Reformas de los fondos de pensiones públicos y integración económica:

un análisis de los fenómenos de convergencia y difusión en el TLCAN

Sylvain F. Turcotte

Varias corrientes de investigación están interesadas en los fenómenos de convergencia y difusión de las políticas públicas.1 Uno de los sectores de acción gubernamental más estudiados por esta clase de análisis que da preferencia a las transferencias internacionales de los modelos de intervención es el de las políticas de pensiones de jubilación, pues la mayoría de los sistemas de jubilación públicos se ve sometida a presiones de distinta índole, como la necesidad de adaptación a nuevos entornos socioeconómicos. Tanto los países más industrializados que durante la posguerra devinieron Estados benefactores generosos basados en principios keynesianos, como los países en vías de desarrollo que diseñaron políticas de protección del ingreso para acelerar su crecimiento y consolidar su legitimidad, en muchos casos vacilante, buscan cumplir con los requisitos que les permitan reformar un campo de acción pública, algo que suele gozar de una gran credibilidad entre el electorado (Myles y Pierson, 2001). En la mayoría de las regiones se está debatiendo sobre las modificaciones que deben hacerse a sistemas de pensiones deficitarios que a menudo generan enormes presiones fiscales que los poderes públicos no pueden controlar (Bonolini y Shinkawa, 2005; Cruz-Saco y Mesa-Lago, 1998).

Los tres países del TLCAN reformaron los sistemas de pensiones públicas en los noventa, mientras negociaban las condiciones requeridas para la integración del espacio económico regional. En México, Estados Unidos y Canadá hubo muchos debates en torno a las políticas de pensiones públicas mientras se definía la zona de libre comercio, lo que hizo temer que habría una paulatina convergencia hacia sistemas de seguridad social similares en toda América del Norte. En efecto, en los tres países se debatía sobre la privatización (parcial o completa) de los sistemas públicos creados en la posguerra. Este paralelo observado a nivel norteamericano es especialmente interesante, pues la hipótesis de la convergencia de los sistemas de seguridad social está presente en la bibliografía referente a la globalización/regionalización económica, que sugiere que la integración económica internacional conduciría hacia nuevas exigencias en lo tocante a niveles de competencia, lo que obligaría a los Estados

1 Para consultar una excelente presentación de los escritos teóricos sobre este fenómeno véase T.

Delpeuch, “L’analyse des transferts internationaux de politiques publiques : un état de l’art”, en

Questions de Recherche núm. 27, París, Centre d’Études et de Recherches Internationales

(CERI) (diciembre de 2008), http://www.ceri-sciences-po.org/publica/question/qdr27.pdf.

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a eliminar funciones y gastos que ya no se considerarían esenciales en tales condiciones, lo que favorecería una reducción de los niveles de protección social (Friedman, 2000; Strange, 1996).

Se piensa, por ejemplo, que el auge del comercio internacional llevaría

a los productores nacionales a reducir sus costos con el fin de mantener su posición en un mercado nacional cada vez más competitivo, en razón de la presencia de nuevos productos importados, o también de conservar la ventaja competitiva de la que gozan sus productos en mercados exteriores. Estas nuevas circunstancias ligadas a la integración económica implicarían la presentación de solicitudes de reducción de las contribuciones patronales por parte de los productores con vistas a mantener sus niveles de competitividad en un nuevo espacio comercial, entonces las autoridades públicas se verían obligadas a reducir la protección social a los trabajadores. Por otra parte, el aumento de la inversión extranjera directa provocaría efectos similares, pues los inversionistas preferirían aquellos mercados donde los impuestos a los patrones fueran menos elevados, lo que favorecería las políticas de reducción de los costos laborales como factor de atracción de la inversión extranjera. En este contexto, la movilidad del capital dependería de una reducción de los costos laborales tanto en los países industrializados como en las sociedades en desarrollo (Swank y Steinmo, 2002; Brooks, 2002). La convergencia hacia un nivel más bajo de protección social sería una etapa necesaria en el proceso de constitución de un mercado regional integrado.

La circulación de nuevas ideologías constituye otro fenómeno que

debe considerarse cuando se trata de identificar el origen y sobre todo la intensidad de las discusiones en torno a la reforma de los sistemas de pensiones en la mayoría de los países. De hecho, es el vector principal de difusión de las nuevas ideas en lo tocante a intervenciones públicas, y el sector de las jubilaciones se encontró directamente afectado por ese proceso internacional. En efecto, en la mayoría de las regiones, la reforma de los fondos de pensiones se benefició del nuevo brote de popularidad de las ideas conservadoras que fueron la base de las reformas económicas aplicadas en Chile, Estados Unidos e Inglaterra durante los ochenta (Pierson, 1994). Neoconservadores y neoliberales vieron en los sistemas de seguridad de los ingresos una de las principales causas de la desaceleración de las economías de mercado y de la crisis de los Estados benefactores, y proclamaron la superioridad de la iniciativa individual sobre las políticas públicas en este ámbito.

La publicación en 1994 del famoso informe del Banco Mundial sobre

la reforma de los fondos de pensiones dio más peso todavía a los medios neoliberales, pues proponía desechar los sistemas de reparto intergeneracional y la implementación de fondos de jubilación privados basados en el ahorro individual (Merrien, 2002). Durante mucho tiempo, las comunidades epistémicas

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internacionales facilitaron la difusión de esos modelos de seguridad social en cuyo marco el mercado tiene un espacio determinante.2

Esta clase de análisis que involucra la integración económica, el

desarrollo de las redes internacionales y el retroceso de la seguridad social tiene mucha presencia en la bibliografía especializada. Sin embargo, se esgrimen razones distintas cuando se trata de legitimar tales reformas cuyo costo político resulta muy alto para los poderes ejecutivos que se aventuran en ese camino. También se hace referencia a las presiones demográficas originadas en un envejecimiento acelerado de la población y una caída de la tasa de fecundidad. En este contexto, al llegar a su madurez, todos los sistemas de seguridad de los ingresos necesitarán una reforma que les permita mantener su funcionalidad en una economía de mercado, es decir, garantizar un nivel de vida digno a los trabajadores que alcanzaron la edad de la jubilación.3 Sin embargo, no se trata, entonces, de un factor que favorezca la convergencia hacia un modelo regional o de difundir ideas nuevas que provocarían un movimiento hacia la uniformidad de los sistemas de seguridad social.

Las conclusiones de ese ensayo invalidan la hipótesis de la búsqueda de

eficiencia en un contexto de integración económica y también aquélla relacionada con la difusión de las ideas a escala regional. Al contrario de lo que se propone en ese tipo de análisis, las reformas de los sistemas de pensiones norteamericanos, llevadas a cabo desde principios de los noventa, responden esencialmente a consideraciones locales de naturaleza ideológica, demográfica o financiera. Todavía no se ha registrado la convergencia de los sistemas de pensiones públicos hacia un modelo liberal mínimo que corresponda al más bajo nivel ofrecido en América del Norte, lo que no deja de sorprender si se toma en cuenta la profundidad de la integración comercial y económica de esta región. Al contrario, desde que comenzaron, las reformas a los sistemas de fondos de pensiones norteamericanos llevaron a una creciente divergencia en la manera de organizar la seguridad social en una región que se encarriló hacia la integración económica a finales de los ochenta. A pesar de la lenta financiación de estos sistemas de pensiones y de la consolidación de las relaciones existentes entre las contribuciones y las prestaciones en cada uno de los tres países, es imposible

2 Además, los excepcionales resultados bursátiles de los años noventa reforzaron los argumentos

de quienes optaban por la privatización de los sistemas de pensiones, ya que la fuerte

rentabilidad de los fondos individuales hacía que los futuros jubilados esperaran prestaciones

superiores a las que el Estado les prometía. En la mayoría de las regiones, la circulación de estas ideas que a menudo hacían creer que no había salvación fuera de la instauración de fondos de

capitalización individual redujo el alcance de las reformas posibles. 3 Los periodos de desaceleración económica por los que pasan los países desarrollados se presentan como otro argumento en favor de la reforma, pero ya que en general sus efectos son

circunstanciales, se les da mucho menos importancia que a los factores de índole demográfica,

que sí producen fuertes efectos acumulativos a largo plazo.

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identificar factores de carácter regional que llevarían a una eventual convergencia de los sistemas de seguridad social en el TLCAN.4 Distintos modelos de seguridad social en América del Norte Los sistemas de seguridad social norteamericanos pertenecen a regímenes de Estado benefactor distintos. De estructuras similares, los sistemas de pensiones de Estados Unidos y de Canadá son de tipo liberal, si nos referimos a las categorías detalladas por Esping-Andersen (1990). En esos dos países, el Estado administra un fondo de pensiones universal y otorga prestaciones con tasas de sustitución muy bajas. La mayor parte de los ingresos de jubilación corresponde a una lógica del mercado, que asume la forma de fondos de pensiones empresariales y de fondos de ahorro individuales.

Por su parte, el sistema de pensiones mexicano, implementado en la posguerra, es de tipo corporativista. Al contrario de lo que se observa en los regímenes de Estado benefactor de tipo liberal, en México la naturaleza de las prestaciones varía en función de las categorías socioprofesionales. Si algunos sectores estratégicos gozan de prestaciones que corresponden a una tasa de sustitución de más de 100 por ciento, otros difícilmente sobreviven con prestaciones que alcanzan apenas el salario mínimo. A pesar de esas importantes diferencias en la organización de la seguridad social en América del Norte, los debates sobre los fondos de pensiones se centraban en la privatización parcial o total de los tres sistemas nacionales. En este ensayo nos enfocaremos en los tres sistemas de pensiones norteamericanos tal como eran antes de las distintas reformas iniciadas a principios de los noventa.

Creado en 1935, en el periodo más agudo de la gran depresión, el

sistema de pensiones públicas constituye la base del Estado benefactor en Estados Unidos, si se considera el volumen de los gastos derivados de las diferentes políticas sociales en este país (Béland, 2006). Es un sistema basado en una lógica bismarckiana, pues ofrece prestaciones de lógica socioprofesional fuerte, pero con un efecto progresivo en la distribución de las rentas, pues su gestión está centralizada en el gobierno federal, el cual hizo de este sistema una herramienta de reparto de la riqueza. Se desarrolló después de la segunda guerra mundial y no experimentó reformas, a pesar de los debates que se han suscitado desde mediados de la década de los noventa, particularmente durante los gobiernos de William Clinton y George W. Bush.

4 P. Marier (2008) advierte una lenta tendencia de los sistemas de pensiones norteamericanos a

adoptar principios fundamentados en una lógica de mercado. Sin embargo, no se puede asociar

ese fenómeno con los efectos generados por la integración económica norteamericana, pues es

producto de la maduración de los sistemas nacionales o del envejecimiento de las poblaciones.

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En Estados Unidos, el sistema de pensiones públicas se apoya en tres pilares:

1) un programa federal que protege a los jubilados, las víctimas de accidentes laborales y los cónyuges sobrevivientes (Old Age, Survivors and Disability Insurance OASDI). Este programa es financiado con aportaciones salariales y garantiza prestaciones a 95 por ciento de los trabajadores; 2) un sistema de seguridad del ingreso adicional, que ofrece modestas prestaciones a las personas de tercera edad sin acceso al OASDI porque no contribuyeron al régimen; y 3) un programa de fondos de pensiones privados complementarios que cubre a 40 por ciento de los trabajadores en Estados Unidos y que presenta varias modalidades que van desde los fondos de pensiones individuales hasta los programas colectivos administrados por el empresario, todas las cuales ofrecen interesantes ventajas fiscales a los beneficiarios, por parte del gobierno federal.

El sistema público de seguridad social otorga a los jubilados prestaciones que representan en promedio 40 por ciento de su sueldo anual y constituyen un importante factor de redistribución de los ingresos, pues las prestaciones otorgadas a los más pobres superan el 50 por ciento del sueldo anual mientras que las concedidas a las categorías más ricas no sobrepasan el 25 por ciento de sus ingresos laborales. Son financiadas a partir de un impuesto que representa 10.6 por ciento del sueldo. Sin embargo, las prestaciones de seguridad social en Estados Unidos siguen siendo modestas si se las compara con programas semejantes de los Estados benefactores europeos. En Canadá, el sistema de pensiones públicas surge un poco más tarde y es menos generoso que el sistema federal de pensiones creado en Estados Unidos. Sin embargo, la seguridad social, instituida a principios de los sesenta, forma parte de un Estado benefactor más desarrollado y completo, pues además otorga el acceso a sistemas de salud y educación gratuitos y universales, a diferencia de lo que ocurre en Estados Unidos, cuyo esquema se basa principalmente en un sistema de pensiones más bien generoso dentro del contexto norteamericano. Como en Estados Unidos, la seguridad social canadiense se apoya en tres pilares:

1. primero, el sistema de seguridad de la vejez (Old Age Security, OAS) ofrece una prestación universal con una tasa fija para todos los ciudadanos canadienses y es financiado por los recursos fiscales recaudados por el gobierno a través de los impuestos. A fines de los sesenta se le sumó un ingreso garantizado que amparaba a los jubilados canadienses imposibilitados de vivir dignamente con las prestaciones

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del régimen universal, por cierto, muy poco generosas en comparación con las del OASDI. 2. Luego, integrando los regímenes de pensiones de Canadá y de Quebec, Canadá ofrece prestaciones públicas financiadas por contribuciones salariales y patronales tomando como base el sistema de reparto intergeneracional. 3. Por último, existe un régimen de ahorro de jubilación privado que otorga importantes ventajas fiscales concedidas por el gobierno federal y que presenta varias modalidades, al igual que en Estados Unidos.

En Canadá, ese sistema que ofrece prestaciones de jubilación financiadas a través de las contribuciones impositivas sobre los salarios es el fruto de importantes negociaciones entre el gobierno federal y los diez gobiernos provinciales a mediados de los sesenta. En esa misma década, se desarrollaron dos regímenes de pensiones basados en el reparto intergeneracional tomando en cuenta los logros en materia de soberanía obtenidos por la provincia de Quebec respecto del gobierno federal. Aun cuando sean independientes uno del otro, ambos gobiernos garantizan la coordinación de sus programas públicos y así logran cubrir a casi 80 por ciento de los trabajadores canadienses en el caso de los riesgos asociados con la vejez, las enfermedades y los accidentes laborales (Baldwin, 2004). No obstante, las prestaciones otorgadas por este régimen cubren en promedio no más de 25 por ciento del salario de los trabajadores, lo que para el régimen canadiense representa una desmercantilización muy baja, según los estándares europeos o en relación con los niveles de los que gozan los trabajadores estadunidenses. Los fundadores del sistema de pensiones canadiense estaban convencidos de que éste no debía ser generoso con los beneficiarios, de esta manera se obligaba a los trabajadores a financiar su jubilación vía fondos de capitalización individuales, lo que fortalecería el sistema financiero nacional (Baldwin, 2004). Otra particularidad de este sistema es que los fondos del régimen de pensiones del gobierno de Quebec se invierten esencialmente en el mercado financiero quebequense para fortalecer el crecimiento económico de la provincia y, sobre todo, para facilitar el desarrollo de una clase de empresarios francocanadienses, mientras que los excedentes del régimen de pensiones federal se transfieren al resto de las provincias para reducir una parte de las deudas acumuladas. Esta diferencia generó un efecto importante en el escenario canadiense, pues la institución responsable de las reservas acumuladas en las arcas del gobierno quebequense se convirtió en el principal protagonista en el escenario financiero nacional, al poseer la cartera de acciones más importante del país (Weaver, 2004).5 Esta característica, inseparable del régimen federal

5 Se trata de la Caisse de Dépôts et Placements du Québec (CDPQ) [Fondo de Dépositos y

Colocaciones de Quebec].

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canadiense, rápidamente representó un obstáculo para la reforma del régimen de pensiones públicas en Canadá. La aparición de medidas de seguridad social en México ocurre en el mismo momento que en Estados Unidos y Canadá, es decir, en los años posteriores a la segunda guerra mundial. Sin embargo, el modelo de Estado benefactor establecido en México es de tipo corporativista, lo que define de manera importante la acción del Estado al nivel de la seguridad social. En términos estructurales, se trata de un sistema público muy centralizado, pero a la vez bastante estratificado. Si los fondos de pensiones son totalmente administrados por el Estado, tomando como base el principio de reparto intergeneracional (como en el caso de Canadá y Estados Unidos), el valor y la calidad de las prestaciones pueden variar en función del carácter más o menos estratégico asociado a la naturaleza de los empleos; los trabajadores que se desempeñan en sectores considerados esenciales para el desarrollo nacional tienen derecho a privilegios importantes, lo que puede provocar efectos regresivos en cuanto a la distribución de ingresos (Mesa-Lago, 1994).6 El financiamiento del sistema se basa en la lógica tripartita: el Estado, los empleados y los empresarios, quienes aseguran una contribución en proporciones variables, reproduciendo así los principios que aseguran el financiamiento de los regímenes de pensiones en América del Norte. Por último, el carácter tardío y no universal del Estado benefactor mexicano tuvo como resultado una reducción en los niveles de cobertura y un retraso de la crisis del sistema de seguridad social, puesto que las presiones demográficas nunca fueron un tema de debate durante la reforma del sistema de pensiones en México. Ese sistema de reparto intergeneracional era administrado por dos organizaciones: el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS), creado en 1943 por los empleados del sector privado, y el Instituto de Seguridad y de Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), fundado en 1957 para ofrecer prestaciones de jubilación a los trabajadores del sector público. A mediados de los noventa, 10 millones de trabajadores aportaban al IMSS, mientras que sólo 2.2 millones estaban afiliados al ISSSTE. Eso significa que sólo 36 por ciento de la población económicamente activa de México estaba cubierto por un régimen de protección social, mientras que en Canadá y Estados Unidos cerca de 95 por

6 Sin embargo, en el contexto latinoamericano, México está asociado al conjunto de países de

segunda generación, que agrupa a los que crearon sistemas públicos de seguridad social después de la segunda guerra mundial. Por su parte, Argentina, Brasil y Chile forman parte de los pioneros

en materia de seguridad social, pues figuran entre los primeros en haber desarrollado programas de

asistencia social, al tiempo que crearon Estados benefactores conservadores que surgieron a la par que los de Europa. Estas naciones han diseñado también los sistemas más importantes en materia de

cobertura, los que, en el caso de Argentina y Chile, protegen a casi 70 por ciento de la población

económicamente activa (Mesa-Lago, 1978).

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ciento de la población económicamente activa estaba cubierta, algo comparable con lo que sucede en las sociedades europeas (Bañuelos, 1996).

Dicha exclusión es fruto del sistema de industrialización y de sustitución de importaciones. Es decir, el sistema de seguridad social mexicano otorga generosas pensiones a determinados grupos, excluyendo a los sectores no organizados, al considerárselos no esenciales para alcanzar el desarrollo nacional, lo que evidencia las estrechas relaciones entre un modelo de desarrollo económico e instituciones que aseguran la regulación de la producción y del trabajo (Turcotte, 2001).

Algunos teóricos identifican generalmente tres tipos de reformas que

están al alcance de los tecnócratas y de los especialistas responsables de las políticas de pensiones (Weaver, 2004). De acuerdo con el primer esquema, es posible aumentar las contribuciones impuestas a los trabajadores y a los patrones, y diversificar las fuentes de financiamiento de los fondos de pensiones públicos con el objetivo de restablecer su equilibrio fiscal. Esta primera categoría de reforma, de tipo paramétrico, no modifica en absoluto la estructura de las pensiones públicas. Aun cuando el costo global del sistema público crece en proporciones variables, las prestaciones ofrecidas a los jubilados conservan su valor sin que sea necesario disminuir el índice de desmercantilización.

Algunos gobiernos eligieron el camino contrario y redujeron las

prestaciones ofrecidas por el sistema público, al tiempo que modificaron los criterios de elegibilidad para reducir el acceso a las políticas de seguridad del ingreso. De naturaleza también paramétrica (porque no modifica el modo de funcionamiento del sistema), este otro tipo de reforma provoca, empero, una caída del índice de desmercantilización, pues los sistemas de pensiones reformados son menos generosos y menos accesibles. El objetivo sigue siendo el mismo: abatir las presiones fiscales; pero la solución es diferente, pues se prefiere en este caso reducir el nivel de los gastos.

La tercera categoría de reforma implica cambios más profundos, dado

que provoca una transformación radical de los fondos de pensiones no administrados por los poderes públicos, pues en este caso se prefirió someterlos a las leyes del mercado. Estas reformas de tipo estructural alientan la privatización, parcial o total de los sistemas de pensiones que en lo sucesivo se basarían en la iniciativa personal, tal como el famoso informe del Banco Mundial lo propuso tras la reforma del sistema de pensiones chileno a principios de los ochenta (Barrientos, 1996). En este caso, los principios de la seguridad social sobre los cuales se construyó el Estado benefactor fueron sustituidos por una lógica de seguridad económica individual generada por el libre mercado.

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En Estados Unidos, surgieron referencias directas a esas clases de reformas durante los debates en torno a la seguridad social, y cada país va a optar por reformas de distintas clases que respondan a problemas locales. Estados Unidos: las pensiones públicas enfrentan los ataques neoconservadores En Estados Unidos, los debates sobre la reforma de los fondos de pensiones públicos comienzan a mediados de los noventa, así como la privatización parcial o total del régimen federal de base. En aquel momento se desplegó una importante campaña política y varias organizaciones participaron en ella con el objetivo de llevar el tema al debate nacional. Sin embargo, a pesar del importante número de organizaciones que estuvieron a favor de la reforma de los fondos de pensiones públicos y del apoyo brindado por el presidente George W. Bush no se realizó ningún cambio. El sistema público logró mantener su integridad y los grupos que apoyaron la reforma abandonaron la lucha, a pesar de la presencia de un gobierno conservador en Washington desde fines de los noventa, que había hecho de la privatización de las pensiones una prioridad.

La vigencia del sistema público de pensiones en Estados Unidos se debe a su viabilidad financiera. En contraste con los demás países de la OCDE, Estados Unidos no padece problemas demográficos y el equilibrio financiero de la seguridad social está asegurado hasta el año 2042, según las últimas estimaciones (Béland, 2007). Por otro lado, los ajustes paramétricos realizados a fines de los setenta y principios de los ochenta fortalecieron el sistema público en un momento clave de su existencia si lo comparamos con sistemas que existen en otros países desarrollados.7 Los importantes excedentes en los fondos de pensiones federales les quitó a los defensores de la privatización del sistema un argumento esencial respecto de su viabilidad a largo plazo por motivos de cambios demográficos. De hecho, los sectores neoconservadores atacaron una política social que gozaba de gran legitimidad entre el electorado y que se consideraba tema muy sensible en el seno de la comunidad política de Washington. Existe una expresión muy particular para referirse a los riesgos políticos asociados al sistema de pensiones público: se dice que tocar las

7 En 1977, el Congreso legisló para flexibilizar un sistema de indexación considerado demasiado

generoso, a fin de aumentar el nivel de imposición y así mantener un equilibrio. Durante la

década de los ochenta, los poderes públicos enfrentaron nuevas presiones financieras, esta vez tras el incremento de las contribuciones de los trabajadores al fondo de pensiones federal. El

objetivo de los ajustes de 1977 era reducir los efectos de la inflación en las prestaciones, pero fue

el cambio en la edad de jubilación definida en 1983 —y que debe aumentar de 65 a 67 años entre el año 2000 y el 2022— lo que produjo los efectos más importantes, pues esos ajustes

paramétricos provocaron que tan sólo en 2005 el fondo de reserva alcanzara los 2 trillones de

dólares, cifra considerada excepcional en el ámbito de los países miembros de la OCDE.

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jubilaciones públicas es como tocar el tercer riel del metro, pues “si lo haces, te mueres”.8

Las razones expresadas en los numerosos debates sobre una eventual

privatización de los fondos de pensiones federales en Estados Unidos nada tienen que ver con presiones demográficas ni con la crisis fiscal del Estado, como sucede en otros países, sino que son el producto de una importante campaña ideológica llevada a cabo a principios de los noventa por los think tanks, entidades conservadoras muy influyentes en Washington, como el Cato Institute y la Heritage Foundation. Alentados por las reformas llevadas a cabo en Chile y en Inglaterra en los fondos de pensiones públicos, los sectores conservadores de Washington propagaron la idea de que los fondos de pensiones privados podrían enriquecer a los trabajadores y que el Estado benefactor perjudicaría el buen funcionamiento del mercado, esto porque aumenta los costos del trabajo y, por ende, provoca una reducción de la productividad nacional en la era de la mundialización de las economías, volviendo así a un discurso ya conocido en el resto de los países anglosajones en ese periodo (Béland y Waddan, 2000).

Los think tanks se apoyaban en tres argumentos para justificar su gran

proyecto, cuyo objetivo era cambiar el Estado benefactor y el perfil de la seguridad social en Estados Unidos a partir de los noventa. Por un lado, la publicación en 1994 de un informe del Banco Mundial brindó a los sectores conservadores un apoyo sin límites proveniente de una importante organización financiera multilateral que cuenta con gran legitimidad en Washington y en los demás países de la OCDE (Merrien, 2001). Apoyando la privatización de los sistemas de pensiones, los argumentos del Banco Mundial serían usados por grupos que exigirían el rechazo del sistema público de reparto intergeneracional y su reemplazo por un sistema basado en la capitalización individual, lo que alimenta aún más la idea de libertad individual, corazón del programa conservador. Por otro lado, los excepcionales resultados de la Bolsa en el transcurso de los noventa harían parecer más atractiva y pertinente la perspectiva de la privatización de las pensiones públicas. La fuerte rentabilidad de las operaciones bursátiles en ese periodo daba validez a los argumentos de los sectores conservadores que podían demostrar que los sistemas privados de capitalización individual ofrecían prestaciones más generosas que un sistema estatal basado en el reparto intergeneracional. Por último, la falta de peritaje a nivel de las agencias gubernamentales en Estados Unidos en materia de reformas de sistemas de pensiones permitió a los think tanks controlar los términos del debate, produciendo numerosas notas de investigación y documentos de orientación política que eran distribuidos entre los políticos y los

8 La idea completa es: “Social Security is the third rail of American politics. You touch it and

you die”.

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periodistas para convencerlos de la legitimidad de sus argumentos y así preparar el terreno para la total privatización de los fondos de pensiones federales. Ante la falta de un discurso organizado de parte del sector público, organizaciones conservadoras como el Cato Institute y la Heritage Foundation pudieron imponerse en los debates y colocar en la agenda pública la privatización de los fondos de pensiones (Béland, 2000).

Muchos de estos factores que alentaron a los grupos que favorecían la

privatización eran propios del contexto particular de los noventa, por lo que perdieron mucho poder durante la década siguiente. La vuelta al nivel normal de los resultados bursátiles devolvió a los sistemas públicos de reparto una parte de su legitimidad porque el argumento de la presunta superioridad de la seguridad social ofrecida por el mercado fue severamente quebrantado por las crisis financieras que golpearon a Estados Unidos y al mundo. En ciertos países, la llegada a la edad de la jubilación de los primeros trabajadores protegidos por fondos privados de pensiones obligó el Banco Mundial a matizar sus análisis y a producir un discurso mucho más pragmático, porque una parte importante de la población estaba llegando al final de su carrera profesional sin ninguna protección social.

Aun cuando en gran medida la viabilidad financiera del sistema de

jubilación es lo que explica su supervivencia frente a los continuos ataques por parte de los medios conservadores durante los noventa, también es importante subrayar la existencia de una camarilla poderosa pro statu quo que le brindó su apoyo en los momentos más críticos. Así, los demócratas y sus aliados siempre se opusieron a toda reforma, destacando el hecho de que el sistema público protege mejor a los trabajadores y trabajadoras, y permite reducir significativamente la pobreza de los ciudadanos al concluir su vida laboral. También se han recalcado los muy altos costos de la transición de un sistema de reparto a un sistema de capitalización, así como los enormes costos administrativos de poner a competir fondos de pensiones en el mercado.9

En busca de un compromiso políticamente viable, al final de su

mandato los demócratas quisieron calmar a los medios conservadores creando una agencia pública cuya función habría sido invertir en el mercado financiero una parte de los importantes excedentes de la seguridad social, pero Wall Street se opuso rotundamente, porque ello habría abierto la puerta a una inaceptable intervención del Estado en un sector que debe mantenerse totalmente libre de ella. Posteriormente, el presidente George W. Bush propuso una privatización parcial de los fondos de pensiones, pero los atentados de septiembre de 2001

9 Hoy en día, esos argumentos, que respaldan desde hace tiempo los sistemas públicos de

pensiones, volvieron a cobrar mucha importancia en los debates nacionales sobre la seguridad

social en varios países.

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rápidamente hicieron que el proyecto se retirara de la agenda pública. El presidente volvió a lanzar la iniciativa en 2004, durante la campaña electoral, pero no tuvo éxito. En efecto, los costos políticos de tal reforma eran mucho más importantes que los pocos beneficios que podrían obtener los aliados neoconservadores del gobierno republicano.

Estados Unidos no ha experimentado una reforma del sistema público.

A pesar de todo, podemos apreciar cambios importantes en su seguridad social desde hace algunos años. Sus prestaciones de jubilación son ofrecidas por diversas combinaciones de programas públicos y privados y los niveles de protección son difíciles de sostener porque la economía nacional registra cambios importantes (Roberts, 1997). El declive del sindicalismo y las modificaciones en la estructura del empleo en Estados Unidos generan una importante reducción de la protección a los trabajadores, lo que explica el importante decremento de la tasa de sustitución de las prestaciones de seguridad social, que pasaron del 50 al 40 por ciento del salario promedio entre 1980 y 2005.10 Por otro lado, en una sociedad en la que una parte de la seguridad social depende directamente del empleo, las numerosas quiebras de empresas ponen en peligro la protección social ofrecida por el sector privado y obliga a los trabajadores a compensarla con programas de pensiones basados en la capitalización individual; en efecto, las grandes empresas han sido debilitadas en el curso de los últimos años. En resumen, a pesar de la conservación del sistema público, los analistas observan la decadencia de los regímenes de empresas y un aumento del ahorro individual en Estados Unidos, lo que produce un financiamiento lento del sistema de protección social (Béland, 2007). El gobierno ofrece cada vez más ventajas fiscales para apoyar el ahorro individual, lo cual produce cambios importantes al nivel de la protección voluntaria que tendrán efectos sobre la seguridad económica de los jubilados en el curso de las próximas décadas.11 El ascenso de un paradigma financiero en Estados Unidos a principios de los noventa hace pensar a ciertos analistas que se convertiría de un Estado benefactor fundado en la seguridad social, en uno basado en la inversión de capital (Quadagno, 1999).

10 Los cambios en el mercado laboral ejercen un impacto significativo. La reducción de la tasa

de sindicalización en Estados Unidos provoca una caída de los planes de jubilación de las empresas porque son negociados colectivamente. Por otra parte, si durante los años treinta el

sector manufacturero representaba 32 por ciento de la actividad económica en Estados Unidos y

los servicios, 69 por ciento, a principios de los noventa los porcentajes eran de 17.5 por ciento y 77 por ciento, respectivamente (Quadagno, 1999). 11 Hoy en día, los fondos de pensiones privados de Estados Unidos controlan sumas equivalentes

a tres trillones de pesos mexicanos.

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Canadá: la adaptación del régimen a nuevos contextos socioeconómicos Los debates en torno a la reforma del sistema público de jubilación en Canadá empezaron con la llegada del gobierno conservador al poder en 1984 y duraron quince años. Al contrario de lo que sucede en Estados Unidos, en donde los proyectos de reformas fueron esencialmente motivados por factores ideológicos, en Canadá los fondos de pensiones, afectados por presiones de orden demográfico y financiero, atraviesan una situación difícil. En este punto, Canadá vive una situación muy semejante a la que atraviesa el resto de los países desarrollados. Las reformas paramétricas privilegiadas por el gobierno canadiense eran necesarias para sostener a mediano plazo el sistema público, y los ajustes se harían muy discretamente con el fin de evitar toda movilización popular que tuviera como objetivo defender una política con mayor apoyo constante del electorado. Las modificaciones realizadas al sistema de pensiones desde entonces son sutiles y dan más importancia al mercado a fin de garantizar la seguridad económica de los jubilados canadienses (Drover, 2002). Sin embargo, optaron por reformas de tipo paramétrico para asegurar la viabilidad del sistema público porque los sectores que favorecen la privatización siempre han sido subrepresentados en Canadá, cuando no se hallan totalmente ausentes de los debates, que muy pocas veces salieron del círculo restringido de la tecnocracia federal.

Dos factores les provocarían mucha inquietud a los responsables del sistema canadiense de pensiones durante los años ochenta: en primer lugar, los análisis demográficos que preveían que los efectos del baby-boom sobre el Estado benefactor canadiense serían mucho más intensos que en otros países porque se observaba una rápida caída de la tasa de natalidad en el país. En ese momento la magnitud del problema era tal que ponía en duda la viabilidad del sistema de reparto intergeneracional privilegiado por Canadá desde los años cincuenta. Por otra parte, algunos déficit presupuestarios repetidos en Ottawa también ejercerían efectos poderosos en los debates porque, al contrario del de Estados Unidos, el sistema universal canadiense de jubilación es financiado por los impuestos federales,12 lo que lo vuelve mucho más sensible a los problemas fiscales propios de los poderes públicos.

Los conservadores llegan al poder en 1983 con un objetivo claro:

reducir las dimensiones de las políticas sociales canadienses y eliminar los principios de universalidad que rigen la mayoría de las prestaciones sociales ofrecidas por el gobierno. Motivados principalmente por la crisis fiscal del Estado y por la importante recesión que padecía el país en aquel momento, se hicieron muchos intentos de reformas sociales desde finales de los ochenta, pero

12 El gobierno federal canadiense acumuló déficit presupuestales continuos entre 1969-1970 y

1997-1998 lo que limitó severamente su margen de acción en la política social.

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muy pocas fueron llevadas a cabo. La oposición generalizada a las políticas del gobierno conservador casi ha anulado sus éxitos en materia de reformas sociales, con excepción del sector de las pensiones, que experimentó ligeros ajustes paramétricos cuyo objetivo era asegurar la viabilidad financiera. En efecto, en 1989 el gobierno conservador logró reducir las prestaciones que ofrecía a los jubilados más ricos, lo cual representa el final del carácter universal del sistema canadiense de jubilación. Pese a las varias tentativas de reformar las pensiones públicas, el gobierno conservador se limitó a llevar a cabo una intervención que produjo finalmente efectos muy ligeros al nivel de las finanzas públicas federales.

Sin embargo, fueron los liberales quienes harían cambios concretos al

sistema canadiense de pensiones. Al llegar al poder en 1993 buscan lograr exactamente lo que sus predecesores no pudieron: controlar el déficit público y hacer que el gobierno opere un ajuste en los gastos a nivel federal. En términos de política social, el gobierno liberal decidió reducir de manera drástica las transferencias financieras a las provincias, privilegiando dos sectores: la salud y la educación postsecundaria. Es una elección muy poco costosa a nivel político porque estos sectores son administrados por los gobiernos provinciales en Canadá, que desde esos años han tenido que soportar las críticas por el bajo financiamiento público de estos sectores de intervención social. Para el sector de las pensiones públicas, administrado directamente por el gobierno federal, no podía aplicarse la misma medicina, pues eso habría suscitado una ola de críticas con un alto costo político, lo que resultaba peligroso para el gobierno liberal.

El Partido Liberal optó por emprender dos clases de intervenciones en

relación con las pensiones públicas. Primero, incrementaron las contribuciones de los C/QPP (Canada and Quebec Pension Plans) para generar reservas que pudieran sostener el régimen a largo plazo y, por otra parte, crearon una comisión encargada de invertir los excedentes del Old Age Security (OAS) en la Bolsa, inspirándose en el modelo desarrollado por el gobierno quebequense a fines de los sesenta y en el proyecto del gobierno Clinton en Estados Unidos, rechazado por el sector financiero nacional. El aumento de las contribuciones al sistema de pensiones no constituye una solución original de Canadá porque ya había sido discutida en los setenta pensando en que el gobierno pudiera otorgar prestaciones más generosas a los ciudadanos en edad de jubilarse. No obstante, los empresarios se movilizaron contra esta reforma que consideraban injustificada. Veinte años más tarde, la crisis fiscal llevó al aumento de las contribuciones salariales en Canadá, incremento que fue aceptado con una condición, la de no rebasar niveles que pusieran en tela de juicio la competitividad de las empresas nacionales. Dos provincias poderosas en el seno del federalismo canadiense, Ontario y Alberta, establecieron un límite máximo de 10 por ciento del salario ofrecido. Las contribuciones que sostenían el sistema de pensiones pasaron de 5 al 9.9 por ciento hacia finales de los noventa,

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lo que resulta poco en comparación con los niveles alcanzados por la mayoría de los países europeos, pero, a pesar de todo, le permitían a Canadá acumular reservas que aseguraban la supervivencia del sistema público a mediano plazo.

Al contrario de Estados Unidos, donde el tema de la privatización de

las pensiones constantemente ocupaba el centro de los debates, en Canadá la sustitución del sistema de reparto intergeneracional por un sistema de capitalización individual nunca fue verdaderamente polémica, y esto ocurrió por varias razones. En primer lugar, los sectores conservadores nunca lograron imponerse verdaderamente y convencer de las ventajas que podría ofrecer el mercado en materia de seguridad social, mientras que en Estados Unidos algunos think tanks conservadores favorecerían la privatización de las jubilaciones destacando el hecho de que el sistema público no sería viable en el marco de una sociedad que envejece; sin embargo, los partidos políticos federales procuraron mantenerse al margen de estas organizaciones, bastante desprestigiadas en Canadá a fines de los noventa.13 De hecho, sólo el gobierno conservador de Alberta quería llevar a cabo una total privatización del OAS, mientras que, en el escenario federal, el Partido Conservador deseaba hacer ajustes importantes, aunque nunca se habló de una reforma estructural del sistema canadiense de pensiones.

En realidad, muy pocos grupos de interés participaron en los debates

sobre la reforma en Canadá, lo que muestra una situación distinta de la de Estados Unidos, en donde numerosas organizaciones privadas se impusieron en las discusiones para mantener vigente el sistema público o bien, para promover su privatización. Por el contrario, las discusiones pocas veces trascendieron los espacios del poder público, y ya que los tecnócratas canadienses nunca consideraron verdaderamente la privatización de los fondos de pensiones en el país, la reforma se limitaría a algunos ajustes de naturaleza paramétrica.

Por otra parte, la existencia en Canadá de un sistema de pensiones

financiado, principalmente, vía impuestos federales tiene repercusiones concretas sobre los actores que participan en los debates, pues no propicia la formación de coaliciones a favor de una disminución de los niveles de protección a los ciudadanos canadienses. Debido a que una parte muy pequeña de los fondos de pensiones públicos canadienses es financiada mediante un impuesto al salario, el peso financiero del sistema público es absorbido por un amplio sector de la sociedad canadiense, por lo que no se puede medir con certeza el impacto económico de dicha política, al contrario de los sistemas de tipo bismarckiano, cuyo financiamiento recae en determinados sectores de la sociedad los cuales, en consecuencia, fácilmente pueden movilizarse para exigir

13 El C.D. Howe Institute y el Frazer Institute figuran entre los think tanks más activos en los

debates relacionados con la reforma de las pensiones en la década de los ochenta.

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una reducción de las contribuciones que hacen a través de impuestos aplicados a sus salarios.

Finalmente, Canadá está menos tentado a emprender una privatización

de las pensiones, pues su sistema se fundamenta en gran medida en una lógica de mercado. Al contrario de lo que ocurre en otros países de la OCDE, donde las prestaciones de pensiones públicas cubren de una parte importante del salario promedio, en Canadá el sistema público es muy poco generoso y se complementa con fondos privados de pensiones que, desde hace tiempo, constituyen una fuente importante de financiamiento a disposición de los jubilados canadienses. Los creadores del sistema público canadiense concedieron mucha importancia a los fondos de pensiones privados con miras a sostener el sistema financiero nacional, por lo que se crearon numerosas iniciativas fiscales para mantener un sistema paralelo basado en la capitalización individual (Baldwin, 2004). El sistema canadiense de jubilación es poco generoso y ése era el principal objetivo de sus creadores, pues se deseaba favorecer los fondos de capitalización individual. En este contexto, desde finales de los noventa, nadie más en Canadá apoya la privatización del sistema nacional de pensiones, por lo que la reforma finalmente quedó marginada. México: la privatización en tres tiempos En México, la crisis del modelo de sustitución de las importaciones y el declive del régimen populista durante los ochenta tuvieron un efecto directo en el sistema de pensiones, el cual deberá enfrentar graves problemas económicos. Los primeros intentos de reforma, que habrían garantizado el equilibrio económico de la seguridad social, fracasaron, pues surgieron coaliciones de oposición conformadas por los sindicatos y beneficiarios del sistema, que fácilmente impidieron que se ejecutaran los proyectos propuestos. Sin embargo, comenzaron a formarse coaliciones de apoyo a la reforma a partir de que se generaron fuertes tensiones macroeconómicas ligadas al cambio de modelo. Entonces, fue posible hacer transformaciones al sistema, pues los sectores asociados al periodo de sustitución de las importaciones dejaron de ser considerados elementos de la coalición dominante. Por otro lado, también se neutralizó a esos grupos mediante estrategias autoritarias.

Se registran dos reformas sucesivas en el transcurso de los noventa. La primera se llevó a cabo en 1992 e instauró un sistema de fondos de pensiones alternativo al público, mientras que durante la segunda reforma se transforma radicalmente el sistema nacional sustituyéndose el principio de reparto por uno de capitalización individual controlado por instituciones privadas. Esta segunda reforma de tipo estructural apareció en la agenda pública a principios de 1995, es decir, inmediatamente después de la crisis ligada a la devaluación del peso mexicano (1994). Esta reorientación radical de parte del gobierno mexicano es

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significativa, pues es la respuesta a los efectos de la crisis en el mercado financiero local (Laurell, 1999).14

Los estudios sobre el caso mexicano relacionan la reformulación del

sistema con dos acontecimientos principales: la crisis fiscal de la seguridad social y la influencia del sector financiero privado en la caída de la tasa de ahorro interno (Brachet-Márquez, 2007; Laurell, 1999; Bañuelos, 1996, y Bertranou, 1998). El incremento constante del trabajo informal y las desigualdades crecientes entre los trabajadores que contribuyen al sistema público y los prestatarios jubilados ejercían fuertes presiones fiscales que contribuyeron a colocar el problema del sistema de pensiones en la agenda pública a principios de los noventa. En México, la ratio trabajador/jubilado era de 20/1 en 1960, 11/1 en 1983 y 7/1 a finales de los años ochenta (Bertranou, 1998). Aunque todavía era alta en comparación con los casos argentino y brasileño (que tenían en el mismo periodo ratios de 3/1 y de 6/1, respectivamente), la situación mexicana era considerada alarmante, pues la ratio se deterioraba mucho más rápido que en otros países. Por otro lado, aunque en términos relativos la ratio mexicana todavía era favorable, las escasas contribuciones provenientes de los trabajadores y de los empresarios acentuaban la crisis, situación que no mejoró debido al estancamiento del empleo en el sector formal y al envejecimiento de la población mexicana. La suma de esos factores provocó problemas importantes que empezaron a principios de los noventa a partir de una serie de debates relativos a transformaciones que habría que llevar a cabo en la seguridad social. Les déficit anuales de la seguridad social mexicana, que crecieron a pasos agigantados, colocaron el tema de la reforma en la agenda pública (Madrid, 2003).

La creación y el desarrollo de las instituciones financieras privadas en el transcurso de los ochenta constituyen la segunda causa de la reformulación de la seguridad social mexicana. En el contexto de la desregulación del mercado financiero en México, nuevas instituciones aparecen y toman el control del capital móvil con la intervención de las casas de bolsa. Esas instituciones van a observar con mucha atención la situación chilena, en donde la privatización de la seguridad social permitió transferir importantes recursos financieros a sus equivalentes locales, confiándoles así un recurso económico de gran importancia. Garrido (1991) subraya los lazos importantes que se tejen entre el gobierno y el sector financiero privado desde mediados de los años ochenta. A fines de esa década, la Asociación Mexicana de Casas de Bolsa habría empezado una importante campaña de cabildeo dirigida al gobierno mexicano para que éste legislara en favor de la creación de un sistema de pensión privado y complementario del público, que sería fuente de capital suplementario a disposición del sector financiero

14 En un contexto de fuerte estabilidad institucional, aunque con importantes cambios

económicos, las dos reformas mexicanas confirman el peso de las variables macroeconómicas en

el contexto de la reforma de la seguridad social en América Latina. En muy poco tiempo hubo

dos reformas, lo cual merece ser investigado.

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privado, la principal víctima de la escasez de recursos financieros desde hacía algunos años. La creación en 1992 del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) marca el principio del distanciamiento del Estado mexicano de los programas de seguridad social. Se trata de un sistema complementario y obligatorio en manos de los bancos privados, que en adelante administrarán las contribuciones individuales de los trabajadores.15 Como en otras partes de América Latina, esos cambios en materia de seguridad social se registran a raíz de la paulatina caída del ahorro interno (Bañuelos, 1996; Bertranou, 1998). Aunque el coeficiente de ahorro interno llega a 30 por ciento del PIB a comienzos de los ochenta en México —un valor comparable al chileno después de la privatización de la seguridad social—, en 1992, tras una lenta caída que coloca al sistema financiero en situación de crisis, dicho coeficiente representa 18.3 por ciento. Pero la coalición de apoyo a la privatización de la seguridad social mexicana no logró transformar radicalmente el sistema público. Bertranou (1998) y Dion (2006) asocian la adopción de un sistema privado complementario y la renuncia a la estrategia de privatización total de tipo chileno con la presencia de los trabajadores mexicanos en la estructura corporativista nacional. Con el objetivo de mantener la coalición dominante, en 1992 el gobierno habría privilegiado a los sindicatos frente al sector financiero, que proponía un sistema basado totalmente en la capitalización individual, pudiendo generar mejores niveles de ahorro interno. Puesto que la Confederación de Trabajadores Mexicanos (CTM) representaba un aliado histórico del Partido de la Revolución Institucional (PRI), que se mantuvo en el poder más de 70 años, las dificultades políticas afrontadas por el partido desde fines de los ochenta habrían limitado seriamente el margen de maniobra del gobierno. La reforma de 1992, que representa un término medio que permitió dejar satisfechos tanto a los sindicatos como a los banqueros mexicanos, es un triunfo directo de la coalición que dominaba en ese entonces el espacio político mexicano. La economía nacional aún tenía los medios para generar niveles de ahorro aceptables, así que imponer una reforma radical que afectaría directamente a un aliado histórico del partido en el poder no se consideró pertinente. Sin embargo, la caída del ahorro interno, que continuó hasta llegar a 16.9 por ciento del PIB en 1994, y la crisis financiera que golpeó duramente a México a finales del mismo año, van a modificar las relaciones de fuerza, beneficiando a la coalición favorable a la privatización de la seguridad social (Brachet-Márquez, 2007). El sector financiero obtiene entonces el apoyo de la Coparmex y de la Canacintra, las dos principales organizaciones que agrupan los empresarios del

15 Los aportes al SAR son deducibles de impuestos y la contribución patronal representa 2 por

ciento del salario de los trabajadores mexicanos (García, 1997).

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país que no consiguen financiamiento en el mercado de capitales local. Los grupos de oposición, que cuentan en sus filas a los sindicatos afiliados a la CTM y los tecnócratas vinculados con el sistema público, van a oponerse al nuevo proyecto de reforma, que esta vez apunta a la privatización total del sistema de pensiones, subrayando que las dificultades del sistema público son de origen administrativo y que los cambios estructurales no son necesarios, adhiriéndose así a la postura de sus pares argentinos. Pero el apoyo brindado por los empresarios y los banqueros mexicanos al segundo proyecto de reforma logró neutralizar a esos grupos que habían podido influir en las decisiones públicas cuando la primera reforma, mediante la creación de los fondos privados complementarios en 1992. La situación de urgencia provocada por la crisis financiera de diciembre del 1994 redujo fuertemente el poder de la CTM, que ya no lograría tener influencia en las decisiones tomadas en los círculos cercanos al poder ejecutivo en materia de seguridad social.16 En diciembre de 1995, el gobierno mexicano aprobó finalmente un proyecto de ley que transfería la administración de los fondos de pensiones a compañías privadas, poniendo fin al monopolio ejercido por el IMSS. Entonces, el sistema público de reparto intergeneracional es remplazado por uno de capitalización individual fuertemente inspirado en el caso chileno. También se hacen algunos cambios administrativos, como el aumento del límite inferior de años de aportación, que ahora es de veinte años en lugar de los diez exigidos antes, y la edad de jubilación que se recorre de los 65 a los 67 años. El nuevo sistema privado entró en vigor a fines de 1997, acompañado por un conjunto de reglamentaciones para este nuevo sector. El que en este esquema se hayan mantenido las aportaciones por parte de los empresarios se debe a su poca importancia en términos comparativos y por el carácter altamente competitivo de las exportaciones nacionales. Por un lado, si en 1994 las aportaciones de esos empresarios al sistema de seguridad social público representaban 27.1 por ciento del salario neto de los empleados, en Argentina y en Brasil las cifras eran, respectivamente, 40.4 por ciento y 35.8 por ciento (Tokman y Martínez, 1997). Los empresarios mexicanos nunca presionaron para reducir sus aportaciones. Por otro lado, aun cuando la economía mexicana en 1995 tenía un coeficiente de apertura similar al de Chile, colocando a estos dos países entre los más abiertos al comercio internacional en la región, las exigencias

16 En México, como en otros lugares, la relación entre la reforma de la seguridad social y el alza

de la tasa del ahorro interno no deja lugar a dudas. En 1997, el congreso mexicano presentó un nuevo plan de desarrollo en el que el alza de la tasa de ahorro interno se vincula con el nuevo

sistema de seguridad social privado, cuya entrada en vigor estaba prevista para los meses

venideros (Latin American Weekly Report, 1997). El objetivo del programa nacional por el financiamiento del desarrollo es lograr valores anuales de alrededor de 30 por ciento del PIB, lo

que lo asemejaría al modelo chileno, pues dichos valores se obtienen generalmente como fruto

de la privatización de la seguridad social.

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de competitividad son menores en México porque el país se benefició de una mejora de los términos de intercambio, que se duplicaron entre 1970 y 1995,

colocando al país en una situación muy ventajosa. Los empresarios mexicanos no han insistido nunca en la necesidad de reducir las cargas sociales que les eran impuestas porque, en términos relativos, ellas representan una muy pequeña parte del costo total de la producción, porque los productos exportados son muy competitivos y porque desde hace algunos años se practica mucho la evasión fiscal. En México, la reforma estructural de la seguridad social votada en 1995 coincide con la aparición de un motivo de tensión macroeconómica: la debilidad del mercado de capital local (Laurell, 1999). Ese cambio ocasionó una modificación importante en las relaciones de fuerzas entre las distintas coaliciones que apoyaban las transformaciones o que eran partidarias del statu quo. Si la reforma no estructural de 1992 responde a la necesidad de cuidar la relación con los sindicatos, cuyo apoyo sigue considerándolo necesario el gobierno mexicano, la privatización de los fondos administrados por el IMSS en 1995 es fruto de una mayor vulnerabilidad de la economía nacional. La necesidad de encontrar el camino del crecimiento, entonces identificado con el fortalecimiento del mercado local de capitales, benefició a las instituciones financieras privadas al momento de definir el nuevo modelo de seguridad social (Laurell, 1999).

Más recientemente, la última fase de la reforma del sistema de pensiones mexicano afectó a los trabajadores del sector público que hasta entonces no habían sido incluidos en el movimiento de privatización. Los 370 000 empleados del IMSS incorporados al sector público, los primeros afectados por la reforma, gozaban de beneficios que ponían en duda la viabilidad de los fondos de pensiones, pues podían dejar el mercado de trabajo a los 53 años y recibir prestaciones con valor de 130 por ciento del salario final. En 2004, ciertas modificaciones legislativas impusieron a esta categoría de trabajadores nuevas condiciones que permitan reforzar la viabilidad de sus fondos de pensiones. La contribución salarial pasó de 3 a 10 por ciento. A partir de entonces se volvió obligatorio acumular 35 años de servicio antes de poder cobrar las prestaciones de pensión, correspondientes a 100 por ciento del salario final (Marier y Mayer, 2007). Esas modificaciones que afectan a los empleados del sector público del IMSS, es decir, a un pequeño número de personas, debieran producir efectos menores sobre los fondos de pensiones. No obstante, abrieron la puerta a los importantes cambios que, algunos años después impactarían a los trabajadores afiliados al ISSSTE. Las reformas paramétricas llevadas a cabo por el gobierno de Fox permitieron al de Calderón atacar directamente los privilegios de los empleados incorporados al ISSSTE (Dion, 2006).

La llegada al poder de un nuevo gobierno satisfizo los requisitos para la

reforma del sistema de pensiones de los afiliados al ISSSTE. Con casi 3 millones

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de empleados del sector público, esta institución ofrecía generosas prestaciones de jubilación equivalentes a las que recibían los empleados públicos afiliados al IMSS. Sin embargo, la reforma de 2007 fue de índole estructural, pues se sustituyó el sistema de reparto intergeneracional por fondos de pensiones privados, reviviendo de esta manera los principios que rigieron la reforma del IMSS en 1995. Los trabajadores del sector público podían optar por seguir afiliados al sistema anterior aceptando un incremento de diez años para poder jubilarse, o por conseguir un bono correspondiente a la suma de sus contribuciones individuales invertible en un fondo de pensiones privado. Desde 2007, todos los nuevos empleados deben hacer sus aportaciones a los fondos de pensiones privados, de acuerdo con las reglas de un sistema de capitalización individual.

El sistema de pensiones mexicano fue radicalmente transformado entre

1992 y 2008. Estas profundas reformas no pueden ser disociadas de las tres grandes crisis económicas que México atravesó y que tuvieron efectos mayores en las capacidades del Estado (Brachet-Márquez, 2007; Madrid, 2003). Según los tecnócratas, la coyuntura de austeridad fiscal que ponía en peligro la capacidad de desarrollo nacional hizo necesaria la privatización del sistema de seguridad social. Se consideró que la creación de fondos de pensiones privados era el único medio para subir la tasa del ahorro nacional y disminuir la gran vulnerabilidad que padecía México en la era de la movilidad de los capitales. Sin embargo, el importante aumento del empleo informal observable desde hace más o menos veinte años podría aniquilar las expectativas de seguridad económica ofrecida por el Estado a una gran parte de la población mexicana.

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