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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES
INSTITUTO DE SOCIOLOGÍA
RESCATANDO LA GESTIÓN COMUNITARIA DE
RECURSOS NATURALES
Un estudio de los comités de Agua Potable Rural en Chile
POR
GABRIELA ROCIO CABAÑA ALVEAR
MARIANA ISABEL CALCAGNI GONZÁLEZ
Informe final taller de titulación presentado al Instituto de Sociología de la Pontificia
Universidad Católica de Chile para optar al título profesional de Sociólogo
Profesor guía
Luz Eugenia Cereceda
Julio, 2013
Santiago, Chile
© 2013, Gabriela Rocío Cabaña Alvear, Mariana Isabel Calcagni González.
Se autoriza la reproducción total o parcial, con fines académicos, por cualquier medio o
procedimiento, incluyendo la cita bibliográfica que acredita al trabajo y a su autor.
Se autoriza la reproducción total o parcial, con fines académicos, por cualquier medio o
procedimiento, incluyendo la cita bibliográfica que acredita al trabajo y a su autor.
01 de julio, 2013
Dirección: Parque Laguna del Laja Oriente, 2346.
E-mail: [email protected], [email protected]
Teléfono: (56) 9-56299650 / 7-6191134
TABLA DE CONTENIDOS
I. RESUMEN .......................................................................................................................................... 1
II. INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................. 2
1. El agua y su administración en Chile .............................................................................................. 2
2. Los APR en el contexto rural: historia y aspectos legales ............................................................... 5
3. La relevancia de abordar los comités de APR hoy .......................................................................... 8
III. OBJETIVOS DEL ESTUDIO ......................................................................................................... 10
Objetivo general ........................................................................................................................................ 10
IV. MARCO TEÓRICO ......................................................................................................................... 11
1. La pregunta por la ecología política .............................................................................................. 11
2. Gestión de recursos de uso común ................................................................................................. 13
3. Organizaciones de la Sociedad civil .............................................................................................. 16
4. Cultura del agua ............................................................................................................................ 22
V. METODOLOGÍA ............................................................................................................................. 25
1. Tipo de estudio ............................................................................................................................... 25
2. Criterios de selección de casos ...................................................................................................... 25
3. Técnicas de Recolección de datos .................................................................................................. 26
4. Limitaciones y potencialidades del estudio .................................................................................... 27
5. Consideraciones éticas ................................................................................................................... 28
VI. RESULTADOS ................................................................................................................................. 30
1. Descripción general del trabajo de campo .................................................................................... 30
2. Presentación de resultados de la investigación ............................................................................. 31
a) Contexto: necesidades, impactos y cambios .............................................................................. 32
i. Historia: surgimiento de la necesidad del agua ..................................................................... 32
ii. Impacto del agua potable rural en la calidad de vida y en la cultura del agua ....................... 35
iii. Agua potable: una necesidad que se mantiene en la actualidad ............................................. 36
b) Análisis de los distintos aspectos del funcionamiento de los comités de APR .......................... 37
i. Estructura organizacional ...................................................................................................... 38
ii. Mecanismos y niveles de participación ................................................................................. 39
iii. Gestión................................................................................................................................... 42
iv. Autonomía y empoderamiento .............................................................................................. 45
v. Institucionalidad .................................................................................................................... 47
vi. Sustentabilidad: la mirada hacia el futuro ............................................................................. 49
c) Otros desafíos ............................................................................................................................ 50
i. El desafío del tratamiento de las aguas servidas. ................................................................... 51
ii. Problemas de otros comités ................................................................................................... 53
d) Implicancias de la gestión de los comités de APR ..................................................................... 54
i. Implicancias al interior de la comunidad ............................................................................... 54
ii. Implicancias de las relaciones exteriores ............................................................................... 58
a. Relación con empresas privadas ....................................................................................... 58
b. Relaciones con organismos gubernamentales ................................................................... 60
c. Relación con otras organizaciones sociales y ONG’s ....................................................... 62
iii. Implicancias del rol ambiental-educativo .......................................................................... 64
VII. CONCLUSIONES ............................................................................................................................ 66
1. Gobernanza ambiental y cultura del agua ..................................................................................... 66
2. Puntos claves en la gestión de APR ............................................................................................... 67
a) Factores de éxito de los comités de APR ................................................................................... 67
b) Factores que limitan el funcionamiento de los comités de APR ................................................ 69
3. Comités como generadores de Capital Social ................................................................................ 71
VIII. SUGERENCIAS PARA POLÍTICAS FUTURAS ......................................................................... 74
IX. ANEXOS ........................................................................................................................................... 77
1. Pautas de entrevistas ...................................................................................................................... 77
a) Pautas de entrevista dirigente ..................................................................................................... 77
b) Pauta de entrevista socios .......................................................................................................... 82
2. Plan de análisis .............................................................................................................................. 85
a) Proceso general .......................................................................................................................... 85
b) Matriz de vaciado ...................................................................................................................... 88
3. Fichas de cada comité .................................................................................................................... 92
a) Comité Santa Fé, VIII Región del Bío Bío. ............................................................................... 92
b) Comité Villaseca, IV Región de Coquimbo. .............................................................................. 92
c) Comité La Alianza, VI Región Libertador Bdo. O’Higgins ...................................................... 93
d) Comité San Pedro-El Yali, XIII Región Metropolitana. ............................................................ 93
4. Fotografías de los comités ............................................................................................................. 94
a) Comité Santa Fe ......................................................................................................................... 94
b) Comité La Alianza ..................................................................................................................... 95
c) Comité San Pedro- El Yali ......................................................................................................... 96
X. BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................................. 97
1
I. RESUMEN
En Chile existen actualmente más de 1.500 comités y cooperativas de agua
potable en zonas rurales. En particular, los comités de agua potable rural (APR) son
organizaciones comunitarias sin fines de lucro, en las que la gestión está a cargo de
quienes se abastecen de agua mediante este sistema. Por lo tanto, se posicionan como
una forma de gestión alternativa de manejo de recursos naturales, distinta a la estatal y/o
privada. El interés de Chile Sustentable, quien demanda este estudio, es caracterizar el
funcionamiento y la perspectiva político-institucional de un conjunto de comités de agua
potable rural en Chile y la importancia que estos tienen dentro de sus comunidades.
Se realizó un estudio cualitativo de 4 comités de APR en la zona central de
Chile, que comprende 17 entrevistas a actores claves. Los principales resultados
destacan la capacidad autónoma de los comités, y de funcionar como organizaciones que
se autoregulan. Además, generan consecuencias positivas en su comunidad en términos
de mejoramiento de calidad de vida y de generación de capital social. Se profundiza en
la relación del comité con otros actores internos y externos, para cerrar con los
principales desafíos y puntos a considerar para estos organismos a futuro.
Palabras claves: organizaciones, gestión comunitaria, desarrollo rural, recursos
naturales, agua.
2
II. INTRODUCCIÓN
1. El agua y su administración en Chile
El 70% de la superficie del planeta Tierra está cubierta de agua. Se nos ha
enseñado que el agua es un bien ilimitado, sin embargo el 3% del agua del mundo es
dulce, y sólo el 1% está disponible para consumo humano y el funcionamiento de los
ecosistemas (Poo y Larraín, en Villarroel 2012). El agua que tenemos a nuestra
disposición no está distribuida por igual en todas las zonas geográficas del mundo.
Mientras los que sí poseen el recurso hídrico tienen serios problemas en el manejo de
éste -produciendo contaminación de las fuentes y graves problemas de salud para los
ecosistemas-, hay otras zonas que sufren graves problemas de escasez de agua.
En Chile, los mayores problemas a los que se enfrentan los recursos hídricos
atañen a asuntos políticos, más que a aspectos físicos (como escasez o contaminación).
El Código de Aguas (1981) declaró el agua como un “bien nacional de uso público”,
pero al mismo tiempo, como un “bien económico”. Esto implica que el agua, como
cualquier otro bien económico, puede ser transada en un mercado, y privatizada.
Efectivamente, en nuestro país hemos sufrido un proceso de privatización del agua, a
pesar de que ésta sea considerada como un bien nacional de uso público (BNUP). Este
proceso comenzó a gestarse en el segundo gobierno de la Concertación, cediendo los
derechos de agua a empresas privadas (sanitarias) como ESVAL, ESSBIO y Aguas
Andinas. No obstante, el Estado a través de CORFO mantuvo una participación
importante en esas empresas hasta el 2010, cuando finalmente vendió la mayoría de esos
activos, y hoy mantiene cerca de un 5% de las acciones cada empresa (Villarroel, 2012).
Las sanitarias se han hecho cargo del abastecimiento de agua potable y tratamiento de
aguas servidas en las zonas urbanas del país, generando un servicio que ha sido
fuertemente cuestionado. El surgimiento de un mercado de agua ha generado una serie
de conflictos entre las sanitarias y los ciudadanos. Los principales problemas que han
sido denunciados incluyen aumentos abusivos de tarifas, y conflictos territoriales por la
instalación de megaproyectos hídricos e hidroeléctricos (Fundación Heinrich Böll -
3
Oficina Cono Sur, 2010). Otros conflictos refieren al surgimiento de un mercado
monopólico en la explotación de agua, señalando a las sanitarias y empresas
hidroeléctricas como culpables de diversos casos de contaminación y de agotar
hídricamente cuencas fundamentales para el país como las del río Loa y el río Copiapó
(Fundación Heinrich Böll - Oficina Cono Sur, 2010). El débil marco regulatorio y la
escasa fiscalización han llevado a que la contaminación del agua “alcance niveles muy
por encima de la capacidad de resiliencia de los ecosistemas y, por tanto, altamente
peligrosos para la salud humana” (Matus et al, 2004: 13).
En este contexto se ha apuntado desde algunos sectores a la pérdida de facto del
agua de su carácter de “bien nacional de uso público” (BNUP) establecido en el Código
de Aguas. Esto, porque en la práctica las sanitarias -dueñas de los derechos de agua-
regulan el acceso a ella y pueden llegar a negar el suministro de agua a quienes no
paguen según las tarifas establecidas. Bajo las normativas actuales, si bien el agua es un
BNUP, en la práctica éstas sólo pueden ser usadas por quienes tienen derechos legales
de extraerla (Vergara, 2012), por lo tanto, existe una contradicción inherente en el
Código de Aguas.
El proceso de privatización descrito ha abarcado virtualmente la totalidad de las
zonas urbanas del país, con los privados conformando un 95.4% del total del servicio de
agua potable (Villarroel, 2013: 13). Entendiendo el acceso al agua como un derecho
fundamental por su carácter vital, es posible declarar que este proceso de privatización y
liberalización de las aguas “se traduce en la pérdida de derechos para la población y la
relegación de su ciudadanía socioambiental al carácter de “consumidores de agua” ”
(Fundación Heinrich Böll- Oficina Cono Sur, 2010: 23).
En este escenario, son muy pocas las organizaciones que han sido capaces de
enfrentarse a las grandes empresas sanitarias -dueñas de la mayoría de nuestro recurso- y
gestionar pública o comunitariamente el uso de las aguas. En la Región Metropolitana,
un caso emblemático es el del Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de
Maipú (SMAPA), y en otras regiones los servicios municipales de Los Nogales y de
Puerto Octay. A nivel comunitario, los comités y cooperativas de Agua Potable Rural
4
(APR) juegan un rol fundamental. Son una muestra de que no necesariamente la gestión
privada es la forma más eficiente de gestionar los recursos de uso común.
Los comités de APR funcionan como instituciones públicas, pero que no son
directamente administradas por organismos estatales, sino por la propia comunidad. Son
los propios socios o miembros de los comités los que delegan en una directiva la tarea
de administrar el agua, y se encargan de la distribución, cobro de tarifas y posibles
reparaciones a la infraestructura del sistema. Legalmente, un comité es una
“organización comunitaria funcional con personalidad jurídica y sin fines de lucro, que
tenga por objeto representar y promover valores e intereses específicos de la comunidad
dentro del territorio de la comuna o agrupación de comunas respectiva” (Manual
Aspectos Organizacionales de un Comité de Agua Potable Rural, MOP, s/f: 4).
Cabe señalar que las organizaciones de APR no incluyen solamente comités,
sino también cooperativas. No obstante, las segundas se rigen por una normativa
diferente y se diferencian del fin netamente social de los comités. En su definición las
cooperativas “representan un modelo de organización empresarial, que persigue fines
económicos y sociales” (La Cooperativa de Agua Potable Rural, MOP, s/f: 1). Por tanto,
no son una forma de organización que escape realmente de las dos alternativas clásicas
de gestión como el Mercado y el Estado. Por lo mismo, esta investigación profundiza
sólo en los comités de APR, como caso emblemático de la gestión comunitaria de un
recurso común.
En la actualidad, suman más de 1500 comités y cooperativas a lo largo del país,
y más de 1.500.000 personas acceden a agua potable de esta manera (Bustos, 2009). De
ellos, un 91% funciona mediante el modelo de comités, y sólo un 9% mediante
cooperativas. Estos representan 389.666 y 149 arranques1 respectivamente, al año 2010.
En todos los casos, se han y se siguen destinando fondos públicos a la implementación
de estos sistemas (Villarroel, 2012). En la actualidad, el Programa de Agua Potable
Rural está inserto en el marco de la Dirección de Obras Hidráulicas (DOH), pero aún
1 Un arranque es la fuente de agua que abastece a un terreno, generalmente a un solo hogar, aunque
puede ser más de uno.
5
así, la normativa que rige su funcionamiento es precaria. Los comités funcionan bajo la
Ley de Organizaciones Comunitarias Funcionales, que regula el funcionamiento de una
gran variedad de agrupaciones -incluyendo las juntas de vecinos- que siguen propósitos
muy diferentes. Frente a esto, se diagnostica como necesaria una institucionalidad única
que articule el trabajo de las organizaciones de APR y resguarde los derechos de las
comunidades (Villarroel, 2012).
No obstante, en el corto plazo se vislumbra que esta situación podría cambiar. La
urgencia de crear una normativa que refiera concretamente a los comités de APR, se
enmarca en un creciente interés por parte de las empresas privadas de incursionar en
sectores rurales que, hasta el momento, no han sido concesionados. Este interés puede
verse reflejado en el proceso de tramitación de La Ley de Servicios Sanitarios Rurales
(Ley MOP 2010), que ingresó el 2010 al Congreso. Este proceso de discusión desarrolló
durante 5 años encuentros y mesas de trabajo entre más de 1800 líderes de los comités y
cooperativas de APR agrupados en la Federación Nacional de Agua Potable Rural
(FENAPRU). A pesar de esto, existen múltiples observaciones a los contenidos de esta
normativa: la FENAPRU publicó una carta abierta donde señalaban que esta ley, en su
condición actual “pone en riesgo la estabilidad y continuidad de los Comités y
Cooperativas de agua potable como se conocen” (FENAPRU en Villarroel, 2012: 21).
En la misma declaración, señalan su temor a perder terreno frente a empresas privadas, y
la urgencia de fortalecer y capacitar a los dirigentes de estas organizaciones
comunitarias. Esta ley se encuentra actualmente congelada en el Congreso y está ad
portas de ser reemplazada por una indicación sustitutiva que será presentada por el
Ejecutivo.
2. Los APR en el contexto rural: historia y aspectos legales
Para entender esta temática, se debe enmarcar el funcionamiento de los comités
de APR en un proceso de desarrollo de las zonas rurales en nuestro país. Ellos fueron
parte de un esfuerzo generalizado del Estado durante la década de los ’60, por llevar la
6
modernización al campo, impulsando el desarrollo a través de varias reformas. A la vez,
en el desarrollo de estas iniciativas ha sido considerada clave la participación de la
comunidad: “el mejoramiento de la calidad de vida rural, especialmente con el
establecimiento de escuelas, centros de salud, caminos, puentes y sistemas de
abastecimiento de agua, se ha visto que se alcanza con mayor rapidez y a menor costo
cuando la responsabilidad de su ejecución es delegada a las propias comunidades
(Barría, Cereceda, Ortega y Aliaga, 1988: 33).
El programa de APR surgió en 1964 con el Plan Básico de Saneamiento Rural,
en un esfuerzo por dotar de agua potable zonas rurales del País. Luego de la
promulgación de la Ley General de Servicios Sanitarios en 1988 (DFL n°382 del MOP.
Diario Oficial 21 de Junio de 1989), que creó el sistema de concesiones que sería la base
del proceso de privatización, los terrenos rurales quedaron fuera del área de operación
de las sanitarias (Villarroel, 2012). Esto ha permitido a los comités seguir existiendo,
teniendo dominio sobre el agua que administran. De hecho, con el tiempo su número ha
ido aumentando, y hoy existen más de 1.000 a nivel nacional (Villarroel, 2012). En sus
49 años de funcionamiento, estos comités han dependido de diferentes organismos
estatales, pasando por el Departamento de Obras civiles de la Reforma Agraria, el
Servicio Nacional de Obras Sanitarias (SENDOS), y llegando a depender en la
actualidad del Ministerio de Obras Públicas (MOP), específicamente de la Subdirección
de Agua Potable Rural, parte de la Dirección de Obras Hidráulicas (DOH) (Dirección de
Obras hidráulicas, 2013). Los Servicios de Agua Potable Rural deben cumplir con las
normas del D.F.L. N° 382, relativas a la prestación de los servicios sanitarios. El
financiamiento de la infraestructura inicial de cada comité se asigna mediante el Consejo
Regional (CORE), quien prioriza los proyectos a realizar según los recursos que se
asignan desde el Gobierno Central. Como ya se mencionó, la orgánica de los comités en
sí es la misma que rige a las juntas de vecinos, por lo que no existen requerimientos
particulares a la función que cumplen.
Frente a este escenario, los primeros en hacer un diagnóstico de precariedad y
buscar reformas legislativas pertinentes, fueron los mismos dirigentes de los comités y
7
las cooperativas que en el año 2003 crearon la FENAPRU. Ésta puso como objetivo
prioritario el desarrollo de una nueva ley de sanitarias. La FENAPRU enfatiza el
funcionamiento precario de varios comités y cooperativas, y resultados desiguales a
nivel nacional, ya que a falta de normativas claras, muchas veces el éxito de estas
organizaciones depende de la “buena voluntad” de los dirigentes y de la presencia de
liderazgos fuertes, que suelen ser casos fortuitos. Sin embargo, el crecimiento sostenido
tanto del número de comités y cooperativas, como de los arranques que estos poseen,
indican que sí es relevante rescatar la viabilidad del modelo.
Como vimos, este pedido fue escuchado por las autoridades estatales, y se
comenzó a trabajar en la Ley MOP 2010. En relación a este proceso, el descontento y
reclamo de los dirigentes de la FENAPRU ha sido principalmente respecto a la
indicación sustitutiva, ya que sienten que no recoge la discusión que se tuvo, ni
representa las necesidades reales de su sector (Villarroel, 2012). En específico, en el
proyecto de ley original se garantiza que sólo los comités y cooperativas de APR
podrían gestionar esta nueva figura de las sanitarias rurales, y da relevancia a los
dirigentes de los comités y cooperativas, fortaleciendo sus atributos, derechos y
capacitación. En suma, se establecen ciertos estándares de servicio, como la
reglamentación de las atribuciones y exigencias de quienes participan de estas
organizaciones, las sanciones que son posibles de aplicar, así como el proceso de
establecimiento de las tarifas (distinto al sistema urbano). Los dirigentes de la
FENAPRU denunciaron que en la indicación sustitutiva no se reconoce el rol de la
comunidad, eliminando figuras claves como los comités de consulta, cambiando el
sistema tarifario y de concesiones, e imponiendo reglamentaciones propias del sector
urbano. Y lo más relevante, eliminando la exclusividad de los comités y cooperativas
como administradores de las futuras sanitarias, dejando, a su modo de ver, las puertas
abiertas para que empresas privadas incursionen en sectores que han sido históricamente
administrados por el programa de APR (FENAPRU, 2011). Es en este contexto
legislativo en que se enmarcan los conflictos de agua potable rural en Chile.
8
3. La relevancia de abordar los comités de APR hoy
En este escenario, surge la necesidad de profundizar en la forma de organización
y gestión de los comités de APR, así como comprender cómo se están tomando las
decisiones y solucionando los problemas a los que se enfrentan. Considerando la
relevancia del impacto en la calidad de vida de los habitantes de zonas rurales que los
comités tuvieron y siguen teniendo en la actualidad, se vuelve fundamental realizar un
diagnóstico general y actual de estas organizaciones. Es necesario dar cuenta tanto de las
fortalezas y mecanismos que han consolidado su gestión; así como indagar en sus
principales problemas e inquietudes. Dado lo importante de su tarea, estas
organizaciones no pueden ser dejadas a la deriva, y sus necesidades actuales deben ser
consideradas con seriedad. Por otra parte, avanzar en la comprensión sobre las ventajas
y desafíos que ofrece esta forma particular de autogestión puede darnos luces sobre
nuevas propuestas sobre manejo sustentable de agua para nuestro país, y replantearse lo
público como algo que va más allá de lo meramente estatal.
La organización demandante de esta investigación es el programa Chile
Sustentable: “una iniciativa de organizaciones ecologistas, académicos, personalidades,
creada en 1997 con el objetivo de impulsar la elaboración de una propuesta ciudadana
para la transformación social, política y económica de Chile desde el modelo vigente
hacia un desarrollo basado en criterios de sustentabilidad” (Chile Sustentable, 2013).
Desde Chile Sustentable, los comités de APR no sólo se vislumbran como una
alternativa a los modelos clásicos de gestión, sino también como una forma de
reivindicar el recurso hídrico como un derecho fundamental, que debería ser común y no
estar en mano de unas pocas empresas. Entonces, estos comités abren la discusión
respecto a la situación de (in)justicia social y ambiental que se vive en Chile
actualmente. Eventualmente, los comités de APR podrían aportar a la discusión de la
gestión comunitaria de otros bienes comunes, como la energía, la conservación de
biodiversidad, entre otros. El interés de Chile Sustentable, es caracterizar el
9
funcionamiento y la perspectiva político-institucional de un conjunto de comités de agua
potable rural en Chile y la importancia que estos tienen dentro de sus comunidades.
Así, el presente estudio busca generar una primera aproximación al
funcionamiento de un grupo de comités. Comprender los rasgos claves que definen su
gestión hoy puede dar luces sobre factores básicos a considerar para este inminente
proceso legislativo, que podría cambiar radicalmente el marco de acción de estas
organizaciones. ¿Cómo funcionan estos comités en el Chile del 2013? ¿Cómo se
relaciona esto con sus peticiones a nivel legislativo? ¿Qué visión de los mismos tienen
tanto socios como dirigentes? ¿Qué alianzas y redes han creado en el proceso? Este
trabajo pretende ser una primera aproximación cualitativa para comenzar a responder
estas preguntas. En concreto, la pregunta que guiará la presente investigación es ¿Cómo
funciona un conjunto de comités de agua potable rural en Chile; en tanto su
funcionamiento e institucionalidad; los vínculos externos y con la comunidad, y cuáles
son los factores que potencian o dificultan esta gestión?
10
III. OBJETIVOS DEL ESTUDIO
Objetivo general
Explorar la percepción que tienen dirigentes y socios de un conjunto de comités de APR
en Chile, respecto a su funcionamiento e institucionalidad, a los vínculos externos y con
la comunidad, y a factores que potencian o dificultan su gestión.
Objetivos específicos
1. Indagar en el origen y evolución que han tenido los comités de APR, y en la
percepción que tienen los dirigentes acerca de la institucionalidad por la cual se
rigen, así como del contexto actual.
2. Explorar la estructura organizacional, forma de gestión y de control, así como
los procesos de comunicación y participación que se dan al interior de las
comunidades, en un conjunto de comités de APR en Chile.
3. Explorar las percepciones que dirigentes y socios tienen respecto a las metas,
desafíos y dificultades, fortalezas y logros de un conjunto de comités de APR en
Chile.
4. Indagar en la percepción de los dirigentes y socios sobre la importancia, impacto
y valoración del agua potable rural, en un conjunto de comités de APR en Chile.
5. Analizar los tipos y la calidad de las redes que un conjunto de comités de APR
en Chile mantiene con entidades externas.
11
IV. MARCO TEÓRICO
La presente sección abordará teórica y empíricamente la gestión comunitaria de
recursos naturales comunes, desde la sociología ambiental y de las organizaciones.
Estudiaremos cómo es posible comprender la gobernanza ambiental del recurso hídrico,
y la importancia de considerar a todos los actores involucrados en este proceso. Además,
se profundiza en las características de las organizaciones en general, y en las
particularidades de las organizaciones de la sociedad civil sin fines de lucro. Por último,
se profundiza en enfoques que estudian la gestión comunitaria de recursos de uso
común, específicamente, recursos naturales. Todo esto, se inserta en la valoración de
una cultura del agua propia de cada comunidad.
1. La pregunta por la ecología política
A mediados del siglo XX comenzó a desarrollarse un creciente interés académico
por las consecuencias no sólo sociales o económicas de los procesos de modernización,
sino también de las ambientales. Durante la década de los ‘70, los conflictos
medioambientales y problemas ecológicos que había traído la Industrialización se
hicieron más patentes, y fueron un nuevo foco de estudio sociológico. La sociología
ambiental fue impulsada por autores como Huber, Mol, Jänicke, entre otros. Los debates
se centraban principalmente en encontrar formas alternativas de desarrollo, que pusieran
más atención a la relación entre el ser humano y la naturaleza. Muchos de los conflictos
medioambientales a los que se enfrenta la Humanidad actualmente, dicen tener relación
directa con un conjunto de políticas que refieren al manejo de los ecosistemas y de los
recursos naturales (como el agua). Las experiencias refieren a que son los intereses
económicos de las grandes empresas trasnacionales los que parecen manejar las políticas
a nivel local, impidiendo que los actores locales tengan grandes injerencias sobre la
gestión de recursos comunes.
Según los autores que plantearon el concepto de ecología política, la crisis
ambiental, degradación y sobreexplotación de los recursos naturales debe ser estudiada
12
no sólo en términos ambientales, sino desde “una perspectiva centrada en el análisis de
las estructuras sociopolíticas que ponen en marcha este proceso [el de degradación
ambiental] y determinan sus resultados” (Blaikie, Brookfield, Bryant y Bailey en
Brenner, 2010: 284). Desde este enfoque, la gestión, funcionamiento y relaciones entre
los actores involucrados en asuntos ambientales es determinante en las acciones que se
llevan a cabo en el entorno, y en sus consecuencias ecológicas. Por lo mismo, y desde la
perspectiva de la ecología política, al referirnos al asunto de la gestión comunitaria de un
recurso común como el agua, debemos hacer hincapié en el estudio de las estructuras
sociopolíticas que permiten (o no) hacer funcionar la gestión comunitaria. La corriente
de la ecología política se refiere al ejercicio de gestión de un recurso natural con el
término de “gobernanza ambiental”. Específicamente, la gobernanza ambiental es un
concepto que hace alusión a la forma de distribuir de manera equitativa el reparto del
poder, la legitimidad y la participación en la conservación y protección de biodiversidad.
Esto se relaciona también con las distintas formas de gestión de recursos naturales
(Brenner, 2010). Por su parte, Lemos y Agrawal describen la gobernanza ambiental
como “un conjunto de procesos regulatorios, mecanismos y organizaciones por medio
de los cuales actores políticos influencian acciones y resultados ambientales” (2006:
298). A su vez, el Programa de las Naciones Unidas para el medioambiente (PNUMA),
promueve que las decisiones medioambientales se tomen en base a la cooperación y al
desarrollo de una gobernanza ambiental, entendiendo ésta como la acción que “abarca
las reglamentaciones, prácticas, políticas e instituciones que configuran la manera en
que las personas interactúan con el medioambiente” (Huong, 2009).
Según Arias y Vargas (2010), la gobernanza hace alusión a la acción colectiva,
que requiere del aporte de más de un individuo para alcanzar un fin común o un
resultado concreto. Sin embargo, desde esta perspectiva surge la pregunta por la relación
que se establece entre los actores involucrados: “el debate de la acción colectiva está
centrado en la dificultad de la coordinación entre individuos para atender u ofrecer un
bien colectivo de difícil exclusión” (Hardin, Olson, y Ostrom en Arias y Vargas, 2010:
295). Desde esta aproximación, comprenderemos a los comités de APR como
13
organizaciones que practican la gobernanza ambiental del recurso hídrico (recurso de
uso común), y que se ven desafiados por la dificultad de coordinación entre sus
miembros.
2. Gestión de recursos de uso común
Analizando el problema de la organización para el aprovechamiento de recursos
naturales, Elinor Ostrom plantea que existen soluciones alternativas a la idea clásica de
la “tragedia de los comunes”. Esta tragedia refiere a que los individuos, al enfrentarse a
un problema de escasez de un recurso común, tienden a aumentar sus comportamientos
egoístas, se involucran en circunstancias no cooperativas y aceleran la degradación del
recurso escaso (Lara, 2002). En Governing the commons (Ostrom, 1990), la autora
sugiere que han existido tradicionalmente dos modos de tratar los bienes comunes, sin
embargo estos se han visto como excluyentes, como the only way. La primera vía es la
del intervencionismo estatal respecto a los bienes o recursos de uso común (RUC) -vía a
la que le llama del Leviathan- y que refiere al poder centralizar del Estado y su dominio
de las armas para mantener el control del territorio (y también de los recursos que hay en
él). Una segunda alternativa es la del “camino de la privatización”, que refiere a que
agentes privados compran una porción del bien común y lo utilizan del modo que
deseen. Sin embargo, para los bienes comunes esta solución es poco efectiva, pues se
termina degradando el RUC más allá de lo necesario: sus acciones estarán en contra de
la Naturaleza.
Estas opciones no son las únicas formas de resolver el problema de los RUC,
sino que existe la alternativa de gestionarlos comunitariamente. Para lograr esto, es
importante que se genere un contrato entre los participantes, que sean ellos mismos los
que velen por la protección de sus recursos, y que sean ellos quienes se supervisen y
reporten acciones que irrumpen el contrato común. Entre los actores involucrados se
crean una suerte de interdependencia, y el actuar de cada individuo tiene consecuencias
para todos. Así, los beneficios de participar de la organización común son mayores a sus
14
costos, y mayores a los beneficios que podrían reportarse en una situación de trabajo y
gestión individual del recurso.
Considerando que la gestión comunitaria de RUC es una vía posible, la autora
distingue ocho elementos del diseño organizacional, que llevan a que estas gestiones
sean exitosas. Respecto a los límites, se plantea que (i) los límites del grupo estén
claramente definidos. Sobre las reglas y normas: (ii) que las reglas que rigen el uso de
los bienes colectivos estén bien adaptadas a las necesidades y condiciones locales; (iii)
que la mayoría de las personas afectadas por estas normas puedan participar en la
modificación de las reglas; y que (iv) el derecho de los miembros de la comunidad de
diseñar sus propias reglas sea respetado por las autoridades externas. Respecto a
mecanismos de control internos: (v) que exista un sistema de monitoreo del
comportamiento de los socios, y que los mismos miembros de la comunidad realicen
este seguimiento; y (vi) que se utilice un sistema gradual de sanciones. Sobre los
conflictos, Ostrom plantea (vii) que los miembros de la comunidad tengan acceso a
mecanismos de bajo costo para resolver conflictos. Por último, respecto a las redes, se
señala que para el éxito en la gestión, (viii) estas organizaciones de RUC formen parte
de sistemas más amplios, en donde la apropiación, provisión, supervisión, ejecución
(enforcement), resolución de conflictos y actividades de gobernanza, están organizadas
en múltiples capas de empresas anidadas (Ostrom, 1990). Estos puntos podrían, más
adelante, clarificar el éxito de la gestión de los comités de APR en Chile.
Para Brosius, Tsing y Zerner (1999), las comunidades basadas en la gestión de
recursos naturales (de uso común) parten de la premisa que la población local tiene
mayor interés en el uso sustentable de sus recursos, en comparación con el Estado o con
corporaciones más distantes: “local communities are more cognizant of the intricacies of
local ecological processes and practices; and that they are more able to effectively
manage those resources through local or "traditional" forms of access” (Brosius et. al.,
1999: 197). Al igual que Ostrom (1990), los autores plantean que en cuanto a la gestión
de recursos de uso común, la gestión comunitaria es una forma efectiva y más
productiva que otras.
15
Sin embargo, las organizaciones que gestionan recursos de uso común no se ven
exentas de conflictos, que pueden ser respecto al acceso, formas de manejo, control o
utilización de los recursos. Según Matiru (2001), muchas veces estos conflictos pueden
llevar a grandes pugnas territoriales y administrativas, e incluso a la degradación del
recurso natural que se está manejando (como por ejemplo, contaminación de los cursos
de agua, escasez, entre otros). La autora plantea que: “si no se toman en cuenta, estos
conflictos pueden agudizarse hasta generar violencia, provocando así además la
degradación del medio ambiente, la interrupción de proyectos y el menoscabo de las
condiciones de vida de la población” (Matiru, 2001: 3). Por lo mismo, es importante
reconocer que es común que existan conflictos, e identificarlos es un paso necesario para
el buen manejo comunitario de recursos naturales. Las políticas, programas o leyes que
hagan referencia a ciertos recursos pueden ser, en sí mismas, fuentes de conflicto. Este
es el caso del conflicto actual que vive la FENAPRU respecto a la Ley de Servicios
Sanitarios Rurales y su indicación sustitutiva.
Por lo mismo, los principales problemas a los que se ven expuestas las
comunidades que poseen un RUC, son el desafío de la organización y el de la
realización de estrategias coordinadas de cooperación entre los individuos.
“La estrategia básica consiste en identificar aquellos aspectos de contexto físico,
cultural e institucional que (...) influyen en la determinación de quienes
participarán en una situación, las acciones que pueden llevar a cabo y sus costos,
los resultados que pueden alcanzarse, cómo se vinculan las acciones con los
resultados” (Lara, 2002: 4).
Se comprende entonces, la importancia de la gobernanza ambiental y del estudio
de la gestión y organización de los actores involucrados en el manejo de bienes
comunes, y los desafíos organizativos que deben superar. Así es como la pregunta por
las organizaciones de la sociedad civil comienza a jugar un rol fundamental a la hora de
estudiar la gestión comunitaria de recursos o bienes comunes.
16
3. Organizaciones de la Sociedad civil
Si consideramos a los comités de APR como organizaciones de la sociedad civil
sin fines de lucro, es fundamental en primera instancia, comprender qué son las
organizaciones. Según Rodríguez (2001), las organizaciones (de cualquier tipo), son un
fenómeno característico de la sociedad moderna, y pueden comprenderse como un
medio para buscar soluciones específicas a problemas que enfrenta un grupo social.
Parsons entiende a las organizaciones como unidades sociales (o agrupaciones humanas)
“construidas en forma deliberada o reconstruidas para alcanzar fines específicos”
(Parsons, 1966, en Rodríguez, 2001: 27).
Rodríguez (2001) define cinco características fundamentales respecto a las
organizaciones. En primera instancia, reconocer que adecúan sus medios a los fines que
se plantean, es decir, se comportan de modo racional, y esto se ve reflejado en la
división del trabajo que se proponen. En segundo lugar, así como existe división
racional del trabajo, el poder también se divide en las organizaciones, con el objetivo de
facilitar la coordinación y control del cumplimiento de las metas que se propone la
misma. En tercer lugar, se plantea como característico de las organizaciones, que los
procesos de comunicación entre los actores están subordinados a la mejor y más
eficiente manera de conseguir la coordinación de actividades que se propone el grupo.
Además, es importante considerar que toda organización está inserta en un entorno, y
que por lo mismo, se encuentra adaptada a él. Así, si se quiere estudiar una determinada
organización, es fundamental conocer el entorno en el que se inserta, y en esto coinciden
otros autores como Brosius et al. (1999). Los autores señalan que es importante estar
alerta a las contingencias políticas, culturales e históricas que determinan cómo las
organizaciones se adaptan o cambian sus modos de funcionamiento. Por último, la
quinta característica mencionada por Rodríguez (2001) es que se debe comprender que
los miembros de la organización constituyen también parte del entorno de ésta,
formando su entorno interno.
17
Como vemos, Rodríguez nos aporta con información clara y concisa respecto a
las características de las organizaciones sociales. Sin embargo, debemos considerar que
para objetivos de la presente investigación, los comités de APR representan un tipo de
organización particular. Por lo mismo, si bien consideraremos a los comités de APR
desde las características mencionadas anteriormente, debemos profundizar en las
especificidades que significa ser una organización de la sociedad civil, y no cualquier
tipo de organización. Como son organizaciones que no forman parte directamente de la
burocracia estatal, ni funcionan bajo las reglas competitivas del Mercado, cabe
reflexionar sobre algunas cualidades y circunstancias que podrían afectar el modo en
que los comités de APR gestionan sus recursos.
Las organizaciones de la sociedad civil se definen, según Acotto, como
“organizaciones conformadas por personas que se nuclean en grupos estructurados en
base a normas, intereses, objetivos y fines particulares, que tienden a dar respuestas a
necesidades sociales grupales o colectivas” (2003: 37). Los comités de agua potable
rural entrarían en la categoría de organización de la sociedad civil de base
institucionalizada, ya que por un lado están fuertemente centrados en lo local y se
organizan y movilizan para resolver sus propios problemas; pero a la vez tienen forma
legal y están institucionalizados (Acotto, 2003). En este caso, la definición se limita a las
organizaciones sin fines de lucro.
Acotto (2003) identifica los principales desafíos de este tipo de instituciones en
la actualidad. Uno de ellos es el de garantizar la participación, de forma que no se limite
sólo a los directivos sino a todos los destinatarios del servicio. Esto significa crear
mecanismos, no solamente de discusión y opinión, sino instancias que realmente sean
inclusivas a nivel de toma de decisiones.
Dado lo anterior, debemos considerar que es posible distinguir distintos niveles
de participación. Según Arnstein (1969), existen ocho grados de participación que
pueden ser resumidos en tres niveles. El primero es el nivel “No participativo”, en el
cual se desarrollan procesos de manipulación (primer grado) o de terapia (segundo
grado) a los actores involucrados. El segundo nivel es el de “Participación aparente”, en
18
donde la participación consiste en tener acceso a información (tercer grado), en ser
consultados (cuarto grado), y apaciguar a los actores involucrados (quinto grado). El
último nivel es el del “Poder ciudadano”, en donde los grados cúlmines de participación
son los de asociación, el poder delegado, y como último grado, el control ciudadano de
los procesos. Los tres niveles (no-participativo, participación aparente, y el poder
ciudadano) pueden ayudar a ilustrar las formas de participación existentes al interior de
los comités de APR, en donde se espera que exista un alto nivel de participación.
El desafío de la participación coincide con lo propuesto por Michels (1969)
respecto a otro tipo de organismo de la sociedad civil: los partidos políticos. Para el
autor, existiría una tendencia inherente a toda organización humana a formar una
oligarquía que toma el control de las organizaciones, por muy democráticas que éstas
busquen ser. Existiría una elite minoritaria que mantiene el poder y el conocimiento
experto, dando estabilidad a la organización. Esto puede ser problemático cuando se
busca incluir lo más posible a los actores involucrados, como es el caso de los comités y,
en general, de los programas que traspasan el manejo de recursos naturales a
comunidades. Problemas de este tipo son congruentes con lo investigado en relación a
gestión comunitaria de recursos naturales. Comparando programas de distintos países,
Kellert, Mehta, Ebbin y Lichtenfeld (2000) observan que en ciertos casos esta forma de
manejo de recursos no genera necesariamente un modelo de acción participativo y
abierto: en los casos analizados de Kenya y Nepal, los recursos se mantienen en control
de un grupo cerrado y no toda la población se involucra. En los mismos países se
encontró que el modelo no garantiza un manejo libre de conflictos -tanto a nivel interno
como con otras instituciones- ni tampoco una mejor preservación del ambiente. Aún así,
los autores son enfáticos en señalar que distintas estructuras organizativas y legislativas
pueden permitir mejores resultados, como es el caso de Estados Unidos y el control
comunitario de tribus indígenas sobre los derechos de pesca, donde sí se dan modelos
más inclusivos. Por otro lado, Hill y Woodland (2003) identifican consecuencias
positivas del manejo comunitario de los cauces de agua para la agricultura en Túnez en
términos de participación, ya que el rescate del conocimiento ancestral en el manejo del
19
agua logra incluir y cohesionar a la comunidad, y hacerla participar en conjunto en el
proceso.
Un segundo desafío que identifica Acotto (2003) refiere a generar impacto en la
calidad de vida de quienes participan de la organización, y empoderamiento en los
destinatarios de los servicios. Esto significa dar mayor autonomía a los destinatarios en
la toma de decisiones y resolución de conflictos. McCall y Minang (2005) relacionan
este aspecto con el aprendizaje de la organización en torno al proceso que lleva a cabo,
permitiendo que este conocimiento se concrete en cambios en su forma de gestión. En
esta línea, analizando un programa en que se cedían los derechos de explotación de
recursos naturales por sectores en Botswana, Twyman (2000) identifica que las
intenciones del gobierno de empoderar a los ciudadanos chocan con escepticismo y
desconfianza en los destinatarios, que prefieren mantener una actitud pasiva ante el
miedo de perder los derechos que se les están otorgando. El autor identifica que
“implicit in the policy process are mechanisms which constrain empowerment and
dictate the forms of participatory conservation which can emerge” (Twyman, 2000:
331). Kellert et. al (2000) también refieren al asunto del empoderamiento comunitario,
notando cómo los cambios positivos a nivel de impacto en la calidad de vida dependen
de las formas de implementación y de la educación que reciben quienes participan de
estos programas. El autor señala también, que el impacto y los beneficios de estos
programas no siempre se distribuyen de forma equitativa entre todos los miembros de
las organizaciones: ciertas elites al interior de los grupos suelen apropiárselos.
Acotto (2003) incluye también el desafío de la construcción de sustentabilidad
para las ideas de la organización, que refiere a avanzar a una forma de funcionamiento
que sea proyectable hacia el futuro durante el tiempo que sea necesario. Este tema es
particularmente relevante al abordar organizaciones comunitarias que administran
recursos agotables como el agua, ya que la mantención del medio ambiente podría verse
amenazada por el acceso a ella. Los autores Richter, Mathews, Harrison y Wigington
(2003) hacen énfasis en compatibilizar las necesidades humanas con las del ecosistema
en general. Se identifican ciertas problemáticas que se enfrentan al buscar un modelo
20
que sea sustentable en el tiempo y que no genere un impacto negativo en la
biodiversidad. La degradación de los ecosistemas es un asunto que afecta no sólo al
mundo vegetal y animal, sino también la mantención de agua para consumo humano, y
es esta dinámica la que debe ser acogida por la autoridad última que decida cómo se
maneja el agua. El estudio revisa casos en Estados Unidos en los que hubo conflicto
respecto al uso de agua para actividades humanas (principalmente agricultura en zonas
semiáridas) y la erosión ambiental que éstas provocaban. En el caso estudiado de una
cuenca de Arizona, la solución para compatibilizar ambos requerimientos pasaba por
crear una mesa de trabajo donde estuvieran integrados todos los miembros de la
comunidad interesados en el tema, para plantearse metas y modificar formas de
explotación del agua para hacerlas más ecológicas. Desde los autores, se plantea la
preservación del medio ambiente y los diseño de gestión de recursos hídricos como un
asunto crucial e impregnado de negociaciones. A su vez, Hill y Woodland (2003)
señalan que el manejo comunitario-tradicional tiene características claves para la
sustentabilidad: una estructura flexible, adaptable a cambios climáticos y que no agota el
ecosistema. En el mismo estudio, se señalan como factores cruciales para este éxito y la
mantención del modelo la independencia de las comunidades respecto al gobierno
central, la mantención de una escala pequeña de organización, y el uso y preservación de
conocimiento ancestral a la hora de implementar las técnicas de regadío. La importancia
de los conocimientos propios de las comunidades vuelve relevante preguntarse si existe
algo similar en los comités chilenos a estudiar.
El último desafío que plantea la autora, es trabajar en el fortalecimiento
institucional. Específicamente, se debe avanzar en temas de democracia, transparencia, y
discusión consciente de las consecuencias políticas del actuar de la organización. Esto
también conlleva ser proactivo a la hora de articularse con otros actores, y entender su
lugar en el contexto social más amplio que los incluye, y cómo influir en él. Desafíos en
este ámbito discuten Brosius, Tsing y Zerner (1998), que advierten cómo -a veces- la
semántica del manejo comunitario de recursos puede usarse, contrariamente a lo que
parece, para reforzar marginalidad y precarización. Los autores advierten del riesgo de
21
presiones del gobierno y de ONG´s (nacionales y transnacionales) que podrían generar
modelos “por decreto” que no empoderan realmente a los miembros de las comunidades.
Es decir, no se estaría incluyendo a quienes formarán estos organismos en las decisiones
del diseño institucional de los mismos. Se deberá observar si tal rigidez desde el
planteamiento centralizado de la forma de gestión resulta ser un impedimento al
empoderamiento de los miembros de los comités, para el caso chileno a investigar. Esto,
considerando que las normativas que definen la institucionalidad de los comités siguen
una reglamentación bastante específica y establecida de antemano por el Estado, y que
existe desacuerdo respecto a las futuras reformas legislativas. El fortalecimiento
institucional también es destacado por Kellert (2000) como un factor que puede hacer la
diferencia entre modelos exitosos y no exitosos; resaltando entre los elementos clave
poseer una buena estructura legal, apoyo económico significativo y la focalización del
ámbito de acción de las organizaciones en un solo recurso. Este aspecto también
significa avanzar en mecanismos institucionalizados de resolución de conflictos, que
como vimos en el punto anterior es clave a la hora de relacionarse con otros actores
como el Estado.
Existen otros elementos importantes a considerar para comprender el contexto
cambiante en el que se insertan organizaciones de la sociedad civil, como los comités de
APR. Schmid (2004) destaca como amenaza la dependencia del Gobierno para el
financiamiento, como uno de los elementos que podrían hacer perder la autonomía y
capacidad de innovar en gestión de las organizaciones. A la vez, el autor señala que la
relación con el sector privado también puede amenazar la identidad de organizaciones
sin fines de lucro que generan servicios, como los comités de APR. Competir con el
avance del sector privado “influences their organizational behavior and possess a
potential risk to their unique identity” (Schmid, 2004: 14). Por otro lado, resulta
interesante notar que cuando las organizaciones sin fines de lucro compiten con
organizaciones privadas, investigaciones han mostrado que lo que tiende a suceder es
que se desdibuje el límite entre ambas (Schmid, 2004). La misma preocupación señalan
Brosious, Tsing y Zerner (2008), que plantean que el creciente interés del Estado, el
22
sector privado, ONG´s nacionales y transnacionales en estas formas de organización
puede resultar en manipulación, apropiación o sencillamente choque entre unos y otros.
Esta visión contrasta con lo que ha sucedido en países de Latinoamérica cuando
las empresas privadas han ido ganando terreno en el suministro de agua. Respecto al
posible proceso de privatización que, como vimos, amenaza a estos organismos,
Claridge (2006) investiga el caso de Bolivia, específicamente en la región de
Cochabamba, y cómo se quitaron los derechos de agua a habitantes de sectores rurales
que la habían aprovechado hasta ese entonces informalmente, gestionándola en modelos
comunitarios sin fines de lucro. La reforma les significó perder muchos privilegios y
recibir un trato desaventajado frente a las grandes sanitarias (menos años de concesión,
no exclusividad en la explotación, etc.). El autor identifica una falla del gobierno en
recoger los intereses de quienes se vieron afectados por la reforma, a la hora de planear
el proceso de privatización. El aumento de tarifas y la prohibición de acceder al agua de
otras formas más tradicionales en las zonas urbanas (“aguateros” que venden agua
informalmente) provocaron un rechazo generalizado por parte de la población, que se
concretó en la creación de una coordinadora que se enfrentó incluso físicamente al
gobierno para reclamar por una reversión del proceso privatizador. Esta lucha terminó
triunfando, y el gobierno canceló el contrato con la empresa de la zona. Este caso es un
antecedente de las consecuencias sociales que puede tener un proceso privatizador del
agua en el escenario nacional, y cómo las organizaciones sin fines de lucro reaccionan
defendiendo su territorio más que entrando a competir con los privados, como lo había
planteado Schmid.2
4. Cultura del agua
No debemos olvidar que los comités de APR no administran cualquier recurso,
sino un recurso natural específico: el agua. La temática de la gestión del agua, según
2 Es interesante constatar que, de todas las experiencias revisadas hasta el momento, ninguna refiere
específicamente al uso del agua para consumo humano (agua potable), a excepción del caso boliviano.
23
Vargas (2006), no puede ser comprendida a cabalidad si no se considera la cultura del
agua que tiene una comunidad. Esto significa comprender que las preguntas y los
dilemas en torno a la administración del recurso están íntimamente relacionados con una
(o varias) culturas del agua. Cada cultura asigna un lugar al agua en una cosmovisión
particular, lo que condiciona las posibilidades de su uso, aprovechamiento y
explotación. El autor plantea este concepto para abordar las preguntas por la gestión,
entendiendo que “la cultura del agua es (…) un aspecto específico de la cultura de un
colectivo que comparte, entre otras cosas, una serie de creencias, de valores y de
prácticas respecto de ella”. (Vargas, 2006: 38). Bajo esta perspectiva, estudiar la gestión
del agua entendiéndola únicamente como recursos material o económico le quita una
arista social al fenómeno, y por tanto gran parte de su complejidad. Vargas busca
instalar el concepto de cultura de agua porque considera que “las motivaciones humanas
son básicamente culturales, es decir, se inspiran en lo emotivo, afectivo, valorativo y
simbólico” (2006: 32). Dado lo anterior, consideramos que el estudio de la gestión
comunitaria de agua potable rural en Chile es un caso complejo, que requiere de una
visión holística que considere aspectos físicos, económicos, sociales, ambientales y
también culturales.
Estos aspectos también han estado presentes en las investigaciones ya descritas.
En particular se ha hecho énfasis en cómo a la hora de trabajar con comunidades
indígenas una clave para el éxito es el respeto a sus costumbres y técnicas para
administrar el agua (Hill & Woodland, 2003), pero también la relevancia que ésta tiene
en su vida más allá del mero consumo. Se estaría apoyando la perspectiva de que el
manejo de agua es un asunto complejo, ya que el agua “is not just a physical resource: it
impinges upon social, economic and political arenas” (Hill & Woodland, 2003:352).
McCall y Minang (2005) también identifican el respeto por la visión holística de la tierra
de las comunidades como un factor de éxito a la hora de involucrarlos en la gestión de
recursos naturales; así como Twyman (2000) identifica cómo la identidad étnica y la
relación con el entorno natural influyen en la motivación e involucramiento en los
programas en los que participa la comunidad. Brosius et al. (1999), como vimos
24
anteriormente, también reconocen la importancia del contexto cultural a la hora de
evaluar el éxito de estos programas.
Volviendo al caso estudiado por Claridge (2006), el autor se aproxima a una
explicación del fenómeno de la movilización social, identificando primariamente
factores económicos (descontento por aumento de tarifas de agua), pero también
socioculturales, ya que en los reclamos la identidad rural versus la local, y la
importancia de la forma tradicional de administrar el agua fueron elementos fuertes. Los
cochabambinos lograron construir una valoración del agua como derecho humano para
su movilización. Se observa cómo la identidad comunitaria en torno al agua puede
generar discursos fuertes y altos niveles de organización.
25
V. METODOLOGÍA
1. Tipo de estudio
Para llevar a cabo esta investigación, se siguió un diseño de tipo cualitativo, con
objetivo exploratorio, pues éste apunta a lograr una primera aproximación al
funcionamiento de comités de APR en Chile, explorando la percepción que tienen
dirigentes y socios de un conjunto de comités de APR, respecto a su funcionamiento e
institucionalidad, a los vínculos externos y con la comunidad, y a factores que potencian
o dificultan su gestión.
Nuestra unidad de análisis fueron las percepciones en torno al funcionamiento de
los comités de APR en Chile. Y la unidad de observación fueron socios y dirigentes de 4
comités de APR, además el presidente de la FENAPRU.
2. Criterios de selección de casos
Nuestros casos de estudio son 4 comités de APR en Chile. Nos basamos en un
muestreo intencionado a partir de cuatro variables relevantes -expuestas por la
contraparte en base a su experiencia con el trabajo en conjunto con comités y sus
dirigentes- que pueden afectar el funcionamiento y gestión de los comités. Las variables
son:
a) Antigüedad: se buscó abarcar comités de con más de 10 años de
funcionamiento, pues ya que existe un interés por conocer esta forma de
organización, se preferirán comités que ya tengan cierta estabilidad en el
funcionamiento. Comités muy jóvenes podrían dar una imagen equivocada
del modelo a estudiar, pues estarían en un proceso de estabilización aún
inacabado.
b) Zona geográfica: Se han documentado distintos conflictos por el agua en
Chile, que varían su naturaleza según la zona hidrográfica del País (Castro et
26
al, 2010). Esto hace pensar que la experiencia de organización y gestión de
los comités podría variar dependiendo de las condiciones ambientales de la
cuenca en donde se ubican. Por lo tanto, se seleccionaron para este estudio un
comité de APR para el caso de una cuenca en la zona norte, dos comités con
cuencas en la zona central (según criterio de accesibilidad y recursos
monetarios), y un comité de una cuenca en la zona sur.
c) Cobertura: hace referencia a qué tan grande es la extensión del servicio, esto
es: cuánto territorio y hogares cubre. Se buscó que todos los casos
correspondan a comités con alta cantidad de beneficiarios del servicio (sobre
1.000 personas), comparado con el promedio nacional (900 beneficiarios).
Esto, para reflejar de mejor manera posible la complejidad de
funcionamiento que esta forma de organización y gestión puede alcanzar.
d) Casos exitosos: Para comprender de mejor manera los factores que
determinan el funcionamiento de los comités, se seleccionarán 4 comités que
han sido identificados por la contraparte en su trabajo con dirigentes de la
FENAPRU como exitosos en su gestión, con el objetivo de comprender
mejor los factores claves a considerar al trabajar con comités menos exitosos
en el futuro. No obstante, si bien los comités seleccionados pueden ser
exitosos a nivel de gestión, en algunos casos existen o existieron conflictos
explícitos en otros niveles (por ejemplo, con sanitarias o empresas privadas)
3. Técnicas de Recolección de datos
Para conocer las percepciones del funcionamiento y la gestión de los comités de
APR, las valoraciones que se tienen al recurso hídrico, la influencia de la gestión de
APR en la identidad comunitaria y las relaciones con se despliegan con otros actores, se
utilizó la entrevista como herramienta de recolección de datos. Se realizó un total de 17
entrevistas semiestructuradas e individuales. (Ver anexo 1: Pauta de entrevistas para
27
dirigentes y socios). En cada comité se entrevistó al Presidente y a otro miembro de la
directiva, así como a dos usuarios de APR que no formen parte de la directiva. Así, se
logró contrastar las diferentes perspectivas respecto a la gestión comunitaria.
Además de las entrevistas, y a modo de complemento, se revisó evidencia que
muestre el estado de la organización (informes de gestión, cuentas públicas,
presentaciones u otros materiales de los que disponga cada comité, y que permitan
comprender más en profundidad su gestión). Por otra parte, y también a modo de
complemento de lo anterior, durante las visitas se llevó un registro visual (por medio de
fotografías) de cada comité de APR, y a sus instalaciones.
Por último, se incluyó una entrevista al actual Presidente de la FENAPRU,
Gustavo Flores. Esto, para profundizar en la perspectiva política de los comités de APR
en Chile, y el rol que ha jugado la FENAPRU en los últimos años tanto a nivel de
contingencia legislativa como en aspectos técnicos del manejo de agua.
Para más información respecto al Plan de análisis, diríjase al anexo 2.
4. Limitaciones y potencialidades del estudio
En primer lugar, se debe reconocer como limitación la falta de tiempo para
abarcar más casos. Debido a la distancia geográfica, se ha tenido que limitar el tamaño
de la muestra. Con más tiempo se podrían abarcar un mayor número de casos, y con
mayor diversidad. Otra limitación del estudio es de tipo presupuestaria, pues la ONG
Chile Sustentable cuenta con pocos recursos asignados a esta investigación que, de por
sí, es una que requiere de costos de transporte y estadía para las investigadoras. Además,
no se cuenta con presupuesto para la trascripción de las 17 entrevistas presupuestadas.
Con mayor presupuesto se podría tener una meta más ambiciosa respecto a la cantidad
de comités a estudiar.
Por otra parte, el haber llegado a los comités “desde afuera” podría haber
significado altos niveles de desconfianza por parte de los socios y de los dirigentes. Para
evitar esta situación, se buscó apoyo en las redes de confianza que ya existen entre los
28
dirigentes con quienes nos contactamos desde Chile Sustentable, para lograr una entrada
lo menos invasiva posible a la comunidad.
En tercer lugar, este estudio no ha logrado comparar distintos tipos de comités
(por ejemplo, nuevos vs. antiguos), ya que el interés de la contraparte estuvo en
caracterizar casos más emblemáticos y, desde su punto de vista, más relevantes para
comenzar a comprender mejor este tipo de organizaciones a nivel nacional. Esto
significa que se han buscado ciertas características en la selección de los casos, y que el
análisis de los resultados no versa sobre los comités en general, sino en específico sobre
los estudiados. Por lo mismo, con los casos abordados en este estudio no será posible
generalizar respecto a todos los comités de APR de Chile, aunque sí es posible
establecer líneas generales que permitan reflexionar en torno a los logros,
potencialidades, conflictos y limitaciones que pueden presentar otros comités en Chile.
No obstante, se debe considerar como una potencialidad del estudio el grado de
profundidad alcanzado, ya que el centrarse en pocos casos, y el uso de una metodología
cualitativa, permiten tener un panorama amplio y complejo de los distintos procesos que
se están viviendo en cada comité.
Para mayor información respecto al plan de análisis, dirigirse al anexo 3, en el
que se encuentra detallado el proceso en el que se basó este estudio.
5. Consideraciones éticas
Se debe considerar que las investigadoras tenemos un sesgo político respecto del
tema de investigación, pues consideramos que la existencia de comités de APR es
primordial para la resolución de los conflicto ecológicos y políticos del agua. En ese
sentido, fuimos cuidadosas durante el proceso de investigación de que nuestra postura
no afectara la recolección y el análisis de los datos.
Además, para ser transparentes en el proceso de entrevistas, antes de realizarlas
se entregó toda la información necesaria para que los sujetos comprendieran quiénes
somos y cuáles eran los objetivos de nuestra investigación. A la vez, se garantizó a todos
29
los entrevistados su anonimato a la hora de publicar. Para estos objetivos se utilizó una
carta de consentimiento informado. En ella se pidió consentimiento, entre otras cosas,
para grabar la entrevista, asegurando el uso de seudónimos al transcribir. Por ende los
nombres a los que hace referencia este informe son todos ficticios, a excepción del
presidente de la FENAPRU, Gustavo Flores. Por último, como muestra de transparencia,
a cada comité participante se le ha hecho llegar una copia digital de este informe final.
30
VI. RESULTADOS
1. Descripción general del trabajo de campo
En la presente sección se describen los resultados del proceso de recolección de
datos de nuestra investigación. Estos se basan en las visitas realizadas a cuatro comités
de APR de Chile durante los meses de mayo y junio del 2013. Los comités estudiados
(en orden de visita) fueron: el comité Santa Fe, ubicado en la comuna de Los Ángeles de
la VIII región del Bío Bío; el comité Villaseca, ubicado en la comuna de Limarí en la IV
región de Coquimbo; el comité de La Alianza, ubicado en la comuna de Rengo, VI
región del Libertador Bernardo O’Higgins; y el comité San Pedro-El Yali, que se
encuentra en la comuna de San Pedro, de la Región Metropolitana.
Como se detalla en el apartado metodológico, estos comités fueron seleccionados
debido a su tamaño y antigüedad, de forma que presentan características similares: más
de 15 años de funcionamiento, y arranques que van desde los 300 a los 900, es decir,
pueden considerarse como de gran tamaño en relación al total de comités en Chile. Por
ende, los resultados de esta investigación deben considerar estas características dentro
del contexto nacional: hacia el año 2010 sólo un 25% de los comités cuenta con más de
260 arranques, y un 50% de los comités existentes tenía menos de 15 años de
antigüedad. Por tanto, estos comités se configuran como casos emblemáticos que, como
se verá, han logrado crecer y perdurar en el tiempo.
De cada comité, se seleccionaron 2 dirigentes y 2 socios para participar de
entrevistas semiestructuradas. Cada entrevista se realizó por separado y duró
aproximadamente una hora. Los dirigentes son quienes forman parte actualmente del
Directorio y cumplen con tareas administrativas, mientras los socios son los titulares de
los arranques, quienes tienen la responsabilidad de pagar por el agua y derecho a voto en
las instancias de decisión del comité. Para interpretar los resultados, se debe considerar
que, como los contactos para la realización de este estudio fueron los dirigentes de cada
comité, muchos de los socios entrevistados fueron seleccionados por los mismos. En
31
otros casos, los socios fueron seleccionados por nosotras a partir de visitas realizadas al
azar a casas del sector, según disponibilidad de los pobladores para recibirnos. A su vez,
se revisó la evidencia de la gestión de los comités (actas de reuniones, cuentas, boletas
de pago, etc.). La información recolectada en cada comité se complementó con una
entrevista al presidente de la FENAPRU, Gustavo Flores (que a su vez es Presidente del
comité Santa Fe), para apoyar y contrastar la información entregada en miras de
alcanzar una visión más global de estas organizaciones en nuestro país. Para más
información sobre los comités visitados, revisar anexo 3.
2. Presentación de resultados de la investigación
Este apartado intenta responder al objetivo general de la investigación, dando
cuenta de los resultados obtenidos a partir del análisis del material recogido en el trabajo
de campo. El objetivo que ha guiado nuestra investigación ha sido explorar la
percepción que tienen dirigentes y socios de un conjunto de comités de APR en Chile,
respecto a su funcionamiento e institucionalidad, a los vínculos externos y con la
comunidad, y a factores que potencian o dificultan su gestión. A partir de este principio,
se estructuró el informe de resultados en tres grandes áreas, con sus respectivas
subdivisiones.
El primer aspecto a considerar versa sobre el contexto en que se han desplegado
los comités, considerando la necesidad de agua potable que dio origen a los mismos, los
cambios se generaron en el estilo de vida y en la cultura del agua. Por último, se plantea
por qué los comités son una necesidad fundamental en sus comunidades actualmente.
El segundo aspecto responde a la pregunta por el qué hacer frente a la necesidad
de agua potable en zonas rurales, la cual se contesta mediante la organización y gestión
comunitaria del recurso hídrico. En este apartado se describen seis elementos
constitutivos de los comités: (i) su forma de organización, (ii) la gestión, (iii) la
participación y comunicación entre los miembros, (iv) el empoderamiento y autonomía,
(v) la sustentabilidad de su organización, y (vi) aspectos institucionales. A su vez, se
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evalúan las fortalezas, debilidades y logros que han tenido en estos aspectos, y los
desafíos que se han planteado hacia el futuro.
Por último, el tercer apartado refiere a las implicancias que han tenido los
comités de APR. Éstas pueden ser entendidas desde tres aspectos: el rol interno, el rol
externo y el rol ambiental-educativo. El rol interno refiere a las implicancias del trabajo
de los comités al interior de sus comunidades en cuanto al rol social que cumplen; el rol
externo refiere tanto a las relaciones conflictivas con privados, como a sus aliados y a
las relaciones políticas que mantienen con estos. Por último, se profundiza en el rol
ambiental-educacional, que es transversal a los roles internos y externos que cumplen
los comités. Esto, porque la preocupación ambiental por el cuidado del agua es una
preocupación local, en tanto se realizan campañas de concientización y cuidado al
interior de las comunidades; pero a la vez influye en la preocupación global respecto a la
escasez y gobernanza del agua, por lo que los comités establecen relaciones con
externos para potenciar el cuidado de ésta a nivel nacional.
a) Contexto: necesidades, impactos y cambios
Esta sección busca introducir el funcionamiento de los comités partiendo de la
descripción del problema al que responden: la falta de agua potable en sectores rurales.
Se buscará responder a las siguientes preguntas ¿Por qué fueron creados los comités? ¿A
qué necesidades respondieron en ese momento, y cuál ha sido su impacto en la calidad
de vida? Con esto se busca enmarcar la gestión de los comités, y comprender el motor
que ha posibilitado sus largos años de existencia.
i. Historia: surgimiento de la necesidad del agua
Al preguntar a los dirigentes sobre el origen de su comité, sus respuestas
revelaron una necesidad urgente por acceder a agua potable, que fue el motor inicial de
la creación de la organización. En todos los casos, antes de la creación del comité, el
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agua era extraída de pozos particulares o sacada de fuentes no potables como acequias.
Esta situación traía diversos problemas: significaba un esfuerzo extra para recolectar y
purificar (generalmente hirviendo) el agua para su consumo. Incluso en los casos en los
que se les repartía agua potable diariamente mediante camiones aljibes, había obstáculos
para su traslado, y consumo seguro y libre de contaminación. Aún tomando estas
precauciones, los pobladores relataron que era común tener diversos problemas, por
ejemplo para el aseo personal diario o para mantener saludables a niños y ancianos.
Como señala una dirigente de Villaseca:
“Antes nos abastecíamos con agua de acequia, era agua de vertiente pero al llegar
acá venía contaminada total. Se hicieron pilones muy artesanalmente, no había
distribución. Cuando éramos fundo, llegaban camiones para llenar las tinas, en
Villaseca habían norias...”
(Juana, 60 años, secretaria comité Villaseca)
Incluso tomando todas las precauciones para manipular el agua de forma segura,
las enfermedades gastrointestinales eran muy frecuentes, y llevar un aseo personal
adecuado era complicado y muchas veces imposible.
Fue ese el contexto en el que surgieron los comités. El testimonio que entregan
los dirigentes actuales sobre el proceso de creación de estas organizaciones da cuenta de
un origen basado en la organización vecinal, ya que fueron los pobladores involucrados
en juntas de vecinos o cooperativas agrícolas los que tomaron el desafío de formar un
comité de agua potable. A pesar de que cada comité se inició en diferentes momentos,
tienen en común la necesidad original de crear una red segura que abasteciera de agua
potable; ya sea porque las norias particulares se agotaron, o simplemente no tenían
forma de acceder a agua distinta a la que se usaba para riego. Existió un complemento
entre la inquietud de los vecinos y los organismos externos (principalmente estatales,
como SENDOS y la DOH, dependiendo del momento histórico) que, o se acercaron a la
comunidad ofreciendo la posibilidad de crear un comité, o se organizaron para postular a
un programa de agua potable. Luego, esos proyectos se concretaron, aunque
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inicialmente haya sido de forma precaria. Son los casos de Villaseca y La Alianza, en
donde se creó el sistema sin insertarse en la figura formal del comité de APR, ya que en
ese momento no existía. En estos casos, los pozos y copas fueron echados a andar bajo
juntas de vecinos o una organización extra oficial, sin personalidad jurídica.
Particularmente en el caso de La Alianza, la intervención y el apoyo monetario vinieron
desde el extranjero, y luego de muchos años de funcionamiento informal se transformó
legalmente en un comité dentro de la orgánica de la DOH.
Este proceso no estuvo libre de obstáculos: en algunos casos existió reticencia de
algunos vecinos a sumarse al proceso, ya que significaba inevitablemente comenzar a
pagar por el agua, algo a lo que, hasta ese momento, accedían de forma gratuita. Aún
así, los dirigentes actuales son precisos en señalar que esta resistencia inicial fue
superada cuando el sistema comenzó a funcionar, ya que con el tiempo el nuevo
mecanismo demostró ser eficiente y beneficioso en comparación a los costos. En la
actualidad, esa resistencia ha sido superada por los comités estudiados. Respecto a las
dificultades de origen, la señora Alejandra nos cuenta:
“Hubo mucha gente que no quería (agua potable). Y cuesta, a la gente del campo
cuesta mucho enseñarle cuando hay adelantos de ese tipo, cuesta que crean que es
beneficioso. Incluso todavía, siempre que se crea un comité de agua potable rural
es complicado, a la gente hay que culturizarla, capacitarla poco menos… hay gente
que se resiste a tener porque creen que les va a salir muy cara, es un gasto más”
(Alejandra, 57 años, socia comité Santa Fe).
Los organismos como SENDOS, la DOH y el Servicio Nacional de Salud
fueron también destacados como fundamentales en el proceso, ya que fueron quienes
proporcionaron el apoyo técnico y los montos iniciales de inversión. Sin este apoyo la
fundación de los comités no hubiese ocurrido, ya que los pobladores, aunque
organizados, no contaban con el conocimiento especializado ni con los recursos para
instalar y echar a andar el sistema de extracción, purificación y distribución del agua.
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A su vez, cabe resaltar que estos hechos son mayormente recordados y valorados
por los miembros actuales de la directiva, que suelen tener alguna relación con el origen
y fundación del comité (ya sea directamente o a través de conocidos y familiares). Son
los directivos los que guardan la historia del comité y pueden dar testimonio de la
situación previa. Es interesante contrastar este gran manejo con el conocimiento de los
socios, quienes si bien manejan el panorama a grandes rasgos, no están tan
familiarizados con el proceso burocrático particular. Esto se explica, en parte, porque los
socios eran en su mayoría muy jóvenes al momento de la creación del comité, o aún no
vivían en el sector para esa fecha.
ii. Impacto del agua potable rural en la calidad de vida y en la cultura
del agua
El acceder al agua gracias al sistema de comités, produjo cambios significativos
y profundos en la calidad de vida de los beneficiarios. En específico, tanto socios como
dirigentes valoran los cambios en la salud especialmente de los niños y adultos mayores,
ya que enfermedades que antes eran muy frecuentes (como la diarrea, vómitos e incluso
hepatitis), han bajado su incidencia. La llegada del agua potable a las comunidades
afectó el estilo de vida, pues les permitió tener sistemas de agua al interior del hogar
(baños y cocinas), y dejar de acarrear el agua de las norias o pozos a las viviendas. En la
actualidad, pueden abrir llaves dentro de sus hogares y tener agua fácilmente cuando sea
necesario, además con la certidumbre de que es un agua segura de beber. Esto significa
que para miles de familias existió por primera vez la posibilidad de tener un baño, una
llave para cocinar, y la posibilidad de asearse diariamente con agua caliente. Como
señala una socia del comité de San Pedro El Yali:
“Abrir una llave y sacar agua, imagínate tener más comodidades en la casa, para la
cocina, lavar, el baño. Fue un logro grande, no lo creíamos”.
(Marta, 65 años, socia comité San Pedro El Yali)
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Respecto de la valoración del agua a un nivel más abstracto, se evidencia que
existe una alta apreciación del recurso hídrico, dada la importancia que tiene para la
mantención de la vida. Al preguntar por este aspecto tanto a socios como dirigentes
reiteradamente se decía “el agua es vida”, haciendo notar el carácter fundamental de
ésta; y se la comparaba con otros recursos que, si bien entregan comodidades, no son
fundamentales (como la luz, o la televisión).
“El agua es como un tesoro para nosotros, un tesoro que nos asegura la vida (...) Es
un tesoro que no solo me va a servir a mi, a nuestros hijos y nietos también. Ojalá
se cuide de por vida, ese es el tesoro más grande”.
(Felipe, 60 años, secretario comité La Alianza)
Esta valoración también se refleja en lo que se dice respecto a ciertas prácticas:
todos los entrevistados condenan el mal uso del agua en la comunidad, considerando que
ellos y sus familias sí están conscientes del uso y gasto de ésta, en contraste con otros
que no lo hacen. Sin embargo, no predomina una visión negativa hacia la comunidad en
este sentido, ya que sólo se identifican casos puntuales de vecinos que malgastan el agua
(por ejemplo, llenando piscinas en verano, lavando autos, o regando el pasto y las
huertas). Los entrevistados también hicieron énfasis en que el agua potable es
exclusivamente de uso humano, y que no se debe usar para otras funciones, revelando
así la valoración que hacen de este servicio. Esta apreciación también se refleja en
propuestas de los directivos de comités, que han intentado remediar la situación de mal
uso educando en las Asambleas, y considerando la posibilidad de tener tarifas
diferenciadas para un uso muy alto del agua.
iii. Agua potable: una necesidad que se mantiene en la actualidad
En suma, existe tanto entre los socios como entre los dirigentes, una conciencia
clara del papel relevante que cumplen los comités hoy. Se sabe que este sistema es el
único viable en la actualidad para abastecer de agua potable a las zonas rurales, pues las
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empresas que abastecen a las zonas urbanas no entran a lugares geográficamente
aislados, ya que no sólo no pueden hacerlo bajo la legislación actual (que prohíbe el
funcionamiento de sanitarias en zonas rurales), sino que en la mayoría de los casos se
piensa no sería rentable como negocio. La vigencia de la necesidad de los comités se ve
reforzada por el aumento sostenido en el número de arranques, es decir, de nuevos
socios o usuarios que se han integrado al comité en los últimos años. Como se puede
observar en las fichas de los comités (anexo 3), todos ellos han duplicado e incluso
triplicado su número de arranques desde la fundación. Otro elemento importante que
destaca su vigencia es la demanda actual de hogares que están buscando sumarse a las
distintas redes. Incluso entre quienes viven más alejados del centro operativo de los
comités (pozos y copas de agua), existe un fuerte interés por sumarse a la red de
abastecimiento, y así obtener agua potable. Y los comités, como se verá, están
realizando esfuerzos constantes para responder a esta demanda. Por último, tanto socios
como directivos están conscientes de que este mecanismo es crucial para acceder al agua
en la actualidad, ya que con el tiempo las napas subterráneas se han contaminado
demasiado como para acceder al agua limpia mediante pozos que no cuentan con
suficiente profundidad.
b) Análisis de los distintos aspectos del funcionamiento de los comités de APR
Como se relató en el apartado anterior, en todos los casos estudiados existió una
necesidad urgente por acceder de forma segura al agua potable. En esta sección se busca
responder a la pregunta sobre la forma en que los comités de APR han logrado gestionar
y satisfacer la necesidad de agua potable. Para ello se describen: la estructura
organizacional; los mecanismos y sistemas de participación; sus principales
herramientas de gestión; un análisis del nivel de autonomía; la visión sobre la fortaleza
institucional; y de sustentabilidad de la organización hacia el futuro.
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En cada caso, se hace énfasis en las principales dificultades y problemas con los
que se han enfrentado los comités, así como las medidas y estrategias que han adoptado
para enfrentarlos.
i. Estructura organizacional
Los comités siguen una estructura general establecida en la Ley 19.418 sobre
juntas de vecinos y demás organizaciones comunitarias. A la vez, siguen un reglamento
más específico entregado por la DOH, que da las directrices respecto a los cargos y
funciones que deben tener todos los comités. En los comités visitados, se pudo observar
que tanto socios como dirigentes identifican fácilmente la estructura básica del
Directorio, que está compuesta por los cargos de Presidente, Tesorero y Secretario. En
algunos comités esta organización se complementa con dos Directores, cargos que a
pesar de estar en la Orgánica oficial, no se encuentran en todos los comités. Los
directivos duran dos años en el cargo según los estatutos, período luego del cual se
realizan nuevas elecciones. Está estipulado además que los distintos cargos de la
directiva no son remunerados.
Los comités funcionan con dos cargos remunerados: el de secretaria y el de
operador. Además, en todos los comités funciona la Asamblea Ordinaria -organismo
máximo de consulta de decisión en la que participan todos los socios- la que se convoca
al menos una vez al año. En todos los comités también existe la costumbre de convocar
complementariamente a Asambleas extraordinarias para tratar temas específicos. Gran
parte de los socios y dirigentes entrevistados mencionaron también, las figuras de la
Comisión Fiscalizadora de Finanzas (encargada de revisar los flujos de dinero y las
cuentas anuales del comité), y la Comisión Electoral (que se encarga de la organización
y dirección de las elecciones internas). Todas estas figuras están especificadas en los
reglamentos oficiales de la DOH como los elementos mínimos para el funcionamiento
del comité. Los miembros de estas dos últimas figuras se eligen entre socios que se
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ofrecen voluntariamente para los cargos durante las Asambleas Ordinarias, y antes de las
elecciones en el caso de la Comisión Electoral.
ii. Mecanismos y niveles de participación
La participación en el comité se puede analizar, por una parte, desde las
características de quienes participan del Directorio, y en segundo lugar considerando el
grado el involucramiento de los socios en las instancias como las Asambleas y
elecciones.
En relación al primer aspecto, se puede señalar que la rotación en los cargos es
baja. Como se puede observar en las fichas de los comités, gran parte de los dirigentes
entrevistados llevaba más de un período. Sin embargo, son ellos los primeros en
problematizar la dificultad de integrar gente nueva en la directiva, señalando
espontáneamente en muchas entrevistas que a ellos les gustaría poder dejar sus cargos,
pero que existe poca gente interesada entre los socios para sucederlos. A la vez, quienes
ocupan cargos directivos en el comité, suelen también haber ocupado o estar ocupando
cargos en otras organizaciones afines dentro de la misma comunidad, como juntas de
vecinos o clubes de adulto mayor. Para los dirigentes, ser parte de este circuito sería un
motivo del lento recambio, ya que al tener más experiencia en organizaciones
comunitarias, los socios tienden más fácilmente a pedirles que tomen y mantengan los
cargos. El relato de las últimas elecciones en cada comité resultó revelador tanto de la
resistencia a los vecinos a cambiar a los dirigentes, como del poco interés en participar
de cargos directivos. Lo que sucedía generalmente es que los socios proponían a los
candidatos para conformar la directiva, muchas veces insistiendo en que quienes ya
estaban siguieran siendo parte de ella. Existía, en general, una tendencia a pedir a los
dirigentes que se mantuvieran incluso por largos períodos de tiempo, señalando que se
estaba muy satisfecho con la gestión. Como señala una socia del comité La Alianza:
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“La idea es que hubiera gente nueva (...), pero de repente la gentes es como “no, es
que lo hizo bien, dejemos el mismo”. Como que la gente le quiere cargar siempre
el muerto al mismo”.
(Enriqueta, 58 años, socia comité La Alianza)
Esta baja rotación tiene relación con el hecho de que los dirigentes son
principalmente adultos mayores que, desde la perspectiva de los socios, son los únicos
que tienen tiempo para preocuparse del comité. Por lo mismo, los socios más jóvenes se
sienten liberados de esta responsabilidad por el momento. Esta baja rotación puede ser
un problema a futuro, ya que no existe claridad respecto a la importancia de contar con
generación de recambio que esté adestrada y calificada para desempeñar dicho cargos
más adelante.
En segundo lugar, la relación entre El Directorio y la Asamblea puede
sintetizarse de la siguiente manera: son los directivos los que sesionan regularmente
(una vez al mes en todos los casos estudiados), se preocupan de plantear los objetivos
del comité y solucionar los temas administrativos más cotidianos. Se deja la discusión y
aprobación de las propuestas e inversiones más importantes para el encuentro anual con
la Asamblea. En este ámbito, tanto los directivos como los socios menos involucrados
con el comité, saben que la Asamblea es la instancia en la que deben discutirse y votarse
necesariamente todos los proyectos importantes del comité.
“Es que es una empresa de todos. Hay varias cosas que ellos no llegan y toman
decisiones, nos preguntan a todos (...) Por ejemplo, si se va a comprar un terreno,
se quiere comprar un vehículo o algo, se pregunta a la Asamblea”.
(Esperanza, 40 años, socia comité Villaseca)
Los directivos, a su vez, son unánimes en señalar que otros temas menores y las
emergencias que requieren acciones inmediatas, son resueltos únicamente por la
directiva sin consulta de la Asamblea. Existe unanimidad entre socios y dirigentes en lo
útil que es esta capacidad de los dirigentes de tener autonomía en tomar decisiones que
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requieren velocidad para ser oportunas, especialmente alguna emergencia que requiere
intervenir para que no haya corte de suministro de agua.
Respecto al nivel de participación en las Asambleas, existen percepciones
divergentes entre los socios y los miembros de la directiva. Por una parte, los dirigentes
destacan los niveles de participación y se declaran satisfechos con ella, a pesar de que al
mismo tiempo señalan que existe poca disposición a involucrarse a un nivel más
profundo (particularmente, asumir cargos directivos). Los socios, y en particular los
socios más alejados del trabajo del comité, son más escépticos del grado de
participación, y no caracterizan a la comunidad como muy participativa. Aún así, ambos
coinciden en que estas barreras no significan un peor funcionamiento del comité, ya que
en la Asamblea en general suele primar el consenso con las propuestas presentadas por
el Directorio.
No obstante, se han generado mecanismos para incentivar y fomentar la
participación, y la asistencia a las asambleas. Específicamente, en dos de los comités
visitados existe una multa a quienes no asisten a ellas. Este monto no supera los 3.000
pesos, y según el testimonio de los dirigentes ha funcionado muy bien como un
incentivo a participar. Los comités que tenían esta multa, constataron un 80% o 90% de
participación en la última elección de directiva. La efectividad de este sistema se
evidencia al contrastar los niveles de participación de los comités que no tienen multas,
en los que la participación fue considerablemente más baja (menos del 50%). Esto
coincide con el diagnóstico de dirigentes y socios sobre las personas que no participan:
más que haber una falta de valoración del servicio, existiría simplemente una falta de
incentivo a sumarse a las reuniones, que suelen hacerse en fines de semana, donde las
familias se dedican a otras actividades importantes para ellos, tales como asistir a
servicios religiosos o reunirse. Este panorama hace, desde la perspectiva de socios y
dirigentes, que sea necesario poner incentivos para participar. Otros han implementado
mecanismos más orientados a premiar en vez de castigar, como dar a los “mejores
socios” (los que han sido constantes con los pagos) un pequeño regalo a fin de año. A la
vez, se ha considerado el rescate de la historia del comité como un mecanismo para
42
hacer que los socios tomen conciencia de lo relevante que fue desde sus orígenes, y la
importancia que sigue teniendo actualmente para la comunidad en la que se inserta.
Esto se ha traducido en una mayor asistencia a las asambleas, mas no
necesariamente en un mayor nivel de participación e involucramiento en ella. El papel
de las asambleas pareciera ser más el de un organismo ratificador de las iniciativas de
los directivos del comité, dejando para casos puntuales la propuesta de temáticas o
problemas desde los socios.
iii. Gestión
Respecto a la gestión y funcionamiento de los comités, se observan distintas
tareas y mecanismos para cumplir con la misión de entregar agua potable. En primer
lugar, se observa un alto grado de preocupación y orden para llevar a cabo los cobros a
los socios, única fuente de financiamiento directo del comité. De esta tarea se encarga el
operario, que reparte las boletas, y la secretaria, que recibe los pagos en su oficina.
Respecto a los precios, los comités tienen cargos fijos que comprenden 10 mts3 de agua
potable, y cargos variables que se pagan por metro cúbico de agua adicional. Los cargos
fijos de los comités estudiados fluctúan desde los 2.700 pesos, hasta los 4.300 pesos
chilenos. Si bien algunos socios reciben subsidio por parte del municipio, estos no se
consideran (por parte de los dirigentes) como una fuente de ingresos distinta al pago
directo, sino que se categoriza todo bajo el mismo concepto de “cobro a los socios”.
Para enfrentar el problema de los socios morosos, los estatutos de los comités
estudiados establecen que se pueden dar 60 días de plazo para pagar el agua, antes de
realizar un corte. Sin embargo, existen distintos mecanismos en el transcurso de ese
período: algunos comités cobran abonos, mientras que otros cobran intereses a la deuda.
Pasado el plazo, y luego de haber advertido al socio sobre su situación de morosidad, un
miembro de la directiva y el operario cortan el servicio, lo que ha sido sumamente
efectivo para lograr el pago. También se controla que la gente no robe agua chequeando
periódicamente los medidores. La otra cara de la moneda, es que los comités dan
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flexibilidad en los tiempos de pago para apoyar y no castigar automáticamente a socios
que se encuentran en apuros económicos. Por ejemplo, para los socios con menos
ingresos se da la posibilidad de pagar la cuota de incorporación en más de tres cuotas,
necesarias para el costo de instalación de los arranques (que suele ser mayor a 50.000
pesos). Los socios valoran que exista esta flexibilidad en los pagos, y que el servicio sea
barato. Además, los miembros de los comités están conscientes de que las empresas
privadas no son flexibles en los atrasos. Una socia del comité San Pedro el Yali nos
cuenta:
“Esperan a la gente (...) la gente viene y dice “no tengo, señorita, este mes para
pagar el agua” (...) y hablan con la gente...aquí todos se conocen, entonces saben
que no es que usted no quiera pagar, sino que es porque no tiene. Entonces la
esperan. Y para los medidores, dan cuotas, uno paga en cuotas, no el total al tiro.”
(Magda, 65 años, socia comité San Pedro-El Yali)
Por otra parte, es importante señalar que ha existido un esfuerzo sostenido, por
parte de los comités, por mantener un saldo positivo que permita inversiones y mejora
en los implementos de trabajo de los funcionarios del comité. Por ejemplo, las directivas
históricamente se han preocupado de dar a sus operarios mejores condiciones de trabajo,
comprando vehículos y construyendo infraestructura (bodegas, oficinas, casas) para que
los funcionarios puedan estar protegidos durante los horarios de trabajo. También se
destacan otras inversiones como la compra de generadores eléctricos, bombas de
repuesto, y la construcción de sedes u otra infraestructura que ha mejorado la calidad del
servicio. Respecto a los logros de su comité, el tesorero Bastián señala:
“Todo esto que se ve aquí, casa de operador, antes no tenía casa el operador, tenía
que venir de afuera. Y el operador tiene que estar aquí de noche; ante cualquier
problema de corte, se llama al operador. Se han hecho hartos proyectos: hay unas
bodegas por allá grandísima (...) esta sede se arrienda en cincuenta mil pesos en
las semanas, eso es plata para el comité.”
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(Bastián, 65 años, socio comité Santa Fé)
Como ejemplo de estas inversiones previsoras, cabe señalar que en algunos casos
han comprado bombas de repuesto y generadores de electricidad para no depender del
sistema central si es que se corta la luz, como sucedió en el terremoto del 2010. En ese
sentido, el terremoto trajo aprendizajes importantes para la gestión, y demostró el valor
y la importancia de los ahorros y la previsión de emergencias. Uno de ellos, fue la
independencia que debían de tener respecto a los sistemas de electricidad, pues el agua
es vista como más necesaria y valorada que otros recursos. Desde la perspectiva de los
socios, también se valora el crecimiento patrimonial que han tenido, ya que dan cuenta
del trabajo bien realizado por la directiva. Es decir, se valora la capacidad de los
dirigentes de invertir en pos del comité, y de ser proactivos en su funcionamiento.
Cabe mencionar que los fondos que maneja la directiva son planificados para
inversiones menores, y que para gestionar gastos más grandes (como un nuevo pozo)
dependen de los fondos concursables del Ministerio de Obras Públicas (MOP).
Por otra parte, los gastos del comité incluyen exclusivamente inversiones
menores, los gastos de funcionamiento y el pago a funcionarios. El monto del pago a los
funcionarios lo deciden los directivos, y no se fija en conjunto con la Asamblea. Se
señala como una fortaleza de los comités, la buena calidad del servicio otorgado tanto
por las secretarias como por los operarios. Se valora mucho la buena atención de las
secretarias; así como el conocimiento técnico de los operadores; y las redes,
conocimientos y liderazgo de quienes ocupan cargos directivos.
Los directivos no reciben pago, y el único apoyo financiero a su gestión son viáticos
para compensar posibles viajes, así como ciertos beneficios menores como no pagar el
agua (esto sólo en el caso de Santa Fe). Ambos son percibidos como gestos mínimos y
más bien simbólicos hacia un rol sumamente valorado y fundamental para toda la
comunidad. También existen algunas posturas sobre mantener esta actividad como no
remunerada, ya que es valioso que no sea visto como un trabajo “normal”, y resalta el
rol social que cumple el comité (aspecto en que se profundizará más adelante). Esto es
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coherente con el hecho de que muchas veces los dirigentes son jubilados, por lo que ya
están retirados de la vida laboral activa.
Por último, un problema generalizado a nivel de gestión, es la dificultad de
responder a la demanda por nuevos arranques. Esto, porque algunos ya funcionan a su
máxima capacidad y se verían obligados a construir nuevos pozos para no afectar la
presión y cantidad de agua de los socios actuales. Otro problema recurrente a nivel de
gestión son fallos en la red -matrices y cañerías rotas, interrupciones del servicio por
corte de luz y similares- pero que son descritos por socios y directivos como casos
puntuales y poco graves, de los cuales el comité logra hacerse cargo a tiempo.
iv. Autonomía y empoderamiento
Respecto a la autonomía de los comités, se puede señalar que tanto socios como
dirigentes perciben un alto nivel. Los dirigentes, en particular, se sienten totalmente
capaces de tomar decisiones sin el apoyo de organismos externos, cambiar sus estatutos,
y son enfáticos en señalar que la única fuente de autoridad es la Asamblea. Además,
todos los actores valoran positivamente el que cada comité pueda modificar sus normas
con la aprobación de la Asamblea. De hecho, muchas de las normas (como imponer
multas, y sus montos) han sido decididas en esta instancia. Esto da cuenta del grado de
empoderamiento de los miembros y de autonomía de los comités.
También reconocen que no están exentos de reglas y fiscalizaciones: el Gobierno
licita proyectos para la fiscalización (de contabilidad, como balance, registro de socios,
y revisión de acta, y revisión la calidad de las aguas), y generalmente los ganan las
empresas sanitarias del sector (Aguas Andinas, ESSBIO, y Aguas del Valle, para los
comités estudiados). Sobre si estas relaciones son positivas o negativas existe cierta
ambigüedad: si bien hasta cierto punto se valora positivamente la certificación de la
sanidad del agua, se cree que la asesoría de los privados muchas veces no les aporta
nada realmente nuevo ni necesario, ya que el tiempo que llevan funcionando les ha dado
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la experiencia para manejar sin problemas el sistema de cloración y abastecimiento del
agua. Como nos relata el presidente del comité de Villaseca
“Porque nosotros somos autónomos, por lo tanto nosotros tenemos que decidir lo
que queremos hacer y no queremos hacer (...) nosotros tenemos que decidir si
queremos recibir o no ayuda (...), por ejemplo equis cosa que nosotros llevamos
años haciendo, y lo sabemos hacer, no necesitamos la ayuda técnica (...) ahora nos
pusieron un estatuto que no pueden poner un arranque nuevo sin la autorización de
la unidad técnica de Aguas del Valle. Mire como se están metiendo en este comité
que es autónomo”
(Federico, 65 años, presidente comité Villaseca)
Las capacitaciones (tanto a funcionarios como a los miembros de las directivas)
también serían necesarias, pero se cuestiona la forma y la fuente de la cual provienen.
Los comités más antiguos valoran mucho la experiencia que han ido acumulando, y
aseguran conocer su realidad mejor que nadie. Algunos dirigentes proponen como
alternativa la posibilidad de que los comités se asesoren entre ellos mismos, generando
redes que permitan que los comités más exitosos apoyen a los que tienen más
problemas. Desde su perspectiva, no habría necesidad tampoco de pedir autorización a
las sanitarias para instalar un nuevo arranque (lo que hoy es requerido), ya que no aporta
mayormente y sólo genera retrasos. Como ya se mencionó, el único aspecto en el que los
comités se consideran muy dependientes es en el financiero, porque sin los aportes
estatales les sería imposible invertir en proyectos grandes como pozos nuevos: estos
implican gastos que superan ampliamente sus ahorros. Si bien no se mencionan casos de
falta de voluntad o dificultad para obtener financiamiento de los organismos estatales,
resulta evidente que de retirarse estos fondos sería muy difícil financiar futuros
proyectos de los comités.
Además, los comités están obligados a auditar sus finanzas con un contador
externo. Tanto para socios como para dirigentes, resulta muy valioso llevar este orden,
pues permite exponer anualmente y con detalle todo lo que se hace a nivel monetario en
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el comité. En este aspecto, el estar sometido a un control externo no sería percibido
como una amenaza a la autonomía del comité, sino como un aspecto necesario que
fortalece la transparencia y legitimidad de los dirigentes.
v. Institucionalidad
Respecto a la fortaleza institucional de los comités, desde los mismos dirigentes
se diagnostica una organización sólida, con dirigentes que manejan todos los aspectos
importantes del funcionamiento de la organización, se preocupan meticulosamente de la
transparencia económica y de una buena administración que garantice la solvencia
económica. Como se pudo constatar en terreno, las actas, los gastos, el registro de los
socios y todos los datos relevantes de la gestión del comité son fácilmente accesibles. La
mayor dificultad en este nivel es transmitir esta transparencia entre los socios. Por
ejemplo, en las cuentas públicas a la Asamblea los socios planteaban que muchos de los
asistentes no entendían el lenguaje en que se rendían cuentas, por lo que disminuía el
incentivo a asistir a reuniones, y se les hacía realmente difícil entender lo que se
transmite, y por lo tanto fiscalizar. Respecto a las Asambleas ordinarias, una socia de La
Alianza señala:
“Para los que entienden contabilidad y más matemáticas, a lo mejor es agradable
los que no entendemos nada, es una lata. Y a uno le da pena por el caballero,
porque se esfuerza todo un día (...) pero al común de la gente no le interesa eso,
porque no entendemos. (...) Nos dicen que es la transparencia, pero yo igual he
puesto ese reclamo, que es muy largo y que no entendemos”.
(Josefina, 45 años, socia comité La Alianza)
Aún así, socios y dirigentes señalan que cada vez que ha existido una duda,
siempre se han dado las explicaciones necesarias para que ésta sea acogida y aclarada.
No obstante, parece ser que si bien estas instancias de rendición de cuentas no son
entendidas a cabalidad por todos los socios, sí son apreciadas ya que generan confianza
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hacia los dirigentes; además de fortalecer el sentido de pertenencia de los socios del
comité.
Respecto a la institucionalidad de las elecciones de dirigentes, sólo un comité de
los estudiados no desarrolla el proceso democrático tradicional de elección secreta en
urnas. Los mismos dirigentes de este comité plantean que el proceso es muy engorroso,
e innecesariamente largo. En este caso, el omitir la regla que imponen los estatutos no es
visto como una debilidad de su sistema de elección, sino como una ayuda para llevar a
cabo los procesos sin sobreexigir a los socios. Así, por ejemplo, no se constituye la
Comisión Electoral, y los votos se realizan a mano alzada, cuando por estatutos deberían
ser por urna.
Para los dirigentes, la fortaleza institucional no es un asunto trivial, sino que se
ha ido cultivando con el tiempo. En todos los casos, se destaca una progresiva
profesionalización de los procesos democráticos y de gestión que se dio gracias a
dirigentes comprometidos, y (en el ámbito económico) al apoyo de programas estatales.
Esta cualidad positiva se manifiesta también en que los miembros de las directivas
declaran tener la capacidad de trabajar juntos y ser unidos. Esta cooperación estaría en la
base de una gestión transparente y exitosa. Al respecto, don Juan nos cuenta:
“Ser permanentes, transparentes y dirigentes consecuentes con la realidad. Eso se
ha dado dentro dirigentes y socios. (…) Estas fortalezas son buenas, porque dan
la fuerza para seguir luchando, ir mejorando y creciendo a favor de la gente, lo
que necesitan. (…) Este comité tiene unidad, contención, entendimiento,
criterio”.
(Juan, 60 años, secretario comité La Alianza)
A nivel del escenario legal de los comités, los dirigentes describen su situación
de la siguiente forma: si bien ellos mismos han podido llevar adelante la gestión de su
comité de manera exitosa, son conscientes de las trabas que existen para comprar los
derechos de agua, adquirir la propiedad del terreno e inscribir el pozo. Es un proceso
legal sumamente complejo y lento: en algunos casos sólo hace pocos años se ha
49
legalizado completamente la situación, pese a que los comités funcionaban de facto
desde mucho antes. Para muchos se hace urgente una figura legal exclusiva para
comités, ya que la orgánica actual no está suficientemente adaptada a su realidad, ni
tampoco recoge toda la experiencia que han acumulado todo este tiempo administrando
el agua para sus comunidades. Después de todo, se rigen por la ley de juntas de vecinos,
aunque sus funciones son radicalmente diferentes. De todas maneras, para dirigentes
menos conocedores del asunto legal, así como para los socios, estos aspectos no son
percibidos como problemático.
En consecuencia, son los dirigentes que se comunican constantemente con otros
comités y con la FENAPRU los que logran notar la orgánica insuficiente que los rige
actualmente a nivel nacional, y están conscientes de los efectos negativos que podría
traer la ley que se tramita en el Congreso3. Son ellos quienes ven en este proyecto de ley
la posibilidad de dar un salto importante que beneficie y perfeccione el funcionamiento
de los comités de agua potable rural en nuestro país.
vi. Sustentabilidad: la mirada hacia el futuro
La visión respecto a la sustentabilidad de estas organizaciones presenta también
distintos matices. Entendiendo sustentabilidad como la proyección de esta forma de
organización en el tiempo, existen dos aspectos fundamentales: por una parte, existe una
sensación general, tanto entre socios como dirigentes, de que la forma de
funcionamiento de los comités es proyectable al futuro de la misma manera como
funciona actualmente. Y si bien el riesgo de la privatización aparece en el horizonte, no
se menciona su llegada como algo inevitable. Una dirigente, al preguntarle por la
posibilidad de la organización del comité de perdurar en el tiempo, señala:
“Si se hace una buena administración, y siempre hay recursos para emergencia, no
hay ningún problema [de que continúe la organización] (...) Aquí tenemos mucha
3 Como se observa en la introducción, es la tramitación de esta nueva ley llamada “Ley MOP 2010” uno
de los principales motores de la organización de la FENAPRU.
50
gente en espera, para que podamos recibir nuevos socios. Así que sí, yo creo que
sí”
(Rocío, 67 años, secretaria comité San Pedro- El Yali)
Como un aspecto problemático, es relevante destacar que quienes ocupan cargos
directivos (como vimos, principalmente de tercera edad) actualmente no tienen mayor
preocupación sobre quién se hará cargo de dirigir el comité cuando ellos abandonen sus
puestos, especialmente cuando la participación de personas jóvenes es inexistente (según
sus propios testimonios). A pesar del poco interés que existe actualmente, en ningún
comité aparece como una preocupación manifiesta quién tomará el liderazgo de la
organización en el futuro.
Por otra parte, tampoco existe una preocupación clara sobre un posible
agotamiento de las fuentes de agua que los abastecen. La problemática de lo limitado del
recurso surge en el discurso como una imposibilidad de seguir creciendo en las
condiciones actuales, pero se confía en que nuevos pozos podrían satisfacer la demanda,
siempre presente y creciente, de localidades más alejadas del pozo y copa de agua. Es
allí donde se manifiesta la necesidad de poder seguir accediendo a fondos que les
permitan financiar proyectos nuevos; que posibiliten este crecimiento. Tanto socios
como dirigentes señalan casos o escenarios puntuales que podrían perjudicar la
disponibilidad del agua, como una sequía prolongada o la llegada de empresas que
extrajeran agua en exceso y que haga bajar sus napas. Pero en general, estos problemas
no son una preocupación urgente de las agendas futuras de los comités.
c) Otros desafíos
En la sección 2, se ha intentado describir los aspectos claves del funcionamiento
de los comités de APR participantes del estudio. Sin embargo, existen otras
problemáticas emergentes que, si bien no se relacionan directamente con la tarea del
51
comité de abastecer de agua potable, sí surgieron dentro del discurso, principalmente de
los dirigentes.
i. El desafío del tratamiento de las aguas servidas.
El Programa de Agua Potable Rural fue creado originalmente considerando
como responsabilidad de los comités únicamente el abastecimiento de agua. Sin
embargo, el crecimiento de estos tanto en número a nivel nacional como en tamaño, ha
vuelto relevante la pregunta por el tratamiento de las aguas servidas de todas las
comunidades rurales. Hasta ahora, no se ha regularizado la relación entre los comités y
sistemas de alcantarillado; y los casos estudiados presentan situaciones diversas que
retratan este problema.
Por una parte, en el comité de San Pedro-El Yali, el alcantarillado es manejado
por la Municipalidad, independiente del comité. Por tanto, se administran y cobran por
separado. Sin embargo, se debe considerar que el Municipio es parte del comité, y toda
el agua que utilizan la pagan como un socio más. Para el caso de Villaseca, sólo 72
arranques del comité tienen sistema de alcantarillado, y fue la directiva del comité quien
ofreció hacerse cargo del sistema, ya que se instaló con la entrega de las viviendas
sociales que, por normativa, debían tener sistema de tratamiento de aguas servidas. Sin
embargo, los directivos de este comité no cuentan con la capacitación adecuada, ni con
los fondos suficientes para un buen manejo, por lo que los costos son altos y se genera
molestia entre los vecinos que tienen que pagar. Como señala la socia Esperanza:
“Somos 72 casas, y nosotros solamente financiamos la planta (...) son 14 lucas de
cargo fijo, nosotros pagamos todo (...) el municipio entrega la planta a las personas.
No se hace cargo el municipio, ni nadie se hace cargo. Ellos (el comité) se hacen
cargo de buenas personas no más”.
(Esperanza, 40 años, socia comité Villaseca)
52
En los demás casos, los comités cuentan con fosas sépticas para el tratamiento de
las aguas servidas, las que filtran los desechos hacia las napas subterráneas. En estos
casos, se tiene conciencia de que instalar un sistema de alcantarillado es una necesidad
cada vez más urgente, pero no saben cómo hacerse cargo de él. Para los dirigentes en
particular, las empresas sanitarias no pueden tratar las aguas del comité si es que no son
propietarias también del sistema de agua, ya que se generarían conflictos de interés entre
ambos. Por lo tanto, los dirigentes de estos comités que actualmente funcionan sin
alcantarillado se han propuesto ser ellos quienes manejen tanto el sistema de provisión
de agua potable, como el del manejo de aguas servidas. Están conscientes de que se
necesitan recursos para las inversiones en infraestructura y capacitación. Como señala el
presidente de la FENAPRU:
“Si nosotros producimos el agua potable, cobremos por el agua servida (...) pero
que nos capaciten, que nos entreguen los equipos que nosotros necesitamos. Porque
ese es el otro problema, hay 30 o 40 plantas de tratamiento botadas.”
(Gustavo, 61 años, presidente de la FENAPRU)
Solucionar este problema es de suma urgencia, ya que también existe un efecto
colateral de esta falta de tratamiento de las aguas servidas. Como ya se mencionó, al no
haber alcantarillado, el agua contaminada se filtra en la tierra, y puede contaminar los
pozos de las personas que no son parte de ningún comité. Esto incluye por ejemplo a
familias que están postulando a ser parte del comité, pero no pueden hacerlo porque la
fuente de agua del comité no permite instalar nuevos arranques. Ellos estarían expuestos
a enfermedades, ya que sus pozos no son lo suficientemente profundos para llegar a
agua limpia y apta para el consumo. Las consecuencias de este problema de los comités
terminan, en este caso, afectado incluso a quienes no son parte de él.
53
ii. Problemas de otros comités
Se debe recordar que la descripción que se ha hecho hasta el momento se enfoca
en un grupo muy particular y minoritario dentro de la realidad nacional, ya que los casos
estudiados son comités particularmente grandes y antiguos. En ese sentido, los
dirigentes están conscientes de que en comités más nuevos o con dirigentes con menos
experiencia, se pueden enfrentar falencias serias, como la falta de un orden financiero, o
poca capacidad de inversión en implementos para prevenir problemas en el
abastecimiento. Los dirigentes saben esto porque están en contacto constante con
dirigentes de otros comités, y saben de los conflictos que viven sectores cercanos.
Como dice una socia de Santa Fe involucrada en la Asociación Regional de comités:
“Cuando hay buenas directivas, el trabajo puede llevarse completamente, pero hay
otros que no saben, que eligen a su directiva y ellos no saben qué hacer. Hay
comités que funcionan pésimo, no saben qué hacer con la plata. Por ejemplo acá se
hicieron oficinas confortables, sedes, tenemos computadoras... algunos no tienen ni
computador”.
(Marcela, 57 años, socia comité Santa Fe)
Estos comités menos exitosos y más aislados presentarían más roces entre los
directivos y sus socios, lo que muchas veces se materializa en peleas por los pagos, que
pueden ser muy elevados. Esto tiene directa relación con el tamaño de las redes de agua,
ya que los comités más pequeños, al dividir los gastos entre menor cantidad de socios,
generan altos cargos fijos y por lo tanto cuentas mensuales mucho más altas. En ese
caso, independiente de los esfuerzos de buena administración por parte de los dirigentes,
se vuelve muy difícil convencer a los afiliados de que paguen las cuentas, sobre todo
cuando existe la alternativa de mantenerse con pozos personales que no generan gastos.
La dificultad de los comités pequeños para enfrentar los gastos de gestión debe ser
considerada como un punto clave al planear políticas que busquen apoyarlos.
54
Otro problema que fue señalado por los dirigentes es la sequía, que ha secado los
pozos que abastecen de agua en algunas zonas -principalmente en el norte, desde la IV
Región- dejado a muchos comités sin agua y dependiendo de la repartición de camiones
aljibes. Los comités, en estos casos, quedan encargados de gestionar los pedidos, la
repartición a los hogares y el cobro. En cualquier caso, se debe ser cuidadoso en
considerar estos diagnósticos, ya que se hacen desde la mirada de otros dirigentes, y no
desde la experiencia de los comités que los sufren.
d) Implicancias de la gestión de los comités de APR
Como revisamos, los comités, desde sus inicios, buscaron responder a la
demanda por agua potable en zonas rurales, donde el servicio no podía ser realizado bajo
el alero de otra organización. La gestión comunitaria del recurso hídrico fue -y sigue
siendo- la única alternativa de los sectores rurales por obtener agua limpia, un agua que
evita el contagio de enfermedades e infecciones provocadas por la contaminación de las
napas. Sin embargo, los comités no han cumplido únicamente con esa tarea. A lo largo
del tiempo, se han convertido en un actor fundamental para las comunidades en donde se
insertan, y han comenzado a formar parte de redes mayores que enfrentan objetivos más
ambiciosos. A continuación, se presentan las implicancias que han tenido los comités al
interior de sus comunidades, así como el rol -principalmente político- que cumplen al
relacionarse con externos. Por último, se profundiza en el rol ambiental-educativo que
tienen (y que podrían tener otros comités similares) respecto al cuidado y protección del
agua a nivel nacional.
i. Implicancias al interior de la comunidad
Debemos considerar que, en todos los comités estudiados, existe una fuerte
asociatividad intercomunitaria. Es decir, existen muchas organizaciones sociales
enfocadas en distintos aspectos (juntas de vecinos, clubes de mujeres y adultos mayores,
55
clubes deportivos, uniones comunales y comités de agua potable), que se relacionan
mucho entre sí. En su testimonio, tanto socios como dirigentes plantean que la relación
que mantiene el comité con las demás organizaciones sociales al interior de su
comunidad es buena y cercana. Coordinan sus actividades y están pendientes de las
necesidades mutuas. Sin embargo, la calidad de estas relaciones puede estar dada porque
son los mismos miembros de la dirigencia del comité, los que participan activamente
(incluso en la directiva) de otras organizaciones. En este sentido, hay una alta densidad
en las organizaciones a nivel local, es decir, los participantes y dirigentes de todas las
organizaciones suelen ser siempre los mismos.
Más allá de esto, los comités se han convertido en un actor fundamental de la
comunidad, que no sólo realizan eficientemente la función de proveedor de agua, sino
también cumplen un rol social importante. Los comités son una especie de “caja chica”
de las comunidades, que están dispuestos a prestar ayuda de distintas maneras en caso de
que sea necesario, por ejemplo: financiar los estudios o viajes al extranjero de algunos
jóvenes, apoyar a los clubes de adulto mayor y ligas deportivas, entregar cuotas
mortuorias en caso de fallecimiento de algún miembro de la comunidad, etc. Muchas
veces, el comité es visto como tan importante -o incluso más- que la junta de vecinos. Al
respecto, una socia señala:
“El comité es la agrupación más grande de aquí, más que la Junta de vecinos. Por
ejemplo, si alguien solicita una ayuda del agua potable, se le presta la ayuda que
solicitan. El comité ayuda mucho, es bien altruista, siempre está dispuesto. (....)
Aquí en Santa Fe hay de todo: hay niños que viajan al extranjero a competir por
deportes y el comité se dispone a ayudarlos, también ayuda a niños para estudios...
es bien cooperador. Si se solicitan premios para alguien destacado, o si se solicita
atender a alguna personalidad que venga acá: el comité de agua potable. También
coopera mucho con el asilo de ancianos en cuanto a ropas”
(Alejandra, 57 años, socia comité Santa Fe).
56
En la mayor parte de los casos, los comités cumplen este rol social fundamental
en la comunidad, del que nos habla Alejandra, y no se quedan sólo en entregar el
servicio de agua potable. Y, en cierto sentido, ese rol social se ha vuelto un imperativo
para los dirigentes. Ellos mismos dan un lugar importante a estas acciones, y las
relacionan con el hecho de que el comité no es una empresa, sino una institución con
finalidad social. Así, la evaluación que se hace de la gestión no está asociada
únicamente a la calidad de agua y servicio, sino también al rol social que cumple el
comité con las demás organizaciones sociales de la comunidad, así como con la
comunidad en general. De hecho, el caso del Comité de San Pedro-El Yali muestra la
importancia que tiene para la comunidad la función social. Una de las actuales
dirigentes, una vez electa, declaró que no estaba de acuerdo con el rol social del comité,
y consideraba que se tenía que ceñir únicamente al rol empresarial de entregar el
servicio. Sin embargo, hubo rechazo de la comunidad, la que exigía a su representante
seguir cumpliendo con las garantías sociales que antes otorgaba (por ejemplo, en la
flexibilidad de pagos).
“Una vez una familia completa me pidió que los ayudara, pero el comité no tiene
recursos para ayudar económicamente... tal vez antes por algo puntual, pero el
comité no tiene que hacer obras sociales. Su función es tener agua de forma regular
a todos los socios, nada más que eso. Como ellos, habían otros también. Incluso
dijeron que iban a juntar firmas para sacarme del cargo, y puede ser: así como
entré, me tendré que ir”
(Isabel, 76 años, presidenta comité San Pedro-El Yali).
De todas formas, la apreciación positiva acerca del rol social de los comités debe
ser matizada con la perspectiva de socios menos involucrados con las actividades
sociales de la comunidad. Quienes no se involucran con el comité ni con otras
organizaciones sociales, relataron una posición frente al comité que puede ser descrita
como un aprecio funcional pragmático por el servicio de agua potable que éste les
otorga. Es decir, lo valoran principalmente porque cumple con llevarles agua limpia a
57
los hogares. Esto se refleja en que, por ejemplo, han ocurrido reclamos cuando el agua
sale más oscura (con restos de tierra) o con poca presión. La demanda por el servicio no
sólo se asocia con la limpieza o presión de agua, sino también con el precio de ésta. Los
socios valoran que el agua sea barata, y que los funcionarios y directivos presten un
buen servicio. Sin embargo, dado que esta valoración no versa sobre el rol social,
algunos socios señalaron que no tendrían problemas en sustituir el trabajo del comité por
una empresa sanitaria que mantenga los mismos precios y entregue calidad de servicio.
En ese sentido, los socios menos involucrados en el funcionamiento del comité se
limitan a apreciar la entregar un buen servicio, y no hay un mayor valoración por el rol
social que cumple o podría cumplir la organización.
El que existan comités de APR también influye en la conciencia que se tiene
respecto al agua y su uso en las comunidades. Tanto socios como dirigentes tienen la
noción de que, entre los usuarios de los comités de APR, se valora más el agua que en
lugares en donde se tiene acceso a ésta por medio de sanitarias. La mayoría de los
entrevistados plantea que, dado que tienen agua potable por este mecanismo, el agua es
más valorada que en las ciudades, que reciben agua gracias a empresas privadas que no
los involucran en sus decisiones y su gestión. Una socia del comité La Alianza se
refiere a esto:
“(Acá) yo no veo a gente jugando en el agua. Es distinto de otros lugares, sabemos
de dónde viene, los costos que tiene. Nos empezamos a informar que tenía un
costo. Mi Hermano, que vive en Santiago, no tiene idea de dónde es su agua, ni se
informan más allá. Tenemos mucho más entendimiento del agua, de dónde viene.”
(Josefina, 45 años, socia comité La Alianza).
Los socios y dirigentes plantean que en su comunidad se conocen los costos
(económicos y sociales) de la gestión, a diferencia de las zonas urbanas, por lo que
consideran que la valoración es distinta (y mayor). En algunos casos, particularmente en
los dirigentes, se valora el agua por el hecho de que es propia, y que han logrado que no
58
se la expropie el Estado o los privados. La señora Juana, secretaria del comité de
Villaseca frente a la pregunta por la valoración del agua señala:
“Sí, como no la vamos a valorar. Primero es nuestra, y segundo, por toda la utilidad
que representa. Sí es necesaria, es importante el agua. Es como la posesión de la
tierra, si tengo un pedacito de tierra me siento rico”
(Juana, 60 años, secretaria comité Villaseca).
ii. Implicancias de las relaciones exteriores
Los comités de APR estudiados se relacionan permanentemente con entidades
externas en su funcionamiento cotidiano. Las implicancias que han tenido los comités de
APR hacia el exterior se puede entender en torno a tres ejes: en su relación conflictiva
con los privados, en formación de un rol político del comité en las relaciones que
mantiene con el Gobierno, y su relación con otras organizaciones sociales, comunitarias
y ONG.
a. Relación con empresas privadas
Como vimos anteriormente, la relación que mantienen los comités con las
empresas sanitarias refiere al aspecto de fiscalización del tratamiento de aguas y de
auditorías financieras, dado que son las sanitarias las que logran ganar las licitaciones
del Gobierno para este propósito. Respecto a esto, estas visitas suelen ser subvaloradas o
consideradas poco útiles. Los dirigentes consideran que las empresas privadas no
conocen realmente su realidad y características particulares, por lo que al verse
obligados a ser fiscalizados por estos organismos privados se genera una tensión y
desconfianza. Por esto se ha respondido, como ya se mencionó, que sería pertinente
cambiar estas asesorías externas por apoyo entre los mismos comités.
59
Respecto a la posible amenaza que podrían significar las empresas sanitarias para
los comités, existe ambivalencia. Algunos dirigentes se muestran incrédulos respecto a
la posibilidad de que las sanitarias se interesen en los comités, sin embargo otros creen
que son una fuerte amenaza, sobre todo para los comités grandes y con buena gestión,
porque se ven como negocio rentable a los ojos del empresariado. Frente a la posibilidad
de absorción de los privados, el principal temor versa sobre el aumento de precios del
servicio o la pérdida en la flexibilidad de pagos, mientras en algunos casos existe temor
por perder la propiedad comunitaria del recurso.
Existen, sin embargo, otros conflictos con las empresas sanitarias más allá de la
posibilidad de ser absorbidos por ellas. Particularmente, en el comité de Villaseca, hay
un conflicto con la empresa Aguas del Valle, ya que la sanitaria posee un terreno arriba
del pozo del comité. La empresa está planeando construir un pozo en dicho terreno para
abastecer a Ovalle, lo que afectaría la disponibilidad de agua de los pozos de Villaseca.
Existe temor respecto al tema, y los dirigentes se sienten desprotegidos legalmente en
casos como éste. En San Pedro-El Yali, el conflicto es diferente y no versa sobre
empresas sanitarias, sino con empresas privadas frutícolas que agotan y contaminan las
napas del sector. Frente a esto, también existe sensación de desprotección de los
comités, ya que no se perciben instancias oficiales dispuestas a escuchar, acoger y
solucionar sus reclamos. El sentimiento generalizado es de desconfianza hacia el rubro
empresarial, ya sea por la apropiación de aguas o contaminación de éstas. En un caso en
particular, incluso se mencionó que los trabajos que las sanitarias realizan para los
comités (el mejoramiento y extensión de redes) son ejecutados con peores estándares de
calidad a propósito, ya que no existe ninguna preocupación porque estas tengan una
larga vida útil para los usuarios.
En este aspecto, se puede observar una brecha significativa en la percepción de
socios y dirigentes. Si bien, las preguntas relacionadas con las redes que mantienen los
comités estaba dirigida hacia los dirigentes, algunos socios trataron este tema de forma
espontánea. Los que lo hicieron, no percibían mayor amenaza respecto a las empresas
sanitarias, sin embargo, decían no estar informados respecto a los distintos conflictos en
60
los que éstas están involucradas, ni las implicancias de estas disputas para los comités.
Esto muestra que las relaciones con el sector sanitario son un tema casi exclusivo de los
dirigentes, en el que los socios no participan mayormente.
b. Relaciones con organismos gubernamentales
Respecto a la relación con entidades gubernamentales, la principal fuente de
apoyo de los comités en caso de tener problemas o emergencias, son los Municipios.
Estos se presentan como entes importantes y cercanos, con los que existe relación
prácticamente semanal, dadas las necesidades y apoyo técnico que muchas veces
brindan. Suelen ser a quienes recurren para apoyo y aportes monetarios menores. Como
relata un dirigente de la VI Región:
“Estamos pidiendo ahora pequeña ayuda a la municipalidad de Rengo y de
Requínoa para absorber los gastos de administración de la inauguración de esta
cosa (copa de agua) (...) nos va a aportar una subvención de un millón de pesos
cada una”
(Hernán, 72 años, Presidente comité La Alianza)
Además, los dirigentes plantean que estos deberían ser una fuente de apoyo para
los comités que no funcionan tan bien como ellos (que son más pequeños, con
problemas de solvencia, de sequía, etc.). Por otra parte, desde los directivos también se
plantea la necesidad de orientación por parte de las Municipalidades locales, para saber
cómo acceder a nuevos fondos y posibilidades de financiamiento para sus proyectos, así
como asesoría en los procesos de postulación.
Saliendo del plano municipal, la DOH del Ministerio de Obras públicas, es el
organismo estatal encargado del Programa de Agua Rotable Rural, y también es
reconocida como una fuente de apoyo -específicamente económico- en términos de
inversiones. La DOH es la encargada de financiar todos los proyectos de gran
61
envergadura de los comités, estudiar la factibilidad de pozos, los lugares más
apropiados, y financiar la construcción de estos. En general, hay consenso entre los
dirigentes al plantear que hay buenas relaciones entre ellos y los municipios, y con la
DOH. Ninguno señaló problemas con este organismo para conseguir el apoyo necesario
para financiar sus planes.
Esta percepción positiva respecto a los organismos estatales cambia al
profundizar en discusiones legales que se han dado en el Congreso. Debemos recordar
que la Federación Nacional de Agua Potable Rural (FENAPRU) comenzó a tramitar el
2010 la Ley de Servicios Sanitarios Rurales (llamada también Ley MOP 2010), que
intenta ser un marco que proteja y estructure mejor el funcionamiento de los comités, e
incluir los servicios de saneamiento del agua (tratamiento de aguas servidas). El proceso
se encuentra actualmente congelado, y existe una fuerte crítica y desconfianza por parte
de los dirigentes de que el Estado eventualmente de más cabida a los privados para el
manejo de aguas en zonas rurales. Sin embargo, muchos dirigentes declaran que no hay
un conocimiento acabado sobre la situación. Ante este desconocimiento, los dirigentes
han optado por esperar la llegada de un nuevo Gobierno, pero están atentos a los
eventuales cambios, ya que sienten que “si se dejan estar”, serán entregados a manos
privadas. El proceso de negociación de esta ley fue descrito por los dirigentes
involucrados como muy difícil y decepcionante, ya que luego de muchos años de trabajo
en conjunto con el Ministerio, varios aportes que ellos habían propuesto no fueron
incorporados en el proyecto.
Así, vemos que los comités de APR también han desarrollado un rol político que
se manifiesta en las relaciones que mantienen con los gobiernos a nivel local y central,
rol que puede ser entendido como una consecuencia del crecimiento de estas
organizaciones a nivel país.
62
c. Relación con otras organizaciones sociales y ONG’s
La relación entre los comités y otras organizaciones sociales y funcionales de la
sociedad civil es, en general, fuerte. Los comités estudiados mantienen relaciones
estrechas con sus pares, especialmente con los comités cercanos geográficamente. Ellos
se organizan en Asociaciones Regionales de comités de APR, en donde los directivos
participan de reuniones y actividades con miembros de otros comités de la región. Este
contacto es muy relevante, en tanto les permite intercambiar experiencias y opiniones
que fortalecen su gestión como dirigentes, así como prestarse mutuamente ayuda en caso
de necesidad. En estas organizaciones ocurre el mismo fenómeno que a nivel interno, ya
que en general son los mismos dirigentes de los comités los que cumplen cargos en las
Asociaciones Regionales, e incluso en la FENAPRU. Sin embargo, existe mayor
contacto a nivel regional o provincial que a nivel nacional. Al respecto, el Presidente de
Villaseca nos cuenta:
“Nos relacionamos mensualmente con todos los comités que hay en la comuna.
Siempre nos juntamos, presentamos los problemas o los logros que se han obtenido
para ir intercambiando ideas y conocimientos. Eso ha sido importante.”
(Federico, 65 años, presidente comité Villaseca)
Respecto a la relación con la FENAPRU, los comités cuyos dirigentes
participaban de ésta también eran directivos de la Federación, por lo que la relación era
estrecha, y el comité se mantenía informado gracias a sus propios dirigentes, que
cumplían ambos roles (son el caso del comité de Santa Fe y el comité La Alianza). Para
los demás comités, la relación con la FENAPRU existe, pero más a nivel informativo.
Los dirigentes de San Pedro-El Yali, y de Villaseca, consideran que la FENAPRU tiene
dificultades de funcionamiento y financiamiento, ya que debería llegar a todo el país, y
no lo ha logrado. Estos comités no se han decidido aún a participar activamente de la
FENAPRU, ya que temen tener que pagar cuotas anuales muy altas, y no saben si vale la
pena. Sin embargo, ellos no tienen la información certera respecto a si efectivamente
63
deben pagar dichas cuotas o no. Los comités que no se han afiliado a la FENAPRU
tienen dirigentes que se muestran incrédulos respecto a la posibilidad de que las
sanitarias se interesen en los comités, a pesar de que pueden existir conflictos con el
sector privado. Además, tampoco están al tanto de los beneficios que significa estar
afiliados a ésta. Al respecto, una dirigente de San Pedro-El Yali nos aclara su
percepción:
“La FENAPRU viene a llenar el miedo de que “tal vez”, “a lo mejor” van a quitar
los APR en el Parlamento. Servirían para tenerlos como guardianes de que eso no
suceda, pero no creo que eso pueda suceder. (....) No queremos pagar cuota con la
FENAPRU, tenemos que ver qué es lo que nos ofrece. Están relacionados con los
que están en el Parlamento, ellos nos van a informar... pero ¿por qué no podemos
informarnos nosotros?”
(Isabel, 57 años, presidenta comité San Pedro-El Yali)
La relación y organización entre los comités está estrechamente relacionada con
la percepción sobre relaciones problemáticas con las empresas sanitarias. Los que sí
están afiliados a la FENAPRU consideran que estas empresas son una amenaza, sobre
todo para los comités grandes y con buena gestión como los suyos, porque se ven como
negocio rentable a los ojos del empresariado. Por lo mismo, consideran que la
asociación nacional de comités permitiría aunar fuerzas en pos de un objetivo común.
En conclusión, se puede observar que la existencia de los comités ha generado
toda una red de interelaciones que no existiría sin estos organismos, y que éstos se han
constituido más allá de la mera entrega de un servicio, hasta convertirse en actores
políticos relevantes con capacidad de discutir y organizarse para solucionar sus
problemas. Si bien no todos forman partes de una organización nacional, sí mantienen
comunicación y relaciones constantes con sus pares, a través de las Asociaciones
Regionales. Todas también se relacionan en algún nivel con entidades gubernamentales.
Estas relaciones han hecho que el posicionamiento político de estas organizaciones se
64
haga patente. Han demostrado que es importante mantener y fortalecer las redes a las
que pertenecen para apoyarse mutuamente y seguir creciendo.
iii. Implicancias del rol ambiental-educativo
Por último, los comités cumplen con un rol a nivel ambiental-educativo. Para
todos los comités estudiados, una de las metas que se proponían era la de crear
conciencia de la importancia del agua y de su cuidado, considerando que éste es un
recurso escaso. Algunos ya habían comenzado a realizar actividades educativas al
respecto, por ejemplo, hacer un diario mural afuera de la oficina de su comité,
promoviendo el uso consciente del agua, y enseñando que es un recurso escaso que hay
que cuidar. Otros, estaban asociados con la escuela de la comunidad, y los cursos
realizan visitas educativas a los comités:
“Sí, acá se valora el agua. En el colegio se les enseña, vienen al comité y Miguel
(el administrador) les cuenta cómo funciona y qué se hace. Se maneja harto el tema
y los niños ahora saben que hay que cuidarla”
(Josefina, 45 años, socia comité La Alianza)
Los comités han desarrollado una preocupación por el cuidado del agua a nivel
local, sin embargo, esto ha sido una consecuencia de su gestión, ya que reconocen que
valoran el agua porque tienen la experiencia cercana del esfuerzo que significa gestionar
comunitariamente el agua. Sin embargo, estos comités no han vivido en experiencia
propia el fenómeno de escasez y sequía permanente que actualmente está afectando a
otras zonas rurales. El cuidado del recurso se realiza porque los dirigentes de los comités
se han preocupado de informar y educar a los socios de que el agua es un recurso escaso,
y que se puede acabar.
En este sentido, los comités pueden ser una herramienta local para el fomento de
prácticas que protejan el medio ambiente globalmente, a través del cuidado del agua.
Las relaciones que mantienen los comités con otros comités que enfrentan problemas de
65
sequía, o con la FENAPRU, son también útiles para que se siga gestando esta educación
ambiental por la preocupación del recurso hídrico, su contaminación, y su eventual
escasez. Así, el rol ambiental-educativo que cumplen los comités es transversal al rol
interno que han desarrollado, y al rol político y de relaciones externas. En este sentido,
los comités pueden ser una alternativa para potenciar el cuidado ambiental, que desde lo
local, beneficie a lo global mediante la protección de los recursos comunes.
66
VII. CONCLUSIONES
A continuación, se presentan las conclusiones de la investigación realizada
respecto a la gestión comunitaria de agua potable rural en Chile. Este apartado se
organiza en cuatro ejes: en primer lugar, se reflexiona en torno a la temática de la
gobernanza ambiental, y el rol de los comités de APR en estos procesos. En segundo
lugar, se sintetizan los puntos claves que permiten el funcionamiento de los APR en la
gestión comunitaria de recursos de uso común, así como los factores que representan
fortalezas y limitantes. En tercer lugar, se reflexiona en torno al rol social que cumplen
los comités estudiados, el que va más allá del objetivo específico de entregar agua. Este
fenómeno se aborda desde la concepción de capital social, y el rol de los adultos
mayores en su generación. En este proceso se destacan puntos cruciales que han
permitido responder la pregunta que ha guiado nuestra investigación.
1. Gobernanza ambiental y cultura del agua
A lo largo de la investigación, hemos podido dar cuenta de que los comités
cumplen efectivamente con iniciativas de cuidado del recurso hídrico. Sin embargo, la
protección del agua es un efecto indirecto de la gestión comunitaria de ésta. Como
vimos, los dirigentes de los comités estudiados están preocupados por el modo de uso
del agua en su comunidad, e intentan tomar medidas que eduquen a la población en las
mejores formas de uso. A la vez, buscan medidas para sancionar a quienes persisten en
las malas prácticas. Como vimos, los comités han tomado un rol fundamental en la
educación ambiental, dando cuenta de que forman parte de la gobernanza ambiental del
agua, término que refiere a las prácticas, políticas e instituciones que configuran el modo
de relación con el medioambiente (Houng, 2009). En consonancia con lo que planteaba
Vargas (2006), la gestión de los comités efectivamente se enmarca dentro de una cultura
del agua especial. Este proceso educativo se relaciona con un fortalecimiento de ésta al
interior de las comunidades, que valoran el agua como un recurso escaso y fundamental
67
para la vida. Sin embargo, hay asuntos de gobernanza ambiental que aún no han sido
resueltos en los comités estudiados, como es el caso del problema del manejo de aguas
servidas. Futuras políticas (gubernamentales, o bien desde la FENAPRU) que
consideren este aspecto son indispensables para avanzar hacia un fortalecimiento de la
gobernanza ambiental del recurso hídrico.
2. Puntos claves en la gestión de APR
Por otra parte, a través del estudio realizado, pudimos dar cuenta de la capacidad
de gestión comunitaria de los comités de APR estudiados. Esta forma de organización
da cuenta de que, el agua puede ser gestionada bajo un control comunitario, rompiendo
con las nociones tradicionales que vislumbran al Estado o a las empresas privadas como
las únicas formas eficientes de gestión de recursos (Ostrom, 1990).
Como hemos visto, los casos seleccionados cuentan con las características de ser
comités de gran tamaño y antigüedad. El tamaño de la red facilita la solvencia
económica y la mantención rangos de precio que la misma comunidad está dispuesta a
pagar. La antigüedad influye en el buen funcionamiento de los comités, siendo un reflejo
de la trayectoria del proyecto, de la valoración comunitaria de éste (dada su
permanencia), y de la experiencia de distintos dirigentes en llevar a cabo los objetivos
que impulsan como comité. Considerando lo anterior, a continuación se distinguen
ciertos factores claves que aportan al éxito de los comités, para luego profundizar en
elementos que dificultan o limitan su desarrollo.
a) Factores de éxito de los comités de APR
Un primer elemento que fortalece el éxito, es que los comités de APR reciban
apoyo financiero por parte de la DOH para la realización de inversiones de mayor
envergadura. Considerando que los proyectos de ampliación de redes o de apertura de
nuevos pozos suelen exceder con creces los ahorros de los comités, la falta de apoyos
68
económicos impediría la gestión óptima del agua. Esto está en línea con lo planteado por
distintos estudios sobre la relevancia para las organizaciones rurales de contar con apoyo
financiero suficiente y oportuno (Kellert, 2000; USACH, 2011). Respecto a esto, Barría
et. al, agregan: “alguna contribución de fondos materiales y/o asesoramiento técnico del
Estado es necesario y sirve como incentivo para poner en marcha proyectos
comunitarios técnicamente bien logrados” (Barría et.al, 1998: 33).
Como un segundo elemento que fortalece el éxito de los comités, está la
autonomía de que goza la organización. Tanto para dirigentes como para socios, es
importante que sea la Asamblea de socios la que decida sobre asuntos fundamentales del
acceso al agua. Esto va en la dirección planteada por Ostrom (1990), quien señala que
uno de los factores de éxito de las organizaciones que manejan recursos de uso común,
versa sobre la capacidad de los integrantes de la comunidad de decidir y diseñar
autónomamente las normas que regirán su comportamiento. A la vez, esto se
complementa con controles y fiscalizaciones externos que son percibidos como
necesarios porque aumentan la confiabilidad de la gestión de los dirigentes de los
comités.
Un tercer elemento que favorece la buena gestión es la capacidad de los comités
de desarrollar mecanismos de control y sanciones (plazos, multas, intereses, etc.) para
quienes infringen las normas impuestas autónomamente. Este elemento también es
reconocido por Ostrom (1990), quien plantea que es deseable que las organizaciones
tengan sistemas de monitoreo del comportamiento de los socios, que sean llevados a
cabo por otros miembros de la misma comunidad. De hecho, para los entrevistados de
nuestro estudio, estos mecanismos de control internos también hacen que la confianza
hacia los dirigentes y la transparencia sean mayores, por lo que son celebrados.
Por último, otro elemento que propicia el buen funcionamiento de los comités de
APR son la extensión y calidad de las redes sociales de los dirigentes, esto es, la relación
que mantienen con otros organismos (tanto gubernamentales como no
gubernamentales). Ya sea por el apoyo financiero, por compartir experiencias similares
o pedir ayuda, las redes son un punto de apoyo fundamental para el funcionamiento
69
eficaz de estas organizaciones comunitarias. Esto está en consonancia con los resultados
de otros estudios sobre asociatividad en zonas rurales (Uphoff en USACH, 2011), y
también en el planteamiento sobre la gestión de recursos de uso común que desarrolla
Ostrom (1990).
b) Factores que limitan el funcionamiento de los comités de APR
En cuanto a los factores que limitan, o podrían limitar el funcionamiento de los
comités, podemos identificar la dependencia económica de estas organizaciones. Si bien
el apoyo económico lo vislumbramos como un factor de éxito, éste también tiene
peligros. Los comités admiten que tienen autonomía en la toma de decisiones y manejo
de sus propios recursos, pero no hay autonomía financiera para inversiones mayores. La
dependencia económica puede ser vista como un factor de riesgo, pues en la medida en
que el Estado decida dejar de invertir en el desarrollo de los comités de APR, su
funcionamiento puede verse fuertemente afectado, hasta terminar en la extinción. Los
estudios de Schmid (2004) sobre organizaciones de la sociedad civil, advierten sobre el
mismo peligro. Se debe considerar además, que los comités -por su naturaleza legal- no
pueden acceder a créditos bancarios, lo que hace que la dependencia a fondos estatales
sea mayor.
Un segundo factor que limita el desarrollo exitoso de los dirigentes que tienen
los comités, sus capacidades de liderazgo y gestión, pero con una falta de rotación de
estos. Los dirigentes, muchas veces llevan tanto tiempo en sus cargos, que generan
niveles de conocimiento experto difícilmente superables por nuevos miembros. Esto
impide que los cargos directivos estén realmente abiertos a quien desee postularse, ya
que la comunidad valora que los dirigentes tengan expertise.
Un tercer elemento que podría limitar el desarrollo de los comités, es la creciente
separación entre las bases sociales y sus dirigentes. Esto influye en los niveles de
involucramiento y conocimiento de los socios respecto al sistema de manejo de agua.
70
Esto podría perjudicar, a largo plazo, los niveles de participación, de sentido de
pertenencia y legitimación de los cuerpos directivos.
Los dos puntos anteriores han sido claramente advertidos por Michels (1969). La
concentración de poder en los dirigentes de los comités presenta algunas características
de tendencia “oligárquica” que dificulta el recambio en los puestos directivos. Descrita
como una tendencia inevitable y práctica, Michels señala como una de las características
de la Ley de Hierro de la Oligarquía, el que en toda organización surja un grupo de
líderes que tiende a permanecer en sus cargos. Esto es fomentado por la competencia
técnica que se adquiere, que hace que el resto de los miembros de la organización tenga
tal gratitud a la gestión, que presione para mantenerlos en sus cargos. Así, la conducción
se va estabilizando y concentrando en un grupo reducido, que es lo que se puede
observar generalizadamente en los comités estudiados.
Por último, un cuarto factor que puede afectar o limitar el funcionamiento de los
comités de APR, es la falta de un marco regulatorio que les permita obtener ayuda y
apoyo para resolver conflictos que puedan surgir con terceros. Este es el caso de los
conflictos por el agua que se mantienen entre algunos comités y empresas privadas
(agroindustrias o sanitarias). Como señala Ostrom (1990), un costo muy alto a la hora de
resolver conflictos (excesiva movilización de recursos, falta de figuras legales que
acojan sus demandas, etc.), podría ser un obstáculo importante para el funcionamiento
de estos organismos.
Como última reflexión, cabe señalar que existe un nivel de participación similar
en los comités estudiados. Éste se caracteriza por la asistencia anual a Asambleas
Generales, en donde los dirigentes dan cuenta de su trabajo, y presentan futuros
proyectos, sobre los que se vota. Así, a la luz de la teoría de la escalera de la
participación (Arnstein, 1969), lo que existiría es una participación simbólica o aparente
(en contraposición al poder ciudadano) caracterizada por el acceso a la información,
procesos de consulta, y de apaciguamiento de los ánimos de los socios. Esta
participación simbólica, por una parte, podría ser interpretada como un elemento de
éxito en tanto ha permitido la gestión eficiente de los comités (entregándole las
71
decisiones “menos importantes” a los dirigentes). Por otra, podría significar un factor
limitante, pues podría reducir los niveles de participación a futuro por desmotivación de
los socios al no incidir realmente en el funcionamiento de su comité. La pregunta sobre
los adecuados o necesarios niveles de participación en la gestión comunitaria queda
abierta, para ser profundizada en futuras investigaciones.
3. Comités como generadores de Capital Social
Tal como se observó en los resultados, se puede señalar que la existencia de los
comités tiene implicancias más allá de la entrega de un servicio a una comunidad. Al ser
capaces de generar excedentes monetarios en su funcionamiento, y de tener libertad
sobre ellos, los comités se vuelven una fuente de apoyo para diversas actividades que
ocurren al interior de la comunidad. Este rol social de los comités puede describirse en
términos sociológicos como un proceso de generación de capital social. Tomando la
perspectiva de la CEPAL de éste como “las actitudes de confianza y las conductas de
reciprocidad y cooperación dentro de una comunidad específica, así como la habilidad
de la persona o del grupo para obtener recursos” (2003:401). Los comités se vuelven así
una fuente de apoyo, tanto para individuos como otras organizaciones que tienen peor
situación económica, o necesiten de algún soporte para cumplir con sus objetivos.
La primera forma que tiene el comité para ofrecer recursos es la monetaria: como
se observó, en la mayoría de los casos tienen un rol relevante y constante cooperando en
actividades benéficas para la comunidad, apoyando a otros grupos que no son tan
solventes económicamente como ellos. Financian así algunas actividades o bienes que
ellas no podrían lograr por sí solas. Pero también ofrecen otra clase de posibilidades.
Esto se nota particularmente en los comités que tienen algún tipo de infraestructura, a la
que los vecinos muchas veces recurren para organizar actividades de otra índole. Por
ejemplo: reuniones de junta de vecinos, actividades del club de adulto mayor, incluso
eventos familiares como matrimonios o bautizos, pueden pedir de forma gratuita y fácil
la sede del comité para reuniones o celebraciones. También son fuente de información
72
para los socios cuando se tienen dudas respecto del agua, incluso más allá de lo
meramente operativo. El rol educativo ya mencionado también puede ser considerado
como un recurso que los dirigentes generan, y que tratan de transmitir a sus socios. Los
socios, a su vez, responden a este apoyo con una alta valoración de los dirigentes y su
gestión, como se ha podido observar en los resultados. Este apoyo y recursos actúan
como capital social en tanto hacen posible y facilitan acciones beneficiosas para quienes
acceden a él.
Este proceso de generación de capital social tiene otro aspecto destacable: los
miembros de la directiva componen, en gran parte de los casos estudiados, por adultos
mayores de 60 años. Esto estaría mostrando que los comités son un nicho de
participación y liderazgo que se acomoda particularmente a las personas en este rango
de edad. Los motivos parecen claros: la mayoría de los dirigentes son en general
jubilados que dedican gran parte de su tiempo a administrar y dirigir esta organización.
Además, muchos presentan lazos directos o a través de familiares con la historia del
comité, por lo que arrastran vínculos fuertes con la organización. Esto puede
interpretarse positivamente, ya que los comités de APR estarían ofreciendo una
posibilidad a los adultos mayores de integración, y participar como líderes de sus
comunidades, generando proyectos relevantes para quienes los rodean, y manteniéndose
activos. Estos dirigentes a su vez acumulan conocimiento relevante para mantener un
buen funcionamiento de los comités, y se ganan la confianza de los socios en su gestión.
La ya descrita participación de los adultos mayores, puede entenderse como un aporte al
proceso de envejecimiento activo, concepto integral que refiere al “proceso de
optimización de las oportunidades de salud, participación y seguridad con el fin de
mejorar la calidad de vida a medida que las personas envejecen” (OMS, 2002: 79).
Desde este punto de vista, se puede identificar en los comités una forma de aportar en
fortalecer este proceso de manera relevante en las zonas rurales.
Si bien este aspecto puede considerarse muy positivo en primera instancia, tiene
otras implicancias que podrían ser problemáticas en el futuro. En el mediano y largo
plazo, esto podría ser un problema, ya que al haber escasa llegada de personas más
73
jóvenes a la directiva, no existe certeza de que se esté preparando adecuadamente una
generación que reemplace a la actual. Esto podría llevar a una pérdida de la experiencia
que se ha acumulado en el tiempo.
74
VIII. SUGERENCIAS PARA POLÍTICAS FUTURAS
En base al análisis que se ha realizado, se puede concluir este informe recalcando
los factores clave que se deben considerar para fortalecer la institucionalidad de los
comités en el corto y mediano plazo.
En primer lugar, se debe tener presente como un tema sanitario urgente la
instalación y puesta en marcha de sistemas de alcantarillado en el mundo rural. Para
lograr una solución efectiva es necesario considerar seriamente el papel que los comités
cumplen actualmente proveyendo de agua, y cómo esta podría ser complementada con la
de administrar el alcantarillado. Si existe la capacitación, los recursos y la inversión
necesaria, no existen motivos para pensar que estas organizaciones no podrían hacerse
cargo exitosamente de su gestión y funcionamiento. El atraso de este proceso está
generando una grave contaminación de las napas subterráneas, que afectan
particularmente a quienes no están incluidos en estos sistemas de APR, y que suelen
tener una situación social y de salud vulnerable y aislada.
En segundo lugar, es necesario apuntar a un fortalecimiento del liderazgo y la
capacidad empresarial de los dirigentes, que han mostrado ser claves para que el comité
funcione correctamente. Ambos aspectos han sido destacados en otros estudios de
asociatividad rural como claves para el éxito (USACH, 2011). Es importante, a la vez,
destacar el rol que los comités con más experiencia pueden aportar en este proceso, ya
que desde su propia perspectiva, podrían asesorar o apoyar exitosamente a comités que
estén enfrentando mayores dificultades. El que este apoyo venga de una realidad cercana
es un factor que permite rescatar los largos años de funcionamiento y experiencia de este
programa en nuestro país. Los dirigentes actuales son enfáticos en señalar que esta
modalidad enriquecería los procesos de capacitación, en contraste a continuar dejando
estas instancias a empresas privadas.
Esto se relaciona con el tercer aspecto en el que se debe trabajar: el
fortalecimiento de la organización entre los comités. Ya sea a través de la FENAPRU o
desde las Asociaciones Regionales, la coordinación ha probado ser un aporte clave para
75
la resolución de conflictos o problemas. Se tiene mucho que avanzar en este aspecto, ya
que la FENAPRU no agrupa a la totalidad de los comités o Asociaciones (comprende
en la actualidad siete Asociaciones Regionales). Esta organización, a pesar de su
relevancia, no ha contado con los recursos necesarios para llegar a muchas zonas del
país, por lo que sus esfuerzos de trabajo conjunto se han visto obstaculizados. Avanzar
en un mayor fortalecimiento de esta organización de segundo grado, es otro de los
aspectos en los que urge un mayor énfasis.
Por otra parte, deben tenerse en consideración las luchas y disputas legales en las
que se ha involucrado la FENAPRU. El marco que rija estas organizaciones no es
trivial, y se debe avanzar en una normativa que, principalmente, proteja tanto el
funcionamiento como la fuente de abastecimiento de agua de posibles acciones abusivas
de terceros. Los ya revisados conflictos con empresas sanitarias y otras que se instalan
en las cercanías del comité, muestra lo desprotegidos que se encuentran frente a la
intervención externa. Se requiere de forma urgente que en los marcos legales se
consideren garantías para que los comités no se vean afectados y puedan seguir
abasteciendo de agua a sus socios. Aún así, se debe ser cuidadoso en afirmar que una
legislación podría, por sí sola, mejorar los casos críticos en los que los comités no
funcionan como deberían. Más bien, los factores que permiten el funcionamiento están
relacionados con los elementos mencionados en el segundo apartado de las
Conclusiones. La legislación debe, no obstante, lograr dar un marco suficiente para que
los comités se desarrollen autónomamente y sin temor a que su fuente de agua se agote o
contamine por actos de terceros.
Se puede hacer una última observación respecto a la relevancia que tienen estos
comités a nivel de políticas públicas. Podemos considerar dos puntos importantes como
elementos que promueven y justifican la participación del Estado en el desarrollo de los
comités de APR. El primero, dice relación con la salud poblacional, ya que es de interés
del Estado que sus ciudadanos se mantengan saludables, y los comités colaboran.
Solucionar los graves problemas de salud que provienen de la ausencia de agua potable,
implica un alto gasto fiscal en esta materia. Los comités están supliendo por tanto una
76
necesidad básica para el bienestar de la población. Así, el Estado puede focalizar sus
esfuerzos en salud en la prevención y tratamiento de otro tipo de enfermedades, en vez
de gastar recursos en tratar enfermedades producidas por el consumo de agua
contaminada. Al dar agua potable, la calidad de vida en el campo mejora
significativamente y puede ser un importante incentivo para retener a la población en las
áreas rurales.
77
IX. ANEXOS
1. Pautas de entrevistas
a) Pautas de entrevista dirigente
I. Introducción
A) Datos del comité:
Nombre del comité:
Año de constitución:
N° de socios iniciales
Nº de socios actuales:
B) Datos del entrevistado:
Nombre:
Sexo: ( ) M ( ) F
Edad:
Hace cuanto es parte del comité:
Función y rol que cumple en el comité:
Año que se integró al comité y por qué decidió participa
II. Orígenes y contexto del comité
P1. ¿Estuvo usted presente para la fundación del comité? Si fue así ¿Podría contarnos
cómo comenzó el comité? ¿Quiénes, cuándo, y con apoyo de quién/es?
- ¿Quiénes de la comunidad participaron en la iniciativa? ¿Siguen
participando en la actualidad?
- ¿Cuál fue el apoyo e interés de la comunidad?
- ¿Hubo influencia de otros actores? (Municipio, FENAPRU, Empresas
privadas, ONG’S)
- ¿Qué tipo de apoyo les brindaron?
- ¿Qué dificultades enfrentaron, y cómo las solucionaron?
- ¿Qué factores facilitaron la constitución del comité?
78
P2. En general ¿en este comité los socios tienen todos la misma condición económica, o
hay mucha diferencia? ¿En qué se nota?
- En esta comunidad, ¿Existen otras organizaciones sociales en su
comunidad? ¿Cuáles?
- ¿El comité se vincula con alguna de estas organizaciones? ¿Con cuáles y
para qué?
- ¿Por qué son importantes estas organizaciones?
P3. ¿De dónde viene el agua que toman? (Indagar si conoce el nombre de la cuenca)
- Ud. diría que la fuente o zona que abastece de agua potable al comité
cuenta con mucha, suficiente, o poca disponibilidad de agua. ¿Esto ha
ido cambiando en el tiempo?
- Y según sus estimaciones, ¿En los últimos años, han aumentado o
disminuido las lluvias?
III. Organización y gestión del comité:
P4. Nos podría contar ¿quiénes trabajan en el comité y qué funciones realizan?
- ¿Qué cargos y funciones tienen las personas que conforman la directiva?
P5. Los que participan de la directiva ¿Cómo llegaron a ser parte de ella? ¿Qué
mecanismos emplean para llenar los cargos directivos?
- ¿Existió votación? ¿Cuánta participación (quórum) hubo por parte de
todos los miembros (socios) del comité)? Si no han existido votaciones
¿Cómo se han designado los encargados?
- En su opinión ¿Usted diría que hay una alta o baja rotación de directivos?
¿A qué lo atribuye?
- ¿Qué rol tienen los socios del comité en la elección de dirigentes? Usted
diría que los socios, ¿están involucrados y comprometidos con el
funcionamiento del comité?
- ¿Qué mecanismos usan para informar e involucrar a los socios en las
actividades de la directiva? ¿Los consultan para tomar decisiones? ¿En
qué otras cosas se les consulta?
- ¿Cada cuánto tiempo se reúnen con los socios? ¿Para qué?
- ¿Qué tipo de materias suelen tratarse con los socios del comité? ¿Qué
materias se deciden con los socios?
P6. En general ¿Cómo se toman las decisiones que tienen que ver con el comité?
79
- Cuando se enfrentan a un problema ¿Cómo lo solucionan? ¿Son ustedes
solos responsables, o alguien de fuera del comité se involucra?
- ¿Cree que los comités funcionan mejor solos, o cuando hay alguien de
afuera apoyándolos? ¿Por qué?
- ¿Pueden decidir autónomamente si pueden cambiar su forma de
funcionamiento? ¿Lo han hecho en el pasado?
- ¿Los comités son controlados por alguna entidad externa? ¿Cuál o
cuáles? ¿Qué cosas les controlan? ¿Debería haber más controles? ¿Por
qué opina así?
P7. Podría contarnos ¿cómo se financia el comité actualmente? ¿La gente paga por el
servicio? ¿Cómo es el sistema de pago?
- El comité ¿tiene otras fuentes de ingreso, por ejemplo, subsidios?
¿Cuáles?
- ¿Hay formas de sancionar a las personas que no pagan? ¿Cómo lo hacen?
¿Cómo hicieron para establecieron dichas normas?
- A la gente contratada para trabajar en el comité, ¿cuánto les pagan, y
cómo se fijó este monto?
- Los dirigentes ¿reciben algún tipo de pago o beneficio por su trabajo?
P8. ¿Estima usted que la organización del trabajo puede seguir funcionando como lo ha
estado haciendo? ¿Por qué?
- ¿Cree que en el futuro este modelo de manejo del agua (APR) seguirá
presente en su comunidad, o cambiará?
- ¿Cree que, en general, los comités se mantendrán en el futuro? ¿Por qué?
- Usted nos había comentado que tenían (mucha, poca, suficiente) agua...
¿Cree que esa cantidad se mantendrá igual en el tiempo?
- ¿Han pensado que podrían enfrentar problemas de escasez? ¿Cómo los
enfrentarían?
- ¿Cree que es posible que en el futuro el agua sea administrada por
empresas sanitarias privadas? ¿Por qué? ¿Qué opina de esto?
P9. Ahora, hablando sobre los temas legales del funcionamiento del comité, podría
contarnos ¿qué derechos de agua tiene este comité? ¿y el derecho de propiedad de la
tierra y del pozo?
- Y en general, ¿qué le parece el sistema de venta de derechos de agua en
Chile?
- Más en general ¿Qué evaluación hacen del reglamento actual de los
comités de APR? ¿Les parece suficiente, adecuado?
80
- ¿Qué le parece la capacitación a los dirigentes en general?
- ¿Han pensado en estrategias para fortalecer sus normas? ¿Cuáles? ¿En
qué áreas cree que les faltan normas claras?
IV. Redes
P10. ¿Con qué otras entidades y organizaciones se relaciona su comité? ¿De qué forma?
- Particularmente ¿qué relación tiene con el municipio, u otro organismo
estatal como el ministerio de obras públicas? ¿Qué tipo de relación tiene?
- ¿Y cuál es la relación y comunicación que mantienen con la FENAPRU?
¿Y con otros comités? ¿Realizan actividades en conjunto?
- ¿Cómo se relacionan con las empresas privadas, específicamente
sanitarias? ¿Piensan relacionarse con ellas en el futuro?
- ¿Qué aspectos de esta relación le parecen problemáticos? Es decir,
¿percibe algún tipo de desafíos o amenazas que enfrenta el comité?
P11. ¿Cuáles de estas redes considera fuentes de apoyo?
- Si tuviese que pedir apoyo a alguna entidad externa al comité, ¿en quién
buscaría apoyo? O si ya se ha contactado con otra entidad ¿Cuál ha sido?
¿Cuál fue la situación? ¿Cómo se dio el apoyo?
V. Metas, desafíos y dificultades, fortalezas y logros
P12. ¿Qué objetivos tienen como comité para este año? ¿Han realizado o realizarán
actividades para lograr sus objetivos?
- ¿Cómo y con quiénes fijaron estos objetivos?
- Para esto ¿con qué apoyo financiero cuentan? ¿Son suficientes?
P13. ¿Cuáles son los principales problemas o limitaciones que enfrentan a su comité de
agua? ¿Cómo cree que se podrían resolver estos problemas?
- ¿En qué aspectos particulares se han presentado estos problemas? ¿En
qué aspectos se han sentido limitados? ¿Por qué o quiénes?
- ¿Cómo los han solucionado?
- ¿Han pensado en cómo podrían solucionar estas limitaciones?
- Hacia el futuro ¿Qué otros problemas creen que podrían enfrentar?
P14. Y según usted, ¿Cuáles son las principales fortalezas o características positivas de
su comité? ¿Por qué?
- ¿En qué situaciones les han sido útiles estas fortalezas?
81
- ¿Quiénes (tanto socios como dirigentes) presentan esas características
positivas? ¿En qué situaciones han sido útiles esas características?
P15. Hasta el momento, ¿Cuáles han sido los principales logros del comité?
- ¿Quiénes participaron para cumplir estos logros?
- ¿Qué relevancias tuvieron esos logros para el funcionamiento del comité
hoy?
V. Importancia y cultura del agua
P16. ¿Cuál ha sido, desde su punto de vista, el mayor impacto en la comunidad de tener
agua gracias a este sistema?
- ¿Cuáles han sido los beneficios de tener agua potable? ¿Cómo ha
afectado su calidad de vida?
- ¿Cuáles son los costos económicos de acceder al agua de esta manera?
¿Vale la pena pagar ese costo por el servicio que se accede (beneficios)?
- ¿Qué le parece la calidad del servicio al que accede? ¿Cuáles serían los
aspectos a mejorar?
P17. Para su comunidad, ¿tiene una valoración especial del agua? ¿De dónde surgió esta
valoración?
- ¿Cree usted que el agua es algo que hay que cuidar? En su comité
¿Cómo observa esto?
- ¿Usted considera que los socios del comité cuidan el agua? ¿En qué se
nota?
- ¿Cree que esta valoración es distinta a la de gente de otros lugares?
P18. Por último ¿Existe algún otro tema relevante del funcionamiento de su comité que
quiera compartir con nosotras?
P19. Además, ¿podría mostrarnos las actas del comité? O cualquier registro que tenga de
las actividades que han realizado o van a realizar.
- ¿Existen otros servicios o prestaciones del comité del que no tengan
registro? ¿Cuáles? ¿Por qué?
82
b) Pauta de entrevista socios
I. Introducción
A) Datos del comité:
Nombre del comité:
Año de constitución:
N° de socios iniciales
Nº de socios actuales:
B) Datos del entrevistado:
Nombre:
Sexo: ( ) M ( ) F
Edad:
Hace cuanto es parte del comité:
Función y rol que cumple en el comité:
Año que se integró al comité y por qué decidió participa
II. Orígenes y contexto del comité
P1. ¿Estuvo usted presente para la fundación del comité? Si fue así ¿Podría contarnos
cómo comenzó el comité? ¿Quiénes, cuándo, y con apoyo de quién/es?
- ¿Quiénes de la comunidad participaron en la iniciativa? ¿Siguen
participando en la actualidad?
- ¿Cuál fue el apoyo e interés de la comunidad?
- ¿Hubo influencia de otros actores? (Municipio, FENAPRU, Empresas
privadas, ONG’S)
- ¿Qué tipo de apoyo les brindaron?
- ¿Qué dificultades enfrentaron, y cómo las solucionaron?
- ¿Qué factores facilitaron la constitución del comité?
P2. En general ¿en este comité los socios tienen todos la misma condición económica, o
hay mucha diferencia? ¿En qué se nota?
- En esta comunidad, ¿Existen otras organizaciones sociales en su
comunidad? ¿Cuáles?
- ¿El comité se vincula con alguna de estas organizaciones? ¿Con cuáles y
para qué?
- ¿Por qué son importantes estas organizaciones?
83
P3. ¿De dónde viene el agua que toman? (Indagar si conoce el nombre de la cuenca)
- Ud. diría que la fuente o zona que abastece de agua potable al comité
cuenta con mucha, suficiente, o poca disponibilidad de agua. ¿Esto ha
ido cambiando en el tiempo?
- Y según sus estimaciones, ¿En los últimos años, han aumentado o
disminuido las lluvias?
III. Organización y gestión del comité
P5. Los que participan de la directiva ¿Cómo llegaron a ser parte de ella? ¿Qué
mecanismos emplean para llenar los cargos directivos?
- ¿Existió votación? ¿Cuánta participación (quórum) hubo por parte de
todos los miembros (socios) del comité)? Si no han existido votaciones
¿Cómo se han designado los encargados?
- En su opinión ¿Usted diría que hay una alta o baja rotación de directivos?
¿A qué lo atribuye?
- ¿Qué rol tienen los socios del comité en la elección de dirigentes? Usted
diría que los socios, ¿están involucrados y comprometidos con el
funcionamiento del comité?
- ¿Qué mecanismos usan para informar e involucrar a los socios en las
actividades de la directiva? ¿Los consultan para tomar decisiones? ¿En
qué otras cosas se les consulta?
- ¿Cada cuánto tiempo se reúnen con los socios? ¿Para qué?
- ¿Qué tipo de materias suelen tratarse con los socios del comité? ¿Qué
materias se deciden con los socios?
P6. En general ¿Cómo se toman las decisiones que tienen que ver con el comité?
- Cuando se enfrentan a un problema ¿Cómo lo solucionan? ¿Son ustedes
solos responsables, o alguien de fuera del comité se involucra?
- ¿Cree que los comités funcionan mejor solos, o cuando hay alguien de
afuera apoyándolos? ¿Por qué?
- ¿Pueden decidir autónomamente si pueden cambiar su forma de
funcionamiento? ¿Lo han hecho en el pasado?
- ¿Los comités son controlados por alguna entidad externa? ¿Cuál o
cuáles? ¿Qué cosas les controlan? ¿Debería haber más controles? ¿Por
qué opina así?
84
P7. Podría contarnos ¿cómo se financia el comité actualmente? ¿La gente paga por el
servicio? ¿Cómo es el sistema de pago?
- El comité ¿tiene otras fuentes de ingreso, por ejemplo, subsidios?
¿Cuáles?
- ¿Hay formas de sancionar a las personas que no pagan? ¿Cómo lo hacen?
¿Cómo hicieron para establecieron dichas normas?
- A la gente contratada para trabajar en el comité, ¿cuánto les pagan, y
cómo se fijó este monto?
- Los dirigentes ¿reciben algún tipo de pago o beneficio por su trabajo?
V. Metas, desafíos y dificultades, fortalezas y logros
P12. ¿Qué objetivos tienen como comité para este año? ¿Han realizado o realizarán
actividades para lograr sus objetivos?
- ¿Cómo y con quiénes fijaron estos objetivos?
- Para esto ¿con qué apoyo financiero cuentan? ¿Son suficientes?
P13. ¿Cuáles son los principales problemas o limitaciones que enfrentan a su comité de
agua? ¿Cómo cree que se podrían resolver estos problemas?
- ¿En qué aspectos particulares se han presentado estos problemas? ¿En
qué aspectos se han sentido limitados? ¿Por qué o quiénes?
- ¿Cómo los han solucionado?
- ¿Han pensado en cómo podrían solucionar estas limitaciones?
- Hacia el futuro ¿Qué otros problemas creen que podrían enfrentar?
P14. Y según usted, ¿Cuáles son las principales fortalezas o características positivas de
su comité? ¿Por qué?
- ¿En qué situaciones les han sido útiles estas fortalezas?
- ¿Quiénes (tanto socios como dirigentes) presentan esas características
positivas? ¿En qué situaciones han sido útiles esas características?
P15. Hasta el momento, ¿Cuáles han sido los principales logros del comité?
- ¿Quiénes participaron para cumplir estos logros?
- ¿Qué relevancias tuvieron esos logros para el funcionamiento del comité
hoy?
V. Importancia y cultura del agua
P16. ¿Cuál ha sido, desde su punto de vista, el mayor impacto en la comunidad de tener
agua gracias a este sistema?
85
- ¿Cuáles han sido los beneficios de tener agua potable? ¿Cómo ha
afectado su calidad de vida?
- ¿Cuáles son los costos económicos de acceder al agua de esta manera?
¿Vale la pena pagar ese costo por el servicio que se accede (beneficios)?
- ¿Qué le parece la calidad del servicio al que accede? ¿Cuáles serían los
aspectos a mejorar?
P17. Para su comunidad, ¿tiene una valoración especial del agua? ¿De dónde surgió esta
valoración?
- ¿Cree usted que el agua es algo que hay que cuidar? En su comité
¿Cómo observa esto?
- ¿Usted considera que los socios del comité cuidan el agua? ¿En qué se
nota?
- ¿Cree que esta valoración es distinta a la de gente de otros lugares?
P18. Por último ¿Existe algún otro tema relevante del funcionamiento de su comité que
quiera compartir con nosotras?
¡Muchas gracias!
2. Plan de análisis
a) Proceso general
Al final de este apartado se puede encontrar la matriz de vaciado que sintetiza el
plan de análisis. En ella, cada pregunta ha sido relacionada a un objetivo específico; y
para algunas dimensiones existe más de una pregunta que la cubre.
A partir del primer objetivo de investigación, en el plan de análisis se realizó una
indagación respecto a tres elementos relevantes: la historia del comité, y sus contextos
socioeconómicos y geográficos.
Posteriormente, respecto al segundo objetivo, se indagó específicamente en las
formas de organización y gestión del comité. La gestión no sólo fue preguntada
directamente en la entrevista, se pidió además evidencia de ella (por ejemplo, actas de
reuniones, organigramas, prestaciones, etc.). Además, se profundizó en las cuatro
dimensiones propuestas por Acotto (2003) respecto a los desafíos de las organizaciones
86
de la sociedad civil: participación y comunicación, empoderamiento y autonomía,
sustentabilidad e institucionalidad. Las últimas dos dimensiones fueron preguntadas
únicamente a los dirigentes de los comités, por ser temas que probablemente sólo
manejen en profundidad quienes ocupan cargos directivos.
Respecto al tercer objetivo, se profundiza en las metas (entendidas como
objetivos y actividades); desafíos y dificultades que ha enfrentado el comité; las
fortalezas (entendidas como características positivas de los miembros del comité, tanto
socios como dirigentes), y por último en los logros que han tenido (entendidos como los
principales resultados y objetivos cumplidos a partir de las metas que se han propuesto).
El cuarto objetivo de investigación hace referencia al impacto en la calidad de
vida que ha tenido el manejo de APR, y a la cultura del agua que tiene la comunidad.
Respecto a la importancia percibida, se indagó en los beneficios y costos que implica
tener acceso a agua potable por medio de las instalaciones del comité, y además en la
calidad del servicio recibido. Además, se profundizó en la valoración cultural del agua,
en la que se preguntó por el significado del agua para la comunidad.
Por último, el quinto objetivo pretende profundizar en las redes que mantienen
los comités con entidades externas. Se analizaron por separados las distintas redes según
el tipo de institución con la que se mantienen relaciones: gubernamentales, privadas y
del tercer sector (FENAPRU, otros comités y ONG’s). También se profundizó en las
ventajas y desventajas de mantener estas redes (en todos sus niveles). En la pauta de
entrevista, este eje fue preguntado sólo a los dirigentes.
Como se puede observar en la matriz de vaciado la unidad de observación varía
según los objetivos que se pretenden cubrir; en algunos casos se preguntará solamente a
los dirigentes (como vimos en el objetivos 5), y no a los socios, por ser temas más
específicos ligados a detalles específicos de la gestión. Por último, se incluyó una última
columna de memos, en los que se incluyeron las anotaciones relevantes de la
experiencia en el campo.
En el anexo 1 se pueden encontrar las pautas de entrevista construidas a partir del
plan de análisis. Éstas están diferenciadas según dirigentes y socios. En ellas, se destaca
87
(con un número) la pregunta inicial para conversar el tema, y se agregan (mediante
guiones) preguntas secundarias que cubren todos los temas relevantes de la dimensión
que se esperan abordar. Las pautas de entrevistas están diseñadas de manera de abordar
temas más “fáciles” al inicio de la entrevista (como la historia del comité y elementos
contextuales), para posteriormente tratar temas más complejos (como distinguir
fortalezas y debilidades, o indagar en la existencia de una cultura del agua).
88
b) Matriz de vaciado
Análisis comités APR
Objetivo Unidad de
observación Dimensiones Definición de las variables Indicador Preguntas
1. Indagar en el origen y
evolución que han tenido los
comités y percepción que tienen
los dirigentes acerca de la
institucionalidad por la cual se
rigen, así como en el contexto
actual.
Socios y
Dirigentes Historia del comité
Año de creación, cantidad
socios iniciales y actuales,
origen (de la propia comunidad
o de agente externo), apoyo
recibido al inicio, primera
directiva y principales
problemas enfrentados.
Relato de los miembros de los
principales hitos de la historia
del comité, y de quienes fueron
parte del proceso
I.A y P1
Socios y
Dirigentes
Contexto
socioeconómico
-Nivel de homogeneidad de
clases sociales de la comunidad,
-Cantidad de organizaciones
sociales en el sector
-Percepción subjetiva de
homogeneidad de educación y
riqueza
P2
Socios y
Dirigentes Contexto geográfico
Características hidrográficas y
de la cuenca donde está
instalado el comité
Conocimiento sobre
precipitaciones, cuenca y
disponibilidad de agua para el
consumo
P3
Dirigentes Forma de
organización
Distribución de roles y
funciones al interior del comité
-Conocimiento sobre los roles
y tareas de la directiva
-Organigrama y roles que
cumple cada actor
P4
89
2. Explorar la estructura
organizacional, de gestión y de
control, así como los procesos de
comunicación y participación
que se dan al interior de las
comunidades, en un conjunto de
comités de APR en Chile.
Evidencia Gestión
Manejo de recursos y
funcionamiento en general de
los comités
Revisión de documentos, actas
de reuniones y prestaciones del
comité
- Formas de financiamiento del
servicio del comité
P7 y P22
Socios y
Dirigentes
Participación y
comunicación
Nivel de participación (3
niveles) de las decisiones
importantes ((1) No
participación (2) Participación
aparente (3) Poder ciudadano)
Percepción subjetiva de
dirigentes y socios del grado
de involucramiento y
participación de la comunidad
P5 y P6
Socios y
Dirigentes
Empoderamiento y
autonomía
-Capacidad de solucionar sus
problemas y decidir sobre su
propio funcionamiento
-Autonomía: no depender de
externos para tomar decisiones
-Qué mecanismos de control
existen (internos y externos)
para lograr el funcionamiento
del comité.
-De qué manera el comité
soluciona los problemas que
enfrenta.
P6
Dirigentes Sustentabilidad Forma de funcionamiento
proyectable hacia el futuro
Percepción en torno a la
proyección de su forma de
organización
P8
Dirigentes Institucionalidad
-Fortaleza de la democracia,
transparencia y discusión
consciente de su
funcionamiento.
-Estrategias para fortalecer la
institucionalidad
- Grado de institucionalización
de los procesos
- Opinión sobre las normas que
los rigen
P9
90
3. Explorar las percepciones que
dirigentes y socios tienen
respecto a las metas, desafíos y
dificultades, fortalezas, y logros
de un conjunto de comités de
APR.
Socios y
Dirigentes Metas
- Objetivos iniciales y actuales
del comité.
- Actividades que realizan para
cumplir sus objetivos
Percepción de los objetivos y
cumplimiento de actividades
que se proponen como comité
P12
Socios y
Dirigentes
Desafíos y
dificultades
- Desafíos que enfrenta el
comité al tratar de cumplir sus
objetivos
- Principales problemas que
obstaculizan la gestión
- Límites institucionales,
políticos o económicos que
enfrentan en su gestión
Percepción de los principales
problemas, limitaciones y
desafíos que existe entre los
miembros del comité
P13
Socios y
Dirigentes Fortalezas
Características positivas del
comité y de sus líderes/socios
para el funcionamiento
-Percepción subjetiva de las
características positivas del
comité y de los participantes
P14
Socios y
Dirigentes Logros
Principales resultados y
objetivos cumplidos
Hechos que han permitido que
los objetivos propuestos se den
por finalizados
P15
4. Indagar en la percepción de
los dirigentes y socios sobre la
importancia, impacto y
valoración del agua potable
rural, en un conjunto de comités
de APR en Chile.
Socios y
Dirigentes
Importancia del
acceso y servicio de
agua potable
- Costos y beneficios de la
forma de acceso al agua potable
mediante APR
- Valoración de calidad del
servicio que se recibe
- Percepción subjetiva de los
costos y beneficios
económicos y sociales de tener
acceso a agua potable, a nivel
de calidad de vida
- Juicio respecto a la calidad
del servicio que reciben
P16
91
Socios y
Dirigentes
Valoración cultural
del agua
Serie de creencias, de valores y
de prácticas respecto del agua,
así como su rol en la generación
de una identidad local
Percepción subjetiva del lugar
del agua en la cultura de la
comunidad
P17
5. Analizar la generación de
redes con entidades externas de
un conjunto de comités de APR.
Dirigentes
Redes con entidades
gubernamentales
- Relaciones, procesos de
negociación y alianzas con
actores gubernamentales:
Congreso, municipios
- Ventajas y desventajas de
estas redes
Relato de relaciones actuales
con entidades gubernamentales
y el apoyo que reciben, así
como la percepción subjetiva
de la calidad de éstas.
P10 y P11
Redes con empresas
privadas
-Relaciones, procesos y
negociaciones con empresas
privadas
-Ventajas y desventajas de estas
redes
Relato de relaciones actuales
con empresas privadas,
especialmente sanitarias, el
apoyo que reciben, así como la
percepción subjetiva de la
calidad de éstas.
P10 y P11
Redes con otros
actores del tercer
sector (sin fin de
lucro)
-Relaciones, procesos y
negociaciones con otros
comités, la FENAPRU y otras
ONG´s
-Ventajas y desventajas de estas
redes
Relato de relaciones actuales
con otros comités, FENAPRU
u otras ONG´s, el apoyo que
reciben, y la percepción
subjetiva de la calidad de éstas.
P10 y P11
92
3. Fichas de cada comité
a) Comité Santa Fé, VIII Región del Bío Bío.
Año de fundación: 1976
Número de arranques iniciales: 45
Número de arranques actual: 500
Participantes del estudio
● Presidente: Gustavo, 61 años (En el cargo hace 6 años. También es Presidente de
la Asociación regional de Comités y Presidente de la FENAPRU)
● Tesorero: Bastián, 65 años (En el cargo hace 10 años)
● Secretaria: Mónica, 53 años (En el cargo hace 20 años)
● Socia 1: Alejandra, 57 años (Actualmente Secretaria de la Asociación regional
de Comités)
● Socia 2: Marcela, 50 años
b) Comité Villaseca, IV Región de Coquimbo.
Año de fundación como Junta de Vecinos: 1984
Año de fundación como Comité de APR: 1988
Número de arranques iniciales: 105
Número de arranques actual: 395
Participantes del estudio
● Presidente: Federico, 65 años
● Secretaria: Juana, 60 años (Actual Presidenta de Junta de vecinos, y ex dirigente
sindical campesino)
● Socio 1: Felipe, 67 años (Ex Presidente del comité, por 10 años)
● Socia 2: Esperanza, 40 años
93
c) Comité La Alianza, VI Región Libertador Bdo. O’Higgins
Año de fundación: 1970
Número de arranques iniciales: 50
Número de arranques actual: 350
Participantes del estudio:
● Presidente: Hernán, 72 años (Ex Vicepresidente y Ex Tesorero del comité)
● Secretario: Juan, 60 años (Lleva 6 años en el cargo)
● Socia 1: Enriqueta, 58 años
● Socia 2: Josefina, 45 años
d) Comité San Pedro-El Yali, XIII Región Metropolitana.
Año de fundación: 1985
Número de arranques iniciales: 100
Número de arranques actual: 912
Participantes del estudio:
● Presidenta: Isabel, 76 años (Lleva un año en el cargo)
● Secretaria: Rocío, 67 años (Lleva 6 años en el cargo)
● Socia 1: Marta, 65 años
● Socia 2: Magda, 65 años
94
4. Fotografías de los comités4
a) Comité Santa Fe
Copa de agua y sede del comité
Sede construida por el comité Actas del comité
4 Lamentablemente, se perdió el registro fotográfico de la visita al comité Villaseca, IV Región.
95
b) Comité La Alianza
Vista de la entrada a la sede del comité
Copas de agua Diario mural interior a la sede
96
c) Comité San Pedro- El Yali
Vista de la entrada a la oficina del comité
Oficina de la secretaria del comité Actas del comité
97
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