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I n f o r m e
La Reforma de la Seguridad Pública.
A un año de la Comisión de Reforma: retos y desafíos.
Tegucigalpa, M.D.C. febrero de 2013.
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Indice
Introducción………………………………………………………………………………………………. 03
Escenario de la inseguridad: Crisis y espanto…………………………………………………. 04
El tejido de Penélope. La reforma policial que nunca avanza……………………………..10
Nuevo escándalo, nueva reforma. 2011-2012……..…………………………………………….19
La Comisión de Reforma de la Seguridad Pública…………………………………………… 28
El laberinto del mar: retos y desafíos. Recomendaciones..…………………………………41
3
Introducción
Acorralado por la presión ciudadana, y sobre todo por la opinión pública ejercida
desde los medios de comunicación, el gobierno, que al parecer de otro modo no lo
hubiera hecho, ha tomado la decisión de abordar la crisis del sistema de justicia,
particularmente en la Policía Nacional, desde un proceso de reforma en el sector
que el poder legislativo denomina la “Seguridad Pública”.
Para dirigir la Reforma se ha creado como órgano rector, a la Comisión de Reforma
de la Seguridad Pública o CRSC, (Decreto Legislativo 04-2012). La comisión está
integrada por tres ciudadanos hondureños y dos comisionados extranjeros.
Entre acciones importantes, obstáculos (contrarreforma) y fallas, la comisión ha
cumplido un año de operaciones. Ese año significa un tercio de su existencia, con lo
cual, lógicamente, se deberá cumplir con las tareas asignadas en los dos años de
actividad que le restan de acuerdo al cronómetro que ha puesto en marcha el
decreto 04-2012.
El informe que a continuación se presenta, contiene las evaluaciones y análisis del
proceso de reforma, principalmente en lo que respecta a la CRSC, que permitan
reconocer logros, potencialidades y retos del proceso. El informe valora no solo lo
realizado hasta ahora sino el “deber ser” en sí del concepto y estructura de la
reforma. ¿Hay una reforma de la Seguridad Pública en el decreto 04-20012)? ¿El
decreto establece un programa o delega funciones para establecer un programa de
reforma profunda que garantice eficiencia y probidad en los órganos estatales del
sector de la “Seguridad Pública? ¿Con lo realizado hasta ahora y las acciones
pendientes se puede vislumbrar un proceso de reforma exitoso?
Para llegar a responderse estas interrogantes el informe hace un recorrido rápido
por los principales hitos y elementos que explican el fenómeno agravado de
inseguridad, algunos intentos de reformas similares, disgregados en el tiempo,
continuos pero desconectados y hasta contrapuestos entre sí y finalmente una
exploración crítica del proceso y la actividad de la Comisión de Reforma de la
Seguridad Pública.
Resta nada mas esperar que el actual informe sirva para fortalecer y re-direccionar
en lo que sea necesario la visión y actividades de la CRSP y todo el proceso de
reforma.
Tegucigalpa, M.D.C., marzo de 2013.
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1
Escenario de la inseguridad: Crisis y espanto
La violencia y el delito en Honduras persisten como un fenómeno inquietante y
perturbador. Un equivocado abordaje de la crisis crónica de inseguridad que ha
vivido el país durante toda su historia y la interacción de otros factores han
desencadenado en una crisis de violencia y crimen en el país que no ha sido vista
durante muchas décadas por la población nacional y el mundo.
Según el Observatorio de la Violencia de la Universidad Nacional Autónoma de
Honduras, UNAH, cuarenta y un mil ciento cinco personas han sido asesinadas
entre el 2004 y el 2012, y si bien la tasa de homicidios reporta la baja de un punto
en la última lectura anual, en la suma de las dos últimas lecturas: 2011-2012, en
número de vidas humanas los homicidios subieron de 7,104 en 2011, a 7,172 en
2012.
En este último año, 2012; de acuerdo a la misma fuente, ocurrieron 128 masacres
que acabaron con la vida de 440 personas. El principal instrumento de muerte
continúa siendo el arma de fuego que aparece en el 83,4% de los casos.
Estas cifras, indicadores de una violencia creciente, han colocado a Honduras en el
plano nacional e internacional como:
1. El país más violento del mundo. (Informe UNODC 2011: Global Study on
Homicide 2011) http://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/statistics/crime/global-study-on-homicide-2011.html.
2. El país con la tasa más alta de muertes por arma de fuego. (Reporte de
Camilo Duplat, Oficial para Proyectos de la Región Andina del Centro
Regional de la ONU para la Paz el Desarme y el Desarrollo de América
Latina y el Caribe, UNLIREC).
http://www.elnuevodiario.com.ni/internacionales/115368.
3. Un país con dos de las cuatro ciudades más violentas del mundo. San Pedro
Sula y el Distrito Central, son indicadas como la primera y la cuarta ciudad
más peligrosa del mundo, respectivamente; de acuerdo al conteo realizado
por la ONG mexicana Seguridad, Justicia y Paz. http://www.seguridadjusticiaypaz.org.mx/biblioteca/prensa/finish/5-prensa/163-san-pedro-sula-otra-vez-
primer-lugar-mundial-acapulco-el-segundo/0
5
El camino que ha traído a Honduras hasta este punto es un largo trayecto de
violencia y estrés post traumático que puede retrotraerse incluso a los inicios de la
conquista del territorio por los españoles en 1524, de lo que hoy es Honduras.
Desde aquellos tiempos la construcción de la hondureñidad ha sido atenazada y
deformada por la viciosa triangulación de violencia política, corrupción y colusión
de la autoridad estatal con el delito que fomenta, promueve, permite, produce y
reproduce violencia social.
Desde finales de la década de los años noventa del siglo XX, la violencia social ha
acelerado su ritmo. Entre 1994 y 1997 hay una baja en la actividad delictiva. A
contra parte, de acuerdo a los registros policiales entre 1998 y 2002 los índices
delictivos se han duplicado. En 1998 ocurría un promedio de 94 delitos y faltas y
para 2002 la ocurrencia es de 211 delitos y faltas diarias1.
El comportamiento delictivo en faltas y delitos observado por los registros
policiales en el libro El Crimen en Honduras nos muestra una fluctuación oscilante
en la que la violencia señalada desciende de 1994 a 1995 en un 18%, de 1995 a 1996
descendió 3%, y luego se dispara incrementándose de 1996 a 1997 en un 53.54%.
Este comportamiento caótico, puede tener múltiples explicaciones que pueden
correr desde desajustes o desórdenes en el registro estadístico hasta un verdadero
comportamiento errático provocado por el cese, disminución o discontinuidad de
un factor generador de violencia. 1 Fuente: el Crimen en Honduras de Hilda Caldera. 2003.
Grafico 1
Fuente: El crimen en Honduras. 2003.
6
Este último es un aspecto a tener en consideración ya que una hipótesis que tiene
visos de poder despejarse, es el hecho de que las reformas policiales a mayor
profundidad, tienen mayor impacto en la disminución del delito.
Por ejemplo, la disminución de la violencia delictiva entre 1994 y 1997, podría
responder a una potencial asociación con el proceso de eliminación de la Dirección
Nacional de Investigaciones (DNI), puesto que, contrario a lo que se esperaba de
parte de algunos sectores conservadores en cuanto a su enfoque de la seguridad,
lejos de incrementarse y descontrolarse la violencia, como se ha señalado actividad
delictiva descendió 21% y rebrotó con un salto de 54%. Es decir superó los 21% y
creció 23% más (grafico 1).
Ese comportamiento bien podría estar conectado con la inhibición que se produce
en los ex-agentes de la disuelta DNI y de otras entidades de la “seguridad pública”,
principalmente de la policía, que se ven desestimulados de coludirse con el crimen
por una doble presión (en prensa): por una parte un acto estatal de depuración
policial (el cierre de la DNI y la destitución de más de 400 agentes por corrupción),
y el inicio de operaciones de una entidad policial de investigación ajena a la
colusión con el crimen y profesionalmente mejor capacitada: la Dirección de
Investigación Criminal DIC.
Por otra parte el retorno de la violencia podría, cuando menos, estar acentuado por
la falta de deducción de responsabilidades sobre los ex-agentes de la disuelta DNI,
la reintegración de algunos de ellos al servicio policial en la Fuerza de Seguridad
Pública, y la incorporación de otra parte a las estructura del crimen organizado,
empujados entre otras cosas por la falta de un proceso rehabilitatorio en los ex
integrantes de la DNI.
Prácticamente, después del susto y ante la falta de opciones los numerosos ex
agentes de la dirección Nacional de Investigaciones, retornan a la actividad
delictiva y con mayor ferocidad, estimulados por la impunidad.
Este fenómeno de descenso y retorno de la dinámica acelerada de la actividad
delictiva, se repite más adelante.
A partir de 2004, las lecturas de comportamiento de la violencia hechas por el
observatorio de la violencia, indican una espiral de violencia que crece a una media
de 6,9 puntos durante el período. Sin embargo considerando las 8 tomas o lecturas
de datos anuales en el comportamiento de la tasa de homicidios curiosamente
durante el período se pueden notar dos picos altos y dos picos bajos (gráfica 3).
Los dos picos altos coinciden con dos momentos de exultación de la violencia
represiva del Estado: 2005-2006 punto máximo de culto a la cero tolerancia y la
propuesta de la pena de muerte en campaña presidencial; y 2009-2010 que es el
7
ejercicio del retorno de la violencia política y la Doctrina de la Seguridad Nacional
como parte del golpe de Estado de 2009.
En ambos casos las políticas de seguridad del Estado riñe con las garantías
ciudadanas, los derechos humanos, el debido proceso y además se caracteriza por
la eliminación o reducción de controles sobre la policía (super-policía).
Grafico 2
Por otra parte, los dos picos bajos corresponden a momentos relacionados con
aspectos de reforma del sistema de justicia.
Para el caso el primer pico bajo 2006-2007 coincide con la derrota electoral de la
pena de muerte, el desmantelamiento de estructuras importantes de la cero
tolerancia, y el desarrollo de una nueva forma de abordar el fenómeno de la
inseguridad desde la institucionalidad, incluso se abre, entre otras cosas, un
proceso participativo de mesas ciudadanas de seguridad y de construcción de bases
y lineamientos para una política pública integral en seguridad ciudadana.
Rápidamente bajo la presión de las élites políticas y los medios de comunicación,
(2007-2008) se retorna al enfoque habitual de mano dura: operativos policiales-
8
militares, confrontación de las garantías ciudadanas y responsabilización de
funcionarios del sistema de justicia y defensores de los derechos humanos como
protectores de delincuentes. La dinámica de la violencia retorna a su ciclo de
aceleramiento.
El segundo pico más bajo del período 2011-2012, coincide con el momento de la
reforma de la seguridad pública que se analiza en el presente informe.
Finalmente, en los últimos quince años la sociedad hondureña ha visto acelerarse
radicalmente el fenómeno de la inseguridad, especialmente en lo referente a
homicidios y violencia del Estado contra la ciudadanía. Bajo este contexto
Honduras se ha vuelto un país inseguro para:
1. La niñez y juventud (49.9% de los homicidios se cometieron contra menores
y jóvenes de cero a veintinueve años de edad.
2. Las mujeres: de acuerdo al observatorio de la violencia en el período que
cubren los años 2005 al 2011 las muertes violentas de mujeres subieron de
Grafico 3 Comportamiento del crecimiento interanual de la tasa de homicidios en Honduras 2004-2012.
Fuente: elaboración propia en base a Observatorio de la Violencia.
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
2007-2008 8% 2008-2009 8.9%
2009-2010 10,7%
2010-2011 9%
2011-2012 -1%
2004-2005 6,3%
2005-2006 9,2%
2006-2007 3,7%
9
175 en 2005 a 512 en 2011 con los cual muestra un macabro crecimiento de
192,6% en el período.
3. Para los adultos jóvenes. El 44.8% de los homicidios reportados en 2012
corresponden a este sector de la población.
4. Para los adultos mayores. El 15% de las muertes por eventos de tránsito
corresponde a este segmento de edad. Es decir las muertes de tránsito de las
y los adultos mayores triplican su porcentaje de población, 5% del total
nacional. A este dato hay que agregar que el 4,7% de los homicidios
registrados en 2012 fue cometido contra adultos mayores.
La cadena de la vida: niñez, juventud, mujer, adultez y adultez mayor está dañada y
se mantiene en riesgo permanente de muerte. Es como una lotería, quien ha
definido esto de mejor manera ha sido el Dr. Carlos Sosa Coello quien ante el
inexplicable asesinato de su hijo ha comunicado a los medios de comunicación:
“Esta es una suerte que corren muchos padres del país. Hoy me ha tocado a mí.
Entre la violencia social, particularmente el genocidio cotidiano de 20 víctimas
diarias y la violencia política del estado retornada desde el golpe de Estado de
2009, la sociedad hondureña amanece y anochece entre la crisis y el espanto.
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2
El tejido de Penélope. La reforma policial que nunca avanza
El proceso de reforma de la seguridad pública no es un evento nuevo en el historial
de las acciones estatales para enfrentar la corrupción en el sistema de justicia. De
hecho hay un continuo de reforma policial que nunca concluye y recomienza cada
cierto tiempo. El actual proceso de Reforma de la Seguridad Publica, es, al igual
que los otros momentos en este continuo, la respuesta coyuntural a un problema
que no se ha resuelto en el pasado, y que de no resolverse hoy será más agudo y
más complejo en el futuro cercano. Para facilitar su análisis, este continuo puede
categorizarse en tres momentos que se miden a partir de los principios de los años
90 del siglo XX, con mayor precisión el año de 1993.
El primer momento de 1993 a 1997. El segundo momento de 1998 a 2008 y el
tercer momento, a partir de 2012 y actualmente en desarrollo.
Primera reforma
En 1993 se constituyó una Comisión Ad Hoc que emitió una serie de
recomendaciones que despegan este proceso. Cumpliendo con las recomendaciones
de la comisión se realizaron las siguientes acciones:
1. Se nombró una Junta Interventora que finalmente, eliminó la Dirección
Nacional de Investigaciones DNI, de reconocida colusión con todas las
formas de delito (1993-1994).
2. Se creó el Ministerio Público y dentro de esta esfera una nueva policía de
investigación: la Dirección de Investigación Criminal (1993).
3. Se separaron las funciones de defensa y seguridad (Decreto Legislativo 155-
98) fragmentando la Secretaría de Defensa Nacional en dos nuevas
Secretarías la de Defensa y la de Seguridad, que tienen desde entonces
nombrados como titulares a secretarios y secretarias de Estado civiles,
aunque se ve una tendencia clara a nombrar, para el caso de la Secretaría de
Estado de Seguridad, a ex militares (1995).
4. La policía retornó a la égida civil, en un proceso gradual que culminó
administrativamente con la emisión de la Ley Organización de la Policía
Nacional (1998).
El primer momento de reforma tiene como antecedentes un período oscuro de la
historia nacional en el que bajo el predominio del militarismo en el que la policía es
incorporada a las fuerzas armadas, la investigación judicial es sacrificada en pos de
la policía política, se desata la violencia desde el Estado bajo la aplicación de la
Doctrina de la Seguridad Nacional y ocurren los primeros acercamientos entre
militares, policía y narcotráfico.
11
Diagrama 1
1ª Reforma
1963 CES Cuerpo Especial de Seguridad.
Es creado como consecuencia de la desarticulación de la Guardia Nacional, en el marco del golpe de 1963. De he- cho ese es el Decreto No. 1 del gobierno de facto, el 9 de octubre. Con él, la Policía retorna a las Fuerzas Armadas.
1976 FUSEP/FSP Fuerza de Seguridad Pública.
Creada mediante Decreto Ley del Jefe de Estado en Consejo de ministros No. 369 del 16 de agosto de 1976. Ley Orgánica de la Fuerza de Seguridad Pública. Se constituyó cómo una cuarta rama de las Fuerzas Armadas.
1993 COMISIÓN AD HOC.
Recomendó la eliminación de la DNI y la separación progresi va de la policía o FUSEP de las Fuerzas armadas y la creación del Ministerio Público.
1995 REFORMA CONSTITUCIONAL. DECRETO 229-96
Separación de seguridad y defensa. Se nombran civiles como Secretarios de Estado.
1998 LEY ORGANICA DE LA POLICIA NACIONAL.
DIN
Dirección de Investigación
Nacional.
Creada en 1964, dentro del
reglamento del CES. Se
visualiza en la práctica como
policía política y de
Investigación.
DNI
Dirección Nacional de
Investigaciones.
Es renombrada en la Ley
Orgánica de la Fuerza de
seguridad Pública. Artículos 31
y 32. El decreto la presenta
como Policía de Investigación,
pero en la práctica actuó como
Policía Político-Ideológica en el
marco de la guerra fría y la
implementación de la Doctrina
de la Seguridad Nacional en
Honduras.
DISOLUCION DE LA DNI
11 de junio de 1994.
12
Segunda reforma Durante el período de vigencia de la Ley Orgánica de la Policía de 1998, el
fenómeno de la violencia y la inseguridad ha manifestado un crecimiento, muy
particularmente en homicidios, más acelerado que en el pasado inmediato. Es
coincidente este primer proceso de reforma con el aceleramiento de la violencia en
el país.
Aparejado a ello, algunos avances incluidos en la reforma comenzaron a enfrentar
oposición, aun desde antes de la aprobación de la nueva ley de policía. Algunas de
estas acciones de contrarreforma fueron recogidas en un documento de la época y
muestran la existencia de sectores interesados en obstaculizar toda
democratización y depuración de la policía hondureña
Tabla 1 Avances y obstáculos al proceso de reforma policial.
La Ley Orgánica de Policía de 1998.
AVANCES OBSTACULOS
Que se aprobara y promulgara finalmente la Ley Orgánica de la Policía.
Fortalecer al foro ciudadano como una instancia de propuesta conjunta que tuviera mayor peso de concertación con el gobierno.
Que se introdujera dentro de la nueva Ley, una figura de control ciudadano, El Consejo Nacional de Seguridad Interior (CONASIN), que cuenta con 5 representantes del gobierno, uno de la Asociación de Municipios y 5 representantes de la Sociedad Civil.
El cariz elitista de los proyectistas de Ley, y la desinformación de la mayor parte de los diputados sobre los aspectos esenciales del proyecto de Ley.
La reticencia del Poder Ejecutivo en la mayor parte del proceso para abrir espacios de concertación con los planteamientos del Foro Ciudadano.
La desinformación de la mayor parte de la población en torno al tema del traspaso de la policía.
La ausencia firme de una voluntad política del gobierno para depurar a profundidad el cuerpo policial.
En cuanto a la posición del Foro para que no se separara la Dirección de Investigación Criminal del Ministerio Publico, el Gobierno no consideró los argumentos de la Sociedad Civil.
La poca experiencia de la Sociedad Civil en temas de seguridad.
Fuente: Experiencias de participación ciudadana. CIPRODEH/Fundación Arias. 1999, RDS-HN, citado en Del dialogo a la Concertación, Honduras 2005.
13
La oposición a la reforma, originalmente dispersa, ha llegado a articularse como
verdadera contrarreforma. En especial contra algunos aspectos de la Ley, que
rompía de alguna manera la verticalidad militar de un mando único.
En particular, han sufrido enérgica oposición activa 4 aspectos reformistas de la
Ley de 1998:
1. El carácter de “naturaleza puramente civil” que ha tratado de imprimírsele.
2. La horizontalidad operativa presente en la desconcentración de las
Direcciones Generales, (operación sin sujeción jerarquizada): No había un
mando único y todas las direcciones tenían su espacio para operatividad y
toma de decisiones (artículo 11).
3. La autonomía formal que le proveía la Ley a la Unidad de Asuntos Internos
bajo dependencia directa del Secretario de Seguridad (artículo 8), y
4. El ámbito de control civil mediante la creación y atribuciones del Consejo
Nacional de Seguridad Interior (artículo 5).
La naturaleza puramente civil ha sido constantemente neutralizada o acosada
mediante la obsesiva constante de nombramientos de ex militares como ministros
de seguridad, (persistencia en la solución militar-penal de la inseguridad), pero
además mediante el ejercicio de adoctrinamiento de tipo militar en prácticas y
enseñanzas en el proceso de formación de las y los nuevos policías.
La horizontalidad operativa encarnada en la desconcentración de las diferentes
Direcciones Policiales y la ausencia de un mando único bajo la forma de una
Dirección General de la Policía, se ablandó constantemente mediante la constante
crítica de una supuesta acefalía y en evidente contraste con el constante ejercicio
activo de un carácter militar y super ministerial del Secretario de Seguridad,
especialmente durante el período 2001-2005.
En el caso de nombramiento de ministros civiles (1998-2001), y respecto a un caso
fuera de lo común: un ex-militar como ministro que actúa con indiscutible
“naturaleza civil” (2005-2007), la neutralización y acoso, por lo menos a nivel de
prensa, fue significativa. En el fondo se exigía un comportamiento más autoritario
y violento de parte de las y los ministros estigmatizados como “blandos”.
La eficacia y acoplamiento de estas “presiones” desde los principales medios de
comunicación va más allá de la coincidencia y más bien parece evidenciar actos
unificados de contrarreforma. En ese mismo contexto la invisibilización de algunos
temas y propuestas en apoyo a la reforma por parte de los medios de comunicación
son consonantes con la contrarreforma.
La operatividad de la Unidad de Asuntos Internos fue constantemente asediada
mediante limitaciones técnicas, de recursos y presupuestarias. Aun sin estos
14
asedios se enfrentaban limitaciones que se habrían resuelto, si hubiese existido
suficiente voluntad política de parte del gobierno central y los legisladores para
fortalecer un mecanismo auditor del comportamiento policial.
El momento clave, en el que la directora de Asuntos Internos, entonces sub-
comisionada María Luisa Borjas intentó llevar a la justicia a un grupo de policías
implicados en ejecuciones de personas, sirvió más bien para que la potencialidad
de la Unidad de Asuntos Internos fuera aniquilada. El entonces Ministro de
Seguridad Oscar Álvarez cerró el flujo presupuestario a la Unidad, le retiró el
equipo de investigación y finalmente la descabezó dándole un “escarmentante”
despido a la Sub-comisionada Borjas. El silencio oficial, termino de sepultar el
primer y último intento de deducción de responsabilidades judiciales ante las
actitudes delictivas de policías activos.
En cuanto al Consejo Nacional de Seguridad Interior CONASIN, es importante
relevar que ha sido uno de los avances más importantes en la modificación del
enfoque autoritario de la seguridad pública, sin embargo la contrarreforma ha sido
certera en inmovilizar y desarticular sus posibilidades de control, proposición,
toma de decisiones. Evaluación y seguimiento sobre actividades fundamentales del
ámbito policial.
Hay un consenso casi unánime en señalar que prácticamente desde sus inicios el
CONASIN ha sido víctima de obstaculizaciones y sabotajes. Desde la práctica
reiterada de diferentes Ministros de Seguridad, que amparados en el reglamento,
han boicoteado las convocatorias a reunión (corresponde al Ministro convocar las
reuniones mensuales artículo 8 del reglamento del CONASIN), el incumplimiento
presupuestario y administrativo de disposiciones con fuerza de ley que amplían las
posibilidades de control civil ciudadano territorial a nivel nacional, por ejemplo los
artículos 7 y 28 de la Ley Orgánica de Policía que reconoce la capacidad local, para
que a nivel de autoridades municipales y de las organizaciones de la sociedad civil
municipal puedan en “cualquier tiempo inspeccionar la actividad policial”, así
como el cuasi mandato de articular las estructuras auxiliares de CONASIN a nivel
local y departamental. También vale relevar el hecho de que se aplicó siempre un
cerco a CONASIN mediante la dependencia presupuestaria del control
administrativo de la Secretaría de Seguridad (artículos 7 de la Ley Orgánica de la
Policía Nacional de 1998 y artículos 20, 21 y 22 del reglamento del CONASIN).
Hasta el hecho mismo de que las oficinas estuvieran dentro del más poderoso
cuartel policial (Casamata) fue atentatorio contra las posibilidades democráticas
del CONASIN.
Finalmente la Ley de Policía de 2008 desmantela toda posibilidad de participación
de la Sociedad Civil hondureña en el control y toma de decisiones respecto de la
reforma y la actividad policial en general. (Ver Anexo 1).
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Diagrama 2
2ª. Reforma
1998 LEY ORGÁNICA DE LA POLICÍA NACIONAL.
Creación y entrada en vigencia.
4 avances principales de la reforma:
1. La “naturaleza puramente civil” de la Policía. (Considerando 1 Del Decreto 156-98 o Ley Orgánica de la Policía Nacional). 2. La desconcentración de las Direcciones Generales, (operación sin sujeción jerarquizada). (Artículo 11). 3. La autonomía formal de la Unidad de Asuntos Internos. (Artículo 8). 4. El Consejo Nacional de Seguridad Interior (Artículo 5).
1999 ACUERDO EJECUTIVO 089-99 Emisión del reglamento de CONASIN.
DECRETO 61-99. Reforma al artículo 11.
Enfatiza y amplía la calidad de desconcentración de cada una de las Direcciones Generales, las cuales “funcionarán con indepen- dencia técnica que les permita actuar en sus obligaciones sin su- jeción jerarquizada.
Las principales acciones que pueden entenderse como de contra reforma en este
período son las siguientes:
a. El énfasis de nombrar ex-militares como ministros de seguridad.
b. Militarismo en la educación y formación policial. (La tendencia a reproducir
los vicios del militarismo heredados de la época militar 1963-1998).
CONTRARREFORMA
1. Nombramiento de ex militares en cargos importantes de la Secretaría de Seguridad, desde el ministro para abajo. Énfasis en la educación y la “doctrina” de pensamiento militarista. 2. Persistente acoso a la falta de dirección o mando único en la policía. A la policía de Investigación se le recibe de manera que dentro de la jerarquía de rangos estén subordinados a l resto de la policía. 3. Neutralización y desarticulación “de hecho” de la Unidad de Asuntos Internos.
4. Obstaculización y boicot de la actividad del CONASIN. Se le frena el crecimiento, se le limita la actividad y finalmente se le desarma en la nueva Ley Orgánica de la Policía Nacional de 2008,
LEY ORGANICA DE LA
POLICÍA NACIONAL 2008
16
c. Integración de la Dirección de Investigación Criminal DIC, a la Policía
Nacional. (Se les extrajo del Ministerio Público, desconectándole de la
dirección jerárquica de la investigación a cargo de los fiscales. Además se les
asignó a los integrantes de la nueva DGIC un rango en la jerarquía policial
que les subordinaba a la columna autoritaria y corrupta de la Policía
Nacional).
d. Persistencia de una visión tradicional para el abordamiento de la
inseguridad desde el ejecutivo y desde el legislativo.
e. Debilidad presupuestaria.
f. Manipulación mediática.
g. Debilidad en inversión: tecnológica, técnica.
h. Manipulación mediática y desde un importante sector gubernamental para
frenar el proceso de reforma.
Tercera reforma
El proceso de ablandamiento y obstaculización de la segunda reforma derivó en la emisión de una nueva Ley Orgánica de la Policía Nacional, mediante Decreto Legislativo 67-2008, del 30 de junio de 2008. Los considerandos “justifican” la derogación de la Ley anterior (1998), con tres argumentaciones principales:
1. Corresponde al Poder Ejecutivo hacerse cargo y tomar medidas que garanticen la seguridad de la Población. En ese contexto es necesario dotar a la Policía Nacional de la “normativa que le permita mantener cohesión y fortalecer internamente sus valores para cumplir con eficiencia su misión institucional”.
2. Los índices de criminalidad han aumentado.
3. “Es necesario garantizar los derechos humanos de los policías para elevar la calidad de servicio en beneficio del conglomerado nacional”.
Los considerandos no justifican la emisión de una nueva Ley. De ser ciertas estas tres argumentaciones, bastaba la modificación de algunos artículos de la Ley vigente. Sin embargo… ¿Qué cambios se operaron en la nueva Ley?
a. En primer lugar se desarticula toda posibilidad de participación civil en la toma de decisiones respecto a la seguridad. Como se ha señalado se cercenan estas facultades al CONASIN, se anula el cuasi mandato de articular el CONASIN a escala nacional en estructuras municipales y departamentales y se sustituye esta estructura nacional por la figura de
17
comités u organizaciones de seguridad ciudadana sujetas a reglamentación (artículo 12).
b. Se eleva a rango de Dirección a asuntos internos pero no cambian sus limitaciones. Es solo un cambio o maquillaje para engañar a la sociedad civil o a la opinión pública. Estatus de Dirección o Unidad es lo mismo si no se cuenta con presupuesto y autonomía.
c. Se crea el Directorio Estratégico, (artículo 19) que vuelve élite la toma de decisiones operativas de la policía nacional, tal y como es costumbre en la doctrina militar. Esos círculos cerrados, solo para especialistas, finalmente lo que logran es crear estructuras de fácil acoplamiento con la secretividad y eliticidad de las mafias y cúpulas delictivas.
d. Se concentra el poder en el Secretario de Seguridad.
e. Privatización de la seguridad. Al comparar la Ley anterior con nueva hay un cambio: de la restricción casi total de prestación de servicios privados (artículo 21 de la Ley de 1998), los cuales se permitían solo con excepción autorizada por el Ministro de Seguridad a la liberación de mercado (Artículo 22 de la Ley de 2008).
f. Clonación de la estructura militar. La Dirección General de la policía, es uno de los logros más importantes de la contrarreforma en la emisión de esta ley, ya que rompe con la lógica democrática de 1998 en que cada dirección actuaba con independencia y reportaba a una coordinación general encarnada en el Ministro de Seguridad; en tanto la creación de una Dirección General a las cuales se subordinan las demás direcciones es un retorno a 1963, es decir a una estructura militar de la policía civil.
Los retrocesos en la Ley de 2008 significan un error muy caro en vidas humanas. Solo considerando la tasa de homicidios, puede verse claramente que del período 2008-2009 la tasa crece 8,9 puntos, consolidando la recuperación del periodo anterior (2007-2008) cuando recuperó su crecimiento después de haber bajado a 3,7 en el período 2006-2007. El retorno a un carácter militar en la policía y el cercenamiento de los avances democráticos de la reforma de 1998 jugó un papel importante de apoyo al régimen, durante el golpe de Estado de 2009 y sigue jugándolo al día de hoy. A partir de la Ley de 2008 la policía hondureña es más autoritaria, violadora de los derechos humanos, más represiva, más hostil a la ciudadanía y con más tendencia a servir y proteger al crimen organizado y coludirse con el crimen común.
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Diagrama 3
3ª. Reforma
2008 DECRETO 67-2008
Ley Orgánica de la Policía Nacional. Retrocesos:
1. Se aniquilan las facultades democráticas de control Civil y participación de la sociedad en las decisiones Relativas a la seguridad y la policía.
2. Se crea el Directorio Estratégico, con lo que se encap- sula o se encierra en élite la toma de decisiones. Este ejercicio poco democrático facilita el acoplamiento al estilo jerárquico del militarismo o de las mafias.
3. Se eleva a la Unidad de Asuntos Internos, al nivel de Dirección pero ello solo es un engaño cosmético por- que de hecho se mantiene con las mismas limitantes limitantes que garantizan su inoperatividad.
4. Se privatiza un parte de los servicios policiales. La Ley 1998 restringía severamente el cobro por servicios po- liciales, ahora el Estado hace uso de la policía como si fuese una empresa de seguridad estatal.
5. Se crea la Dirección General de la Policía, lo que signi. fica un retroceso de la naturaleza civil y un retorno a la forma de organización militar.
2009 GOLPE DE ESTADO
La policía aparentemente no participa activamente en el golpe de Estado. A partir del 29 de julio de 2009, el día siguiente al golpe, se incorporó a la represión de la resis- tencia al Golpe de Estado. El ministro de seguridad del gobierno derrocado es de los que se suman inmediatmen te al nuevo régimen.
La policía es utilizada como instrumento estabilizador del nuevo régimen. Si bien tienen una participación innegable el golpe y la represión es la policía la que da la cara y hace
el trabajo sucio. A partir de este momento la corrupción policial y su fase Mas coludida con el crimen se desata, queda en evidencia y sus crímenes llegan a ser tan numerosos y escandalosos que ya no es posible ocultar la necesidad de una 4 reforma.
2012 DECRETO 04-2012
Comisión de Reforma de la Seguridad Pública
EFECTOS DE LA
CONTRAREFORMA
1. Apoya mediáticamente y en el discurso oficial, los retrocesos contenidos en la ley de 2008. 2. Se obstaculiza toda incidencia de sociedad civil.
3. Durante el golpe de Estado la policía es utilizada como un agente represor. Es actor principal del mayor volumen de violaciones a los derechos humanos durante el golpe y el post-golpe.
4. Obstaculización y boicot de la actividad del CONASIN.
5. La Policía muestra una cara más feroz, represiva y violenta contra la ciudadanía. Comienza a vinculársele con más frecuencia a la comisión de delitos y a participar del crimen organizado.
6. Se continúa la militarización de la policía.
19
Nuevo escándalo, nueva reforma. 2011-2012
La Ley de policía de 2008 no refleja un cambio sustancial en descenso de la
actividad delictiva como resultado de una mayor cohesión, incremento en los
valores y respeto a los derechos humanos de las y los policías como se anunciara en
los considerandos del decreto 67-2008 que crea la Ley Orgánica de Policía.
De acuerdo a los informes del Observatorio de la Violencia de la UNAH, bajo la
categoría de muertes en acción policial, que aparece en los reportes a partir de
2008, fuera de un importante repunte, vinculado quizás a la represión policial post
golpe de Estado antes que a la actividad policial que corresponde a su mandato no
se refleja un cambio que se pueda adjudicar a las supuestas herramientas provistas
por la nueva ley.
Tabla 2
Muertes por homicidio según posible móvil. Honduras 2008-2012
2008 2009 2010 2011 2012 Acción policial 54 95 73 84 71 Homicidios del período 4,473 5,265 6,239 7,104 7,172 Porcentaje 1,2 1,8 1,2 1,2 1 Fuente: Elaboración propia en base a Observatorio de la Violencia UNAH.
También, de 2008 a la fecha, la frecuencia de la mención de policías en eventos
irregulares ha crecido en relación a los años anteriores, tanto en lo que se refiere a
la opinión pública, corrillo y voz callejera; como en medios de comunicación, y
discusión a nivel de sociedad civil, cooperación y tomadores de decisiones.
La policía nacional durante mucho, ha estado en el centro del debate público de la
inseguridad. Casi de manera unánime las encuestas realizadas desde principios de
siglo han venido insistiendo en colocar entre las tres principales preocupaciones de
la ciudadanía los temas: económico (pobreza e ingreso), corrupción e inseguridad y
dentro de este último tema una preocupación fuerte sobre el tema policial.
Durante los últimos 4 años, casi de manera unánime también, la inseguridad ha
sido la primera preocupación de la ciudadanía. Durante ese período la policía
también ha venido deteriorando su imagen. (Anexo 2).
20
La policía aparece en estos sondeos de opinión entre las instituciones más
desprestigiadas acompañadas de cerca por otras entidades del Sistema de Justicia
como el Poder Judicial y el Ministerio Público. Hay razones para este desprestigio.
En las incomodidades de la población con la policía nacional cuentan cuando
menos las siguientes:
1. Los “operativos fantasma” que son supuestos operativos policiales en
carretera que concluyen en actividad delictiva o arrestos realizados por
uniformados en los que la o las personas arrestadas aparecen ejecutadas
horas después.
2. La participación de policías de todas las escalas en actividad delictiva. No
solo se trata de hechos notorios como el caso de policías muertos o
arrestados del lado de los delincuentes en confrontación con la misma
policía, ni los escándalos públicos de corrupción policial, sino también los
hechos cotidianos en el que las víctimas descubren, mientras ponen la
denuncia que quienes les han atracado o cometido cualquier delito son
policías.
3. La inoperatividad. Usualmente tratada de esconder bajo argucias y excusas
trilladas como: “estamos investigando”, “no descansaremos hasta dar con el
paradero de los delincuentes y ejercerles todo el peso de la ley”, “no tenemos
presupuesto”, “la población no contribuye denunciando”, “los derechos
humanos protegen delincuentes”, “los fiscales y jueces liberan a los
delincuentes porque la ley es garantista”.
4. La falta de capacidad policial: contaminación de escenas de crimen en lugar
de protegerla, lenta reacción (vista incluso con sorna como cobardía por
parte de la población) ante hechos delictivos violentos o potencialmente
violentos, y el constante apuntalamiento a culpables abstractos de la
mayoría de actos delictivos: “fue un ajuste de cuentas”, “fueron maras o
pandillas”, “es un crimen pasional” (para crímenes de odio y femicidios).
No obstante de todas las razones para el desprestigio, la de mayor peso en la
opinión pública, obviamente es la que tiene que ver con la actividad delictiva de la
policía contra la ciudadanía común, principalmente en lo que se refiere a: abuso de
autoridad/sobornos, robos y asesinatos.
Sobre este último una larga cadena de homicidios cometidos indudablemente en el
contexto de la criminalidad policial, en particular de niños y jóvenes (chicas y
chicos) indefensos lo que ha llevado a un “no va más” de miedo o tolerancia a la
21
actividad delictiva de quienes han jurado servir y proteger a la mismas personas
que victimizan.
El caso del asesinato, el 21 de octubre (día de las fuerzas armadas) de 2 jóvenes
universitarios Carlos David Pineda y Rafael Alejandro Vargas Castellanos, el
contexto y las circunstancias bajo las cuales ocurren los hechos detonó un
escándalo nacional que ha forzado el cuarto momento de reforma dentro del sector
de Justicia y Seguridad. El primer punto de explosión de la reacción en cadena una
vez detonado el escándalo nacional fue el descubrimiento de una red criminal
integrada por policías que operaba en la zona sur de la capital.
La existencia de esta red inevitablemente da noticia de la existencia de otras redes
cuyo accionar está vinculado a asaltos, sicariato, robo de vehículos, y toda forma y
tipo de delito.
El contexto en el que ocurre el asesinato de los dos jóvenes universitarios, más allá
de que es un evento en una serie de asesinatos, 4 jóvenes mas fueron víctimas con
anterioridad cercana bajo el mismo patrón de ejecución; sino que es más complejo
dentro del escenario de la criminalidad policial. Este contexto es grave previo al
asesinato de los jóvenes universitarios y es grave también en contexto posterior a
los asesinatos.
De 2009 a la fecha se ha elevado la muerte de policías en número. Una fuerte
porción de estas muertes ha estado asociada, en los reportes de la prensa, como
consecuencia, no del ejercicio del servicio policial, sino de lo contrario; de la
actividad delictiva policial.
A partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de 2008 se dispara la
frecuencia de policías muertos. Es muy probable que exista una asociación entre la
estructuración verticalista y el cierre a la participación de la sociedad civil en la ley
de 2008, que como se ha señalado, en su verticalidad y elitismo puede ser afín a los
mecanismos y modos de organización de las mafias y estructuras de grupos de
crimen organizado, y el incremento de muerte de policías, especialmente en hechos
delictivos o bajo sicariato.
Lo que se quiere decir es que la implantación un mando único y el cercenamiento
de controles, incluyendo los de sociedad civil, pudo haber facilitado que una
Dirección General de Policía permeada o coludida con la actividad criminal podía
alinear a todas las otras direcciones bajo una dirección estratégica favorable al
crimen y al delito.
Esto se reflejaría en pequeños disturbios en el número de policías muertos aunque
las variables de comparación por alguna manera se movieran de manera irregular
como en la Tabla 3.
22
Tabla 3 Muertes de Policías según monitoreo de prensa.
Honduras 2008-2012. 2008 2009 2010 2011 2012
Policías muertos 40 85 70 69 58 Homicidios reportados por la prensa 2,001 2,665 3,045 3,437 2,909 Porcentaje 2,0 3,2 2,3 2,0 2,0 Fuente: Elaboración propia en base a Observatorio de la Violencia UNAH.
El incremento en la criminalidad policial, debería tener como síntoma y efecto un
incremento en la muerte de policías durante el período de reacomodo y con
alteraciones posteriores si ocurren guerras internas por control de poder y
territorio, lo cual debería inevitablemente reflejarse no solo en alteraciones en
muertes de policías sino también en tasa de homicidios general y patrones
delictivos como masacres o sicariatos.
Siempre siguiendo la tabla 3 esto también se vuelve visible si aplicamos una línea
de tiempo calculando sobre las muertes reportadas, el promedio de muertes
mensuales de policías. El contraste de las muertes anuales sobre el promedio
resalta también las alteraciones en las muertes provocadas por el reacomodo.
Una serie de acontecimientos que se empeña en mostrar la posibilidad de un
período de reajuste posterior a 2008, o en su defecto ejecuciones entre policías por
luchas de poder y territorio, corre por la noticia de hechos reales. Para el caso dos
hechos concretos desencadenados del escándalo generado por la muerte de los dos
estudiantes universitarios:
Grafico No. 4
Fuente: Elaboración propia en base a monitoreo de prensa del Observatorio de
la Violencia, UNAH.
0
50
100
Linea de tiempo
Series1 Series2 Muertes Anuales Muertes mensuales
23
1. La investigación de los asesinatos generó una intervención a la Posta Policial
de La Granja (sede de la banda criminal policial que asesinó a los
universitarios). En menos de 24 horas de esa intervención dos policías de
esa posta fueron emboscados y asesinados.
2. En marzo de 2012 se removieron por investigación a los agentes policiales
de la Dirección Nacional de Investigación Criminal de la Jefatura
Departamental No. 1 en el Departamento de Atlántida, radicada en la
cabecera departamental, La Ceiba. La remoción de los agentes se originó en
los procesos de investigación iniciados como parte de los intentos de
depuración resultado de la reacción en cadena originada en octubre de 2011,
después de la muerte de los dos jóvenes universitarios.
El asesino, un ex -militar (TESÓN), incorporado a la policía, cometió los
crímenes, de acuerdo a la prensa por rencillas internas con las víctimas y en
el marco de una disputa por la repartición de unos dólares incautados.
Ambos eventos que muestran asesinatos en grupo de policías dentro de un contexto
de investigación de corrupción y criminalidad policial, son simétricos con los
asesinatos de los “archivos vivientes” en tiempos del desmantelamiento de la DNI a
mediados de los años noventa del siglo XX.
La historia se repite, el estado reacciona tibia y obligadamente cuando la cloaca de
la criminalidad y la actividad policial rebalsa y se derrama. Siempre es una
reacción, nunca una anticipación. Parece que los funcionarios del Estado no se
enteran de la criminalidad policial hasta que el pueblo ya no la soporta.
Una serie de características negativas y recurrentes en los cuatro momentos de
reforma son las que determinan desde un principio el fracaso de las tres primeras y
abren buenas posibilidades al potencial fracaso de la actual reforma. Son las
siguientes:
1. El Estado no planifica la reforma, reacciona ante una situación insostenible.
En su libro “El tercer Fiscal General de la República” el Dr. Edmundo
Orellana, quien fuera el primer Fiscal General y por ende primer rector del
Ministerio Público, señala:
Las fuerzas políticas, sociales y económicas presionan al gobierno de turno, bajo la
conducción del Licenciado Rafael Leonardo Callejas, para que atendiera el reclamo
popular. Como respuesta, decidió integrar la Comisión Ad-Hoc de Alto Nivel, para
las reformas Institucionales que garanticen la seguridad y la paz social en
Honduras, que fue integrada por el Presidente de la República, del Congreso
Nacional y de la Corte Suprema de Justicia, el Comandante en Jefe de las Fuerzas
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Armadas, Comandantes de rama y demás Oficiales Superiores del Alto Mando
Militar, candidatos a la Presidencia de la República por los cuatro partidos políticos
legalmente inscritos, representantes de los Organos Centrales de los Partidos
Políticos, representantes de los medios de comunicación social escrita, televisada y
radial y de los Jefes de Bancadas Políticas del Congreso Nacional.
(El subrayado es nuestro).
De igual manera el “Diagnóstico de la Criminalidad en Honduras” del
Comisionado Nacional de los Derechos Humanos apunta que:
“Existe coincidencia entre los actores institucionales en el sentido de que las
respuestas ofrecidas por el Estado a los problemas de la delincuencia han sido de
corto plazo, reactivas y de emergencia a las situaciones más visibles de la
criminalidad que han provocado conmoción en la opinión pública. En este sentido,
son respuestas que atacan los efectos de la criminalidad pero no sus causas y
orígenes.
Finalmente los considerandos del Decreto 04-2012 que crea la Comisión de
Reforma de la Seguridad Pública ratifican totalmente estos señalamientos
de improvisación de parta de los tomadores de decisión estatales:
Considerando: Que el Gobierno de la República ante la reacción ciudadana
recogida en los distintos medios de comunicación, se ha visto obligado a tomar
decisiones tendentes a corregir las prácticas indebidas dentro de la institución
policial a fin de lograr adecuadas condiciones de seguridad pública. Estas medidas
han sido insuficientes para detener la escala contra la seguridad pública, lo que
obliga al Estado a emprender un proceso de reforma institucional de la seguridad
pública, el que debe ser conducido por una Comisión de Reforma de la Seguridad
Pública.
Tomado de: Diario Oficial La Gaceta No. 32,753 del martes 21 de febrero del 2012.
(El subrayado es nuestro).
Es decir la reforma no es producto del interés de los gobernantes por otorgar
un ambiente de paz para la ciudadanía, tampoco de una capacidad humana
del Estado para enterarse de la colusión de la policía con el crimen común y
organizado y prevenir, anticiparse, controlar, sancionar y depurar.
Es tan simplista la reacción o el desinterés de resolver el vinculo entre
policía, Ministerio Público y Poder Judicial con el delito, que el decreto 04-
2012 ni siquiera contempla un período apropiado para la reforma, a la que la
enlata en un plazo de 3 años, sin valorar o con evidente intención, que ese no
es un período suficiente para una reforma profunda que erradique el
25
contubernio de la Seguridad Pública con las diversas manifestaciones
organizadas o no del crimen.
2. La reforma es reduccionista y reactiva.
La reforma se plantea desde la visión del vigilar y castigar. Desde su
desperdigada lógica puede fácilmente entender que se asume que la
dinámica de la violencia esta acelerada por la falta de castigo (impunidad)
y que esto tiene origen en la corrupción en la institucionalidad encargada
de vigilar y castigar: Policía, Ministerio Público, Poder Judicial y Sistema
Penitenciario.
Nuevamente se aborda el problema a la salida y no a la entrada. La
Seguridad Publica se activa únicamente ante la comisión de delito y por lo
tanto no está creada para evitarlo sino para reaccionar ente él. Si bien se
necesita un reforma profunda y seguramente una refundación de estas
instituciones estatales, los decretos que regulan la reforma no contemplan
una reforma integral que incluya institucionalidad vinculada a la
prevención del delito (salud, educación, trabajo, mujer, juventud, etc.), ni
una reorganización del presupuesto y la Ley General del Presupuesto de la
República que garantice un ambiente más favorable a la seguridad, la
participación, el conocimiento, la convivencia, el bienestar y la solidaridad
entre las y los hondureños y el Estado.
3. No hay una doctrina que sea referente y rectore el proceso, tampoco un plan
estratégico, un inventario de “targets” u objetivos de reforma y una ruta
crítica.
Lo más parecido que hay, es la lógica de la mano dura que confía en que la
represión del delito (solución penal-militar) basta para generar un ambiente
de seguridad para la ciudadanía. Pero esta lógica está aun lo suficientemente
dispersa, inconexa e incongruente como para ser un cuerpo doctrinario que
sea referente y rectore el proceso de reforma., que de hacerlo causaría mas
perjuicio, tal y como lo ha venido haciendo en el pasado reciente y tal y como
ha ocurrido en otros países. El comportamiento de los indicadores de
violencia en el presente siglo, son el certificado de fracaso de la lógica de
mano dura, vigilar y castigar y solución militar-penal de la inseguridad.
Hace falta una visión alternativa e integral que se aleje de los simplismos y
reduccionismos. Que entienda el fenómeno desde las multicausalidades, es
26
decir múltiples causas u orígenes y que aborde el fenómeno desde la
multidisciplinariedad. Que prevea respuestas humanas y sostenibles desde
el inmediato hasta el largo plazo. Que sea alternativa e integral, es decir que
además de distanciarse de los modelos fracasados de la represión, el castigo
y la mano dura plante la pluri-participación democrática en el abordaje del
fenómeno de la inseguridad, la planificación, toma de decisiones y
evaluación.
4. No se establece un sistema de indicadores para medición de impactos y
éxitos de la Reforma.
El decreto 04-2012 establece una lista de 18 tareas o actividades de la
Comisión, pero no un mandato. A la Comisión se le designan las tareas (18),
pero no se le otorga una delegación de poder para garantizar el
cumplimiento de esas tareas.
Es decir casi desde el principio está destinada a fracasar en los puntos
torales, puede recomendar, sugerir y hasta certificar, pero no puede realizar
actos que signifiquen depuración ni reforma.
Las tareas analizadas como un proceso no tienen orden ni sentido
estratégico. Aunque parezca duro, pero es necesario decirlo, el decreto o4-
2012 no contiene un proceso de reforma, sino una caja de cosméticos para
esconder una herida infectada.
El articulo 3 y el listado de tareas sugieren que las instituciones afectadas
por la corrupción y la colusión con la ilegalidad y el crimen se curen a si
misma mediante propuestas presentadas por la Comisión, es como que en
clínica, terapia o cirugía se pida al paciente que el mismo se auto-medique,
entablille o enyese, o peor aún se opere el mismo para extraerse el cáncer
que le está matando.
5. El proceso no es participativo.
Si bien la Comisión de Reforma de la Seguridad Pública, ha estado abierta a
la participación de la sociedad civil vinculada a los derechos humanos, la
seguridad y el tema penitenciario, no se ve que el proceso de consultas y
trabajo de la comisión pueda tener apertura para temas clave.
Es de fundamental importancia para la salud democrática y la
democratización de la justicia que se discuta con detalle los principales
aspectos de la corrupción policial, con amplitud para que la ciudadanía
27
pueda conocer, deliberar y tomar decisiones sobre la mejor y más efectiva
forma de depurar las instituciones objeto de la reforma, comenzando por la
más contaminada de ellas: la policía.
Es clave para la reconstrucción de la democracia y la gobernabilidad que se
comprenda que igual error es un círculo cerrado de especialistas o partes
interesadas en materia de seguridad, que como al estilo de la mano dura
suelen hacer los elitistas círculos de uniformados (militares, policías, etc.).
Pero más allá de los niveles de apertura que manifiesten de discurso y en la
práctica los comisionados, el proceso mismo no es participativo.
Por una parte la Comisión al no tener poder delegado para toma de
decisiones (mandato), además de ser poco atractiva para la participación, se
ve limitada en la oferta misma de apertura (¿Tiene sentido discutir con
amplitud participativa lo que no lleva a ningún lugar?).
Por otra parte, la riña con la participación es más profunda. La tradición
militarista y autoritaria en la limitada cosmovisión de los legisladores ha
subordinado la actividad de la Comisión ante el Consejo de Defensa y
Seguridad a quien rinde informe. El Consejo es un grupo cerrado y elitista
en torno al ejercicio de sus funciones en el que el tema de la seguridad
pública (civil) está subordinado a la hegemonía de defensa (militar).
28
La Comisión de Reforma de la Seguridad Pública La Comisión de Reforma de la Seguridad Pública aparece en el escenario hondureño, no como resultado de la preocupación normal que debería ocupar el pensamiento e intensiones de las autoridades y gobernantes, sino como una reacción forzada ante el inevitable reconocimiento de la corrupción en lo que el Congreso Nacional ha denominado Seguridad Pública. También el actual proceso de reforma de la Seguridad Pública no es un hecho aislado sino uno más en una cadena de fracasos iniciada en 1993. El proceso encaja, también dentro de un contexto de reformas policiales en
América Latina, lo cual es indicativo de que además de las razones nacionales, ya
expuestas en este documento, también hay una saturación, al menos
latinoamericana, en cuanto a la capacidad de tolerar la corrupción policial que,
además de los problemas de seguridad que provoca en cada país, alteran la salud
democrática de la región y por supuesto la seguridad internacional en lo que se
refiere a crimen organizado y delitos trasnacionales.
Hasta ahora se ha señalado como elementos importantes que:
1. Hay 4 momentos fácilmente reconocibles en un continuo de intento de
reforma: 1993 a 1998 o reestructuración del sistema policial y creación del
Ministerio Público, 1998 a 2008 o vigencia de la primera Ley Orgánica de la
Policía Nacional Policía, 2008 a 2012 o vigencia de la segunda Ley Orgánica
de la Policía Nacional Policía, y el actual proceso de Reforma de la Seguridad
Publica iniciado a partir de 2012.
2. La existencia de 4 momentos de reforma, en el que el centro siempre es la
reingeniería o la depuración policial, es evidencia propia del fracaso del
proceso y cada uno de sus momentos.
A este respecto, existe coincidencia entre lo que expone Juan Briceño Pomar
en el documento: “Crimen organizado y gobernanza en la región andina:
cooperar o fracasar” (Niño: 2011), y los factores que han provocado una
atención especial a la Seguridad Pública y la necesidad de una reforma
profunda. Estos mismos factores que señala Briceño Pomar se reciclan se
reproducen y constituyen el gen del fracaso de cada uno de los momentos de
reforma en Honduras. Es de nuestro criterio que en el actual proceso de
reforma se están repitiendo, amenazando con ello la potencialidad de un
fracaso más en la reforma, la agudización y profundización de la crisis en
especial el perverso triangulo interactivo entre Policía, violencia y delito.
29
3. El proceso de reforma confronta un constante proceso de contrarreforma,
más poderoso y efectivo puesto que actúa desde puntos y posiciones clave de
la toma de decisiones estatal. El siguiente cuadro muestra algunos ejemplos
clave de las acciones que finalmente retroceden los avances en la reforma.
Tabla 4 Comportamiento de los tres primeros momentos del continuo de
Reforma.
1993-1998 Reestructuración del sistema de Justicia
Reforma Contrarreforma Se separan mediante Reforma Constitucional las funciones de Seguridad de las de Defensa. Se desmembra la Secretaría de Seguridad de la de defensa Nacional. Se nombran ministros civiles.
Se insiste en nombrar ex militares en el cargo de Secretario de Seguridad. A nivel de discurso oficial se subordinan siempre los objetivos de seguridad al ejercicio dominante de los de Defensa. Persiste la militarización.
Se reorganiza la vieja policía bajo un mandato de “naturaleza puramente civil”.
Se insiste en vincular la actividad policial con la militar. A nivel de educación policial se insiste en mantener vigente la doctrina
Diagrama 4
Fuente: Crimen organizado y gobernanza en la región andina: cooperar o fracasar.
Memorias. Catalina Niño (editora del documento). Fundación Friedrich Ebert Programa
de Cooperación en Seguridad Regional. P. 111.
30
militar en la teoría y la práctica de la formación policial.
Se desmantela el aparataje de corrupción y criminalidad policial de la Dirección Nacional de Investigaciones y se refunda la policía de investigación, bajo la subordinación al naciente Ministerio Público, en la figura de la Dirección de Investigación Criminal de memorable buen suceso.
En la Ley de Policía de 1998 se retorna la investigación a la estructura policial. El personal extraído del Ministerio Publico (DIC), entra con rango inferior a los policías que vienen de las viejas estructuras de la Fuerza de Seguridad Publica, militarista, ineficiente y coludida con el crimen y la violación de los derechos humanos.
1998-2008 Vigencia de la Primera Ley Orgánica de Policía Reforma Contrarreforma
Se estructura una policía en equipo con autonomía suficiente para afrontar los retos de la inseguridad. La policía nacional se estructuró en 5 direcciones desconcentradas que no estaban sujetas a un mando único y solo reportaban al Ministro de Seguridad.
La Ley Orgánica de la Policía Nacional de 2008, crea el Directorio Estratégico que torna elitista los controles y discusión sobre abordaje de estrategias, planes y acciones de seguridad. Se crea también la Dirección General de Policía que además de retornar al modelo estructural militar (Cuerpo especial de seguridad 1963, Ley de la Fuerza de Seguridad Publica 1976). Se crea una estructuración verticalista propicia para acoplarse a los modelos de organización de las mafias y del crimen organizado.
La ley de 1998 crea el Consejo Nacional de seguridad Interior CONASIN, como un órgano de participación de la sociedad Civil Organizada y con facultades propositivas y de control. (Participación democrática en la toma de decisiones).
La ley de 2008 cercena las facultades democráticas de CONASIN, y releva todo control civil democrático sobre la Policía Nacional. Previo a esto hubo un constante boicot a la operatividad de CONASIN, para impedir el ejercicio de sus atribuciones relacionadas con los controles y la propositividad en la participación y toma democrática de decisiones.
2008-2012 Vigencia de la Primera Ley Orgánica de Policía
Reforma Contrarreforma Eliminación de las facultades de control y
participación de CONASIN Se eleva a Dirección la Unidad de Asuntos Internos
Se mantiene bajo las mismas limitaciones.
Se fortalece de manera formal el sistema de educación policial.
Se mantienen las costumbres militaristas y de élite en el proceso de formación de los nuevos policías.
Se amplía la privatización de los servicios policiales.
4. La saturación de criminalidad policial lleva a un punto en el que el estado
“se ve obligado” a iniciar un proceso de Reforma de la Seguridad Publica,
como se ha señalado, repitiendo los mismos errores de fracasos (gen del
fracaso) de tres momentos anteriores de reforma.
31
Un año de reforma
El 12 de marzo de 2012 el Presidente de la República Porfirio Lobo Sosa seleccionó
a los ciudadanos hondureños que ejercerían como Comisionados integrantes de la
CRSP. El Nombramiento recayó en Jorge Omar Casco, Víctor Meza y Matías Funes.
No fueron nombradas mujeres.
A estos nombramientos se agregan los Comisionados Internacionales Grl. de
Carabineros Aquiles Blu Rodríguez representando al Gobierno Chileno, y Adam
Blackwell, canadiense, secretario de seguridad Multidimensional de la OEA.
Durante un año estos 5 comisionados han estado rectorando el proceso de reforma.
Este primer año que involucra el 33.3% del período de funciones que establece el
decreto 04-2012, que es de 3 años.
Este año de trabajo puede verse en dos etapas: planificación y acción. Así lo marcan
los dos informes que la Comisión ha entregado al Consejo Nacional de Defensa y
Seguridad.
Primera etapa: planificación.
El primer informe, emitido el 30 de julio de 2012, da indicativos de mucha
agitación ordenando y definiendo propósitos. Esta actividad prefigura las
actividades posteriores.
El primer informe habla de 6 proyectos con 22 sub-proyectos que se encuentran
encaminados y que al observarse detenidamente se corresponden principalmente
con las 18 tareas designadas en la Ley.
Los proyectos también a su vez dibujan cual es la visión del consenso de la
Comisión respecto al cumplimiento de las 18 tareas y cuál es su visión respecto a
cómo debe realizarse la Reforma. Se detallan a continuación:
32
Tabla 5
PROYECTOS DE LA COMISIÓN DE REFORMA DE LA SEGURIDAD PUBLICA.
Proyecto 1 Instalación de la Comisión y la misión de apoyo a la CRSP de la OEA (MASS-OEA).
1.1 Instalación física de la MASS OEA. 1.2 Elaboración de planes generales y específicos
de acción de la CRSP y Unidad de Apoyo de la OEA.
Proyecto 2 Proyectos de implementación inmediata
2.1 Redacción de nueva ley Orgánica de la Policía Nacional.
2.2 Diseño y redacción de una Inspectoría General de los 3 operadores de justicia (Policías, Jueces, Fiscales).
2.3 Estatuto del Sistema de inteligencia Nacional. 2.4 Reforma Penitenciaria. 2.5 Estatuto Legal y Reglamento de la Policía
Comunitaria. 2.6 Modelo de control ciudadano sobre la Policía
Nacional. 2.7 Revisión Profunda del Modelo Educativo
Actual de la Policía Nacional. 2.8 Diseño y fundamentación legal de un Sistema
Permanente de Evaluación y depuración del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
2.9 Consultoría específica para evaluar los obstáculos legales que se interponen en el proceso de depuración de los órganos operadores de justicia.
Proyecto 3 Política anticorrupción al interior de los operadores de justicia.
3.1 Diseño de la Política Anticorrupción al interior de la Policía Nacional.
3.2 Nueva estructura doctrinal de la Policía Nacional.
3.3 Mecanismo/modelo de certificación de la DIECP.
3.4 Sistema de bienestar de la Policía. Proyecto 4 Modelo de relacionamiento de la Policía Nacional con los órganos de la gobernabilidad local.
4.1 Propuesta para reformular el modelo de relacionamiento de la Policía Nacional con los órganos de la gobernabilidad local.
4.2 Propuesta de organización y funcionamiento de las policías municipales.
Proyecto 5. Reforma del Ministerio Público.
5.1 Evaluación de legislación que regula el desempeño y actividades del Ministerio Público.
5.2 Creación de una Policía Técnica de Investigación Criminal.
5.3 Creación de una Base de Datos Centralizada y administrada por el Ministerio Público.
Proyecto 6. Reforma del Poder Judicial
6.1 Revisión y propuestas de reforma sobre la legislación que regula y organiza el funcionamiento del Poder Judicial.
6.2 Fortalecimiento de la Comisión Interinstitucional de Justicia Penal.
Fuente: Elaboración propia en base a primer informe de la CRSP.
33
En principio, como se ha señalado la tabla de proyectos de la Comisión evidencia
en su estructuración el enfoque y la visión de la Comisión, que básicamente se pega
a lo dispuesto en el decreto 04-2012, es decir, trabaja desde el ámbito exclusivo de
lo que ha denominado la Seguridad Pública que se restringe a 3 operadores:
Policía, Ministerio Público y Poder Judicial.
En cuanto a visión se constriñe a dos elementos prefigurados por el legislador en el
decreto, que aunque no lo expresa claramente se impone en el texto mismo de la
Ley:
a. La inseguridad se resuelve en su mayor parte por la reforma de estos tres
operadores, es decir la inseguridad tiene su origen en la ineficacia de la
Seguridad Pública: la falla en la vigilancia y el castigar.
b. La reforma se resuelve por decreto. Es decir todas las orientaciones de la
reforman encuentran salida en la reconfiguración del marco legal.
Partiendo de allí se puede hacer una valoración general del cumplimento de esa
primera etapa2:
La Comisión se instaló, se sentó a trabajar y elaboró una ruta de proyectos para el
cumplimiento de sus obligaciones derivadas del decreto que le dio origen. Sin
embargo una falencia que se observa en esta parte del proceso es la falta de un plan
estratégico, es decir, la Comisión ejecuta un POA, no se orienta por un marco
estratégico. De allí que el principal contenido en el primer informe no sea una ruta
crítica sino un catálogo de proyectos, que si bien dejan entrever esa ruta, no la
precia el informe con claridad, porque no existe.
No obstante, en los seis proyectos se dibuja un camino: instalarse como comisión,
analizar, reflexionar y proponer: en primer término un marco global que
operativice la reforma y en segundo término que haga reformas legales precisas,
encada uno de los tres sectores: Policía, Ministerio Público y Poder Judicial.
Siguiendo la idea del legislador, la Comisión se limita a proponer bajo la ilusoria
esperanza de que cada uno de los sectores se haga la autocrítica y está en capacidad
de autoreformarse por sí mismo.
No obstante el proceso ha sido productivo en esa primera etapa porque sienta
bases. Hay tres grandes actividades que la Comisión enfatiza en su primer informe:
1. Reflexión y análisis, especialmente sobre 3 diagnósticos hechos a la Policía
Nacional de Honduras: Policía Nacional de Colombia, Carabineros de Chile
y Organización de los Estados Americanos. Hay un cuarto estudio hecho por
2 Las valoraciones específicas se harán posteriormente para vincularlas al segundo informe.
34
consultores de Naciones Unidas pero no se pudo tener acceso a ese
documento.
2. Programación que se refleja en la estructuración de los proyectos.
3. Alianza con organizaciones de la sociedad civil. Sobre esto último el informe
de la comisión resalta que cuenta con el “acompañamiento critico-
propositivo de las Alianza por la Paz y la Justicia que es una red social que
aglutina 19 organizaciones”. También resalta un convenio de cooperación
firmado con CIPRODEH.
Para finales de 2012 la Comisión hace un segundo informe de actividades, que no
está datado en el impreso original pero describe las actividades principales durante
el segundo semestre de 2012.
Estas se limitan a la presentación al Presidente de la República de 7 Propuesta de
reforma de Ley y la socialización de las mismas.
Las 7 propuestas son resultado de la ejecución de los 6 proyectos mencionados en
el primer informe y consisten en lo siguiente:
1. Reforma Constitucional para la creación del sistema de selección y
evaluación de los órganos y funcionarios de la Corte Suprema de Justicia
(magistrados), Fiscal General y Adjunto (Ministerio Público), Magistrados
del Tribunal Superior de Cuentas, Procuradoría General de la República,
Comisionado Nacional de los Derechos Humanos, y demás que son electos
en segundo grado por el Congreso Nacional.
En este caso la Comisión da un salto de calidad porque rompe las
restricciones del decreto 04-2012 y se atreve a proponer un mecanismos de
selección y regulación que toca institucionalidad más allá de la restricción
del decreto (los tres operadores de la seguridad pública) y establece un
marco de control social constitucional sobre los órganos que tienen que ver
con la justicia y la gobernabilidad del país.
2. Propuesta de Ley de la Policía Nacional. Marcaría, de ser aprobada un
quinto momento del continuo de reforma iniciado en 1993 y a nuestro
criterio sería solamente un punto más en la interminable reforma que nunca
llega. Una Ley de Policía más, la tercera. Seguramente la inevitable antes de
la cuarta que se emitiría unos años mas tarde.
La propuesta de nueva ley, en comparación con la actual o vigente
manifiesta algunos avances y la corrección de algunas anomalías como la
supresión del mando único y la restitución del principio de autoridad del
Ministro de Seguridad y cal coordinación ya no de un superhombre
35
autoritario sino de un Consejo Estratégico Policial que no es otra cosa que el
centro de encuentro para la coordinación entre las Direcciones Generales de
Policía y los subsecretarios de seguridad.
Hay sin embargo algunos puntos flojos que se considera deben revisarse
mediante un proceso más amplio de socialización antes de remitir al
Congreso Nacional. Por ejemplo en lo que se refiere a las disposiciones de
control de los Servicios o Empresas Especiales de Seguridad si bien se regula
que una empresa no sobre pase en su personal el 5% del número de policías
activos, no se establece un techo de total de guardias privados. Es decir cada
empresa puede cumplir en no sobrepasar el 5% pero el total de empresas
puede superar en indefinido la totalidad de las fuerzas policiales. Allí hay un
error grave porque se deja ventana abierta para la estructuración de ejército
privados individuales o de grupos.
Sobre las medidas disciplinarias es del criterio de esta investigación que en
algunos puntos se repiten las inconstitucionalidades de Decreto de
Depuración Policial y se viola en su procedimiento normativa internacional
ratificada por el Estado de Honduras. Se requiere un análisis de
participación amplia para verificar estos y otros punto de la nueva Ley que
ameriten reformulación.
3. Propuesta de Ley de la Carrera Policial. Que establece las disposiciones de
ingreso, participación y salida del ejercicio policial. La revisión de la
propuesta de Ley de Policía obliga la revisión, bajo los mismos criterios de
esta propuesta ya que son leyes que interactúan estrechamente.
4. Propuesta de reforma a la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, que traslada a la Justicia Constitucional la revisión de las
resoluciones de la autoridad policial.
5. Propuesta de reforma a la Ley del Ministerio Público. Que necesita también
una socialización más amplia, como la propuesta de Ley de Policía. En
especial porque esta propuesta ya enfrenta de por sí resistencia pública de
parte del Ministerio Público, que proponen sus propias recomendaciones
para la auto-reparación o autoreforma. En este contexto juegan también un
papel importante dos diagnósticos que llaman también al debate público: el
Informe de la embajada Norteamericana sobre el Ministerio Público y el
Informe sobre la Fiscalía Especial Anti-Corrupción hecho por la misma
CRSP.
6. Propuesta de Ley de la Carrera del Servidor del Ministerio Público. Por las
mismas razones que anteceden, sujeta a una nueva socialización mas
amplia.
36
7. Propuestas de reforma de Ley del Consejo de la Judicatura y de la Cerrera
Judicial.
Respecto a la tarea de Certificación de la Dirección de Investigación y evaluación de
la Carrera Policial, DIECP. La Comisión ha comenzado por realizar un diagnóstico
que señala que ésta organización:
a. Carece de soportes jurídicos para el cumplimiento de su misionalidad.
b. Al igual que la comisión carece de un marco estratégico.
c. No hay una estructura orgánica funcional.
d. No existen protocolos definidos para el cumplimiento de proceso y
procedimientos. Tampoco hay manuales operativos de cada dependencia.
e. El recurso humano es insuficiente en número y calidad.
f. Carece de una plataforma tecnológica que le permita almacenar información
y realizar control a los procesos, estableciendo mecanismos de seguridad
efectivos.
Un diagnóstico que presenta este paquete de falencias más que invitar a la
certificación de las operaciones de la DIECP, llama a la reingeniería de la misma. El
principal número de limitantes que señala del diagnóstico nacen de la visión
reduccionista de los tomadores de decisión el Poder Ejecutivo y el Legislativo,
situación que es aprovechada también por la contrarreforma que logra así
garantizar la ineficacia de la DIECP.
Pero ¿Cuál es la razón y misión de la DIECP y como la ha cumplido?
De acuerdo a la Ley:
1. Practicar a todos los miembros de la Carrera Policial, pruebas de evaluación de confianza, tales como: a. Toxicológicas: Identifica el abuso de sustancias prohibidas por la ley,
mediante un análisis científico en muestras de orina
b. Psicométricas: Aplicación de una batería de pruebas para obtener
información referente a la capacidad intelectual, personalidad, juicio
social, capacidad de liderazgo y actitudes a fin de corroborar si los
servidores policiales cuentan con características psicológicas y
competencias laborales necesarias para desempeñar las funciones de
seguridad pública.
c. Psicofisiológicas (Polígrafo): Obtiene información de las respuestas de
los evaluados ante un cuestionario específicamente elaborado, como una
prueba de confianza integral que evalúa la confiabilidad y honradez
37
d. Estudios Socio-Económicos: Método de diagnóstico socioeconómico
como proceso de investigación técnico científico, que comprende el
análisis de las áreas sociales: familia, salud, economía, académico,
laboral, legal y comunitario.
e. Patrimoniales: Establecer la posible existencia de ilícitos de naturaleza
financiera, derivadas del desempeño del cargo, que incluye a parientes
dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad y a
otras personas fuera de estos grados de parentesco cuando la
circunstancias especiales del caso lo requieran, pudiendo configurarse la
comisión de delitos precedentes al lavado de activos, enriquecimiento
ilícito y financiamiento al terrorismo.
2. Emisión de informes finales o integrados, derivados de las evaluaciones
practicadas, utilizando como insumos el reporte de evaluación de cada una
de las áreas del DECP.
3. Seguimiento y redacción del proceso de Mejora Continua a cada uno de las
evaluaciones de confianza.
Hasta la fecha la DIECP reporta haber realizado 729 evaluaciones practicadas que de las que 145 son Generales Integrales y 584 Selectivas Toxicológicas.
Fuente: Informe consolidado de Actividades DIECP, 2012.
N° GRADO GRUPO 1 GRUPO 2 GRUPO 3 GRUPO 4 TOTAL
1 Comisionado General 2 2
2 Comisionado de Policía 2 1 1 7 11
3 Sub Comisionado de Policía 14 3 7 6 30
4 Comisario de Policía 2 1 12 12 27
5 Sub Comisario de Policía 18 1 8 11 38
6 Inspector de Policía 7 6 4 17
7 Sub Inspector de Policía 9 9
8 Sub Oficial II 2 2
9 Sub Oficial I 1 1
10 Clase III 5 5
11 Clase II 3 3
36 33 34 42 145
Proceso de Evaluación General o Integral
TOTAL
38
Fuente: Informe consolidado de Actividades DIECP, 2012.
De las 145 evaluaciones generales integrales resultaron 55 reprobados (el 38%), y en las 548 toxicológicas resultaron 75 reprobados (14%). Los números son elevados, si lo tomáramos como una muestra para conocer el estado de la policía, la muestra apuntaría a que más de un tercio de la Policía, casi el 40% se encuentra en situación de depurable. Así mismo un 14% vinculado a sustancias adictivas o toxicológicas apuntalan un hecho grave, quien está juramentado para servir y proteger a la ciudadanía tiene en 14 de cada cien policías, un vínculo con el delito y el desorden público. Y como si fuera poco un 14% de policías está conduciendo fuera de su capacidad normal y encima está autorizado para utilizar una o varias armas de fuego.
La misma DIECP apunta algunos obstáculos para el desarrollo de sus funciones:
1. Falta de logística (transporte, mobiliario, computadoras) 2. Recurso Humano insuficiente. (polígrafo, toxicología, otros) 3. Limitaciones para realizar llamadas nacionales y a teléfonos móviles. 4. Instalaciones provisionales para la aplicación de pruebas y entrevistas. 5. Carencia de programa automático especial para evaluaciones (Psicosoft y
otros) 6. Estructura orgánica incompleta (Jefes de Área, Laboratorios) 7. No se cuenta con las condiciones necesarias para el proceso de entrevista.
8. No se cuenta con especialistas propios para la aplicación y análisis de la prueba de polígrafo y la Cooperación Internacional retrasa la entrega de resultados y prolonga la emisión de los informes de polígrafo.
9. El Área de evaluación toxicológica no cuenta con equipo y recurso humano propio para evaluación, esto también origina la entrega de resultados tardía
N° GRADO
Comando de
Operaciones
Especiales
Metro N° 1DNIC
Tegucigalpa(1)
Jefatura
Deptal. N° 1
CEIBA
Proyecto
Digitlizacion
PN
ANAPO TOTAL
1 Comisionado General 0
2 Comisionado de Policía 1 1
3 Sub Comisionado de Policía 0
4 Comisario de Policía 0
5 Sub Comisario de Policía 5 5
6 Inspector de Policía 7 7
7 Sub Inspector de Policía 4 4
8 Sub Oficial III 35 1 36
9 Sub Oficial II 12 12
10 Sub Oficial I 2 7 2 11
11 Clase III 1 5 1 7
12 Clase II 4 2 4 2 12
13 Clase I 7 5 14 5 31
14 Agente de Investigacion 102 17 119
15 Agente Tecnico 7 7
16 Policía Cobra 98 27 125
17 Policias 125 9 134
18 Auxiliares 2 1 3
19 Alferez 70 70
113 36 203 153 9 70 584
Proceso de Pruebas Toxicológicas Sorpresivas y Simultaneas
39
y prolonga la emisión de los informes (Medicina Forense también tiene su propia y voluminosa carga de evaluaciones).
10. Retraso en las visitas domiciliarias (evaluación socioeconómica) y comprobaciones in locus (investigación financiera) por aspectos logísticos.
11. Lentitud en el envío e información incompleta por parte de las entidades requeridas en las investigaciones patrimoniales.
12. Falta de recurso humano para la investigación patrimonial de todos los policías que han sido evaluados por las otras aéreas de este Departamento.
Una situación de particular preocupación para este informe es el hecho de que se
ha enfatizado en diferentes tipos de pruebas de evaluación de confianza, cuyo
ejercicio es saludable, sin embargo la más importante de todas, la que detecta
inmediatamente la colusión policial con la corrupción y el delito, se ha dejado en
invisibilidad: La prueba o estudio socioeconómico.
El estudio identifica inmediatamente la posesión de bienes que no corresponden al
ingreso del policía o su grupo familiar. A nivel de debate público se ha enfatizado
incluso en el polígrafo, que es un mecanismo de medición cuyos resultados pueden
ser cuestionados. La discusión llevó incluso a la realización de un Golpe de Estado
contra la sala de lo Constitucional del Poder Judicial. El Congreso Nacional mismo
que ordena mediante decreto la Reforma de la Seguridad Publica, viola la ley y
sanciona a quien en ejercicio de sus facultades hace prevalecer el imperio de la Ley.
Es recomendación de esta investigación que se enfatice, desde la DIECP, con
acompañamiento de voluntad política de los administradores del Estado que no
están involucrados en la contrarreforma y de la Sociedad Civil para que se realicen
evaluaciones socio-económicas y al patrimonio de funcionarios de la Policía, el
Ministerio Público y el Poder Judicial.
Las evaluaciones deben superar al final de los tres años delegados a la Comisión
para su trabajo al menos el 33.3% del total de policías activos de la oficialidad y la
escala básica. Hasta ahora, y tomando como dato oficial de total de policías el
reportado en 2008 a la Red de Seguridad y Defensa para América Latina RESDAL:
14,832 policías de oficialidad y escala básica (anexo 4), las 729 evaluaciones
realizadas el primero de los tres años de la reforma apenas suman el 4,9% de la
totalidad de policías, es un número insuficiente. Si se calcula el dato extraoficial de
18,000 policías activos para 2012, el dato se reduce a 4.
40
El laberinto del mar: retos y desafíos y recomendaciones
En conclusión la labor de la Comisión, si bien es abundante, y se reconoce el
esfuerzo realizado durante este tiempo, delante de los obstáculos que ha
enfrentado, a nuestro criterio pasa por el tamiz de los siguientes elementos de
reflexión:
1. La Comisión necesita urgentemente una delegación de autoridad mínima
que le permita no estar atada ante la contrarreforma y tener mejor impacto
sobre los operadores de la seguridad pública que busca reformar.
2. De las debilidades o falencias no imputables a la comisión, sino que tienen
origen exógeno a ella y que la debilitan ante la contrarreforma y el reto que
tiene por delante hace falta que se le provea de un presupuesto adecuado de
pate del Estado de acuerdo a la magnitud de las tareas a cumplir. El hecho
de que la comisión opere con un POA y no con un marco estratégico es
reflejo de esa debilidad presupuestaria. A las fechas del segundo informe la
Comisión únicamente había recibido un poco más de nueve millones (Lps.
9,711,138.00) de los cuarenta y cinco aprobados en marzo de 2012. Es decir
pese a que se le asignaron 45 millones, la Comisión tuvo que operar con el
21,5% de lo asignando.
3. Es necesario que la Comisión se revise a si misma de manera crítica y
reformule su trabajo para afinarlo en cuanto a que esta pueda mutarse en
una reforma de impacto que cierre el ciclo y permita el inicio de un sistema
de justica eficaz y honesto, de verdadero servicio y protección para la
ciudadanía.
Retos y desafíos
Dentro de este contexto los retos y desafíos que emergen en el horizonte para este
proceso son los siguientes:
1. Virar el proceso de Reforma de la Seguridad Pública hacia una ruta exitosa;
conservando lo positivo, potenciando lo que se está construyendo bien y
reestructurando todo lo que sea necesario, mediante una revisión rápida,
pero profunda del proceso.
2. Ampliar en representación y calidad la participación de la sociedad Civil en
el proceso de reforma. Un debate de la reforma participativo y de calidad es
un inmejorable apoyo a la Comisión.
3. Definir un marco estratégico con claridad e impacto para las tres reformas:
Policía, Ministerio Público y Poder Judicial.
41
4. Obtener un mandato o delegación de poder que fortalezca a la Comisión
ante sus desafíos y la contrarreforma; pero que a su vez invite o sea un aval
convincente para que la sociedad civil organizada y no organizada se vea
estimulada a apostarle al proceso de reforma de la Seguridad Pública.
5. La depuración policial. Es un elemento clave en él se juega la vida no solo la
reforma sino la ciudadanía que en número de 20 homicidios diarios, es
víctima de la delincuencia común y el crimen organizado.
Recomendaciones
1. Articular desde sociedad civil una estrategia, no solo para la Reforma de la
Seguridad Pública sino para el abordamiento general y particular del
fenómeno de la inseguridad, en el cual la reforma puede jugar un papel de
impacto muy importante. Que se aleje de los simplismos y reduccionismos.
Que entienda el fenómeno desde las multicausalidades, es decir múltiples
causas u orígenes y que aborde el fenómeno desde la multidisciplinariedad.
Que prevea respuestas humanas y sostenibles desde el inmediato hasta el
largo plazo. Que sea alternativa e integral, es decir que además de
distanciarse de los modelos fracasados de la represión, el castigo y la mano
dura plante la pluri-participación democrática en el abordaje del fenómeno
de la inseguridad, la planificación, toma de decisiones y evaluación.
La Sociedad civil debe revisar su relación con la CRSP y en caso de encontrar
condiciones favorables a un cambio profundo en el tema de la criminalidad
en la Seguridad Pública, acompañar a la Comisión. En especial presionar por
un cambio de conducta del Estado hacia la comisión.
2. Que la Comisión y la DIECP se enfoquen en temas prioritarios: la Comisión
en la depuración policial (énfasis) y un proceso escalonado para los otros
sectores MP y CSJ. Tal y como lo viene desarrollando pero con mayor
preocupación y energía dirigida a lograr una autentica depuración policial.
Que replantee su visión estratégica y establezcan prioridades e impactos
respecto al tiempo de vigencia que le queda. No hay que especular con una
prórroga. Una prórroga sin impactos y resultados contundentes es una mala
señal.
4. Revisar la reingeniería policial, reformulándola como una institución civil,
comunitaria, respetuosa y protectora de los Derechos Humanos y garantías
42
ciudadanas. Profesionalizada y tecnificada. Ello requiere de un debate
nacional y un respaldo decidido de la sociedad civil y los Comisionados para
enfrentar a la contrarreforma.
Desde 1999 se viene repitiendo un perverso gen del fracaso inyectado por la
contrarreforma, defensora de los intereses de la corrupción y el crimen que
impide una depuración de los operadores de la seguridad pública, y la
creación de mecanismos de participación democrática para la planificación,
toma de decisiones, ejecución y evaluación de la operación de la Seguridad
Pública.
5. Separar las funciones de la investigación de la estructura policial. La
investigación del crimen no debe estar inserta dentro de una institución en
permanente riesgo de colusión o infiltración del crimen. El equilibrio de
fuerzas exige una policía de investigación, autónoma e independiente de la
policía reactiva y de control, con presencia nacional y mas amigada con el
Ministerio Público y el Poder Judicial.
6. Articular una estrategia nacional y regional para afrontar la contra reforma,
la Neo-militarización de la sociedad y las amenazas del crimen organizado y
la delincuencia trasnacional.
7. Abrir un proceso de Políticas Públicas Locales en Seguridad Ciudadana que
facilite la participación ciudadana en lo que se refiere a su propia seguridad
desde una perspectiva democrática, comprometida con el ejercicio libre de
los derechos ciudadanos, la prevención y la solidaridad; y la toma de
decisiones, rendición de cuentas y la auditoría social.
43
ANEXOS
Anexo No. 1
TABLA COMPARATIVA DE ATRIBUCIONES DEL CONASIN ENTRE LAS LEYES ORGANICAS DE POLICIA DE 1998 y 2008
LEY 1998 OBSERVACIÓN LEY 2008 OBSERVACIÓN
01
Formular, proponer y evaluar las estrategias generales y específicas para la seguridad de la población, con el objeto de garantizar la convivencia armónica de la sociedad hondureña;
Participación civil en el diseño de estrategias generales y específicas de seguridad. Las y los beneficiarios toman decisiones.
Proponer y promover políticas públicas y estrategias de participación ciudadana en materia de seguridad.
Las facultades de formular y evaluar, así como el objetivo de ejercitar esas facultades para garantizar la convivencia armónica fueron eliminadas.
02
Ejercer funciones de coordinación interinstitucional, supervisión, enlace, control, seguimiento y evaluación del sistema de seguridad pública;
Control, civil y democrático de la actividad policial.
Facultad totalmente eliminada. Contrarreforma.
03
Someter a consideración del Presidente de la República por conducto del Secretario de Estado en el Despacho de Seguridad, un listado de candidatos para la escogencia de los Directores Generales. Los mismos deberán reunir los requisitos establecidos en esta Ley;
Participación activa civil en la toma de decisiones.
Supervisar el proceso de selección del (la) Director(a) General de la Policía Nacional, de los (las) Directores(as) Nacionales de la Policía Nacional y el (la) Inspector(a) General, así como emitir sus recomendaciones al (la) Secretario(a) de Estado en el Despacho de Seguridad;
La facultad de proponer se disminuye a veeduría. Participación pasiva civil en la toma de decisiones: no es lo mismo proponer a ver (supervisar).
04
Brindar asesoría al Presidente de la República y a la Secretaría de Estado en el Despacho de Seguridad, en asuntos de su competencia;
Establece dos canales de participación.
Asesorar a la Secretaría de Estado en el Despacho de Seguridad;
Al igual que la anterior se rompe claramente el contacto directo con el Presidente de la República.
44
05
Conocer y pronunciarse sobre los Reglamentos y Manuales de la Policía Nacional;
Participación y control civil en aspectos clave para la ética y la anticorrupción policial.
Conocer los asuntos de seguridad que someta a su consideración el (la) Secretario(a) de Estado en el Despacho de Seguridad;
Se aniquila la facultad de actuar por iniciativa propia. Pasa de proactivo (conocer y pronunciarse), a pasivo (que someta a su consideración el Secretario de Estado…)
06
Proponer al Presidente de la República, por intermedio de la Secretaría de Estado en el Despacho de Seguridad, la creación de Cuerpos Especiales de Policía;
También se poda el contacto directo de CONASIN con el Presidente de la República.
07
Contribuir a fortalecer y apoyar el sistema educativo policial en todos sus niveles;
Formular recomendaciones que sirvan para fortalecer y apoyar el Sistema Educativo Policial en todos sus niveles;
08
Conocer el Proyecto de Presupuesto del Ramo de Seguridad;
Facultad eliminada.
09
Conocer de las quejas presentadas contra los Órganos y el personal de Policía e instar su investigación hasta su esclarecimiento;
Instar las investigaciones de las denuncias en relación a las conductas impropias de los titulares de los órganos y el personal de la Carrera Policial;
Se disminuye, no es lo mismo conocer a instar.
10
Presentar iniciativas para garantizar la participación ciudadana en la seguridad pública, y;
Participación ciudadana democrática en la seguridad.
Presentar iniciativas que sirvan para garantizar la participación ciudadana en las gestiones propias de la Policía Nacional;
Se restringe a participación en “las gestiones propias de la policía nacional”.
11
Las demás que le otorguen las leyes o que se le deleguen.
45
12 Coordinar actividades de la sociedad civil en cuestiones de seguridad y someterlas oportunamente a la aprobación de la Secretaría de Estado en el Despacho de Seguridad;
14
Realizar gestiones de cooperación de la sociedad civil en apoyo a la Policía Nacional;
15
Rendir informes trimestrales de su gestión como Consejo Nacional de Seguridad Interior (CONASIN), los que serán presentados al (la) Secretario(a) de Estado en el Despacho de Seguridad y a la población en general;
16 Emitir el Reglamento Especial para su organización y funcionamiento; y,
Trasladar de inmediato a la Dirección General de la Policía Nacional, cualquier denuncia que reciba o, cualquier hecho delictivo del que tenga conocimiento atribuido a miembros de la Carrera Policial.
Anexo 2
2.1.- Datos de la encuesta del Instituto Universitario de Opinión Publica de la
Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA) y el Equipo de
Investigación, Reflexión y Análisis (ERIC) realizad del 30 de noviembre al 11 de
diciembre de 2010.
De la tabla 8.- En su opinión ¿Cuál es el principal problema que enfrenta
actualmente Honduras?
1. Delincuencia/Inseguridad 25.4%
2. Economía 18.8%
46
3. Pobreza 15.9%
De la tabla 42.- Algunas personas dicen que la policía de este barrio (pueblo)
protege a la gente frente a los delincuentes, mientras otros dicen que es la policía la
que está involucrada en la delincuencia. ¿Qué opina usted?
1. La policía está involucrada en la delincuencia 50.8%
2. La policía protege 22.9%
3. Algunos miembros de la policía protegen y otros están involucrados en la
delincuencia. 18.9%
2.2.- Datos de la encuesta del Instituto Universitario de Opinión Publica de la
Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA) y el Equipo de
Investigación, Reflexión y Análisis (ERIC) realizad del 28 de noviembre al 08 de
diciembre de 2012.
De la tabla 6.- En su opinión ¿Cuál es el principal problema que enfrenta
actualmente Honduras?
1. Delincuencia/Inseguridad 38.0%
2. Pobreza 16.4%
3. desempleo 14.3%
De la tabla 35.- Algunas personas dicen que la policía de este barrio (pueblo)
protege a la gente frente a los delincuentes, mientras otros dicen que es la policía la
que está involucrada en la delincuencia. ¿Qué opina usted?
1. La policía está involucrada en la delincuencia 60.3%
2. La policía protege 21.9%
3. Algunos miembros de la policía protegen y otros están involucrados en la
delincuencia. 17.3%
De la tabla 33 ante la presencia de miembros de la policía, ¿Qué tan seguro se
siente usted: muy seguro, algo seguro, poco seguro o nada seguro?
47
Nada seguro 37,2% Poco seguro 32,3% Algo seguro 20.3% Muy seguro 10.1%
2.3.- Del documento, “Ciudadanía hondureña: entre el tradicional pesimismo y la
esperanza por un cambio democrático. Resultados Preliminares de la primera
encuesta de opinión ciudadana del Centro de Estudios para la Democracia
CESPAD. 2010.
2.4 Del Estudio de Opinión: “Encuestas sobre inseguridad. CONADEH”. Borges &
Asociados 2007-2012.
48
49
Anexo 3
Resumen del primer informe de la CRSP
El 12 de marzo de 2012 el Presidente de la República Porfirio Lobo Sosa seleccionó
a los ciudadanos hondureños que ejercerían como Comisionados integrantes de la
CRSP. El Nombramiento recayó en Jorge Omar Casco, Víctor Meza y Matías Funes.
50
A estos nombramientos se agregan los Comisionados Internacionales Grl. de
Carabineros Aquiles Blu Rodríguez representando al Gobierno Chileno, y Adam
Blackwell, canadiense, secretario de seguridad Multidimensional de la OEA.
La Comisión, para definir la reforma de la seguridad pública ha tomado como base
los siguientes diagnósticos de la situación de la seguridad pública en Honduras:
1. “Un examen del sistema de seguridad ciudadana de Honduras”. OEA, 2012.
2. “Diagnóstico a la Policía Nacional de Honduras”. Policía Nacional de
Colombia, Julio de 2012.
3. “Lineamientos Generales de Asistencia Técnica para el Fortalecimiento de
las Policía Nacional de Honduras. Apoyo de la República de Chile a la
República de Honduras”. Carabineros de Chile, marzo de 2012.
4. Informes de Consultoría preparados por técnicos de la Organización de las
Naciones Unidas.
La Comisión conformará un pequeño equipo de trabajo del que ya contrató a la
Secretaria Técnica y al Administrador (con fondos PNUD), y al asesor jurídico de la
CSRP.
Proyectos:
PROYECTO 1: Instalación de la Comisión de Reforma de la Seguridad Pública
(CRSP), y de Misión de Apoyo a la CRSP de la OEA) MAS-OEA.
Sub-proyecto 1.1. Instalación.
Sub-proyecto 1.2 Cuatro Talleres (1. Planes generales de la CRSP. 2. Reforma
Política. 3. Ministerio Público. 4. Corte Suprema de Justicia).
PROYECTO 2:
Sub-proyecto 2.1 Nueva Ley Orgánica de la Policía Nacional.
Sub-proyecto 2.2 Una inspectoría general (especie de superintendencia y control)
de los 3 operadores de justicia (policía, jueces, fiscales).
Sub-proyecto 2.3 Estatuto Legal (Ley del Sistema de Inteligencia Nacional).
Sub-proyecto 2.4 a. Proyecto de reforma penitenciaria.
51
b. Propuesta y aplicación de “Buenas Prácticas” para el mejor
funcionamiento en condiciones aceptables de seguridad y
control de centros penitenciarios del país.
c. Diseño de planes de rehabilitación y reinserción social de la
población carcelaria.
d. Sinergia de la experiencia acumulada por las Organizaciones
de los Derechos Humanos y Organizaciones de la Sociedad
Civil.
Sub-proyecto 2.5 formulación del Estatuto Legal y reglamento de la Policía
Comunitaria (Plan Cuadrante).
Sub-proyecto 2.6 Diseño de un modelo institucional de control ciudadano sobre la
Policía Nacional.
Sub-proyecto 2.7 Diseño y fundamentación legal de un sistema permanente de
evaluación y depuración del Sistema Nacional de Seguridad Pública con amplia
participación ciudadana.
Anexo 4
Tomado de: Las Mujeres en las Fuerzas Armadas y Policía una aproximación
de Género a las Operaciones de Paz. RESDAL 2009.
52
BIBLIOGRAFÍA
Documental
Libros
01. Crimen organizado y gobernanza en la región andina: cooperar
o fracasar. Memorias. Catalina Niño (editora del documento).
Fundación Friedrich Ebert Programa de Cooperación en Seguridad
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