realicen esfuerzos por reducir la morosidad, reducir la evasión y la elusión. El catastro es clave para las ATL.

5. Mejorar la Administración Tributaria Local: Se necesitan organizaciones

que sean buenos recaudadores de tributos: inversión en capital humano, tecnología, procedimientos simples y gratuitos, atención rápida y efectiva, información veraz y crear confianza en la comunidad. Esto no se logra en poco tiempo, se necesita una política de estado, de largo aliento y con mucha perseverancia

6. Mejorar la coordinación entre administraciones públicas. El estado debe

colaborar entre si para mejorar la prestación de servicios y cumplir cada entidad con su objetivo. Entre organizaciones públicas no existe “integración de información” y esta se entrega solo precio pago.

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5.0 Como mejorar la gestión tributaria municipal

5.1 La gestión mejora cuando mejoran las personas.

Las personas “son” y “hacen” a la institución. Una Administración Tributaria no es “moderna, profesional y honesta” sino las personas que la integran, por lo cual la primera medida de mejora debe hacerse en el capital mas importante de la organización: el Humano.

Y es que en todos los procesos de mejora y de reforma, se deja al capital humano al final, y es que los grandes fracasos en los procesos se han dado por no considerar a este aspecto como clave y principal. Los procesos de reforma: tanto en organizaciones publicas como privadas operacionalizando la administración: nueva tecnología; sistemas informáticos modernos; nuevos procedimientos: mas simples y concretos. Sin embargo todas estas acciones quedan vacías si no hay un equipo humano que acompañe el proceso de cambio, que esta convencida que debemos y podemos tener una nueva y mejor institución al servicio del ciudadano. Considero que humanizar las organizaciones es clave hoy en día, para generar programas de mejora sostenibles en el tiempo. En este sentido necesitamos

Programas de ingreso a la ATL públicos, claros y transparentes

Capacitación permanente y sostenida en el tiempo

Plan de Incentivos monetarios y no monetarios

Nivel remunerativo acorde a la formación y a la responsablidad

Medición del nivel de satisfacción del cliente interno (trimestral)

Flexibilidad horaria

Evaluación por resultados y cumplimiento de objetivos y metas

Plan de carrera.

Programa de Becarios.

Plan de Comunicación

5.2. Cambio del rol de la Administración Tributaria.

Considero que es necesario revisar el rol de la Administración Tributaria Municipal. Un factor importante es incorporar como practica el Nuevo Gerencialismo (New Public Management) en la Administración Pública, que implica incorporar a la Administración Pública las mejores prácticas del Sector Privado, sin convertir a las instituciones públicas en privadas. Esto implica incorporar conceptos como: eficiencia, eficacia, economía, planificación estratégica, calidad, medición de resultados entre otros factores.

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Y esto puede significar un fuerte proceso de planificación, implementación de indicadores de gestión, políticas de reducción de costos, BSC, Sistemas de Gestión de Calidad, Tecnologías de Información. Simplificación de Procedimientos.

5.3. Cultura de Servicio

Los que trabajamos en el Sector Publico somos “servidores públicos”. Que palabra tan simple perro que tiene un significado profundo.

Servidor significa3 “quien esta al servicio de alguien”. Servir: “Estar sujeto a alguien por cualquier motivo haciendo lo que él quiere o dispone”. Nos encontramos al servicio de la comunidad, y esa es una actitud de vida. En este marco, la pregunta que cabe es como evalúa un buen servicio el ciudadano. Aquí algunas ideas:

Ideas para mejorar la atención al ciudadano:

1. Horarios de Atención (de 8 horas a mas) 2. Nombre de quien atiende (Solaperos) 3. Gratuidad de formularios y disponibilidad física de los mismos 4. Contadores de Cola y reducción de los tiempos de espera 5. Señalética al interior de las oficinas 6. Servicio efectivo de orientación al ciudadano 7. Sistema de atención preferente 8. Eliminación de pagos indebidos 9. Eliminación de Tramitadores en las calles

3 Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. www.drae.es

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5.4. Innovación constante para la recaudación y cobranza

A. Modelo de Recaudación y Cobranza Eficiente

Identificar claramente las fases: voluntaria, inducida y forzosa. las acciones deben estar orientadas a las dos primeras fases

B. Lugares, medios y canales

Lugares diversos: oficinas propias, centros de pago asociados, entidades colaboradoras (bancos, agentes bancarios, farmacias, bodegas y otros). Que no sea difícil poder pagar.

Medios de Pago: Pago en efectivo, con cheque, con tarjeta de debito, con tarjeta de crédito, de todos lo bancos o entidades del sistema financiero.

Canales de Pago: Ventanillas de agencias bancarias, pagos por Internet, con cargo en cuenta, por cajero automatico o banca telefónica.

C. Generación de Riesgo:

Remisión de información a Centrales de Riesgo, uso de la cobranza blanca, sistemas de cobranza telefónica. Emisión de Valores de Cobranza.

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D. Cobranza Forzosa Efectiva No enviar notificaciones si no se va a cumplir. General credibilidad en las acciones de la ATL. Ser efectivo en la acción realizada y comunicar en los medios.

E. Canales de Comunicación: Comunicación por Portales Web con claves de usuario, visualización de declaración por intenet, consultas de pagos y estados de tramite de expedientes. Notificación por correo electrónico. Uso de planes de medios por Televisión y Radio. Instalación de Publicidad Fija en diversos lugares de la ciudad. Participación en eventos masivos para difundir.

F. Uso Intensivo de los Tecnologías de Información:

Portales Web Sistematizacion de Procesos Digitalización de Documentos Sistemas de Workflow. Catastro.

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6.0 COMO SE PUEDE MEJORAR LA CULTURA DE PAGO DE LAS COMUNIDADES LOCALES

Hay varias ideas de cómo mejorar la cultura de pago, para lo cual debemos definir lo que es cultura: “conjunto de creencias, hábitos, costumbres y creencias de una comunidad”. La Cultura se construye en base a acciones que toman muchas generaciones, y se transmiten también de generación en generación. La cultura tributaria, de forma tradicional se construye a través de programas de educación a la comunidad, sobre los conceptos básicos de tributación, la importancia de tributar y de nuestras obligaciones y derechos como ciudadanos. Sin embargo considero que este proceso debe ir acompañado de refuerzos positivos por parte de la ATL y de la Municipalidad, los cuales paso a detallar. 6.1. Realizar acciones que generen Valor en el Ciudadano.

Cual es la misión inmediata de una administración tributaria local: recaudar tributos. Y claro, es poco grato para muchos ciudadanos tener que pagar los tributos y más aun los municipales, los cuales tienen características especiales. A diferencia de los tributos nacionales (IGV, Renta, ISC u otros) que son recaudados por el Gobierno Central y que generalmente para hacer la declaración y pago se utilizan los servicios de contadores o lo realizan las propias empresas, los tributos municipales son tributos domésticos: el mismo contribuyente declara y paga su tributo (Impuesto Predial o IBI, Impuesto Vehicular o sus tasas), por lo tanto la relación entre una ATL y el ciudadano es mas cercana, por lo que debemos pensar: que es lo que le importa al contribuyente y no que le importa a la ATL. Muchas veces creemos, erróneamente que lo que la ATL es lo que el contribuyente necesita, por ejemplo: mejor tecnología. La ATL puede invertir millones de US$ en esto, sin embargo esta no es importante al contribuyente sino se refleja en una atención mas rápida y eficiente, con costos reducidos. O por ejemplo: Implementar mecanismos de cargo automático en cuenta bancaria para asegurar el cobro del tributo, en lugar de enfocarlo como una facilidad al ciudadano para que no tenga que acercarse a pagar a las oficinas. Enfocar las acciones de la ATL hacia generar VALOR al CIUDADANO, hacer las cosas que sean importantes para el y no para la Institución.

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Aquí les indico una lista de las cosas que son importantes para el ciudadano común en servicios públicos municipales:4

Que le Importa al ciudadano:

Fuente: Ranking CAD Atención al Ciudadano Elaborado por: CAD 6.2. Obras Municipales:

Es necesario que exista una correlación entre los tributos recaudados y las obras desarrolladas. Una presión tributaria alta sin que existan una contraparte por parte del municipio genera descontento y rechazo al pago. Esto nos puede hacer caer en el círculo vicioso del no pago. Si el municipio no presta servicios entonces el contribuyente no paga, y si el contribuyente no paga el municipio no presta los servicios, es un modelo que lleva a la destrucción del sistema, para lo cual hay que introducir un cambio en el sistema: o se mejoran los servicios para empezar a recaudar o se inicia la recaudación y luego se prestan los servicios. De cualquiera de las formas, el ciudadano debe percibir que sus tributos tienen un destino real, tangible y percibido de forma concreta. Estudios realizados por SAT de Trujillo indican que mientras la morosidad por arbitrios era alta, los reclamos por prestación de servicios eran casi nulos, sin embargo al reducirse la morosidad por una mayor presión de recaudación, el ciudadano obligado al pago cuestiona la calidad del servicio y exige una mayor prestación.

4 Tomado de Ranking CAD de Atención al Ciudadano. Junio del 2008. Ciudadanos al Dia.

www.ciudadanosaldia.org.

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Por lo tanto, existe una corresponsabilidad en la recaudación entre la ATL y el Municipio. Si no hay obras, por mas esfuerzos que realice la ATL los índices de recaudación serán bajos.

6.3. Comunicar y Escuchar a la comunidad.

En el mes de Mayo del 2008, estaba en la ciudad de Huamanga (Ayacucho, Perú), en una audiencia publica descentralizada con la comisión de economía del congreso de la republica. Culminada la reunión debería pasar a reunirme con el Frente de defensa de los intereses de Huamanga, organización civil de base que agrupa a muchas instituciones (sindicatos de trabajadores, juntas vecinales, ONGs) quienes en una asamblea general deseaban una explicación de lo que era el SAT de Huamanga y el rol de la Asociación de Servicios de Administración Tributaria – ASAT. Llevábamos 3 meses trabajando para pone en operaciones el SAT Huamanga en la segunda ciudad mas pobre del Perú y existía una férrea oposición de muchos sectores de la comunidad. Así que decidí ir a la Asamblea, con el temor de que los ánimos exacerbados pudiesen generarnos inconvenientes con las personas. Uno de los consultores que teníamos trabajando me dijo que antes de que vaya a la Asamblea, converse con “La Madre Covadonga” pues ella era la lideresa del frente y su opinión y apoyo era vital para que el SAT de Huamanga sea socialmente aceptado. Yo me imagine pues a una luchadora social, de un club de madres de la zona, fuerte, hasta robusta pues el apelativo „Covadonga” me traia eso a la mente. Grande fue mi sorpresa cuando me presentaron a la Madre Covadonga: Una Anciana, monja dominica española, de unos 70 anos, de 1:60 de estatura y unos 52 kilos de peso. Usaba un bastón para caminar y una hermana, calculo de unos 60 anos quien era su lazarillo. Su dulzura me impacto y su voz tranquila y pausada hizo que todos mis temores con respecto a la asamblea se diluyeran. Hable con ella por casi una hora, compartiendo una mesa con un te y unas cuantas galletas y le explique que es un SAT, para que sirve y el objetivo: darle a los que menos tienen una oportunidad de mejores servicios públicos. Ella me escucho con atención y me dijo: Hijo: la comunidad no sabe lo que Usted me dice. Hay que decirlo en palabras sencillas como hoy usted me ha hablado. Al culminar esa charla me recomendó: Hable con las personas, escuche a la comunidad, reúnase con las personas, existe mucha sabiduría en las personas. Kotler explico que las organizaciones utilizan solo el 0,0001% de su potencial de comunicación. Es necesario comunicarse con la comunidad y escuchar a sus líderes.

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Aquella noche, la asamblea que reunió a más de un centenar de personas nos escucho de forma atenta y con la opinión de la Madre Covadonga se consolido la implementación del SAT Huamanga. Dos semanas después Inicio operaciones. Mecanismos para comunicar: Rendiciones pública de cuentas; portales web de transparencia; sistemas de contrataciones libres y públicos, Estrategias para escuchar: audiencias vecinales: el alcalde y regidores cerca de la comunidad para recoger necesidades de los vecinos; presupuestos participativos: la sociedad civil organizada participa de la elaboración de presupuestos; comités de vigilancia ciudadana: para evaluar la calidad de los servicios públicos locales.