LA PACIENCIA DE LOS POBRES. POLÍTICAS SOCIALES E INTEGRACION EN CENTROAMÉRICA1

Ana Isabel García Quesada

1. Introducción

Los diagnósticos que se realizan en Centroamérica sobre losefectos que tendrá la crisis financiera global en lascondiciones sociales del istmo, tienden a coincidir en unaorientación pesimista. En el informe que prepara anualmenteel Presidente costarricense Oscar Arias sobre el Estado dela Nación, presentado para este año 2009, se afirma que alconcluir el año habrá aumentado el desempleo y la pobreza.El Presidente electo de El Salvador, Mauricio Funes, hainformado que las estimaciones realizadas por su equipo deasesores indican que en el último año, desde el comienzo dela crisis, se han producido en su país cincuenta mil nuevospobres, mayoritariamente en las zonas rurales.

Por su parte, la CEPAL estima que la crisis inducirá unincremento de 400 mil nuevos pobres en el istmo y suinforme presentado en el mes de abril 2009 sobre losefectos de la crisis en el istmo centroamericano yRepública Dominicana1, también coincide con ese tonopesimista: “Como el deterioro del contexto económicomundial se ha agravado desde fines de 2008, se prevé un añosumamente difícil en lo económico y lo social. En el mejorde los casos, los países de la región registrarían uncrecimiento del PIB apenas del 1%, mientras que los riesgosse inclinan hacia un crecimiento incluso menor” (CEPAL,2009: pág. 3). En su informe, CEPAL sostiene que elcontexto internacional es el menos propicio en variasdécadas y que la duración y profundidad de la crisis soninciertas. Además, asegura que “el choque externo ha llegado,además del turismo, por varios canales principales: la contracción de lademanda externa, la restricción del financiamiento externo, la reducción de lainversión extranjera directa y la de los envíos de las remesas familiares”.

1 “La paciencia de los pobres. Políticas sociales e integración en Centroamérica.” Artículopublicado en: Integración y Cohesión Social en América Latina”.(Altmann, Josette Ed.). Serie FLACSO 50 años. FLACSO, 2009.

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Así, la conclusión de CEPAL es clara para el año en curso:“Dado este escenario complejo las perspectivas para 2009son negativas”.

Esas perspectivas son negativas también porque “el margenpara la aplicación de políticas contracíclicas es pequeño. En ese contexto esnecesario prepararse para una posible crisis prologada y profunda, monitorearla situación y tratar de reaccionar de manera adecuada y, de ser posible,preventiva”.

2. El diagnóstico sobre la situación social

El análisis del impacto de la crisis en el ámbito socialdel istmo debe partir de un diagnóstico ponderado de laevolución de las condiciones sociales de la región en losúltimos dos decenios. Un diagnóstico que no siempre ha sidotodo lo riguroso que cabría esperar.

Con motivo de los debates sobre el Tratado de LibreComercio con Estados Unidos (TLC), voces contrarias a eseTLC sostuvieron que la pobreza y la indigencia habíanaumentado desde 1990 en Centroamérica. Por supuesto, talesafirmaciones no podían basarse en información estadísticaconfirmada por los organismos internacionales. En realidad,esas afirmaciones confundían el diagnóstico, porque lacuestión de fondo no es si los indicadores sociales hanmejorado en la región, sino a qué ritmo lo están haciendo,tomando en cuenta su dramático punto de partida.

Es decir, es cierto que para el conjunto regional, el istmocentroamericano ha reducido en casi dos décadas un 12% laproporción de hogares bajo la línea de pobreza. Pero lacuestión es que todavía hoy algo más de la mitad (51%) delos hogares centroamericanos que son pobres, con países quese aproximan o superan los dos tercios de su total dehogares. En otras palabras, el problema no reside enaceptar el hecho de que Guatemala, Honduras o Nicaraguahayan reducido en torno al 10% la proporción de hogaresbajo la línea de pobreza, sino en que sus niveles depobreza continúan siendo extremadamente altos (55%, 70% y

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62%, respectivamente) y en valorar si en dos décadas esareducción no podía haber sido apreciablemente mayor.

Como se sabe, esa disminución ha sido menor en los paísescon una proporción más reducida de población en condiciónde pobreza. Así, en El Salvador esa reducción se ha situadoen torno al 7%, manteniendo hoy un nivel semejante alpromedio centroamericano (pasando del 47,6% al 40,4% encondición de pobreza). Un caso más notable ha sido el deCosta Rica, donde el nivel de pobreza se estancó durantecasi 15 años en torno al 22% y sólo en la últimaAdministración ha conseguido descender al 18% (aunque todaslas previsiones indican que volverá a aumentar en el marcode la crisis). Una situación semejante presenta Panamá,cuyo descenso en ese período ha sido oscilante, situándoseen torno a un tercio los hogares en condición de pobreza.

Evolución de la pobreza en el istmo centroamericano(Proporción de hogares bajo la línea de pobreza)

País 1990 1999 2007Costa Rica 23,6 18,2 17,1El Salvador 47,6 (1995) 43,5 40,4 (2004)Guatemala 63,0 (1989) 53,5 (1998) 46,7 (2006)Honduras 75,2 74,3 63,1Nicaragua 68,1 (1993) 65,1 (1998) 54,4 (2005)Panamá 27,4 (1991) 17,0 22,2Istmo 62, 5 49,9 50,8Fuente: Elaboración propia sobre la base de estimaciones deCEPAL, 2008 (estimaciones especiales de encuestas de hogares)2 yCEPAL 2009.

En suma, un diagnóstico ponderado de las condiciones depobreza en Centroamérica consistiría en señalar que lareducción de la pobreza ha tenido lugar, pero a un ritmoexcesivamente lento, lo que mantiene a la región en nivelesinaceptables de pobreza (la mitad de su población, conpaíses que superan los dos tercios) y la coloca en unasituación de extrema vulnerabilidad ante crisis económicaso financieras, como la que tiene lugar actualmente.

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3. La previsión sobre los efectos sociales de la crisis

El mencionado informe de CEPAL plantea algunas estimacionessobre los impactos sociales de la presente crisis en laregión, partiendo de una percepción comedida sobre losúltimos avances: “Los países del Istmo Centroamericano y RepúblicaDominicana tuvieron un avance moderado en muchos indicadores socialesdurante los años del auge (2003-2007). (…) El gasto social, especialmente en laeducación y en la salud, aumentaba en cada país. La crisis, sin embargo, poneen riesgo estos progresos, y en especial afectará a las poblaciones másvulnerables. (…) Estos efectos –aún cuando podrían ser compensados porpolíticas contracíclicas efectivas- causarán un deterioro significativo de lascondiciones de vida de las poblaciones, al extender la pobreza, la desigualdad,la marginación y minar la cohesión social. De profundizar y prolongarse lacrisis mundial, sus impactos en el ámbito social en los diferentes países delIstmo Centroamericano y República Dominicana pueden ser severos, conconsecuencias preocupantes sobre la estabilidda social y política. Esta situaciónexige cuidado y monitoreo sistemáticos por parte de los responsables de lapolítica pública, en especial por las instancias encargadas de la protecciónseguridad social y de la asignación de los recursos públicos ” (CEPAL,2009: pág. 60).

Este informe plantea que los impactos de la crisis serántransmitidos a la población de la región a través de lossiguientes canales:

a) el regreso de migrantes y la disminución en las remesasfamiliares,b) la pérdida de empleo, con la consecuente reducción de lapoblación cubierta por la protección social formal(servicios sociales o de salud); c) el empeoramiento de la calidad del empleo, d) la contracción del gasto público social a consecuenciade una menor disponibilidad de recursos públicos y e) la limitación en ciertos flujos de cooperación externapara apoyar iniciativas de protección social einfraestructura social.

“Dada la elevada desigualdad al interior de los diversos países de la subregión,tanto en términos de ingresos como de género y exclusión cultural, losimpactos sociales podrían extenderse aún más, y hasta podrían amenazar elbienestar y desarrollo humano de diferentes sectores de la población”, así

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como que la región cuente “con una población suficientementecapacitada que funcione y produzca una estrategia de estabilidad ycrecimiento económico a largo plazo”, afirma CEPAL.

La disminución del envío de remesas familiares desde elextranjero y la pérdida de empleo implican una contracciónde los ingresos que afectará de manera particular a laspoblaciones en condiciones de vulnerabilidad social, con locual, aumentará la proporción y cantidad de quienes vivenen pobreza en la región. De una parte, la pérdida de empleopor efecto de la crisis de inmigrantes centroamericanos enel exterior, sobre todo en Estados Unidos (en especial enel sector construcción) y las dificultades que buena partede ellos enfrentan para reinsertarse rápida y efectivamenteen el mercado laboral, pone en riesgo no sólo la viabilidadde su estancia, sino la imposibilidad de continuar enviandoremesas a sus familias. Como se sabe, miles de familias yhasta comunidades enteras en algunos paísescentroamericanos dependen, para su supervivencia, de losrecursos provenientes del extranjero, principalmente deEstados Unidos. De hecho, afirma CEPAL en su informe, ya seevidencia una pérdida de impulso en los flujos migratoriosde la región al extranjero, tanto debido a las políticas demayor restricción a la entrada ilegal como por las bajasexpectativas de encontrar trabajo en el exterior por lasituación de recesión.

Asimismo, se verán afectadas las familias y comunidades quedependen del empleo formal que genera el sector privadoligado al sector externo y que está siendo afectado por lacontracción económica. Desde la dimensión de género, esteimpacto negativo ante la baja o pérdida de ingresos,afectará de manera particular a las familiasmonoparentales, especialmente aquellas jefeadas pormujeres, así como a las familias extendidas (con unacantidad de miembros mayor al promedio nacional). En ellargo plazo, afirma CEPAL, “la crisis internacional pone en peligro lautilización del llamado bono demográfico, por la falta de posibilidades deinserción productiva de los jóvenes en el mercado de trabajo, con implicacionessumamente negativas tanto para su propio desarrollo y bienestar como para lacohesión social y el desarrollo económico de los países”.

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Por otra parte, la disminución de los ingresos de loshogares pondrá en situación de alta vulnerabilidad tanto afamilias que actualmente están excluidas de los sistemas decobertura de protección social (como, por ejemplo, lasfamilias que dependen del empleo informal o de lasremesas), como a aquellas cuyo proveedor perderá el empleoformal por la crisis mundial.

En ese marco, una decisión muy común ante este tipo desituaciones es el retiro de los menores del sistemaeducativo, tanto para que se inserten al mercado laboral,como para que –en el caso de las niñas, particularmente-asuman las labores domésticas. Asimismo, es previsible,como ha ocurrido en otras crisis, que tanto por percibirmenos ingresos como ante la reducción del acceso aservicios de salud, por ejemplo, las mujeres sufran unaumento de su carga de trabajo reproductivo, pues la regiónaún no ha avanzado lo suficiente en el plano de lacorresponsabilidad en el ámbito privado entre mujeres yhombres con respecto al cuido de personas menores de edad yotros dependientes (ancianos y enfermos).

Todo lo anterior hace suponer a los organismosinternacionales que dan seguimiento al avance de los paísesen cuanto al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollodel Milenio (ODM), que la región enfrentará seriasdificultades para lograr reducir la pobreza (ODM 1),promover la igualdad y equidad de género (ODM 3), reducirla mortalidad infantil (ODM 4) y la mortalidad materna(ODM5).

Asimismo, es previsible que la crisis y su impacto negativoen la región, especialmente en las nuevas generaciones,contribuyan a agudizar los ya apremiantes problemas deviolencia social que sufren varios países del istmo. Talcomo afirma el estudio en mención, “Los pasivos sociales futuros ycontingentes que se derivan de una masa de jóvenes desempleada osubempleada, con limitado acceso a la educación, además de tensar lacohesión social, pone en entredicho la tan necesaria conformación de unaciudadanía responsable, comprometida con la transformación productiva y eldesarrollo social de la subregión. La elevada desigualdad e inequidad queprevalece es un catalizador en la misma dirección. (…) sin duda, el

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empeoramiento de las condiciones socioeconómicas de los grupos vulnerablesen zonas urbanas eleva el potencial de conflicto y violencia. Además, laviolencia misma tiene efectos significativos sobre la vulnerabilidad de laspoblaciones en la medida en que se la ha vinculado con mayor morbilidad,mortalidad y abuso de alcohol/drogas” (CEPAL: 64).

Finalmente, afirma CEPAL, la crisis pone en riesgo tambiénla inversión de los países en materia social, el denominadogasto social. Se trata de un gasto público que, a pesar deque experimentó un aumento en el primer quinquenio de estadécada, sigue siendo regresivo, altamente volátil yprocíclico. “Dicho patrón es un obstáculo, un reto que habrá de sersuperado en tanto los gobiernos de la subregión se comprometan realmentecon la ejecución de una estrategia de compensación de los efectos adversostanto en lo social como en lo económico”.

4. Diagnóstico de la política social: el caso de lapolítica social selectiva

Puede sostenerse con seguridad que, en efecto, paraacelerar el ritmo de la reducción de la pobreza enCentroamérica se necesita incrementar apreciablemente elgasto social de los países. Sin embargo, cobra cada vez másrelevancia la cuestión de la eficacia de ese gasto social.

Es decir, en los últimos años se ha extendido ampliamentela convicción de que el estancamiento y la lentitud en lareducción de la pobreza guardan creciente relación con lanecesidad de incrementar sustantivamente la calidad de lainversión social. El incremento de esta calidad depende devarios factores, relacionados con la necesidad de aumentarpoderosamente el nivel de los criterios y capacidadestécnicas de la política social y, especialmente, de lapolítica social selectiva.

Ello quiere decir que es importante contar con criteriostécnicos de calidad para elaborar y orientar la políticasocial selectiva, si quiere combatirse efectivamente lapobreza, la vulnerabilidad y la exclusión. Como se ha dichorepetidamente, es fundamental dedicar tiempo y reflexión alos objetivos y los métodos de las políticas sociales

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selectivas. El “para qué” y el “cómo” no saltan a la vistani son tan obvios (García, 20073).

Cabría agregar que estos criterios de rigor, no solo distande ser obvios, sino que también enfrentan una idea negativapero muy extendida de que no son tan necesarios: bastatener una inclinación a favor de los pobres para que laorientación de la política social selectiva sea laadecuada, como por generación espontánea. Algo que desdeluego no pasa en otras disciplinas, como sucede, porejemplo, con el ámbito económico, el cual no se concibesino con un elevado nivel técnico, que muchas veces inclusodisimula las decisiones puramente políticas.

Pero además de la necesidad de criterios técnicos deexcelencia, la política social en los paísescentroamericanos presenta problemas de planificación yorganización. Como se afirma en el Plan Nacional deDesarrollo de Costa Rica: “A las limitaciones presupuestarias sesuman otros problemas crónicos como la falta de planificación, la debilidad delos mecanismos de coordinación, la ausencia de evaluaciones sistemáticas, lasdeficiencias de tipo administrativo y, finalmente, la corrupción” (PND,2007: pp. 43 y 44). Esa afirmación sobre el casocostarricense podría valer sin excesivas correcciones paraotros países de la región.

El incremento de la eficacia de las políticas selectivas yde lucha contra la pobreza en Centroamérica requiere portanto una revisión que va, desde sus aspectos conceptualeshasta los operativos, pasando por su estrategia deintervención.

Sin realizar un análisis demasiado prolijo, veamosseguidamente algunos aspectos conceptuales que puedan serútiles para identificar el lugar de las políticas socialesselectivas (PSS).

En primer lugar, habría que recordar el contexto en el queoperan. Como se ha insistido, la mejor acción contra lapobreza es el buen desempeño de una economía no excluyente.Es decir, la PSS debe ubicarse al interior de una adecuada

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articulación entre políticas económicas y políticassociales.

El segundo elemento refiere a la relación entre el conceptode política social selectiva y el de política socialuniversal. Dicho rápidamente, como su diferencialterminológico indica, la diferencia consiste en la díadauniversal/selectiva. La primera se orienta hacia elconjunto de la población del país y refiere a la entrega delos servicios públicos básicos, como salud, educación,etc.; mientras la segunda se orienta selectivamente haciapoblaciones diferenciadas, tendencialmente aquellas quepresentan condiciones de desventaja social (hoy definidascomo las que se encuentra en condiciones de pobreza,vulnerabilidad y exclusión).

Como se sabe, el concepto de selectividad en políticasocial ha sido creado más recientemente, un tanto parasuperar el concepto de focalización desarrollado en laregión desde los años ochenta del pasado siglo. La idea defocalización estuvo asociada a la creación de los Fondos deInversión Social (FIS) en toda la región, para paliar losefectos de la crisis de la deuda y el ajuste estructural.La focalización buscaba impactar segmentos muy específicosde la población pobre y, sobre todo, extremadamente pobre.La idea de la selectividad se desarrolla conforme se vasuperando la perspectiva del derrame o goteo, como efectosubsidiario de la política económica sobre el campo de losocial. Se usa para diferenciarse, por un lado, de lapolítica universal, pero también de la idea de impactopuntual que acompaña a la idea de focalización, tal comofue utilizada en los ochenta y los noventa.

El otro aspecto que conecta con la idea de política socialselectiva es la nueva forma de relación con la políticauniversal. En los años ochenta y noventa, se produjo unaoscilación de las políticas sociales universales en toda laregión, pero, sobre todo, una separación conceptual,metodológica y operativa de las acciones focales respectode las políticas universales. En la nueva perspectiva, sebusca que ambas políticas (universales y selectivas) seanparte de una misma estrategia, que permita que la acción de

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las políticas selectivas facilite el “enganche” de susbeneficiarios a las políticas universales para lograr elefecto virtuoso de la movilidad social ascendente ysostenida.

Para lograrlo, las políticas selectivas deben tener doscualidades: por un lado, deben ser concebidas en relación ycoordinación con las políticas universales, aunque tenganobjetivos y poblaciones diversas, y, por el otro, deben serefectivas en sí mismas, en términos de lograr aproximar asus destinatarios al ámbito de actuación de las políticasuniversales. Es decir, si actúan, por ejemplo, respecto delas familias en extrema pobreza, no pueden ser meramentepaliativas a corto plazo, sino que deben lograr sacarefectivamente a esas familias de esa situación en un plazode tiempo prudencial. Algunos países, como Chile, handecidido una actuación más costosa pero más eficaz, que elmantenimiento de la extrema pobreza durante más tiempo. Ylo han hecho también por economía de recursos a largoplazo.

5. Sobre la población objetivo de la PSS: pobreza,vulnerabilidad y exclusión

Desde esta nueva perspectiva, la política social selectivatiende a superar la idea de que su objetivo es únicamentela lucha contra la extrema pobreza o la pobreza. Desdeluego, su población objetivo tampoco puede ser, comosucedía con la política focalizada de los años ochenta,determinados segmentos de la extrema pobreza. Para lograrese enganche de sus destinatarios al proceso de movilidadsocial sostenible y al acceso pleno de las políticasuniversales, se necesita ampliar la actuación hacia la1 CEPAL. Enfrentando la crisis. Istmo centroamericano yRepública Dominicana: evolución económica en 2008 y perspectivaspara 2009. (Evaluación preliminar). LC/MEX/L.904. México, 14 deabril de 2009. 2 CEPAL. Panorama Social de América Latina. 2008. Santiago,2008.3 García, Ana Isabel. “Pobreza, desigualdad y calidad de lademocracia”, Revista del CLAD No. 38 Reforma y Democracia,Caracas, 2007.

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pobreza, la vulnerabilidad y la exclusión. Veamos acontinuación definiciones útiles de cada una de lascategorías, además de hacer algunos alcances sobre la mejorforma de dimensionarlas, tomando como ejemplo el caso deCosta Rica. Respecto de la pobreza, se tiende a definir como unacondición multicausal donde se produce la privación tantode insumos materiales como de mecanismos sociales,políticos y culturales que evitarían la reproducción de lapobreza. Ahora bien, cuando se pasa al dimensionamientocuantitativo, la pobreza refiere a tres ideas: a) lapobreza como resultado de ingresos insuficientes; b) lapobreza como resultado de carencias críticas; c) la pobrezacomo resultado de una combinación de los aspectosanteriores. Para el caso de Costa Rica, Sauma (2008)estimó, sobre la base de la ENIG 2004, que las cifras paracada una de estas mediciones eran de 24,3%, 22,8% y 36%respectivamente4.

En cuanto a la vulnerabilidad, se usa la definición deCEPAL, según la cual la vulnerabilidad social es unfenómeno social multidimensional que da cuenta de lossentimientos de riesgo, inseguridad e indefensión y de labase material que los sustenta. Esta fuerte relación con laidea de riesgo permite, sin embargo, dos acepciones. Por unlado, las vulnerabilidades específicas, referidas al riesgode la pérdida de empleo, la informalidad, la enfermedad, lavejez, la discapacidad o por factores ambientales, etc. Porel otro, lo que puede definirse como vulnerabilidad generalreferida al riesgo de caer en la pobreza o la extremapobreza. En otras palabras, hay que distinguir lasvulnerabilidades específicas que se presentan en la vida delas personas, de la condición general de vulnerabilidad,que puede ser inducida por la presencia de vulnerabilidadesespecíficas, ciertamente, pero que refieren de una forma u

4 Sauma, Pablo. Dinámica de la desigualdad y la pobreza despuésde los noventa:intervenciones de política que se requieren para una reducciónsostenida de ambas. Ponencia en Seminario “Desigualdad yPolíticas Públicas en Costa Rica”, 11 y 12 de junio del 2008,San José, Costa Rica.

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otra al riesgo general de que un hogar caiga en condiciónde pobreza (esta última acepción de vulnerabilidad ha sidoadoptada por el Ministerio de Planificación de Chile, porejemplo).

Esta diferenciación tiene la mayor importancia a la hora deestimar la dimensión de la población vulnerable que debeser objeto de la política social selectiva. En un recientetrabajo realizado por Sauma para el Gobierno de Costa Rica,financiado por el Banco Mundial5, se estimó que la suma detodas las vulnerabilidades específicas afectaría al 77,2%de los hogares de Costa Rica, cifra que el mismo informereconoce que no es útil como referencia de poblaciónobjetivo vulnerable de la política selectiva. Además, comosucede un traslape inevitable entre pobreza, vulnerabilidady exclusión, cuando el informe de Sauma realizaba laintegración de las tres categorías, la cifra total ascendíaal 85% de los hogares, una cifra que no puede ser útil comoreferencia de la población objetivo global de la políticasocial selectiva.

Es decir, resulta necesario plantear de otra manera larespuesta a las vulnerabilidades específicas. En efecto,muchas de las vulnerabilidades planteadas, así como algunosfactores de exclusión, no deben ser objeto de la políticasocial selectiva, sino de la acción de las políticasuniversales. Es así como debe entenderse lasvulnerabilidades que refieren a la ampliación de lacobertura de la seguridad social, de la salud o laeducación.

La política social selectiva debe tener como referencia enúltima instancia la población en condiciones de pobreza,incluso si su vía de intervención refiere a alguna de lasdebilidades identificadas respecto del empleo, la salud, laeducación o la vejez. Muchas dimensiones de lavulnerabilidad deben ser enfrentadas mediante la ampliaciónde las políticas universales o bien deben ser consideradas

5 Sauma, Pablo. Informe de consultoría sobre: Variables eindicadores de pobreza, vulnerabilidad y exclusión para elSIGIPSS. Viceministerio de Desarrollo Social-Rectoría del SectorSocial del Gobierno de Costa Rica. Banco Mundial. 2008.

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con capacidad de respuesta por parte de la población quetiene mayores recursos.

De esta forma, cuando se estima la vulnerabilidad generalen relación con el riesgo de caer en la pobreza, la cifraglobal de pobreza y vulnerabilidad se sitúa en Costa Ricaentre el 40% y el 50% del total de hogares, que resultamucho más acertada como cifra de población objetivo globalde una política social selectiva.

Respecto de la exclusión, las definiciones aluden aaspectos que son próximos a la definición amplia de pobreza(impedimento de acceder a un nivel de vida decente, o departicipar, según sus capacidades, a los procesos dedesarrollo), pero que se conectan con problemassocioculturales de discriminación (de género, de raza,etáreos, etc.). Cuando se trata de estimar la población encondiciones de exclusión, se descubre que la mayoría seencuentra ya en condiciones de pobreza o vulnerabilidad, esdecir, incluida en el universo conjunto de población pobrey vulnerable. No obstante, importa recordar que ello noexcluye la posibilidad de impulsar PSS que entren por losproblemas de exclusión (por ejemplo, población indígena)sin necesidad de revisar su condición de pobreza.

Hay que subrayar que la elección de la metodología paraestimar la población objetivo de la política socialselectiva es una decisión técnico-política, como sucederegularmente cuando se establecen convenciones de método.Sin embargo, pueden sugerirse algunos elementosmetodológicos que podrían ser útiles para realizarestimaciones en los distintos países del istmo. Estosserían los siguientes:

a) Sobre el límite de la población objetivo.- La población objetivode la PSS nunca puede abarcar a los sectores socialesde altos ingresos. El límite máximo para evitarfiltraciones consistiría en excluir como regla generallos deciles más elevados. En el caso de los países conmenos pobreza (Costa Rica y Panamá) ello significaríaexcluir como norma los tres de mayores ingresos(deciles VIII, IX y X), mientras en los países

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restantes, se excluiría solamente los dos últimos (IXy X).

b) Sobre los distintos niveles de pobreza.- En cuanto a laestimación de los niveles de pobreza, las PSS pueden,de acuerdo a sus propios objetivos, tomar comoreferencia los siguientes tres universos, según lametodología que se utilice. A continuación, se señalandichos universos, comenzando por los de mayordimensión.

a. Los hogares en condiciones de pobreza general, esdecir, usando la medición integrada, que combinala medición por ingresos con la medición sobrenecesidades básicas insatisfechas (actualmente enCosta Rica sería en torno a un tercio del totalde hogares).

b. El universo de hogares bajo la línea de pobreza,es decir, usando la estimación por ingresos querealizan las entidades nacionales de estadísticaen cada país, que son las utilizadas aquí porCEPAL y descritas en el cuadro anterior.

c. El universo de hogares en situación de pobrezaextrema, que, como según CEPAL oscila en laregión entre el 5% en el caso de Costa Rica y el49,3% en el caso de Honduras.

Como se apuntó, una determinada PSS puede tener comopoblación objetivo cualquiera de estos tres universos,siendo conveniente que ello se explicite. Por cierto,no se sugiere un cuarto universo formado por lamedición de pobreza según necesidades básicasinsatisfechas, porque su dimensión suele ser no muydiferente a la medición por niveles de ingreso, peropodría suceder que fuera importante para unadeterminada PSS utilizar esta medición.

c) Sobre la estimación de vulnerabilidad general.- Considerada comoel riesgo de caer en situación de pobreza (porproximidad a la línea de pobreza o por presentar una o

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varias vulnerabilidades específicas), su cálculo varíaapreciablemente en relación con la dimensión depobreza de cada país. En los países de mayor nivel depobreza, la franja de vulnerabilidad será másreducida, puesto que pronto chocaría con el límite delos deciles de ingreso más alto. Por ejemplo, en unpaís como Honduras, donde cerca del 70% de los hogaresse sitúa bajo la línea de pobreza, la franja devulnerabilidad no supera una cifra que se sitúa entreel 10%-15%; mientras que en el caso de Costa Rica,donde la pobreza se sitúa en torno a un quinto de loshogares, puede usarse el factor convencional deagregar el grupo de hogares comprendido entre 1 y 2veces esa línea, que en estos momentos supondría entorno al 22%, lo que situaría la proporción global entorno al 40% del total de hogares.

d) Sobre la estimación de exclusión.- En este caso, la estimacióndebe partir de una definición clara de los colectivosque se consideran en situación de exclusión, paraluego comprobar cuántos de esos hogares ya están encondiciones de vulnerabilidad y/o de pobreza. En estoscasos, la PSS que trate una determinada poblaciónexcluida, no debe preocuparse si al agregar eseuniverso ello supone superar la línea devulnerabilidad general, siempre y cuando se mantengael límite superior de la exclusión de los deciles demayores ingresos.

6. Los problemas de gestión de la Política Social Selectiva

Como se señaló anteriormente, uno de los factores que tienefuerte incidencia en la eficacia del gasto social refiere alos problemas de gestión del conjunto de programas ypolíticas dirigidos a reducir la pobreza. En todos lospaíses se presenta una situación diferenciada, pero dondeaparecen los siguientes factores:

a) Dispersión de accionesb) Falta de coordinaciónc) Debilidad en la arquitectura institucional

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d) Debilidades de gestión en cada programae) Práctica ausencia de mecanismos de seguimiento y

evaluación

En cuanto a la dispersión de acciones, la regla general esla existencia de un número notable de iniciativas, surgidasdesde las más diversas motivaciones y desde los distintospoderes públicos, que muchas veces se acumula en el tiempoy pasa de una Administración a otra. En el caso de CostaRica, en el año 2006, se identificó 42 programas yproyectos que podrían ser considerados dentro del ámbito dela política social selectiva (actualmente, se estima que enEl Salvador hay 33 iniciativas de este tipo). Generalmente,este conjunto de acciones no está orientadoestratégicamente y puede variar de sentido con cadagobierno entrante. Un mapeo riguroso de estas iniciativasdispersas sería necesario en cada país para ordenar lo quepodría constituir la base de una PSS mejor diseñada.

La falta de coordinación de las iniciativas de lucha contrala pobreza parte en esta región de una situación másfundamental: la ausencia de coordinación de las políticaspúblicas y la debilidad de la planificación estratégicanacional. Tal como lo afirma Gomáriz (2007), con laeliminación o el debilitamiento de durante los años ochentade las entidades encargadas de la planificación enCentroamérica, no sólo el ámbito de la política socialselectiva, sino en general, el de las políticas públicas,están marcados por su ausencia de organización sistémica6.Tratar de coordinar las acciones contra la pobreza en laperspectiva de impulsar una verdadera política socialselectiva, encuentra, en este contexto, una dificultad departida.

Un problema agregado para dotar de sentido y entidad a laPSS guarda relación con la cuestión de los arreglosinstitucionales desarrollados para combatir la pobreza enla región. Algunos países, como sucede con Panamá, hanconstituido recientemente una autoridad social bajo la

6 Gomáriz, Enrique. “Sistema político y políticas públicas enAmérica Latina”, Revista del CLAD No. 38 Reforma y Democracia,Caracas, 2007.

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forma de un Ministerio de Desarrollo Social, que habrá deprobar su consistencia y su sostenibilidad con elprevisible cambio de gobierno. Pero en la mayoría de loscasos, este tipo de programas está disperso en lasdistintas instituciones y muchos de ellos dependendirectamente del aparato de la Presidencia de la República.La fórmula de la organización de los denominados “GabinetesSociales” ha permitido coordinar algunas de las políticassociales universales, pero en el caso de las de tiposelectivo, esa coordinación ha sido bastante más parcial,no descendiendo a la conducción del conjunto de lasiniciativas, sino tomando en cuenta sólo las más relevantespara cada gobierno. El tema de un adecuado respaldoinstitucional de la PSS, que le otorgue previsibilidad ysostenibilidad, todavía constituye un debate abierto enCentroamérica.

Los problemas de gestión de los programas socialesselectivos comienzan por la frecuente falta de consistenciatécnica de su diseño, algo que tiene que ver con laausencia de estandarización en sus procedimientos deelaboración, así como con la debilidad de los diagnósticosde partida. También son conocidos los problemas deejecución, pero sobre todo las dificultades en cuanto alconocimiento efectivo de esa ejecución. En relación conello, se manifiesta la ausencia de instrumentos yherramientas de información y, sobre todo, de un sistemaintegrado de información que permita el seguimiento yorientación de la política social selectiva. Constituirsistemas de información sobre la base de fichas técnicasque determinen claramente el objetivo, la población meta,las metas programáticas, la población efectivamenteatendida, etc. es una necesidad imperiosa en toda laregión.

Un aspecto que podría situarse en el anterior apartado,pero que cobra relevancia por sí mismo, se refiere a lapráctica ausencia de mecanismos efectivos de seguimiento yevaluación. Como se apuntó anteriormente, este no es un malespecífico de los programas y proyectos que puedenconsiderarse como PSS, sino que está referido a la falta desistematicidad de las políticas públicas en la región. En

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este ámbito cobra relevancia la estandarización necesariaque deberían coordinar las entidades de planificación decada país. Algo que no debe referir obligadamente a unaplanificación central, sino que debe tomar en cuentacriterios de territorialidad.

En suma, el desarrollo de una efectiva PSS necesita basarseen un nuevo concepto de Gestión Integrada de las accionesque constituyan el cuerpo de esta política. El arregloinstitucional que mejor responda a este concepto de GestiónIntegrada, tendrá las particularidades que correspondan alos marcos legales e institucionales de cada país. Sinembargo, deberían tener algunos elementos comunes referidosa parámetros o criterios básicos de una gestión eficaz.Todo esto guarda relación con la necesidad imperiosa yurgente de elevar el nivel técnico de la gestión de lasacciones de la PSS, incluyendo, especialmente, la dotaciónde recursos tecnológicos y la capacitación del personal.Ciertamente, no se trata de desconocer la importancia de lavocación social y la voluntad política que requiereimpulsar una verdadera PSS, pero ya está comprobado que sinlos suficientes criterios técnicos y tecnológicos, esavoluntad no es suficiente. En realidad, ambas cosas,vocación social y capacidad técnica, son las dos caras deesa moneda virtuosa que requiere la región.

7. La integración social de Centroamérica

Como se sabe, una de las cuatro dimensiones del proceso deintegración de la región centroamericana se refiere alámbito de lo social. Así lo establece el Protocolo deTegucigalpa aprobado en 1991, que relanza el proceso apartir del logro de los Acuerdos de Paz, cuando crea elSistema de la Integración Centroamericana (SICA) con el finde “promover, en forma armónica y equilibrada el desarrollosostenido económico, social, cultural y político de losEstados miembros y de la región en su conjunto” (art. 3,inc. h).

Para impulsar tal integración en el plano de lo social, seha venido conformando un “subsistema social” en el marco

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del SICA, del cual forman parte varios órganos y entidades,siendo las principales el Consejo de Integración Social(CIS), el Consejo de Ministros del Área Social y laSecretaría de la Integración Social Centroamericana(SISCA). El subsistema cuenta, además, con varios consejosy secretarías sectoriales, en materia de: salud, agua,mujer, vivienda y por incorporarse prontamente, trabajo ydeporte y recreación. Las principales entidades que formanparte del subsistema son el Instituto de Nutrición deCentroamérica y Panamá (INCAP), el Banco Centroamericano deIntegración Económica (BCIE) y el Instituto Centroamericanode Administración Pública (ICAP).

A pesar de constituir uno de los ámbitos fundamentales delproceso integracionista, el social enfrenta una serie dedebilidades que refleja, en el plano regional, losproblemas a nivel nacional antes señalados. Por un lado,aún no se puede decir que la región haya logrado definiruna política social regional y, por el otro, sus órganosdecisorios y técnicos evidencian serias deficiencias paracumplir con la labor que les establece tanto el Protocolode Tegucigalpa, como el Tratado de la Integración SocialCentroamericana (TISCA), aprobado en 1995.

Efectivamente, si bien ambos instrumentos establecen elmarco normativo e institucional de la integración socialdel istmo y que se ha aprobado al menos tres instrumentospertinentes para la formulación de una Política SocialCentroamericana (PSC), se trata éste de un proceso noconcluido, sobre todo si ésta se entiende como la políticasocial conjunta, regional, definida a partir de laarticulación de las políticas sociales nacionales.

Lo que sí se puede afirmar es que en los últimos tres años,el SICA avanza en esta dirección y que la aprobación afines de 2008 de la “Agenda Estratégica Social del SICA”(AES-SICA) marca un hito, pues es el instrumento quepermitirá a los órganos y entidades que lo conforman -y asus socios estratégicos- establecer las prioridades de laregión en materia social. La AES-SICA se constituye eninstrumento de la política social del Sistema, en tantodefine su orientación política para atender la dimensión

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social del proceso de integración regional. Es un paso máshacia la formulación de la Política Social Centroamericana(PSC), tal como lo indica la misma AES-SICA.

Sin embargo, tal como se ha indicado, debió transcurrir másde un decenio para que el SICA lograra consensuar talAgenda, pues luego de un primer período en que la temáticasocial adquirió relevancia en las decisiones presidencialesy que aprobaran dos documentos centrales para el diseño deuna política social regional (“Alianza para el DesarrolloSostenible de Centroamérica” (ALIDES), en 1994 y “Basespara la Política Social Centroamericana”, en 1996, quedefinió los principales lineamientos), se produjo un vacíodesde mediados de los noventa en el plano decisorio einstitucional de la estructura regional.

En todo caso, la necesidad de que el proceso de integraciónregional contara con este tipo de instrumento era unapreocupación reiterada del CIS, órgano que se propone en2007 “promover el posicionamiento político del tema de laintegración social centroamericana” en el marco de lasCumbres presidenciales y establece, progresivamente desdeentonces, un listado de “Temas prioritarios de la AgendaSocial Centroamericana”. El objetivo se logra en febrero de2008, cuando los mandatarios aprueban la denominada“Resolución Social” y ello en el marco de decisionesadoptadas para fortalecer y racionalizar lainstitucionalidad regional. Esta Resolución instruyó al CIS(con el apoyo de la Secretaría General del SICA, SISCA yBCIE) a preparar una “Hoja de Ruta Social” regional, con elfin de atender las necesidades sociales de la poblaciónsumida en pobreza, vulnerabilidad y exclusión. Es en esecontexto que se formula la AES-SICA aprobada a fines de esemismo año 2008, junto con su instrumento financiero, el“Fondo Estructural para la Cohesión Social” y la estrategiapara la captación de recursos para implementarla.

La AES-SICA responde así a dos tipos de necesidades: por unlado, la necesidad de pasar del ámbito de la declaración deintenciones al terreno de las acciones estratégicas y, porel otro, a la necesidad de ordenar las actividades que sevenían realizando en este ámbito de manera dispersa e

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improvisada, estableciendo, de manera conjunta, prioridadespara la región. Efectivamente, la AES-SICA es una “agendamarco”, aprobada al más alto nivel político, estructuradacon una orientación operativa, pues la conforman tres EjesProgramáticos, para cada uno de los cuales se definióObjetivos específicos y Medidas Fundamentales (un total de19).

Cada Eje y sus Medidas Fundamentales deben ser ahoratraducidos operativamente a través de una serie de accionesy proyectos según criterios de priorización y deelegibilidad del CIS. Este ejercicio de operativizar laAES-SICA supone contar con un instrumento de planificaciónestratégica en el que sea posible ubicar las acciones yproyectos vigentes, así como programar en el tiempo eldiseño y puesta en práctica de nuevos proyectos y eldesarrollo de nuevas acciones, tanto en el plano regionalcomo nacional.

Esta tarea, que es de índole técnica, le corresponde a laSISCA, una instancia que, sin embargo, recién comienza aser fortalecida y que enfrenta serias amenazas para quelogre avanzar en esa dirección. En el pasado, la SISCAmostró riesgos importantes de disfuncionalidad. Hay querecordar que el SICA en su conjunto se encuentra en unproceso de readecuación institucional. En este contexto, esconocido que el CIS tiene algunos factores que frenan sueficacia (intermitencia de los cargos, disrupciones en lacontinuidad de los procesos, etc.) y esas debilidades hanfacilitado, hasta ahora, que quienes tuvieron a su cargo laSISCA se apoyaran en ellas para trabajar a ritmo lento, demanera discrecional y con poca transparencia.

Para salir de esta perniciosa retroalimentación se planteaelevar el nivel técnico y de recursos humanos de la SISCA,que opere más bien como factor de sostenibilidad delproceso decisorio del CIS. Así, se crea una nuevaestructura operativa de la SISCA recientemente aprobada porel CIS. Esta nueva estructura operativa consiste en ladotación de un equipo técnico de trabajo a la SISCA,conformada por tres áreas de trabajo: a) políticas sociales

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e investigación, b) programas y proyectos y c) relacionesinterinstitucionales.

Sin embargo, en los primeros meses de la puesta en prácticade esta nueva estructura operativa de la SISCA, ésta pareceseguir afectada por sus antiguos problemas. Todavía no hayindicación clara de que su dirección se oriente según finesclaros (¿cuál es la visión y misión de la SISCA?); el gradode cumplimiento de las Resoluciones del CIS es muy bajo;aún no se ha definido los roles y funciones del equipo detrabajo a nivel individual y colectivo (para poder trabajarcomo equipo técnico), y tampoco se ha diseñado suinstrumento de planificación estratégica (pese a que le hasido así instruido por el CIS desde hace varios meses). Enestas condiciones, el viejo riesgo de ser una entidaddedicada mucho más a las relaciones diplomáticas que alapoyo técnico del CIS, con excelencia y capacidad degestión, sigue presente.

Pero quizás lo más preocupante es que, a pesar de losesfuerzos y las decisiones políticas, para que la SISCAresponda a su principal deber ser (apoyo técnico para la tomade decisiones) en esta región, debe dar un salto de calidaden su trabajo e incrementar su ritmo de actuación, sobretodo en el marco de la crisis actual. Por ejemplo, sólorecientemente, la Secretaría ha logrado formular, de maneramuy preliminar, la creación de un bono productivo-alimentario que apoye las iniciativas de los Gobiernos paraenfrentar la crisis actual, petición que le hiciera el CIShace casi un año.

En suma, la institucionalidad de la integración social debeoperar con mayor compromiso, calidad y prontitud, si quiereservir de apoyo a las necesidades que enfrentan los países,agravadas por la presente crisis internacional.

Es cierto que la respuesta fundamental a la crisis ha deproceder en cada país de sus propias autoridades degobierno. De hecho, en todos los países se han formuladoiniciativas en tal sentido: en Costa Rica se ha planteadoel “Plan Escudo”, en El Salvador se ha acudido a préstamosy convenios con el Banco Mundial y el BID, en Honduras se

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ha fortalecido las acciones de protección en curso (BonoSolidario, Bolzón Escolar, etc.), en Guatemala se haincrementado los fondos para los Consejos Departamentalesde Desarrollo (CODEDES), en Nicaragua se ha planteadofortalecer el INSS y en Panamá se ha reforzado los planesde seguridad alimentaria y protección (CEPAL, 2009). Comoplantea el informe de CEPAL, la cuestión consiste en sabersi estas acciones representan en el mediano plazo: a) laposibilidad de evitar que la respuesta de ajuste fiscalante la crisis implique, como en ocasiones anteriores, elrecorte de los gastos sociales; b) si se dan respuestasdefinitivas e incluyentes en cuanto al empleo y desempleo yse pone atención a los cambios en la distribución deingresos; c) si se consigue reforzar la protección yseguridad social de los grupos que son especialmentevulnerables a la crisis.

No obstante, si bien la respuesta fundamental a la crisis ya sus posibles impactos negativos en lo social debeproceder de cada uno de los países, resulta evidente que lainstitucionalidad de la integración social centroamericanadebe facilitar esa respuesta a la crisis en el planoregional.

8. Conclusiones

Para que Centroamérica salga definitivamente de susituación de extrema vulnerabilidad social se debe aumentarsensiblemente el ritmo de mejoramiento de sus políticassociales y en particular el que se refiere a la reducciónde sus niveles de pobreza.

Si bien las condiciones sociales de la región han mejoradomoderadamente en los últimos quince años, ese mejoramientono ha conseguido todavía sacar a la región de su situaciónde extrema vulnerabilidad, que la coloca ante posiblescrisis internas o externas en alto riesgo de retroceso enlos avances logrados.

En condiciones normales, para aumentar el ritmo en elmejoramiento de las condiciones sociales y la lucha contra

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la pobreza, los países centroamericanos deberíanincrementar su gasto social, pero también hacerlo máseficaz. En la actual situación de crisis, hay que evitarque ese gasto social se comprima, pero, sobre todo, hay queincrementar poderosamente su eficacia. Para hacerlo,resulta imprescindible elevar la calidad de las políticassociales, sobre la base de una actualización de su marcoconceptual, su estrategia de intervención y su capacidadoperativa. La dirección de las políticas sociales debe sercapaz de aunar compromiso con calidad técnica.

Especial atención merece en este contexto la políticasocial selectiva, que debe orientarse cada vez más a unapoblación objetivo que no se reduzca únicamente a laextrema pobreza o a la pobreza, sino a las poblaciones encondiciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusión social.Las iniciativas, con frecuencia dispersas, de lucha contrala pobreza, deben ser armonizadas, desde la perspectiva dela política social selectiva, mediante un sistema integradode gestión, cuya modalidad institucional podrá asumircaracterísticas nacionales, pero también elementos básicosde ese concepto de gestión integrada de la política socialselectiva.

Aunque los pasos decisivos en esta dirección sean dados porlas autoridades públicas de cada país, la institucionalidadde la integración social debe facilitar esos procesos yaumentar sensiblemente su capacidad técnica y de gestión,para coadyuvar de forma pronta y oportuna a enfrentar lacrisis, desde el plano regional.

Todo parece indicar que lo realizado efectivamente en estaregión en las últimas dos décadas no ha sido suficiente.Parece evidente que resulta necesario aumentar el ritmo yla calidad de las actuaciones, si se quiere sacar aCentroamérica de las condiciones de extrema vulnerabilidadsocial en que se encuentra. No proceder así, desconociendoese sentido de urgencia, es apelar inmoralmente a lapaciencia de los pobres en Centroamérica.

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