Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce

Księga1.indb 1 2009‑07‑10 11:52:59

Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce

Redaktor naukowy

Ryszard Brol

Nr 46

Księga1.indb 3 2009‑07‑10 11:52:59

Senacka Komisja Wydawnicza

Zdzisław Pisz (przewodniczący),Andrzej Bąk, Krzysztof Jajuga, Andrzej Matysiak, Waldemar Podgórski,

Mieczysław Przybyła, Aniela Styś, Stanisław Urban

Recenzenci

Adam Szewczuk, Lucyna Wojtasiewicz

Redaktorzy Wydawnictwa

Dorota Pitulec, Joanna Szynal

Skład i łamanie

Małgorzata Czupryńska, Beata Mazur

Projekt okładki

Beata Dębska

Kopiowanie i powielanie w jakiejkolwiek formiewymaga pisemnej zgody Wydawcy

© Copyright by Uniwersytet Ekonomiczny we WrocławiuWrocław 2009

PL ISSN 1899-3192ISBN 978-83-7011-957-7

Księga1.indb 4 2009‑07‑10 11:53:00

Spis treści

Wstęp ................................................................................................................ 11

Część I. Innowacyjność regionów – gospodarka oparta na wiedzy

Danuta Strahl: Klasyfikacja europejskiej przestrzeni regionalnej ze względu na rozwój gospodarczy i gospodarkę opartą na wiedzy (GOW) ............... 15

Elżbieta Sobczak: Zróżnicowanie rozwoju gospodarczego krajów Unii Euro-pejskiej a poziom gospodarki opartej na wiedzy – ujęcie dynamiczne ..... 27

Beata Bal-Domańska: Ekonometryczna analiza zależności poziomu rozwoju regionalnego i kapitału ludzkiego .............................................................. 40

Ryszard Brol: Innowacyjność lokalnych jednostek terytorialnych ................ 52Robert Nowacki: Potencjał innowacyjny regionu jako czynnik rozwoju re-

gionalnego .................................................................................................. 62Jan Polski: Infrastruktura innowacyjna jako czynnik integracji gospodarczej

regionu ....................................................................................................... 72Aleksandra Nowakowska: Regionalna polityka innowacyjna – rola, uwa-

runkowania, instrumenty w świetle badań ankietowych ........................... 82Aleksandra Koźlak: Ocena zróżnicowania innowacyjności regionów w Pol-

sce i jego wpływu na poziom rozwoju gospodarczego ............................. 93Małgorzata Markowska: Ocena zależności między innowacyjnością typu

INPUT oraz OUTPUT w wymiarze regionalnym ..................................... 105Aneta Salus: Kapitał społeczny a regionalne strategie innowacji ................... 119Alicja Zakrzewska-Półtorak: Innowacyjność wybranych województw

w Polsce w nowej perspektywie finansowej Unii Europejskiej ................ 126Janusz Kot: Foresight wiodących technologii województwa świętokrzyskie-

go w świetle jego struktury gospodarczej i poziomu innowacyjności ....... 137Zbigniew Olesiński, Michał Adam Leśniewski: Rola i znaczenie klastrów

w rozwoju regionu świętokrzyskiego ......................................................... 147Małgorzata Januszewska: Przesłanki kreowania innowacji w turystyce na

szczeblu regionu ......................................................................................... 158Henryk Ponikowski: Szkoły wyższe jako małe obszary rozwoju regionalne-

go i lokalnego ............................................................................................. 167

Część II. Gospodarka lokalna

Alojzy Zalewski: Problemy i metody prognozowania wpływu rozwoju lokal-nego na finanse gminy ................................................................................ 183

Księga1.indb 5 2009‑07‑10 11:53:00

6 Spis treści

Beata Filipiak, Magdalena Kogut-Jaworska: Modele pobudzania przedsię-biorczości na poziomie lokalnym .............................................................. 193

Andrzej Sztando: Problem podmiotu i przedmiotów strategii rozwoju lokal-nego ............................................................................................................ 204

Mariusz Chudak: Czynniki lokalizacyjne stymulujące przedsiębiorczość a wielkość i ranga miasta ........................................................................... 213

Andrzej Raszkowski: Wybrane aspekty promocji miast i regionów w marke-tingu terytorialnym ..................................................................................... 222

Piotr Bury: Ewolucja opłat gminnych ............................................................ 230Magdalena Kalisiak-Mędelska, Krzysztof Mędelski: Europejski Fundusz

Rozwoju Regionalnego jako źródło finansowania inwestycji gminnych .. 241Marian Kachniarz: Efektywność wybranych usług publicznych na przykła-

dzie powiatów dolnośląskich ..................................................................... 254Paweł Piątkowski: Rozwiązania instytucjonalne długu lokalnego w Polsce.

Konsekwencje dla rozwoju instytucji ............................................................... 263Magdalena Miszczuk: Polityka podatkowa miast województwa lubelskiego

po akcesji do Unii Europejskiej ................................................................. 272Maja Krasucka: Podejście Leader jako efektywna metoda pobudzania i fi-

nansowania lokalnych inicjatyw rozwoju obszarów wiejskich ................. 286Stefan Zawierucha: Bariery w podejmowaniu działalności gospodarczej na

obszarach wiejskich na przykładzie gminy Marciszów ............................. 296Andrzej Rapacz, Daria E. Jaremen: Oddziaływanie samorządu lokalnego

na rozwój turystyki i branży turystycznej w wybranych gminach powiatu jeleniogórskiego ......................................................................................... 303

Jacek Chądzyński: Determinanty podnoszenia poziomu konkurencyjności MSP w Skierniewicach .............................................................................. 315

Alicja Sekuła: Inkubatory przedsiębiorczości formą wspierania sektora MSP – z doświadczeń województwa pomorskiego i Elbląga ............................. 326

Artur Myna: Wpływ hipermarketów na rozwój lokalny w świetle badań an-kietowych w Lublinie ................................................................................. 339

Remigiusz Górniak: Kreatywność władz samorządowych w kształtowaniu polityki inwestycyjnej na przykładzie powiatu przasnyskiego .................. 348

Waldemar A. Gorzym-Wilkowski: „Maszyna wzrostu” w rozwoju prze-strzennym podlubelskiej gminy Głusk ....................................................... 357

Anita Kłoczyńska, Alicja Sieradzka: Sondażowa identyfikacja i ocena para-metrów jakości życia społeczności Gryfowa Śląskiego ............................ 366

Antoni Jeżowski, Ewa Pastor: Rekrutacja do szkół ponadgimnazjalnych, marketing oświatowy a zrównoważony rozwój powiatów ........................ 382

Dariusz Głuszczuk: Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej – problem wyboru formy prawno‑organizacyjnej w alternatywnych modelach zarzą-dzania gospodarką komunalną ................................................................... 396

Księga1.indb 6 2009‑07‑10 11:53:00

Spis treści 7

Marian Maciejuk: Bezpieczeństwo i porządek publiczny w strukturze zadań jednostek samorządu terytorialnego w Polsce ........................................... 408

Zbigniew Piepiora: Ekonomiczne aspekty lokalnej polityki przeciwdziałania skutkom katastrof naturalnych (studium przypadku powiatu bolesławiec-kiego) ......................................................................................................... 417

Danuta Bartoszewicz: Program rewitalizacji jako narzędzie lokalnej gospo-darki w procesie odnowy warszawskiej Pragi ........................................... 425

Elżbieta Nawrocka: Wizerunek miejsca recepcji turystycznej w perspekty-wie ekonomicznej (nowe podejście) .................................................................. 438

Część III. Gospodarka regionalna

Irena Pietrzyk: Zróżnicowanie statusu regionów w Unii Europejskiej a pro-jekt Europejskiej Karty Demokracji Regionalnej ...................................... 449

Andrzej Prusek, Joanna Kudełko: Analiza i ocena zróżnicowania poziomu rozwoju polskich regionów w latach 2000‑2006 w świetle polityki spój‑ności ........................................................................................................... 459

Zdeněk Štěpánek: The Impact of Globalization to the Regional Develop-ment ........................................................................................................... 470

Miloslav Šašek: Regional Differences of Population Development in the Czech Republic in the Years 2001‑2007 .................................................... 477

Petr Hlaváček: Importance of Networking among Regional Labour Market Participants ................................................................................................. 484

Jaroslav Koutský: The Regeneration of Industrial Regions on Example of Manchester ................................................................................................. 490

Jacek Welc: Zróżnicowanie regionalnych wahań koniunktury gospodarczej w województwach Polski .......................................................................... 497

Grzegorz Maśloch: Problemy racjonalizacji zużycia energii w regionach Polski .......................................................................................................... 505

Eugeniusz Wojciechowski, Marek Wojciechowski: Czynnik polityczny i administracyjny w zarządzaniu publicznym ............................................ 514

Jakub Piecuch: Rola struktury administracyjnej kraju w rozwoju hiszpań-skich wspólnot autonomicznych ................................................................ 523

Cezary Szydłowski: Rola oraz zadania urzędu marszałkowskiego i woje-wódzkiego w realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Woje-wództwa Łódzkiego w latach 2007‑2013 ................................................... 533

Jacek Sierak: Wieloletnie planowanie finansowe w polskim samorządzie te-rytorialnym ................................................................................................. 544

Ewa Markowska-Bzducha: Wydatki na ochronę zdrowia w krajach Unii Eu-ropejskiej .................................................................................................... 555

Magdalena Wartalska: Rozwój lotnisk regionalnych – przykład Łodzi ....... 563

Księga1.indb 7 2009‑07‑10 11:53:00

8 Spis treści

Summaries

Part I. Innovativeness of regions – knowledge-based economy

Danuta Strahl: Classification of European Regional Space with Regard to Economic Development and Knowledge Based Economy (KBE) ............ 25

Elżbieta Sobczak: Diversification of the European Union Member Coun-tries’ Economic Growth vs. Knowledge Based Economy Level – Dynamic Approach .................................................................................................... 39

Beata Bal-Domańska: Econometric Analysis of Interdependencies between the Level of Regional Development and Human Capital .......................... 51

Ryszard Brol: The Innovativeness of Local Territorial Entities ..................... 61Robert Nowacki: Innovative Potential of the Region as a Regional Develop-

ment Factor ................................................................................................ 71Jan Polski: Innovation Infrastructure as a Factor of Regional Economy Inte-

gration ........................................................................................................ 81Aleksandra Nowakowska: Regional Innovation Policy – Its Role, Condi-

tions and Instruments in the Light of Survey Results ................................ 92Aleksandra Koźlak: The Assessment of Diversity of Innovation of Polish

Regions and Its Influence on Economic Development .............................. 104Małgorzata Markowska: Evaluation of Interdependencies between INPUT

and OUTPUT Innovation Types in Regional Dimension .......................... 118Aneta Salus: Social Capital vs. Regional Innovation Strategies .................... 125Alicja Zakrzewska-Półtorak: Innovativeness of Chosen Polish Regions in

New Financial Perspective of the European Union ................................... 136Janusz Kot: Economic Structure of Świętokrzyskie Region and Its Innova-

tion in Terms of Foresight of Leading Technologies ................................. 146Zbigniew Olesiński, Michał Adam Leśniewski: The Role and Meaning of

Clusters in the Development of Świętokrzyskie Region ........................... 157Małgorzata Januszewska: Regional Premises for Creating Innovation in

Tourism ...................................................................................................... 166Henryk Ponikowski: Schools of Higher Education as Small Areas of Re-

gional and Local Development .................................................................. 179

Part II. Local economy

Alojzy Zalewski: Problems and Methods of Forecasting Fiscal Impact of Local Development .................................................................................... 192

Beata Filipiak, Magdalena Kogut-Jaworska: Models of Business Incen-tives at Local Levels .................................................................................. 203

Andrzej Sztando: Problem of Subject and Objects of Local Development Strategy ...................................................................................................... 212

Księga1.indb 8 2009‑07‑10 11:53:00

Spis treści 9

Mariusz Chudak: Location Factors Stimulating Entrepreneurship versus City Size and Rank ..................................................................................... 221

Andrzej Raszkowski: Selected Aspects of Towns and Regions’ Promotion in Territorial Marketing .................................................................................. 229

Piotr Bury: Evolution of Local Fees and Charges .......................................... 240Magdalena Kalisiak-Mędelska, Krzysztof Mędelski: European Regional

Development Fund – Source of Financing Local Investments ................... 253Marian Kachniarz: Efficiency of Chosen Public Services on the Example of

Lower Silesian Poviats ............................................................................... 262Paweł Piątkowski: Institutional Solutions of Public Debt of Local Authori-

ties. Consequences for Development of the Institution .............................. 271Magdalena Miszczuk: The Municipal Taxes Policy of the Region after the

Accession to the European Union .............................................................. 285Maja Krasucka: The Leader Approach as an Effective Method of Stimu‑

lating and Financing Local Initiative of Rural Areas Development .......... 295Stefan Zawierucha: The Barriers in Setting Up a Business in Rural Areas on

the Example of Marciszow Community ..................................................... 302Andrzej Rapacz, Daria E. Jaremen: The Influence of Local Authorities on

the Development of Tourism and Tourist Branch in Selected Communes of Jelenia Góra District .............................................................................. 314

Jacek Chądzyński: Factors Determining the Level of SMEs Competitiveness in Skierniewice .......................................................................................... 325

Alicja Sekuła: Entrepreneurial Incubators as a Way of Supporting SME’s Sector – Based on the Experience of Pomorskie Voivodeship and Elbląg 338

Artur Myna: The Influence of Hypermarkets on Local Development in the Light of Surveys in Lublin ......................................................................... 347

Remigiusz Górniak: Creativeness of Local Government in Formation of In-vestment Policy on the Example of Przasnyski Poviat .............................. 356

Waldemar A. Gorzym-Wilkowski: “Growth Machine” in the Spatial De‑velopment of Głusk Commune Near Lublin .............................................. 365

Anita Kłoczyńska, Alicja Sieradzka: Survey Identification and Evaluation of Life Quality within the Community of Gryfów Śląski .......................... 381

Antoni Jeżowski, Ewa Pastor: Recruitment for Above‑Gymnasium Schools, Educational Marketing and Balanced Development of Poviats ................. 395

Dariusz Głuszczuk: Public Utilities – a Problem of Selecting Legal and Or-ganization Forms in Alternative Models of Municipal Services Manage-ment ............................................................................................................ 407

Marian Maciejuk: Public Safety and Order in the Tasks Structure of Local Authority Units in Poland .......................................................................... 416

Zbigniew Piepiora: Economic Aspects of the Local Policy of Counteracting the Results of Natural Catastrophes (Case Study of Bolesławiec poviat) .. 424

Księga1.indb 9 2009‑07‑10 11:53:00

10 Spis treści

Danuta Bartoszewicz: Revitalizations Programme as an Instrument of Local Management in the Process of Urban Regeneration .................................. 437

Elżbieta Nawrocka: The Image of Tourist Reception Area in an Economic Perspective (New Approach) ..................................................................... 446

Part III. Regional economy

Irena Pietrzyk: The Regions’ Status in European Union Diversity and the Project of European Charter of Regional Democracy ............................... 458

Andrzej Prusek, Joanna Kudełko: The Analysis and Evaluation of Regional Differentiation in Poland between 2000 and 2006 in the Context of Cohe-sion Policy ................................................................................................. 469

Zdeněk Štěpánek: Wpływ globalizacji na rozwój regionalny ....................... 476Miloslav Šašek: Regionalne różnice rozwoju ludności w Republice Czeskiej

w latach 2001‑2007 .................................................................................... 483Petr Hlaváček: Znaczenie współpracy w sieci pomiędzy uczestnikami re-

gionalnego rynku pracy ............................................................................. 489Jaroslav Koutský: Regeneracja regionów przemysłowych na przykładzie

Manchesteru ............................................................................................... 496Jacek Welc: The Differences in Regional Business Cycles between Polish

Voivodships ................................................................................................ 504Grzegorz Maśloch: The Problems of the Rationalization of the Energy Con-

sumption in Polish Regions ........................................................................ 513Eugeniusz Wojciechowski, Marek Wojciechowski: Political and Admini‑

stration Factor in the Public Management ................................................. 522Jakub Piecuch: The Role of the Administrative Structure in Spanish Autono-

mous Communities Development .............................................................. 532Cezary Szydłowski: The Role of Marshal Office and Voivodship Office

in Realization of the Regional Operational Programme for the Łodzkie Voivodship, 2007‑2013 .............................................................................. 543

Jacek Sierak: Long‑Term Financial Planning in Local Government in Po-land ............................................................................................................. 554

Ewa Markowska-Bzducha: Health Protection Expenditures in the European Union Countries ......................................................................................... 562

Magdalena Wartalska: The Development of Regional Airports – the Exam-ple of Lodz ................................................................................................. 569

Księga1.indb 10 2009‑07‑10 11:53:00

PRACE NAUKOWE UNIWERSYTETU EKONOMICZNEGO WE WROCŁAWIUNr 46 2009

Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce

Andrzej SztandoUniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu

PROBLEM PODMIOTU I PRZEDMIOTÓW STRATEGII ROZWOJU LOKALNEGO

Polskie samorządy terytorialne przygotowują i wdrażają liczne plany, obejmu-jące swym zakresem merytorycznym fragment lub całość ich obszaru działalności, a niekiedy nawet wykraczające poza ten obszar. Niektóre z planów są charaktery-styczne dla wszystkich trzech szczebli samorządu, inne występują tylko na jednym z nich. W pierwszej z tych dwóch grup mieszczą się: strategia rozwoju, budżet, wie-loletni program inwestycyjny, plan gospodarki odpadami, program ochrony środo-wiska, program promocji, program bezpieczeństwa publicznego, program edukacji ekologicznej, program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmio-tami prowadzącymi działalność pożytku publicznego. Dla samorządów gminnych charakterystyczne są: plan rozwoju lokalnego, wieloletni plan finansowy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowy plan za-gospodarowania przestrzennego, program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, program przeciwdziałania narkomanii, program rewitalizacji (zwy-kle fragmentu miasta), plan urządzeniowo‑rolny, program rozwoju oświaty, program lokalnej polityki gospodarczej, projekt założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, ener-gię elektryczną i paliwa gazowe, plany rozwoju poszczególnych wsi. Samorządy powiatowe sporządzają plany rozwoju lokalnego, programy rozwoju przedsiębior-czości, programy przeciwdziałania bezrobociu oraz programy na rzecz osób niepeł-nosprawnych. Dokumentami planistycznymi charakterystycznymi dla województw są: strategia innowacji, strategia integracji społecznej, plan zdrowotny, program wyrównywania szans osób niepełnosprawnych i przeciwdziałania ich wykluczeniu społecznemu, plan zagospodarowania przestrzennego województwa, program małej retencji wodnej, program rozwoju sektora rolno‑spożywczego, strategia rozwoju ob-szarów wiejskich, regionalny program operacyjny, regionalny plan działań na rzecz zatrudnienia, a także strategia energetyczna województwa.

Powyższe listy nie prezentują całego zbioru procesów planistycznych realizo-wanych przez samorządy. W praktyce jest ich bowiem znacznie więcej, ponieważ sporządzenie i aplikacja danego planu w danym samorządzie może być nie tylko

Księga1.indb 204 2009‑07‑10 11:53:33

Problem podmiotu i przedmiotów strategii rozwoju lokalnego 205

wynikiem dyspozycji ustawowej (przykładem sporządzanie programu ochrony śro-dowiska gminy), ale również działaniem fakultatywnym, wynikającym z jego uwa-runkowań, potrzeb i zamiarów (przykładem procesu planistycznego o takim cha-rakterze jest sporządzanie programu rozwoju funkcji turystycznych gminy) . Celem owych list jest uświadomienie, jak szerokiego zakresu działalności samorządowej one dotyczą, a co za tym idzie, jak bardzo brzemienna w społeczne, gospodarcze i środowiskowe skutki jest ich szeroko rozumiana jakość i skuteczność oraz efek-tywność ich wdrażania.

Jeden z planów sporządzanych niemal powszechnie przez wszystkie samorządy terytorialne ma znaczenie szczególne. Obejmuje bowiem najszersze spektrum dzia-łalności samorządu, jego zakres czasowy jest zwykle najdłuższy, a rola w stosunku do wszystkich pozostałych planów nadrzędna. Chodzi tu oczywiście o strategię roz-woju. Profesjonalna literatura poświęcona planowaniu strategicznemu w jednost-kach samorządu terytorialnego wydaje się być bardzo bogata. Składają się na nią nie tylko krajowe i zagraniczne, zwarte pozycje książkowe1, ale również liczne artykuły naukowe2 i popularyzujące tę tematykę publikacje prasowe. Istotnym ich uzupeł-nieniem są liczne poradniki, przewodniki, informatory oraz internetowe kompendia informacji3 wydawane i prowadzone najczęściej przez fundacje lub instytucje pań-stwowe popularyzujące wiedzę na temat planowania w samorządach. To bogactwo literaturowe może wywołać przekonanie, że na temat planowania strategicznego po-wiedziano już wszystko, a ich praktycznym adresatom, tj. władzom samorządowym, pozostaje już tylko stosować się do właściwych zaleceń. Tymczasem luka między rozwiązaniami wypracowanymi w sferze teorii a praktyką planistyczną jest duża. Stosując kryteria oceny bazujące na zawartych w literaturze zasadach planistycz-nych, jakość wielu, jeśli nie większości, strategii rozwoju gmin i powiatów, a nawet niektórych województw trzeba ocenić nisko lub bardzo nisko. Rozbieżności między teorią i praktyką dotyczą wszystkich etapów planowania strategicznego, skutkiem czego istotne wady pojawiają się niemal w każdej części strategii rozwoju. Kilku-nastoletnie obserwacje autora w tym zakresie pozwalają twierdzić, że najczęstsze nieprawidłowości to:

Źle przeprowadzona diagnoza.• Większość diagnoz opiera się na danych, które podmiotowi sporządzającemu strategię udało się zgromadzić, korzystając z ta-kich źródeł, jak statystyka publiczna, monografie, rejestry i ewidencje prowa-dzone przez samorząd i jego jednostki oraz sporządzone wcześniej dokumenty planistyczne samorządu. Jednak zakres zgromadzonych tą drogą danych jest w wielu wypadkach niepełny, skutkiem czego wiele zjawisk i procesów zostaje pominiętych. Zwłaszcza tych najbardziej problematycznych. Poza tym niejed-

1 Na przykład: [Berman 2000; Biniecki, Szczupak 2004; Klasik 2002; Nowińska 1997; Pawelska‑‑Skrzypek i in. 1997; Wysocka i in. 1996; Wysocka, Koniński 1998].

2 Na przykład: [Brol 1999, s. 401; Prusek 2001, s. 261; Bieniecki, Szczupak 2001, s. 61].3 Na przykład: http://www.frdl.org.pl, http://samorzad.infor.pl.

Księga1.indb 205 2009‑07‑10 11:53:33

206 Andrzej Sztando

nokrotnie okazuje się, że dane pochodzące z wymienionych źródeł są niepełne, nieaktualne lub wręcz pozbawione waloru wiarygodności.Brak prognoz.• Planowanie strategiczne jest m.in. metodą przygotowania go-spodarki, społeczności i środowiska samorządu na najważniejsze przyszłe zda-rzenia, których zaistnienie jest istotnie prawdopodobne. Mimo że twierdzenie to jest powszechnie akceptowane, budowa prognoz w procesie sporządzania strate-gii rozwoju jednostki samorządu terytorialnego należy do rzadkości.Stosowanie metod analizy strategicznej opracowanych na użytek budowy • strategii rozwoju przedsiębiorstw. Jedną z najczęściej stosowanych strategicz-nych procedur analitycznych jest SWOT, która jest procedurą ukształtowaną na gruncie planowania strategicznego podmiotów gospodarczych, lecz powszech-nie aplikowaną również na użytek innych organizacji. Korzystanie z niej bez jakiejkolwiek modyfikacji w procesie budowy strategii rozwoju samorządu tery-torialnego nie wydaje się jednak w pełni właściwe, ze względu na wiele poważ-nych różnic między nią a przedsiębiorstwem (zob. [Sztando 2006, s. 113‑159]).Nieprawidłowe przeprowadzanie konsultacji społecznych oraz przecenianie • ich wyników. Częstym błędem jest przeprowadzanie konsultacji z grupą osób zupełnie niereprezentatywną dla społeczności danego terytorium. Nagminnie stosuje się regułę „nieobecni nie mają racji”, akcentując w strategii te kierunki rozwoju i działań, które zostały zaproponowane (przeforsowane) przez obec-nych na warsztatach strategicznych, nawet jeśli mieli tytuł do wypowiadania się w imieniu tylko nieznacznej części wymienionych społeczności. Zdarza się również, że dążąc do zapewnienia akceptacji społecznej dla strategii, buduje się ją wyłącznie jako kompilację propozycji zebranych od uczestników konsultacji społecznych.Brak wyborów.• Strategia to wybór tych działań, co do których istnieje przeko-nanie przedstawicieli władz, że uruchomią szereg korzystnych impulsów rozwo-jowych, umożliwiając lub znacząco ułatwiając pełne wykorzystanie jej atutów i szans, likwidując lub wyraźnie ograniczając problemy oraz zabezpieczając ją przed zagrożeniami. Nie brakuje jednak takich strategii uchwalonych w majesta-cie prawa, w których władze samorządowe obiecują zaspokoić niemal wszystkie potrzeby wszystkich, obecnych i przyszłych, mieszkańców oraz podmiotów go-spodarczych, i to w nad wyraz krótkim okresie czasu. Co ciekawe, nierealność takich planów niekiedy uzasadnia się koniecznością zbudowania strategii o tak szerokim spektrum zadań, by jej zakres merytoryczny był zgodny z zakresem merytorycznym wszystkich aktualnych i potencjalnych programów pomoco-wych adresowanych do samorządowych beneficjentów.Brak lub niewłaściwy system wdrażania.• Jednym z najczęstszych błędów jest pozbawianie strategii prawidłowej procedury wdrożeniowej. Skutkiem tego ten najważniejszy dla samorządu dokument niezwłocznie po uchwaleniu przestaje pełnić jakąkolwiek rolę w działaniach jego władz. Brak w nim bowiem wskazó-wek, kto, kiedy i jak ma się nim posługiwać, jak należy go wdrażać, monitorować

Księga1.indb 206 2009‑07‑10 11:53:33

Problem podmiotu i przedmiotów strategii rozwoju lokalnego 207

owo wdrażanie, oraz korygować go. Zdarza się również tak, że system wdraża-nia jest określony, jednak nie może zostać wykorzystany, ponieważ nie przystaje do uwarunkowań prawnych, finansowych, kadrowych i czasowych samorządu. Ten ostatni przypadek ma miejsce zwykle w małych gminach wiejskich.Nieprawidłowe określenie podmiotu i przedmiotów strategii.• Dalsze rozważania poświęcone zostały ostatniej z wymienionych nieprawidło-

wości i ograniczone do samorządów gminnych4. Zanim jednak zostaną one podjęte, należy podkreślić, że odstępstwa praktyki od literaturowych ustaleń nie we wszyst-kich przypadkach można traktować jako błędy wynikające z ignorancji planistów. Wśród przyczyn nie można nie dostrzegać oderwania treści niektórych zaleceń teoretycznych od uwarunkowań działalności samorządów. Dotyczy to w szczegól-ności uwarunkowań prawnych oraz finansowych, a przez to i kadrowych, mocno ograniczających możliwości przeprowadzenia modelowego planowania strategicz-nego i skutecznie obniżających jego szeroko rozumianą jakość. Wciąż istnieje zatem potrzeba wsparcia realnych procesów aplikacyjnych przez aparat naukowy, jednak takimi koncepcjami, które nie burząc wielokrotnie udowodnionych tez, są bardziej dostosowane do realiów praktyki. Niniejsze opracowanie jest próbą odpowiedzi na to zapotrzebowanie w zakresie problematyki definiowania, kluczowych z punktu widzenia treści całej strategii, kategorii jej podmiotu i przedmiotów.

Kategorię gminy można postrzegać na dwa sposoby. Jest ona z jednej strony jed-nostką samorządu terytorialnego powołaną w celu realizacji ustawowo określonych zadań (w tym kontekście jest korporacją terytorialną wykonującą, zgodnie z wolą ustawodawcy, przypisane jej zadania), natomiast z drugiej – wielopłaszczyznowym układem gospodarczym, społecznym i środowiskowym, mieszczącym się w okre-ślonych prawem granicach. W tym drugim znaczeniu gmina jest kategorią znacz-nie szerszą niż struktury samorządowe. Jej ewolucja w wielu momentach nie jest związana z zadaniami ustawowymi przypisanymi do samorządu lokalnego. Pojawia się zatem pytanie, co powinno stać się przedmiotem planowania strategicznego sa-morządu gminy. Jako potencjalne odpowiedzi jawią się następujące trzy warianty kombinacji przedmiot–podmiot strategii:

1) te materialne i niematerialne elementy gminy oraz procesy zachodzące mię-dzy nimi, które mieszczą się w zakresie zadań samorządu, jako przedmiot strategii oraz władze samorządowe jako jej podmiot;

2) wszystkie materialne i niematerialne elementy gminy oraz procesy zachodzą-ce między nimi jako przedmiot strategii oraz zbiór organizacji, instytucji, przedsię-biorstw, osób itp., mających na nie istotny wpływ, jako jej podmiot,

3) te materialne i niematerialne elementy gminy oraz procesy zachodzące mię-dzy nimi, które mieszczą się w zakresie kompetencji samorządu i współpracujących z nim partnerów, jako przedmiot strategii oraz władze samorządowe i ich partnerzy współdziałania strategicznego jako jej podmiot.

4 Można postawić tezę, że będą one aktualne również dla samorządów powiatowych, niemniej jednak wymaga ona naukowej i praktycznej weryfikacji.

Księga1.indb 207 2009‑07‑10 11:53:33

208 Andrzej Sztando

Kombinacja pierwsza bazuje na regule prawnej, mówiącej, że samorządy gmin zostały powołane w celu realizacji zadań ustawowo określonych lub wynikających z potrzeb lokalnej społeczności, pod warunkiem, że nie są one zastrzeżone dla in-nych organów publicznych. Przyjęcie takiego poglądu przez twórców strategii musi rzutować na jej treść. Skoro w uchwale organu stanowiącego samorządu o przyjęciu strategii zobowiązuje on organ wykonawczy do wykonania jej ustaleń, to powinna ona zawierać tylko te zadania, które mieszczą się w ich kompetencjach5. W prze-ciwnym wypadku podmiot strategii – w tym wariancie władze samorządowe – nie będzie mieć wpływu na jej realizację. Kto zamiast nich miałby ją wdrażać? Jak je rozliczyć z osiągania postawionych w niej celów? Po co budować strategię, skoro nie ma się wpływu na jej realizację lub wpływ ten jest ograniczony? Reprezentując takie stanowisko, trudno znaleźć odpowiedzi na te pytania. Z drugiej strony, w dobie gwałtownie rozwijających się teorii rozwoju terytorialnego, od samorządu gminy oczekuje się, że będzie on siłą motoryczną rozwoju lokalnego przy możliwie naj-szerszej reprezentacji interesów lokalnej społeczności. Interesem tym nie jest już tylko zaspokajanie potrzeb bieżących – czyli wykonywanie poleceń ustaw. Formułę tę, ze względu na jej ograniczoność uznaje się za historyczną (zob. np. [Sztando 1998, s. 12‑29]). Dziś interes ten to wykreowanie i utrzymanie rozwoju całego kom-pleksu walorów użytkowych i sił wytwórczych układu lokalnego. Społeczność lo-kalna oczekuje nawet, iż władze gminne zaangażują się w zapewnienie korzystnych decyzji znajdujących się w wyłącznych kompetencjach innych organów władzy pu-blicznej, np. poprzez działania lobbingowe. W związku z tym, mimo przytoczonych argumentów pierwszy z wariantów musi zostać odrzucony. Za taką decyzją przema-wia również aktywność partnerów współdziałania strategicznego samorządu, takich jak np. organizacje pozarządowe i podmioty gospodarcze.

Czy to automatycznie oznacza, że właściwy jest wariant drugi, w którym przed-miotem strategii są wszystkie składniki gminy, a podmiotem zbiór endogenicznych ośrodków mających na nie największy wpływ? Mimo iż podejście takie posiada zwolenników dysponujących logicznymi argumentami, należy uznać, że cechuje się ono jeszcze większymi wadami niż poprzednie, z których podstawową jest brak real-nych możliwości zaangażowania w realizację strategii wszystkich podmiotów i osób mających wpływ na rozwój gospodarczej, społecznej i środowiskowej sfery gmi-ny. W literaturze podnosi się konieczność budowania takiego wielopodmiotowego, pełnego – z punktu widzenia spektrum rozwoju terytorialnego – zaplecza realizacji strategii rozwoju, jednak rzeczywistość przesądza o tym, że postulat ten należy trak-tować raczej jako idealistyczny kierunek dążeń, a nie warunek dostateczny sukce-su. Decyduje o tym chociażby nierzadka sprzeczność interesów głównych aktorów sceny lokalnej, ich duża liczebność, niejednorodna skłonność do działania na rzecz

5 W kompetencjach obu organów, ponieważ nie istnieje możliwość wykonania ustaleń strategii wyłącznie przez organ wykonawczy bez współdziałania z organem stanowiącym (w przeciwieństwie do większości pozostałych uchwał).

Księga1.indb 208 2009‑07‑10 11:53:33

Problem podmiotu i przedmiotów strategii rozwoju lokalnego 209

samorządu czy dynamiczna zmienność ich zbioru. Problemu tego nie rozwiązuje, często stosowane w przypadkach wyboru omawianego wariantu, akcentowanie, że strategia dotyczy rozwoju całej jednostki samorządu terytorialnego i że jej realiza-torem nie będzie tylko jej główny kreator, czyli władze samorządowe, ale również inne podmioty, np. przedsiębiorstwa, inne samorządy czy organizacje społeczne. Większość z owych współrealizatorów bowiem nie tylko nie bierze udziału w two-rzeniu strategii ani w jej wdrażaniu, ale nawet nigdy nie dowiaduje się o jej istnieniu i realizuje swoje działania, rozbieżne lub nawet sprzeczne z przewidzianymi w niej. Wśród wad takiego rozwiązania wymienić należy również rozmycie odpowiedzial-ności za realizację strategii, brak możliwości skonstruowania ośrodka decyzyjnego obejmującego tak różnorodny zbiór podmiotów oraz egzekwowania ustaleń, a także brak możliwości jednoznacznego określenia podmiotu monitorującego wdrażanie i prowadzącego procesy ewaluacyjne.

Konkludując, wybór pierwszej lub drugiej alternatywny objawia się nadmier-nym ograniczeniem zakresu merytorycznego strategii lub jego zbytnią rozbudową. W pierwszym przypadku skutkuje to utratą znacznej części korzyści, jakie można uzyskać dzięki zarządzaniu strategicznemu, ale strategie takie niewątpliwie posiada-ją walor realności. W drugim – istotnie obniża się prawdopodobieństwo osiągnięcia postawionych celów, mimo że są one nie tylko właściwe metodologicznie, ale i po-żądane przez społeczeństwo.

Wyjściem z tej trudnej sytuacji może być wariant trzeci. W porównaniu z po-przednimi, charakteryzuje się istotnymi zaletami. Umożliwia on bowiem rozsze-rzenie zakresu przedmiotowego strategii na wiele spośród tych obszarów, które są istotne dla rozwoju gminy, a które pozostają poza dyspozycjami ustawowymi skie-rowanymi do jej samorządu. Pozytywne konsekwencje realizacji tak zdefiniowa-nej strategii mogą objąć zatem większą część gospodarki lokalnej. Ponadto daje on szansę na rozszerzenie samorządowych możliwości jej realizacji o potencjał realnie zainteresowanych współpracą partnerów współdziałania strategicznego. Skutkiem tego zwiększa się nie tylko zakres przedmiotowy strategii, ale także skuteczność i efektywność działań realizowanych w jej ramach. Niebagatelne znaczenie ma też zwiększenie potencjału zasobów pieniężnych i kadrowych zaangażowanych w pro-ces wdrożeniowy. Kolejną korzyścią jest zwiększenie prawdopodobieństwa konse-kwentnej realizacji strategii w przyszłych kadencjach władz samorządowych, bę-dące wynikiem wielopłaszczyznowej jej realizacji oraz współuczestniczenia w niej podmiotów pozasamorządowych. Biorąc to pod uwagę, a jednocześnie rozwijając treść trzeciego wariantu, można stwierdzić, że optymalnym rozwiązaniem jest przy-jęcie jako przedmiotu strategii takich elementów gospodarki lokalnej, jak obiekty materialne (np. infrastruktura techniczna, nieruchomości, składniki ekosystemów), wartości niematerialne (np. krajobraz, kultura, wiedza mieszkańców), ludzie (np. mieszkańcy gminy i ich organizacje), podmioty gospodarcze oraz instytucje publicz-ne itp., a także czynników zewnętrznych (tzn. znajdujących się poza obszarem gmi-ny), które oddziałują lub mogą oddziaływać na gospodarkę lokalną i znajdują się lub

Księga1.indb 209 2009‑07‑10 11:53:33

210 Andrzej Sztando

mogą się znaleźć pod bezpośrednim albo pośrednim wpływem samorządu gminy oraz jego partnerów współpracy strategicznej. Z kolei jako podmioty strategii należy zawsze uznawać władze samorządowe oraz władze podmiotów współdziałania stra-tegicznego, przy czym rola ich jest wysoce zróżnicowana. Podmiotem głównym są władze samorządowe. Na nich spoczywa zobowiązanie realizacji zadań i osiągnięcia celów strategii. One są zobligowane również do pozyskania, utrzymania i aktywiza-cji parterów współdziałania, o których mowa wyżej.

Konsekwencją przyjęcia takich założeń jest to, że odpowiedzialność za prawi-dłową realizację strategii spoczywa przede wszystkim i solidarnie na organie stano-wiącym i wykonawczym samorządu. Jej ograniczenie może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy:

działania władz przewidziane w strategii polegają na udzieleniu wsparcia da- –nemu podmiotowi, przy czym jego funkcjonowanie zależy nie tylko od owego wsparcia,działania władz przewidziane w strategii polegają na współpracy z danym pod- –miotem, przy czym jego kierownictwo nie wyraża dostatecznego zainteresowa-nia tą współpracą lub nie jest w niej wystarczająco aktywne, skuteczne i efek-tywne,realizacja danego działania została w całości przekazana partnerowi (partnerom) –współdziałania strategicznego.Drugą niezwykle ważną, a więc wartą omówienia konsekwencją jest koniecz-

ność takiego definiowania zadań strategicznych6, które konkretyzuje zakres przed-miotowy strategii, a jednocześnie odnosi się do jej zakresu podmiotowego. Jednym z możliwych rozwiązań jest wyróżnienie czterech ich grup: zadań korespondujących z zadaniami ustawowymi, zadań fakultatywnych, których jedynym lub głównym realizatorem będzie samorząd gminy, zadań fakultatywnych, w stosunku do których samorząd gminy będzie współrealizatorem, pozostałych zadań monitorowanych.

Zadania korespondujące z zadaniami ustawowymi to takie, których realizacja będzie jednocześnie wypełnieniem dyspozycji ustawowych (np. zadania z zakresu infrastruktury wodociągowo‑kanalizacyjnej). Z oczywistych względów jedynym lub głównym realizatorem tych zadań będzie samorząd gminy7. Nie oznacza to jednak, że strategia powinna zawierać zadania odpowiadające wszystkim zadaniom ustawo-wym. Nie jest groźną sytuacją brak jakiegokolwiek zadania strategicznego odnoszą-cego się do danego zadania ustawowego. Nie oznacza to bowiem, że jego realizacja będzie zaniechana. Wręcz przeciwnie. Niezbędne jest jego normalne wykonywanie, lecz w sytuacji danej gminy fakt ten nie będzie miał strategicznego znaczenia.

Z kolei zadania fakultatywne, których jedynym lub głównym realizatorem bę-dzie samorząd gminy, to zadania nie przewidziane ustawami regulującymi funk-

6 Czyli przedsięwzięć organizacyjnych, modernizacyjnych, inwestycyjnych, prawotwórczych i restrukturyzacyjnych, których realizacja jest warunkiem osiągnięcia celów operacyjnych, a pośrednio celów strategicznych.

7 Bezpośrednio lub poprzez wyspecjalizowaną jednostkę.

Księga1.indb 210 2009‑07‑10 11:53:33

Problem podmiotu i przedmiotów strategii rozwoju lokalnego 211

cjonowanie samorządu gminnego, lecz istotne z punktu widzenia prawidłowego rozwoju danej gminy jako wielowymiarowego układu społeczno‑gospodarczego. Podstawą prawną realizacji tych zadań jest kompetencja generalna wyrażona w usta-wie o samorządzie gminnym8. Zakres przedmiotowy i skala tych zadań są pochodną roli, jaką władze gminy zamierzają odegrać we wspieraniu rozwoju gminy, ilości środków znajdujących się w dyspozycji samorządu, zdolności wymienionych władz w zakresie pozyskiwania środków pozabudżetowych oraz prognoz co do przebiegu tego procesu.

Zadania fakultatywne, w stosunku do których samorząd gminy będzie współre-alizatorem, to zadania, które są ważne dla rozwoju gminy, lecz z różnych powodów9 zaangażowanie samorządu w ich realizację powinno być ograniczone. W zależności od uwarunkowań i podjętych decyzji, jego rola może polegać na pełnieniu funkcji: inicjatora realizacji zadania, koordynatora realizacji zadania, pośrednika w negocja-cjach związanych z zadaniem, głównego lub dodatkowego źródła finansowania reali-zacji zadania, źródła wsparcia merytorycznego dla podmiotu (podmiotów) realizują-cego zadanie, źródła wsparcia kadrowego dla podmiotu (podmiotów) realizującego zadanie, źródła informacji dla podmiotu (podmiotów) realizującego zadanie, współ-wykonawcy zadania, partnera w procesie pozyskiwania środków pozabudżetowych. Wprowadzenie każdego z tego typu zadań do strategii musi zostać poprzedzone weryfikacją istnienia podmiotów współrealizatorów, których kierownictwo wyraża chęć podjęcia współdziałania strategicznego z władzami gminy lub których prawdo-podobieństwo zaangażowania w realizację elementów strategii jest wysokie.

Pozostałe zadania monitorowane to grupa szczególna. Są to zadania, których realizacja jest wysoce istotna z punktu widzenia rozwoju gminy, lecz które leżą w wyłącznych kompetencjach władz innych niż gminne. Chodzi tu np. o władze wo-jewódzkie, powiatowe, organizacji społecznych, właściwych instytucji rządowych oraz podmiotów gospodarczych. Zadania takie wprowadzane są do strategii w celu nadania im odpowiedniej rangi, na potrzeby podmiotów dla nich właściwych, np. w sytuacji ubiegania się przez nie o wsparcie publiczne. Jednocześnie samorząd gmi-ny nie obarcza się odpowiedzialnością za ich realizację, a jedynie zobowiązaniem do ich monitorowania i okresowej analizy zasadności i możliwości ich wsparcia.

Na zakończenie warto nadmienić, że przedstawione przez autora rozwiązanie problemu definiowania przedmiotu i podmiotu strategii rozwoju lokalnego znalazło już swoje aplikacje10. Jak dotąd ich wyniki są obiecujące. Koncepcja znajduje akcep-

8 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy, tekst jednolity, art. 6 ust. 1 (DzU 2001, nr 142, poz. 1591 ze zmianami).

9 Np. wtedy gdy realizacja danego zadania jest statutowym obowiązkiem innego podmiotu.10 Jako przykład mogą tu posłużyć: Uchwała XXXVI/312/06 Rady Gminy i Miasta w Bogatyni

z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Gminy i Miasta Bogatynia na lata 2006‑‑2014; Uchwała 62/X/07 Rady Miejskiej w Węglińcu z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Gminy Węgliniec na lata 2007‑2015; Uchwała nr XII/126/07 Rady Miejskiej w Po-lkowicach z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Zrównoważonego Gminy Polkowice na lata 2008‑2014.

Księga1.indb 211 2009‑07‑10 11:53:34

212 Andrzej Sztando

tację wśród władz samorządowych, dając im realną możliwość wywiązania się wo-bec społeczności lokalnej z zawartych w strategii zobowiązań. Z drugiej strony po-zwala na objęcie zakresem merytorycznym strategii możliwie szerokiego spektrum składników rozwoju lokalnego, co istotnie zbliża ja do postulowanego w literaturze ideału ich całości. Autor żywi przekonanie, że istnieją też inne ścieżki rozwiązania omawianego zagadnienia, a badania nad ich identyfikacją i weryfikacją użyteczno-ści praktycznej są oczekiwane przez środowiska samorządowe. Dotyczy to również samorządów powiatowych i wojewódzkich.

Literatura

Berman N., Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego – budowanie lepszej przyszłości gospo-darczej w polskich gminach, Municipium, Warszawa 2000.

Biniecki J., Szczupak B., Strategia rozwoju lokalnego, [w:] Zarządzanie strategiczne rozwojem lokal-nym i regionalnym, red. A. Klasik, F. Kuźnik, AE, Katowice 2001.

Biniecki J., Szczupak B., Strategiczne myślenie o przyszłości gminy, AE, Katowice 2004.Brol R., Teoria i praktyka planowania strategicznego na szczeblu lokalnym, [w:] Problemy polityki gos-

podarczej i gospodarki regionalnej w Polsce w procesie integracji z UE, Walkowska Wydawnic‑two, Szczecin 1999.

Klasik A., Strategie regionalne. Formułowanie i wprowadzanie w życie, AE, Katowice 2002.Nowińska E., Strategia rozwoju gmin na przykładzie gmin przygranicznych, AE, Poznań 1997.Pawelska‑Skrzypek G. i in., Planowanie i zarządzanie strategiczne, Wydawnictwo Samorządowe Fun-

dacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1997.Prusek A., Strategia rozwoju jako główny instrument działania samorządów lokalnych, [w:] Samorząd

terytorialny, zadania – gospodarka – rozwój, red. A. Harańczyk, Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Marketingu, Chrzanów 2001.

Sztando A., Analiza strategiczna jednostek samorządu terytorialnego, [w:] Metody oceny rozwoju re-gionalnego, red. D. Strahl, AE, Wrocław 2006.

Sztando A., Oddziaływanie samorządu lokalnego na rozwój lokalny w świetle ewolucji modeli ustro-jowych gmin, „Samorząd Terytorialny” 1998 nr 11.

Wysocka E. i in., Strategia i polityka rozwoju gmin i województw. Podstawy metodyczne. Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa – Poznań 1996.

Wysocka E., Koniński J., Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa – Zielona Góra 1998.

PROBLEM OF SUBJECT AND OBJECTS OF LOCAL DEVELOPMENT STRATEGY

Summary

The article is devoted to the definition problems of subjects and objects of local development strat-egy. The introductory part presents planning processes of territorial self‑governments and typical errors made during realization of these processes. Furthermore, the author focuses on definition difficulties and points out results of incorrect solutions. As a consequence of criticism the author suggests his own solution and enriches it by recommendations concerning formulating strategic tasks.

Księga1.indb 212 2009‑07‑10 11:53:34