La Cooperación Internacional en transición 2015-2030: Análisis global y experiencias para Colombia

LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL E N T R A N S I C I Ó N 2 0 1 5 - 2 0 3 0 ANÁLISIS GLOBAL Y EXPERIENCIAS PARA COLOMBIA

Jairo Agudelo TabordaGustavo Rodríguez Albor

(Editores)

LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL E N T R A N S I C I Ó N 2 0 1 5 - 2 0 3 0 ANÁLISIS GLOBAL Y EXPERIENCIAS PARA COLOMBIA

Jairo Agudelo Taborda, Marco Missaglia, Gustavo Rodríguez Albor, José Luis Ramos Ruíz, Viviana Gómez Lorduy, Adriana Torres Galindo, Carlo Tassara, Paolo Raciti, Tatiana Guarnizo Useche, Fernando Giraldo,

Héctor Renán Soto, Ibelis Blanco Rangel, Diego Hernández, Davide Riccardi, David Luquetta Cediel, Luis Ricardo Navarro Díaz.

ISBN: 978-958-8590-52-3

©Universidad de San Buenaventura, Cartagena.© Jairo Agudelo Taborda, Marco Missaglia, Gustavo Rodríguez Albor, José Luis Ramos Ruíz, Viviana Gómez Lorduy, Adriana Torres Galindo, Carlo Tassara, Paolo Raciti, Tatiana Guarnizo Useche, Fernando Giraldo, Héctor Renán Soto, Ibelis Blanco Rangel, Diego Hernández, Davide Riccardi, David Luquetta Cediel, Luis Ricardo Navarro Díaz.

Primera edición, 2016Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo

Mercedes Posada MeolaDirectora

Jairo Agudelo TabordaGustavo Rodríguez Albor(Compiladores)

xxxxxxxxxCorrección de estilo

Universidad de San Buenaventura, CartagenaFray Álvaro Cepeda van HoutenRector

Álvaro Andrés Hamburger FernándezCoordinador editorial

Tiraje: 200 ejemplaresCumplido el depósito legal (Ley 44 de 1993, decreto 460 de 1995 y decreto 358 de 2000)Impreso en Colombia - Printed in Colombia.

La cooperación internacional en transición 2015-2030Análisis global y experiencias para Colombia; Editores: Agudelo Taborda, Jairo y Rodríguez Albor,

Gustavo. —1ª. Ed. —Bogotá: Universidad de San Buenaventura, Cartagena, 2016226 p. ISBN 978-958-8590-52-3

1. Cooperación internacional. 2. Desarrollo social. 3. Renta media. 4. Colombia, 5. Desarrollo rural—cultural. I. Agudelo Taborda, Jairo. II. Missaglia, Marco. III. Rodríguez Albor, Gustavo. IV. Ramos Ruíz, José Luis. IV Gómez Lorduy, Viviana. V. Torres Galindo, Adriana. VI Tassara, Paolo Raciti, Carlo. VII. Guarnizo Useche, Tatiana. VIII Giraldo, Fernando. IX. Renán Soto, Héctor. X. Blanco Rangel, Ibelis. XI. Hernández, Diego. XII. Riccardi, Davide. XIII. Luquetta Cediel, David. XIV. Navarro Díaz. Luis Ricardo

341.7

ÍNDICE

PRÓLOGOPENSANDO CRÍTICAMENTE LA NUEVA AGENDA DE LOS ods .....9Elementos de novedad: la agenda es ambiciosa y global ............................9Muchas limitaciones y dos grandes desafíos .............................................10

PREFACIOLA TRANSICIÓN DE LA COOPERACIÓN EN COLOMBIA Y LOS PAÍSES DE RENTA MEDIA .......................................................15

PRESENTACIÓNLA AGENDA GLOBAL DE DESARROLLO POST 2015: NUEVAS EXPECTATIVAS, VIEJAS PREVENCIONES ......................21

CAPÍTULO 1LA ESPERADA TRANSICIÓN DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL AL DESARROLLO 2015-2030 ...............................27Introducción ...............................................................................................27Premisas conceptuales y principales visiones de los resultados de la agenda de desarrollo 2000-2015 .......................................................29La transición de odm a ods según la declaración adoptada en la Asamblea General de la onu en septiembre del 2015 para el período 2015-2030 .................................................................................36La ayuda oficial para el desarrollo aod hoy ...............................................38Reflexiones finales: cooperación para el desarrollo en los tiempos de la crisis del norte ...................................................................................49

CAPÍTULO 2EFICACIA DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL POST 2015: PROBLEMAS Y RETOS PARA LA NUEVA AGENDA DEL DESARROLLO ..............................................................57

Introducción ...............................................................................................57La ayuda al desarrollo y los problemas de la eficacia ...............................58Esfuerzos hacia una cooperación eficaz ....................................................62Retos de la eficacia de la aod post 2015 ....................................................65Conclusiones ..............................................................................................71Anexos .......................................................................................................74

CAPÍTULO 3COOPERACIÓN INTERNACIONAL, COOPERACIÓN UNIVERSITARIA E INTERNACIONALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR: UNA MIRADA DESDE EL ACTUAL CONTEXTO DE LOS ods ........................................................................77Introducción ...............................................................................................77La cooperación internacional en la educación superior: Cooperación internacional universitaria. ...................................................78Formas de internacionalización .................................................................85Medición de las actividades de internacionalización .................................90La cooperación en la educación superior: La Agenda de desarrollo post 2015 ...........................................................94Reflexiones finales: Una educación superior para un desarrollo sostenible ...............................97

CAPÍTULO 4COOPERACIÓN EURO-LATINOAMERICANA CON LOS PAÍSES DE RENTA MEDIA Y AGENDA 2030: UNA EXPERIENCIA DE COOPERACIÓN ENTRE PARES DE EUROSOCIAL EN COLOMBIA ......................................................................................100Introducción .............................................................................................100Países de renta media en el escenario post 2015 .....................................101Desafíos de América Latina y características de la cooperación euro-latinoamericana................................................................................106Competencias transversales e inclusión laboral en Colombia .................112Experiencia de EUROSOCIAL en apoyo a la inclusión laboral .............119A manera de conclusión ...........................................................................125

CAPÍTULO 5COOPERACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA EN COLOMBIA 2000-2015: LABORATORIOS DE PAZ ................................................133Introducción .............................................................................................133FASE I: Antecedentes: la Internacionalización del conflicto colombiano durante la Presidencia de Andrés Pastrana (1998- 2000) ....134FASE II: La Formulación del Laboratorio de Paz: la respuesta de la UE al Plan Colombia (2000-2001) ..........................................................140FASE III: La implementación del Laboratorio de Paz (2002-2009) .......144FASE IV: Después del Laboratorio de Paz (2010-2015) ........................153Conclusiones ............................................................................................154

CAPÍTULO 6TRANSICIÓN COLOMBIANA: ANÁLISIS PROSPECTIVO DEL PROCESO DE PAZ ........................................................................159Introducción .............................................................................................159Algunas consideraciones teóricas ............................................................160Marco metodológico ................................................................................162El modelo de negociación de paz en Colombia .......................................163Las rupturas y las continuidades que producirá el Acuerdo de Paz .........166Los posibles escenarios resultantes del acuerdo de paz ...........................169A manera de conclusión ...........................................................................173

CAPÍTULO 7PLAN NACIONAL DEL DESARROLLO DE COLOMBIA Y EL SECTOR PRIVADO EN EL CONTEXTO POST 2015 ...............176Introducción .............................................................................................176Los ods para Colombia y el sector privado ..............................................177Modelos de desarrollo ..............................................................................177Plan Nacional de Desarrollo de Colombia 2014-2018 ............................180Hoja de Ruta 2015-2018: APC- Colombia ..............................................183El sector privado en el PND.....................................................................185Relación entre el PND y la hoja de ruta de la APC .................................189Reflexiones finales. Puntos de convergencia: Cooperación Internacional y Sector privado en el PND ...............................................190

CAPÍTULO 8DESARROLLO RURAL Y CULTURAL SOSTENIBLE: RETOS DE SAN BASILIO DE PALENQUE (COLOMBIA) .............................194Introducción .............................................................................................194Una aproximación al contexto histórico de San Basilio de Palenque ......195Contexto económico ................................................................................202San Basilio de Palenque y los odm...........................................................209Palenque en la nueva agenda: ¿Cuántos años más de soledad? ...............217Reflexiones finales: Desarrollo rural y cultural para el desarrollo sostenible..................................................................................................219

AOD: Ayuda Oficial para el DesarrolloBPG: Bienes Públicos GlobalesCAD: Comité de Ayuda al desarrollo CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el CaribeCI: Cooperación Internacional CID: Cooperación internacional para el desarrollo IDH: Índice de desarrollo humano OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicosODM: Los objetivos de Desarrollo del MilenioODS: Objetivos de Desarrollo SostenibleOMS: Mundial de la SaludONU: Organización de las Naciones UnidasPMA: países menos adelantados PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PRB: país de renta baja per cápitaPRM: Países de renta media per cápitaPVD: Países en vía de desarrollo RAI: Reforma Agraria IntegralUE: Unión Europea

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PRÓLOGO

PENSANDO CRÍTICAMENTE LA NUEVA AGENDA DE LOS ods

El examen sobre la nueva agenda de los ods (Naciones Unidas, 2015) se puede hacer desde dos enfoques: pensando dentro de la caja o fuera de la caja del sistema de cooperación internacional para el desarrollo.

Primero, pensemos por un momento fuera de la caja: partamos de la crítica radical de Oscar Wilde (1891) cuando se refería a las “virtudes filantrópicas”. Se trata, nos dice, de “remedios que forman parte integrante de la enferme-dad”. Remedios que “intentan, por ejemplo, resolver el problema de la po-breza manteniendo vivos a los pobres”, cuando “la única finalidad justa debe ser la reconstrucción de la sociedad sobre unos cimientos tales que la pobreza resulte imposible”. Después de asumir que los ods son parte integrante de la enfermedad, volvamos dentro de la caja para analizar los elementos de nove-dad y las limitaciones de la nueva agenda, con un par de comentarios finales acerca de los desafíos para su implementación.

ElEmEntos dE novEdad: la agEnda Es ambiciosa y global

La agenda de los ods es muy ambiciosa porque incluye respecto a los odm nue-vos objetivos de desigualdad, crecimiento económico, trabajo decente, urba-nización, industrialización, energía, cambio climático, producción y consumo sostenibles, paz, justicia e instituciones. Es decir, junto a la narrativa de pobreza, que dominaba la agenda de los odm, ahora tenemos las narrativas de desigualdad y sostenibilidad (en su triple dimensión económica, social y ambiental). Frente al desarrollo sin desarrollo de los odm ahora el Príncipe de Dinamarca ha vuelto al lado de Hamlet (Chang, 2010): el desarrollo, además de humano, vuelve a ser crecimiento económico con cambio estructural (industrialización).

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La cooperación internacional en transición 2015-2030 | Rafael Domínguez M.

Se espera que en 15 años haya desaparecido la pobreza en todas sus formas y de todas partes; conseguido el pleno empleo productivo, además de puestos de trabajo dignos para todos; acabado con el hambre y la malnutrición; alcan-zado la cobertura sanitaria universal; erradicado el SIDA, la tuberculosis, la malaria y las enfermedades tropicales antes ignoradas; ofrecido educación se-cundaria universal y también acceso universal a la educación superior; puesto fin a la discriminación por motivos de género y suprimido toda forma de vio-lencia contra las mujeres y las niñas; garantizado vivienda adecuada y asequi-ble, agua, saneamiento, energía moderna fiable y acceso a las tecnologías de comunicación para todos; prevenido y reducido significativamente toda clase de contaminación marina. De igual modo, evitado la extinción de especies y eliminado todas las leyes, las políticas y las prácticas discriminatorias.

La nueva agenda de los ods es universal, para un solo mundo. Debe tras-ponerse, pues, tanto a los países en desarrollo como a los países desarrollados. Respecto a estos últimos, ello supone una notable novedad ya que comprome-te a los gobiernos de la ocdE en general y a los retrógrados de la uE, en par-ticular, a la lucha contra la pobreza (que deberá ser reducida a la mitad para 2030 de acuerdo a las mediciones nacionales), a la lucha contra el hambre infantil (que deberá ser erradicado para 2030), a la lucha contra las muertes y enfermedades por contaminación (que deberán ser reducidas “sustancial-mente” para 2030), a la lucha contra el paro y la precariedad (para 2030 se deberá conseguir pleno empleo y trabajo decente para todo el mundo y en especial para los colectivos de jóvenes, mujeres y discapacitados, reduciendo para 2020 de manera “sustancial” el porcentaje de personas sin trabajo ni estudios), a la lucha contra la desigualdad (se deberá conseguir para 2030 la llamada prosperidad compartida plus: que el 40% de los más pobres aumente su ingreso por encima de la media nacional), a la lucha contra los desahucios (para 2030 se deberá asegurar el acceso para todos a la vivienda) y a la lucha contra la corrupción y el soborno (que para 2030 se deberán haber reducido “sustancialmente”).

muchas limitacionEs y dos grandEs dEsafíos

Hasta aquí las novedades. Las limitaciones principales se derivan de las pro-pias ambiciones que contienen diversas trampas, y del carácter global de la

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Prólogo | Pensando críticamente la nueva agenda de los ODS

nueva agenda. La limitación de principio es que la nueva agenda no sale de la caja de las “virtudes filantrópicas” de la cita de Oscar Wilde con la que em-pecé. En los ods están eliminadas todas las aristas que supongan cambios en las relaciones económicas internacionales. Esto se ve en los ods10, en cuanto a las desigualdades internacionales, donde se carece de meta cuantificable y temporalización y en ods 17, sobre coherencia de políticas, que replica el tono intencional y vago del viejo odm8. Además, en los ods se repiten errores del pasado y hay unas cuantas trampas que diluyen la aludida ambición de la nueva agenda.

La lucha contra la pobreza sigue dominada por la versión reduccionista de pobreza de ingreso (1,25$ al día), basada en el crecimiento económico des-conectado de mecanismos de implementación correspondientes de reducción de desigualdad, pese a que el Banco Mundial tiene datos muy concretos del premio de reducción de pobreza que supondría que el 40% más pobre creciera determinados puntos por encima de la media nacional (World Bank, 2015): como en los odm no habrá suspense, con unos pobres tan pobres (y escasos), la meta de reducción de pobreza para 2030 se conseguirá sin mayores esfuer-zos. Esta línea internacional de pobreza de 1,25$ considera que no cumple con el Enfoque Basado en Derechos de Naciones Unidas e incluso el Banco Mundial acaba de aumentarla a 1,90$. Sobre este punto se pueden hacer tres consideraciones.

Primera: de acuerdo a los cálculos del Índice de Pobreza Multidimensional hay 1,6 mil millones de pobres. Esta fracción equivale a la población mundial que vive por debajo de 2,5$ al día. Este umbral debería ser la línea internacio-nal de pobreza mínima a tomar como referencia en la nueva agenda. Segunda: teniendo en cuenta que la media del ingreso global es de 30$ al día, ningún país desarrollado aceptaría un estándar de pobreza para sus ciudadanos de menos de 10$ al día (con ese cálculo habría más de 5 mil millones de pobres), y para los países en desarrollo un estándar realista sería de entre 5$ y 2,5$ al día. Y tercera: si se toma en cuenta la esperanza de vida como indicador sinté-tico del bienestar y sus determinantes (salud, educación, nutrición, además del ingreso), dado que la esperanza de vida aumenta con el nivel de consumo pero hasta un determinado punto en que el mayor consumo añade cada vez menos ganancias a la esperanza de vida. Se podría tomar ese turning point (entre 65 y 70 años) como umbral mínimo de nivel de vida (la denominada línea ética de pobreza), lo que nos daría un rango de ingreso para individuos entre 10$ y

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15$ al día (esta última es la línea de pobreza oficial de EEUU), y para países de entre 15$ y 25$ al día (o como mínimo 4-5$ al día, que es el punto de in-flexión del país más eficiente en ese sentido: Vietnam).

En cuanto a la desigualdad, y empezando por la desigualdad horizontal, aparentemente la nueva agenda incluye las demandas feministas para un enfo-que más coherente sobre género y desarrollo en su nuevo ods5, pero ninguna de las seis metas y tres mecanismos de implementación contiene concreción temporal (de hecho este es el único ods, junto con los del Enfoque Basado en Derechos y el de coherencia de políticas, en que ocurre esta omisión), lo que da idea de la baja prioridad real de este objetivo. Respecto a las desigualdades verticales (ods10), las ambiciones para la reducción de la desigualdad dentro de los países se vacían de contenido a través de la operacionalización del con-cepto de prosperidad compartida, en vez de otras posibles metas ligadas a co-eficientes de Gini y sobre todo Palma, o ratios salariales entre remuneraciones de ejecutivos y salario medio. Y con relación a las desigualdades entre países se echa en falta cuantificación y temporalización de la meta de reducción de desigualdad internacional que podría haberse concretado en acortamiento de brechas de convergencia entre países en desarrollo y desarrollados.

De las dos dimensiones del desarrollo humano, la que a mi juicio presenta más limitaciones es la de salud (ods3). Aunque recoge la vieja reivindicación de la cobertura sanitaria universal, la meta 8, siguiendo a la oms, asume el en-tendimiento de la cobertura sanitaria universal como un proceso de aumento de los fondos de cobertura, de la población cubierta y de los servicios pres-tados, de acuerdo al principio de realización progresiva (de ahí la ausencia de referencia temporal). Por tanto, se confunde la cobertura con el acceso universal (en términos físicos y financieros), lo que deja una puerta abierta a la exclusión sanitaria y a la privatización de los servicios. Esto también vale para el adjetivo “asequible”, que se aplica al acceso a los niveles educativos secundario y superior.

En cuanto a la narrativa de la sostenibilidad, cuatro ods (12 al 15) tratan de integrar las dos visiones de sostenibilidad (modalidades de consumo y pro-ducción sostenibles, lucha contra el cambio climático, conservación y utiliza-ción sostenible de los recursos marinos y ecosistemas terrestres para frenar la pérdida de biodiversidad biológica), con metas temporalizadas. Sin embargo, no se ha considerado el tema de los límites planetarios al crecimiento, que me-reció ya la canonización por Science en febrero pasado (Steffen et al., 2015).

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Prólogo | Pensando críticamente la nueva agenda de los ODS

Por tanto, el desarrollo sostenible sigue dominado por la noción blanda de sostenibilidad (desacoplamiento), asociada al llamado crecimiento verde (el nuevo negocio de transferencia de tecnología de los países desarrollados a los países en desarrollo), que está presente, sin contar el ods13, en diversas metas de 11 de los 17 ods.

Por su parte, el intento de integrar el enfoque basado en Derechos Hu-manos del ods16 sigue evidenciando baja prioridad ante la falta de referente temporal de las metas asociadas y la definición puramente intencional de las mismas. Y esto último vale para las metas de coherencia de políticas (asocia-ción mundial para el desarrollo sostenible: ods17), sin considerar de manera más comprometida y precisa la relación de las migraciones y el desarrollo (metas 8.8 y 10.7), la participación de los pEd en las instituciones de gober-nanza mundial (meta 16.8), o la responsabilidad de las multinacionales en la inseguridad alimentaria (ods2) y los daños ambientales y sociales ocasiona-dos por las industrias extractivas (ods15).

Justamente, este problema de coherencia de políticas es uno de los dos mayores desafíos de la agenda. Me pregunto si los países del cad, en especial los de la uE, van a seguir con su tradicional discurso sobre la lucha contra la pobreza, la desigualdad, la corrupción y las violaciones de los Derechos Hu-manos, dando lecciones al mundo. Esto, especialmente, cuando las relaciones entre ellos y cuando las medidas internas de varios de ellos multiplican esos problemas, como vemos en el caso de España. Asimismo, cuando son incapa-ces de repartirse 160.000 refugiados entre más de 500 millones de europeos. El otro desafío, y con esto termino, es si los países del cad asumirán conse-cuentemente el carácter global de la nueva agenda y aceptarán las reprimen-das internacionales por no cumplir con las metas de lucha contra la pobreza, el hambre infantil, las muertes y enfermedades ocasionadas por la contamina-ción, el combate contra el paro, la precariedad, la desigualdad, los desahucios y la corrupción y el soborno, o simplemente actuarán como si estuviéramos en el año 2000, sin darse cuenta de que en el mundo de 2015 los antiguos países pobres se han vuelto, como los pobres de los que hablaba Wilde en el ensayo que citaba al principio, “ingratos, descontentadizos, rebeldes, ingobernables”. Wilde añadió:

(…)Y hay que reconocer que están en su perfecto derecho. Com-prenden que la caridad es un medio ridículamente inadecuado de

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restitución parcial… ¿Por qué iban a agradecer las migajas que caen de la mesa del rico? Lo justo sería que ellos se sentasen tam-bién en esa mesa; y empiezan ya a saberlo (p.71).

Rafael Domínguez MartinUniversidad de Cantabria (España)

Octubre de 2015

Referencias bibliográficas

Chang, H.J. (2010). Hamlet without the Prince of Denmark: How develop-ment has disappeared from today’s “development discourse”. En: S. Khan & J. Christiansen (eds.). Towards New Developmentalism: Mar-ket as Means rather than Master. Routledge, Abingdon.

Naciones Unidas, Transforming Our World: The 2030 Agenda for Global Ac-tion. Final draft of the outcome document for the UN Summit to adopt the Post-2015 Development Agenda, 2015.Recuperado de: https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/7603Final%20draft%20outcome%20document%20UN%20Sept%20Summit%20w%20letter_08072015.pdf.

Steffen, W. et al., (2015). Planetary boundaries: Guiding human development on changing planet, Science, 347(6223).

Wilde, O. ([1891] 1972). El alma del hombre bajo el socialismo. En: Obras completas. Aguilar, Madrid.

World Bank (2015). A Mesured Approach on Ending Poverty and Boosting Shared Prosperity. Concepts, Data, and the Twin Goals. The World Bank Group, Washington.

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PREFACIO

LA TRANSICIÓN DE LA COOPERACIÓN EN COLOMBIA Y

LOS PAÍSES DE RENTA MEDIA

En los últimos quince años, todos los países de Latinoamérica y Caribe, excepto Haití, han dejado de ser países de renta baja o media transi-tando a países en su mayoría de renta media-baja y medio-alta (prm)

como Colombia con un pib per cápita de cerca de 9 mil dólares PPA (paridad de poder de adquisición) al año.

En el 2010, Colombia había alcanzado ya un pib per cápita anual que supe-raba los 9 mil dólares, colocándose en la franja superior del grupo de Países de Renta Media (media-alta) y cada vez más cerca de los de Renta Alta. Colombia se colocaba así entre los países de América Latina con mayor riqueza, sin em-bargo, era el tercer país latinoamericano con el mayor número de pobres.

La cEpal en su informe sobre El Panorama social de América Latina de 2013 afirmaba que la pobreza en Colombia afectaba al 34% de su población y que en la región sólo los bolivianos y los paraguayos estaban peor que los colombianos. La indigencia en Colombia afectaba al 10.7% de la población, en este caso también con una de las cifras más altas de la región. En cifras absolutas, esto quiere decir que en Colombia había cerca de 15 millones de pobres de los cuales casi 5 millones de personas eran indigentes en un país que transita hacia renta alta y que pide ser admitido al Club de los países ricos (ocdE). Estos datos ilustran la clásica paradoja colombiana de país rico con su población pobre debido a su desbordante inequidad con el índice Gini entre los más altos de América Latina (0,58).

Lo anterior explica por qué el 70% de los indigentes del mundo están en los prm y, sobre todo, en América Latina. Por lo tanto, la cooperación internacional para el desarrollo debe priorizar a los Países de Renta Baja (prb) en su trans-ferencia de Ayuda Oficial para el Desarrollo (aod), pero diversificar la coope-

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La cooperación internacional en transición 2015-2030 | Jairo Agudelo Taborda

ración con los países de renta media como Colombia con los cuales se debe potenciar la cooperación técnica, cultural y política que no siempre comporta transferencia de aod sino transferencia de conocimientos, de tecnologías y de buenas prácticas en políticas públicas. Por su parte, Colombia tiene que dirigir más la cooperación negociada con sus socios cooperantes hacia la consolida-ción institucional capaz de reducir el vergonzoso nivel de desigualdad.

Colombia carece de sólidas instituciones democráticas mínimamente re-distributivas de la riqueza que la lleven a cumplir con el artículo primero de su Constitución en el que se define como un Estado Social de Derecho. Las-timosamente, la mayor parte de cerca de mil millones de dólares que recibe Colombia por aod cada año se orientan hacia la emergencia permanente de los efectos del conflicto y no hacia el despegue de procesos virtuosos de desarro-llo humano sostenible o a atacar las causas del conflicto mismo. La atención, por ejemplo, del desplazamiento, debería cubrirse con recursos propios, por-que los tiene, y por cumplimiento de la Sentencia de la Corte Constitucional (T-025/04).

El refuerzo de la institucionalidad democrática debe ser una prioridad para la Cooperación internacional con Colombia, sobre todo en un escenario pre-sente de negociación del fin del conflicto y en perspectivas de postconflicto para que la paz sea sostenible en términos políticos, jurídicos, sociales y eco-nómicos. Los Países de Renta Media como Colombia son estratégicos para las reformas globales pues representan la clase media del universo. La mayoría de ellos experimentan una mejoría reciente que hay que sostener para evitar que involucionen por las frecuentes crisis.

El gran reto para la cooperación internacional en América Latina es el de aprender a priorizar los prb sin descuidar los prm. Naturalmente, los prm de-ben reinventarse estrategias y modalidades de cooperación que vayan desde la cooperación Sur-Sur, descentralizada y cooperación triangular a nuevas estrategias de cooperación. Por ejemplo, los países latinoamericanos deberían comercializar más horizontalmente potenciando su integración y cooperando más y mejor entre ellos.

Los países de renta media per cápita (prm) representan el 60% de los países en vía de desarrollo y concentran cerca de la mitad de la población mundial. En estos países se encuentra el 42% de los pobres del mundo que viven con menos de dos dólares al día por persona y el 70% de la pobreza extrema. Ade-más, los prm se caracterizan también por ser los países con mayor coeficiente

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Prefacio | La transición de la cooperación en Colombia y los Países de Renta Media

de Gini, o sea, con el mayor índice de desigualdad y de concentración de la riqueza. Como si no bastase, los prm son también los que poseen la economía más volátil e inestable dada su dependencia de las materias primas (commodi-ties) y de sus precios en el mercado mundial.

El ascenso del Sur, la crisis del Norte y la transición de la agenda mundial de los odm a los ods, han animado los debates desde el 2000 sobre una posible nueva era también de la cooperación internacional para el desarrollo que res-ponda a estos nuevos escenarios capitalizando el patrimonio de elaboración de documentos sobre la dimensión cuantitativa y cualitativa de la cooperación y sobre la eficacia y la eficiencia de la ayuda oficial para el desarrollo realiza-do en los últimos 15 años.

De hecho, entre el 2000 y el 2015 la Comunidad internacional elaboró una amplia producción de documentos desde Nueva York con la Declaración del Milenio (2000) hasta Addis Abeba con la Tercera Declaración sobre financia-ción del desarrollo (Julio, 2015). Sin embargo, en tal elaboración, en térmi-nos de principios, los datos socioeconómicos son aun preocupantes; como lo expresa el más reciente Informe de desarrollo humano bajo el título Sostener el Progreso Humano: Reducir vulnerabilidades y construir resiliencia (pnud, 2014). En la presentación del reporte se lee:

El Informe proporciona una nueva perspectiva sobre la vulnera-bilidad y propone nuevas formas de reforzar la resiliencia. Según las mediciones de pobreza basadas en ingresos, 1.200 millones de personas viven con 1,25 dólares al día o menos. Sin embargo, las últimas estimaciones del Índice de Pobreza Multidimensional del pnud revelan que casi 1.500 millones de personas, de 91 países en desarrollo, viven en situación de pobreza multidimensional, con ca-rencias concurrentes en salud, educación y nivel de vida. Y aunque en términos generales la pobreza está disminuyendo, casi 800 mi-llones de personas se enfrentan al riesgo de volver a caer en ella por causa de alguna crisis o adversidad (pnud, 2014, p. 3).

El gran desafío de la cid es el de sostener lo logrado en materia de desa-rrollo humano, promover a los países que no lo han logrado y generar capa-cidades para que los excluidos crónicos logren entrar en el proceso virtuoso.

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La cooperación internacional en transición 2015-2030 | Jairo Agudelo Taborda

En 2011, las piezas de la Comunidad internacional que se ocupan direc-tamente de desarrollo se reunieron en Busán, Corea del Sur, para evaluar los avances en la mejora de la calidad de la ayuda. El consenso generalizado afirmó que la economía mundial y las visiones del desarrollo habían expe-rimentado cambios fundamentales desde que se adoptaron los principios de la eficacia de la ayuda en la Declaración de París en 2005 y se revisaron posteriormente en Accra en 2008. Se respiraba la urgencia de un cambio de enfoque esencial: pasando de estructuras internacionales a una óptica lide-rada por los países, reconociendo la diversidad de los actores en las alianzas para el desarrollo y diferentes funciones que cada uno puede desempeñar. La Alianza de Busán expresa tal transformación en cuatro principios(algunos de los cuales ya se habían adoptado por la declaración de Paris) para lograr metas de desarrollo comunes: apropiación de las prioridades del desarrollo por los países en desarrollo, enfoque en los resultados, alianzas incluyentes para el desarrollo, y transparencia y responsabilidad compartida.

Por lo pronto, se puede decir que el ascenso del Sur y el descenso del Norte han producido un acercamiento sin antecedentes en la historia entre el centro y la periferia del mundo, sobre todo, entre Latinoamérica y Europa. Tal acerca-miento se manifiesta, por ejemplo, en los diálogos entre la Unión Europea y la Comunidad de Estados de América Latina y Caribe (CELAC). Las cumbres bi-rregionales bianuales UE- CELAC involucran a 61 Estados nacionales (28 UE y 33 CELAC) y 1.200 millones de habitantes del planeta (una sexta parte de la humanidad), 600 millones UE y 600 millones CELAC. El mismo efecto de cer-canía ha producido el altísimo fenómeno migratorio hacia Europa proveniente de África como lo demuestra la reciente Conferencia Europa-África en Malta.

Jairo Agudelo TabordaInstituto de Estudios Europeos (IEE)

Universidad del Norte (Colombia)Octubre de 2015

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Prefacio | La transición de la cooperación en Colombia y los Países de Renta Media


cEpal. (2013). Panorama social de América Latina de 2013. Naciones Uni-das. Santiago de Chile. Recuperado de: http://www.cepal.org/es/publi-caciones/panorama-social-de-america-latina-2013

Colombia, Corte Constitucional. (2004). Sentencia T-025/04. Agencia oficiosa en tutela - Asociaciones de desplazados. Condiciones para que las aso-ciaciones de desplazados interpongan la acción. Bogotá. Recuperado de: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/t-025-04.htm

pnud (2014). Informe sobre desarrollo humano. Sostener el progreso huma-no: reducir vulnerabilidades y construir resiliencias, New York.

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PRESENTACIÓN

LA AGENDA GLOBAL DE DESARROLLO POST 2015:

NUEVAS EXPECTATIVAS, VIEJAS PREVENCIONES

Esta obra se escribe en un momento crucial de lo que se ha denominado “la agenda global del desarrollo”. Por un lado, el fin del año 2015 mar-có el punto de cierre de los compromisos adquiridos quince años atrás

en ocho objetivos de desarrollo en la famosa Cumbre del Milenio. Por otro, el primer día del 2016 dio el punto de partida del nuevo compromiso global de desarrollo hasta 2030.

Los objetivos de Desarrollo del Milenio (odm) dejan varios logros y lec-ciones aprendidas, así como muchas tareas pendientes. La disminución de los niveles de pobreza, el mejoramiento en el acceso a salud y educación y la reducción del hambre en varias de las regiones menos desarrolladas del plane-ta es la principal carta de presentación del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud). América Latina y Caribe, Asia oriental y Asia su-doriental son las regiones con varias de las tareas cumplidas y con varios de sus países ya poseen economías con una importante participación en el mer-cado global. La forma en que se mira el desarrollo y la ayuda también avan-zó. De la visión reduccionista basada en ingresos y necesidades básicas se evolucionó a una concepción integradora y multidimensional que piensa más “humanamente” el desarrollo de los habitantes de las zonas más pobres del mundo. También se trabajó por establecer compromisos que pudieran brindar una ayuda más eficaz, especialmente desligada de los donantes y orientadas a resultados medibles. La inclusión de diversos actores que tenían un papel pasivo en los compromisos globales fue otro de los cambios positivos en la última década y media.

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La cooperación internacional en transición 2015-2030 | Gustavo Rodríguez Albor

Una mirada más crítica revela que aún el 15% de la población mundial es pobre, es decir, unos 836 millones de personas tienen un ingreso diario infe-rior a 1,25 dólares. La cobertura en salud y educación si bien ha aumentado, para muchos detractores ha sido a costa de la calidad de estos servicios. En el caso puntual de la educación, la deserción estudiantil en básica primaria es muy alta todavía en varios países.

Cerca del 13% de la población en los países en desarrollo viven en esta-do de desnutrición. Por regiones, ninguna de las 10 regiones del mundo en desarrollo alcanzó todos los objetivos establecidos en el año 2000. Aún más, el África subsahariana sigue siendo, lejos, la región más pobre del planeta, a pesar de ser una de las áreas geográficas donde se destinaron importantes recursos. En cuanto a las brechas de desigualdad de oportunidades, ingreso y género, no se han avanzado significativamente, especialmente, entre hoga-res pobres y ricos, entre áreas rurales y urbanas de los países en desarrollo y entre estos países y el mundo desarrollado. Para algunos, los altos costos de transacción de la ayuda y el poco compromiso de entregar el 0,7% de pib por parte de los países desarrollados se suman a la imposibilidad de haberle dado cumplimiento a los odm en el 2015.

Todo lo anterior se dio en un mundo que cambió de manera continua en ese corto tiempo. La nueva configuración multipolar y las nuevas economías emergentes, la crisis económica de los del “Norte”, el cambio climático y la degradación ambiental, la creciente amenaza terrorista y la disponibilidad de recursos estratégicos como la energía, los alimentos y el agua, pusieron en la esfera de la discusión global la necesidad generar una agenda de desarrollo que tuviera presente la sostenibilidad del mundo en que vivimos.

La nueva agenda aprobada a finales de 2015 presenta una serie de nuevos compromisos bajo el rótulo de “Objetivos de Desarrollo Sostenible” (ods) y da un giro importante, con respecto a la anterior, al incluir no solo el tema de la disminución de la pobreza sino también la reducción de la desigualdad, la sostenibilidad ambiental, la producción y consumo sostenible, la educación en nivel más que la básica primaria, la paz y la gobernanza global. Esta agen-da más amplia requirió de más objetivos, 17 en total, atados a 169 metas. En sí, es un gran compromiso mundial que pretende no ser pasado por alto por los actores del sistema de cooperación.

A pesar de todos estos elementos positivos que tienden a generar nuevas expectativas hacia un mundo sostenible, aun navegan en la esfera de la agenda

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Presentación | La agenda global de desarrollo post 2015: nuevas expectativas, viejas prevenciones

algunos cuestionamientos y prevenciones sobre el real cumplimiento de la mis-ma. Por ejemplo, aún se mantienen la manera reduccionista de medir el avance de los países; el compromiso de las economías más poderosas del planeta en la agenda sigue siendo no vinculante; las decisiones de cambio de los países más contaminantes no son acordes a los requerimientos tolerables para frenar el cambio climático; el poder de la multinacionales extractivas en las naciones más pobres, muchas de ellas vinculadas como actores de la alianza por el desarrollo, la ayuda ligada de los nuevos actores del desarrollo —como China—, y la poca relevancia en la agenda sobre temas como la fuga de capital humano, el desarro-llo rural y la cultura, entre otros.

Aun así, el reto por llevar a cabo tales propósitos han sido trazados y se espera una alianza de los diferentes actores globales que permita ir ajustando y mejorando el sistema de cooperación. En este sentido, el hecho que el sistema de ayuda haya tenido diversas dificultades, no significa que no se puedan realizar intentos por mejorarlo, máxime si los principios como la reducción de la des-igualdad o la sostenibilidad del desarrollo son de interés común.

Precisamente, esta obra expone en este momento cumbre de la agenda global del desarrollo diversas reflexiones entre el período de cierre y apertura de eva-luaciones y refrendación de compromisos, tomando aportaciones desde la visión global —que se presentan en los primeros tres capítulos—, como reflexiones desde la experiencia de Colombia, un país con marcadas particularidades en el mundo en desarrollo. Y es que, esta transición coincide con la puesta en marcha del proceso de paz con la guerrilla activa más antigua del planeta: las FARC, lo que ya señala el papel que va a tener la comunidad mundial y la cooperación internacional en este proceso. Por lo cual, experiencias de cooperación en Co-lombia sobre la paz como el Plan Colombia de Estados Unidos y el Laboratorio de paz de la Unión Europea durante el periodo 2000-2015 pueden ser de vital importancia dentro de la nueva agenda 2016-2030. Este libro también reflexio-na, para Colombia, sobre el desarrollo rural y la cultura, dada la importancia de estos elementos sobre desarrollo sostenible y en contraste con la poca relevancia que posee en la nueva agenda.

La primera contribución a esta obra nos las brindan Jairo Agudelo Taborda y Marco Missaglia y se titula La esperada transición de la cooperación interna-cional al desarrollo 2015-2030. Aquí los autores realizan y aportan una revisión de las condiciones salientes y entrantes del sistema internacional que eventual-mente permiten afirmar que ha llegado (o está llegando) la hora de la transición

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hacia una nueva estrategia de cooperación internacional para el desarrollo huma-no sostenible en virtud de las expectativas generadas en estos primeros quince años del nuevo milenio y del siglo veintiuno.

Seguidamente, Gustavo Rodríguez Albor y José Luis Ramos Ruíz, reflexio-nan sobre la Eficacia de la cooperación internacional post 2015: Problemas y retos para la nueva agenda del desarrollo. Los economistas analizan los viejos problemas y los nuevos retos que debe enfrentar la nueva agenda del desarrollo post 2015. Para ello, exponen los diferentes problemas que ha enfrentado la ayu-da y han comprometido su eficacia, los esfuerzos de los actores del desarrollo para buscar una ayuda eficaz y plantean algunos retos que la nueva agenda del desarrollo enfrentará y los inconvenientes para el logro de la misma.

El tercer capítulo, denominado Cooperación internacional, Cooperación universitaria e Internacionalización de la educación superior: una mirada des-de el actual contexto de los ODS, de los autores Viviana Gómez Lorduy, Adria-na Torres Galindo y Gustavo Rodríguez Albor, exponen, de manera general, la cooperación universitaria como un importante instrumento para las regiones que buscan alcanzar el desarrollo, dentro de la nueva agenda de desarrollo. Se expo-ne la importancia de la cooperación universitaria como bien público global, las formas de internacionalización de instituciones de educación superior que con más frecuencia se utilizan bajo cooperación universitaria, así como algunos mé-todos para medir los resultados de las actividades de cooperación universitaria. Finalmente, se analiza el papel que tendrá la cooperación universitaria dentro de la nueva agenda de desarrollo.

Luego, los investigadores italianos Carlo Tassara y Paolo Riciti, nos presen-tan en el cuarto capítulo el ensayo Cooperación euro-latinoamericana con los países de renta media y Agenda 2030: Una experiencia de cooperación entre pares de EUROsociAL en Colombia en el cual analizan el posible papel que tendrían los países de renta media (prm) de América Latina en la nueva Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, problemáticas y cambios que han tenido re-cientemente. Se presenta, además, una experiencia del Programa EUROsociAL, realizada en Colombia y una serie de reflexiones y propuestas sobre cómo se podría abordar la cooperación con los prm de la región en el marco de la Agenda 2030.

La quinta contribución es de Tatiana Guarnizo Useche titulada ¿Cómo le va a la Unión Europea cuando intenta ser un poder normativo? Un análisis a partir de su experiencia en Colombia 2000-2015. Este capítulo expone crono-

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Presentación | La agenda global de desarrollo post 2015: nuevas expectativas, viejas prevenciones

lógicamente el programa de cooperación de Laboratorio de Paz implementado en Colombia por la Unión Europea desde 2002. Los hallazgos de esta politóloga indican que los Laboratorios de Paz se constituyeron en una estrategia que bus-caba definir un modelo alternativo para la construcción de paz de manera cohe-rente con el proyecto de convertirse en la primera potencia civil global.

En el siguiente capítulo, Transición colombiana: análisis prospectivo del proceso de paz, de la autoría de los profesores Fernando Giraldo y Héctor Renán Soto, se explora el problema de las reglas del juego democrático (sobre partici-pación, inclusión, equidad y claridad sobre las reglas de juego en lo electoral) y la agenda de las FARC-EP en el marco de su potencial incorporación a la lega-lidad y la legitimidad democrática, utilizando dichas tensiones desde un estudio prospectivo para identificar y problematizar los posibles escenarios de acción después de la firma del acuerdo de paz; y que en el posconflicto y la construcción de la paz estos sean democráticos y susceptibles de recibir apoyo de cooperación internacional.

Por su parte, Ibelis Blanco Rangel y Diego Hernández nos exponen su aporte Plan Nacional del desarrollo de Colombia y el sector privado en el contexto post 2015. En este capítulo, los autores realizan una revisión del Plan Nacional de Desarrollo (PND) de Colombia y dan a conocer el enfoque argumentativo de desarrollo que posee y el papel que el mismo jugarían la cooperación internacio-nal y el sector privado tomando como punto de partida los ods.

Finalmente, Davide Riccardi, David Luquetta Cediel y Luis Navarro Díaz, presentan un estudio de caso a partir de una investigación realizada en una po-blación rural apartada de Colombia y la nueva agenda post 2015. En su contribu-ción titulada Desarrollo rural y cultural sostenible en la nueva agenda: Retos de San Basilio de Palenque (Colombia), los autores describen de manera amplia la situación económica y social de este territorio. Esta situación es evaluada frente a los odm y revisada frente la nueva agenda de desarrollo global sostenible, en donde el desarrollo rural y la cultura no fueron tenidos en cuenta como una va-riable relevante.

Por último, es importante destacar el esfuerzo que significó para todos los que contribuyeron a la elaboración de esta obra el dispendioso proceso de llevar-la a cabo en tan coyuntural momento. Es un intento importante de poder reunir reflexiones desde los diferentes miembros de la Red Iberoamericana Académica de Cooperación Internacional (riaci) como fueron los aportes que llegaron desde la Universidad de Cantabria en España, flacso Ecuador, la Universidad del Nor-

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te, la Universidad Autónoma del Caribe y la Universidad de San Buenaventura de Cartagena.

Igualmente, agradecer a la Universidad de San Buenaventura de Cartagena, en especial a su Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo, por el apoyo continuo en el proceso y por facilitar la financiación de esta publicación mediante la agencia italiana de cooperación Conferenza Episcopale Italiana.

Esperamos que sean de gran utilidad las diferentes reflexiones acerca de la nueva agenda global, así como las realizadas sobre Colombia, en este momento clave para el desarrollo sostenible.

Gustavo Rodríguez AlborUniversidad Autónoma del Caribe

Barranquilla, ColombiaEnero, 2016.

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CAPÍTULO 1

LA ESPERADA TRANSICIÓN DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL AL

DESARROLLO 2015-2030

Jairo Agudelo Taborda1

Marco Missaglia2

introducción

El 2015 podría pasar a la historia como el año que ha generado las mayores expectativas de transición de la agenda internacional en general, pero, espe-cialmente, de la Agenda Global de Cooperación para el Desarrollo.

De hecho, el 2015 marcó un hito por el cumpleaños número setenta de la onu por las múltiples conferencias mundiales y regionales como la UE-CE-LAC de junio; la Conferencia mundial sobre financiamiento del desarrollo en Addis Abeba de julio; la Asamblea General de la onu en septiembre en la cual se hace la evaluación global y local de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a partir de la Declaración del Milenio de New York 2000 y se adop-tan los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods) para el período Septiembre 2015-Septiembre 2030; la Conferencia de la Unesco en la que se evalúan global y localmente los Objetivos de Educación Para Todos (Ept) a partir de la

1 Doctor en Ciencias Políticas (Política Internacional) de la Universidad La Sapienza de Roma, y en Filosofía Política de la Universidad Lateranense de Roma, Italia. Docente del departamento de Relaciones Internacionales, Universidad del Norte. Director del Instituto de Estudios Europeos (IEE). Correo: [email protected]

2 Doctor en Economía de la Universidad de Pavia, Italia. Profesor investigador del programa de Desarrollo, Ambiente y Territorio de flacso Ecuador. Correo: [email protected]

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La cooperación internacional en transición 2015-2030 | Jairo Agudelo Taborda y Marco Missaglia

Declaración de Dakar 2000; la Cumbre del G-20 en Turquía en noviembre; la Conferencia de las Partes de la convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático que pretende un nuevo acuerdo vinculante sobre el ambiente, noviembre-diciembre 2015.

Además de las Conferencias mundiales y regionales, el 2015 podría mar-car el fin de la crisis económica de los Países del Norte, en especial de Estados Unidos y Europa.

Pero el 2015 fue también el año del incremento de la amenaza terrorista por parte del Estado Islámico con múltiples atentados, sobre todo en área francófona del mundo, hecho que paradójicamente podría reforzar el acerca-miento ya dicho entre USA-UE-Rusia-Irán. Para Europa es el año del mayor flujo de inmigración de toda la historia que coincide con el año dedicado por la Unión Europea al desarrollo.

Para América Latina y Caribe, el 2015 es el año de la mayor cercanía de re-laciones birregionales con la Unión Europea (Cumbre UE-CELAC, Bruselas, junio 2015); pero también el año de la desaceleración de su economía después de una década de crecimiento sostenido. Para Colombia, el 2015 es el año de la consolidación del diálogo de paz no sólo entre Gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias-Ejército del Pueblo (FARC-EP), probablemente, también con el Ejército de Liberación Nacional (ELN) para lo cual cuenta con el apoyo de la Comunidad internacional, especialmente, de la cooperación para el desarrollo.

De lo anterior se puede inferir que hoy más que nunca, los habitantes del planeta esperan una transición del sistema internacional y se asumen el 2015 como el año de inicio de tal cambio de época. La mayor parte de las expecta-tivas de transición giran en torno al subsistema de las relaciones internacio-nales conocido como cooperación internacional para el desarrollo (cid) y su instrumento financiador público llamado Ayuda Oficial al Desarrollo (aod).

Este capítulo pretende aportar revisión de las condiciones en finaliza a 2015 el sistema internacional (su agenda, sus instituciones y sus recursos) y sus nuevos elementos que eventualmente permitan afirmar que ha llegado (o está llegando) la hora de la transición hacia una nueva estrategia de coo-peración internacional para el desarrollo humano sostenible en virtud de las expectativas generadas en estos primeros quince años del nuevo milenio y del siglo veintiuno.

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Capítulo 1 | La esperada transición de la cooperación internacional al desarrollo 2015-2030

prEmisas concEptualEs y principalEs visionEs dE los rEsultados dE la agEnda dE dEsarrollo 2000-2015

En este capítulo se entiende Cooperación internacional como la coordinación de las políticas entre los distintos actores del sistema mundial (Estados, Orga-nismos multilaterales, Empresas nacionales y multinacionales, Organizacio-nes de la sociedad civil e individuos) para facilitar y maximizar el logro de sus objetivos y para realizar sus propios intereses (Keohane, 1984).

Del mismo modo, se asume como desarrollo la acepción de Desarrollo humano elaborada desde 1976 por Amartya Sen inspirado en la Teoría de la justicia de Rawls, a partir de su obra Elección colectiva y bienestar social y definido como proceso de ampliación de las posibilidades de opción por parte de los individuos y los pueblos (Sen, 1990). Tal modelo de desarrollo ha sido consolidado y ampliado por Sen en todas sus obras sucesivas y, especial-mente, en su libro Desarrollo es libertad (Sen, 2000).

Por lo tanto, en este trabajo se entiende por Cooperación internacional para el desarrollo (cid) la estrategia coordinada de las políticas públicas de los actores del sistema internacional para promover el desarrollo humano de-clinado, hasta hoy, como Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm) y, en adelante, como Objetivos de desarrollo Sostenible (ods).

El concepto seniano de desarrollo humano, y su modelo de medición eco-nométrica, fueron adoptados por las Naciones Unidas (pnud) desde el 1990 y hechos objeto de informe anual de seguimiento de su aplicación por parte de los Países, conocido como Índice de desarrollo humano (idh) o Informe anual del pnud.

Entre el 1990 y el 2000, año de Declaración del Milenio y sus odm, hay que citar una importante publicación coordinada por el equipo del pnud res-ponsable de los Informes anuales sobre desarrollo humano. Se trata de la obra Bienes públicos mundiales: la cooperación internacional en el Siglo XXI, edi-tada por Inge Kaul, Isabelle Grunberg y Marc Stern y publicada por la Oxford University Press con el título original Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century. Pues bien, al presentar la obra, el entonces Secretario General de la onu, Kofi Annan, dijo:

Incumbe a los poderes de la voluntad política inclinar la balanza ha-cia una paz más segura, mayor bienestar económico, justicia social

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y sustentabilidad ambiental. Pero ningún país puede alcanzar esos bienes públicos por sí mismo y tampoco puede hacerlo el mercado global. Por consiguiente, tenemos que concentrar ahora nuestros esfuerzos en el término faltante de la ecuación: los bienes públicos mundiales (Kaul, 1999, contraportada sin número de página).

Hoy se puede afirmar sin errada pretensión que existe un paquete con-sensuado de bienes públicos mundiales que se declinan simultáneamente en bienes públicos regionales y bienes públicos nacionales (y en departamentales y municipales). Tales bienes públicos mundiales encuentran su mínima ex-presión de común denominador en los odm y en los ods.

Continuando la búsqueda de una nueva estrategia de cooperación interna-cional útil al nuevo concepto de desarrollo adoptado por la onu (desarrollo humano), el pnud del 2005 elabora su informe anual sobre La cooperación internacional ante una encrucijada: ayuda al desarrollo, comercio y seguri-dad en un mundo desigual. Como se ve, coincide con el año de la Declaración de Paris sobre eficacia y eficiencia de la ayuda para el desarrollo, cinco años después de la Declaración del Milenio en la que se adoptaron los ocho odm. Se intentaba, entonces, identificar y definir la estrategia de cooperación interna-cional del nuevo milenio y del Siglo veintiuno tal como había sido planteado por la obra de los bienes públicos mundiales apenas citada.

Por su parte, la Unión Europea adoptaría el año siguiente su importan-te Consenso europeo de desarrollo recogiendo y reafirmando las anteriores elaboraciones en el Consenso de Monterrey del 2002 sobre financiación del desarrollo, la Declaración de Roma sobre armonización de la cooperación al desarrollo (2003) y la Declaración de Paris del 2005.

De la serie anual de informes del pnud sobre desarrollo humano vale la pena resaltar, además del de 2005 ya citado, el del 2013 titulado El ascenso del Sur: progreso humano en un mundo diverso. El título sugiere un cambio de situación mundial. Por primera vez en el mundo moderno y contemporá-neo se invierten los términos económicos globales pues tal ascenso de los países del Sur del mundo ha coincidido con la crisis del Norte del Mundo. Si se prefiere, las vacas gordas de la periferia del mundo han coincidido con las vacas flacas del centro del mundo, según el enfoque del sistema mundo de Immanuel Wallerstein. Consecuentemente, el informe de desarrollo huma-no del 2014 fue titulado por el pnud Sostener el progreso humano: reducir

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vulnerabilidades y construir resiliencia. Persiste entonces la búsqueda de un modelo de cooperación que permita sostener los logros del Sur y propiciar la recuperación del Norte.

Pero, ¿Qué es el Sur y qué es el Norte del Mundo? El Norte se autodefine como cristiano, democrático, capitalista y comprende geográficamente, sobre todo, Europa occidental y Norteamérica; económicamente incluye también Aus-tralia, Japón y Corea del Sur. El Sur es, en términos generales, el resto del mun-do, pero sobre todo, África, Asia, Medio Oriente, América Latina y Caribe. O sea, que tanto Norte como Sur son acepciones geopolíticas y geoeconómicas.

Paradójicamente, el Sur, que contiene la mayor parte de los países y de la po-blación del sistema mundo, ha vivido en crisis siempre sin que por ello se hablase nunca de crisis mundial. Parece ser que sólo cuando las crisis han golpeado direc-tamente al Norte y Centro del mundo, éstas han adquirido una dimensión global.

Se puede, entonces, inferir que el sistema mundo ha logrado un alto nivel de interdependencia de sus actores, pero en clave negativa estableciendo entre Nor-te y Sur una ecuación inversamente proporcional según la cual el Norte puede estar bien sólo y sólo si el Sur está mal; y ¿viceversa?

Responder afirmativamente a esta pregunta significa admitir que en el mundo no prevalece aun la cooperación sino la competición natural por la subsistencia. Es decir, que el mundo no funciona todavía como sistema de unidades articuladas y ensambladas que aprendieron a jugar juegos a suma variable y/o mayor que cero sin que haya necesariamente perdedores. A me-nos que se acepte que el sistema mismo establece que algunas unidades Sur (y Periferia) deban naturalmente estar mal para garantizar que el Norte (y centro) confirme su hegemonía como statu quo y “equilibrio” porque la cobija es pe-rennemente corta, pero quien decide cuál parte cubrir y cuál no está siempre en el Norte y/o centro del mundo.

Pero esto significaría que, en cuanto sistema, el mundo ha avanzado poco o nada respecto al período colonial. Por ahora neguémonos a ser tan pesimis-tas. Por ahora veamos en qué consiste este ascenso del Sur según el pnud y qué implicaciones tiene sobre la cooperación internacional para el desarrollo hacia el inmediato futuro 2015-2030.

Por su parte, el Informe PNUD 2013 destaca algunos datos positivos del Sur. De acuerdo al documento entre 1992 y el 2012 más de cuarenta países del Sur del mundo mejoraron sensiblemente sus índices de Desarrollo Humano. En los próximos años, la suma de la producción de India, China y Brasil su-

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perará la suma de la producción de Canadá, Francia, Italia, Germania, Reino Unido y Estados Unidos.

Muchos países del Sur del Mundo entraron a hacer parte del grupo de paí-ses con alto índice de desarrollo humano, entre ellos, Argelia, Brasil, Bangla-desh, China, Chile, Argentina, Indonesia, Malasia Mozambique. Todos ellos son países del Sur pero muy diferentes entre ellos geográfica y culturalmente.

Un buen número de países del Sur del Mundo ha pasado a ser parte de la categoría de países clasificados por el Banco Mundial como Países de Renta Media per cápita (prm), entre los cuales se encuentran todos los países de Amé-rica Latina y Caribe excepto Haití que sigue siendo País de Renta Baja (prb).

Algunos de los más grandes y más poblados países del Sur del mundo han reducido sensiblemente sus índices de pobreza extrema tipificado como primer objetivo de desarrollo del milenio. Por ejemplo: en Brasil, la pobreza pasó del 17% en 1992 al 6% en el 2012 y, en China del 60% al 15% en el mismo período. Entre el 2003 y el 2013 se incrementó el comercio horizontal e intrarregional en el mundo, comercio Sur-Sur.

Un significativo número de países del Sur ha incrementado e innovado las políticas sociales y de gasto público, como son los casos de Turquía con el plan de acción Salud para todos; Brasil con el plan educación y seguridad alimenticia para todos; México con el programa remesas para reducir la po-breza; la India con la estrategia de Extensión de derechos sociales.

Con base en los anteriores datos podemos, entonces, decir que los Ob-jetivos de Desarrollo del Milenio (odm, 2000-2015) se han logrado y que la cooperación internacional para el desarrollo ha sido un instrumento funcional a tal logro. El reciente 25 de septiembre se hizo el balance final de los ocho odm y se lanzaron, por parte de la onu, los nuevos diecisiete Objetivos de De-sarrollo Sostenible (ods) para el período 2015-20130.

En espera de conocer el informe final sobre los odm podemos asumir que los más recientes reportes de las Naciones Unidas nos permiten esperar que la mayor parte de ellos se cumplan a nivel global y en la mayor parte de las regiones y naciones, aunque no en todas. O sea que al terminar el 2015 se ha-brá reducido a la mitad el número de indigentes del mundo que en proporción porcentual existían en el 1990. Sin embargo, habrá países como Niger y Chad en los que no sólo no se logrará el primer objetivo sino que se aumentará la pobreza extrema respecto al 1990 con una neta involución.

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Pero veamos un resumen de la herencia de estos últimos quince años de cooperación internacional para promover el desarrollo humano marcados por la vigencia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

los odm al 2015 sEgún El pnud

Para sintetizar la herencia que deja el período de los odm 2000-2015 se puede iniciar con las palabras del actual secretario general de la onu, Ban Ki-Moon:

A pesar de los notables logros, estoy profundamente consciente de que las desigualdades persisten y que el progreso ha sido desigual. En 2011, casi el 60% de los mil millones de personas extremada-mente pobres del mundo vivía en sólo cinco países. Demasiadas mujeres todavía mueren durante el embarazo o debido a complica-ciones del parto. El progreso tiende a pasar por alto a las mujeres y a aquellos que se encuentran en los escalones económicos más bajos, o que están en desventaja debido a su edad, discapacidad o etnia. Las desigualdades entre las zonas rurales y urbanas siguen siendo pronunciadas (Informe pnud 2015, p. 3).

Por fin, las instituciones multilaterales reconocen que el gran problema por resolver es la desigualdad. Por siempre, el Occidente del mundo ha creído ciegamente que la desigualad incentivaba la creatividad generando estímulos para la inversión y la creatividad. Para el capitalismo, la desigualdad es el mo-tor de la productividad y la emprendibilidad. Hoy se reconoce que la excesiva desigualdad producida por la economía liberal se ha convertido en el principal obstáculo para la economía de mercado, pues, reduce la demanda interna y la propensión al consumo.

Sin embargo, el secretario general de la onu identifica los principales lo-gros del proceso de 15 años:

Las experiencias y las pruebas de los esfuerzos para alcanzar los odm han demostrado que sabemos qué hacer. Pero para lograr ma-yores progresos necesitaremos una voluntad política inquebranta-

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ble y un esfuerzo colectivo a largo plazo. Tenemos que enfrentar las raíces de las causas y hacer más por integrar las dimensiones económicas, sociales y ambientales del desarrollo sostenible. La emergente agenda para el desarrollo después de 2015, que incluirá un conjunto de Objetivos de Desarrollo Sostenible, pugna por re-flejar estas lecciones, construir sobre la base de nuestros éxitos, y encaminar juntos y firmemente a todos los países hacia un mundo más próspero, sostenible y equitativo (Informe pnud 2015, p. 3).

Y concluye, con una proyección optimista del futuro inmediato si se afron-tan en modo integral y sistémico todas las dimensiones del desarrollo humano sostenible:

Al reflexionar sobre los odm, y con vistas a los próximos quince años, no existen dudas de que podemos cumplir con nuestra responsabilidad compartida para poner fin a la pobreza, sin excluir a nadie, y crear un mundo digno para todos (Informe pnud 2015, p. 3).

Algunos datos significativos destacados del Informe odm 2015, por obje-tivo son:

Cuadro 1. Principales avances logrados con los odm a 2014.

ObjetivO 1: erradicar la pObreza extrema y el hambre

- En 1990, el 48% de la población de los Países en vía de desarrollo (pvd) vivía con me-nos de 1,25 dólares al día. En 2015 esta cifra se redujo al 14%.

- A nivel mundial, la cantidad de personas que viven en pobreza extrema se ha reducido en más de la mitad: de 1.900 millones en 1990 a 836 millones en 2015.

- La cantidad de personas de la clase media trabajadora que vive con más de 4 dólares por día se ha triplicado entre 1991 y 2015.

- El porcentaje de personas con nutrición insuficiente en las regiones en desarrollo cayó a casi la mitad desde 1990: de 23,3% en el 1990 a 12,9% en el 2015.

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ObjetivO 2: lOgrar la enseñanza primaria universal

- La tasa neta de matriculación en enseñanza primaria en los pvd pasó del 83% en el 2000 al 91% en el 2015.

- La cantidad de niños en edad escolar no escolarizados pasó de 100 millones en el 2000 a 57 millones en el 2015.

- África subsahariana ha registrado la más alta mejoría en enseñanza primaria entre todas las regiones desde que se establecieron los odm. Aumentó en 20 puntos porcentuales la tasa neta de matriculación en el período de 2000 al 2015.

- La tasa de alfabetización de los jóvenes entre 15 y 24 años ha aumentado de 83% en el 1990 a 91% en 2015. Ha disminuido también la brecha entre hombres y mujeres.

ObjetivO 3: prOmOver la igualdad de génerO y el empOderamientO de la mujer

- Muchas más niñas asisten ahora a la escuela que hace 15 años. - En Asia meridional, en 1990, sólo 74 niñas se matriculaban en la escuela primaria por

cada 100 niños. Hoy se matriculan 103 niñas por cada 100 niños.- Las mujeres ahora constituyen el 41% de los trabajadores remunerados en sectores no

agrícolas, lo que significa un aumento en comparación con el 35% de 1990.- Entre 1991 y 2015, el porcentaje de mujeres con empleos vulnerables se ha reducido

en 13 puntos porcentuales.- En los últimos 20 años, las mujeres han ganado terreno en la representación parlamen-

taria en casi el 90% de los 174 países para los que se dispone de datos. La proporción promedio de mujeres en el parlamento casi se ha duplicado en el mismo período; sin embargo, todavía solo uno de cada cinco miembros es mujer.

ObjetivO 4: reducir la mOrtalidad de lOs niñOs menOres de 5 añOs

- En 1990 morían 90 de cada 100 niños nacidos vivos menores de 5 años. Tal cifra es hoy de 43/100. En los pvd se han reducido de 12,7 millones a 6 millones en el mismo período.

- La cantidad de casos de sarampión reportados en todo el mundo disminuyó en un 67% entre 2000 y 2015.

ObjetivO 5: mejOrar la salud materna

- La tasa de mortalidad materna ha disminuido en un 45% a nivel mundial entre 1990 y 2015.

- En el mismo período en Asia meridional, la tasa de mortalidad materna disminuyó en un 64% y en África subsahariana cayó en un 49%.

- En 2014 el 71% de los nacimientos en todo el mundo son atendidos por personal de salud capacitado.

- El uso de anticonceptivos entre las mujeres de 15 a 49 años, casadas o que viven en pareja, aumentó del 55% al 64% a nivel mundial.

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ObjetivO 6: cOmbatir el vih /sida, el paludismO y Otras enfermedades

- Las personas infectadas con VIH disminuyeron en un 40% entre 2000 y 2013, pasando de 3,5 millones de casos a 2,1 millones.

- En 2014, en todo el mundo, 13,6 millones de las personas afectadas de VIH recibían la terapia antirretroviral (TAR), cuando en 2003 eran sólo 800.000.

- Se han evitado más de 6,2 millones de muertes por paludismo entre 2000 y 2015, principalmente de niños menores de 5 años de edad en África subsahariana. La tasa de incidencia mundial del paludismo ha caído en 37% y la mortalidad mundial por palu-dismo se ha reducido en un 58%.

- Entre 2000 y 2013 se salvaron 37 millones de vidas por tuberculosis. - La tasa mundial de mortalidad por tuberculosis cayó en un 45% entre 1990 y 2013.

ObjetivO 7: garantizar la sOstenibilidad del mediO ambiente

- En 1990 sólo el 76% de la población mundial utilizaba una fuente de agua mejorada, en 2015 llegó al 91%.

- 147 países del mundo han cumplido con la meta del acceso a fuentes de agua potable.- A nivel mundial, 2.100 millones de personas han obtenido saneamiento mejorado. - En los pvd, la proporción de población urbana que vive en barrios marginales bajó de

39,4% en el 2000, a 29,7% en 2014.

ObjetivO 8: fOmentar una alianza mundial para el desarrOllO

- Entre 2000 y 2014, la aod aumentó en un 66% alcanzando 135.200 millones de dólares.- En el 2014, Dinamarca, Luxemburgo, Noruega, Suecia y el Reino Unido superaron la

meta del 0.70% del pib destinado a la aod según el Consenso de Monterrey del 2002.- Las importaciones provenientes de los pvd hacia países desarrollados admitidas sin

aranceles pasó del 65% del 2000 al 79% en el 2014.- En el 2000, el servicio de la deuda externa como porcentaje del ingreso por exportacio-

nes en los pvd era del 12% y cayó al 3% en 2013.

Fuente: pnud, 2015.

la transición dE odm a ods sEgún la dEclaración adoptada En la asamblEa gEnEral dE la onu En sEptiEmbrE dEl 2015 para El pEríodo 2015-2030

El Grupo de Trabajo Abierto de la Asamblea General de la onu, sobre los Objetivos de Desa-rrollo Sostenible, propuso los siguientes 17 objetivos de desarrollo sostenible adoptados por la 70ª Asamblea General de la onu el 25 de septiembre del 2015.

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Cuadro 2. Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Objetivo 1: Poner fin a la pobreza en toda forma en todo el mundo.Objetivo 2: Eliminar el hambre, lograr la seguridad alimentaria, mejorar la nutrición y

promover la agricultura sostenible.Objetivo 3: Garantizar una vida sana promoviendo bienestar para todos en todas las edades.Objetivo 4: Garantizar la educación inclusiva, equitativa y de calidad promoviendo opor-

tunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos.Objetivo 5: Lograr la igualdad de género y empoderar todas las mujeres y niñas.Objetivo 6: Garantizar el acceso al agua, su sostenibilidad y el saneamiento para todos.Objetivo 7: Garantizar el acceso a energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos.Objetivo 8: Promover crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, empleo

pleno y productivo y trabajo decente para todos.Objetivo 9: Construir infraestructura resiliente promoviendo la industrialización inclusi-

va sostenible e innovadora.Objetivo 10: Reducir la desigualdad en y entre los países.Objetivo 11: Lograr ciudades y asentamientos humanos inclusivos, seguros, resilientes y

sostenibles.Objetivo 12: Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles.Objetivo 13: Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos.Objetivo 14: Conservar y utilizar sosteniblemente los océanos, los mares y los recursos

marinos.Objetivo 15: Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terres-

tres ordenando sosteniblemente los bosques; luchando contra la desertifica-ción, deteniendo y revertiendo la degradación de las tierras y frenando la pér-dida de diversidad biológica.

Objetivo 16: Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible fa-cilitando el acceso a la justicia para todos y creando instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles.

Objetivo 17: Fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la alianza mundial para el desarrollo sostenible.

Fuente: Naciones Unidas. Recuperado de: www.un.org

Como se puede notar, no se trata de una revolución copernicana del con-cepto de desarrollo que comporte una respectiva revolución de la estrategia de cooperación. ¿Sólo se tratará de más de lo mismo?

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la ayuda oficial para El dEsarrollo (aod) hoy

La aod ha experimentado un significativo aumento en los últimos 14 años a partir de la Declaración del Milenio (2000) y, sobre todo, a partir del Con-senso de Monterrey adoptado en la Conferencia onu sobre financiamiento del desarrollo del 2002. Como ya se dijo, entre 2000 y 2014, la aod aumentó en un 66% alcanzando casi 140 mil millones de dólares. Sin embargo, en cifras relativas al pib, sólo cinco de los países miembros del Comité de Ayuda al desarrollo (cad) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-nómico (ocdE) destinan por lo menos el 0.7% del propio pib respetando el ya citado Consenso de Monterrey: Noruega, Suecia, Luxemburgo, Dinamarco y Reino Unido (Informe Cad, 2014).

No obstante, su exponencial crecimiento entre 2000 y 2014 (66%), la aod permaneció congelada entre 2013 y 2014, mientras que el alivio de la deuda externa a Países en Vía de Desarrollo (pvd) se redujo sensiblemente, aumen-tando en cambio la ayuda humanitaria en un 22%. La aod de los veinticuatro Países miembros del Comité de Ayuda al desarrollo (cad) representa hoy sólo el 0.29% del pib de los 24. Por cifra absoluta, siguen siendo los cinco países mayores donantes: Estados Unidos, Reino Unido, Alemania, Francia y Japón. Como ya se dijo, en cifra relativa al pib, los cinco máximos donantes son Dinamarca, Luxemburgo, Noruega, Suecia y el Reino Unido que continúan superando el objetivo de las Naciones Unidas de 0,7% del pib.

En 2014, los países industrializados del G-7 aportaron en conjunto el 71% de toda la aod neta de los miembros del cad; los países de la Unión Europea ofrecieron el 55%. Aunque todavía no se dispone de las cifras actuales de to-dos los países para 2014, la ayuda también ha aumentado por parte de países no pertenecientes al cad. Por ejemplo, los Emiratos Árabes Unidos alcanza-ron la tasa más alta de aod en proporción al pib de cualquier otro país llegando al 1,17%. Países como Hungría, Estonia y Turquía aumentaron su ayuda en términos reales respecto al 2013 en un 24,4%, 19,2% y 8,2% respectivamente.

No obstante todo el esfuerzo, en 2014 la ayuda bilateral a los países menos adelantados (pma) disminuyó en un 16% y la aod bilateral al desarrollo del África subsahariana, que contiene la mayoría de los (pma), cayó en 5% res-pecto al 2013.

La proyección de la aod por parte del cad para el período 2015-2020 prevé un aumento general del 2.5% y un incremento de la ayuda multilateral prio-

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rizando los prb y pma. Para los prm se espera que la cantidad de la aod por lo menos se mantenga en las cifras actuales. Por ejemplo, la Unión Europea ha confirmado su monto de aod para América Latina en el período 2014-2020 por 3.500 millones euros.

La nueva estrategia de cooperación birregional UE-AL define los países de la región elegibles como prioritarios para el nuevo septenio, pero sigue utilizando el criterio del Banco Mundial con base a la renta per cápita. Por lo tanto, siendo todos los países de la región de renta media, la UE prioriza los de renta medio-baja: Honduras, Guatemala, Salvador, Nicaragua y Cuba de Centroamérica; Bolivia y Paraguay en Suramérica.

Colombia por sus indicadores económicos no es admisible en primera ins-tancia, pero la UE le reserva una especie de estatus extraordinario vinculado al avance de los diálogos de paz entre el Gobierno y la guerrilla de las FARC-EP.

Los siete países admisibles seguirán recibiendo ayuda en materia de de-mocracia y derechos humanos, cohesión social, crecimiento sostenible, in-tegración regional y formación de excelencia. Los demás países de la región recibirán ayuda de la UE pero sólo a través de los acuerdos de Asociación en general o sólo aquellos relativos al comercio.

Frente a este escenario de cambios, también la cooperación birregional UE-AL deberá encontrar respuestas prácticas a una serie de preguntas transi-cionales, por ejemplo:

1. ¿Cómo capitalizar el actual ascenso económico de la región latinoameri-cana transformándolo en desarrollo humano sostenible?

2. ¿Las relaciones UE-AL se dotarán de mecanismos necesarios para apro-vechar el actual momento integracionista de la región latinoamericana para potenciar la cooperación Sur-Sur y el comercio intraregional?

3. ¿Cuáles fuentes alternativas de financiación se pueden explorar frente al actual congelamiento de la aod?

4. ¿Cómo aprovechar las aún ingentes cifras de las remesas de los emigran-tes latinoamericanos en recursos motores del desarrollo humano sosteni-ble de la región?

5. ¿Cómo transitar hacia nuevas relaciones de cooperación UE-AL después de la inminente Asociación Estratégica Permanente entre la UE y la Celac como ha sido confirmado en la reciente Cumbre birregional de Bruselas?

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Se puede afirmar que el ascenso del Sur y el descenso del Norte han acer-cado Europa y América Latina más que nunca en la historia.

La cooperación europea al desarrollo mantiene la medalla de oro en tér-minos cuantitativos de transferencia de fondos aod hacia el mundo. Sin em-bargo, persisten serias ambigüedades en términos cualitativos causadas, en buena medida, por la ausencia de una política exterior común que haga de la cooperación internacional al desarrollo una política pública exterior institu-cional multilateral capaz de incidir sobre la erogación de los Bienes Públicos Globales (bpg): la seguridad humana multidimensional, la paz, los derechos humanos fundamentales, el ambiente sano, la estabilidad financiera, la demo-cracia, la salud, la educación, entre otros.

En la relación UE-AL podrían mejorar los mecanismos e instrumentos para realizar efectivamente los bpg declinándolos en Bienes Públicos regio-nales y Nacionales. Tales bienes compartidos no serán responsabilidad sólo de los Estados sino que requerirán un pacto bi-regional entre lo público, lo privado y las sociedades civiles.

A tal propósito, la Comisión Económica de las Naciones unidas para Amé-rica Latina y Caribe (cEpal) evidencia que en el 2015 los flujos de financia-ción privada del desarrollo superaron los flujos de la financiación pública conocida como aod debido a la incursión de agentes privados en la escena de la ayuda al desarrollo como las empresas nacionales y las multinacionales a través la responsabilidad social empresarial, la inversión extranjera directa (IED), las remesas de los migrantes, las fundaciones y las Organizaciones de la Sociedad civil (OSC).

Respecto a América Latina, la cEpal afirma:

El análisis de la asistencia oficial para el desarrollo muestra que esta aumentó para América Latina y el Caribe de 500.000 dóla-res anuales en la década de 1960 a 10.200 millones de dólares en 2013. En ese período, la cifra superó los 1.000 millones de dólares anuales en los años setenta y los 3.000 millones de dólares en los años ochenta, antes de situarse en torno a 5.000 millones de dólares al año en la década de 1990 y en la primera mitad de la de 2000, para después pasar a más de 10.000 millones de dólares en 2010. Sin embargo, en términos relativos los flujos de aod representan el 0,18% del ingreso nacional bruto (INB) de la región, lo que supone

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un marcado descenso con respecto al 0,4% registrado en promedio en los años setenta, ochenta y noventa. Al mismo tiempo, con res-pecto al total de la asistencia oficial para el desarrollo la participa-ción de la región descendió del 15% en las décadas de 1980 y 1990 a cerca de un 8% en la década de 2000 (cEpal 2015, p. 25).

Sin embargo, el Informe Cepal reconoce que frente a tal reducción de la ayuda oficial al desarrollo para región de América Latina y Caribe se ha veri-ficado una semi-compensación por el aumento del financiamiento privado al desarrollo desde el 1980 hasta el 2013:

América Latina y el Caribe no es una excepción a la tendencia mun-dial del financiamiento privado al desarrollo, ya que sus principales flujos de entrada son la inversión extranjera directa (IED) y las re-mesas. Tradicionalmente, la primera ha sido el componente más im-portante de los flujos financieros. En términos absolutos, los flujos de IED neta a la región rondaron en promedio los 6.200 millones de dólares en la década de 1980, los 37.000 millones de dólares en los años noventa y los 65.000 millones de dólares en la década de 2000. En 2013, la IED alcanzó un máximo histórico de 155.000 millones de dólares. En relación con el total, los flujos de inversión extranje-ra directa pasaron de un 36% en los años ochenta a un 44% en los noventa, y llegaron al 54% en la década de 2000. En 2013, la IED representó un 63% de todos los flujos (cEpal, 2015, p. 28).

Como se puede ver, el sector privado incursiona cada vez más en la finan-ciación al desarrollo como se esperaba desde hace tiempo y como es justo que sea. Lo preocupante es que al incremento privado se responda con el decre-mento de la ayuda pública al desarrollo. ¿Estamos asistiendo a una privatiza-ción global de la financiación del desarrollo?

Además, según la Cepal, al incremento de la IED se suma el aporte positi-vo del incremento de las remesas de los migrantes latinoamericanos y caribe-ños en el mismo período (1980-2013):

Las remesas a América Latina y el Caribe han aumentado signi-ficativamente en las últimas décadas, representando el 16,4% del

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total en los años ochenta, el 19,6% en los noventa y el 34% en la década de 2000. En 2013 las remesas a los países de la región ascendieron a 63.000 millones de dólares (lo que equivale al 1,1% del pib regional). Estos flujos constituyen una importante fuente de financiamiento y liquidez para la balanza de pagos de las econo-mías de menor tamaño, como las de Centroamérica y los pequeños Estados insulares en desarrollo del Caribe, donde en algunos casos equivalen a más del 10% del pib (cEpal, 2015, p. 28).

Respecto a la calidad y a la eficacia de la aod, durante este período han sido muchas e importantes las Declaraciones y los “consensos” elaborados en los Foros de Alto Nivel desde Roma (2003), Paris (2005), Accra (2008), Busan (2011) y en la Primera reunión de Alto Nivel de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo en abril de 2014 como perspectiva de la agenda internacional al desarrollo para el 2015-2030.

El informe 2015 de la Unesco sobre los Objetivos Ept resume los resultados así:

(…) A pesar de los esfuerzos de los gobiernos, la sociedad civil y la comunidad internacional, la Educación para Todos no se ha hecho realidad en todo el mundo.

Entre los resultados positivos está la disminución del número de niños y adolescentes sin escolarizar en casi la mitad desde 2000. Se estima que se habrá escolarizado a 34 millones de niños más gracias a la aceleración de los avances desde Dakar. Los mayores avances se lograron en la paridad entre los sexos, sobre todo en la enseñanza primaria, aunque sigue habiendo disparidades de género en casi la tercera parte de los países con datos. Los gobiernos tam-bién han intensificado las labores de medición de los resultados del aprendizaje mediante evaluaciones nacionales e internacionales, que utilizan para conseguir que todos los niños reciban la calidad educativa que se les prometió.

Y, sin embargo, a pesar de este progreso, 15 años de seguimiento muestran unos resultados discretos.

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En el mundo todavía hay 58 millones de niños sin escolarizar y otros 100 millones que no terminan la enseñanza primaria. La des-igualdad en la educación ha aumentado, y los más pobres y desfa-vorecidos cargan con las peores consecuencias. La probabilidad de no ir a la escuela es cuatro veces mayor entre los niños más pobres del mundo que entre los más ricos, y cinco veces mayor la de no terminar la enseñanza primaria. Los conflictos siguen siendo enor-mes barreras para la educación, y la ya elevada proporción de niños sin escolarizar que vive en zonas de conflicto va en aumento. Glo-balmente, la mala calidad de aprendizaje en la enseñanza primaria hace que todavía haya millones de niños que dejan la escuela sin haber adquirido las competencias básicas.

Además, la educación sigue estando insuficientemente financiada. Muchos gobiernos han incrementado el gasto educativo, pero pocos han dado prioridad a la educación en los presupuestos nacionales y la mayoría le asigna menos del 20% recomendado para subsanar los déficits de financiación. Algo similar ocurre con los donantes que, tras impulsar en un principio los presupuestos de ayuda, han reduci-do desde 2010 su apoyo a la educación y no han dado la suficiente prioridad a los países más necesitados (Unesco, 2015, p. 4).

Como se puede ver, el informe denuncia una incoherencia de la coope-ración internacional. Por un lado, afirma y reafirma que la educación básica en la primera infancia es determinante para el proceso de desarrollo humano en todas sus acepciones individuales y colectivas; pero, por otro lado, reduce sensiblemente la financiación internacional a la educación de esa fase del cre-cimiento. Así mismo, denuncia la reciente reducción de la aod para el África Sub-sahariana que contiene los Países Menos Avanzados (pma) del mundo y, por lo tanto, los más necesitados de apoyo de la cooperación internacional. Esto explica, por ejemplo, uno de los datos más preocupantes del informe de la Unesco:

A pesar de los avances, la deserción escolar sigue siendo un pro-blema: en 32 países, mayoritariamente del África Subsahariana: Es

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probable que al menos el 20% de los niños matriculados en la en-señanza primaria no lleguen al último grado (Unesco, 2015, p. 4).

En este proceso de discusión y muestra de resultados de la agenda de desa-rrollo es importante destacar la Cumbre de Addis Abeba. Esta Cumbre sobre Financiación al Desarrollo Sostenible tuvo la asistencia de 136 Jefes de Es-tado y de Gobierno, de numerosos dirigentes de la sociedad civil y del sector privado. En ella se adoptó la Agenda para el desarrollo sostenible 2030. Ade-más de los discursos retóricos, algunos jefes de gobierno de países potentes asumieron compromisos cuantitativamente concretos. Por ejemplo: el Presi-dente chino Xi Jinping anunció la creación inmediata de un fondo de 2.000 millones de dólares para financiar la cooperación Sur-Sur que brindará ayuda a los países en desarrollo, para implementar la Agenda y que se incrementará progresivamente hasta alcanzar los 12 000 millones de dólares en el 2030. Además, China promete condonar la deuda a los países menos desarrollados, a los países sin salida al mar y a los pequeños Estados insulares en desarrollo.

Por su parte, el presidente de Francia François Holland anunció la asignación adicional a su ayuda de 4 mil millones de euros para apoyar la nueva Agenda a partir de 2020. La Unión Europea se empeña a movilizar 100 mil millones de euros de aquí al 2020. En su alocución especial, el Papa Francisco afirmó que:

La medida y el indicador más simple y adecuado del cumplimiento de la nueva Agenda para el desarrollo será el acceso efectivo, prác-tico e inmediato para todos a los bienes materiales y espirituales indispensables: vivienda propia, trabajo digno y debidamente re-munerado, alimentación adecuada y agua potable; libertad religiosa y, más en general, libertad de espíritu y educación (Discurso del Papa Francisco a la 70 Asamblea General de las Naciones Unidas, 2015, p. 2).

La Declaración de Addis Abeba en su preámbulo expresa sus nobles in-tenciones:

Nosotros, los Jefes de Estado y de Gobierno y Altos Representantes, reunidos en Addis Abeba del 13 al 16 de julio de 2015, declara-mos nuestro firme compromiso político de hacer frente al problema

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de la financiación y de la creación de un entorno propicio a todos los niveles para el desarrollo sostenible, en un espíritu de alianza y solidaridad mundiales. Reafirmamos el Consenso de Monterrey de 2002 y la Declaración de Doha de 2008 y nos basamos en ellos. Nuestro objetivo es poner fin a la pobreza y el hambre, y lograr el desarrollo sostenible en sus tres dimensiones mediante la promo-ción del crecimiento económico inclusivo, la protección del medio ambiente y el fomento de la inclusión social. Nos comprometemos a respetar todos los derechos humanos, incluido el derecho al desa-rrollo. Aseguraremos la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres y las niñas. Promoveremos las sociedades pacíficas e inclusivas y avanzaremos plenamente hacia un sistema económico mundial equitativo en que ningún país o persona quede a la zaga, posibilitando el trabajo decente y los medios de vida productivos para todos, al tiempo que preservamos el planeta para nuestros hijos y las generaciones futuras (Declaración de Addis Abeba, 2015, p. 2).

Este preámbulo ha generado muchas críticas por su aire retórico confirma-do más adelante en el numeral 51 de la Declaración:

Acogemos con beneplácito el aumento en el volumen de la asis-tencia oficial para el desarrollo desde el Consenso de Monterrey. No obstante, expresamos nuestra preocupación por el hecho de que muchos países no han cumplido plenamente los compromisos de asistencia oficial para el desarrollo realizados y reiteramos que el cumplimiento de todos los compromisos relativos a la asistencia oficial para el desarrollo sigue siendo crucial. Los proveedores de asistencia oficial para el desarrollo reafirman sus respectivos com-promisos, incluido el compromiso de numerosos países desarrolla-dos de alcanzar el objetivo de destinar el 0,7% del ingreso nacional bruto a la asistencia oficial para el desarrollo y del 0,15% al 0,20% del ingreso nacional bruto a la asistencia oficial para el desarrollo de los países menos adelantados. (…) Acogemos con beneplácito la decisión de la Unión Europea, que reafirma su compromiso co-lectivo de dedicar el 0,7% del ingreso nacional bruto a la asistencia oficial para el desarrollo dentro de los plazos establecidos en la

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agenda para el desarrollo después de 2015 (Declaración de Addis Abeba, 2015, p. 20).

Naturalmente, la reacción de las Organizaciones de la Sociedad Civil a nivel mundial no se hizo esperar y se manifestó con tonos de decepción res-pecto a las expectativas. Así lo recoge la Declaración conjuntas de las OSC que definiéndola como una ocasión perdida perdió para atacar las injusticias estructurales del actual sistema económico global y para asegurar un desarro-llo de la finanza basado sobre los pueblos y la protección del medio ambiente.

La declaración de las OSC identifican las siguientes graves insuficiencias de la Agenda de Acción de Addis Abeba (AAAA):

– Propone una especie de privatización de la aod desresponsabilizando los Estados y las organizaciones multilaterales.

– Falta de compromisos concretos que aseguren justicia y equidad. – Ausencia de propuestas para una justa política fiscal internacional. – Ausencia de propuesta de reforma del sistema comercial internacional. – Debilidad del mandato de la onu como guía ante los desafíos globales. – Insuficiente compromiso en términos de transparencia y responsabilidad.

Como se ve, se trata de un panorama de luces y sombras, de méritos y límites en la esperada transición hacia un nuevo concepto de desarrollo, hacia una nueva estrategia de cooperación internacional para el desarrollo y hacia una mayor y mejor financiación del desarrollo que compatibilice el actual au-mento de la financiación privada pero sin disminuir la aod; que incorpore el generoso aporte de los nuevos actores de cooperación pública como China y los países árabes, canalizándolos como política pública eficaz y eficiente para garantizar los Bienes Públicos Globales.

Ante este panorama gris plateado, siguen siendo válidas las cuestiones planteadas como conclusión de los recientes seminarios que la Escuela Lati-noamericana de Cooperación y Desarrollo de la Universidad de San Buena-ventura de Cartagena ha realizado en los últimos cinco años en colaboración con la Red Iberoamericana Académica de Cooperación Internacional (riaci), la Universidad y el Instituto de Estudios Superiores de Pavía (IUSS), las ONG italianas COOPI, CISP y VIS, la Universidad del Norte y el Centro de For-

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mación de la cooperación española en Cartagena. Entre tales conclusiones resaltamos las siguientes:

1. La transición de odm a ods probablemente no representa la adopción de un nuevo paradigma de desarrollo respecto al mínimo común denominador acordado globalmente en la Declaración del Milenio del 2000. Los ods encarnan sólo un énfasis mayor sobre la sostenibilidad económica y eco-lógica en términos de mitigación y reducción del daño, pero no significan una inversión de tendencia y mucho menos una reforma del sistema pro-ducción y de consumo. Esto quiere decir que se continuará actuando sobre los efectos y no sobre las causas de un pretendido desarrollo con altísimos costos sociales, ambientales, culturales, políticos y éticos.

2. Dado que la agenda de los ods no encarna un nuevo modelo de desarrollo como fin ni un nuevo sistema de producción, así mismo no contiene en sí una nueva estrategia de cooperación internacional como nuevo medio para un nuevo fin. Esto representa un desafío para la sociedad civil glo-bal que se verá obligada a mejorar su capacidad de identificar las fisuras del sistema para reformar, desde adentro, la cooperación haciéndola más idónea, eficaz y eficiente para los nuevos escenarios. ¿Se delineará una cooperación más multilateral que bilateral, más horizontal (Sur-Sur) que vertical (Norte-Sur)? o ¿viajará hacia un aumento de la cooperación trian-gular sin excluir las anteriores? O ¿hacia un incremento de la cooperación descentralizada no necesariamente ligada al aumento de los fondos de Ayuda Oficial al Desarrollo (aod) y más ligada a las nuevas autonomías que podrían abrirse paso en la era post 2015?

3. El ingreso al sistema de cooperación internacional por parte de nuevos actores ya sean estatales nacionales como China y los Países Árabes, mul-tilaterales como Alba, Banco del Sur; o ya sea no estatales como empresas multinacionales y/o nacionales. Las cumbres de Accra y Busán han ense-ñado mucho sobre la necesidad de no excluir a ningún actor del sistema de cooperación internacional.

4. El ascenso del Sur y el aumento del número de Países de Renta Media (prm) no puede llevar a una sensible reducción de la cooperación y de la aod con esta vasta parte del mundo por las razones que ya hemos expuesto como características de los prm: alto número de pobres, mayor inequidad y altísima volatilidad. Reducir sensiblemente la cooperación y la ayuda,

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o equivocarse en la estrategia, conlleva el riesgo de anular el crecimiento actual y de no capitalizar sus logros en términos de desarrollo humano. Los prm son los más vulnerables a una eventual regresión económica. Se trataría, entonces, de elaborar con ellos una nueva estrategia de coopera-ción tal vez más técnica, política y cultural que de una simple transferen-cia de fondos que, entre otras cosas, escasean.

5. En cuanto a lo que se refiere a Latinoamérica y Caribe, el verdadero desa-fío es el de intentar responder a las siguientes preguntas:

– ¿Cómo patrimonializar el actual ascenso económico y traducirlo en desarrollo humano sostenible para los países del Sur?

– ¿Cómo aprovechar la actual propensión de la región a la integración económica y política para incrementar la cooperación horizontal Sur-Sur y el comercio intrarregional?

– ¿Cómo capitalizar las aún generosas remesas de los emigrantes la-tinoamericanos y caribeños en el mundo convirtiéndolas en capital semilla y trampolín para el desarrollo humano sostenible de los países de la región?

– ¿Cómo aprovechar la alta capacidad de negociación de la cooperación birregional con los actores internacionales, sobre todo con la Unión Europea (cumbres bienales) para establecer acuerdos estratégicos de asociación permanente con beneficio recíproco?

– ¿Es la hora de transformar las múltiples declaraciones sobre el desa-rrollo humano sostenible como fin, sobre la cooperación internacional al desarrollo como medio y sobre la financiación del desarrollo como recursos en actos jurídicamente vinculantes para los actores interna-cionales en términos de tratados internacionales?

– ¿Sumará la Comunidad internacional una decepción más de las expec-tativas de la humanidad sobre la tan esperada transición de la coope-ración internacional al desarrollo, de las políticas públicas comunes, de una nueva diplomacia de la paz y de los Bienes Públicos Globales?

En este sentido, la onu enfatiza:

Si los Estados Miembros movilizan el mundo en torno de la adop-ción de medidas para el desarrollo sostenible en los planos nacional e internacional, las Naciones Unidas habrán demostrado su valor

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como principal entidad universal, respetuosa de los principios y propósitos de su Carta. Estamos en el umbral del año más impor-tante para el desarrollo desde que se fundó la Organización. Debe-mos dar sentido a la promesa de esta Organización de “reafirmar la fe en la dignidad y el valor de la persona humana” y de hacer avan-zar el mundo hacia un futuro sostenible. Con este proceso extraor-dinario y el liderazgo sin precedentes de que ha sido testigo, nos encontramos ante una oportunidad histórica y el deber de actuar con valentía, determinación y rapidez, para lograr una vida digna para todos, que no deje a nadie atrás (onu, AG, 2014).

Todo el anterior recorrido deja claro que la tarea de la nueva agenda glo-bal desarrollo contiene muchos desafíos y obstáculos a superar. Los avances logrados son un estímulo especial para seguir en la tarea, los desaciertos de-ben servir de experiencia para que se logren avances hacia un mundo más “humanamente” sostenible. Es importante entender que es una tarea de todos: organismos multilaterales, gobiernos, empresas y sociedad civil en general. Sólo con el compromiso real hacia una verdadera “alianza global” puede ge-nerar frutos, y discutir al cierre del año 2030 nuevos elementos del siempre evolutivo desarrollo, y no sobre los mismos problemas de la actual transición.

rEflExionEs finalEs: coopEración para El dEsarrollo En los tiEmpos dE la crisis dEl nortE

El desarrollo de los países del Sur está siendo afectado negativamente por la crisis de los países del Norte. Esto se debe no tanto y no sólo a la contracción de los recursos que los segundos destinan a los primeros sino, sobre todo, a los nexos estructurales y casi siempre “permanentes” (menos volátiles políti-camente) que unen los dos grupos de economías:

a). nexos comerciales dado que la crisis del Norte implica que las exportacio-nes de bienes producidos en el Sur disminuyan o crezcan a menor ritmo;

b). nexos productivos pues las inversiones que las empresas del Norte efec-túan en los países del Sur (deslocalización) tienden a disminuir o a crecer más lentamente en tiempos de crisis ya sea por la disponibilidad de menos

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fondos para financiarlas o ya sea porque, aún en presencia de fondos dis-ponibles, las perspectivas de venta de los productos dejan de ser atractivas;

c). nexos financieros ya que una de las principales características de esta cri-sis es el llamado credit crunch, es decir, la contracción de los préstamos que los bancos y las otras instituciones financieras conceden a las familias y a las empresas. Esto vale también, y sobre todo, para los préstamos con-cedidos por las instituciones financieras del Norte a las empresas del Sur;

d). nexos economico-familiares dado que las remesas que los migrantes del Sur empleados en los países del Norte envían a sus familias disminuyen o crecen a ritmo menor como efecto de la crisis del Norte.

Y así sucesivamente. Además, es claro que el flujo de recursos que los paí-ses ricos destinan a los países en vía de desarrollo con criterios no mercantiles y por lo tanto no reembolsables como aod se reducen sensiblemente en los tiempos de crisis global. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocdE) nos informa que desde el 2011 los países donantes (“Nor-te”) han reducido, por primera vez desde el 1997, los fondos destinados a la ayuda para el desarrollo (que como se sabe, de todas maneras sólo en cinco casos cumplía el compromiso de llegar al menos al 0,7% del producto interno bruto).

Además de lo anterior, hay que tener en cuenta que aun cuando la conta-bilidad registra un incremento de las ayudas, muchas veces se debe a que se suman intervenciones de emergencia y no de desarrollo (por ejemplo, en el caso italiano suma mucho la inclusión de los fondos asignados a la atención de los flujos de inmigrantes de áfrica del Norte). Por lo demás, sería difícil, en este momento particularmente duro para muchas familias y empresas del Norte, solicitar más fondos para la cooperación internacional en tiempos en los que muchos italianos cuentan sólo con subsidio por pérdida del empleo, numerosos empleados públicos y privados que desde hace más de una década han sufrido una sistemática reducción salarial.

Por todo ello, sí revelaría insostenible una actual solicitud de aumento de fondos para la cooperación internacional a no ser que estuviese acompañada por una significativa política interna de redistribución de la renta y de la rique-za. Por lo tanto, si el destino próximo futuro, en esta fase de crisis (que es la peor crisis del capitalismo después de la gran depresión del 1929), es de me-nos cooperación internacional entonces no hay otra alternativa sino la de una

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cooperación mejor y más eficiente. ¿Pero qué significa esto? Naturalmente esta respuesta requeriría una reflexión más amplia y completa, pero por ahora se pueden indicar por lo menos dos líneas guía que considero esenciales:

1. Redescubrir la dimensión material y productiva de los procesos de desa-rrollo. El actual manifiesto intelectual y social que orienta y gobierna la cooperación internacional para el desarrollo está constituido por lo ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm). Pues bien, entre ellos no hay ni siquiera uno que haga referencia al desarrollo de la capacidad pro-ductiva de un país. Todos se refieren a la necesidad de desarrollar las capacidades individuales (salud, educación, equidad de género, etc.). Sin embargo, habría que preguntarse, y tal vez responderse, por qué a nivel de promedio la calidad de la vida en Estados Unidos y en Alemania es mejor que en Nigeria y Nicaragua Por qué estadounidenses y alemanes disponen de capacidades individuales más desarrolladas y por qué Boeing y Wolkswagen se producen en tales países.

Obviamente, nadie sostiene que las capacidades, las libertades y los derechos individuales no sean objetivos dignos de ser perseguidos; pero bastaría una mirada superficial a la historia para inferir que estos por sí solos no bastan para generar un proceso de desarrollo: es decir, no crean la riqueza material que pueda ser distribuida y sobre cuya asignación al uso se pueda debatir social y políticamente.

2. Reorientar hacia la cooperación el uso de los fondos destinados a la coo-peración. Parece un juego de palabras pero no es así. Desde inicios de los años noventa, los recursos limitados para la cooperación internacional al desarrollo han sido dedicados mayoritariamente a la financiación de programas de micro-crédito. Al inventor del micro- crédito (al menos en la forma en que lo conocemos hoy), Muhammad Yunus, se le atribuyó el premio Nobel de la paz en el 2006 y ya el 2005 había sido declarado por las Naciones unidas como el Año Internacional del Micro-Crédito. Pero, ¿qué hace el micro-crédito? Como lo dice su nombre y por definición, suministra créditos a pequeños empresarios ya activos o a aquellos que deciden iniciar creando una empresa nueva. La idea, seguramente muy sensata, es que a los micro-empresarios y a las micro-actividades están ex-cluidos del acceso al crédito bancario tradicional y, con mayor razón, del acceso a los mercados financieros más sofisticados. Vemos aquí, nueva-

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mente, la fe en las capacidades individuales, la idea (muy liberal y neo-li-beral) que el desarrollo no deba ser propiciado por inversiones estatales masivas como las tasas aduaneras, subsidios, bancos de desarrollo, toda la estructura productiva de los años sesenta y setenta del siglo pasado; sino que el desarrollo proviene de heroicos self-made men, empresarios libres que sólo necesitan capital inicial (que será tarde o temprano reembolsa-do). Pero la historia del desarrollo es completamente distinta porque aun en los Estados unidos, país de los pioneros del desarrollo, tal desarrollo ha sido el fruto de proteccionismo aduanero y de masivas inversiones pú-blicas en investigación e innovación.

La historia del desarrollo no miente por una razón muy simple que intentaré ilustrar aquí mediante un ejemplo. Quien haya tenido la fortuna de viajar, aun de modo casual, se habrá dado cuenta de que en un país rico se encuentra un supermercado y en un país pobre se encuentran muchas tienditas callejeras que venden alimentos, cigarrillos y pañales. En el país rico se encuentra una multinacional generalmente apoyada por el gobier-no de su país de origen y por el gobierno del país en el que opera; y en el país pobre se encuentran muchos micro-empresarios, o sea, los self-made men de la fábula liberal. Por un lado, el supermercado que encarga 10.000 cajas de leche; por el otro lado, cada micro-empresario informal que en-carga 10 cajas de leche. ¿Quién gastará menos en costos de la gasolina y de pagos del chofer, el camión que en una sola vez entrega 10.000 cajas de leche al supermercado o el que debe darle la vuelta a todos los heroicos micro-empresarios (que en verdad son trabajadores informales)? Y como si fuera poco, ¿en cuál de los dos casos es más fácil y menos costoso con-trolar que la leche sea de buena calidad y que respete el derecho (indivi-dual) a la seguridad alimenticia? En cambio, de financiar el cienmilésimo proyecto de micro-crédito habría que financiar proyectos que induzcan a los micro-empresarios a asociarse y a cooperar entre ellos. A fundar “su” supermercado. Para que el desarrollo se fundamente en bases material-mente sólidas, este debe ser sobre todo comunitario y cooperativo; luego, y sólo luego, puede ser también eventualmente individual.

Donantes, ONGs, operadores del desarrollo, teóricos, etc.; debemos reali-zar todos un ejercicio de creatividad para entender en qué modo estas líneas

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guía conceptuales puedan traducirse en una práctica que de verdad, y no retó-ricamente, sea útil para la dignidad de las personas.

En esta coyuntura transicional de incertidumbres, caracterizada entre el 2008-2013, por el ascenso del Sur y descenso del Norte y ahora por la frenada de ambas coordenadas, Norte y Sur, los agentes y actores de la cooperación internacional para el desarrollo humano sostenible, a medida que transcurre el 2015 acercándose a su fin, concentraron sus expectativas sobre todo en torno a tres grandes momentos: dos dedicados a redefinir el qué buscar con la nueva cooperación (New York, adopción de los 17 ods y Paris, Nuevo Pacto sobre el Cambio Climático; otro, sobre el con qué realizar el qué) (Addis Abeba, Financiación del Desarrollo, julio 2015).


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CAPÍTULO 2

EFICACIA DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL POST 2015:

PROBLEMAS Y RETOS PARA LA NUEVA AGENDA DEL DESARROLLO

Gustavo Rodríguez Albor3

José Luis Ramos Ruíz4

introducción

Con la asunción del nuevo compromiso mundial de parte de 120 paí-ses hasta el año 2030, rotulado bajo la denominación “Objetivos de Desarrollo Sostenible” (ods), se renueva el compromiso global por

sacar cerca de 800 millones de personas en el mundo de la pobreza extrema, es decir, el 14% de la población total del planeta (pnud, 2015), junto a otros dieciséis compromisos adicionales de desarrollo.

El reto no es fácil, debido a que el sistema internacional que soporta el proceso de cooperación está lleno de inercias del pasado y, como afirman Do-mínguez y Olivíe (2014), sobrecargado de intereses derivados de la industria de la Ayuda Oficial al Desarrollo (aod), lo cual ha afectado históricamente su eficacia. A esto se le suma las nuevas realidades internacionales que se gestan

3 Doctor en Ciencias Sociales, especialista en Estadística Aplicada y Economista. Docente investigador tiempo completo de la Universidad Autónoma del Caribe (Colombia). Miembro de Red Iberoamerica-na Académica de Cooperación Internacional (riaci). [email protected]

4 Doctor en Economía, Sociología y Política Agraria de la Universidad Politécnica de Valencia (España). Investigador y Docente de tiempo completo de la Universidad del Norte (Colombia). [email protected]

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La cooperación internacional en transición 2015-2030 | Gustavo Rodríguez Albor y José Luis Ramos Ruíz

en un escenario multipolar que sin duda determinarán en la ruta post 2015 la forma de gobernanza y financiación del desarrollo.

Precisamente, este segundo capítulo analiza los viejos problemas y los nuevos retos que debe enfrentar la nueva agenda del desarrollo post 2015. Para ello, inicialmente, se analizan los diferentes problemas alrededor de la eficacia de la ayuda. Seguidamente, se describen los esfuerzos de los actores del desarrollo para buscar una ayuda eficaz. Finalmente, se plantean algunos retos de la nueva agenda del desarrollo y los inconvenientes para el logro de la misma.

la ayuda al dEsarrollo y los problEmas dE la Eficacia

Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocdE), en los últimos 55 años más de 4.182,12 millardos de dólares de 2013 repre-sentados en ayuda han llegado a los países en desarrollo; los cuales han sido insuficientes en la promoción del desarrollo de los países pobres.

Gráfica 1. Flujos de aod y aod como porcentaje del pib, 1960-2014.

Fuente: (ocdE, 2015). Consultado en: http://www.oecd.org/centrodemexico/estadisticas/

Las razones por las cuales no se ha podido avanzar significativamente gi-ran en torno a la eficacia de la ayuda, constituyéndose en los últimos años en

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Capítulo 2 | Eficacia de la cooperación internacional post 2015

una preocupación constante y en un tema ineludible, dentro de la agenda de cooperación para el desarrollo post 2015.

En este sentido, la eficacia de la aod consiste en garantizar el máximo im-pacto de la cooperación, reducir la pobreza y, en general, contribuir al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm), y ahora a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods). Los problemas de la eficacia de la ayuda al de-sarrollo, al parecer, surgieron ligadas al mismo propósito de la cooperación a inicio de la década de los sesenta.

Varios de esos problemas han sido documentados por diversos autores des-de diferentes perspectivas; particularmente sobresalen los trabajos de (Bauer, 2000); (Ostrom et al., 2002); (Alesina y Weder, 2002); (Easterly, 2006); (Eas-terly, 2007); (Alonso, 2009), (Williamson, 2009), (Rodríguez y Ramos, 2012) y (Rodríguez, 2013).

Esta literatura encuentra que los problemas de la aod se deben esencial-mente a cuatros aspectos (1) incentivos perversos, (2) asimetría de informa-ción, (3) contrato incompleto y (4) altos costos de transacción. Desde la pers-pectiva de actuación de los agentes del sistema de cooperación al desarrollo (donantes, receptores e intermediarios), estos problemas se hacen presentes (Rodríguez et al., 2013).

En el caso de los “países donantes”, los grupos de interés (empresas, por ejemplo) como productores de un bien o servicio del país donante, suelen presionar la política de ayuda externa de su gobierno para ser incluidos en los proyectos de desarrollo dirigido a los países receptores, lo que puede propi-ciar que no se escoja el productor más eficiente o el mejor servicio, además de llevar a que se realicen actividades innecesarias, costosas o que no sean prioritarias en los países en desarrollo (Rodríguez y Ramos, 2012).

Otra forma que afecta la eficacia es la ayuda condicionada, la cual es:

una exigencia que se le hace al país receptor de adquirir un determi-nado porcentaje de mercancías desde el país donante, lo que repercu-te en un mayor poder en el mercado por la “invasión” de productos en el país receptor, al tiempo de privarlo de adquirir esas mismas mercancías a menor precio en otros países (Williamson, 2009, p. 21).

Un país como Estados Unidos, por ejemplo, exige que el 75% de la ayuda que brindan debe ser luego gastada en bienes de empresas norteamericanas

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(Easterly, 2006). Algo similar sucede con la ayuda alimentaria, considerada un mecanismo de los países desarrollados para garantizar la salida de los ex-cedentes agrícolas. Por su parte, la asistencia técnica exige que los instructo-res sean oriundos del país donante.

Otro problema desde el donante se relaciona con la posibilidad de cumpli-miento de los contratos. En el caso del sistema de cooperación, debido a la voluntariedad de la ayuda, éste se encuentra bajo la absoluta discrecionalidad del donante. En este sentido, es posible que los acuerdos pactados, en cuanto a los niveles de ayuda que se comprometió el donante no se cumplan, más allá de lo que implica, son ellos los que deciden cuanto dar, a quién y para qué tipo de actividades (Alonso, 2009).

Evidencia de esto es el incumplimiento del 0,7% de su pib que los donantes pactaron entregar. Por ejemplo, en el año 2014, a pesar del llamado del pnud para acelerar los propósitos de los diferentes actores del sistema de coopera-ción y así alcanzar las metas de los odm en 2015, sólo cinco países (Suecia, Luxemburgo, Noruega, Dinamarca y Reino Unido) cumplieron con el com-promiso de ayuda pactado. Esta situación fue frecuente a lo largo de los años.

Gráfica 2. Flujos de aod como porcentaje del pib y en millardo de dólares, 2014.


Para Gimeno y Andrés (2009), si los miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la ocdE, conformado por los 23 donantes más grandes del mundo, proporcionaran realmente una asistencia oficial para el desarrollo

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igual al 0,7 % de su pib, la ayuda casi se triplicaría y estaría muy por encima de lo que se calcula era necesario para alcanzar los odm.

De igual forma, es cuestionada la influencia de la aod en la política de los países receptores, al utilizarse como mecanismo de presión. Estados Unidos es el mayor donante en valores absolutos, sin embargo, es el que más incum-ple en la entrega de recursos, su aporte sólo constituyó cerca del 0,16% (entre 1995 y 2014) y es evidente su influencia para incorporar políticas que clara-mente lo favorezcan. Como muestra el gráfico 3, desde 1969 la aod como por-centaje del pib brindada por este país norteamericano es inferior al promedio de los países miembros de la ocdE, y como flujo en dólares, la aod brindada es cada vez menor con respecto a grupo de donantes.

Gráfica 3. Flujos de aod y aod como porcentaje del pib países de la ocdE y Estados Unidos, 1960-

2014.


Del lado de los “países receptores” también existen obstáculos para una cooperación eficaz. En algunos países receptores, la condición de pobreza es el principal incentivo para recibir desembolsos del exterior. En estos países, la ayuda perpetúa la dinámica de dependencia de los países en desarrollo, promueve la corrupción o genera un perverso marco de incentivos que les dificulta el impulso hacia un mayor desarrollo.

Según (Ostrom et al., 2002), la asimetría de información entre donantes y receptores también suele comprometer la eficacia del proceso de cooperación y entrega de la ayuda, derivando en dos problemas potenciales. El primero, es la aparición de un problema conocido como riesgo moral, el cual sucede cuando se elige equivocadamente a los receptores o cuando los países recep-

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tores promueven políticas de empobrecimiento, dado que ello garantiza la recepción del apoyo.

En segundo lugar, puede darse un problema de selección adversa cuando el receptor no desea transmitir información relevante al donante, con el obje-tivo de permanecer recibiendo la ayuda. Así, un gobierno receptor con una dé-bil política pública social, puede ser premiado por el sistema de cooperación internacional al recibir recursos, a pesar de poseer un desempeño deficiente y de incumplir en entrega de información.

A lo anterior se suman las agencias, principales “intermediarios” de la aod. En gran parte de los proyectos de cooperación existe una larga y costosa cadena de agencias que contratan y, a su vez delegan en otras, las actividades reduciéndose el efecto de la ayuda. Por ejemplo, la región más pobre del mun-do (África subsahariana), para el año 2002 recibió 30 dólares por habitante del sistema de ayuda, de los cuales solo 12 dólares se destinaron para la erradica-ción de la pobreza (Sachs, 2005, pp. 432- 433). El seguimiento, monitoreo y armonización, así como lograr un mayor efecto de los proyectos de desarrollo son prácticamente imposibles en esta larga cadena.

EsfuErzos hacia una coopEración Eficaz

La Declaración del Milenio, propuesta en el año 2000, marca el primer esfuer-zo por alcanzar metas concretas hacia la reducción de la pobreza y la promo-ción del desarrollo consagrados en los odm. A ese primer paso le han seguido el Consenso de Monterrey en 2002, en el que se acuerdan aspectos tales como la armonización de procedimientos, flexibilidad y desvinculación de la ayuda, pertinencia de instrumentos de aplicación, concordancia con los programas de desarrollo de los propios países, control nacional de los programas de asis-tencia técnica; la coordinación de la ayuda y la medición de resultados, entre otros aspectos (Rodríguez, 2014).

Sólo con la Declaración de París en 2005, sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo, se establecieron compromisos globales por parte de países donan-tes y receptores, con el objeto de mejorar la bidireccionalidad (entrega y el manejo) de la ayuda, a fin de hacerla más eficaz y transparente. El Acuerdo fue firmado por más de cien países donantes y receptores, agencias interna-cionales y organizaciones multilaterales, siendo cinco los principios rectores:

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1. Apropiación: Son los países con la participación de todos los actores de desarrollo (gobierno central y local, parlamentos, sector privado y socie-dad civil) quienes deben determinar y poner en marcha sus propias polí-ticas de desarrollo.

2. Alineación: La cooperación internacional concentrará sus esfuerzos en apoyar la política nacional de desarrollo, lo que implica canalizar los fon-dos a través de los sistemas nacionales de gestión financiera. Por su parte, los países receptores mejorarán la calidad y transparencia de su sistema de gestión de finanzas públicas.

3. Armonización: La cooperación internacional actuará de forma coordinada y transparente. Unificarán y simplificarán sus procedimientos para reducir la carga burocrática que recae en el país con el cual colaboran.

4. Enfoque en resultados: Implica gestionar e implementar la cooperación para que se enfoque en los resultados deseados.

5. Responsabilidad Mutua: Los países y los donantes incrementarán la trans-parencia y rendición de cuentas en el uso de los recursos para el desarrollo.

Gráfica 4. Principios de la Declaración de Paris.

Fuente: (Bolaño, 2015).

A pesar de plantearse estos mecanismos institucionales, los resultados ob-tenidos no han sido los esperados. De acuerdo al Informe de Avances 2014 de

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la ocdE Hacia una cooperación al desarrollo más eficaz, mientras los países receptores han mantenido los compromisos, los donantes no lo han logrado; de tal manera que los logros sobre los objetivos acordados en la Declaración de Pa-ris han sido escasos. El balance registra el cumplimiento de tan sólo uno de los trece objetivos planteados, el relacionado con la coordinación entre los donantes (FIIAPP, 2014).

Gráfica 5. Acciones para la cooperación eficaz.

Nuevos actores

Fuente: (Bolaños, 2015).

Posteriormente, con el firme objetivo de acelerar y profundizar la Declara-ción de Paris se elaboraron dos compromisos de trabajo: la Agenda de Acción de Accra y el Foro de Busan (2011). Precisamente, ésta última logró reunir a todos los actores del sistema de cooperación involucrados, incluyendo la so-ciedad civil, para explorar y evaluar los compromisos establecidos y formular orientaciones futuras para avanzar hacia una ayuda más eficaz, además de adquirirse nuevos compromisos para garantizar que la ayuda contribuyera a reducir la pobreza y apoyara el progreso hacia el cumplimiento de los Objeti-vo de Desarrollo del Milenio.

Con Busan se logró pasar de un foco en la eficacia de la ayuda a un foco centrado en la eficacia del desarrollo. El foro situó la eficacia de la ayuda en un contexto más amplio: inversiones/sector privado, transparencia, financia-ción contra el cambio climático y lucha contra la corrupción. Asimismo, los principios más fortalecidos en Busan fueron la transparencia de los flujos de

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la ayuda y la alineación, acordándose la necesidad de mantener una coheren-cia entre todas las políticas públicas para promover el desarrollo.

En línea con los compromisos alcanzados en Busan, la Unión Europea (UE) lanzó en octubre de 2011 el Programa para el Cambio con el que se pretendía aumentar el impacto de la ayuda concentrándose en menos sectores y en países con menores niveles de desarrollo socioeconómico. Este cambio de política estaba orientado a concentrar los recursos en los 48 países menos adelantados en materia de gobernanza, protección social, agricultura y ener-gía sostenible, con el objetivo de que la ayuda de la UE fuera más estratégica y orientada a resultados (FIIAPP, 2014).

En cuanto a los resultados de la agenda de la eficacia, pese a la inestabili-dad económica mundial y la presión presupuestaria en los países donantes, el compromiso con los principios de cooperación al desarrollo se ha mantenido sólido. Lo pactado en materia de eficacia de la ayuda, especialmente lo relati-vo a apropiación y armonización, han suscitado cambios prometedores.

Los gobiernos socios cada vez participan más activamente en el diálogo sobre temas relacionados con la cooperación y los esfuerzos de la comunidad donante por coordinar sus acciones han logrado reducir la fragmentación de la ayuda. Pero a pesar de estos cambios positivos todavía queda mucho por hacer para que la cooperación sea más efectiva en términos de resultados de desarrollo sostenible. Se requieren mayores esfuerzos tanto de donantes, receptores y agencias para que se logre un mayor impacto de la cooperación. En términos generales, los procesos aplicados han sido lentos y desiguales (FIIAPP, 2014).

El más reciente esfuerzo por trazar una ayuda eficaz se dio en la ciudad de New York en septiembre de 2015, precisamente, en la aceptación definitiva de la agenda de desarrollo hasta 2030. En ella se fijaron los 17 objetivos de desarrollo sostenible que ya habían sido discutidos tras la reunión de Río+20 en 2012 sobre el Desarrollo Sostenible.

rEtos dE la Eficacia dE la aod post 2015

A lo largo de tres años, el mundo se involucró en una conversación enérgica para la construcción de una agenda de desarrollo post-2015. Consultas enca-bezadas por organismos como Naciones Unidas demostraron que se quiere

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una agenda ambiciosa que no sólo termine de cumplir con los “viejos objeti-vos” como pobreza, educación y salud, sino que también se ocupe de la de-gradación ambiental, la desigualdad, la gobernabilidad y otros temas, lo cual supone nuevos retos importantes de cumplir.

En consideración de los ajustes que potencialmente pueden darse en la geopolítica internacional, en esta sección se analizan los retos que enfrenta la ayuda al desarrollo en la era post-2015; particularmente, en el nuevo contexto internacional, en los procesos de monitoreo y rendición de cuentas, y en la gestión de resultados de la aod.

Primer reto: La multipolaridad y la nueva gobernanza global

Desde 1990, el mapa del mundo desarrollado ha ido modificándose lenta pero sostenidamente; todo ello producto de la entrada al escenario internacional de las llamadas economías emergentes, países con un rápido crecimiento eco-nómico y una participación notable en las relaciones comerciales con otros países. Sólo con citar países tales como Taiwán, Malasia, Singapur, Qatar, Emiratos Árabes, o los famosos (BRICS) conformados por Brasil, Rusia, In-dia, China y Sudáfrica, se denota la dinámica acelerada de sus economías y su cada vez mayor participación en el pib mundial.

El crecimiento económico de varias de estas naciones se está reflejando en diferentes escenarios internacionales, donde incluso participan activamente en la financiación del desarrollo de países menores, bajo la forma de cooperación sur-sur. Sin embargo, ¿Pueden estos países proyectarse como actores activos de la gobernanza global?

Para Domínguez y Olivié (2014) existe una marcada tendencia estructural hacia la dispersión de la proyección exterior de los países. Estos autores ba-san sus afirmaciones a partir de la proyección que estas naciones tienen por fuera de sus fronteras, tomando como referencia el Índice Elcano5. Sobre este aspecto puntualmente anotan:

5 El índice corresponde a la suma ponderada de 16 variables que se agrupan en tres dimensiones o formas de presencia: económica (bienes primarios, manufacturas, servicios, energía e inversio-nes), militar (tropas desplegadas y equipamiento militar) y blanda (cultura, deportes, migracio-nes, turismo, ciencia, tecnología, educación y cooperación al desarrollo). Para más detalles sobre su metodología, véase www.globalpresence.realinstitutoelcano.org

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Llevado al terreno concreto de la proyección exterior de los paí-ses y, por lo tanto, su capacidad, voluntad o responsabilidad en la gobernanza mundial, los resultados del índice Elcano de presencia global sí muestran un aumento relativo del peso de las regiones en desarrollo en las relaciones internacionales, lo que podría medirse con la evolución de las cuotas de presencia de distintas regiones o países (Domínguez y Olivié, 2014, p. 1001).

Si bien este índice no mide propiamente poder sino “la proyección de los países fuera de sus fronteras”, como afirman Domínguez y Olivié (2014), puede resultar útil para el análisis de las relaciones internacionales contempo-ráneas. Si se revisan los resultados del Informe 2015, el Índice Elcano mues-tra que, si bien Estados Unidos aparece en el primer lugar, varios países emer-gentes como China, Arabia Saudi y Emiratos Árabes, India, Singapur y Brasil aparecen dentro de los 20 países con mayor proyección económica, militar y soft por fuera de sus fronteras.

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Gráfica 6. Ranking de presencia global. Índice Elcano 2014.

Fuente: Informe Elcano de Presencia Global 2015.

Los resultados de este índice son más contundentes si se evalúan las va-riaciones de presencia global entre los años 1990 y 2013. Se evidencia una creciente presencia de países emergentes y esto refuerza la idea del cambio de mapa del desarrollo global, con sus debidas consecuencias para el sistema internacional de cooperación para el desarrollo.

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Gráfica 7. Variaciones6 de presencia global (1990-2013).

Fuente: Índice Elcano de Presencia Global. Tomado de Domínguez y Olivié (2014).

Esta situación configura un alto grado de incertidumbre en términos de do-nantes, flujos de financiamiento, coordinación y gobernanza en la agenda post 2015. A diferencia de 1960 o luego de la declaración del Milenio en el año 2000 es imposible precisar los donantes y los compromisos que se asumirán. La prolongada crisis económica de Europa ha demostrado la fragilidad de los donantes tradicionales en sostener sus compromisos, mientras los emergentes cada vez ganan más espacio en la agenda internacional. La marcada y crecien-te presencia de estos actores emergentes significa un desafío para los donantes tradicionales y la agenda de desarrollo post 2015, en términos de flujos de recursos, orientación y mecanismos que aplican.

6 Se muestran las 30 variaciones más importantes.

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Segundo reto: Monitoreo, rendición de cuentas y transparencia

Es de mucha importancia para la comunidad internacional acelerar sus esfuer-zos para promover el monitoreo, la rendición de cuentas y transparencia, con el fin de avanzar en la agenda del desarrollo. Esta será una preocupación común en el desarrollo de la agenda universal de desarrollo para la era post-2015.

La puesta en marcha de esta nueva agenda requiere una metodología de contabilidad integral y flexible con respecto a países específicos, pero robusta, al involucrar los diferentes actores en función de sus responsabilidades. Tendrá que estar basada en el respeto mutuo y ser incluyente y transparente. Tal arqui-tectura tendrá que promover el aprendizaje mutuo, contener circuitos de retro-alimentación desde los niveles local, nacional hasta el mundial, y aprovechar el potencial uso de las tecnologías de la información y comunicación (TIC).

Tercer reto: Orientación a una gestión por resultados

Tal como se apreció en la primera sección de este capítulo, las modalidades tradicionales de cooperación crean incentivos entre los agentes del sistema de cooperación internacional (donantes, receptores e intermediarios). Lo ante-rior debido a que cada agente posee objetivos propios, grandes asimetrías de información y horizontes temporales diferentes. Al respecto, Yanguas (2015) propone en este punto una orientación basada en resultados. Su modelo apun-ta a lo siguiente:

– Condicionar la OAD no a inputs, sino a outputs / outcomes. Bajo esta primera premisa, el autor apunta a que no se vea la eficacia en función del gasto, lo cual implica que se planteen proyectos más eficientes que cuan-tiosos, marcos temporales ajustados a terreno y no a las necesidades pre-supuestarias y evitar una promoción basada en aprobación de proyectos.

– Fijación de contratos. El objetivo es reducir ostensiblemente los problemas de principal-agente, transfiriéndose así el riesgo del donante al receptor.

– Desembolsos vinculados a unidades medibles. Lo recursos deben ser en-tregados en términos de los resultados esperados. Por ejemplo, cantidad de recursos entregado por cada niño escolarizado.

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– Evaluación a cargo de terceros independientes. Para generar una cultura de transparencia y buen gobierno, las evaluaciones de impacto del uso de los recursos (evidencias ex-post) deberán ser determinadas por consulto-rías especializadas y con reconocimiento internacional. Incluso, podría optarse por la alternativa de universidades reconocidas por su prestigio y rigor científico.

Sin duda, la gestión por resultados orientaría eficiente y eficazmente la agenda de desarrollo post-2015 en la medida que permitiría el logro de me-tas importantes para el desarrollo mundial. Sin embargo, su implementación antepondría retos institucionales nivel de política de la aod. Al respecto, Bo-laños (2015) identifica algunos de esos retos que deben tenerse presente en la implementación de un modelo de gestión por resultados (gráfico 8).

Gráfica 8. Retos en la implementación de la gestión por resultados.

Fuente: (Bolaños, 2015). Proyecto AdA-Integración.

conclusionEs

Una cooperación eficaz post 2015 deberá fortalecer la arquitectura en térmi-nos de monitoreo, rendición de cuentas y transparencia, construir una alianza mundial renovada para el desarrollo donde se involucren realmente compro-misos a los donantes y trabajar conjuntamente hacia una evaluación global independiente y regular la eficacia de la cooperación para el desarrollo.

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La tarea es realmente difícil, y aunque se logren acuerdos post 2015, una par-te de los problemas persistirán o mutarán. A pesar de ello, es importante enten-der que, en la economía, ningún sistema de mercado opera de manera perfecta. Se requieren mecanismos de ajustes institucionales permanentes que aseguren el funcionamiento de los mecanismos colectivos y reduzcan los problemas de se-lección adversa, riesgo moral, asimetría de información y costos de transacción.

Finalmente, en la perspectiva de superar los problemas de monitoreo, rendición de cuentas y transparencia, es deseable que la agenda post-2015 cuente con un sistema de apoyo representado en un repositorio de lecciones exitosas que permita reducir los altos costos de transacción, los contratos in-completos y generar resultados de buen gobierno (mecanismos de coordina-ción) entre los agentes involucrados (donantes-receptores-intermediarios). Es decir, se puedan implementar modelos gerenciales en aod basados en la gestión del conocimiento.


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anExos

Índice Elcano 2014 y 2013

# País Presencia global 2014

Presencia global 2013

Variación de valor índice

Variación de posición

1 Estados Unidos 1099,6 1060,1 39,5 =2 Reino Unido 404,9 373,1 31,8 13 Alemania 400,5 386,2 14,3 -14 China 363,5 341,4 22,1 =5 Francia 321,3 315,2 6,1 =6 Rusia 295 290 4,9 =7 Japón 257,7 256,7 1 =8 Países Bajos 231,2 213,1 18 =9 Canadá 205,4 205,2 0,2 =

10 Italia 176 171,8 4,3 =11 España 169 164,2 4,8 =12 Arabia Saudí 161,3 158,3 3 =13 Australia 155,6 157,7 -2,1 =14 Bélgica 147,9 134,3 13,6 115 República de Corea 142,4 140,4 1,9 -116 Emiratos Árabes Unidos 137 121,2 15,7 =17 India 130,6 117 13,6 =18 Singapur 113 112,5 0,5 =19 Brasil 106,7 107,2 -0,5 =20 Suiza 103,2 100,4 2,9 =21 Suecia 87,8 86,3 1,5 =22 Noruega 82 84 -2 =23 México 80,7 79,7 0,9 =24 Malasia 75,7 73,5 2,2 125 Turquía 74,7 73,6 1,1 -126 Austria 67,2 63,4 3,8 =27 Tailandia 66,1 63,3 2,8 =28 Polonia 62 59,4 2,5 129 Dinamarca 60,6 58,4 2,3 130 Irlanda 59,5 55 4,5 1

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31 Indonesia 58 60,3 -2,3 -332 Catar 54,9 52,9 2 =33 Luxemburgo 48,2 44,5 3,7 434 Kuwait 46,6 48,2 -1,7 -135 Ucrania 45,5 45,2 0,3 =36 Nigeria 43,6 47,5 -3,9 -237 República Checa 42 41,3 0,7 -238 Sudáfrica 41,3 42,2 -0,9 =39 Hungría 38,6 36,7 1,9 540 Grecia 38,2 36,8 1,4 341 Irán 37,9 44,7 -6,7 -542 Argentina 36,4 36,9 -0,5 =43 Kazajstán 36,1 38,1 -2 -244 Venezuela 35,9 39,1 -3,2 -445 Finlandia 35,4 34,1 1,3 146 Portugal 34,9 33,1 1,9 247 Irak 33,9 35,6 -1,7 -248 Chile 33,3 33,3 0 -149 Rumanía 32,8 30,7 2,1 150 Israel 31,9 30,3 1,6 151 Argelia 29,7 31,8 -2,1 -252 Colombia 29,3 28,6 0,7 =53 Vietnam 28,9 25,2 3,6 254 Angola 26,2 26,8 -0,6 =55 Nueva Zelanda 24,8 24,3 0,5 156 Egipto 24,3 26,9 -2,7 -357 Omán 19 18,6 0,4 158 Eslovaquia 18,2 17,3 0,9 359 Filipinas 17,5 16,3 1,2 460 Libia 17,4 23,8 -6,4 -361 Azerbaiyán 17,3 17,7 -0,4 -162 Perú 17,2 18,1 -0,9 -363 Bulgaria 16,1 15,4 0,7 164 Croacia 15,5 15,1 0,4 165 Bielorrusia 14,8 16,5 -1,7 -366 Marruecos 14,1 13,7 0,4 1

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67 Pakistán 13,8 13,9 -0,1 -168 Lituania 12,3 11,6 0,7 =69 Ecuador 11,5 10,9 0,6 170 Cuba 11,2 11,4 -0,2 -171 Eslovenia 10,2 10,1 0,1 =72 Estonia 7,1 6,9 0,1 =73 Bangladesh 6,7 6,2 0,4 =74 Letonia 6,2 5,9 0,3 =75 Chipre 5,4 5,2 0,2 =76 Islandia 5 4,6 0,4 =77 Sudán 4,2 3 1,2 378 Malta 4,1 4,2 -0,1 -179 Sri Lanka 3,8 3,4 0,4 =80 Siria 3,5 4 -0,5 -2

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CAPÍTULO 3

COOPERACIÓN INTERNACIONAL, COOPERACIÓN UNIVERSITARIA E INTERNACIONALIZACIÓN DE

LA EDUCACIÓN SUPERIOR: UNA MIRADA DESDE EL ACTUAL

CONTEXTO DE LOS ods

Viviana Gómez Lorduy7

Adriana Torres Galindo 8

Gustavo Rodríguez Albor9

introducción

La internacionalización de la educación superior ha trascendido el ám-bito puramente institucional haciendo presencia en políticas guber-namentales e incluso asociándose con actores y objetivos heterogé-

neos. Entre esos objetivos es posible identificar la transnacionalización de

Este capítulo se deriva de la investigación “Cooperación Internacional e Internacionalización en Educación Superior: La experiencia de la Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo”.

7. Psicóloga. Magíster y especialista en Cooperación Internacional para el Desarrollo. Investigadora de la Universidad de San Buenaventura de Cartagena (Colombia). Miembro de Red Iberoameri-cana Académica de Cooperación Internacional (riaci). [email protected]

8 Profesional en Relaciones Internacionales. Magíster y especialista en Cooperación Internacional para el Desarrollo. [email protected]

9 Doctor en Ciencias Sociales, especialista en Estadística Aplicada y Economista. Docente investigador tiempo completo de la Universidad Autónoma del Caribe (Colombia). Miembro de Red Iberoamerica-na Académica de Cooperación Internacional (riaci). [email protected]

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La cooperación internacional en transición 2015-2030 | Viviana Gómez Lorduy, Adriana Torres Galindo y Gustavo Rodríguez Albor

la educación, la virtualización y la necesidad de convergencia entre sistemas educativos nacionales (Sebastián, 2014). En ese contexto están presentes es-tándares de calidad que abarcan la eficacia y eficiencia en la gestión insti-tucional, como también aspectos propios de los procesos de formación, por lo que las demandas de la internacionalización se relacionan con niveles de calidad cuyo logro suele ser oneroso en capacidades y recursos para las Insti-tuciones de Educación Superior (IES).

La región de ALC evidencia, en el escenario global, deficiencias en capaci-dades y recursos con radical importancia para los procesos de internacionaliza-ción. Por otro lado, en las últimas décadas la Cooperación Internacional (CI) se ha convertido en un instrumento idóneo para el fortalecimiento institucional y una herramienta especialmente necesaria en ámbitos en donde la desigualdad y la falta de dotaciones tienen una marcada incidencia. Por supuesto, el impacto de la CI en la internacionalización de la educación superior va a depender, entre otros factores básicos, de una adecuada asimilación de conceptos y sus alcances estratégicos, así como casos de referencia que contribuyan a dicha asimilación. El actual escenario de la cooperación universitaria y la coyuntura de la nueva agenda de desarrollo post-2015 pueden favorecer enormemente la educación superior de calidad en regiones como América Latina.

Este capítulo expone, de manera general, la cooperación universitaria como un importante instrumento para regiones que buscan alcanzar el desa-rrollo, dentro de la nueva agenda de desarrollo.

Para ello, inicialmente, se expone la importancia de la cooperación uni-versitaria como bien público global. Seguidamente, las formas de internacio-nalización de instituciones de educación superior que con más frecuencias se utilizan bajo cooperación universitaria. Luego se exponen algunos métodos para medir los resultados de las actividades de cooperación universitaria. Fi-nalmente, se analiza el papel que tendrá la cooperación universitaria dentro de la nueva agenda de desarrollo.

la coopEración intErnacional En la Educación supErior: coopEración intErnacional univErsitaria.

La Cooperación Internacional ha llegado a constituir una política pública mundial para promover los bienes públicos globales (Agudelo, 2014), siendo

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Capítulo 3 | Cooperación internacional, Cooperación universitaria e Internacionalización de la educación supe-rior: una mirada desde el actual contexto de los ODS

la educación en general y la educación superior en particular uno de los bienes públicos más relevantes por su directa incidencia en el desarrollo económico y social de los pueblos. Estás dos, contenidas en la triple dimensión de la nue-va agenda: económica, social y ambiental.

La cooperación universitaria es “necesariamente cooperación para el de-sarrollo humano sostenible” y, por lo tanto, se asume como propio el sistema de cooperación internacional declinándolo en cooperación educativa. Agu-delo (2014) distingue entre dos canales de cooperación universitaria según el contexto geográfico de los actores de la cooperación, a saber, canal local y canal internacional. En ambos casos, la cooperación puede ser pura o mixta, según la naturaleza de los actores: pura cuando se da entre Instituciones de Educación Superior (IES) y mixta cuando involucra organizaciones públicas o privadas de cualquier otra índole.

Al desglosar la definición se encuentra que ese mismo autor referencia el concepto de desarrollo humano como un objetivo general (y un bien público global) al que se llega por medio de la educación, la ciencia y la cultura. De modo que la cooperación interuniversitaria asume los métodos y formas de la CI para el fortalecimiento institucional solidario y, en este sentido, se refiere concretamente a que la cooperación universitaria internacional usa todas y las mismas tipologías de la cooperación internacional para el desarrollo: bilate-ral, multilateral, descentralizada, no gubernamental, Sur-Sur y triangular. Se trata, pues, de aplicar tal complejo y sofisticado subsistema de las relaciones internacionales a la cooperación educativa.

Agudelo (2014, p. 130) también caracteriza el papel de la cooperación uni-versitaria en cuanto a su aporte al desarrollo como una “corresponsabilidad global en torno al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio asumidos como bienes públicos globales”.

Esa misma trascendencia de la cooperación universitaria se ha dejado entre-ver en declaraciones como la Conferencia Mundial de la Educación Superior de la Unesco (1998) cuando afirma que: Deberá concebirse la cooperación como parte integrante de las misiones institucionales de los establecimientos y sistemas de educación superior. Las organizaciones intergubernamentales, los organismos donantes y las organizaciones no gubernamentales deberán ampliar su acción para desarrollar proyectos de cooperación interuniversita-ria, en particular, mediante el hermanamiento de instituciones basados en la solidaridad y la asociación, con el objeto de acortar la distancia que separa a

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países ricos y países menos adelantados en los ámbitos cruciales de la produc-ción y aplicación de los conocimientos.

Cada establecimiento de enseñanza superior deberá prever la creación de una estructura, es decir, la transformación institucional en armonía con los estándares internacionales, sin perjuicio de la identidad o un mecanismo apro-piado para promover y organizar la cooperación internacional. Asimismo, Se-bastián (2004) define la cooperación universitaria como: la asociación y cola-boración en los ámbitos de la política y gestión institucional; la formación, la investigación, la extensión y la vinculación para el mutuo fortalecimiento y la proyección institucional; la mejora de la calidad de la docencia; el aumento y la transferencia del conocimiento científico tecnológico; y la contribución a la cooperación para el desarrollo (citado por Siufi, 2009, p. 124).

Sebastián (2004, p.13) aclara, además, que el concepto de CI en las uni-versidades no ha sido estático; por el contrario, las percepciones y la visión que las universidades tienen de la CI han pasado de entenderla “como un fin para obtener financiación y uno de los aspectos de sus relaciones exteriores a entenderla como un medio para el desarrollo institucional”. Este autor de-fiende, además, la idea de que el desarrollo institucional sólo puede produ-cirse en presencia de la complementariedad de capacidades para el mutuo enriquecimiento. Asimismo, expone que los instrumentos, procedimientos de gestión y los esquemas de financiación, entre otros aspectos de la CI, van a estar determinados por la visión que de ésta se tenga en las instituciones de educación superior.

Las dos dimensiones que establece esta definición están referidas, por una parte, a la cooperación universitaria “sensu estricto”, es decir, aquella que se da entre instituciones con objetivos académicos y científicos en el escenario de la complementariedad de capacidades y con miras a mejorar aspectos de calidad y pertinencia, generar actividades conjuntas y promover la internacio-nalización. Por otra parte, la dimensión de cooperación universitaria para el desarrollo está referida al trabajo solidario en el cumplimiento de la función social de las universidades y, en ese sentido, actúan como agentes de coope-ración (Sebastián, 2004). Dicho de otra forma, la cooperación entre entidades “clónicas” o de igual nivel y tipo de capacidades no genera valor agregado (Sebastián, 2004).

Puede observarse que, a pesar de existir diferencias de forma en las defi-niciones de la cooperación en el contexto universitario, se dan al menos tres

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aspectos comunes. El primero tiene que ver con el hecho de que ésta moda-lidad de cooperación es una variante de la CI enmarcada en las funciones de la educación superior. Sin embargo, esto no significa que la naturaleza de sus actores esté limitada a IES, pero sí a la necesaria y prioritaria participación de éstos en el esquema cooperativo. El segundo tiene que ver con el nivel de gestión al que está llamada la CI en la educación superior, que debe caracteri-zarse por la transversalidad de las acciones de cooperación. El tercer aspecto en común apunta al aporte de las universidades al desarrollo.

La tabla 1 muestra la caracterización de las dimensiones cooperación uni-versitaria y cooperación universitaria al desarrollo en lo referente a sus fun-damentos y objetivos, los actores y modalidades más frecuentes y finalmente los resultados de la gestión estratégica de dichas dimensiones, de acuerdo con lo expuesto por Sebastián (2004, p. 14). Sebastián (2004) la define como un “ámbito específico de la cooperación internacional”. En este sentido Agudelo (2014) distingue entre cooperación universitaria pura o mixta.

Tabla 1.Caracterización de las dimensiones de estudio.

Características Cooperación universitaria “sensu estricto”

Cooperación universitaria para el desarrollo

Fundamentos / objetivos

• Complementación de capacidades• Simetrías• Bidireccionalidad• Objetivos académicos y científicos

• Predominio asimetría y uni-direccionalidad

• Creación de capacidades• Desarrollo institucional• Contribución al desarrollo

humano, social y productivo

Actores• Universidades y centros de inves-

tigación • Cooperación entre pares

• Pares e impares• Universidades• Instituciones y agentes so-

ciales, productivos, etc.

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Modalidades

• Movilidad de estudiantes, profeso-res, investigadores

• Pasantías• Colaboración en docencia• Investigación conjunta• Talleres / eventos• Publicaciones• Asociaciones / redes interinstitu-

cionales• Postgrados colaborativos• Educación Continua• Actividades Culturales en la Uni-

versidad

• Análisis, difusión y sensibi-lización sobre la problemáti-ca de desarrollo y la coope-ración internacional.

• Formación de técnicos y gestores para la cooperación para el desarrollo.

• Formación y especialización de recursos humanos

• Investigación científica y tecnológica sobre problemas prioritarios para el desarro-llo.

• Transferencia de conoci-mientos y tecnologías para el desarrollo

• Asesoría y asistencia técnica

Resultados / impactos

• Mejora calidad docencia e inves-tigación

• Obtención resultados científicos• Visibilidad internacional• Internacionalización• Beneficio mutuo

• Fortalecimiento institucional de universidades y educa-ción superior

• Conocimientos y resultados aplicables al desarrollo

• Mejora condiciones de vida• Internacionalización

Fuente: Sebastián (2004).

La Unesco expresa que la cooperación debe hacer parte tanto de la misión como de la estructura misma de la organización. Agudelo (2014, p. 128) indica:

El proceso de mundialización de las sociedades ha involucrado en primera fila a las universidades convirtiéndolas en actrices de la cooperación internacional para el desarrollo hasta llegar a la adop-ción de la estrategia global de cooperación internacional para la Investigación y el Desarrollo conocida como CII + D.

En este punto resulta indispensable introducir el concepto de internacio-nalización de la educación superior y el contexto en que ésta se desarrolla. Existe amplio grado de consenso en cuanto a que el fenómeno de internacio-nalización de la educación superior se ha acentuado debido a la influencia de

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la globalización. La globalización es entendida como un fenómeno de integra-ción a escala mundial que de acuerdo con Siufi (2009, p. 125):

Se extiende a expensas de la diversidad y autonomía de los estados nacionales, de la identidad de las culturas, y sobre todo de las nece-sidades humanas; con efectos económicos, sociales, geográficos y políticos; que innegablemente afectan a la educación.

Desde ese enfoque, la globalización se sustenta en relaciones hegemónicas que suponen la alienación de los Estados y sociedades con menor capacidad de influir las decisiones estructurales de la economía. Se percibe, entonces, como un fenómeno pernicioso con efectos especialmente adversos en la educación y, sin embargo, su acelerado avance parece estar fuera de discusión caracterizán-dolo como una tendencia invariable. Siufi (2009) enfatiza su crítica afirmando que las relaciones internacionales desde el enfoque de la globalización:

Se guían por la búsqueda de intereses de beneficio financiero o político propios sin ninguna autocrítica sobre las actuales pautas económicas y de distribución de la riqueza en nuestras sociedades, reforzando las situaciones de desigualdad que excluyen y dejan sin oportunidades a la mayoría de las personas (p. 125).

Así, puede inferirse que la contraposición que se evidenciaba entre los con-ceptos de competición y cooperación, acentuados en los períodos posteriores a las dos guerras mundiales (Agudelo, 2014), subyacen de alguna forma en la oposición observable entre los conceptos de globalización y cooperación, sobre todo considerando que en éste último prevalecen los intereses y metas comunes.

Este autor describe la internacionalización como “un conjunto de activi-dades para la transformación institucional que integre la dimensión mundial e intercultural en la misión, la visión, la cultura, la política y la estrategia de las universidades mismas” (pp. 128-129). Además, aclara que si bien las ac-tividades de internacionalización han estado desde siempre (como el caso de la movilidad estudiantil y docente), el concepto va más allá al estar dirigido no sólo al quehacer sino al ser universitario, cuando se incorpora el enfoque internacional a la misión y visión institucionales. En ese orden, la internacio-nalización también puede definirse como:

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Una de las formas en que la educación superior reacciona a las posibi-lidades y desafíos de la globalización. Es a la vez un objetivo y un pro-ceso, que permite que las instituciones de educación superior logren una mayor presencia y visibilidad internacional que genera beneficios del exterior (ANUIES15, 1999, citado por Siufi, 2009, p. 125).

Se observa hasta aquí, que si bien la internacionalización ha estado fuer-temente influida por el fenómeno de la globalización, su origen se relaciona más con una condición inherente al conocimiento, la ciencia y su carácter universal, así como a las acciones encaminadas a mejorar el prestigio institu-cional basado en factores de calidad de las funciones de la educación superior en diferentes épocas. Otros factores, tales como el marcado incremento de la demanda de la educación superior a nivel global y la difusión del argumento de la influencia de la educación en el desarrollo socioeconómico (Unesco, 2009) han sido determinantes para el auge actual de la internacionalización. Sebastián (2004) parece ratificar lo anterior cuando sostiene:

La internacionalización no es una respuesta acrítica al fenómeno de globalización, sino que responde a una exigencia que surge de la propia institución de mejora y de renovación interna, a través de la incorporación de la dimensión internacional en sus funciones y en su cultura (p. 11).

Para ese autor, la internacionalización consiste en:

La internacionalización de las universidades es el proceso de in-troducción de la dimensión internacional en la cultura y estrategia institucional, en las funciones de la formación, investigación y ex-tensión y en la proyección de la oferta y capacidades de la univer-sidad (Sebastián, 2004, p. 9).

Desde este enfoque, la internacionalización es un concepto dual pues,

[Representa] un objetivo y un proceso que se manifiesta especial-mente hacia el interior de la institución y, por otra, constituye una

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estrategia para difundir su oferta educativa y de investigación en un espacio supranacional (Sebastián, 2004, p. 9).

Este argumento ilustra la relevancia actual de la internacionalización que puede (y debe) ser vista como objetivo, proceso y estrategia. En este punto cabe reflexionar que la internacionalización puede darse alineada a un en-foque de competición (propio de la globalización) o de enfoques solidarios, propios de la CI. Por supuesto, el enfoque cooperativo es, en muchas formas, garante de la preservación de la identidad cultural, la autonomía y del logro de metas comunes.

formas dE intErnacionalización

La internacionalización puede ser dividida en dos aspectos básicos: el pri-mero, llamado internacionalización en casa, que incluye las actividades que ayudan a los estudiantes a desarrollar una conciencia global y competencias interculturales y el segundo aspecto relativo a la internacionalización en el exterior que incluye todas las formas de enseñanza por fuera de casa, de la institución de origen.

La internacionalización fue y sigue siendo asociada principalmente a este último aspecto, debido a la movilidad. La internacionalización en casa fue un término acuñado en 1999 por el sueco Bengt Nilsson para explicar la estra-tegia de la recién creada universidad de Malmo la cual no contaba aún con una red internacional que pudiera brindar a sus estudiantes la experiencia de estudios en el exterior. Por esta razón la universidad optó por brindar esta experiencia en casa (Ministerio de Educación Nacional (MEN) y Colombia Challenge Your Knowledge (CCYK, 2013, p.11).

La internacionalización en casa (Internationalizacion at Home) hace refe-rencia a:

la dimensión internacional e intercultural de los planes de estudio, procesos de enseñanza, aprendizaje, investigación, actividades extracurriculares como un conjunto de actividades que ayudan a que los estudiantes desarrollen habilidades, así como una compren-

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sión internacional o intercultural, sin abandonar el campus (Pérez, 2010).

De acuerdo con Beelen, algunas herramientas de la internacionalización en casa son la literatura internacional, los estudios de caso, la invitación de pro-fesores internacionales, entre otras (citado por MEN y CCYK, 2013). Los dos aspectos deberían estar integrados a las políticas y los programas instituciona-les (Knight, 2005). La tabla 2 muestra algunos de los principales componentes de estos dos aspectos de la internacionalización.

Tabla 2. Componentes de la internacionalización en casa e internacionalización en el exterior.

Internacionalización en casa Internacionalización en el exterior

Plan de estudios y programas con contenido internacional

Movimiento de personas

Reforma curricular integrando temas inter-nacionales o la creación de nuevos cursos con temas internacionales

Una experiencia de trabajo, práctica, volun-tariado o estudio en el extranjero, internados y el manejo de la gestión de becas (movili-dad estudiantil)

Co-diplomación, doble titulación y los cur-sos colaborativos

Movilidad profesoral y de investigado-res para enseñar, dirigir investigaciones u ofrecer consultorías, sabáticos o estudios post-doctorales

Estudios de área o regionales Promoción de programasAprendizaje de idiomas para estudiantes, profesores y administrativos

Exportación y oferta de programas trans-fronterizos

Métodos de enseñanza y aprendizaje

Programas educativos capacitaciones ofreci-dos por medio de asociaciones entre institu-ciones y proveedores nacionales y extranje-ros

Movilidad virtual de estudiantes para cursos conjuntos o proyectos de investigación

Crédito o recompensa normalmente otorga-da por la institución receptora

Integración de casos interculturales o inter-nacionales en asignaciones, presentaciones y en materiales de referencia

Movilidad de proveedores

Actividades extracurriculares La institución o proveedor se traslada con el fin de tener presencia virtual o física en el país que recibe

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Eventos internacionales en el campus El proveedor internacional o extranjero tiene responsabilidad académica por el programa y otorga un grado extranjero

Vinculación con grupos étnicos y culturales Proyectos internacionales Internados, voluntariados y proyectos de in-vestigación aplicada

La colaboración con el gobierno, el sector privado, fundaciones, organismos no

gubernamentales o internacionales en pro-gramas o proyectos de cooperación interna-cional

Profesores extranjeros invitados a dictar cur-sos

Las alianzas estratégicas internacionales

Clubes y asociaciones estudiantiles Los proyectos de investigación internacional (envío de investigadores y/o invitación de investigadores extranjeros)

Participación activa de estudiantes extranje-ros o estudiantes que han realizado una mo-vilidad en las aulasParticipación de representantes de grupos ét-nicos o culturales locales en actividades de enseñanza, investigación y extensiónActividades pedagógicas y de investigaciónCentros temáticos y áreasProyectos de investigación conjuntas

Conferencias y seminarios internacionalesArtículos y documentos publicadosAcuerdos internacionales de investigaciónProgramas de intercambio investigativo

Fuente: (Knigth, 2005, citada por Sainz, 2014).

Esos componentes y sus actividades también pueden ser entendidos, de acuerdo con Soderqvist (2002, citado por Sainz, 2014) desde cuatro fases:

– Fase 0. Corresponde a una etapa de internacionalización marginal y se caracteriza por la participación de especialistas de las clases de la univer-sidad o el aprendizaje de lenguas extranjeras.

– Fase I. Se caracteriza por el desarrollo de la movilidad de los estudian-tes: la universidad es consciente de la necesidad de desarrollar programas internacionales y establecer un servicio internacional para cuidar de este aspecto.

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– Fase 2. Se caracteriza por la conciencia de los profesores de la necesidad de internacionalizar el currículo de muchas maneras y la investigación con el fin de mejorar la calidad de la educación, el desarrollo de la movili-dad y con el apoyo de los coordinadores establecidos para este propósito.

– Fase 3. Se caracteriza por la institucionalización de la internacionaliza-ción a través de una estrategia (asociaciones y alianzas estratégicas) y la estructura (designación de un directivo internacional).

– Fase 4. Es la comercialización de la política de internacionalización y se caracteriza por la exportación de servicios educativos, de desarrollo de franquicias y joint venture.

Claramente, entre los componentes de los dos aspectos de la internaciona-lización descritos en la tabla 2 se alude a las funciones sustantivas de la edu-cación superior, por lo que es necesario definir algunos elementos de dichas funciones en relación con su internacionalización. Entre esos conceptos cabe mencionar: a. Internacionalización de la Docencia.

La Internacionalización del área de la Docencia está presentada desde dos dimensiones amplias a saber, la internacionalización del currículo y la mo-vilidad académica. En lo relativo a la internacionalización del currículo, se analiza desde los aspectos propios del mismo: el plan de estudios, el dominio de idiomas extranjeros, la utilización de nuevas tecnologías, la biblioteca y la formación docente.

En cuanto a la estrategia de movilidad académica, se analiza desde su ob-jetivo de movilidad de docentes e investigadores, movilidad de estudiantes y movilidad de directivos y administrativos (Unisabana, 2006, p. 6). Con respecto a la internacionalización del currículo, vale la pena precisar que de acuerdo con Henao & Samoilovich (2010), el objeto de este proceso apunta a:

[Alcanzar] un currículo con orientación internacional en contenido y/o en forma, que busca preparar estudiantes para realizarse (pro-fesionalmente, socialmente) en un contexto internacional y mul-ticultural, diseñado tanto para estudiantes nacionales como para extranjeros (p. 3).

En ese orden de ideas lo que pretende un currículo internacional es brin-dar herramientas a los estudiantes para adquirir conocimientos, habilidades,

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destrezas y aptitudes que les permitan el reconocimiento, entendimiento y adaptación a diferentes entornos. A su vez, que les otorguen insumos e instru-mentos que permitan apropiarse de los distintos contextos culturales que los rodean. Es decir, hay un compromiso con la formación pertinente a la realidad local, pero con impacto más allá de las fronteras, con la posibilidad de trabajar en equipos multiculturales.

Según Hernández (2008), la internacionalización de la investigación cons-tituye una estrategia directiva que impulsa un proceso de generación y uso de conocimiento basado en estándares internacionales involucrando actores institucionales internos y externos. Algunas modalidades de internacionali-zación de la investigación, según Sebastián (2013), son: formación de los in-vestigadores, movilidad y flujos migratorios, asociabilidad en la organización de la investigación, producción científica y tecnológica, flujos internacionales de financiación de la I+D, flujos internacionales de transferencia del conoci-miento e internacionalización de la extensión.

De acuerdo con Gacel (1999), se asocia la internacionalización de la ex-tensión al proceso de incorporar la dimensión internacional e intercultural a esta función. En 2003, esa misma autora en su libro Internacionalización de la Educación Superior: Paradigmas para la Ciudadanía Global evoluciona en el concepto de internacionalización de la educación superior y lo centra en la trasmisión, difusión y producción de un conocimiento pertinente en un marco de un sistema mundial (Gacel, 2003, p. 295). Por otra parte, Sainz (2014) cita algunos elementos generales que constituyen obstáculos internos y externos que enfrenta el proceso de internacionalización a lo largo de sus diferentes fases.

– Personalización versus institucionalización. – Falta de soporte financiero. – Otras prioridades que compitan, estructuras burocráticas y de resistencia

al cambio. – La dificultad de encontrar líderes de departamento y profesorado com-

prometidos a apoyar la internacionalización ante la carga de trabajo que implica la internacionalización.

– Falta de un sistema eficiente y compatible de transferencia de créditos con y dentro de la región.

– Falta de reconocimiento del trabajo realizado fuera del país.

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– Falta de información clara y confiable. – Falta de oportunidades. – Falta de comprensión de lo que involucra el proceso. – Intervención limitada de los profesores extranjeros en los cursos. – Cantidad insuficiente de personal administrativo a nivel central y depar-

tamental. – Cantidad insuficiente de personal entrenado o calificado para guiar el pro-

ceso. – Comercialización, privatización y adaptación de la educación internacio-

nal con propósitos de intercambio entre fronteras. – Integración regional. – Incremento en el uso del inglés como medio de enseñanza. – El impacto de las políticas de intercambio (GATS) y de inmigración (por

ejemplo, el aseguramiento de visas para estudiantes y profesorado). – Miedo a la pérdida de identidad cultural.

mEdición dE las actividadEs dE intErnacionalización

Alrededor de la medición de la internacionalización se formulan una serie de interrogantes básicos que buscan delimitar el tema. Una de las preguntas básicas está dirigida hacía “qué medir”, encontrándose dos aspectos relevan-tes en ese sentido, a saber, el valor agregado de la internacionalización de la educación superior y la calidad de las estrategias de internacionalización (Mi-nisterio de Educación Nacional-MEN y Colombia Challenge Your Knowle-dge-CCYK, 2013).

Por su parte, Hudzik & Stohl (2009) sostienen:

Las evaluaciones y las mediciones deberían servir no solo para pro-bar la existencia de resultados particulares de la internacionaliza-ción sino también para cumplir con las misiones y los valores de las instituciones involucradas en el proceso (citados por MEN y CCYK, 2013, p. 28).

Existe, no obstante, cierto grado de consenso en cuanto a que los indicado-res cuantitativos de los sistemas de medición revelan tres dimensiones:

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– Inputs. Se asumen en esta categoría los recursos representados en dinero, personas y políticas de los que se dispone para apoyar los esfuerzos de la internacionalización.

– Outputs. Se asumen en esta categoría la cantidad y tipo de trabajo o de actividades ejecutadas para apoyar los esfuerzos de internacionalización.

– Outcomes. Se asumen en esta categoría los impactos y resultados. Están relacionados con la medida de los logros y las misiones institucionales.

De éstos, los inputs y outputs son los indicadores más frecuentes en los procesos de medición por su potencial para monitorear el logro de metas y por servir como base para producir información válida y confiable (Hudzik & Stohl, 2009). Para Woolf (2009), los procesos de medición de la interna-cionalización están cargados de subjetividad, principalmente por los valores e intereses particulares de las instituciones. Una serie de situaciones deseables desde las cuales las instituciones de educación superior deberían pensar la medición del éxito de la internacionalización:

– Nuestro currículo no es parroquial, sino que refleja el hecho de que nuestra academia tiene un entendimiento genuino de los contextos internacionales.

– Enviamos cada vez más estudiantes al exterior. Dichos estudiantes regre-san con un mejor entendimiento de las realidades globales.

– Recibimos cada vez un mayor número de estudiantes internacionales en nuestro campus. Dichos estudiantes son percibidos como un beneficio para la vida universitaria.

– Tenemos un aumento en el número de nuestros acuerdos/convenios inter-nacionales.

– Generamos un gran beneficio a partir de nuestras actividades internacionales. – Formamos a los estudiantes para que sean ciudadanos globales (MEN y

CCYK, 2013, pp. 29-30).

Una importante distinción conceptual para la medición de la internaciona-lización es la que presenta Brandemburg (2009) entre los términos internacio-nalidad e internacionalización. El primero hace referencia a las cifras medi-bles de las acciones internacionales de las instituciones en un momento dado. La internacionalización es definida como la comparación entre observaciones secuenciales de la internacionalidad. Otras definiciones en (Brandemburg et

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al., 2009) son las de cifras clave e indicadores. Las primeras son expresadas como valores que se definen a sí mismos. Los indicadores expresan una cifra clave en relación con otras cifras de la misma característica.

A manera de ejemplo menciona como cifra clave un número particular de candidatos doctorales internacionales y, como indicador, la proporción de candidatos doctorales internacionales en relación con el total de candidatos doctorales con que cuenta una institución de educación superior. Una recien-te investigación aplicada a profesionales académicos en cuatro continentes (Huang, Finkelstein, & Rostan, 2014) tomó en cuenta las siguientes dimen-siones de la internacionalización de la academia:

– Colaboración en investigaciones con colegas extranjeros. – Movilidad física para realizar estudios. – Publicación y difusión fuera del país de origen del académico o en otro

idioma. – Apertura a la movilidad laboral más allá de las fronteras. – Orientación general a la internacionalización de la enseñanza y la inves-

tigación. – Enseñanza en el exterior o en otro idioma. – Exposición a la movilidad internacional de estudiantes (MEN y CCYK,

2013, p. 32).

Otro trabajo reciente y que se diferenció de los modelos que miden la in-ternacionalización a nivel de las instituciones fue el de Aerden, De Decker, Divis, Frederiks, y de Wit (2013). Estos autores se remitieron en su nivel de medición a la internacionalización de programas a partir de la revisión de la experiencia de Accreditation Organisation of the Netehrlands and Flanders (NVAO).

El estudio del MEN y CCYK (2013) comentan las particularidades de este modelo como sigue: El modelo desarrollado por NVAO fue probado en un proyecto piloto en el que participaron 21 programas académicos de las regio-nes holandesa y flamenca, a las cuales se aplicaron seis estándares de calidad definidos en el modelo (visión/política; resultados del aprendizaje; enseñanza y aprendizaje; personal (staff); servicios y estudiantes).

El modelo es una experiencia interesante en materia de indicadores y tam-bién del proceso de certificación de la calidad que se implementó en distintos

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momentos del piloto con la participación expertos externos. Los niveles de calificación que recibieron las instituciones al finalizar el proceso fueron: in-satisfactorio, satisfactorio, bueno y excelente. Alcanzar el estándar de los re-sultados del aprendizaje fue uno de los que más trabajo costó a los programas que participaron (p. 33).

Finalmente, dos modelos que no podrían dejar de mencionarse son los de Sebastián (2004) y el proyecto de la Comisión Europea Indicators for Map-ping and Profiling Internationalisation (IMPI).

El primero, incluido en la publicación Cooperación e Internacionalización de las Universidades donde el autor desarrolla un apartado denominado Eva-luación de la cooperación internacional y del grado de internacionalización, en el cual expone que la evaluación de la cooperación internacional en el ámbito de la educación superior se puede plantear en diferentes niveles, uno de ellos es el nivel micro donde se revisan proyectos y actividades de cooperación. Ahí el autor proporciona una serie de indicadores que se pueden usar para medir la intensidad y la integración de la cooperación. De igual forma, plantea que la evaluación del grado de internacionalización puede ser similar al de la coope-ración internacional, sugiriendo también una batería de indicadores.

El segundo modelo fue el producto de la revisión de múltiples experiencias a nivel mundial y contempló el desarrollo de un instrumento que, con base en sus indicadores, permite la comparación del estado de la internacionalización entre instituciones de educación superior. Además de su integralidad, el mo-delo de indicadores (IMPI) no pretende ser una camisa de fuerza en términos de medición y comparación de la internacionalización, sino que permite la definición de perfiles institucionales propios considerando la misión y visión de cada institución.

El rango de indicadores es bastante amplio permitiendo la selección y uso de aquellos que sean considerados pertinentes en cada caso. Su metodología implica tres aspectos centrales: conocimiento del estado actual de la interna-cionalización en la institución (mapeo); examen del valor de los esfuerzos de internacionalización (evaluación) y el desarrollo de una identidad institu-cional (perfil) que evidencia ante actores internos y externos las fortalezas y ambiciones de la institución desde una perspectiva de internacionalización.

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la coopEración En la Educación supErior: la agEnda dE dEsarrollo post 2015

La transición de los odm a los ods se encontró con una disminución importan-te de la aod al mundo en desarrollo. La crisis subprime de 2008 y los momen-tos difíciles de ajuste fiscal de varias economías europeas en los últimos años ha hecho que se reduzcan las transferencias de los donantes, especialmente hacia los países de renta media alta, como son gran parte de los que confor-man América Latina.

Al respecto, Alonso (2013) destaca el hecho de que, si bien los países de América Latina han alcanzado niveles de renta importantes, aun no es posible “graduarlos” por el pib per cápita que hoy muestran, sino que aún es necesario que se consoliden capacidades propias de los países desarrollados, debido que sus economías son altamente vulnerables. Los sistemas públicos de edu-cación, salud y protección social son un claro ejemplo de esas capacidades por consolidar. Un sector clave en la promoción de la movilidad y la equidad social es el de la educación (Alonso, 2013, p. 33). Así, en los países de renta media, una educación superior de mejor calidad y con mayor cobertura juga-ría un papel estratégico en ese objetivo de “alcanzar” el llamado “desarrollo”.

Considera Alonso (2013) que existen seis ámbitos en los que la coopera-ción post-2015 puede desplegarse. La cooperación internacional en la educa-ción superior es precisamente uno de estos:

El cambio productivo requiere tener mano de obra cualificada, emanada tanto de la formación profesional como de la educación universitaria. Es tarea de los gobiernos definir los programas edu-cativos, pero la cooperación internacional para el desarrollo puede respaldar esas políticas no sólo con recursos financieros, sino tam-bién con asistencia técnica o con programas de intercambio uni-versitario. Lo crucial es que en este tipo de países ha de buscarse equilibrios específicos en el apoyo a los ciclos educativos, otor-gando respecto a los países pobres mayor atención a la enseñanza secundaria, profesional y universitaria (Alonso, 2013, p. 36).

La agenda aprobada a finales de 2015, contempla nuevamente la intención de alcanzar la enseñanza primaria universal por los países en vías de desarro-

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llo, sin embargo, logra incluir el tema de la educación superior como variable determinante para alcanzar el desarrollo. El ods 4 “Educación de calidad”, en uno de sus apartes expresa:

El objetivo de lograr una educación inclusiva y de calidad para to-dos se basa en la firme convicción de que la educación es uno de los motores más poderosos y probados para garantizar el desarrollo sostenible. Con este fin, el objetivo busca asegurar que todas las ni-ñas y niños completen su educación primaria y secundaria gratuita de aquí a 2030. También aspira a proporcionar acceso igualitario a formación técnica asequible y eliminar las disparidades de género e ingresos, con el fin de lograr acceso universal a educación superior de calidad (ods 4, pnud, 2015).

Aunque se observa una mención superficial de la educación superior, cin-co (4.4., 4.5., 4.6., 4.10 y 4.11.) de las once metas que contempla este obje-tivo, involucran en la importancia para alcanzar el desarrollo sostenible la educación superior y la cooperación universitaria (tabla 3.3). A pesar de ello, este marco sirve de plataforma para propiciar una mayor dinámica de la coo-peración universitaria post 2015.

Tabla 3.3. Metas relacionadas con el ods 4.

Meta Descripción de la meta

4.1.Para 2030, velar por que todas las niñas y todos los niños terminen los ciclos de la enseñanza primaria y secundaria, que ha de ser gratuita, equitativa y de calidad y producir resultados escolares pertinentes y eficaces

4.2.Para 2030, velar por que todas las niñas y todos los niños terminen los ciclos de la enseñanza primaria y secundaria, que ha de ser gratuita, equitativa y de calidad y producir resultados escolares pertinentes y eficaces

4.3.Para 2030, velar por que todas las niñas y todos los niños tengan acceso a servi-cios de atención y desarrollo en la primera infancia y a una enseñanza preescolar de calidad, a fin de que estén preparados para la enseñanza primaria

4.4.Para 2030, asegurar el acceso en condiciones de igualdad para todos los hombres y las mujeres a una formación técnica, profesional y superior de calidad, incluida la enseñanza universitaria

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4.5.Para 2030, aumentar sustancialmente el número de jóvenes y adultos que tienen las competencias necesarias, en particular técnicas y profesionales, para acceder al empleo, el trabajo decente y el emprendimiento

4.6.

Para 2030, eliminar las disparidades de género en la educación y garantizar el acceso en condiciones de igualdad de las personas vulnerables, incluidas las per-sonas con discapacidad, los pueblos indígenas y los niños en situaciones de vulne-rabilidad, a todos los niveles de la enseñanza y la formación profesional

4.7Para 2030, garantizar que todos los jóvenes y al menos una proporción sustancial de los adultos, tanto hombres como mujeres, tengan competencias de lectura, es-critura y aritmética

4.8

Para 2030, garantizar que todos los alumnos adquieran los conocimientos teóricos y prácticos necesarios para promover el desarrollo sostenible, entre otras cosas mediante la educación para el desarrollo sostenible y la adopción de estilos de vida sostenibles, los derechos humanos, la igualdad entre los géneros, la promo-ción de una cultura de paz y no violencia, la ciudadanía mundial y la valoración de la diversidad cultural y de la contribución de la cultura al desarrollo sostenible, entre otros medios

4.9.

Construir y adecuar instalaciones escolares que respondan a las necesidades de los niños y las personas discapacitadas y tengan en cuenta las cuestiones de gé-nero, y que ofrezcan entornos de aprendizaje seguros, no violentos, inclusivos y eficaces para todos

4.10.

Para 2020, aumentar sustancialmente a nivel mundial el número de becas disponi-bles para los países en desarrollo, en particular los países menos adelantados, los pequeños Estados insulares en desarrollo y los países de África, para que sus estu-diantes puedan matricularse en programas de estudios superiores, incluidos pro-gramas de formación profesional y programas técnicos, científicos, de ingeniería y de tecnología de la información y las comunicaciones, en países desarrollados y otros países en desarrollo

4.11.

Para 2030, aumentar sustancialmente la oferta de maestros calificados, entre otras cosas mediante la cooperación internacional para la formación de docentes en los países en desarrollo, especialmente los países menos adelantados y los pequeños Estados insulares en desarrollo

Fuente: (Naciones Unidas 2015). Consultado en: http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/education/

A diferencia de los demás tipos de cooperación, las formas de cooperación universitaria descritas en los ítems anteriores de este capítulo muestran un gran potencial en el mundo en desarrollo especialmente para América Latina.

Las razones son las siguientes: Las IES se han vuelto cada vez más omni-presentes, con un número cada vez mayor de estudiantes, docentes e investiga-dores que se mueven a través de ellas. Tienen un flujo importante de ellos en todas las grandes ciudades y un poco menos numeroso en las ciudades interme-

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dias de y en los países en desarrollo. Las IES son ricas en capital intelectual y social que representan. Poseen un alto número de estudiantes que pueden estar implicados en trabajo y aprendizaje con la comunidad. Cuentan con un enorme personal académico y de investigadores. En las universidades cada vez se invo-lucran más en redes nacionales e internacionales. Las bibliotecas electrónicas modernas están cada vez más interconectadas en todo el mundo. Evidentemen-te, tiene un gran potencial de impactar en el desarrollo, aun sin incluir los flujos oficiales de aod, que seguramente se contemplarán entre 2016 y 2030.

rEflExionEs finalEs: una Educación supErior para un dEsarrollo sostEniblE

La educación superior no es un fin en sí mismo sino un medio para un fin: la creación del mundo que queremos para hoy y mañana. La educación superior juega un papel clave en la creación de las condiciones necesarias para que las transformaciones esperadas por los receptores, especialmente por los organis-mos como la onu.

Estos nuevos objetivos, aprobados en septiembre de 2015, deben ser toma-dos en serio, ya que abordan los retos y problemas que enfrentamos hoy y que repercuten en las capacidades mundiales en su conjunto. La educación supe-rior y la investigación pueden y deben proporcionar por lo menos una parte de las respuestas a estos desafíos y promover las transformaciones necesarias para que el mundo cambie para mejor.

Las universidades tienen una gran oportunidad de jugar como actores clave del desarrollo, particularmente en la agenda propuesta enfocada a educación superior. Es necesario incentivar y aprovechar las oportunidades que brinda este tipo de cooperación (ya sea por internacionalización en casa o internacionali-zación en el exterior) para regiones como América Latina, donde seguramente contribuyendo a una educación superior de calidad se puedan alcanzar resulta-dos más satisfactorios en sintonía con un verdadero desarrollo sostenible, más allá que el simple crecimiento del pib per cápita y alcanzar la primaria básica.

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CAPÍTULO 4

COOPERACIÓN EURO-LATINOAMERICANA CON LOS PAÍSES DE RENTA MEDIA Y

AGENDA 2030: UNA EXPERIENCIA DE

COOPERACIÓN ENTRE PARES DE EUROSOCIAL EN COLOMBIA

Carlo Tassara10

Paolo Raciti11

introducción

El propósito de este capítulo es analizar cuál podría ser el papel de los países de renta media (prm) de América Latina en la nueva Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y formular algunas reflexiones al

10 PhD en Teoría e Investigación social, con más de treinta años de experiencia en temas de coopera-ción para el desarrollo, relaciones internacionales y políticas públicas. Es profesor de Estrategias para la cooperación en la Universidad de Roma Sapienza y docente de posgrado en varias univer-sidades colombianas. Se desempeña también como consultor de entidades públicas y privadas. Página web: https://uniroma1.academia.edu/CarloTassara

11 PhD en Investigación en Servicios sociales. Es investigador de la División “Inclusión social” del Istituto per lo Sviluppo della Formazione Professionale dei Lavoratori (ISFOL), inscrito al Ministerio del Trabajo y de las Políticas sociales de Italia, donde se ocupa de políticas de lucha contra la pobreza según una perspectiva multidimensional. Es consultor del Programa EUROso-ciAL de la Unión Europea. En este contexto, brinda asistencia técnica a países latinoamericanos en temas de políticas sociales.

104

La cooperación internacional en transición 2015-2030 | Carlo Tassara y Paolo Raciti

respecto. Con este fin, la primera parte del texto investiga los contenidos de la Agenda 2030 y esboza las problemáticas que están enfrentando los prm en la coyuntura actual, como también su posicionamiento en la cooperación in-ternacional. Seguidamente, se escudriñan los cambios económicos y sociales que se han dado en América Latina y se identifican los elementos principales que han caracterizado la cooperación euro-latinoamericana desde mediados de los años noventa en adelante.En la tercera parte se presenta una experiencia del Programa EUROsociAL, rea-lizada en Colombia para fortalecer las políticas de inclusión laboral, que sirve de base para plantear el posible paradigma de una cooperación entre pares con los prm de América Latina. Finalmente, la última parte presenta reflexiones y propuestas sobre cómo se podría abordar la cooperación con los prm de la región en el marco de la Agenda 2030.

paísEs dE rEnta mEdia En El EscEnario post 2015

En la Cumbre para el Desarrollo Sostenible, que se llevó a cabo en Nueva York el 25 y 26 de septiembre de 2015, la Asamblea General de la Organiza-ción de las Naciones Unidas (onu), con base en la propuesta de su Grupo de Trabajo Abierto (GTA), aprobó la Agenda 2030 para el Desarrollo Sosteni-ble, que incluye un conjunto de 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods12) y 169 metas para poner fin a la pobreza, luchar contra la desigualdad y la injusticia, y hacer frente al cambio climático. Según las declaraciones oficia-les, esta agenda se basa en los progresos alcanzados a través de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm), abarca las tres dimensiones esenciales de la sostenibilidad (económica, social y medioambiental), coloca en su centro a las personas y el planeta, y proporciona a la comunidad internacional el ímpe-

12 El concepto de ods fue adoptado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el desarrollo soste-nible Río+20 de 2012, cuya declaración final reconoce “la importancia y la utilidad de un conjunto de objetivos de desarrollo sostenible, basados en el Programa 21 y el Plan de Aplicación de las deci-siones de Johannesburgo. [Estos] objetivos deben abordar e incorporar de forma equilibrada las tres dimensiones del desarrollo sostenible (…), y deberán ser coherentes con la agenda de las Naciones Unidas para el desarrollo con posterioridad a 2015” (Naciones Unidas, 2012, p. 51). Vale la pena recordar que la propuesta inicial, que llevó a la adopción del concepto general de ods y a la creación del GTA para su formulación, fue presentada en 2011 por Colombia y otros países de la región. Ver http://www.cancilleria.gov.co/rio/acerca (Consultado el 30/10/2015).

105

Capítulo 4 | Cooperación euro-latinoamericana con los países de renta media y Agenda 2030: Una experiencia de cooperación entre pares de EUROsociAL en Colombia

tu que necesita para trabajar unida a fin de abordar los enormes desafíos que enfrenta la humanidad.

Cuadro 1. ods aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas

1. Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo.2. Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y

promover la agricultura sostenible.3. Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades.4. Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunida-

des de aprendizaje durante toda la vida para todos.5. Lograr la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de todas las mujeres y

niñas.6. Garantizar la disponibilidad de agua y su ordenación sostenible y el saneamiento

para todos.7. Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para to-

dos.8. Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo

pleno y productivo y el trabajo decente para todos.9. Construir infraestructura resiliente, promover la industrialización inclusiva y soste-

nible y fomentar la innovación.10. Reducir la desigualdad en y entre los países.11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, re-

silientes y sostenibles.12. Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles.13. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos.14. Conservar y utilizar en forma sostenible los océanos, los mares y los recursos mari-

nos para el desarrollo sostenible.15. Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres,

efectuar una ordenación sostenible de los bosques, luchar contra la desertificación, detener y revertir la degradación de las tierras y poner freno a la pérdida de la diver-sidad biológica.

16. Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusi-vas a todos los niveles.

17. Fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la alianza mundial para el desarrollo sostenible.

Fuente: (Naciones Unidas, 2015, p. 16).

Seguramente la agenda es muy ambiciosa y, en comparación con la Decla-ración del Milenio y los odm, se pueden identificar tres cambios significativos (Loewe y Rippin, 2015, pp. 1-3). Primero: los ods no aplican únicamente a

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los países en desarrollo y han sido formulados con el propósito explícito de orientar las políticas nacionales y la cooperación internacional de todos los estados miembros de las Naciones Unidas. Segundo: se asumió un enfoque que rebasa las problemáticas específicas de los países en desarrollo y abarca temas centrales de la gobernanza mundial en aspectos institucionales, econó-micos y ambientales. Tercero: mientras que los odm fueron inspirados por el Comité de Ayuda al Desarrollo (cad) de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (ocdE) y definidos por expertos del Banco Mundial y agencias de las Naciones Unidas, los ods surgieron de acaloradas negocia-ciones intergubernamentales, con el protagonismo de los países emergentes y la participación de actores no estatales.

Aclarado lo anterior, cabe preguntarse cómo se caracterizan en este con-texto los países de renta media (prm) de América Latina13, cuáles son sus principales desafíos en la actual coyuntura, y cómo podrían posicionarse en el escenario futuro de la cooperación internacional para el desarrollo que será diseñado a partir de la Agenda 2030.

Al respecto, el primer elemento que vale la pena destacar es la relevancia demográfica y económica de los prm, que hoy en día son más de la mitad de los estados miembros de las Naciones Unidas (104 sobre 193), albergan el 71% de la población mundial y el 73% de los pobres, además aportan una tercera parte del producto interno bruto (pib) mundial y son los principales motores del crecimiento internacional (onuDI, 2015, p. 2).

En segundo lugar, muchas fuentes (Alonso, et al., 2014, pp. 4-9); (San-guinetti y Villar, 2012) y otros, identifican dos características comunes a los prm: las trampas y las brechas de desarrollo. Alonso (2014, p. 5) definen las trampas de renta media como “aquellas restricciones o estrangulamientos que resultan de la acción de un grupo de factores que mutuamente se refuerzan bloqueando el progreso”. Según Foxley, los factores más relevantes que inci-den en ellas son los siguientes:

13 La clasificación de los países según ingreso per cápita es elaborada por el Banco Mundial, se ac-tualiza cada año e identifica cuatro categorías. El ranking de 2015 es el siguiente: países de renta baja (prb) hasta 1.045 USD/año; países de renta media-baja (prmB) entre 1.046 y 4.125 USD/año; países de renta media-alta (prmA) entre 4.126 y 12.745 USD/año; países de renta alta (PRA) de 12.746 USD/año en adelante (http://data.worldbank.org/about/country-and-lending-groups Con-sultado el 02/11/2015). En algunos casos, los países de renta media-baja y media-alta se suelen agrupar en la categoría de países de renta media (prm).

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(…) desaceleración del crecimiento por incapacidad de lograr me-joras continuas en competitividad y productividad; baja calidad de la educación y lenta transferencia de conocimiento e ideas innova-doras; excesiva desigualdad y desprotección de los grupos vulne-rables; e incapacidad de las instituciones para proveer estabilidad, buena calidad de gestión y transparencia, así como una adecuada calidad en las decisiones del sistema político (2012, p. 14)

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cEpal, 2012a, pp. 20-24) incluye entre las brechas de desarrollo el ingreso por habitante, la des-igualdad14, la pobreza persistente, la exigua inversión y el bajo ahorro, la poca efectividad de las políticas públicas de inclusión social, la insuficiente calidad de los servicios de salud y educación, el centralismo político y administrativo, la escasa progresividad de las políticas fiscales, las infraestructuras insuficientes, la limitada inversión en investigación e innovación y el medio ambiente.

Mientras que la onuDI (2015, p. 2) señala que:

Pese a los importantes progresos realizados, muchos prm se están quedando atrás en la consecución de los odm y se enfrentan (…) a debilidades estructurales e institucionales, una insuficiencia de aptitudes y numerosos fallos del mercado y la gobernanza.

En todo caso, casi el 80% de los pobres y el 70% de los indigentes15 del planeta están ubicados en los prm y en 2030 estos países podrían concentrar entre un tercio y la mitad de la pobreza global, según las proyecciones opti-mistas, o hasta dos tercios de la misma, según las proyecciones pesimistas (Edward y Sumner, 2014).

En tercer lugar, las prioridades en la asignación de la Ayuda Oficial al Desarrollo (aod) se definen con base en la renta per cápita de los países. Por ende, se entiende fácilmente por qué, entre 1990 en 2010, la ayuda erogada a los prm disminuyó de algo más de la mitad a una tercera parte de los flujos

14 Tanto a nivel global, como en lo referente a la equidad de género y a ciertos grupos sociales des-favorecidos.

15 A nivel internacional, esta medición se basa en los niveles de ingresos inferiores a 2 dólares (po-breza moderada) y 1,25 dólar (pobreza extrema o indigencia) por día.

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financieros (cEpal, 2012a, p. 12). Esta tendencia ha impactado también sobre los países de América Latina, cuya participación en la aod total ha disminui-do, con algunos altibajos, de un 15% a principios de los años setenta a un es-caso 8% en los últimos años. Asimismo, la incidencia de la aod con respecto al pib regional ha mermado del 1,5% hacia mediados de los sesenta, al 0,4% en los noventa y al 0,22% en 2014 (cEpal, 2012a, p. 13).

La Declaración del Milenio, que representó la estrella polar de las políticas de cooperación entre 2000 y 2015, influyó en los reajustes en la asignación de los recursos. Esto pasó por dos razones: en primer lugar, esa declaración instó a los donantes en priorizar los países más pobres como receptores de la aod y, en segundo lugar, los odm y sus indicadores fueron diseñados teniendo en cuenta sobre todo los problemas de los países de renta baja. Lo anterior se refleja en el punto de inflexión que se aprecia a partir del 2000 y evidencia un sesgo en la asignación de los recursos a favor de los países de renta baja, que entre el 2000 y el 2010 pasaron de algo menos de la mitad a los dos terceras partes de la ayuda internacional.

En este contexto, muchos donantes siguen reduciendo la aod destinada a los prm, y algunos la eliminaron por completo en muchos países de renta media-alta (Tassara, 2013b, p. 87). Ahora bien, aunque por lo menos en Amé-rica Latina esta disminución ha sido compensada por el gran aumento de los recursos nacionales y de las otras fuentes internacionales de financiación del desarrollo (Sanajuha et al., 2015, p. 15), valdría la pena reflexionar sobre la coherencia de los criterios utilizados para la priorización de la ayuda.

Sobre este tema, la cEpal observa que el nivel de desarrollo no coincide con el nivel de ingreso per cápita y que el desarrollo:

Es un concepto amplio y multifacético, que supone no solo mejorar los niveles de vida, sino también lograr procesos de crecimiento sos-tenible e inclusivo, que aborden la desigualdad social y productiva que caracteriza a los países (…) de renta media. También implica propiciar las condiciones para crear y establecer sistemas políticos, económicos y sociales que promuevan el respeto, la diversidad, la dignidad humana y la igualdad (cEpal, 2012a, pp. 17-18).

En consecuencia, esta organización plantea la necesidad de revisar los crite-rios que rigen la asignación de la aod y “aplicar un nuevo enfoque que permita

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afinar la mirada para determinar dónde están los mayores desafíos del desarrollo en cada caso” (cEpal 2012a, p. 20).

dEsafíos dE américa latina y caractErísticas dE la coopEración Euro-latinoamEricana

Esta segunda parte del capítulo analiza cómo ha cambiado la situación econó-mica y social de América Latina en los últimos quince años e identifica los principales desafíos que enfrenta la región en la actualidad, por un lado, y aborda las características salientes de la cooperación euro-latinoamericana, por el otro.

A partir del inicio de este siglo, América Latina ha consolidado su posición en un escenario internacional caracterizado por el estancamiento de las econo-mías más industrializadas y el auge de los países emergentes.

Existen múltiples elementos que han viabilizado el nuevo posicionamiento de la región. Entre ellos: tasas elevadas de crecimiento del pib16 (cEpal, 2014b, p. 75 y ocdE, 2014, pp. 39-40), impulsadas por el notable aumento de la expor-tación de recursos naturales (alimentos, minerales y combustibles)17, las remesas y los flujos de capital de corto plazo; disminución de la deuda externa, que entre 1995 y 2013 ha pasado del 33,3% al 21,4% del pib, e incremento de la inversión extranjera neta, que en el mismo período ha aumentado de 24 mil a 156 mil millones de dólares norteamericanos (cEpal, 2014b: p. 76); consolidación de las políticas fiscales y presupuestales que favoreció el aumento de los recursos dis-ponibles para la implementación de las políticas sociales (cEpal, 2014a, p. 49); y aumento sostenido del ingreso per cápita18.

Esta coyuntura positiva, acompañada por copiosas inversiones en servi-cios y políticas sociales, facilitó el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. A manera de ejemplo se recuerda que la tasa de desempleo

16 Sin embargo, debido a la contracción de la demanda y la disminución de los precios de las mate-rias primas, las perspectivas de los próximos años son menos alentadoras.

17 Tanto las exportaciones como las importaciones de bienes se han cuadruplicado entre 1995 y 2013 (cEpal 2014b, p. 75).

18 Según el Banco Mundial, en la actualidad los 41 países de América Latina y el Caribe están arti-culados de la siguiente manera: 15 PRA, 18 prmA, 7 prmB, y tan sólo un prb (Haití). (http://datos.bancomundial.org/ Consultado el 28/10/2015).

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de la región disminuyó del 11,3% en 2002 a un escaso 6% en 2014 (cEpal, 2014b, p. 75) y que las personas mayores de 65 años que reciben pensiones subieron del 37,0% en 2002 al 41,9% en 2011 (Cecchini et al., 2014, p. 33). Otros indicadores significativos son la esperanza de vida al nacer, que ha aumentado de 70,0 años en 1995 a 74,8 años en 201319, y el porcentaje de jó-venes que concluyen los principales ciclos educativos, que también ha crecido mucho (cEpal, 2014a, p. 131).

No obstante, los avances mencionados, en 2014 la incidencia de la pobreza en América Latina todavía alcanzaba un 28% de la población, incluyendo un 12% que vivía en condiciones de indigencia (cEpal, 2014a, p. 16). Asimismo, otros aspectos preocupantes son la desigualdad en la distribución de la rique-za, que sigue siendo la más alta del planeta20 según el Índice de Gini21, y la distribución de la vulnerabilidad a la pobreza, que revela asimetrías relevantes por edad, género, etnia y lugar de residencia (Tassara, 2013b, p. 165).

Por eso, algunos consideran que la situación de la región no es tan positi-va como lo que podría parecer (Foxley, 2012; Sanguinetti y Villar, 2012) y cuestionan el optimismo sobre la progresiva ampliación de la clase media. En particular, Hardy (2014, p. 13) plantea que “América Latina no está transitan-do de una región de ingresos medios a una de clases medias, sino a socieda-des marcadas por inseguridades económicas basadas en las desigualdades que segmentan los ciudadanos”.

Según esta autora, el 37,9% de la población latinoamericana se encuentra en situación de vulnerabilidad (Hardy, 2014, p. 32), o sea no gana lo sufi-ciente como para estar al seguro del riesgo de caer nuevamente en la pobreza frente a situaciones de crisis económica u otro tipo de imprevisto. Además, si se suma a lo anterior el total de los pobres, se llega a la conclusión que el 68% de la población de la región se encuentra en una situación de pobreza o de vulnerabilidad. En otras palabras, hay un mix de elevada desigualdad y desprotección de los grupos vulnerables, o sea uno de los factores que llevan a las trampas de renta media.

19 Datos de libre acceso del Banco Mundial http://datos.bancomundial.org/ Consultado el 25/10/2015).

20 Índice de Gini en 2012: América Latina (52,0); África Subsahariana (44,0); Asia (38,2); ocdE (31,3).http://datos.bancomundial.org/ Consultado el 08/11/2015.

21 El Índice de Gini mide la desigualdad en la distribución del ingreso y varía entre 0 y 100.

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Obviamente, la distribución de la vulnerabilidad varía notablemente entre y al interior de los países de América Latina. Aun así, la población vulnerable re-basa la mitad de los ciudadanos en dieciséis países sobre dieciocho, represen-tando más de las dos terceras partes de los habitantes en diez países, y excede el 80% en cuatro de ellos. Por otro lado, la magnitud de los estratos no pobres pero vulnerables supera a los sectores pobres en catorce países. Por ende, la reducción de la vulnerabilidad representa uno de los desafíos prioritarios para América Latina. Según Hardy (2014, p. 31) estos estratos:

(…) son los más desprotegidos (…) por dos razones: en primer lugar, porque suelen quedar fuera de las políticas sociales (…) altamente focalizadas hacia los segmentos de mayor pobreza y, en segundo lugar, porque carecen de capacidades económicas que les permitan hacer frente a sus necesidades con relativa solvencia y estar prepa-rados ante contingencias personales y familiares, de origen nacional o hasta internacional, como lo fue la reciente crisis mundial.

La amplia difusión de la vulnerabilidad sugiere la hipótesis de que en América Latina la salida de la pobreza no conlleva necesaria, aunque paulati-namente, a la situación de estabilidad y seguridad social típica de los sectores medios. Al contrario, parece darse una transición a una condición de insegu-ridad económica que mantiene fuertes rasgos de fragilidad y que en cualquier momento puede originar la recaída en la pobreza.

Teniendo en cuenta lo anterior, vale la pena examinar cómo ha evolucio-nado la cooperación euro-latinoamericana en los últimos años para entender cuál ha sido su filosofía, oferta y metodología de trabajo.

Los primeros pasos de la cooperación entre la Unión Europea (UE) y los países de América Latina remontan a los años setenta. Pero las relaciones (po-líticas, económicas y de cooperación) se profundizaron entre 1990 y 1994, por medio de una consulta permanente con los países del Grupo de Río22, la apro-

22 Que en 1990 contaba con la adhesión de doce países (los de Contadora: Colombia, México, Pa-namá y Venezuela, más Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay) y dos organizaciones regionales: la Comunidad del Caribe (CARICOM), compuesta por quince países, y el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), compuesto por siete países miem-bros y uno asociado.

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bación de la Declaración de Roma23 y la estrategia “Europa y América Latina: una cooperación para la acción” (Consejo UE, 1994), y se cristalizaron en la segunda mitad de los noventa, con el inicio de un diálogo político-institucio-nal más ambicioso. Este último empezó formalmente en junio de 1999, cuan-do en Río de Janeiro se celebró la Primera Cumbre entre la UE y sus estados miembros y los países ALC, en la que se planteó la implementación de una asociación estratégica entre las dos regiones (Tassara, 2016).

Desde esa época, la UE tomó muy en serio el asunto de la desigualdad. Al respecto, la cEpal (que trabaja sobre este tema desde hace varias décadas) re-cientemente ha remarcado que la región tiene “un reto mayúsculo para avan-zar en trayectorias de mayor igualdad [y se necesita] un empeño progresivo en el ámbito de las políticas públicas y del esfuerzo fiscal con impacto positivo en la igualdad” (cEpal, 2014c, p. 13).

En consecuencia, la cohesión social fue incluida en la agenda euro-latinoa-mericana en la segunda mitad de los años noventa y reconocida en 2004 como prioridad de la cooperación y el diálogo político birregional en la Tercera Cumbre entre América Latina y el Caribe y la UE realizada en Guadalaja-ra. Tanto es, que su declaración final afirma “la responsabilidad primaria de nuestros gobiernos, junto con sus sociedades civiles, de dirigir (…) reformas orientadas a aumentar la cohesión social, a través del combate a la pobreza, la desigualdad y la exclusión social”24.

Entre otras, la inclusión y la cohesión social representan el núcleo de la cooperación euro-latinoamericana porque, siendo los de ALC sobre todo paí-ses de renta media-alta,

(…) en ellos la pobreza no es consecuencia de la falta de recursos, sino de la desigualdad y la exclusión, de debilidades instituciona-les, y de una “economía política del mal gobierno” de la que se be-nefician las elites tradicionales. La región demanda una agenda de desarrollo más amplia que permita hacer frente a (…): (a) la debili-

23 Firmada en 1990 por los Ministros de Relaciones Exteriores de la UE y del Grupo de Río, la De-claración de Roma incluye la decisión de emprender un diálogo político institucionalizado entre las dos partes.

24 Integración Sur http://www.integracionsur.com/americalatina/CumbreALatinaEuropaDclGuadala-jara.htm Consultado el 18/10/2015.

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dad institucional y la falta de cohesión social; (b) la vulnerabilidad de su inserción internacional, en particular en materia financiera y comercial; y (c) las dificultades para la transformación tecnológica y productiva (Sanahuja, 2011, p. 210).

Este enfoque inspiró las actividades realizadas en los últimos veinte años y califica especialmente los programas de cooperación regional. Entre ellos se destaca el Programa EUROsociAL25, que tiene el objetivo de contribuir al aumento de la cohesión social en América Latina y, en particular, procura apoyar políticas públicas de inclusión y fortalecer las capacidades de las ins-tituciones que las llevan a cabo con una metodología de trabajo basada en la demanda, o sea las solicitudes formuladas por los países participantes26.

El Programa EUROsociAL actúa en diez áreas temáticas y cuatro sectores clave que responden a intereses prioritarios identificados por los gobiernos la-tinoamericanos, así: Políticas sociales27, Gobernanza democrática28, Finanzas públicas y Justicia y seguridad ciudadana29.

Sus pilares son el acceso a servicios públicos de calidad con igualdad de oportunidades y sin discriminación; el fortalecimiento del estado para pro-mover el bienestar de la población, a través de políticas públicas sostenibles en el tiempo; y la construcción de una ciudadanía activa con sentimiento de pertenencia y participación. En este marco se han acompañado más de 160 procesos de reforma o implementación de políticas públicas, logrando la par-ticipación activa de unas 2.500 instituciones y organizaciones sociales euro-peas y latinoamericanas de 41 países (19 latinoamericanos y 22 europeos) y

25 EUROSOCIAL I, su primera fase se llevó a cabo entre 2005 y 2010. EUROsociAL II se encuen-tra en ejecución y terminará a finales de 2015, mientras que EUROsociAL III fue lanzado durante la última Cumbre CELAC-UE de Bruselas (Junio de 2015).

26 Por eso el programa no impone modelos exógenos sino apoya a procesos de cambio ya en marcha en los países.

27 Que incluye: Protección social, Políticas activas de empleo y cualificación profesional, Salud y Educación.

28 Transparencia y lucha contra la corrupción, Fortalecimiento de consejos económicos y sociales, y Desarrollo regional y territorial.

29 Acceso a la justicia para los más vulnerables, Mecanismos alternativos de solución de conflictos, Atención a víctimas de violencia de género, Inserción laboral de personas privadas de libertad, Prevención de la violencia.

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realizando más de 500 intercambios de experiencias y buenas prácticas (FIIA pp, 2012; (Chiodi, 2013)). La metodología de trabajo se articula alrededor del aprendizaje entre pares, el intercambio de experiencias y la asesoría técnica entre instituciones públicas de las dos regiones.

Otro elemento significativo de la cooperación euro-latinoamericana es la valorización de los actores no estatales. Al respecto, hay que recordar que, ba-sada en un enfoque diversificado (multinivel, multisectorial y multiactor), la política europea incluye múltiples ámbitos sectoriales y varios niveles de coo-peración (bilateral, subregional, regional), instrumentos (asistencia técnica, apoyo al presupuesto, realización de programas y proyectos temáticos), todos ellos orientados hacia la lucha contra la pobreza, la disminución de la des-igualdad y el fortalecimiento de la cohesión social (Tassara, 2012, pp. 44-45).

La mayor parte de los recursos son accesibles, a través de convocatorias para la presentación de proyectos, a diversos actores, incluidas las organiza-ciones no gubernamentales (ONG) y otras instancias de la sociedad civil. En este marco, se han realizado también programas regionales orientados espe-cialmente a autoridades y colectividades locales (URB AL), universidades y centros de investigación (LFA), pequeñas y medianas empresas (AL Invest) y la promoción de la sociedad de la información (lis). Por lo anterior, la coope-ración europea representa una experiencia avanzada en la inclusión de lo no gubernamental y de lo local por parte de un donante oficial (Tassara, 2013b, pp. 133-137).

Experiencias como éstas abren caminos innovadores para ampliar la co-hesión social e impulsar el desarrollo local y representan una hipótesis de “mestizaje” entre la cooperación Norte-Sur y la cooperación Sur-Sur, creando espacios para intercambios enriquecedores entre instituciones públicas, colec-tividades locales y actores organizados de la sociedad civil del Norte y del Sur (Tassara 2013a, p. 11). Además, en América Latina:

(…) desde hace muchos se realiza una cooperación entre pares, orientada a fortalecer la integración regional, la creación de capa-cidades y el diseño e implementación de políticas sociales, basada metodológicamente en el trabajo en redes y en aprendizaje mutuo entre los actores involucrados (Tassara, 2013a, p. 9).

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compEtEncias transvErsalEs E inclusión laboral En colombia30

Esta parte del capítulo se articula en dos acápites. El primero bosqueja los elementos teóricos vinculados con la importancia de las competencias trans-versales para aumentar las oportunidades de inclusión laboral. El segundo presenta una experiencia exitosa del Programa EUROsociAL en Colombia, realizada por el Departamento para la Prosperidad Social (DPS) y el Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli (CISP).

Elementos teóricos y conceptuales

En los últimos años muchas instituciones han abordado el tema de las com-petencias transversales, o habilidades blandas, con atención específica a pro-gramas e intervenciones orientadas a fomentar la inclusión laboral y la gene-ración de ingresos con población pobre y vulnerable.

Francesco Chiodi (2015, p. 13) plantea una excelente definición de las mis-mas e identifica claramente su relación con la inclusión social y productiva.

Las competencias transversales, también llamadas habilidades para la vida, son aquellos atributos o características de una persona que le permiten actuar de manera efectiva con los demás y que, más allá de las competencias técnicas, son fundamentales para acceder y desempeñarse en el mundo laboral. En este sentido, la carencia de estas competencias se convierte en una barrera a la inclusión social; una barrera que se manifiesta fundamentalmente en las po-blaciones más vulnerables, cuyas condiciones de vida, experien-cias o contexto social dificultan su desarrollo, llegando a mermar las capacidades de los individuos. Muchos programas sociales en América Latina que trabajan con los sectores más vulnerables de la población buscan fortalecer estas competencias a partir de la evi-dencia empírica de su rol fundamental como factor que aporta a la autonomía de las personas.

30 Esta parte es una libre reelaboración de otro texto de uno de los autores (Raciti, 2015, pp. 21-59).

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La relación entre estas competencias y el mejoramiento de las condiciones de empleabilidad se fundamenta en bases empíricas que muestran cómo la inserción laboral y productiva formal de los beneficiarios de los programas sociales sea frágil e inestable. Por ejemplo, en el caso del Programa Bolsa Fa-milia de Brasil, Leichsenring (2010) evidencia cómo la permanencia prome-dio en los empleos formales sea significativamente menor para los beneficia-rios (11,3 meses) respecto a los no beneficiarios (22,8 meses) del programa. Esto no parece relacionado con la falta de competencias técnicas sino con la fragilidad en las competencias psicosociales necesarias para el manejo de las dinámicas y relaciones en el ámbito productivo.

Dicho de otra manera, las competencias transversales constituyen un re-curso estratégico para que el sistema de conocimientos técnicos pueda expre-sarse operativamente en una profesionalidad adecuada al rol. Y es justamente la capacidad de amoldar al rol la profesionalidad que se posee, lo que deter-mina el potenciamiento de los niveles de empleabilidad de los individuos. Al respecto, Raciti (2015, p. 27) afirma:

(…) existen tres buenas razones para invertir en el desarrollo de las habilidades blandas dentro de los procesos de formación: (1) porque sostienen el crecimiento de la persona en su relación con el mundo externo (objetivos de empoderamiento); (2) porque com-pletan la construcción de perfiles de competencias que describen una profesionalidad (objetivos de formación); (3) porque mejoran la eficacia del ejercicio del conjunto de las competencias de una específica profesionalidad en un determinado ámbito productivo (objetivos de ocupación).

Además, hay que considerar que el mercado laboral genera y reproduce condiciones de desigualdad entre sus participantes, y esta dinámica evidencia aún más la necesidad de una inversión para el fortalecimiento de las compe-tencias transversales en los grupos humanos pobres y vulnerables.

Al respecto, es pertinente profundizar un poco más los aspectos teóricos y conceptuales del tema. Según la Organización Mundial de la Salud (oms) las competencias transversales son un conjunto de habilidades relacionales, de carácter socio-emotivo, necesarias para manejar las relaciones entre el indi-viduo y el mundo en el que vive (Cuadro 2.), y su carencia genera comporta-

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mientos inadecuados que, en el ámbito laboral, pueden volver ineficaces los conocimientos técnicos.

Cuadro 2. Competencias transversales según la oms.

Competencia Definición

Decision making Tomar decisiones eficaces de manera constructiva en distin-tas situaciones y contextos de vida.

Problem solving Enfrentar de manera constructiva los problemas que se en-cuentran en la vida cotidiana y en el desarrollo de las propias actividades.

Creatividad Reconocer y analizar las alternativas posibles y las conse-cuencias de las distintas opciones.

Sentido crítico Analizar la información y las experiencias de manera objeti-va, y luego evaluar las ventajas y desventajas en función de una decisión consciente.

Comunicación eficaz Expresarse, verbal y no verbalmente, de manera eficaz y co-herente con la propia cultura y con las situaciones vividas.

Habilidades para las relaciones interpersonales Interactuar y relacionarse con los demás de manera positiva.

Autoconsciencia Conocimiento de sí mismo: carácter, fortalezas y debilida-des, deseos y necesidades.

Empatía Comprender a los demás aún en situaciones que no son familiares.Manejo de las emociones Reconocer las emociones, propias y ajenas, y manejarlas de

manera apropiada.Manejo del estrés Reconocer y controlar las causas del estrés de la vida cotidiana.

Fuente: Elaboración propia con base en oms 1994.

Igualmente, frente a un contexto en evolución constante (como el actual proceso de globalización) todo ciudadano requiere de una amplia gama de competencias para adaptarse en modo flexible a un mundo que está cambian-do con rapidez y se caracteriza por múltiples interconexiones. Tanto es así que Barnett (2002, pp. 71-85) lo define como “el mundo de la supercomplejidad”.

Frente a este reto, la ocdE, en el marco del proyecto Diseño y Selección de Competencias (DeSeCo31), define las “competencias clave” como “la ca-

31 Fuente: http://www.oecd.org/education/skills-beyond-school/definitionandselectionofcompeten-ciesdeseco.htm Consultado el 05/11/2015.

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pacidad para responder exitosamente a demandas complejas y llevar a cabo una actividad o tarea adecuadamente” (Rychen y Salganik, 2003). Las com-petencias clave representan una combinación de conocimientos, capacidades y actitudes adecuadas para una determinada situación, y son fundamentales en una sociedad basada en el conocimiento. Aportando flexibilidad, adapta-bilidad, satisfacción y motivación, estas competencias comportan un valor agregado en el mercado laboral, en el ámbito de la cohesión social y de la ciudadanía activa.

En el proyecto DeSeCo se identifican nueve competencias fundamentales divididas en tres categorías:

– Actuar de forma autónoma: (1) Actuar dentro de un contexto global; (2) Formar y conducir planes de vida y proyectos personales; (3) Defender y asegurar derechos e intereses.

– Usar herramientas de manera interactiva: (4) Uso interactivo del lenguaje y los símbolos; (5) Uso interactivo del conocimiento y la información; (6) Uso interactivo de la tecnología.

– Interactuar en grupos heterogéneos: (7) Relacionarse bien con otros; (8) Cooperar y trabajar en equipo; (9) Manejar y resolver conflictos.

Por otro lado, en 2006 el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea recomendaron una herramienta de referencia para asegurar que las competencias transversales se integren plenamente en las políticas de los Estados miembros, con énfasis en las iniciativas de aprendizaje permanente (UE, 2006). Su adquisición responde a los principios de igualdad y se dirige en particular a los grupos en desventaja como: personas con bajas cualifica-ciones o que hayan abandonado tempranamente los estudios, desempleados de larga duración, personas con discapacidad.

Estas competencias ofrecen un marco de referencia para responsables políticos, profesionales de la educación, empresarios y estudiantes y son las siguientes: (1) comunicación en la lengua materna; (2) comunicación en len-guas extranjeras; (3) competencias básicas en matemática, ciencia y tecnolo-gía; (4) competencia digital; (5) capacidad de aprender a aprender; (6) com-petencias sociales y cívicas; (7) sentido de iniciativa y espíritu emprendedor; (8) conciencia y expresión cultural.

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Volviendo a escudriñar las relaciones entre las competencias transversales y la empleabilidad, se podría afirmar que el sistema de capacidades y habi-lidades de una persona está articulado en dos partes: una visible y otra no (Gráfico 3). En la primera se encuentran los saberes técnicos-profesionales, los comportamientos laborales a través de los cuales éstos se manifiestan, y las competencias cognitivas; en la segunda, que tiene raíces en el componente psíquico del individuo, están la imagen de sí mismo, el espacio de las motiva-ciones, la imagen del otro, las asimilaciones culturales.

Gráfica 3. Sistema de capacidades y habilidades individuales.

Fuente: (Raciti, 2015, p. 38).

Las competencias transversales tienen sus raíces en esta segunda parte, la no visible, e interactúan directamente con el componente psíquico: éstas se constituyen a partir de la parte no visible del sistema para emerger en la parte visible a través de comportamientos más eficaces en la interacción con el mundo externo.

A partir de la mitad de los años noventa, el estudio de la inteligencia emo-cional (IE) ha contribuido al redescubrimiento de las habilidades socioemocio-nales. En particular, Goleman (1998) propuso una teoría sobre el rendimiento en las organizaciones basado en un modelo de IE, que fue elaborado para pre-decir la eficacia y los resultados personales en el lugar de trabajo. Actualmente, el modelo presenta cuatro dimensiones esenciales que se articulan en veinte

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habilidades (Boyatzis et al., 2000) y (Goleman, 2001) (ver Cuadro 4). Según Goleman, cada una de estas cuatro dimensiones aporta las bases para el desa-rrollo de otras habilidades necesarias en los diferentes contextos laborales.

Cuadro 4. Modelo de inteligencia emocional.

Autoconciencia Conciencia social

- Autoconciencia emocional

- Autoevaluación

- Autoconfianza

- Empatía

- Orientación al otro

- Conciencia organizacional

Autorregulación Regulación de las relaciones sociales

- Autocontrol emocional - Adaptabilidad

- Formalidad - Motivación al resultado

- Responsabilidad - Iniciativa

- Desarrollo de los demás - Liderazgo

- Trabajo en equipo - Influencia

- Construcción de alianzas - Comunicación

- Gestión de conflictos

Fuente: (Boyatzis et al., 2000) y (Goleman, 2001).

Para la Organización Mundial del Trabajo (OIT, 2005), las habilidades personales más cotizadas para la empleabilidad se clasifican en tres dimen-siones: información (investigación y resolución de problemas), comunicación (coordinación y colaboración entre iguales) e impacto ético-social (pensa-miento crítico, responsabilidad, toma de decisiones y reflexión).

Por su parte, Finney (2012) considera que las habilidades más valoradas en el campo laboral pueden dividirse en cinco áreas primarias: profesionalismo (autoconfianza, integridad, buena gramática y contacto visual permanente), escucha (buena recepción a la crítica), comunicación (honestidad y autentici-dad), pensamiento crítico y toma de decisiones (creatividad para solucionar problemas), y confianza y actitud (optimismo, trabajo en equipo, trabajo éti-co, flexibilidad, manejo de tiempo, confiabilidad).

A modo de síntesis, se presenta a continuación un cuadro que considera cinco competencias. Éstas están seleccionadas con base en la literatura antes mencio-nada: comunicación, organización, auto motivación, trabajo en equipo y solu-

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ción de problemas. Para cada competencia, se señalan las habilidades personales y las características de personalidad requeridas para la empleabilidad.

Cuadro 5. Competencias requeridas para la empleabilidad: Habilidades personales y características

de personalidad

Competencias Habilidades personales Características de personalidad

Comunicación • Presentar información e ideas de manera oral y escrita • Extroversión

Organización

• Coordinación de tareas• Manejo de recursos

(económicos, materiales, temporales)

• Organización• Meticulosidad• Adaptabilidad

Auto motivación

• Iniciativa• Autocontrol

• Optimismo• Determinación• Perseverancia

Trabajo en equipo

• Trabajar bien con los demás• Dar apoyo a compañeros/as de

trabajo o equipo• Cooperación

• Amabilidad y agradabilidad

Solución de problemas

• Pensamiento crítico• Toma de decisiones• Solución de problemas• Trabajo ético

• Honestidad• Responsabilidad• Flexibilidad y apertura al

conocimiento• Auto eficacia

Fuente: (Raciti, 2015, p. 43).

A lo anterior es oportuno agregar la mención del reciente estudio de la ocdE (2015a), que profundiza los constructos psicosociales de las competen-cias socioemocionales. En particular, se destaca la taxonomía interpretativa del modelo OCEAN, a su vez sentado en los factores del modelo Big Five: Open mindedness (apertura mental), Conscientiousness (conciencia), Extra-version (extraversión), Agreeableness (amabilidad), Negative emotional re-gulation (regulación emocional), sintetizados en el gráfico siguiente.

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Gráfico 6. Taxonomía del modelo ocdE-OCEAN.

Fuente: ocdE 2015b: 5

Esta taxonomía plantea un marco teórico que permite sistematizar el uso de las distintas definiciones. Por ende, es posible identificar las siguientes correspondencias entre las definiciones utilizadas y los contextos operativos de referencia, así: competencias transversales (sistemas de formación y ca-pacitación); competencias socioemocionales (sistemas educativos); habilida-des para la vida (programas de desarrollo humano); competencias ciudadanas (educación y participación ciudadana); competencias conductuales (sistemas de certificación y calificación).

ExpEriEncia dE Eurosocial En apoyo a la inclusión laboral

Las entidades colombianas que estudian o implementan los programas de in-clusión social y laboral en los últimos años han puesto creciente atención en las competencias transversales. Entre otras, porque a nivel internacional existen evidencias que su fortalecimiento mejora el nivel de satisfacción en la vida y el desempeño laboral. Se considera, además, que tales competencias son esenciales para tener éxito en una significativa gama de trabajos y su ma-nejo juega un papel fundamental en la inserción laboral y la empleabilidad. Asimismo, han sido reconocidas como centrales para consolidar las políticas públicas de cohesión e inclusión social y de lucha contra la pobreza.

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Muchas evidencias indican que el grado de acceso y permanencia en el mercado laboral de los beneficiarios de los programas de transferencias mo-netarias condicionadas (PTC) suele ser menor que el de los no beneficiarios justamente por la debilidad de los primeros en el área de las competencias transversales.

En Colombia, los beneficiarios de estos programas son personas en situa-ción de pobreza extrema o víctimas de desplazamiento forzado como resulta-do del conflicto armado. Tales fenómenos generan efectos psicosociales que tienen un impacto negativo sobre las competencias transversales de la pobla-ción involucrada, y por ende sobre su capacidad de responder a las demandas del mercado laboral.

Por esta razón, el debate y la acción de las entidades e instituciones colombia-nas son muy ricos y articulados, como se puede apreciar en el siguiente cuadro.

Cuadro 7. Enfoques y actividades respecto a las competencias transversales.

Institución Enfoque Actividades

Ministerio del Trabajo

Inclusión de competencias básicas y transversales en programas de formación para trabajadores.

Proyecto piloto “Estrategia pedagógica con instituciones de formación para el trabajo”.Involucramiento de empresas para la identificación de competencias básicas y transversales prioritarias.

DPS Inversión en competencias psicosociales y socio-laborales como componente transversal en programas como Jóvenes en Acción e Ingreso para la Prosperidad Social (con el apoyo de EUROsociAL).

Identificación de las competencias psicosociales y socio-laborales prioritarias.Identificación de instrumentos de medición y diseño de procesos de evaluación.Alianzas público privadas y articulación intersectorial.

DNP Análisis, investigación y planeación (con el apoyo de EUROsociAL).

Elaboración de un documento de fundamentación teórica.Animación de una mesa interinstitucional sobre el tema.

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SENA Implementación de competencias básicas transversales y sociales en los currículos del SENA para una formación profesional integral de calidad.

Elaboración de un documento de fundamentación pedagógica.Identificación de un listado de competencias prioritarias.Identificación de instrumentos de medición.

Ministerio de Cultura

Desarrollo humano como realización del potencial biológico, traducido en términos de ser social y cultural de la persona.

Programa de emprendimiento cultural e innovación para la prosperidad “Emprende cultura”.Propuesta de talleres temáticos.

Consejo Noruego para Refugiados

Fortalecimiento de Habilidades para la Vida en el marco de proyectos de emergencia humanitaria.

Proyecto “Fortalecimiento de competencias para la vinculación de jóvenes desplazados y vulnerables al mundo productivo y social”.Articulación y gestión de alianzas con el sector empresarial y entidades que realizan acciones de formación para el trabajo.

Banco Mundial Empoderamiento de las Mujeres Jóvenes Afectadas por las Violencias.

Proyecto de capacitación y asistencia técnico-financiera: apropiación de herramientas para la promoción del empoderamiento, la cohesión social y la independencia económica.

ICBF - Subdirección de Resp. Penal

Habilidades para la Vida. Acompañamiento psicosocial y procesos pedagógicos orientados a la elaboración de proyectos de vida.

ICBF - Dirección de Protección

Habilidades para la Vida y Competencias Psicosociales.

Atención Psicosocial a la niñez víctimas del conflicto armado interno.

Fuente: Elaboración del autor con base en EUROSOCIAL, (2013) y DNP (2013).

En diciembre de 2013 se creó la “Mesa interinstitucional sobre habilidades blandas” como espacio de coordinación para avanzar hacia la elaboración de una política que impulse el fortalecimiento de las competencias psicosociales como componente horizontal del sistema de protección social. En particular, se identificó como tema prioritario la elaboración de instrumentos para la eva-luación de las competencias transversales con el fin de identificar líneas base y mejorar el diseño de propuestas formativas.

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Este ámbito ha sido recientemente definido a través del Decreto 2852 de 2013 y la Resolución 5984 de 2014 del Ministerio del Trabajo. En el primero se reglamenta el Servicio Público de Empleo (SPE), el régimen de prestacio-nes del Mecanismo de Protección al Cesante (MPC), y la capacitación para la inserción laboral. En el segundo se establecen los lineamientos para la oferta de los programas de capacitación para la inserción y reinserción laboral en el marco del MPC. Los dos documentos normativos asumen de una vez por todas la definición de competencias transversales, abandonando el concepto de habilidades blandas, e indican con la Resolución 5984 de 2013, artículos 6 y 7, los resultados esperados de la formación socioemocional.

En este contexto, entre diciembre de 2013 y diciembre de 2015, el Programa EUROsociAL llevó a cabo una asesoría técnica para profundizar en el abordaje conceptual y la medición de las competencias transversales, lo que a su vez ha orientado y complementado la operatividad y diseño de las estrategias del De-partamento para la Prosperidad Social (DPS), entidad adscrita a la Presidencia de la República que encabeza el sector de inclusión social y reconciliación, y especialmente de los componentes de formación y de habilidades para la vida de los programas Jóvenes en Acción, Ingreso Social y Enrútate-TU.

El aporte central de la asesoría ha sido la construcción del Sistema Inte-grado de Evaluación de Competencias Transversales (SIECT), que ha per-mitido medir el nivel de las mismas en una parte de la población meta del DPS, brindando insumos para la orientación de estrategias que promuevan su mejoramiento. Posteriormente, la acción se ha ampliado y se ha utilizado la experiencia colombiana como referencia para llevar a cabo acciones de asistencia técnica en Chile, Ecuador, Honduras, Perú y El Salvador. En todos estos casos, Colombia ha actuado en una lógica de cooperación Sur-Sur, po-niendo sus avances a disposición de otros países de la región, gracias también al respaldo de EUROsociAL.

Volviendo al caso colombiano, el diseño del SIECT se realizó a partir de un estudio sobre los instrumentos utilizados a nivel internacional para la identificación y medición de las competencias transversales, y su posterior adaptación al contexto colombiano. Este proceso fue liderado y ejecutado por el DPS y el Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli (CISP), que es socio operativo del Programa EUROsociAL y coordinó la selección y segui-miento de los expertos europeos y latinoamericanos que otorgaron la asisten-cia técnica necesaria. Otras entidades participantes fueron el Departamento

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Nacional de Planeación (DNP), el Ministerio del Trabajo, el Servicio Nacio-nal de Aprendizaje (SENA) de Colombia, las Universidades Roma Tre y de San Buenaventura (sede Cali), Pôle emploi, la ocdE y la OIT. Las actividades respectivas contaron con la colaboración de los funcionarios involucrados en la operación de los programas y de sus beneficiarios.

El proceso de elaboración se llevó a cabo por medio de cinco fases princi-pales que se puede apreciar en el gráfico siguiente.

Gráfico 8. Fases principales en la elaboración del SIECT.

Fuente: elaboración del autor con base en Raciti 2015 y EUROsociAL 2015.

La primera fase (Diciembre 2013-Enero 2014) fue dedicada a la realiza-ción de once talleres territoriales en las ciudades identificadas por el DPS32, con el objetivo de identificar las habilidades blandas que debían ser evalua-das. El número total de participantes fue de 116, todos ellos involucrados en la realización de uno entre los tres programas a los cuales se iba a aplicar el sistema integrado de evaluación de competencias transversales, así: Jóvenes en Acción (JeA), Ingreso Social (IS) y Enrútate-TU (ET)33.

De esta manera se identificaron 21 competencias transversales, que fueron categorizadas según criterios de prioridad, como ultra-importantes, importan-

32 Departamento de Antioquia: Municipio de Medellín; Atlántico: Barranquilla; Bolívar: Cartagena; Caquetá: Florencia; Huila: Neiva; Norte de Santander: Cúcuta; Santander: Bucaramanga; Sucre: Sincelejo; Valle del Cauca: Cali y Buenaventura.

33 JeA e IS: profesionales de ambos programas, Enlaces municipales IS, Coordinadores del servi-cio social de las entidades involucradas, Cogestores de la Red Unidos, Instructores del SENA, Participantes líderes; ET: Coordinadores regionales y Orientadores ocupacionales del programa, Profesionales de generación de ingresos del DPS.

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tes o deseables, y 154 indicadores para su medición. El sistema de medición se ha concentrado en las competencias priorizadas como ultra-importantes, a saber: comunicación, responsabilidad, liderazgo, autoconfianza, autocontrol emocional, resiliencia, trabajo en equipo, autoconciencia emocional, gestión de conflictos, adaptabilidad e iniciativa.

En la segunda fase (Febrero 2014), los expertos del Programa EUROSO-CIAL diseñaron un instrumento integrado para la medición de las competen-cias transversales, que consiste en una entrevista biográfica de tipo cualitativo y siete escalas psicométricas34, posteriormente complementadas con otras dos escalas, relativas a liderazgo y optimismo, que se estaban utilizando en el marco de la ruta de inclusión productiva del DPS.

La tercera fase (Marzo 2014) consistió en la validación de las escalas de medición por medio de su suministro a 1.027 beneficiarios de los tres pro-gramas antes mencionados en once municipios de Colombia35. Esto permi-tió detectar eventuales fallas en las escalas identificadas y, cuando necesario, adaptarlas a las características específicas de la población meta.

Con base en el trabajo anterior, durante la cuarta fase del proceso (Abril-Octu-bre 2014) los expertos elaboraron los tres manuales para el uso de los instrumentos de evaluación antes descritos y perfeccionaron el diseño del SIECT en su conjunto.

Finalmente, la quinta fase (Abril-Junio 2015) coincidió con la primera experiencia de aplicación del SIECT y se concretó en el suministro de los cuestionarios a un grupo muestral de 1.200 beneficiarios de la capacitación en competencias transversales otorgada en el marco de la ruta de inclusión productiva del DPS. Esta capacitación consistió en doce módulos formativos y los cuestionarios se diligenciaron antes de iniciar el módulo 1 y después de la erogación del módulo 12. Los resultados de la aplicación permitieron establecer un parámetro tanto al ingreso como a la salida de la ruta, útil para presentar lineamientos y recomendaciones para tener en cuenta en el proceso de orientación de la población meta.

34 Se trata de cuestionarios diseñados para detectar y cuantificar la autopercepción de la persona entrevistada en lo referente al manejo de las emociones positivas, manejo de las emociones nega-tivas, comunicación interpersonal, sociabilidad, empatía, autoestima, ego-resiliencia y estilos de afrontamiento (o sea manejo del estrés, autocontrol, adaptabilidad y espíritu de iniciativa).

35 Que fueron los mismos en los cuales se realizaron los talleres territoriales, con una sola dife-rencia: el municipio de Buenaventura (Departamento de Valle del Cauca) fue sustituido por el municipio de Manizales (Departamento de Caldas).

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En particular, la aplicación del SIECT en el marco de la ruta de inclusión productiva del DPS ha permitido confirmar dos niveles de impacto con refe-rencia a los procesos de análisis y toma de decisiones por parte de los opera-dores y responsables de las instituciones involucradas.

El primer nivel concierne a la posibilidad de procesar los datos en forma agregada y permite: (1) medir los niveles medios de las competencias; (2) ha-cer comparaciones entre subgrupos de beneficiarios; (3) analizar las necesida-des formativas específicas de cada subgrupo; (4) planear acciones enfocadas en las necesidades de los subgrupos; (5) monitorear y evaluar la eficacia de la formación impartida.

El segundo nivel de impacto se refiere a la elaboración de los datos en forma individual, el que permite de: (1) medir analíticamente el nivel de cada compe-tencia de la persona; (2) identificar fortalezas y debilidades individuales; (3) ela-borar puntajes sintéticos que permiten a los operadores de detectar las áreas po-tenciales de mejoramiento para el desarrollo y el empoderamiento de la persona.

a manEra dE conclusión

Entonces, teniendo en cuenta las trampas de la renta media, la persistencia de la desigualdad y el surgimiento del nuevo desafío representado por la vul-nerabilidad, vale preguntar ¿cómo abordar la cooperación con los países de América Latina, que en su gran mayoría son prm, en el escenario post 2015?

Una posible respuesta se encuentra en la experiencia del Programa EURO-sociAL y, más en general, en el enfoque adoptado por la UE en la cooperación con los prm de América Latina, cuya filosofía y características fueron expues-tas en la segunda y tercera parte del capítulo. Como se pudo apreciar, es una cooperación horizontal y se fundamenta en el valor agregado y el provecho mutuo que las partes pueden conseguir de una relación de diálogo y colabora-ción. Además, incluye en su agenda el esfuerzo para abordar conjuntamente los problemas de la “gobernanza del desarrollo global” 36, por ejemplo la elimina-

36 Este concepto se empezó a utilizar a partir del III Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda de Accra (2008) y evidencia la insuficiencia del enfoque clásico de la cooperación internacional para enfrentar las problemáticas globales del desarrollo.

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ción de la pobreza, la regulación de las finanzas, la gestión de los conflictos y de los flujos migratorios que estos originan, y el cambio climático.

Obviamente, lo anterior implica reconocer y valorizar el aporte del prm, considerando que en la actual coyuntura internacional:

(…) no solo los prm necesitan del apoyo de la comunidad interna-cional, también la comunidad internacional necesita de los prm para afrontar conjuntamente, con mayor capacidad de éxito, las metas glo-bales de desarrollo. La cuestión, por tanto, es cómo la comunidad internacional puede impulsar la activa colaboración de un creciente grupo de exitosos prm en la superación de los desafíos globales y comunes y, más específicamente, cuál es el papel que la cooperación para el desarrollo puede tener en todo ello (Alonso et al., 2014, p. 2).

Por ende, la lucha contra la pobreza tiene que ser acompañada por una atención específica a los temas de la desigualdad37 y la vulnerabilidad social, teniendo en cuenta el enfoque del “cambio estructural para la igualdad”, pro-puesto por la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC, 2014) como clave de lectura de los ods, y la “trilogía de la igualdad”, elabo-rada por la cEpal (2010, 2012b y 2014c) y orientada a una agenda de desarro-llo enfocada en la reducción de las desigualdades. Lo anterior representaría un valor agregado para afinar el análisis y formular políticas adecuadas para abordar la implementación de la Agenda 2030.

En segundo lugar, sería necesario valorizar el aporte de los países emer-gentes de América Latina, que han ganado mucha experiencia como ofertan-tes de cooperación a países homólogos o menos avanzados. En este contexto, varios autores (Alonso 2013, pp. 36-37); (Ayllón et al.,2013); (Sanahuja et al., 2015, pp. 51-57) insisten sobre la necesidad de escalar el aporte de los países del Sur mediante la Cooperación Sur-Sur y Triangular, que podrían movilizar recursos adicionales para la promoción del desarrollo, sin menoscabo de la aod tradicional y de las otras formas de cooperación.

37 La cEpal (2012b, pp. 30-31) plantea “la adopción de una estructura distributiva orientada a la disminución de la desigualdad” y recuerda que “esto no se da espontáneamente y requiere el desarrollo y fortalecimiento de instituciones económicas, sociales y públicas que aseguren una amplia distribución de los frutos del progreso técnico y prevengan su excesiva concentración”.

130


Finalmente, no habría que retirar la ayuda a los prm y, por el contrario, tomar en cuenta la propuesta de la cEpal38 (2012a) de replantear los criterios utilizados para la priorización de la aod. En el caso de América Latina, sería oportuno atender la demanda de cooperación por lo menos en lo referente a los siguientes temas prioritarios: fortalecimiento institucional para la imple-mentación de políticas públicas de cohesión e inclusión social; mejoramien-to de la inserción internacional a través de procesos de integración regional, políticas de competitividad, y fomento del acceso a los mercados globales; consolidación de los sistemas nacionales de educación superior y de investi-gación, desarrollo e innovación (I+D+I).

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CAPÍTULO 5

COOPERACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA EN COLOMBIA 2000-2015:

LABORATORIOS DE PAZ

Tatiana Guarnizo Useche39

introducción

El 10 de noviembre de 2015, Eamon Gilmore iniciaba su primera visita a Colombia en calidad de Enviado Especial de la Unión Europea (UE) para el proceso de paz que se viene desarrollando entre el Gobierno

del Presidente Santos y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Que hayan pasado casi tres años desde que se iniciaron los Diálogos en la Habana es un detalle que no pareció sonrojar a la Alta Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Federica Mogherini, cuando lo nombró recientemente, aunque seguramente el hecho no deja de ser sintomático de la debilidad actual de la UE como actor internacional, y de-bería ser fuente de gran preocupación para un actor que pretende constituirse como potencia civil, y que en ese sentido dice ser particularmente sensible a los asuntos de la paz y los derechos humanos.

Más allá de eso, este hecho demuestra qué tan lejos está Colombia en la lista de prioridades actuales de la UE que hace esfuerzos para mantenerse unida, internamente golpeada por la crisis económica y, desde afuera, por la crisis migratoria (Strazzari, 2008) y la amenaza del Estado Islámico (IS).Ya

39 Politóloga de la Universidad de los Andes (Col.), Magíster en Relaciones Internacionales UE- AL de la Université di Bologna. Candidata a doctor en Estudios Internacionales de la Universite de Trento.

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La cooperación internacional en transición 2015-2030 | Tatiana Guarnizo Useche

dentro de las dinámicas locales de la actuación de la política de la UE en te-rritorio colombiano, es decir, aquella que realiza a través de la Delegación de la Comisión de la UE en Colombia, este gesto, sin embargo, parece abrir una ventana de esperanza en una historia que ha sido casi como un desamor, pues a principio de siglo era muy distinto el papel que ocupaba la UE en Colombia: un actor político dinámico que contribuyó de manera importante durante el precedente intento de negociar la paz con la guerrilla más antigua del mundo. De hecho, a partir del 2002 la UE protagonizó, junto con las comunidades locales, una ambiciosa apuesta de desarrollo y construcción de paz regional mejor conocida como los Laboratorios de Paz, cuya experiencia va a ser clave en la implementación de aquello que el Alto Comisionado para la Paz, Sergio Jaramillo (2014), ha definido como la paz territorial.

Este capítulo tiene el objetivo de contar esta historia, partiendo de la con-sideración que los Laboratorios de Paz constituyeron sobre una estrategia que buscaba definir un modelo alternativo para la construcción de paz de manera coherente con el proyecto de convertirse en la primera potencia civil global. Distintos elementos apuntan a señalar esta relación entre el Programa y el proceso de construcción de la identidad de la UE como potencia civil. El análisis que se presenta en este capítulo se construyó a partir de períodos o fases, dentro de las cuales se identifican los hitos que modificaron el escenario político durante el periodo de implementación.

fasE i: antEcEdEntEs: la intErnacionalización dEl conflicto colombiano durantE la prEsidEncia dE andrés pastrana (1998- 2000)

A finales del siglo xx, Colombia era el único Estado de renta media del mundo que se encontraba al borde del colapso (Failure State Index, 2005), debido principalmente a la situación generalizada de inseguridad e inestabi-lidad que vivía en este momento el país andino. La simbiótica relación que desde mediados de la década de los 80s se había construido entre el conflicto armado interno y el narcotráfico no sólo había contribuido a la agudización y degradación de la violencia a nivel interno, sino, además, a su creciente inter-nacionalización. De este modo, la violencia en Colombia había dejado de ser

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Capítulo 5 | ¿Cómo le va a la Unión Europea cuando intenta ser un poder normativo? Un análisis a partir de su experiencia en Colombia 2000-2015

solamente un problema de su política interna, para convertirse en un candente tema de la agenda de seguridad internacional.

Sin embargo, la naturaleza difusa, no estatal y transnacional de la amenaza representada por el caso colombiano no sólo desafiaba los conceptos basilares con los cuales se había pensado el problema de la seguridad internacional des-de la constitución de los Estados Nacionales, sino que además ponía en evi-dencia la debilidad de los mecanismos tradicionales de intervención previstos por el derecho internacional con los que contaba la Comunidad Internacional para hacer frente a un escenario que, usando la categoría de Kaldor (1999), podía definirse ya entonces como una Nueva Guerra, es decir, como un fenó-meno de violencia organizada propio de la Globalización cuya superación de-manda políticas transnacionales y, en ese sentido, implican la intensificación de la cooperación internacional.

De este modo, a pesar del creciente interés por el tema “Colombia”, no existía un consenso entre los distintos actores sobre los modos a través de los cuales la Comunidad Internacional podría (y debería) intervenir en Colom-bia. En particular, se podían distinguir dos posiciones que se sustentaban en lecturas distintas de los orígenes y la naturaleza del conflicto interno y que, en consecuencia, planteaban dos modalidades distintas de intervención. Por una parte, se encontraba la posición del gobierno de los Estados Unidos, que identificaba en el narcotráfico el gran motor del conflicto armado interno, por lo que privilegiaba una estrategia basada en la lucha antidroga y en el fortale-cimiento del Estado, especialmente de su componente militar. Por la otra, la posición de la UE que reconocía la existencia de unas causas estructurales del conflicto armado interno (como la inequitativa distribución de la riqueza, la pobreza y la exclusión) promoviendo el respeto de los Derechos Humanos, el fortalecimiento del Estado Social de Derecho y de la democracia participati-va, así como el desarrollo sostenible.

Con nitidez estas dos posiciones llegaron a evidenciarse durante la primera parte de la Presidencia de Andrés Pastrana, quien había ganado las elecciones de 1998 gracias a su propuesta de iniciar una nueva negociación de paz con las FARC. De hecho, en su Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002 “Cambio para Construir la Paz” se revela que éste es el tema prioritario de su gobierno, así:

La Paz, con mayúsculas, es el meollo del asunto. La paz es el hilo conductor de todo el proyecto, es la estructura fundamental que

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posibilitará la realización de todos los demás sueños. La construc-ción de la paz es asunto de todos los colombianos y es el empeño mayor del gobierno, así como el alma del Plan de Desarrollo. Son varios los pasos que se han dado en aras de crear las condiciones para la construcción de la paz y muchos más los que se tendrán que dar. (Plan Nacional de Desarrollo. Cambios para construir la Paz, 1998-2002, p. 14).

En esta apuesta era fundamental para el Gobierno Pastrana conseguir el apoyo tanto técnico como financiero de la comunidad internacional para lo cual se diseñó una ofensiva diplomática denominada “Diplomacia para la Paz” (Plan Nacional de Desarrollo, 1998. Cap. 2) con el fin de conseguir los recursos necesarios para realizar su política de paz. En el marco de esta estra-tegia se definió lo que posteriormente se conocería como el “Plan Colombia.” La primera versión de este Plan se presentó en Washington un año después de haberse iniciado el gobierno Pastrana (1999). Es pertinente recordar que en esta formulación inicial se definía que la estrategia de la Comunidad Inter-nacional debía dirigirse principalmente a contribuir a contrarrestar los aspec-tos sociales, económicos y políticos subyacentes al conflicto. Sin embargo, a través de las conversaciones en Washington se definiría un nuevo sentido para el Plan de acuerdo a los intereses de los Estados Unidos. De este modo, el Plan se convirtió en una nueva estrategia de la war on drugs, dejando de manifiesto que el gobierno de los Estados Unidos estaba dispuesto a apoyarlo financieramente solamente si su objetivo principal le permitía afrontar sus problemas internos de seguridad ligados al narcotráfico. De allí que el Plan haya priorizado la cooperación orientada a la modernización de las Fuerzas Armadas y de Policía y una nueva estrategia antinarcóticos que incluye por primera el combate a los grupos guerrilleros, identificados como los nuevos carteles de la droga40.

40 Con la propuesta original se esperaban recaudar cerca de US$ 7.500 millones a través del Plan de los cuales US$ 4.000 millones corresponderían a la contrapartida nacional, a la que habrían de sumarse los recursos de la Comunidad Internacional. En septiembre de 1999 el Presidente Bill Clinton aprobaba una partida superior a los 1.000 millones de dólares como la contribución nor-teamericana al Plan Colombia, que será oficialmente anunciado en mayo del 2000. Estos aportes se distribuirían en los siguientes componentes: 1. Apoyo a los esfuerzos en el sur de Colombia US$ 416,9 millones; 2. Apoyo a los programas de interdicción US$ 378,6 millones; 3. Apoyo a

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Por ello, pese al respaldo inicial que había recibido “Diplomacia para la Paz” por parte de la Comunidad Internacional, el “Plan Colombia” con su nueva orientación estratégica no logró generar un consenso entre los distintos actores internacionales convocados por la ofensiva diplomática. Por el con-trario, a pesar de las expectativas del Gobierno Pastrana, la última versión del Plan despertó una dura polémica tanto a nivel nacional como internacional.

Internamente, las voces más críticas provenían de las organizaciones so-ciales y, en especial, de aquellas defensoras de los derechos humanos y cons-tructoras de paz, para las cuales el Plan habría intensificado las dinámicas del conflicto, agudizando a la vez la ya dramática situación humanitaria. Adicio-nalmente, la utilización masiva de glifosato para combatir los cultivos ilícitos a través de fumigaciones aéreas, unió a ambientalistas, pueblos indígenas, comunidades afrocolombianas, y organizaciones de mujeres en el rechazo a la estrategia contenida en el Plan (Gutiérrez, 2004).

Desde el exterior, fue particularmente crítica la posición de la UE, para la cual las características del Plan no respondían a las orientaciones de su polí-tica exterior18 ni a los principios y valores fundantes de su identidad como potencia civil. Al respecto son esclarecedoras las palabras pronunciadas por el Diputado Europeo Joaquín Miranda quien en aquel entonces era el Presi-dente de la Comisión de Desarrollo y Cooperación del Parlamento Europeo, de acuerdo a las cuales era necesario distinguir entre el proceso de paz colom-biano que recibía el “apoyo total” europeo, y el Plan Colombia “que se presta a confusión y provoca las reservas de varios sectores”(AFP Septiembre 13, 2000).

En esta misma dirección apuntan las 22 conclusiones del debate final del Parlamento Europeo (PE) respecto al Plan Colombia realizado el 31 de enero de 2001, donde se plantea a la Comisión y al Consejo Europeos la necesidad de mantenerse lo más alejado posible del mismo, no sólo en cuanto se lo considera un multiplicador del conflicto, por la priorización del componente militar, sino también por la falta de concertación que caracterizó su proceso

la Policía Nacional de Colombia US$ 115,6 millones; 4. Apoyo al desarrollo económico y alter-nativo (incluyendo programas nacionales y en el sur de Colombia) US $106 millones; 5. Apoyo a programas de promoción de derechos humanos y de reforma del sistema judicial US$ 119 millones; 6. Apoyo a otros programas regionales y al proceso de paz US$ 183 millones. De este modo el Total del apoyo de EE.UU. al Plan Colombia es de US$ 1.319,1 millones. http://bogota.usembassy.gov/wwwspceu.shtml

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de formulación: “Nuestra opinión es la de que la Unión Europea (y el pro-pio Parlamento Europeo) no debe secundar una iniciativa que resulta mani-fiestamente de un entendimiento bilateral entre los gobiernos colombiano y norteamericano. Además, porque no nos parece que la misión de la Unión Europea deba ser la de curar las heridas resultantes de los actos de terceros” (Parlamento Europeo, 2001).

En la Resolución que recoge estas conclusiones, y que fue aprobada me-diante una contundente mayoría41, el PE estableció el marco de referencia de su apoyo al proceso de paz en Colombia, y que puede resumirse en los si-guientes dos puntos. Primero, el reconocimiento que el conflicto colombiano se deriva de causas económicas, políticas sociales y culturales que perpetúan modelos de exclusión. Segundo, el rechazo a la militarización de la lucha contra la droga pues no sólo se la identifica como causal de una escalada de la confrontación armada, sino como un mecanismo ineficaz para eliminar los cultivos ilícitos.

Sin embargo, en esta resolución aparece también la necesidad de “apoyar una respuesta específica de la Unión Europea dirigida a fomentar el forta-lecimiento institucional, el respeto de los derechos humanos, el desarrollo alternativo, la ayuda humanitaria y el desarrollo social”42.

. En este sentido, es

importante señalar que las discrepancias con el Plan Colombia no significaron para la UE en ningún momento la opción de retirarse del escenario colombia-no sino que, por el contrario, su compromiso fue siempre muy alto, tal y como lo demuestra la declaración del entonces comisario de relaciones exteriores de la comisión europea, Christopher Patten, según el cual “la complejidad de los desafíos colombianos sobrepasa los límites de sus fronteras nacionales, y requiere en consecuencia, un enfoque regional, integral y equilibrado”43. De esta manera, la UE plasmaba su posición a favor de un tratamiento multilate-ral del conflicto por parte de la Comunidad Internacional, donde los países ve-cinos (particularmente involucrados por el desbordado conflicto colombiano) estaban llamados a jugar un papel fundamental. De hecho, las relaciones de la

41 La votación de esta Resolución del Parlamento Europeo fue la siguiente: 474 votos a favor, 1 en contra y 33 abstenciones.

42 http://www.monde-diplomatique.fr/cuaderno/plancolombia/debatspar0101-es

43 Caracol (Octubre 23 de 2000).

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UE con Colombia se inscribían en el Acuerdo Marco de Cooperación suscrito en 1998 con los países integrantes del Acuerdo de Cartagena.

En particular, la preocupación de la UE por la grave situación debida a las violaciones sistemáticas de los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH) estuvieron presentes en el debate político europeo, revelando así su carácter de potencia civil normativa44.

De esta manera, la formulación del Plan Colombia significó a nivel inter-nacional una confrontación entre la UE y los Estados Unidos acerca de los propósitos y los medios que debía utilizar la cooperación internacional con el fin de superar el conflicto armado en este país andino. La negativa europea de apoyar el Plan Colombia, por considerar que era un plan para la guerra y no para la paz, terminó por convertirlo en el eje de las relaciones bilaterales entre Estados Unidos y Colombia. Para la UE significó buscar una alternativa para contribuir a la construcción de paz en Colombia que fuera acorde con las orientaciones de su Política Exterior para este país, por lo que durante el bienio 2000-2001 asumió un rol político más activo.

En esa búsqueda la UE encuentra que existe en Colombia una amplia mo-vilización de la sociedad civil a favor de la paz45, hecho que lo identifica como una particularidad positiva del caso colombiano, sobre la cual es po-sible cimentar una estrategia de construcción de paz como potencia civil. La oposición de la UE frente al Plan Colombia, la favoreció durante esta fase su identificación por parte de los actores locales como un tipo de potencia dife-rente, verdaderamente orientada hacia la construcción de la paz, respetuosa de

44 El objetivo fundamental del “Acuerdo Marco de Cooperación” de 1998 era el “dar un renovado im-pulso a sus relaciones” a través de una intensificación de las relaciones de cooperación en diversos sectores (Art. 2). Se establece un fundamento democrático para la cooperación, basado en el respeto de los principios democráticos y los derechos humanos (Art.1). Respecto a la Cooperación al De-sarrollo se propone la construcción de programaciones plurianuales entre las partes, con el objetivo de aumentar la eficiencia de las estrategias enfocadas a la reducción de la pobreza y a permitir un desarrollo económico sostenible en términos ambientales (Art. 21). Adicionalmente se establece una amplia estrategia de cooperación en la lucha antidrogas, que va desde la promoción de un desarrollo alternativo, incluida la sustitución de cultivos ilícitos, hasta el intercambio de información en materia de blanqueo de dinero, e incluyendo el control de precursores químicos (Art. 25) http://www.delcol.cec.eu.int/es/documentos/acuerdo-marco-cooperación

45 Para ampliar sobre las iniciativas cívicas a favor de la paz en Colombia durante los últimos 15 años consultar: García, Mauricio. (Ed.) (2004). Alternativas a la Guerra: Iniciativas y Procesos de Paz en Colombia.Colombia: CINEP-ACCORD.También disponible en inglés en formato elec-trónico en la página www.c-r.org/accord

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los derechos humanos y, sobre todo, dispuesta a tomar decisiones valerosas con el fin de defender esa visiones. Aunque no se habla en esos términos, esas percepciones parecen apuntar a la identificación por parte de estos actores de la UE como una potencia civil y fueron la semilla para la formulación del Primer Laboratorio de Paz como el modelo alternativo de intervención inter-nacional a favor de la paz en Colombia bajo el rótulo de la UE.

fasE ii: la formulación dEl laboratorio dE paz: la rEspuEsta dE la uE al plan colombia (2000-2001)

Como se ha señalado en la sección anterior, la negativa de la UE de apoyar el Plan Colombia se constituyó en una oportunidad para demostrar su com-promiso con una forma diferente de ejercer el poder con el fin de convertirse en la primera potencia civil. El carácter civil de su poder debía basarse en un conjunto de principios, valores y puntos de vista con respecto a la política mundial, con especial atención a cuestiones como los derechos humanos y el Estado Social de Derecho, la democracia y el desarrollo sostenible. Estas ca-racterísticas implicaban que, en gran medida, el papel internacional que este nuevo poder estaba llamado a jugar se definiera en gran medida por su capa-cidad para hacer frente a los conflictos fuera de sus fronteras, y en ese sentido, Colombia proporcionó un buen escenario para poner a prueba esa capacidad.

De hecho, al incrementar los fondos asignados a Colombia46, la UE conso-lidó durante esos años su papel como el primer donante de ayuda internacio-nal al país. Además, desarrolló una estrategia integral orientada a facilitar una solución política negociada del conflicto, que incluía asistencia humanitaria, el fortalecimiento del marco institucional del Estado Social de Derecho, y el desarrollo sostenible.

46 De hecho, mientras que entre 1995 y 2000 las acciones de cooperación de la UE en Colombia alcanzó el 85 millones de euros, ubicados en el marco de la cooperación económica, financiera y técnica, la cantidad aumentó a 105 millones en el Documento de Estrategia País 2001-2006 (esto es decir casi un 20% más) asignado a las siguientes áreas: desarrollo social y económico, la lucha contra la pobreza, el desarrollo alternativo, la reforma del sector judicial y la promoción de los Derechos Humanos. http://www.delcol.ec.europa.eu/en/eu_and_colombia/political_relations.htm (Consultado el 05/10/09).

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A nivel internacional, la UE también desempeñó en este periodo un papel importante en la promoción de la participación de la comunidad internacional en los esfuerzos para consolidar una paz sostenible en el país, con un papel destacado entre los patrocinadores del llamado G-24 o Grupos de Apoyo por la Paz de Colombia (Delegación de la UE en Colombia, 2013).

El interés de la UE por la Región del Magdalena medio surgió a mediados del 2001 cuando, como parte del proceso de acercamiento entre el gobierno de Andrés Pastrana y el ELN, se considera la posibilidad de establecer una zona de encuentro entre las partes en el Sur de Bolívar. La UE, consecuen-temente con su objetivo de promover una salida negociada al conflicto, se comprometió a respaldar financieramente estos nuevos encuentros (Gutiérrez, 2004). Sin embargo, tras conocerse públicamente la propuesta de una zona de encuentro, en los municipios interesados se desarrolló una vasta movilización social promovida por los grupos paramilitares, denominada “Movimiento No al Despeje”, particularmente fuerte en los municipios de Santa Rosa, Agua-chica y Puerto Berrío (Gutiérrez, 2004). Este movimiento agudizó el ambien-te de polarización que ya reinaba en esta región a partir de la arremetida pa-ramilitar de 199847.

De alguna manera, el fracaso del Gobierno en su objetivo de lograr un acuerdo con las comunidades locales que permitiera la realización de la ne-gociación con el ELN, evidenció que la consolidación del poder político y militar de los paramilitares en esta región era capaz de frenar un proceso orientado por el gobierno nacional y que contaba con el decidido apoyo de la Comunidad Internacional, particularmente de la UE. Es por ello que este epi-sodio puede ser considerado también como un fracaso inicial de la estrategia adoptada por la UE para contribuir al proceso de paz en Colombia de manera alternativa al Plan Colombia a través de apoyar el proceso con el ELN.

No obstante, la UE buscó de hacer de este fracaso una oportunidad, a tra-vés de nuevas misiones lo que fue nutriendo la relación con la experiencia del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena medio [PDPMM], que se venía desarrollando en esta Región a partir de mediados de la década de los 90s, y que se había consolidado como uno de los pocos actores civiles capaz de

47 Desde 1998 los grupos paramilitares habían venido posicionándose como el actor armado pre-dominante en esta región, que tradicionalmente había estado bajo el dominio del Ejército de Liberación Nacional (ELN).

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dinamizar importantes procesos sociales de participación, diagnóstico y pla-neación, principalmente enfocados a la construcción de caminos alternativos a la guerra a través de la promoción de una nueva cultura política y de nuevos modelos de desarrollo basados en lo local y regional.

Este enfoque había llevado al PDPMM a orientar su trabajo hacia la con-solidación de una estrategia integral en la que se priorizaba el trabajo a nivel local, y donde el papel protagónico estaba reservado a las organizaciones de la sociedad civil que, en alianza con las instituciones públicas y privadas locales, debían buscar soluciones a los problemas de orden social, cultural, económico y político que habían llevado a la ruptura del tejido social, a la pérdida de legi-timidad de las instituciones democráticas y, sobre todo, a la generalización de la violencia como único mecanismo en la solución de los conflictos sociales, a través de los instrumentos propios del Estado de Derecho (de Roux, 1996).

De este modo, a través de una metodología participativa el PDPMM bus-caba avanzar en la construcción de una ciudadanía activa que sirviera de mo-tor de cambio a través del empoderamiento por parte de las comunidades que habitan la Región de su propio proceso de desarrollo, en el marco de la pro-moción de una cultura democrática capaz de hacer de la paz un escenario no sólo posible, sino sobre todo deseable y sostenible a largo plazo (Katz, 2004). Esta característica innovadora que generaba una dinámica altamente inclusiva en el trabajo del PDPMM llamó la atención de la UE ya que le permitía contar en la práctica justamente con ese enfoque alternativo e integral que andaba buscando para diferenciarse del militarismo del Plan Colombia en su modelo de intervención en el país.

Todo ello, reforzó el sentido del discurso de los actores locales acerca de la construcción de paz como un proceso regional orientado a la superación de las causas estructurales del conflicto. Además de su metodología altamente par-ticipativa, también llamó la atención de la UE otra novedosa característica de esta experiencia que motivó su apoyo al Primer Laboratorio de Paz: el haber ligado el tema de la paz al del desarrollo como procesos de aprendizaje y de construcción de redes locales de capital social.

Construyendo sobre la base del PDPMM la UE promovió la formulación de la estrategia denominada Laboratorio de Paz en la Región del Magdalena medio durante el segundo semestre de 2001. Esta era efectivamente una estra-tegia que le permitía orientar su política de cooperación con Colombia hacia el fortalecimiento de esa amplia movilización social a favor de la paz que se

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había desarrollado paralelamente al conflicto en el país, y que desde la mirada europea constituía una de las características más importantes de este escena-rio a la hora de plantear una salida política y negociada al conflicto.

El Laboratorio de Paz se presenta entonces como una estrategia concreta para cumplir con el objetivo fundamental que se había planteado la UE en su política de cooperación de fortalecer a la sociedad civil como protagonista del proceso de paz colombiano, promoviendo desde la base una nueva cultura política democrática, fundada en el respeto integral de los derechos humanos y en la que se valoriza la acción de las instituciones públicas como protectoras y garantes de estos fines.

De esta manera, se convoca al Estado colombiano a participar activamente en la definición del Programa, buscando una sinergia no sólo entre los actores locales de la sociedad civil y la UE, sino también de las instancias públicas que tienen competencia, con la intención de incrementar su legitimidad en el territorio ante la mirada de los ciudadanos.

Involucrando al Estado Colombiano en esta alianza se busca no sólo cum-plir con los requerimientos normativos establecidos por el Derecho Interna-cional en materia de cooperación, sino también recomponer una relación que había sido afectada por la negativa europea de apoyar el Plan Colombia. Por parte del Gobierno colombiano fueron designados la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI) como interlocutora en el proceso de negociación e implementación del Primer Laboratorio de Paz, asumiendo la responsabilidad de ofrecer una contrapartida presupuestal.

De esta manera se formalizó la negociación de la estrategia diferenciado los roles que cumplirían la UE, el Estado Colombiano y el PDPMM que ya entonces se había definido sería el ejecutor.

A pesar del optimismo con el que se estaba desarrollando esta negociación, los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 marcarían un brusco cambio en las subjetividades, es decir, un cambio en el orden de sentido (Lazzarato, 2001) que implica una transformación en las maneras de concebir el mundo en-tre estos actores, que determinará un curso de acción diferente durante la imple-mentación de la estrategia. Si bien en este momento aún no se había explicitado, es en ese momento en el surge un interrogante: ¿cómo desarrollar un Laboratorio de Paz en la era de la lucha contra el terrorismo?

De esta manera, las negociaciones de este Primer Laboratorio se realizan en un contexto de agudización de la violencia a nivel regional y de cambios e incer-

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tidumbres en el escenario global. Por ello, ante la mirada de los actores locales, el apoyo recibido por la UE se leía como un acto de valentía que cambiaba sus percepciones acerca del rol que podrían jugar los actores de la cooperación in-ternacional. Al respecto vale la pena citar la reflexión del director del Programa Francisco de Roux S.J.:

La relación que hemos ido construyendo con la Unión Europea no sólo nos ha permitido seguir adelante con este proceso y visibili-zarlo, sino que también nos ha permitido ampliar espacios de in-terlocución para pensar el desarrollo y la política, por lo que su contribución no se limita al aporte de recursos financieros48.

En ese momento, la percepción de los actores locales respecto a la UE era de plena confianza, y estaba en gran medida ligada a la horizontalidad de la relación que se había logrado construir y al diálogo abierto y enrique-cedor que les había permitido llegar, a través de la lógica del argumento, a consensos sólidos sobre los cuales construir una estrategia de peacebuilding diferente, alternativa al Plan Colombia y, en ese sentido, consecuente con la identidad civil de la UE. La estrategia resulta una construcción a partir de la sinergia multinivel entre el nivel local, representado por el PDPMM, y la UE, como actor internacional y supranacional. Estos elementos permiten afirmar que la UE en esta fase lograba proyectar en los otros su identidad peculiar como potencia civil, ya que lograba diferenciar netamente su accionar del modelo de intervención tradicional, sumamente jerárquico en el que la rela-ción se construía directamente con el Estado central y no había espacios de interlocución con los actores sociales.

fasE iii: la implEmEntación dEl laboratorio dE paz (2002-2009)

Como se ha señalado anteriormente, la definición de la estrategia del Labora-torio de Paz coincide con la necesidad de la UE de mantener la centralidad del

48 Entrevista realizada a Francisco de Roux, entonces Director del PDMM el 28 de abril de 2005 en Barrancabermeja.

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tema de la paz en su intervención en la región del Magdalena medio que, por su complejidad, parece ser el escenario perfecto para iniciar un programa pi-loto de construcción de paz desde abajo con apoyo internacional. La adopción de esta estrategia permite, de esta manera, un cambio significativo respecto a la definición del rol que puede y debe jugar la Comunidad Internacional en el escenario colombiano.

Sin embargo, los desarrollos que siguieron a los atentados de Nueva York del 2001, en particular el discurso del Presidente Bush de los Estados Unidos que evocaba una cruzada antiterrorista a nivel global, habría también una serie de cambios importantes e inesperados en la política interna colombiana, que se tradujeron en la elección de Álvaro Uribe el 26 de mayo de 2002, y tuvie-ron un profundo impacto sobre la implementación de este Primer Laboratorio.

Así, mientras que en 1998 Pastrana había ganado las elecciones presiden-ciales gracias a su discurso sobre la negociación de la paz con las FARC, cuatro años más tarde, Álvaro Uribe llegaría a la presidencia con un discurso completamente opuesto, a través del cual supo capitalizar el sentimiento ge-neral de frustración y decepción entre los ciudadanos generados por el fracaso de las negociaciones de paz con las FARC que había liderado su antecesor. De hecho, su visión militarista y el enfoque comunitarista que sostenía acerca de la seguridad y del Estado obtuvieron un apoyo masivo en las elecciones del 2002, que inclusive ganó en la primera ronda con una abrumadora mayoría. Este discurso se materializó posteriormente en la Política de Seguridad De-mocrática, que constituiría el pilar fundamental de su plan de gobierno.

Si bien la seguridad no será la única preocupación del Gobierno Nacional, sí sería la primera. No hay mayor inequidad en Colombia que en el acceso a la seguridad:

De la seguridad depende no sólo la protección de la población me-nos favorecida. El desarrollo económico y las posibilidades de em-pleo están igualmente sujetos a que reine un clima de seguridad que permita la inversión, el comercio y el gasto de los recursos municipales en beneficio de la comunidad, que son todos objeto de la depredación permanente de las organizaciones armadas ilegales (MDN-Política de Defensa y Seguridad Democrática, 2003).

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El diagnóstico evidencia que en el marco de esta política se identificaba una amenaza terrorista, y no un conflicto político armado interno, como la causa principal de la inestabilidad que aquejaba a Colombia. Al hacerlo, por una parte se negaba cualquier posibilidad de resolver esta situación a través de un proceso político de negociación, mientras que, por la otra, se promovía un involucramiento mayor de la sociedad en la búsqueda de la seguridad, llamándosela a participar bajo un esquema de delación y señalamiento. Adi-cionalmente se incrementó de manera significativa el gasto militar. Esto tuvo como consecuencia un incremento de los niveles de polarización y la erosión del tejido social; además de un obvio escalonamiento del conflicto y el con-secuente agravamiento de la crisis humanitaria. (Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, 2003).

Pero además del consenso conseguido a nivel interno, este discurso fue reforzado y legitimado por el discurso de la “guerra contra el terror” promo-vido por la administración Bush a partir de los atentados terroristas del 2001, y que logró imponer en el entorno político internacional. Esto facilitó la con-solidación del enfoque del Presidente Uribe que obtenía sentido no sólo del escenario interno, sino también de ese acontecimiento internacional. En este contexto, la Política de Seguridad Democrática no era una extravagancia, sino un ejemplo que contó con un sólido apoyo de Washington.

De esta manera, los drásticos e inesperados cambios de sentido genera-dos tanto a nivel nacional (por la elección de Álvaro Uribe y la adopción de su Política de Seguridad Democrática) como internacional (por el escenario post-11S) terminaron por condicionar de manera importante el desarrollo de la implementación de esta estrategia de construcción de paz de la UE en Co-lombia, principalmente por dos razones. Por una parte, la UE no podía en-contrar en la administración Uribe el interlocutor adecuado para acompañar el proceso y, por la otra, muchos de los Estados Miembros, que inicialmente habían sido partidarios de definir una estrategia propia fiel a la identidad de potencia civil y en contraposición al Plan Colombia, fueron cambiando sus posiciones, adecuándolas al nuevo discurso dominante de la guerra contra el terror y, en ese sentido, acercándose a su versión colombiana representada por la política de Uribe.

Ese fue el caso, por ejemplo, de España y el Reino Unido, que previamente habían jugado un papel importante en el apoyo de la UE a una negociación política del conflicto colombiano pero que, particularmente tras los atentados

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terroristas sufridos en el 2004 y 2005 respectivamente, asumieron posicio-nes más duras en contra del terrorismo, y reintrodujeron la guerra como ins-trumento de su política exterior, participando en las invasiones a Afganistán (desde 2001) e Irak (desde 2003).

De esta manera, frente al nuevo escenario político mundial, la UE se en-contró divida, incapaz de generar posiciones comunes de política exterior. Esta incapacidad sin duda complicaría la identificación de la UE como un único actor en la escena internacional por parte de los otros, y demostraría las dificultades de sincronizar ese complejo andamiaje institucional que la constituye y que ha sido caracterizado por Bache y Flinders (2004) como una estructura de gobernanza multinivel. Algo fallaba en el engranaje de la política exterior de la UE, y el coletazo de esta falla habría de afectar la im-plementación del Laboratorio de Paz.

Quizás uno de los primeros cambios en la política exterior de la UE res-pecto a Colombia fue la inclusión del principal grupo guerrilleros del país, las FARC, en la lista negra de la UE de las organizaciones terroristas internacio-nales el 12 de junio de 2002, ante la solicitud del gobierno colombiano pre-sentada tras la inclusión de las AUC en esta misma lista en el mes de mayo de ese mismo año. En términos de su posición a favor de una salida negociada al conflicto armado interno, este hecho tendría profundas implicaciones, ya que no se la podía seguir considerando como un potencial negociador neutral. De esta manera, esta decisión significó para la UE alejarse de ese rol tradicional que había asumido en este escenario, y que correspondía a su identidad como potencia civil. En el nivel regional, esta decisión también condicionaría la implementación del Laboratorio de Paz.

Testimonios de representantes de Organizaciones de la Sociedad Civil de-muestran que a nivel regional esta decisión de la UE no fue socializada pre-viamente con los actores locales con los que interactuaba, quienes se sintieron en parte sorprendidos y en parte desaventajados por ella para avanzar con la implementación del Laboratorio de Paz que apenas había comenzado algunos meses atrás, dadas las profundas implicaciones que tenía respecto a la evolu-ción de la política de paz en el país y, en particular, acerca del rol que la UE estaba dispuesta a jugar.

De hecho, tradicionalmente la UE había promovido un diagnóstico sobre el conflicto colombiano que reconocía las así llamadas causas objetivas o estructurales que habían generado y reproducido el conflicto, principalmente

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relacionadas con la exclusión socio-económica y política. Este diagnóstico había diferenciado netamente su posición respecto a la lectura del gobierno de Washington que se enfocaba sobre el fenómeno del narcotráfico y que, en ese sentido, privilegiaba una solución de tipo militar. Por el contrario, la lectura integral e histórica del conflicto que había sostenido la UE había sido funda-mental para afirmar la necesidad de avanzar en reformas sustanciales, tanto del sistema productivo como político, con el fin de generar las condiciones para una paz duradera y sostenible (Comisión Europea, 2001).

Adicionalmente, el diagnóstico justificaba la promoción de un proceso de negociación política para resolver la confrontación armada y, en este sentido, reforzaba la participación de la UE en el escenario colombiano asumiendo el papel de mediador como corresponde a una potencia civil, orientada a la utilización de mecanismos alternativos al militar para la a solución de los conflictos, basados tanto en el respeto de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario como en la consolidación del Estado Social de De-recho (Pace, 2007).

En efecto, tomando esta decisión, la UE cambiaba su diagnóstico acerca de la situación interna colombiana que venía descrita entonces en términos de una amenaza terrorista, por lo que terminaría reforzando el argumento de Ál-varo Uribe, quien sería el futuro presidente de la República, y quien sostenía la inexistencia de un conflicto político en el país, justificando de esta manera la necesidad de reforzar el aparato militar del Estado como el principal instru-mento para la cesación de la violencia. Es más, este cambio de lectura parecía entrar en contradicción con ese modelo alternativo de intervención que había defendido la UE y que representaba el Laboratorio de Paz, que ciertamente no habían surgido con la intención de frenar una amenaza terrorista sino que, por el contrario, pretendía atacar las causas estructurales del conflicto desde el nivel regional.

Es por esta razón que a partir de este momento desde la región comienza a ser percibida una falta de coherencia en el discurso de la UE ya que, por una parte, afirmaba estar a favor de la paz y, por la otra, tomaba medidas como ésta que implicaban alejar las posibilidades de una negociación y, en ese sentido, daba lugar a la agudización del conflicto. Esta percepción de los actores locales acerca del discurso de la UE (que tenderá a agudizarse en los años siguientes, particularmente tras la posesión del Presidente Uribe en agosto de 2002) demuestra que la decisión de incluir a las FARC en su lista

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negra de organizaciones terroristas tuvo un impacto negativo en la percepción de los actores regionales acerca de la identidad como potencia civil de la UE, obstaculizando por lo tanto su pleno proceso de construcción en su dimensión intersubjetiva.

A partir de este momento comienza a aparecer también una serie de suspi-cacias entre los actores locales que denotan que hubo falta de diálogo durante esta importante fase del arranque de la implementación, que no sólo minó la confianza en la UE sino que también impidió en cierto sentido ratificar ante las mirada de los otros esa identidad particular que buscaba proyectar a través de esta estrategia.

En cierto sentido, la aparición temprana de percepciones negativas entre los actores locales pudo estar relacionada con los obstáculos que plantea un escenario en el que el conflicto latente mina la construcción de relaciones de confianza entre los distintos actores. No obstante, como se verá a conti-nuación, diversos aspectos durante el proceso de implementación en vez de permitir superar esa condición terminaron por reforzarla, determinando un impacto negativo en el proceso de construcción de la identidad como poten-cia normativa de la UE. Al respecto, uno de los aspectos más problemáticos de la implementación del Laboratorio de Paz tiene que ver con el modelo de ejecución de recursos que impuso la UE.

En este sentido, existieron tres factores directamente relacionados con la puesta en marcha del Laboratorio de Paz que incidieron en el tipo de relación que estableció la UE con los actores locales durante la fase de implementa-ción y que, en ese sentido, determinaron el proceso de construcción social de la identidad de la UE en este escenario.

La primera cuestión, y quizás la más importante, tiene que ver con una percepción de la UE como un actor lejano, que reproduce de cierta manera las dinámicas centralistas del poder que han caracterizado la constitución del Estado en Colombia, pues maneja los asuntos “desde Bogotá”, sin integrarse durante la implementación a las dinámicas de la región. Incluso, si se tienen en cuenta las percepciones respecto a la fase anterior, parecería que no sólo no se integra sino que, por el contrario, tiende a alejarse del contexto local, hecho que resulta más bien contradictorio si se considera que es con la implementa-ción que la UE debería haber estrechado sus lazos con la región.

La segunda cuestión que pone en evidencia estas voces de los actores lo-cales respecto al modelo de implementación que caracterizó al Laboratorio de

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Paz tiene que ver con la desagregación del Programa en diversos proyectos poco interconectados entre sí. De esta manera, se desdibuja el rol que la UE esperaba desempeñar en este escenario, pues deja de ser un partner, un aliado político, para convertirse simplemente en un financiador más que no se di-ferencia de otros actores internacionales que han apoyado la experiencia del PDPMM, lo que tendrá un impacto sobre la incidencia de la apuesta de la UE de generar un modelo alternativo de construcción de paz que responda a su identidad como potencia civil.

La tercera y última cuestión que pone en evidencia las voces de los actores locales recogidas y que tiene un impacto sobre el proceso de construcción social de la identidad de la UE en el contexto específico del Laboratorio de Paz, complementando de esta manera el impacto negativo que tuvo el modelo de implementación en la socialización de la identidad de la UE como potencia civil, está relacionado con las estrictas normas de rendición de cuentas que impone para la ejecución de los recursos otorgados. Si bien los actores locales reconocen la necesidad de establecer mecanismos de contabilidad que garan-ticen la transparencia de la gestión, las condiciones de precariedad e infor-malidad que caracterizan la región representaron desde el inicio un obstáculo para cumplir con las obligaciones impuestas por unas normas que no habían sido elaboradas teniendo en cuenta las particularidades de este contexto. En este sentido, este aspecto, que originalmente estaba llamado a optimizar la utilización de los recursos, terminó por convertirse más bien en un problema que contribuyó en muchos casos a deteriorar la relación de los actores locales de base con la UE.

Las diferentes dificultades en la interacción entre los actores locales y la UE derivadas del modelo de implementación adoptado por el Laboratorio de Paz, habría que agregar otra serie de incomprensiones generadas en relación con la evolución de las dinámicas del conflicto armado que durante toda la fase de implementación siguió azotando la región, planteando una serie de desafíos a la UE en el proceso de construcción social de su identidad como potencia civil.

De hecho, durante la primera fase de la implementación (2002-2005) del Laboratorio de Paz se intensificó la disputa territorial entre los distintos ac-tores armados, produciéndose un escalonamiento del conflicto que llevará a la consolidación del dominio paramilitar en la región. Esta situación tendió a agravarse por la relación poco clara que caracterizó al gobierno de Álvaro

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Uribe con el paramilitarismo y tendió a agravarse en 2003 cuando el gobierno anunció el inicio de un proceso de paz con los paramilitares49.

En contraste con esa relación, de alguna manera cómplice, del gobierno Uribe con el dominio paramilitar del Magdalena medio, su posición frente a las organizaciones sociales y, en especial, respecto a las organizaciones de-fensoras de los derechos humanos, fue polémica e incluso conflictiva. De esta manera, la consolidación del predominio paramilitar en la región del Magda-lena medio y la falta de apoyo por parte del gobierno de las organizaciones so-ciales que supuestamente eran los motores del programa, plantearon múltiples problemas a la implementación del Laboratorio de Paz.

Esta situación implicó también múltiples dilemas a la UE que no encontró en el Presidente Uribe el mejor aliado para desarrollar esta estrategia de cons-trucción de paz “desde abajo”. La percepción de los actores locales al respecto es particularmente crítica en relación con el rol que desempeñó la UE durante la implementación como un actor débil, que de alguna manera no supo res-ponder a los desafíos que planteó este contexto de intensificación del dominio paramilitar. Estas percepciones ponen en evidencia un debilitamiento ante las miradas de los actores locales de la imagen que la UE había buscado proyec-tar a través de esta estrategia como potencia civil.

Como lo demostraron diferentes voces de los actores locales, la ausencia de una posición clara de la UE frente a la situación política y la evolución del conflicto tanto a nivel local como nacional tuvo un impacto negativo sobre la construcción social de su identidad como potencia civil en este escenario fundamentalmente por dos razones. La primera, porque se percibe una falta de coherencia entre su discurso fuertemente normativo y su práctica política;

49 El Acuerdo de Santa Fe de Ralito firmado por el Gobierno y las AUC en julio de 2003 estableció las bases del proceso de negociación, que se concluyó en 2005. Sin embargo, a pesar de las prome-sas y del encarcelamiento de sus principales cabecillas, este proceso no habría de concluirse con el desmonte total de la estructura paramilitar que se había apoderado de importantes zonas del país así como tampoco con el cese de todas sus actividades ilícitas relacionadas con el narcotráfico. Por el contrario, este proceso implicó una nueva fase del paramilitarismo, definida por Granada, Restrepo y Tobón (2009) como neo-paramilitarismo, que llevó a la desarticulación de las AUC como una estructura centralizada, con la consecuente atomización de diversos grupos que han sido crecientemente definidos como bandas criminales emergentes. Para ampliar sobre las dinámicas recientes del conflicto armado colombiano ver: Granada, S; Restrepo, J y Vargas, A (2009). El ago-tamiento de la política de seguridad: evolución y transformaciones recientes en el conflicto armado colombiano. En Aponte, D y Restrepo, J (Eds.) Guerra y violencias en Colombia. Herramientas e interpretaciones. Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana y CERAC.

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y la segunda, porque, como resultado de tal incoherencia se percibe que la UE pierde su legitimidad como actor político particular.

Independientemente de las justificaciones detrás del comportamiento per-misivo de la UE frente a los acontecimientos, la ausencia de un diálogo directo al respecto con los actores locales que les permitiera entender y compartir sus razones, se tradujo en una pérdida de fe acerca del accionar de la UE, que nu-trieron las sospechas que habían empezado a surgir acerca de los verdaderos intereses que movían a la UE. Esta dinámica fue tan fuerte que incluso generó tensiones al interior del Programa, lo que llevó a ciertas organizaciones im-portantes como la ACVC a tomar distancia, argumentando que el Laboratorio se había convertido en otro instrumento de la expansión del paramilitarismo.

Desde los actores locales, la percepción sobre los laboratorios de paz como un instrumento que favorece a los actores armados, y en especial, a los para-militares, fue ganando espacio durante la segunda fase de la implementación, en la que el enfoque del Programa, aun manteniendo sus mismos componen-tes, tendió a privilegiar la implementación de proyectos productivos, dándole un mayor peso en la asignación de recursos. Las críticas y la desconfianza por parte de las organizaciones de base entorno a esta apuesta fue amplia, pues al jugar con las reglas del mercado, el Laboratorio de Paz terminó apoyando el desarrollo de monocultivos, especialmente de palma africana.

Resumiendo, son tres los argumentos hallados acerca de la promoción de los monocultivos en muchos proyectos productivos ejecutados en el marco del Laboratorio de Paz. Primero, es que los monocultivos no puede produ-cir un desarrollo sostenible, precisamente porque generan problemas de sos-tenibilidad no sólo en términos ambientales (debido al uso intensivo de los recursos naturales), pero también en términos de la soberanía alimentaria de las poblaciones locales. Segundo, la perplejidad entre las comunidades loca-les ante el apoyo de la UE a este esquema productivo se origina en el hecho de que la expansión de los monocultivos en la Colombia contemporánea ha estado correlacionada con la expansión del paramilitarismo y el fenómeno de los desplazamientos internos. En este sentido, Fajardo (2002) se ha referido a una “contra-reforma agraria” para explicar los efectos del paramilitarismo so-bre el sector agropecuario. Tercero, los monocultivos están asociados con el modelo de liberalización de los mercados implementado en Colombia desde principios de la década de 1990, lo que ha penalizado fuertemente las comu-

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nidades campesinas, mientras que ha beneficiadas las empresas multinaciona-les, incluyendo a muchas de capitales europeos.

Estos argumentos contribuyeron a desdibujar ulteriormente ante la mirada de los actores locales la imagen de la UE como una potencia civil acercándo-la, por el contrario, a la de un actor externo tradicional, que cubre sus intereses materiales bajo la sombrilla de una intervención de construcción de paz. Con todas estas sombras entorno a la intervención de la UE en el Magdalena me-dio se cierra el Laboratorio de Paz en el segundo semestre de 2009.

fasE iv: dEspués dEl laboratorio dE paz (2010-2015)

El objetivo de esta sección es identificar si hubo cambios en las percepciones descritas en sección anterior durante la nueva fase, es decir, en el periodo inmediatamente posterior a la implementación en la que, por una parte, ha habido nuevamente unos cambios estructurales significativos derivados del agotamiento del discurso de la guerra contra el terrorismo tanto a nivel inter-nacional como nacional y, por la otra, ha cambiado el tipo de relación entre estos actores locales y la UE.

A pesar de cierto grado de nostalgia de los diferentes actores del Labora-torio de Paz y, en particular, por el apoyo recibido por parte de la UE, no se encontró una referencia a su carácter sui generis como potencia civil, lo que en parte confirmaría los hallazgos obtenidos en el análisis de la sección ante-rior acerca de las dificultades para socializar su identidad.

En cierto sentido, esas expresiones podrían ser iguales si se hubiese tratado de otro financiador. Sin embargo, hay algo en el trasfondo que no puede ser pasado por alto en el análisis, y es que revelan que a pesar de las dificultades, las críticas y las fallas, la experiencia del laboratorio como modelo alternativo de intervención para contribuir a construir la paz desde abajo, no fue inútil, pues sirvió para fortalecer el proceso organizativo y fortalecer a sus líderes de herramientas analíticas y capacidades operativas. Eso salva del fracaso a la UE y con ello abre una ventana de oportunidad para seguir apostándole a su proyecto de identidad como potencia civil.

Los hallazgos de la última fase llevan a concluir que estos problemas no se presentan de manera homogénea, sino que son percibidos de distintas ma-neras, dependiendo del tipo de actor y de la relación que estableció con la

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UE. De esta manera, los actores que participaron en calidad de operadores, tienden a tener una imagen más nítida de la UE como potencia civil, que los beneficiarios de sus proyectos.

conclusionEs

Este trabajo indagó a través de las miradas de los actores locales, cuál ha sido el resultado del proceso de socialización de la identidad como potencia civil de la UE a través de la experiencia del Laboratorio de Paz del Magdalena medio, entendido como un modelo alternativo de intervención internacional para la construcción de paz que pone en práctica dicha identidad y que, en ese sentido, abre un escenario para su socialización

Para ello se identificaron cinco elementos del Laboratorio que realizan la identidad de la UE, a saber, su oposición al uso del aparato militar, su fun-damentación sobre principios normativos, su integralidad, su enfoque “desde abajo” y, finalmente, la reproducción de su propio modelo exitoso de estabi-lización, que recoge los elementos anteriores, y que durante los últimos 50 años ha convertido a la UE en un territorio de paz, aunque fuera hasta hace muy poco el escenario de cruentas guerras que dejaron millones de muertos.

Posteriormente se dividió el periodo de estudio (1998-2013) en 4 fases que van desde los antecedentes y que cubren hasta el periodo inmediatamente des-pués de la conclusión de su fase de implementación. Para cada una de ellas, se reunieron una serie de opiniones (recogidas a través de un prolongado trabajo de campo que se inició en 2005) de los actores locales involucrados de mane-ra directa o indirecta en su implementación, con el fin de conocer si la imagen que se han creado de la UE a través de su interlocución, corresponde con la idea que la UE se ha construido de sí misma como potencia civil.

A través de estas voces, se ha podido identificar que la proyección de tal imagen corresponde efectivamente a un actor internacional sui generis hasta cuando se concluye la formulación del Programa, es decir, hasta finales del 2001. Sin embargo, durante la fase de implementación, esa imagen nítida se desfigura en cada uno de los aspectos señalados en gran parte de los actores locales, como consecuencia tanto de transformaciones en los contextos nacio-nales e internacionales, como por problemas derivados del modelo mismo de implementación definido por la UE y de la relación que se construye a través

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de éste con los actores locales, en la que tiende a privilegiarse las cuestiones técnicas sobre el diálogo político. La ausencia de diálogo representa quizás entonces la motivación principal para explicar los problemas de la acción co-municativa de la UE como instrumento para la socialización de su identidad, de los cuales se deriva una incapacidad de presentarla como “el mejor argu-mento” y de esta manera desplegar su capacidad transformadora.

Estos hallazgos parecen demostrar las múltiples dificultades que enfrenta la UE para afrontar exitosamente la socialización de su identidad cuando pasa del nivel normativo al operativo. Los hallazgos de la última fase llevan a con-cluir que estos problemas no se presentan de manera homogénea, sino que son percibidos de distintas maneras, dependiendo del tipo de actor y de la relación que estableció con la UE. De esta manera, los actores que participaron en calidad de operadores, tienden a tener una imagen más nítida de la UE como potencia civil, que los beneficiarios de sus proyectos.

En este sentido, los resultados de este estudio apuntan a confirmar que la racionalidad argumentativa está determinada por dos componentes, tal y como lo ha sugerido Risse (2002). Por una parte, el componente de los dis-cursos teóricos, y por la otra, el componente de los discursos prácticos. Uti-lizando este filtro conceptual sobre la experiencia de la construcción social de la identidad de la UE a través de la acción comunicativa, se puede llegar finalmente a la conclusión que, en el escenario del Laboratorio de Paz del Magdalena medio, la UE no ha tenido problemas en desplegar su discurso teórico que es reconocido y compartido por gran parte de los actores locales, mientras que no ha logrado convencer a los demás que su discurso práctico ofrece la mejor argumentación.

De esta manera, incorporando las “miradas de los otros” acerca de la cons-trucción de la identidad de la UE, entendida como un proceso social, esta investigación, que tiene un carácter interpretativo y, en ese sentido, no tiene pretensiones de universalidad, espera haber contribuido a darle sustancia em-pírica a un debate que en los últimos años ha tendido a desarrollarse a partir de una dimensión normativa.

Finalmente, el primer Laboratorio de Paz en el Magdalena medio afrontó y se debatió en un contexto de gran complejidad. De una parte las dinámicas políticas y sociales regionales y nacionales y de otra los sucesos de orden global que durante la primera década del siglo xx cambiaron la perspectiva de las relaciones EEUU y Europa. Acontecimientos que definitivamente mo-

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dificaron las lecturas respecto a la Seguridad Mundial y que en desarrollo del proceso afectaron las decisiones y posiciones de la EU frente a las apuestas iniciales. Su rol de potencia civil normativa fue desdibujándose en desarro-llo del proceso, hasta quedar como una agencia financiadora de medianos proyectos productivos sin tener una visión y estrategia clara para consolidar ese amplio proyecto de Desarrollo incluyente y Paz, en un país que había cambiado sus prioridades. De hecho, los Laboratorios de Paz desaparecen de la MIP 2014-2017, en el que el presupuesto de la ayuda se reduce sustancial-mente, y desaparece el tema de la paz como tal, aunque se le sigue apostando al desarrollo local, al fortalecimiento de las instituciones, el comercio y las inversiones sostenibles (EC, 2014).

Aunque el nombramiento de un Enviado Especial de la UE para el proceso de Paz Colombiano es una buena noticia, se espera que con la firma de los acuerdos se abra un escenario donde la UE pueda volver a plantearse una estrategia innovadora acorde con su identidad de potencia civil que refuerce su poder político tanto en el escenario colombiano como global, pues lo anda necesitando.


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CAPÍTULO 6

TRANSICIÓN COLOMBIANA: ANÁLISIS PROSPECTIVO DEL

PROCESO DE PAZ

Fernando Giraldo50 Héctor Renán Soto51

introducción

Colombia actualmente está atravesando por uno de los muchos proce-sos de paz que se han impulsado desde las amnistías de 1982 (Cher-nick, 1996), con la diferencia que este se advierte como el más pro-

clive al éxito para poner fin al conflicto armado con una de las guerrillas más antigua de América Latina, y aunque por momentos parece que la paz se aleja de la mesa de conversación, se refuerzan las posibilidades concretas que se materialice.

Y es precisamente sobre la existencia de un marco de paz y posconflicto que se desarrolla la presente reflexión, entendiendo dicha paz como liberal, capitalista y democrática; de tal forma, que hay unas distancias con la relación paz-guerra-violencia y unas cercanías desde la relación paz-economía-demo-

50 Politólogo y consultor internacional, con Maestría en Ciencia Política y Doctor en Ciencia Políti-ca de la Universidad Sorbona Nueva de París. Docente investigador de la Universidad del Norte, Colombia. Director del Grupo de Investigación Agenda Internacional de la Universidad del Norte. Correo electrónico: [email protected]; [email protected]

51 Economista de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras, especialista en opinión pública y mercadeo político y magister en estudios políticos de la Pontificia Universidad Javeriana. Do-cente e investigador de la Universidad La Gran Colombia. [email protected]; [email protected]

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La cooperación internacional en transición 2015-2030 | Fernando Giraldo y Héctor Renán Soto

cracia, con lo cual se espera problematizar el posconflicto desde una relación de juegos de intereses políticos y económicos, y la búsqueda de legitimidades para la existencia política de los hoy grupos armados en el escenario demo-crático del posconflicto.

Por eso, se parte de la idea que en un marco de paz las FARC-EP entrarán al escenario democrático buscando olvidar su agenda armada y tratando de rescatar su agenda política. Por eso las preguntas de investigación que guían este escrito son: ¿Cuál será la agenda política de las FARC-EP después de la firma del acuerdo de paz? y ¿Las reglas del juego se respetarán o se man-tendrán independientemente del desempeño de las FARC-EP en el espacio democrático electoral? buscando con ello analizar los posibles escenarios po-líticos derivados de la incorporación legal de las FARC-EP en el terreno de la política democrática electoral, después de la firma del acuerdo de paz desde un abordaje metodológico prospectivo para prever posibles escenarios futu-ros de cursos de acción en el posconflicto. No se hará alusión a sus posibles acciones para materializar su hipotética nueva agenda política.

algunas considEracionEs tEóricas

El actual proceso de paz que se vive en Colombia transita por un camino de mayor respaldo por fuera y mayor obstrucción por dentro del país, reconocien-do que dicha obstrucción se expresa por parte de los actores que están directa-mente en la negociación como por actores que están por fuera de la misma; y el primer gran obstáculo pareciese ser la sociedad misma que tiene una percep-ción muy negativa de las FARC y no ha definido sin vacilaciones asumir un costo para lograr la paz; y aunque esta no resulta ser una categoría cuestionada, la forma en cómo lograrla y cómo construir un escenario de posconflicto pare-cen ser los elementos de quiebre sobre lo que se espera alcanzar en la mesa de negociación; de tal forma que la paz y el posconflicto como categorías en cons-trucción poseen respaldos diferenciados, ya que se advierte que el gobierno con realismo ha decidido colocar a la paz como un ideal y, a sus resultados en el marco de posconflicto como una amarga necesidad; aunque paradójicamente un sector importante de la sociedad no está dispuesta a sacrificar la justicia absoluta así sucumba el mundo, el país y se continúe en guerra.

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Capítulo 6 | Transición colombiana: análisis prospectivo del proceso de paz

Por lo tanto, es oportuno iniciar por la problematización de la categoría de paz, que al igual que toda categoría social es definida de manera amplia y diversa con matices minimalistas que la reducen a una negación de guerra hasta conceptos maximalistas que la entienden como ausencia de violencia, construcción de prosperidad socioeconómica y consolidación de atributos éti-cos cercanos a la cooperación y la integración (Galtung, 1985).

De tal forma que la construcción de la paz en Colombia se entiende como resultado de la deconstrucción del conflicto armado, y ya que el mismo se re-monta a más de medio siglo es lógico esperar que existan múltiples abordajes explicativos sobre el mismo. Al respecto, Nassi y Rettberg, 2006) afirman que en Colombia se ha desplegado una amplia banda explicativa sobre el con-flicto armado, que van desde nociones explícitas de guerra civil hasta guerra contra la sociedad (Pecaut, citado en Nassi y Rettberg, 2006), también se ha tratado de ampliar el estudio desde la economía política del conflicto armado (Collier citado en Nassi y Rettberg (2006). Hay otros argumentos cercanos a la relación entre insurrección y economías criminales de escala, o problemati-zaciones del conflicto armado como una relación entre elementos criminales y significados políticos (IEPRI citado en Nassi y Rettberg, 2006); otros es-tudios explican el conflicto armado a partir de la época de la violencia y del conflicto partidista de mediados del siglo pasado; e, incluso, hay posturas que sugieren que el conflicto es el resultado de una tendencia al “comportamiento persistentemente violento” (Bejarano citado por Álvarez y Rettberg, 2008, p. 17) de los colombianos, de tal forma que cada postura explicativa demandara un molde distinto sobre cómo interpretar la construcción y consolidación de la paz en Colombia. Y aunque diversos, la mayoría de estos enfoques expli-cativos se pueden ver como complementarios pero con un marcado peso de la violencia y la guerra como elementos articuladores.

Sin embargo, la situación actual de Colombia ha demostrado una amplia y significativa ventaja militar del Estado sobre las FARC-EP, razón que des-vanece la relación actual de guerra-paz; por otro lado, resulta difícil pensar que el conflicto armado esté condicionando los atributos básicos de la demo-cracia colombiana y de la misma manera, el actual conflicto tampoco tiene el alcance de poner en riesgo el modelo económico; pero sí tiene capacidad de condicionar su eficiencia.

Por esta razón, resulta oportuno relevar el concepto de paz capitalista (Gartzke, 2007) como una extensión del paradigma de paz liberal que reco-

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noce que las democracias son conducentes a la paz, en tanto los estados de-mocráticos no se declaran la guerra entre ellos. Para Gartzke la paz capitalista descansa en tres factores determinantes “desarrollo económico, integración de los mercados de capital y coincidencia sobre las preferencias de política exterior” (Gartzke, 2007, p. 166); para el caso colombiano se puede advertir que desde esta propuesta el logro de la paz pasa por revisar el modelo de de-sarrollo económico, que de hecho encuentra un asidero fáctico en los puntos de negociación del actual proceso de paz.

Por otro lado, Doyle (2005) sugiere que la paz liberal se soporta en tres pilares: “representación republicana, derechos humanos e interdependencia transnacional” (Doyle, 2005, p. 463) que se deben problematizar de manera simultánea para entender el logro de la paz. Si eso es así, en el caso colombia-no el déficit de paz liberal desde Doyle se soporta en la necesidad de ampliar los espacios de representación republicana y ampliar las garantías del Estado para el disfrute de los derechos humanos; y, desde Gartzke, el déficit estaría anclado en el modelo de desarrollo económico.

De tal forma, que si se problematiza la paz colombiana desde el paradigma de la paz liberal, resulta clave buscar la paz desde valoraciones al paradigma del modelo económico y a los atributos de la democracia electoral o liberal que es donde descansan los elementos fundadores de los derechos humanos y la representación política.

Y esto no resulta casual si se reconocen los efectos generalmente acepta-dos que produce la paz: disminución de la violencia, disminución de la im-punidad, aumento del crecimiento económico y aumento de los espacios de participación política (Garzón, 2013); por eso, si se piensa el paradigma de la paz en Colombia desde la paz liberal, se puede reconocer que los mayores esfuerzos para su logro se deben dar en los espacios económicos y la partici-pación política, y en el goce y garantías a los derechos humanos como formas de disminuir la violencia y con ello la impunidad.

marco mEtodológico

Sobre el desarrollo metodológico se utilizó el enfoque prospectivo, el cual se delimitó a una temporalidad del momento actual hasta la eventual incorpora-ción legal de las FARC-EP en el escenario político, y la espacialidad se en-

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tiende desde un marco de alcance nacional reconociendo que muchos elemen-tos de implementación y verificación del proceso de paz estarán focalizados en las zonas donde se ha desarrollado y desescalonado el conflicto armado.

La prospectiva se entiende como estudios que parten del análisis del corto plazo para predecir el comportamiento en el largo plazo (Rivera y Malaver, 2006), Formalmente, la ocdE define la prospectiva como “tentativas siste-máticas para observar a largo plazo el futuro de la ciencia, la tecnología, la economía y la sociedad” (ocdE citado en Rodríguez, 2001, p. 14), de tal forma que la prospectiva aplicada al proceso de paz permite identificar y problema-tizar posibles rutas de acción de los actores involucrados en dicho proceso. El objetivo del análisis prospectivo es “conocer por dónde puede ir el futuro para tomar mejores decisiones en el presente” (Rodríguez, 2001, p. 13); lo cual significa que este tipo de estudio puede poner a discusión los alcances de lo negociado y revalorizar sus potenciales logros en el marco de lo alcanzado y de lo que se espera negociar, proporcionar indicios sobre los posibles cursos de política pública y “reducir el nivel de incertidumbre” (Rodríguez, 2001, p. 15) sobre lo que se puede esperar en Colombia con la firma de la paz.

Por eso en el presente escrito se abordó la metodología de escenarios pros-pectivos (Rivera y Malaver, 2006), (Rodríguez, 2001) y (Cely, 1999) la cual consiste en identificar varios momentos futuros que responden a una concep-ción no lineal de la realidad futura. Para ello es oportuno la construcción de análisis de contexto, identificación de actores clave, tendencias estructurales (que se refiere a aquellos elementos que no se van a alterar al margen del desarrollo del proceso de paz), los factores críticos, (que son los elementos cambiantes que pueden definir los diferentes escenarios del proceso de paz) y, finalmente se concluye con la descripción de los escenarios posibles, dejando en cada uno sus propias valoraciones sobre lo realizable o deseable que pue-den llegar a ser cada uno de ellos.

El modElo dE nEgociación dE paz En colombia

Por eso, el análisis sobre la búsqueda de la paz liberal (Doyle, 2005) pasa por entender el actual proceso de negociación de paz y visualizar los puntos de negociación como un esquema sistémico de búsqueda de paz y no como un listado de puntos a negociar.

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Al respecto los puntos de negociación en el “Acuerdo general para la ter-minación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” son:

– Punto 1. Política de desarrollo agrario integral – Punto 2. Participación política – Punto 3. Fin del conflicto – Punto 4. Solución al problema de las drogas ilícitas – Punto 5. Víctimas – Punto 6. Implementación, verificación y refrendación

Sin embargo, para el análisis sugerido en este escrito sobre el actual pro-ceso de paz se propone un abordaje sectorial en el cual se destacan tres ám-bitos claves de negociación: el ámbito económico contenido en el punto 1, el ámbito político contenido en el punto 2 y, el ámbito de seguridad contenido en el punto 3, 4 y 5. Y donde el punto 6 más que un ámbito de negociación es un mecanismo de legitimación y desarrollo de lo acordado distribuido en dos momentos: una legitimidad de origen que lo proporcionará el mecanismo de refrendación y una legitimidad de desempeño que se dará en el posconflicto a partir de mecanismos de implementación que seguramente pasarán por los canales estatales y, mecanismos de verificación y mayor validación que segu-ramente tendrán un fuerte alcance de participación ciudadana para interiorizar consolidando los logros de la paz en la sociedad colombiana52.

52 Aunque existe una fuerte lucha expresada igualmente entre “amigos” y ”no amigos” del proceso de paz, a propósito de los mecanismos de refrendación: Asamblea Constituyente (esta es vista por las FARC-EP como mecanismo para desarrollar los acuerdos), referéndum, consulta popular, Congreso de la República, congresito, etc.

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Figura 1. Propuesta de ordenamiento de los puntos de la agenda de negociación de paz en Colombia.

Fuente: Elaboración propia.

Este ordenamiento de tres ámbitos (economía, política y seguridad) supo-ne que el ámbito de seguridad es la negociación de la rendición (o solución) militar de las FARC-EP que han estado por fuera de la legalidad y, el ámbito de economía y política es la negociación de las FARC-EP para su inclusión a la legalidad; por esta razón es sugerente pensar que muchos de los momentos frágiles del actual proceso de paz pasan por la negociación de la rendición (o sometimiento) militar y no por la inclusión a la democracia.

Por eso es posible sugerir que el escalamiento por periodos de los actos violentos de las FARC-EP es una respuesta a esa negación de rendición y a esa afirmación propia de capacidad de fuego que militarmente se agotó. Y esta situación también se vio reflejada después de la suspensión del primer cese unilateral del fuego en el presente año 2015.

Por otro lado, desde los imaginarios políticos que se han develado con el devenir de las actuales negociaciones de paz, se advierte que por parte del gobierno no hay una tensión entre lo bueno y lo malo, ya que en términos de la opinión pública es el bueno en la mesa de negociación. En el ámbito de seguridad demostró su victoria militar a lo largo de más de una década; en el

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ámbito económico ha logrado posicionar la economía colombiana a través de un modelo macroeconómico extractivista y aperturista; y en el ámbito político logró saldar una disputa del Estado a favor de los actores democráticos por encima de los actores armados.

Por lo que una vez firmada la paz (se presume que la paz se alcanzará) lo lógico será que las FARC-EP se acerquen a una agenda que los relacione con los imaginarios de lo bueno y lo exitoso y se alejen de una agenda que los re-lacione con los imaginarios de lo malo y lo fracasado; si esto es así, es posible pensar que las FARC-EP busquen el desarrollo de una agenda en el ámbito económico y político y se alejen de la agenda de seguridad.

las rupturas y las continuidadEs quE producirá El acuErdo dE paz

Por lo tanto, si el gobierno se mantiene en su agenda de éxito y construcción de paz y las FARC-EP se mueven a una agenda favorable, el resultado posible será que la sociedad colombiana entrará a un espacio de rupturas económicas y políticas conservando algunas continuidades que el mismo Acuerdo de Paz no tiene la capacidad de alterar.

Las continuidades

Al margen del alcance del acuerdo de paz, Colombia seguirá siendo una eco-nomía de mercado, con estabilidad política anclada en el funcionamiento de la democracia liberal y con una agenda de seguridad que seguirá buscando la finalización de los conflictos armados con los actores armados que aún exis-ten en el escenario nacional.

De tal forma, que las continuidades se darán en los siguientes puntos clave: – Colombia seguirá siendo una economía de mercado, que mantendrá pos-

turas críticas hacia las doctrinas ortodoxas de la economía neoclásica re-flejada en el modelo neoliberal, pero sin perder sus atributos de mercado.

– La economía agrícola, seguirá siendo un referente del crecimiento eco-nómico y del desarrollo del sector primario del país, además, la malla migratoria y el desarrollo de las ciudades será un estímulo para controlar

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los flujos migratorios, garantizar fuentes de empleo y mantener márgenes de acción de seguridad alimentaria como respuesta al cambio climático.

– La apertura comercial de Colombia, seguirá su ruta de ampliación, el mo-delo macroeconómico del país seguirá su senda aperturista aunque con re-visiones hacia el modelo extractivista, reconociendo que dichos cambios y repercusiones no serán de corto plazo y no estarán relacionados por los alcances del acuerdo de paz.

– La flexibilización laboral, en las grandes ciudades e intermedias, y el mer-cado de trabajo seguirán determinados por el sector servicios; y en el área rural la flexibilización laboral se puede ver modificada por los alcances que resulten de la implementación de la Reforma Agraria Integral; aunque en el corto plazo es de suponer que sus principales logros se concentraran en las zonas donde se ha desarrollado el conflicto armado.

– La estabilidad democrática, que no significa desconocer las tensiones en-tre bloques ideológicos antagónicos, aspira de manera diferente que ahora estás disputas se den por dentro de la democracia electoral; y de hecho, el Acuerdo de paz busca reafirmar este mecanismo de disputa de la demo-cracia, de tal forma que sin ser sinónimo de inexistencia de conflictos si sea una garantía de que los mismos circulen por vías dotadas de legalidad y legitimidad que proporciona el marco democrático.

– El núcleo de pensamiento político en Colombia de eso que a pesar de Norberto Bobbio se llama centro-derecha, refleja que el país es una de las sociedades más proclives a posturas ideológicas de derecha en América Latina (Latinobarómetro, 2013); y los hechos apuntan a que esta tenden-cia se mantenga, lo cual se puede apreciar en las diferencias de criterios que la clase política y la ciudadanía tienen sobre las vías para alcanzar la paz con una justicia que debe ser aplicada a los diferentes actores compro-metidos en el conflicto.

– El control estatal de la agenda de seguridad, al margen de las diferencias, impide negar que en las últimas décadas hay un claro control estatal y que la consolidación de la misma pasa por una percepción ciudadana de éxito y apoyo a dicha apuesta53.

53 Tomado de: http://www.eltiempo.com/politica/proceso-de-paz/proceso-de-paz-tras-ofensiva-de--las-farc-se-reduce-respaldo-a-una-salida-negociada/16026976

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Las rupturas

Así como hay continuidades, con el eventual acuerdo de paz también se darán rupturas; y quizás éstas ocupen mayor atención, porque son un camino hacia el cambio, lo cual generará resistencias, casi todas previsibles y lógicas por-que obligan a ceder terreno u otorgar espacios de participación y poder, dentro de la legalidad democrática, a actores armados que han actuado en la ilegali-dad y desconociendo las reglas del juego de dicha democracia, en Colombia.

Al respecto se pueden advertir dos grandes rupturas a partir de la reafirma-ción final de los acuerdos de paz:

– Sobre las reglas del juego democrático. Es presumible esperar que en el marco de un acuerdo de paz ellas deban cambiar. Esto se advierte en el punto 2 del Acuerdo de negociación donde se valora la inclusión de es-pacios de representación política para las FARC-EP, significando una ampliación del espectro democrático; y a su vez, una ampliación de las expresiones políticas de la izquierda por dentro de la democracia. Sin em-bargo, hay voces dentro de la sociedad colombiana que se resisten a dicha ampliación y que gozan de poder político para oponerse a ello; lo cual abre una tensión sobre el respeto o no a las reglas democráticas; reglas a las cuales se deben someter los actores contenidos en los actuales partidos políticos legalmente constituidos como en los que deseen sumarse a dicho grupo, lo cual resulta problemático porque las FARC-EP no han dado muestras de respetar totalmente las reglas del juego durante el proceso de negociación de paz y eso abre dudas razonables sobre el posible respeto a las reglas del juego democrático una vez que se firme la paz. Sin embargo, por la razones de imaginarios de derrota militar en la agenda de seguridad que viven las guerrillas colombianas, es más fácil irrespetar las reglas antes de la paz que después de la paz.

– La agenda política de las FARC-EP. Después de la firma de los acuerdos de paz, la agenda política de la guerrilla se puede inclinar hacia el ámbito político y económico, y desmarcarse con mucha claridad de la agenda de seguridad; razón por la cual es muy posible que las FARC-EP se concen-tren en la discusión de la reforma agraria integral, logrando con ello un amplio margen de coincidencia con movimientos sociales, para concate-nar la protesta social y la representación política como lógica de actuación

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ciudadana, por dentro del marco democrático, para mantener su sentido de identidad de protesta al modelo económico y a los grupos económicos y políticos. O por el contrario, las FARC-EP se pueden concentrar en la agenda de seguridad para ser un contrapeso y colocarse como actores válidos para discutir el modelo de seguridad en Colombia y custodiar su acervo histórico para posicionarse como actores políticos y contrarrestar asomos que los cataloguen como actores criminales.

De tal forma que estas rupturas no saldadas son los factores críticos que pueden moldear el acuerdo de paz y su posterior puesta en escena política, razón por la cual estos elementos críticos, después de la firma del acuerdo de paz, serían: las reglas del juego y la agenda política de las FARC-EP.

Por un lado, existe la inquietud sobre el respeto o no a las reglas del juego democrático por parte de los actores políticos involucrados, por otro lado, existen dudas sobre la agenda política de las FARC-EP en el posconflicto co-lombiano, y es a partir de estas posibilidades antagónicas de cursos de acción que se permite proyectar los posibles escenarios después de los eventuales acuerdos de paz.

los posiblEs EscEnarios rEsultantEs dEl acuErdo dE paz

Para la identificación de los posibles escenarios se parte de un plano cartesia-no donde se cruzan los dos factores críticos identificados:

– Las reglas del juego electoral – La agenda de las FARC-EP en el posconflicto

Sobre las reglas del juego se partirá de la posibilidad de respetar o no las reglas del juego acordado y, sobre la agenda de las FARC-EP se partirá de la posibilidad de ser orientada al ámbito económico o, por el contrario, orientar-se al ámbito de seguridad. Sobre el ámbito político, este no se considera como un factor crítico porque es sobre este ámbito que se proyecta la incorporación de las FARC-EP al espectro democrático colombiano.

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Figura 2. Escenarios posibles de las lógicas de actuación de las FARC-EP después de la firma del

acuerdo de paz.

Fuente: Elaboración propia.

Escenario 1: Posibilidad de un pacto económico y político compartido

Este escenario está determinado por el respeto a las reglas del juego electoral y la orientación de las FARC-EP hacia la agenda económica, lo que en primer término significaría que se garantizan las condiciones para la participación política de los exguerrilleros en los procesos electorales, para que disputen curules y cargos de elección popular en las elecciones legislativas y locales; y al mismo tiempo los exguerrilleros circunscriben la competencia electoral a los mecanismos de disputa electoral contenidos en la normativa colombiana, de tal forma que este escenario permite dotar de legalidad a los exguerrilleros en el marco del posconflicto, una vez logrado esto. Si las FARC-EP orientan su agenda hacía el ámbito económico se lograría una ampliación del debate político alrededor de la Reforma Agraria Integral (rai) que es uno de los pun-tos negociados en el actual proceso de paz.

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Este escenario posibilitaría una mayor capacidad de concertación entre el gobierno, los partidos políticos y los exguerrilleros que sería conducente a posibilitar la construcción de pactos políticos y económicos compartidos en-tre las tendencias de izquierda y derecha que existen dentro de la democracia colombiana. Y finalmente, este escenario sería una reafirmación del paradig-ma de paz liberal en Colombia, dado que bajo este escenario se ampliaría la participación política, se posibilitarían mayores espacios de discusión política sobre los derechos humanos, y concertación sobre los paradigmas de desa-rrollo económico en el campo colombiano, que son los elementos faltantes para hablar de paz liberal o paz capitalista en Colombia bajo un escenario de posconflicto.

Escenario 2: Agenda obstruccionista, polarización política y dificultades para el diálogo ciudadano

Este escenario está determinado por el respeto a las reglas del juego electoral y la orientación de las FARC-EP hacia la agenda de seguridad. Igualmente que en el Escenario 1 se supone que las discrepancias entre el gobierno, los partidos políticos y los exguerrilleros transitan por canales democráticos y respeto a las reglas del juego electoral, en donde ninguno de los actores se salta dichas reglas. Sin embargo, en este escenario se supone que las FARC-EP apuntalan su agenda hacia el ámbito de seguridad; ámbito en el cual están dotados de imaginarios que los relaciona con lo malo y lo fracasado y que los coloca en una agenda con muy poco que proponer y mucho que explicar: asesinatos, secuestros, extorsiones, revitalizando con ello sus atributos de cri-minalidad y delito, y limitando sus aportes por dentro de la escena democráti-ca, lo que resultaría en una agenda obstruccionista por parte de las FARC-EP para el debate en el tema de seguridad y coloca con ello nuevas tensiones en un ámbito donde los colombianos tienen poco margen de tolerancia y mucho margen de inquietudes sobre la verdad, la reparación y la justicia transicional, que no es de total agrado en el país, desencadenando con ello polarización ciudadana y dificultades para el dialogo político en los espacios de decisión y facilitaría iguales dificultades para el diálogo ciudadano; lo que favorecería la polarización política, e incluso puede convertirse en un clivaje con capacidad de definir algunas elecciones alrededor del tema de la seguridad.

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Escenario 3: Agenda obstruccionista, deterioro de la gobernabilidad democrática y posibilidades de un agotamiento del proceso de paz

Este escenario está determinado por el irrespeto a las reglas del juego electoral y la orientación de las FARC-EP hacia la agenda de seguridad, haciendo de este un escenario complejo en términos de construcción democrática y con-solidación del posconflicto en Colombia, porque en este escenario se supone que las reglas del juego electoral no se cumplen, el sistema se vuelve aún más permisivo al fraude electoral tanto del sistema como de los nuevos actores democráticos, generando con ello una deconstrucción de los atributos demo-cráticos en los cuales se soporta la paz liberal. Por otro lado, en este escenario se supone que se fragiliza la legitimidad de origen que otorgan las elecciones, abriéndose con ello un complejo abanico de impugnaciones, inhabilitaciones y sillas vacías que deteriorarían los mecanismos de representación política y potenciarían crisis partidistas. Además de ello, este escenario se complicaría mucho más si las FARC-EP después del acuerdo de paz se mueve hacia el ámbito de seguridad, porque como se señaló en el Escenario 2, esta agenda abriría muchos cuestionamientos al rol político de los exguerrilleros en el marco democrático y tendrían muy poco que ofrecer en esta materia.

De tal forma que el resultado de este escenario sería un deterioro de la gobernabilidad democrática a través de una potencial mayor crisis de los par-tidos políticos y del sistema electoral y un rápido deterioro del proceso de paz, porque los grupos armados que aún quedan en el país sentirían que se repite la misma lógica política de los procesos de desmovilización de inicios de la década de los 90; de tal forma, que si se supone que a lo interno de las FARC-EP no hay plena coincidencia sobre la paz, este escenario generaría estímulos para que facciones de las ex guerrillas retomaran el camino de la acción arma-da y desgranaran los avances de paz democrática y liberal.

Escenario 4: Mantenimiento del status quo, acuerdos mínimos y deterioro de la gobernabilidad democrática

Este último escenario posible está determinado por el irrespeto a las reglas del juego electoral y la orientación de las FARC-EP hacia la agenda econó-mica, en cuya eventualidad se tendría el mismo caso de desestabilización del

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sistema de partidos políticos y crisis de legitimidad desde el mismo sistema electoral, en el cual se fortalecerían las dudas razonables sobre la legitimidad de la clase política y su papel en los cargos de elección popular.

En este caso, las FARC-EP se ubicarían en un ámbito más favorable al promover una agenda reformista en el tema económico pero sin el respal-do político necesario para impulsarla, generando con ello un deterioro de la gobernabilidad democrática y un mantenimiento del estatus quo porque se alcanzaría la paz pero los cambios propuestos por la misma se desvanecerían en los conflictos de legitimidad; de tal forma que desde el paradigma liberal se conseguiría una paz a medias, porque se avanzaría en una frágil amplia-ción del espectro de los actores democráticos pero sin impactar en el modelo económico.

a manEra dE conclusión

En todos los escenarios, las fuerzas guerrilleras reinsertadas inicialmente se comportarían, políticamente, en la oposición. No pueden pretender establecer una política sin adversarios. Dicha oposición no sería homogénea. Una parte de los exguerilleros se ubicarían más cerca o más lejos de la izquierda, así como de la derecha. Unos tendrían comportamientos y matices diferenciados adoptando posturas moderadas que capitalizarían recursos institucionales y de legitimidad, y otros conservarían compromisos ideológicos más ortodo-xos, que los harían incurrir en el riesgo del marginamiento político y la desca-lificación tradicional en el sistema político. Numerosos movimientos oposito-res se reintegran sufriendo severas transformaciones políticas, algunos de los cuales continúan siendo ideológicamente muy incisivos, lo cual los conduce a no utilizar los recursos de legitimidad.

Es oportuno destacar que estos escenarios prospectivos están condicio-nados por dos factores: Primero, la firma del acuerdo de paz; y segundo, la existencia en el Senado y la Cámara de mayorías partidistas a favor del pro-ceso de paz, porque si esta relación se invierte la materialización del punto 2 relacionado a la participación política tendría obstáculos que podrían impedir la ampliación de la representación republicana que se considera como nece-saria desde la paz liberal.

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Finalmente, la actitud de la sociedad, de los ciudadanos de manera particular y la labor de la cooperación internacional, será decisiva para el logro de la paz duradera. La cooperación internacional debe centralizar su esfuerzo en fortalecer todo programa de educación y pedagogía para la paz. Los esfuerzos por lograr un mínimo de justicia, de atención a las víctimas, de ocupar socialmente a los ex guerrilleros y dar a apoyo a toda acción institucional posconflicto será decisivo para que, cualquiera sea el escenario del posconflicto, Colombia supere esa larga estela de disturbios políticos.


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CAPÍTULO 7

PLAN NACIONAL DEL DESARROLLO DE COLOMBIA Y EL SECTOR

PRIVADO EN EL CONTEXTO POST 2015

Ibelis C. Blanco Rangel54

Diego Hernández Acuña55

introducción

Colombia ha estado presente en el nuevo acuerdo internacional de de-sarrollo sostenible desde el inicio, cuando en 2011 se realizó el cuarto foro de Alto Nivel sobre la Eficacia, hasta la formulación de los Ob-

jetivos de Desarrollo Sostenible durante la cumbre de Río (2012) que fueron ratificados en la Cumbre de las Naciones Unidas sobre Desarrollo (2015) este ha tenido una participación activa en el proceso de construcción de la agenda. En el marco de estos acuerdos, caracterizados por ser más inclusivos y te-ner mecanismos de evaluación de los mismos ods, Colombia afronta grandes retos en materia de financiación al desarrollo, superación de la pobreza y la desigualdad, así como mejorar el acceso a los servicios públicos.

54 Magister en Cooperación Internacional para el desarrollo de la Universidad San Buenaventura, Docente investigadora de la Escuela latinoamericana de Cooperación y Desarrollo. [email protected]

55 Profesional en Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte, Asistente de investigación en la Escuela Latinoamericana de Cooperación y [email protected]

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La cooperación internacional en transición 2015-2030 | Ibelis Blanco Rangel y Diego Hernández

En este sentido y tomando en consideración que Colombia transita por un período de negociación de paz, un gobierno que tiene el firme propósito de formar parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-micos (ocdE), sumado a una disminución real de la Ayuda Oficial al Desa-rrollo justamente por ser un país de renta media alta, el papel estratégico que asigna la nueva agenda de desarrollo a la empresa privada y un Plan Nacional de Desarrollo con un presupuesto muy ajustado, el objetivo de este capítulo es hacer una revisión de dicho plan para dar a conocer cuál es el enfoque de desarrollo que argumenta y cómo es la participación de la Cooperación inter-nacional y del sector privado tomando como punto de partida los ods.

El presente capítulo consta de varias partes. En la primera, realiza una breve descripción sobre los ods en Colombia y la inclusión del sector privado a través de los organismos internacionales. La segunda, hace referencia a los principales modelos de desarrollo para identificar sobre cuál de ellos guarda relación con el Plan Nacional de Desarrollo de Colombia 2014-2018. Poste-riormente se analiza la nueva directriz con que cuenta la APC para el segundo período de gobierno de Santos. Luego, se realiza una revisión del papel que tiene el sector privado y cuál es el papel de la cooperación en dicho plan. Fi-naliza con los puntos de convergencia de estos últimos.

los ods para colombia y El sEctor privado

Colombia se ha caracterizado por ser el país pionero de los ods, debido a que llevó la propuesta de los nuevos objetivos para su consideración ante la Asamblea anual de Naciones Unidas en 2011, hasta su ratificación en la mis-ma Asamblea en 2015. Para ello ha sido necesario crear diferentes espacios y grupos de trabajo para revisar la participación del país, así como identificar cuáles actores participarían, cómo se implementarán esos objetivos y cómo se medirán éstos.

Entre los espacios más significativos se encuentra la Comisión Interinsti-tucional de Alto Nivel para el alistamiento y la efectiva implementación de la Agenda de Desarrollo Post 2015 y sus ods, creada por el decreto 280 de 2015 (Colombia, 2015). Esta comisión tiene la particularidad de articular los ods con las políticas públicas en general y de manera particular con el Plan Nacional de Desarrollo (El Espectador, 2015).

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Capítulo 7 | Plan Nacional del desarrollo de Colombia y el sector privado en el contexto post 2015

En cuanto a los actores, además de los tradicionales, se encuentra presente el sector privado. Vale la pena destacar la iniciativa liderada por el Programa de Naciones Unidas (pnud) titulada: “Plataforma de Filantropía para los ods”, que tiene como propósito fomentar la participación del este sector en materia de inversión social a través de sus fundaciones empresariales, ello para focali-zar la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Esta iniciativa inició en Kenia, Indonesia y Ghana en 2014 y el único país latinoamericano que hasta ahora participa es Colombia el cual inició en 2015. Las áreas de trabajo son la pobreza y el desarrollo sostenible, su duración es de dos años y las fundaciones empresariales que participan son: Rockefeller Philanthropy Advisors (RPA), Foundation Center, Ford Foundation, Conrad N. Hilton Foundation, The MasterCard Foundation y la Asociación de Fun-daciones Empresariales-AFE Colombia (pnud, 2015).

Este proyecto demuestra el interés de Naciones Unidas por involucrar al sector privado en la dinámica de los procesos de desarrollo, que se revisarán durante los próximos quince años, específicamente, llevar un seguimiento de los compromisos de la inversión social del sector privado o filantropía empre-sarial con la agenda propuesta hasta el 2030.

Por último, lo relacionado con la implementación se espera que la Comi-sión Interinstitucional de Alto Nivel antes mencionada, logre establecer una política nacional en esta materia a través de planes de acción, programas y ac-tividades a nivel nacional, regional y sectorial, que garantice las dimensiones social, ambiental y económica (DNP-ods, 2015, p. 7).

modElos dE dEsarrollo

La palabra “desarrollo” está definida como la “Acción y efecto de desarrollar o desarrollarse” o la “evolución progresiva de una economía hacia mejores niveles de vida” (RAE, 2015). Esta sencilla definición centra su atención en la dimensión económica del desarrollo puesto que establece el objetivo últi-mo de cualquier modelo de desarrollo, el logro de un determinado nivel de bienestar.

Los modelos de desarrollo son representaciones de la realidad sobre cómo debería estar organizada la misma, normalmente tienen un fuerte componente económico, pero no solamente abarcan esos tópicos, sino que implican razo-

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nes políticas, sociales y ambientales. Esta complejidad es explicada por varias teorías, sin embargo, para efectos prácticos del capítulo, si no que usaremos la división propuesta por Velásquez (2011). Este autor divide los modelos de desarrollo según la relación entre los actores que son participes del mismo: Estado, Mercado y Sociedad. Es posible entonces obtener diferentes paradig-mas de acuerdo al rol que desempeña cada actor dentro del esquema. En este orden de ideas, Carvajal (2009) diferencia entre modelos de desarrollo domi-nantes y modelos alternativos dependiendo de las relaciones entre los actores, lo que le dan más importancia dentro del modelo, el nivel de aceptación y establecimiento a escala mundial.

Modelos dominantes

En el primer grupo están el modelo de desarrollo como crecimiento econó-mico y el desarrollo entendido como modernización. El desarrollo entendido como crecimiento económico, como su nombre lo indica, iguala el crecimien-to de una determinada economía con bienestar social de la población implica-da. Dicho modelo cuestiona el intervencionismo estatal, delega la función de distribución de la riqueza al mercado y limita el papel del Estado a un simple garante de condiciones para los agentes del mercado. No obstante, a pesar que el crecimiento mejora los indicadores económicos, no implica que dicha me-jora se transforme en bienestar social, es decir, sin crecimiento económico no hay desarrollo, pero el desarrollo no se consigue únicamente con crecimiento económico (Sotillo, 2011).

Seguidamente, la teoría de la modernización plantea que los cambios tec-nológicos y económicos no son suficientes para alcanzar el bienestar social esperado, puesto que para alcanzarlos son necesarias transformaciones cultu-rales, es decir pasar de culturas tradicionales a culturas modernas56, con el ob-jetivo de que las dinámicas de desarrollo fluyan (Blanco, Cantillo, y Sánchez, 2013). En este orden de ideas, las transformaciones culturales iban encamina-das a un nuevo estilo de vida marcado por las ideas de la secularización, ac-

56 La modernización era entendida en términos de progreso material, industrialización, urbanización y crecimiento económico, como la única vía para superar el subdesarrollo sin importar el costo social o cultural (Escobar, 1998).

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ción racional, valores ligados al progreso (Velásquez, 2011), y el consumismo como única vía para satisfacer la felicidad humana57 (Bauman, 2014).

Modelos Alternativos

Contradiciendo los postulados de las teorías anteriores se agrupan la teoría de la dependencia, desarrollo humano sostenible y el desarrollo como libertad. La teoría de la dependencia plantea que las verdaderas razones del subdesa-rrollo no se encuentran en la adquisición o en la aplicación de medidas que impulsaran el crecimiento económico que son predominantes en los valores occidentales, si no en la manera como estaba configurado el capitalismo mun-dialmente, donde existe un centro (producción de conocimiento y socieda-des desarrolladas) y una periferia subdesarrollada dependiente de la primera. Prebisch (1950) identificó que uno de los problemas de américa latina y en general de los países subdesarrollados es que están subordinados a las reglas del mercado dictadas por los países que forman parte del centro. Este poder en parte, se debe a los precios de los productos manufacturados tiene un incre-mento más rápido que los precios de las materias primas, creando un desnivel y acentuando las relaciones de poder entre el centro que produce las manufac-turas y la periferia que provee con la materia prima.

De los modelos alternativos, los más correspondientes con la cooperación internacional son: el de desarrollo humano sostenible y el desarrollo huma-no como libertad. El primero, implica crecimiento económico integrado al desarrollo social y al medio ambiente (Sotillo, 2011). Este enfoque surgió a partir del informe de Brundtland en 1987 realizado por la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas, para la Asamblea de las Naciones Unidas en Subraya la importancia en la preservación del medio ambiente puesto que este se ve amenazado por el sistema de producción ca-pitalista con el fin de satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las necesidades de las generaciones futuras (onu, 1987).

57 Entendida como el “Estado de grata satisfacción espiritual y física” (RAE, 2015) que en terminos de Bauman (2014) Está basado en consumir para satisfacer la necesidad propia del ser humano de narcisismo y de dominio sobre el mundo.

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Por último, se encuentra el desarrollo entendido como libertad, en donde el desarrollo consiste en la ampliación de las capacidades de la población para realizar las actividades elegidas y valoradas libremente. El crecimiento económico debe proporcionar entonces las condiciones para dicha libertad.

En síntesis se podría resumir las principales características entre las teorías de los modelos dominantes y de los modelos alternativos, tal como lo presenta el siguiente cuadro.

Cuadro 1. Modelos de desarrollo.

Modelos Dominantes Modelos Alternativos

- Crecimiento cuantitativo como guía: aumento del Producto Interno Bruto.

- Desarrollo polarizado y desigual.

- Control social por las clases dominantes del sistema económico.

- Idea de la acción racional en sentido Webberiano.

- Preocupación por mejor distribución del ingreso.

- Sostenibilidad medio ambiental.

- Satisfacción de las necesidades básicas de la población.

- Desarrollo equilibrado.

Fuente: Elaboración propia de acuerdo a Velásquez (2011) y Carvajal (2009).

Para conocer la participación del sector privado y de la Cooperación Inter-nacional para el Desarrollo es necesario revisar los mecanismos gubernamen-tales que la fomentan. Por ellos se tomó como referencia el Plan Nacional de Desarrollo (PND) para el período 2014-2018 y la hoja de ruta de la Agencia Presidencial de Cooperación (APC) de 2015 a 2018. Para ello se hace nece-sario revisar en primera instancia paradigmas del desarrollo y cuáles de estos enfoques se alinea el actual PND.

plan nacional dE dEsarrollo dE colombia 2014-2018

El PND es el documento guía de las políticas estatales elaborado por el De-partamento Nacional de Planeación (DNP) que tiene como finalidad cum-plir ciertos objetivos de desarrollo previamente acordados, en otras palabras, cumple la función de “dotar de coherencia la acción del gobierno e integrar

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el conjunto de las políticas estatales dentro de la planeación del desarrollo” (Restrepo, 2015).

El actual PND: Todos por un nuevo país 2014-2018 se encuentra dividido en dos partes, por un lado, están las bases del PND que actúan como el con-tenido ideal o el enfoque del mismo, y por otro lado está el articulado que es la fuerza de ley. El actual PND, descansa sobre tres pilares fundamentales, la paz, la equidad y la educación lo que conforma lo denominado como el círculo virtuoso. Dicho círculo funciona en la teoría de la siguiente manera:

Una sociedad en paz puede focalizar sus esfuerzos en el cierre de brechas y puede invertir recursos en mejorar la cobertura y calidad de su sistema educativo. Una sociedad equitativa en donde todos los habitantes gozan de los mismos derechos y oportunidades per-mite la convivencia pacífica y facilita las condiciones de formación en capital humano. Finalmente, una sociedad educada cuenta con una fuerza laboral calificada, que recibe los retornos a la educación a través de oportunidades de generación de ingresos y de empleos de calidad, y cuenta con ciudadanos que resuelven sus conflictos sin recurrir a la violencia (DNP, 2015).

Tomando como referencia las bases del plan es posible relacionarlo con alguno de los paradigmas de desarrollo expuestos en el apartado anterior. En este orden de ideas, vemos que las bases están acorde a las características de los modelos alternativos de Carvajal (2009), que aboga por una mejor distri-bución del ingreso, la sostenibilidad medio ambiental, la satisfacción de las necesidades básicas de la población y el desarrollo equilibrado.

Teniendo en cuenta estas premisas, lo ideal es que hubiese coherencia en-tre las bases del PND y el articulado, sin embargo, hay contradicciones que dificultan su ejecución.

Restrepo (2015) señala claras inconsistencias en temas de salud, educa-ción, vivienda, minería y regionalización. En salud, insiste en la organización del sistema de salud como “mercado de servicios de los bienes de salud” en vez de organizarlo a partir de los derechos ciudadanos a la calidad de vida, por ejemplo, se endosa nuevamente la tendencia de que los seguros priva-dos tengan la discreción para atender a la población y manejar los riesgos de las personas a enfermarse y morir. En el campo de la educación, se mantie-

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ne la ampliación de coberturas sin mejorar sustancialmente la calidad. Es-pecíficamente, en la financiación de la educación superior se sostienen los créditos-beca, estrategia que termina siendo una forma de traspasar recursos públicos hacia las universidades privadas. En estos dos ejemplos es posible apreciar cómo, a pesar que las bases del plan van acorde a un paradigma de desarrollo alternativo, el articulado del PND guarda más similitud con los paradigmas o modelos de desarrollo dominantes caracterizados por la prima-cía del capital sobre la sociedad, crecimiento cuantitativo medido por el pib, desarrollo polarizado y desigual, etc.

En el tema de Vivienda se puede apreciar una intervención en la autono-mía de los gobiernos locales a través del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Te-rritorio puesto que este impone sus prioridades y programas en los municipios sin tener en cuenta el Plan de Ordenamiento Territorial (POT). Respecto a la política minera, Restrepo destaca que las administraciones locales no tienen gobernabilidad sobre la misma ya que las licencias, los estudios de impacto ambiental, los impuestos y las regalías pertenecen a la nación, aun cuando este tipo de políticas tengan una alta incidencia en el POT, medio ambiente, empleo y los mercados de los territorios donde se llevan a cabo los proyectos mineros. En el actual PND, la tendencia descrita anteriormente se intensifica con la creación y centralización de las llamadas “áreas de reserva estratégica minera” que tendrán prioridad sobre otros usos del suelo como las reservas ambientales o restitución de tierras. Finalmente, Maldonado (2015) citado por Restrepo señala una incongruencia clara entre las bases y el PND en cuanto a la regionalización de las estrategias de desarrollo. Identifica que el PND “no establece prioridades presupuestales por regiones ni mecanismos de coordi-nación de las políticas sociales en los territorios, ni crea instituciones o reglas que expresen tal regionalización de las políticas” (Restrepo, 2015).

hoja dE ruta 2015-2018: apccolombia

La Hoja de Ruta 2015-2018: APC Colombia es el documento guía elaborado por la APC, que plantea la estrategia de cooperación internacional de Colom-bia. De acuerdo a lo establecido previamente en las bases del PND, esta Hoja tiene dos objetivos claves, el primero es focalizar y dinamizar la Cooperación Internacional que recibe Colombia, para lo cual prioriza tres áreas temáti-

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cas: a) Construcción de Paz b) Desarrollo Rural Sostenible c) Conservación y Sostenibilidad Ambiental. El segundo objetivo es compartir conocimiento de alto valor generando beneficios tangibles para el desarrollo de Colombia y los socios en la Cooperación Sur Sur y Triangular.

Esta nueva Hoja de Ruta se diferencia de la antigua Estrategia Nacional de Cooperación Internacional 2010-2014 (ENCI) en varios aspectos, como por ejemplo las áreas donde se focalizó la cooperación internacional recibida por Colombia durante este cuatrienio. Mientras que la ENCI 2010-2014 prioriza-ba las temáticas de Gobernabilidad, Victimas y reconciliación e igualdad de oportunidades, la nueva Hoja prioriza la construcción de paz, desarrollo ru-ral sostenible y conservación y sostenibilidad medio ambiental, precisamente atendiendo al posible escenario de posconflicto y el rezago en el que se en-cuentran algunas regiones en el país (Nivia-Ruiz & Ramos Héndez, 2015).

Otra diferencia es que la estrategia contenía una estructura mas precisa de los temas de trabajo, mientras que la hoja de ruta, presenta de manera indica-tiva los grandes temas de trabajo pero no señala el de que manera se realizará, unicamente los grandes temas y los actores que se deben considerar.

De esta manera, la Hoja de Ruta define qué rumbo debe tener la coope-ración internacional que recibe y otorga Colombia y cuáles serán los me-canismos por medio de los cuales se gestionara dicha cooperación. Estos mecanismos incluyen estrategias regionales, programas bilaterales, alianzas estratégicas e integración regional. Las estrategias regionales constituyen ca-nales de cooperación triangular entre un número variado de actores de Asia del Este Eurasia, África, Mesoamérica y el Caribe.

Tanto los programas bilaterales como las alianzas estratégicas son canales de cooperación Sur Sur que están “basados en los marcos de entendimientos oficiales y vigentes, tales como las comisiones mixtas de cooperación técnica y científica, comisiones de vecindad, comisiones culturales, educativas y de-portivas, entre otros” (APC, 2015). Finalmente, los mecanismos de concerta-ción e integración regional “son espacios constituidos por un grupo de países conforman una plataforma regional, con el fin de discutir y llegar a acuerdos de interés común para las partes, con miras al desarrollo de las naciones” (APC, 2015).

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El sEctor privado En El pnd

En este apartado se presentará un esbozo de los puntos donde se encuentra reflejado la estrategia del gobierno para incluir al sector privado en el actual PND y posteriormente se mencionará los puntos donde se encuentra en el anterior PND.

A nivel global y en materia de financiamiento al desarrollo, el sector pri-vado ha ganado posicionamiento en la nueva agenda de desarrollo, bien sea por la participación en diferentes espacios o por el financiamiento de éstos. En esta línea, la relación con el gobierno colombiano no es diferente. En efecto, este actor representa para el gobierno un socio estratégico, tanto desde el an-terior PND 2010-2014 como el actual 2014-2018, debido a que se encuentra presente en los tres ejes de trabajo.

En materia de paz, el sector privado integrará el Consejo Interinstitucional del Posconflicto, que será un órgano consultivo para facilitar la coordinación inte-rinstitucional de los acuerdos que faciliten la construcción de paz (art. 127, PND).

Para propender por la equidad, el gobierno fijará las reglas para que las empresas cumplan las normas laborales relacionadas con el proceso de terce-rización (art.74). De igual forma propiciará el diálogo social y la concertación laboral (art.75) para armonizar tanto los derechos laborales como la sosteni-bilidad de las empresas.

En cuanto a la educación, el gobierno ha invitado al sector privado para trabajar en la financiación de proyectos relacionados a la Infraestructura Edu-cativa Pre escolar, básica y media, donde podrá participar través de proyectos bajo la modalidad de Asociaciones Público Privada. Es importante aclarar que este tipo de asociaciones se diferencian de las Alianzas Público Privadas.

Las primeras se encuentran reguladas mediante la ley 1508 de 2012 para la prestación de servicios y la construcción y tiene por objetivo aumentar la inversión en proyectos de infraestructura58. Mientras que las segundas se re-firieren a la cooperación entre actores del sector público y del sector privado (que en algunos casos incluyen a las OSC), donde se establece un compromi-so estratégico motivado por objetivos comunes de desarrollo, compartiendo riesgos, beneficios, y responsabilidades.

58 El Departamento Nacional de Planeación se encarga de regular la participación del sector privado en materia de infraestructura.

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Además de los tres pilares, el gobierno contempla la participación del sec-tor privado en temas transversales como la sostenibilidad ambiental. El ca-pítulo del PND que habla al respecto es el “crecimiento verde”, que plantea la formulación de una política de crecimiento verde de largo plazo. En este apartado, además de la participación interministerial y el sector privado, el gobierno ha tomado en consideración el tema de la Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD +)59 que es un mecanismo de miti-gación del cambio climático. Éste ha sido trabajado en Colombia por agencias de cooperación internacional como la United States Agency for International Development (USAID).

El sector privado también ha sido llamado para formar parte del Comité Directivo del Fondo Promoción Turística y en la formulación de una política integrada para la gestión de zonas marinas, costeras e insulares. El primero con el objeto de administrar los recursos que son destinados para mejorar la competitividad del sector turístico el segundo con el fin de gestionar la miti-gación y control de la zona costera para proporcionar seguridad a las pobla-ciones aledañas a la zona (art. 247) (ANATO, 2015).

A diferencia del actual PND, el que corresponde al primer período de go-bierno del presidente Santos (2010-2014) es mucho más evidente la partici-pación del sector privado en la oferta de bienes públicos, la infraestructura y la competitividad. Cada uno de estos temas pretende fortalecer la articulación entre ambos actores y la construcción de país.

La participación privada en la oferta de bienes públicos está relacionada con la inversión de infraestructura pública a partir de las Asociaciones Públi-cas Privadas que constituyen un mecanismo para dar respuesta a esta oferta, lo que también explica por qué se formuló la ley 1508 durante el primer período de Santos, dando continuidad del plan anterior con el actual. Ello también obedece a que este tipo de proyectos requieren de financiamiento a largo pla-zo. Ejemplo de este tipo de proyecto lo encontramos en anterior PND donde el gobierno le propuso al sector privado el desarrollo de tramos férreos para fortaleces la conectividad de la zona (DNP, 2011, p. 266).

59 Desarrollado bajo la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el cual intentan proveer incentivos a los países en vías de desarrollo para proteger sus recursos fo-restales.

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Este tipo de participación el gobierno pretendió incluir al sector privado no solo a nivel financiero sino en el proceso de conceptualización de las necesi-dades de infraestructura tanto productiva como social (DNP, 2011, p. 198) en los diferentes niveles administrativos: nacional, departamental y municipal. Es necesario precisar los diferentes aspectos en materia de infraestructura que establece el anterior PND, debido a que abarca desde elementos relacionados con la vialidad marina y terrestre hasta la conectividad judicial.

En cuanto a la infraestructura marina, ésta se relaciona con el mejoramien-to de la navegabilidad del rio Magdalena (DNP, 2011, p. 47). Esta mejora favorecerá los procesos y dinámicas regionales relacionadas con la competiti-vidad y crecimiento sostenible.

En lo relacionado con la infraestructura vial, el gobierno invita a la articu-lación para la construcción de obras viales. Tales como la doble calzada que va desde Bogotá hasta Villavicencio, de la cual 12,5 Km han sido reciente inaugurados el 5 de junio por el presidente Juan Manuel santos y el vicepresi-dente German Vargas Lleras. A su vez también fue entregada el año pasado la doble calzada de 128 kilómetros que conecta Bogotá con Girardot.

Por último, la infraestructura para la rama judicial está relacionada con el interés del gobierno de encontrar otras fuentes de financiación diferentes al Presupuesto General de la Nación para modernizar la infraestructura exis-tente. Lo anterior se encuentra en línea con el llamado del gobierno al sector privado para colaborar en materia de seguridad y la convivencia ciudadana. Para ello se le propone participar en los lineamientos de justicia para fomentar tecnologías aplicada a la justicia con el fin de agilizar procesos, este tipo de tecnología es conocida como e-justicie (DNP, 2011, p. 520). Ello tuvo como propósito fortalecer el intercambio de información de las entidades que con-forman el ordenamiento jurídico. Un ejemplo de esto podría ser que el trámite para el certificado del pasado judicial se puede realizar de manera virtual ingresando a la página web de la policía nacional sin la necesidad de despla-zarse directamente a las oficinas.

En materia de competitividad, el gobierno propone algunos directrices al sector privado, relacionado con: los lineamientos estratégicos para la formu-lación de políticas y estrategias regionales diferenciadas, en materia de I+D y apoyos transversales.

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Las políticas y estrategias regionales diferenciadas están relacionadas con los ejes del PND: crecimiento sostenible, desarrollo social e igualdad de opor-tunidades e institucionalidad y buen gobierno.

Dentro de los procesos de planificación y gestión del territorio a nivel económico y social se destaca una iniciativa que tiene la particularidad de haber contado con financiación de actores tanto gubernamentales, como no gubernamentales, de la cooperación internacional (como la Unión Europea) y del sector privado. Esto ha generado ciertas dinámicas en los 28 municipios donde se desarrolló la iniciativa. Se hace referencia a los laboratorios de paz, que si bien se gestaron anteriores al PND 2010-2014 continuaron su desarro-llo en ese período60.

En cuanto a investigación y desarrollo I+D, el gobierno colombiano consi-dera importante que el sector privado invierta en actividades científicas tecno-lógicas y de innovación, a través de incentivos tributarios (PND, 2011, p. 72). Parte del interés por formentar la participación del sector privado, se debe a buscar la manera de “estimular emprendimiento de alto contenido tecnológico y las innovaciones derivadas de proyectos de investigación” (DNP, 2011, p. 75). No obstante, es posible que otro interés no declarado por el gobierno se deba a aumentar los indicadores necesarios para formar parte del grupo ocdE, que desde 2011 es una meta por cumplir61.

Otro aspecto relacionado con la competitividad es la Estrategia de Ges-tión del Recurso Humano en Colombia para promover la cualificación de las competencias laborales que se ajusten a las nececidades del mercado. En este sentido, el sector privado fue considerado para formar parte de la Comisión Interinstitucional en esta área, de esta forma se prentende verificar si las ne-cesidades del mercado laboral se ajustan a la demanda del recurso humano (DNP, 2011, p. 123).

Un apoyo transversal a la competitividad se refiere al acceso de los servi-cios financieros formales para la población vulnerable para garantizar la co-bertura del sistema financiero. Es importante mencionar que, para esta estra-

60 “El primer laboratorio de Paz empezó a ejecutarse en 2002 en municipios de cuatro departamen-tos: Santander, Bolívar, Cesar y Antioquia. Posteriormente, en 2004 se inició un laboratorio de paz II en municipios del Nororiente Antioqueño, Norte de Santander, Nariño y Cauca” (CORDE-PAZ, 2009).

61 Desde 2011, Colombia se plantea firmemente entrar a la ocdE, sin embargo, no es hasta 2013 que esta organización acepta iniciar las negociaciones para su adhesión.

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tegia, el gobierno contó no solo con el apoyo del sector privado sino también de agencias de cooperación internacional. Tal es el caso de la USAID que desde 2010 ha venido apoyando al Gobierno de Colombia para el desarrollo e implementación de una política pública dirigida al sector financiero pudiera generar un ambiente de negocios más eficiente. Pero ello no se refleja en el anterior plan.

rElación EntrE El pnd y la hoja dE ruta dE la apc

La hoja de ruta 2015-2018 presentada por la APC guarda relación con el PND, no solamente por ser uno de los cuatro elementos claves que definen la estruc-tura de la hoja sino porque contempla la construcción de la paz como uno de los objetivos estratégicos que a su vez es uno de los ejes centrales del PND.

La hoja de ruta también contempla el Desarrollo Rural Sostenible, en tan-to, en el PND el desarrollo rural se encuentra explícito en el apartado relacio-nado con la transformación del campo que incluye mecanismos de interven-ción integral en territorios rurales, subsidios integrales de reforma agraria, la formalización de la propiedad rural, entre otros. Por tanto, el aspecto de sostenibilidad comporta un reto para la cooperación internacional debido a que complementará las acciones en materia de desarrollo rural.

Dentro de las bases del PND, la cooperación internacional se supone debe apoyar a las “iniciativas de desarrollo vinculadas a la protección del medio ambiente y adaptación al cambio climático” al igual que “tiene un papel re-levante en la transición del conflicto armado a la paz” (DNP, 2015). No obs-tante, si se repasa el articulado del PND, se podría decir que el papel de la cooperación internacional se limita a:

(…) acuerdos de cooperación internacional que permitan prestar y recibir asesoría, envío de personal y transferencia de equipos a otros países con el objeto de intercambiar experiencias, entrenamiento y capacitación, así como para la participación en misiones internacionales u operaciones de paz (Art. 126, PND).

En este orden de ideas se podría afirmar que el papel que juega la coopera-ción internacional para generar desarrollo dentro del PND no es tan relevante

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como el que se expone en las bases del PND. Sin embargo, éste no hacer referencia alguna de las estrategias específicas en cuanto a la protección del medio ambiente ni en cuanto a la transición del conflicto armado hacia la paz.

Como se puede apreciar hay una diferencia clara entre lo que se dice que las Bases que debería ser el rol de la cooperación internacional con el que realmente juega en el articulado del PND. En este caso no hay una diferencia de enfoques entre uno y otro, sino más bien una diferencia en cuanto al alcan-ce de la cooperación internacional dentro del PND.

Comparando la presencia de la cooperación internacional entre uno y otro PND, es posible encontrar que en el anterior hay una mayor actuación en te-mas claves como: la gestión para el empleo digno, la oferta de microcrédito a nivel nacional y emprendimiento, articulación de las políticas de Vivienda, generación de Ingresos y restitución de tierras, en el marco del retorno o la reubicación para el restablecimiento social y económico de la población vícti-ma de desplazamiento forzado, así como criminalidad organizada transnacio-nal por mencionar algunos.

rEflExionEs finalEs. puntos dE convErgEncia: coopEración intErnacional y sEctor privado En El pnd

Considerando la importancia que tiene la cooperación internacional para forta-lecer los procesos de desarrollo humano sostenible y el soporte que puede ser para las estratégicas del actual PND, es lamentable encontrar que el gobierno todavía no la considera como un instrumento que fortalezca dichos procesos.

La cooperación internacional sigue siendo vista fundamentalmente como un instrumento de financiación, que, si bien es una de sus características, tam-bién lo es la conformación de políticas para establecer estrategias de desa-rrollo en un país y entre países (cooperación sur-sur). Es un reto para la APC posicionar la cooperación como una estrategia donde convergen todos los actores en pro del desarrollo, local, regional y nacional.

Es evidente la invisibilidad que le confiere el gobierno a las acciones que ha realizado con actores de cooperación en comparación con las que visibiliza frente al sector privado, si bien éste actor debe ser considerado como parte de los PND, el gobierno tiene el interés de incluirlo en la toma de decisiones no solo de aspectos económicos sino sociales y políticos.

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Siendo este el panorama, y para dar cuenta de los puntos de convergencia, se consideró importante identificarlos para revisar en cuáles son y donde se encuentran.

El primero es el Programa de Transformación Productiva, el cual prevé la inserción de estrategias público-privadas y recursos de cooperación internacio-nal para mejorar la productividad y competitividad. El segundo está relaciona-do con el financiamiento de la Infraestructura Educativa Preescolar, básica y medio (art. 59). Como se puede apreciar son pocos los puntos dentro del PND en los cuales el sector privado de manera articulada con actores de la coopera-ción internacional puede participar de los procesos de desarrollo del país.

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CAPÍTULO 8

DESARROLLO RURAL Y CULTURAL SOSTENIBLE: RETOS DE SAN BASILIO DE PALENQUE

(COLOMBIA)

Davide Riccardi62

David Luquetta Cediel63

Luis Ricardo Navarro Díaz64

introducción

El presente capítulo describe el contexto económico y social contem-poráneo de San Basilio de Palenque frente a la agenda de desarrollo, como pequeño corregimiento del municipio de Mahates (Bolívar, Co-

lombia), identificable en el escenario nacional e internacional por su identidad afrodescendiente relacionada con los movimientos “cimarrones” (esclavos negros rebeldes) y la constitución de los primeros “palenques” (comunidades

62 Magister en Ciencia Política para las Instituciones y las Organizaciones Internacionales, Univer-sidad LUSPIO de Roma; Master in Business Administration, LINK Campus de Roma; Docente investigador Universidad del Norte. Presidente y fundador de la ONGitaliana Animosa onlus (www.animosa.it). [email protected]

63 Antropólogo de la Universidad del Magdalena, Doctor en Ciencias Sociales de la Universidad del Norte. Docente investigador Universidad Autónoma del Caribe y líder del grupo Comunicación y Región. [email protected]

64 Doctor en Ciencias Sociales de la Universidad del Norte. Magister en comunicación de la Univer-sidad del Norte. Docente investigador Universidad Autónoma del Caribe adscrito al grupo Área de Broca: Medios, lenguaje y sociedad. [email protected]

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La cooperación internacional en transición 2015-2030 | Davide Riccardi, David Luquetta Cediel y Luis Ricardo Navarro Díaz.

de esclavos negros rebeldes) surgidos alrededor de Cartagena de Indias en época colonial.

El objetivo central del capítulo es mostrar cómo y cuánto, a pesar de los cambios políticos, económicos y sociales que se han dado a nivel mundial y de Colombia, la población de San Basilio de Palenque sigue en su lucha emancipadora enfrentando retos, amenazas y oportunidades del mundo glo-balizado contemporáneo.

Para ello, se describe etnográficamente a San Basilio de Palenque, se analizan los fenómenos socio-económicos que impactaron y que siguen im-pactando a la comunidad de este corregimiento. Se resaltan las dinámicas relacionadas con el desarrollo del conflicto interno colombiano que se dio con mayor vigor en la zona de los Montes. Luego, se analizan las principales metas en términos de Desarrollo Humano del corregimiento frente a los odm. Finalmente, se revisa la nueva agenda de desarrollo sostenible 2016- 2013, la cual brinda pocos elementos relacionados con el desarrollo rural y cultural de poblaciones como Palenque.

Las reflexiones finales del capítulo resaltan la preocupación sobre pobla-ciones rurales como Palenque donde la agenda de desarrollo soslaya el poten-cial de estos lugares como poseedores de conocimientos ancestrales y poten-ciales aportes que puede entregar el desarrollo rural a varios de los problemas globales que afectan el desarrollo sostenible. Particularmente, a Palenque se suma las crecientes oportunidades (y amenazas) que la industria turístico-cul-tural demanda a un pueblo fuertemente identitario como el de San Basilio de Palenque sobre todo luego de su reconocimiento Unesco como Patrimonio Cultural Inmaterial de la Humanidad en 2005 que tendrá que implicar un ma-yor compromiso por parte del Estado y la agenda global frente a esta comu-nidad afrodescendiente.

una aproximación al contExto histórico dE san basilio dE palEnquE

San Basilio de Palenque65 es un corregimiento fundado por los esclavos que se fugaron y refugiaron en medio de las estribaciones de las faldas de los Montes

65 En este trabajo se utilizará la denominación “San Basilio de Palenque” o simplemente “Palen-

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Capítulo 8 | Desarrollo rural y cultural sostenible en la nueva agenda: Retos de San Basilio de Palenque (Colombia)

de María66 en 1617 ubicadas en la Región Caribe del Norte de Colombia. Este corregimiento se encuentra ubicado a cincuenta kilómetros al suroriente de la ciudad de Cartagena, en la zona media del canal del Dique. Este territorio es un corregimiento del municipio de Mahates (Bolívar), y por lo tanto no tiene autonomía administrativa y presupuestal, ni capacidad de interlocución oficial con otras instancias estatales en los ámbitos departamental y nacional.

Fue el lugar perfecto para los esclavos, que cansados de su situación deci-dieron emprender un nuevo camino, lejos del poder avasallador de los espa-ñoles. San Basilio de Palenque, después de haberse librado del yugo español en 169167 sigue librando algunas luchas contra la explotación cultural y la inclusión social; hoy todavía conserva parte de sus costumbres, tradiciones, ritos culturales e instituciones (Navarro, 2012), lo que se convierte en una razón de pertinencia para desarrollar esta investigación.

Palenque nació hace más de tres siglos, como población cimarrona constituida por esclavos fugitivos de las casas señoriales, las estan-cias agrícolas, los trapiches, los hatos y las minas aledañas al puerto negrero de Cartagena de Indias, Departamento de Bolívar, Caribe colombiano, que fundaron en el siglo XVII un foco de resistencia al poder colonial (Schwegler & Maglia, 2012, p. 290).

que” y no “Palenque de San Basilio” debido a que según relatos de sus actores sociales esta última denominación podría ser interpretada como si el pueblo fuera propiedad del santo. Esta consulta fue validada por un comité de validación comunitario conformado en terreno para efectos de legitimar desde y ante la comunidad los resultados que ofrece esta investigación. Como se ex-plicará más adelante, esto se constituye en una de las primeras expresiones de resistencia contra las imposiciones religiosas que desde su origen han hecho parte de la historia de San Basilio de Palenque.

66 Los Montes de María se encuentran ubicados entre los departamentos colombianos Sucre y Bolívar. Son montañas cuyas mayores alturas apenas sobrepasan los 1000 msnm, entre los que sobresalen los cerros de La Pita y Maco, con singulares características climatológicas y físicas propias.

67 Sobre el origen de Palenque existe otra hipótesis que apunta a pensar que sus primeros poblado-res eran provenientes de asentamientos cimarrones ubicados en el río Cauca, a 150 kilómetros del Palenque de hoy. Algunas letras de cantos fúnebres utilizados en el lumbalú incluyen al río Cau-ca, entre los que se encuentran los cantos de Inés Martínez Salgado (1901-1992). Esta hipótesis tiene fuerza si se tiene en cuenta que para algunos historiadores no tiene sentido que los primeros fugados se hayan asentado en un lugar tan cercano a los regímenes militares de Cartagena, en aquel entonces tres días en mula (Schwegler & Maglia, 2012, p. 126). Los cimarrones podrían haber migrado desde el Cauca hasta Palenque para juntarse con el asentamiento ya existente de los palenqueros empleando cinco o seis días en mula.

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Sobre su fecha de fundación no hay precisión. Al visitar Palenque, la placa colocada por la Unesco en la estatua que se encuentra en la plaza informa que fue 160368. Sin embargo, estudios como los de Navarrete (2008, p. 171, cita-do en Schwegler & Maglia, 2012, p. 291) aseguran que la fecha se encuentra ubicada entre 1655 y 1674.

Desde 1714 se denominó San Basilio Magno. La persecución de los cimarrones acabó casi por completo los palenques a finales del siglo XVII. En la sierra de María sobrevivió el poblado San Mi-guel Arcángel, capitaneado por Domingo Criollo y defendido por cimarrones de castas, a mano de Pedro Mina, que se convirtió más tarde en el poblado de Palenque que conocemos hoy (Schwegler & Maglia, 2012, p. 291).

En Palenque todo tiene relación con Benkos Biojó. Todos se sienten des-cendientes de él y desean heredar muchas de las características con las que describen su forma de ser y de pensar.

Pero Benkos, como un héroe negro legendario, había vivido dos siglos encarnado en un número indeterminado de líderes rebeldes negros cuyas cualidades eran el coraje, la sagacidad, la defensa de su territorio, de sus gentes y de su libertad nunca mancillada por los blancos (Friedemann, 1979, p. 48).

Benkos Biohó se convirtió en el guía que condujo hacia la libertad a un grupo de esclavos negros; para lo cual organizó grupos de resistencia mili-tar en pleno siglo xvi, ganando espacios de negociación, reconocimiento y libertad ante las instituciones coloniales españolas. Los lugares montañosos

68 Abordar este tipo de imprecisiones no constituye el objetivo de esta investigación. Sin embargo, y solo a manera de contextualización, se puede decir que existen estudios como los de Navarrete (2008) que señalan que el Palenque que fundó Domingo Benkos Biohó existió entre 1599 y 1619 en la ciénaga de la Matuna y, por lo tanto, no puede corresponder al asentamiento de Palenque bautizado por el obispo Cassiani en 1713, luego de la entente cordiale que sellaba la paz con las autoridades y el reconocimiento de su autonomía y su jurisdicción por parte del gobierno de Cartagena. Tal como lo asegura Navarrete (2007, p. 22) y tal como lo revelan las inconsistencias señaladas, la leyenda fundacional difiere en varios puntos claves de los descubrimientos históri-cos posteriores.

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de los Montes de María del Caribe colombiano se convertirían en espacios estratégicos para cumplir su objetivo de libertad.

El palenque de San Basilio (sic) fundado bajo el liderazgo de Benkos Bioho, fue el primero de todos y su reconocimiento como primer pueblo libre de América se remonta al Memorial de Baltasar de la Fuente dirigido a Antonio de Argüelles en 1690 y a la real cédula suscrita por Antonio Ortiz de Otálora un año después (Soto et al., 2007, p. 146).

En este contexto histórico, el tambor se convertiría en un instrumento funda-mental para dar aviso de posibles persecuciones por parte del ejército español. Sin embargo, parte de los pactos establecidos con la corona española apuntaron a cambiar libertad por evangelización española. Esto es evidente en los bautizos católicos de los palenqueros, a través de los cuales fueron utilizados nombres españoles, y con ello, desplazadas las identidades africanas originales.

Por su parte, se atribuye a Aquiles Escalante el primer artículo de carácter académico dedicado a San Basilio de Palenque: Notas sobre Palenque de San Basilio, una comunidad negra en Colombia, publicado en 1954 por la Univer-sidad del Atlántico en la revista Divulgaciones Etnológicas. Se considera que fue el inicio de los estudios afros para la antropología en Colombia, ya que el lugar del otro tradicionalmente había sido ocupado por el indígena, acentuan-do la invisibilidad histórica del negro.

Aun si ignoramos la evolución exacta de la lengua y sociedad de Palenque, una cosa es cierta: hoy más de cincuenta años después de la publicación del libro pionero de Escalante en 1954, seguimos sufriendo de una deplorable falta de información histórica relacio-nada con los primeros habitantes de Palenque. En cuanto a los ar-chivos históricos se refiere, tenemos un vacío de por lo menos 150 años (1750-1900) (Schwegler & Maglia 2012, p. 129).

Friedemann describe al Palenque de 1974 haciendo alusión a documen-tos consultados en las oficinas de gobierno de Cartagena, donde aparecía un censo con 388 viviendas, dos escuelas y 2400 habitantes. Las viviendas en su mayoría eran de barro y caña, las paredes y techos de palma, los pisos de

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tierra; no tenían acueducto ni alcantarillado, ni luz y solamente existían diez letrinas (Friedemann, 1979, p. 20).

A partir de este momento los estudios afro empiezan a encontrar un lugar en la investigación sobre el Caribe colombiano, y que para el caso de Palen-que69 se reproducen en diferentes áreas de estudio. Desde una perspectiva lingüística, el estudio de Friedemann y Patiño en 1978: Notas sobre el léxico palenquero de origen Bantú. Estudios lingüísticos hispánicos, afrohispánicos y criollos; el de Nicolás del Castillo, en 1982: Esclavos negros en Cartagena y sus aportes léxicos; el de Juana Pabla Pérez, en 2004: El criollo de Palenque de San Basilio: una visión estructural de su lengua, y el de Solmery Cásseres Estrada, en 2005: Diccionario de la lengua Afro Palenquera-Español. De igual forma, estudios interesados en rituales fúnebres, tales como los del mis-mo Escalante (1973) Significado del Lumbalú, ritual funerario de Palenque de San Basilio; Friedemann (1991) Lumbalú: ritos de muerte en palenque de San Basilio, Colombia; y Simarra (1990): Los ritos fúnebres en Palenque (citados en Salge, 2010, p. 232).

También existen investigaciones sobre la música palenquera y la organi-zación social, siendo particularmente llamativo que los trabajos más recientes son de los mismos palenqueros, como por ejemplo, los libros Letras palen-quera (2012) de Salgado, Torres y Cassiani; Heroínas y héroes negros (2012) de Hernández; Libertad Kaddume (2012) de Pérez. A propósito de todas estas referencias, se debe señalar también que en 2004 el Ministerio de Cultura reconoce a San Basilio de Palenque como Bien de interés cultural de carácter nacional; a su vez, en 2005 la Unesco lo proclama Obra maestra del patrimo-nio oral e inmaterial de la humanidad70, y en 2006 se pone en marcha el Plan

69 El término “palenque” se define como aquel lugar poblado por cimarrones o esclavizados afri-canos fugados del régimen esclavista durante el período colonial (Guerrero, Hernández Pérez y Restrepo, 2002, p. 11).

70 “Se entiende por “patrimonio cultural inmaterial” los usos, representaciones, expresiones, cono-cimientos y técnicas (junto con los instrumentos, objetos, artefactos y espacios culturales que les son inherentes) que las comunidades, los grupos y en algunos casos los individuos reconozcan como parte integrante de su patrimonio cultural. Este patrimonio cultural inmaterial, que se trans-mite de generación en generación es recreado constantemente por las comunidades y grupos en función de su entorno, su interacción con la naturaleza y su historia, infundiéndoles un sentimien-to de identidad y continuidad y contribuyendo así a promover el respeto de la diversidad cultural y la creatividad humana. A los efectos de la presente Convención, se tendrá en cuenta únicamente el patrimonio cultural inmaterial que sea compatible con los instrumentos internacionales de de-

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Decenal de Salvaguardia, articulado sobre tres grandes programas: “Lengua y Tradición Oral”, que tiene como fin el fortalecimiento de la transmisión de la lengua a nivel de escuela básica y la difusión de su tradición oral. “Ritual y Medicina Tradicional”, que busca incentivar el respeto por sistemas de pensa-miento diferentes, en concordancia con la reivindicación de los derechos co-lectivos sobre saberes tradicionales. Y “Música e Identidad”, que tiene como propósito la producción y promoción de la música palenquera fortaleciendo las competencias locales (Salge, 2010).

Desde el punto de vista económico, (Soto et al., 2007, pp. 143-144) asegu-ran que la economía palenquera está organizada con base en la agricultura, la ganadería y el turismo. Por ejemplo, en Palenque hay una división del trabajo entre hombres y mujeres. Las mujeres se dedican a la venta ambulante de dul-ces. Portan en su cabeza palanganas en las que transportan sus dulces típicos y recorren distintas ciudades colombianas y extranjeras promocionando sus productos a viva voz. Entre los dulces más conocidos se encuentran las coca-das, hechas a base de coco con guayaba, ajonjolí y leche; el caballito, elabora-do a base de papaya; el enyucao, hecho a base de yuca; las bolas de maní y de tamarindo; las alegrías, elaboradas a base de millo y miel de panela con coco y anís, entre otros. Los hombres, por su parte, se dedican a las actividades agropecuarias: en rozas o pequeños terrenos, siembran cultivos de yuca, maíz, ñame, arroz, patilla, melón, fríjol y maní, entre otros; y algunos se dedican a la ganadería de engorde y leche en pequeña escala.

Complementan estas actividades económicas la cría de cerdos y de aves de corral, los pequeños cultivos en los patios de las casas, los mototaxistas que prestan transporte hasta la carretera principal, las pequeñas tiendas que ven-den al menudeo, dos locales que prestan servicios de comunicación, una pape-lería, una farmacia, un salón de belleza acondicionado para peinados locales, un restaurante, una casa utilizada para la venta de artesanías, un depósito, un carpintero y un electricista constructor. Lo que respecta al desarrollo del co-rregimiento, se puede decir que las vías de acceso y sus servicios públicos son altamente deficientes. El acueducto fue instalado en 1978 y dista de brindar un servicio eficiente.

rechos humanos existentes y con los imperativos de respeto mutuo entre comunidades, grupos e individuos y de desarrollo sostenible” (Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Oral e Inmaterial 2003, citada en Salge, 2010, p. 227).

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De ahí que la población recurra a recoger el agua lluvia en el perio-do de invierno complementándolo con el arroyo que corre paralelo al poblado, y que se constituye en la principal fuente de abaste-cimiento de agua durante el más largo periodo de verano ante la intermitencia del suministro mediante la pluma (Guerrero et al., 2002, p. 20).

En Palenque no hay alcantarillado de aguas residuales ni pluvial que cubra todo su territorio; durante el desarrollo de esta investigación se realizaron obras de ampliación de la cobertura de alcantarillado y acueducto. Su sistema eléc-trico fue instalado en 1974 gracias al campeón mundial de boxeo Antonio Cer-vantes y su acueducto, instalado en 1978, no cubre la totalidad de la población. La vía de acceso a la población, con una longitud de cinco kilómetros, comu-nica la población con la carretera Troncal de occidente, no está asfaltada en su totalidad y fue comenzada a construir en 195671 (Guerrero et al., 2002, p. 19).

En la actualidad, el poblado cuenta con una oficina del corregidor, la igle-sia, que abre habitualmente sus puertas los sábados y domingos para dos ce-remonias, y ofrece la eucaristía en dos lenguas, centro de salud con un mé-dico y una enfermera veinticuatro horas del día. Igualmente, se encuentra la Institución Educativa Técnico-Agropecuaria Benkos Bioho, con dos sedes de primaria y una de secundaria, donde reciben educación cerca de ochocientos estudiantes de todas las edades.

Dos días después de entrar por primera vez en 1974, llegó la luz eléctrica empujada por el campeón mundial de boxeo Pambelé. Detrás de la luz llegaron la televisión, las enfriadoras, las neveras y los ventiladores. A finales de 1978 el agua en acueducto, cuyos trabajos iniciaron conjuntamente en 1975 el departamento de Bo-lívar y la comunidad palenquera, llegó en medio del alborozo de hombres y mujeres que gritaban ¡Agua! ¡Agua! Y del escepticismo

71 Según Friedemann (1979), “hasta 1971, cuando se terminó el camino por el que empezaron a circular camiones y el bus que va a Cartagena, los palenqueros recorrían a pie y en 40 minutos la trocha abierta en 1956 por un buldozer de los Vélez, unos blancos terratenientes. Burros, mulas y caballos eran entonces y siguen siendo ahora medios de transporte y carga para los palenqueros” (p. 20).

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de otros que nunca creyeron que el agua pudiera llegar en tubos (Friedemann, 1979, p. 31).

Ahora bien, desde el punto de vista demográfico, y según el Censo realizado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), el corre-gimiento contaba en 2005 con un total de 592 viviendas, en las que habitaban 2843 personas que conformaban 681 hogares. Según la encuesta del SISBÉN72 2004, actualizada en julio de 2007, la población del corregimiento era de 3762 habitantes. Estos datos son tomados del informe San Basilio de Palenque fren-te a los objetivos de desarrollo del milenio (pnud, 2009, p. 13).

Por su parte, y por la importancia otorgada por la Unesco en 2005 a su patrimonio cultural e inmaterial por su valor para la humanidad, Palenque ha sido objeto de un sin número de trabajos y estudios que dan cuenta de sus ritos, costumbres, normas y tradiciones, y que aún permanecen, muy a pesar de los afanes de la modernización. Solo hasta el período comprendido entre 1985 y 2015 Palenque ha recibido foráneos con creciente frecuencia. Servicios como la electricidad, el agua potable, aun ineficientes en la pobla-ción, la televisión, el uso de lavadoras y recientemente un débil internet al que sólo tienen acceso unos pocos habitantes de la población, caracterizan a esta comunidad rural. La mayoría de palenqueros continúan viviendo de la agricultura y el intercambio de productos locales como el dulce y algunas artesanías. Esto se puede corroborar al realizar un breve ejercicio de revisión de la literatura publicada sobre esta población.

contExto Económico

Entre los principales estudios etnográficos sobre San Basilio de Palenque recordamos la obra de N. de Friedmann73 Ma Ngombe que en la lengua pa-

72 Sistema de Identificación de potenciales Beneficiarios de programas sociales. Es una herramienta de identificación y no de clasificación del departamento de Planeación Nacional de Colombia, que organiza los individuos de acuerdo con el estándar de vida y permite la selección técnica, objetiva, uniforme y equitativa de beneficiarios de programas sociales que maneja el estado, de acuerdo a su situación socioeconómica.

73 El término “Ma Ngombe” deriva de la lengua del Ki-Kongo perteneciente a algunas poblaciones de Congo y Angola. (Ver Friedmann, 1989, p.90).

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lenquera significa ganado. El ganado junto al cultivo74 han sido unos de los principales pilares de la economía de este corregimiento afrodescendiente. El origen de la ganadería en el Caribe colombiano se dio a través del fundador de Cartagena de Indias, Pedro de Heredia que empezó a importar bestias españo-las desde Santo Domingo75. Tal fenómeno comercial impulsó el crecimiento de las primeras fincas y haciendas en donde los esclavos negros fueron la principal mano de obra encargada de las labores agropecuarias. El negro se caracterizó en la época colonial como el sujeto con mayor experiencia en es-tos empleos. Con razón muchos “cimarrones” 76 que se trasladaron hacia La Guajira transmitieron su experiencia a los indígenas.

El investigador Reyes Posada77 evidencia que, desde el siglo xvii, para hacer frente a la carencia de mano de obra en el sector de la ganadería en la costa Caribe se le impidió a la población apoderarse de las tierras baldías para crear desempleo con el propósito de explotar mayormente la fuerza laboral. Esta afirmación fue corroborada por los estudios de Fals-Borda78 que identifi-can a la población palanquera históricamente como un pueblo “ganadero sin ganado”79.

El nuevo orden republicano favoreció el desarrollo de un oligopolio la-tifundista que no solo se apoderó de las tierras baldías, sino también de los

74 El cultivo en la lengua palenquera suele ser llamado nguba específicamente para indicar el cultivo de maní. (Ver Friedman, 1989, p.85).

75 (Ver Friedman, 1989, p.85).

76 Cimarrón: término utilizado para indicar los rebeldes africanos traídos en las Antillas coloniales. La etimología de la palabra cimarrón deriva de la lengua española de las Antillas del siglo xvi. Puede dividirse en dos: cima, que devienecim, indicando la cumbre de las montañas sobre las cuales los primeros rebeldes huían desde la esclavitud, y arron, sufijo hispánico, utilizado luego el prefijo cima. En aquel tiempo el término “marron” era utilizado para indicar las bestias domes-ticas que regresaban a sus hábitats. (ArromyGarcía, 1986, pp. 13-30).

77 (Ver Riccardi, 2009).

78 Entre las principales obras del investigador sobre estas temáticas se recuerdan: Fals Borda, (1975) y (1976).

79 El primer inventario ganadero de la costa atlántica occidental realizado en 1776, mostró 55.680 cabezas, de las cuales 49.730 estaban en manos de 60 propietarios, dado que las restantes 5.9501 estaban entre dueños de 17 sitios. El análisis del censo evidenció que entre los 60 grandes gana-deros habían cuatro que tenían 32.000 cabezas, o sea el 57 % del ganado de la región. Tomando en cuenta estos datos se puede concluir que en época pre-republicana como 1776 existía ya una profunda concentración de la ganadería en pocas manos. (Ver Posada, 1978, p. 27).

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territorios de las pequeñas comunidades locales ivi incluso San Basilio de Pa-lenque. Este proceso aumentó a finales de siglo xix además porque muchas personas no habían registrado su propiedad frente las autoridades80.

De manera similar a las mayorías de las regiones de Colombia, en la costa Caribe se ha ido desarrollando a lo largo de la época republicana la contra-posición entre ganadería, entendida de forma extensiva, y la agricultura. Esta circunstancia se consolida por efecto de la concentración de la tierra que hoy en día sigue siendo el principal fulcro de las cuestiones relacionadas con las posibles vías de desarrollo colombiano. No es extraño que el más reciente informe nacional de Naciones Unidas (pnud, 2011) se centra específicamente en la multidimensional cuestión rural, marcando el análisis sobre el impacto del latifundio en la economía que asciende a tener el Departamento de Bolívar para el año 2009 el índice de Gini81 sobre la concentración de tierra igual a 0,76 frente al 0,86 nacional82.

La tierra ha sido históricamente un elemento de empoderamiento por parte de los gobernantes. Así como se advierte al inicio del texto, desde la conquista y la colonia, los grandes terratenientes se encargaron de imponer leyes por fuera de las llegadas de España. Por esta razón, se estableció un oligopolio de la tierra concentrada en los criollos83. Estos se aseguraron el poder político, económico y social.

Es necesario advertir cómo el territorio se convierte en un elemento de con-flicto, guerras, enfrentamientos, lo que redunda en procesos de desigualdad social, económica y política en zonas marginales o periféricas. En la historia de lo que hoy es Colombia, la Nueva Granada fue una pugna constante entre nativos, negros, esclavos, mestizos, españoles fugitivos, obviamente frente a las imposiciones de los criollos por la tierra. La Corona desde su llegada trató de imponer fronteras para delimitar sus propiedades y organizar el territorio.

80 (Ver Riccardi, 2009, p. 85).

81 El coeficiente de Gini es un número entre 0 y 1, en donde 0 se corresponde con la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y donde el valor 1 se corresponde con la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y los demás ninguno).

82 Ver, pnud, Colombia rural. Razones para la esperanza. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011, pp.197-198.

83 Entiéndase criollo, hijo de españoles nacido en América.

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En este contexto se hizo posible que la tierra fuera subexplotada por la ga-nadería extensiva. El agravante consiste en que estos modelos se mantuvieron después de las guerras de independencia, es decir, el Estado republicano man-tuvo el régimen latifundista y lo intensificó. En la actualidad el fenómeno se mantiene por dos razones esenciales: 1) el bajo nivel de inversión que esta ac-tividad conlleva; 2) el fácil y barato acceso al crédito agrícola que los grandes propietarios-productores tienen a través de sus solidas garantías financieras.

Esta espiral además que agudizar la desigualdad entre grandes propietarios y campesinado, para nuestro interés a la comunidad de San Basilio de Palen-que y a los municipios cercanos los Montes de María en el Sur de Bolívar, provoca la sistemática y progresiva exclusión de los pequeños productores del campo. Esto también debido a que, aunque esporádicamente logran entrar en el sistema crediticio, suelen no encontrar digno sustento por la progresiva automatización del proceso productivo que tiende a sustituir la necesidad de mano de obra. Se puede deducir que la relación entre ganadería y agricultura está netamente a favor de la primera como consecuencia del monopolio lati-fundista que genera un usufructo extensivo de la tierra para esta práctica; y en contraposición un bajo nivel de empleo de mano de obra84. El sector rural colombiano carece de un ordenamiento capaz de generar políticas coordina-das entre el centro y las periferias en términos de subsidiaridad. Las ineficaces medidas de incentivos estatales para el sector agropecuario no han logrado un efectivo estímulo a la productividad del campo. Sobre todo, por las tarifas de impuestos prediales que propician una alta evasión fiscal, la consolidación del poder político alrededor de la tierra y la explotación del latifundio como bien especulativo y no de inversión, y la falta de cuidado del medio ambiente.

A los factores anteriormente descritos hay que agregarle los acontecimien-tos de violencia que acaecieron en esta región, particularmente en el territorio que nos interesa San Basilio de Palenque, ubicado en los Montes de María en-tre el 1995 y el 200585. Durante esta época el conflicto armado interno provo-

84 Según los cálculos del INDH 2011, elaborado con base en Ministerio de Agricultura, DANE, ENA, frente los 50.941.743 de hectáreas totales utilizadas en Colombia, el 76,95% (39.196.059 hectáreas) vienen utilizados para pastos, el 14,58% (7.425.041 hectáreas) para bosques, el 6,58% (3.354.349 hectáreas) para agricultura y el 1,89% (966.294 hectáreas) para otros usos.(Ver pnud, 2011, p. 92).

85 Los Montes de María son un buen ejemplo del recrudecimiento del conflicto armado iniciado a mediados de los ochentas y su clímax hasta principios del 2000. Pueden establecerse tres grandes

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có su mayor ola de desplazamientos entre 1999 y 200886. En este contexto, en la vereda La Bonga, ubicada en el límite sur de San Basilio de Palenque donde se encuentran los arroyos Hondito y Tribu. Este fue el caso de desplazamiento más significativo en esta zona. El 5 y 6 de abril de 2001 a raíz de unas amena-zas a la población a través de un panfleto firmado por las AUC (Autodefensas Unidas de Colombia) la población tuvo que abandonar sus tierras. De noventa familias (cuatrocientas personas aproximadamente) de La Bonga, cincuenta y siete se ubicaron al sur de Palenque, lo que años después se convirtió en el barrio San Rafael de la Bonga (también conocido como “La Bonguita”)87. El remanente de los bongueros se ubicó en una pista de aterrizaje abandonada en el corregimiento de San Pablo (María la Baja - Bolívar), llamada ahora La Pista. La zona abandonada de La Bonga fue una importante despensa de ali-mentos (ñame, yuca y plátano), no solo para el casco urbano de San Basilio de Palenque, sino también para el municipio de Mahates y el mercado de Basurto en Cartagena de Indias.

El recrudecimiento del conflicto produjo por casi una década la anulación de este comercio88, sin embargo, la población que se asentó en La Bonguita

hipótesis sobre el porqué de esta situación de violencia generalizada: 1) la llegada de las guerrillas y la fuerte extorsión a los grandes propietarios de fincas y haciendas; 2) la presencia del narcotráfico y paramilitares que ubica a la región como un corredor estratégico para la exportación de drogas ilícitas; 3) el potencial poder político de la zona. (Ver Sánchez et al., 2010, p. 249).

86 Según Acción Social, el Observatorio de Derechos Humanos (DDHH) y Derecho Internacional Humanitario (DIH), la población desplazada (expulsión) en la subregión de los Montes de María entre 1999 y 2008 fue de 168.499, aproximadamente el 35% del total. La tasa de homicidio de los municipios de los Montes de María, entre 2002 y 2006, fue superior a las Bolívar y Sucre, siendo la más alta la de 2003 cuando el promedio de la subregión llegó a 88,9 homicidios por cada 100.000 habitantes, triplicando la de los dos departamentos. (Ver Díaz M, 2013, p. 7).

87 El casco urbano de San Basilio de Palenque se divide en Barrio Arriba hacia el sur, y Barrio Aba-jo hacia el norte. En el costado sur-occidente de Barrio Arriba se encuentra hoy el barrio Rafael de la Bonga (también llamado San Rafael de la Bonga o Bonguita), lugar donde se trasladaron parte de los bongueros desplazados del poblado La Bonga y las tierras aledañas. (Ver Rendón, B. El caso de la activación patrimonial de San Basilio de Palenque y el despla-zamiento forzado de sus campesinos a causa del terror en Montes de María. Trabajo de Grado, Universidad de Antioquia, Facultad de Ciencias Sociales y Humanas, Departamento de Antro-pología, Medellín, 2014. p. 9. Disponible en http://www.indepaz.org.co/wp-content/uploads/2014/05/Bonga_Rendón.pdf

88 En Montes de María “[desde 1998 al 2009] antes del desplazamiento [forzado] cerca del 49% de los grupos familiares generaban ingresos mensuales superiores a la línea de pobreza y el 68,5% por encima de la línea de indigencia. Después del desplazamiento tales índices caen dramática-

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comenzó en los últimos años a retornar por temporadas a su territorio de La Bonga. Según los datos recolectados por Rendón Echeverri, con el auxilio de datos de Fundación Semana, (2014) en el barrio San Rafael de La Bonga la agricultura hoy genera apenas un promedio de 315.000 pesos mensuales por familia frente a un millón de pesos que estos mismos núcleos gastan89. No siendo el mismo caso de los que se ubicaron en San Pablo, los cuales se dedicaron a labores de comercio informal.

Al tradicional e histórico contraste entre ganadería (latifundio) y cultivo (pequeño campesinado) se sumó el contexto del conflicto que en su auge fa-voreció el despojo de las minoritarias tierras cultivadas. Así mismo impulsó la indiscriminada compra a bajos costos de parcelas por parte de grandes po-deres tradicionales y agroindustriales que aprovecharon del clima de terror generado por la violencia y las debilidades económicas y políticas del campe-sinado. De esta forma se consolidó el monocultivo de la Palma de Aceite en los Montes de María a través de la denominada “Alianza Productiva”.90 Entre la principales críticas a esta reconversión agroindustrial están: 1) la subutili-zación espacial y un menor requerimiento de mano de obra por hectárea; 2) la volatilidad de los precios internacionales; 3) la sobreexplotación de la tierra y progresiva desertificación; y 4) la explotación del campesinado a través de un sistema crediticio poco favorable (Rendón, 2014, p. 83 ).

En conclusión, la economía de San Basilio de Palenque tradicional y prin-cipalmente ligada a la ganadería “sin ganado” y a la agricultura, se ha visto notablemente perjudicada no solo por aquellas dinámicas históricas relacio-nadas con la típica contraposición latifundio-pequeña propiedad de tierra. También por las dinámicas polidimensionales propias del conflicto interno que, al recrudecerse en los años 2000, provocó con el desplazamiento de La

mente, ya que sólo el 3,4% y el 19,3% generan ingresos familiares mensuales superiores a las líneas de pobreza e indigencia, respectivamente” (Podec, 2011, p. 28).

89 (Ver Rondón, 2014, p.83).

90 Este modelo de alianza productiva o estratégica, inaugurado a finales de los años 90 por el ex ministro de agricultura Carlos Murgas, consiste básicamente en la participación de tres actores en el proyecto agroindustrial donde el Gobierno provee los incentivos (principalmente tributarios) y algunas adecuaciones técnicas como el distrito de riego; el gestor o promotor capitalista (grupos empresariales principalmente) se encarga de prestar los servicios técnicos de procesamiento del recurso primo y de comercializar el producto; y el campesino da la tierra, la mano de obra y ade-más se endeuda con las entidades crediticias para iniciar el cultivo (Gulti, 2010).

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Bonga mayor vulnerabilidad y peligro para el tejido productivo del corregi-miento que al despojarse de una de sus principales poblaciones productivas se ha visto fuertemente amenazado en su soberanía alimentaria.

Tal vulnerabilidad ha resultado favorable para la implementación y la conversión del cultivo hacia la Palma de Aceite que, a través de los grandes poderes agroindustriales y aprovechando del contexto de terror causado por el conflicto en toda la región de los Montes de María sigue debilitando aún más la autonomía alimentaria de San Basilio de Palenque. Frente a estas com-plejas problemáticas los escenarios futuros para San Basilio de Palenque se presentan cargados de esperanza y expectativas con respecto al logro de una verdadera reforma agraria a pesar de que la Ley de Víctimas y Restitución de Tierra- n.1448/201 no se haya todavía implementado de forma eficaz en ese territorio91.

La agenda que se está negociando en La Habana en el proceso de paz entre el Gobierno y la guerrilla de las FARC abrió un amplio espacio de reflexión sobre la cuestión agraria colombiana favorecida no solo por el informe del pnud (2011) sino también por parte de la Comunidad Internacional que reco-noce en la inequidad de la propiedad de tierra es una de las causas estructura-les del conflicto interno colombiano92.

Romper el comportamiento cíclico entre ganadería extensiva y latifundio favorecería no solo el logro de la paz social sino una mayor productividad del campo en toda la región. San Basilio de Palenque que actualmente, después del reconocimiento como territorio colectivo según el marco de la Ley 70 del 199393, aspira convertirse en Municipio por razones relacionadas a su parti-

91 (Ver Artículo de la revista Semana del 9/03/2015, http://www.semana.com/nacion/articulo/mar-cha-en-palenque-no-vamos-como-palenqueros-vamos-como-victimas/420428-3).

92 En propósito la Unión Europea para la implementación de sus programas de cooperación interna-cional para el desarrollo identifica y define las causas principales del conflicto interno colombia-no: 1. institucionales (Estado débil); 2. sociales (inequidad); 3. económicas (falta de oportunidad) (Ver Castañeda, 2009, pp. 162-179).

93 El 15 de Abril 2012 se extendió la titulación colectiva para 4000 hectáreas del territorio de San Basilio de Palenque según el marco legal del Capítulo III de la Ley 70 de 1993. A la histórica ceremonia durante la cual fue entregada la titulación a los líderes comunitarios participó, además que el Presidente de Colombia Juan Manuel Santos, el Presidente de Estados Unidos Barak Oba-ma. Ver http://www.eluniversal.com.co/cartagena/local/obama-le-cumplio-la-cita-palanqueros-y-boquille-ros-72778 Consultado el 16/04/2012).

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cularidad cultural94. Tales dinámicas complementarían mayor autonomía en la gestión y administración de recursos públicos, así como la posibilidad de desarrollar aquellas infraestructuras básicas como acueducto y alcantarillado que actualmente representan las mayores faltas de servicios públicos básicos que contribuyen a relegar el 76% de la población “palenquera” en situación de pobreza, según el índice NBI-SISBÉN (2007), y el 50% en situación de miseria95.

san basilio dE palEnquE y los odm

Tomando como base el contexto histórico de Palenque, el análisis de enfo-cará en cómo se configuró el devenir del pueblo frente a los Objetivos del Desarrollo del Milenio. Tomaremos como base tres de los objetivos que a grandes rasgos apuntan a generar escenarios de participación democrática y de prácticas comunicativas basadas en la apropiación del territorio y de rela-ción de intersubjetividades puestas en escena en este mismo. El primero es erradicación de la pobreza extrema y el hambre; en segundo lugar, lograr la educación básica universal; y por último promover la equidad de género y la autonomía de la mujer.

Como línea base se establece que los niveles a nivel nacional para comu-nidades afrodescendientes es el siguiente:Tabla 1. Línea base de los Objetivos del desarrollo del Milenio 1 y 2.

Objetivo Indicadores Línea base Avance Meta para 2015

94 Se pueden ver los avances de forma online en la revista “Semana”, Ver http://www.semana.com/opinion/expertos/articulo/palenque-debe-comunidad-autonoma/322640 Consultado el 21/06/2011.

95 El índice de NBI es un método que contrasta la satisfacción de una serie de necesidades previa-mente establecidas, y considera pobres aquellas que no lo hayan logrado. Los criterios utilizados para calcular el NBI (Necesidades Básicas Insatisfechas) en Colombia son: vivienda inadecuada, vivienda sin servicios, hacinamiento, inasistencia escolar y dependencia económica. Se deter-mina pobres a aquellos hogares que presentan al menos una carencia, y en estado de miseria, cuando tienen más de una necesidad insatisfecha. Este índice fue tomado por el pnud para evaluar la condición de pobreza en el corregimiento de San Basilio de Palenque.(Ver pnud, 2011, p.15) http://www.pnud.org.co/img_upload/33323133323161646164616461646164/odm%20Palenque.pdf

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Erradicación de la pobreza extrema y el hambre

Personas en pobreza extrema (%) 20,4 (1991) 16,4% (2009) 8,8

Personas en pobreza (%) 53,8 (1991) 45,5%(2009) 28,5Niños menores de 5 años con desnutrición global (%) 10,0 (1990) 3.4%(2010) 3,0

Lograr la Educación Básica Universal

Tasa de analfabetismo entre 15 y 24 años (%) 3,8 (1992) 2,01 (2008) 1,0

Tasa de cobertura bruta en educación básica (%) 76,8 (1992) 108,5 (2008) 100

Tasa de cobertura bruta en educación media (%) 59,1 (1992) 71,3 (2008) 93,0

Años promedio de educación entre 15 y 24 años 7,0 (1992) 9,3 (2008) 10,6

Repetición en educación básica y media (%) 6,1 (1992) 3,1 (2008) 2,3

Fuente: Los Afrocolombianos frente a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. 2012

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Tabla 2. Meta universal — Colombia del tercer Objetivo del desarrollo del Milenio.

Objetivo Meta universal Metas Colombia

Promover la Equidad de Género y la Autonomía de la Mujer

Eliminar las desigualdades entre los géneros en la enseñanza primaria y secundaria, preferiblemente en 2005, y en todos los niveles de enseñanza antes de finales de 2015.

Violencia de

Género

Desarrollar con una periodicidad de al menos cinco años la medición de la magnitud y características de la violencia de pareja en el país y definir las metas anuales de reducción.Implementar y mantener en operación una estrategia intersectorial de vigilancia en salud pública de la violencia intrafamiliar, específicamente de la violencia de pareja contra la mujer, en Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga en 2008, y en las demás capitales de departamento en 2015.

Mercado laboral

Incorporar y mantener el seguimiento a la equidad de género en materia salarial y calidad del empleo, en el marco del sistema de información sobre calidad y pertinencia del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo.

Participación

Incrementar por encima del 30% la participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público.

Fuente: Los Afrocolombianos frente a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. 2012.

Acompañado a estos indicadores se debe considerar para el presente aná-lisis la situación de las viviendas y la infraestructura del poblado. Palenque

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tiene un área aproximada de 288 km2 y una población de más de 3762 habi-tantes. Se sitúa en las faldas de los Montes de María, a menos de un kilómetro de la Troncal de Occidente. Limita con Malagana, San Cayetano, San Pablo y Palenquito (pnud, 2012).

Se divide en dos grandes sectores, Barrio Abajo y Barrio Arriba, el primero va desde la entrada al pueblo hasta la iglesia; el último va desde la iglesia hasta el sur del corregimiento, hasta el barrio San Rafael de La Bonga (La Bonguita). El pueblo cuenta con una red eléctrica deficiente que no logra suministrar corriente continua de 110 voltios; no cuenta con gas natural domiciliario; aunque hoy se encuentran casas de material (ladrillo, tejas, cemento, etc), todavía predominan las casas tradicionales de materiales como la palma, caña, barro y boñiga donde se ubican el baño y la cocina en el patio; el suministro de agua es deficiente, tomada de pozos profundos y distribuido por tanques elevados.

Respecto a la economía del corregimiento, tal como se anunció al inicio del texto, la actividad más significativa es la ganadería distribuida en el 90% del territorio (26 mil hectáreas), seguida por la agricultura una ocupación de 9,7% del territorio (2.800 hectáreas de cultivo). Estas dos labores son prin-cipalmente realizadas por hombres, mientras que las mujeres se dedican a la venta de dulces y frutas en ciudades cercanas.

Palenque fue declarada como Patrimonio Cultural Inmaterial de la Huma-nidad en 2005 por la Unesco, lo que le significó una exaltación a la labor de salvaguarda que sus integrantes han llevado a cabo desde el fortalecimiento de la lengua palenquera, la organización social de los kuagros y sus prácticas rituales tradicionales como el lumbalú. Palenque reúne todos los elementos necesarios para potencializar las fortalezas que su pueblo, su gente y su cultu-ra manifiesta en su cotidianidad y en la relación con su territorio. Sin embar-go, también debería poder enfrentar las debilidades de su contexto.

Por esta razón, nos damos a la tarea de interpretar las cifras que se están manejando y que han sido recopiladas hasta la fecha frente al desafío de los tres odm mencionados.

Erradicación de la pobreza extrema y el hambre

En lo que respecta a la erradicación de la pobreza extrema y el hambre se entiende como uno de los pilares para la equidad e inclusión social, desde la

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misma población y los entes de gobierno. Se concibe como uno de las causas para la insatisfacción de necesidades básicas; afecta directamente los dere-chos fundamentales. Según el Banco Mundial se establece un mínimo 2,5 dólares de ingresos diarios para ubicarse por fuera de este indicador.

A nivel nacional, la población afro-descendiente manifiesta un 61% de participación, de los que el 24% está en situación de miseria. Mientras que, en Palenque, se cuenta con los datos de dos índices para establecer el nivel de pobreza de la población, necesidades básicas insatisfechas (NBI) e índice de calidad de vida (ICV). Para Colombia el NBI se calcula que ser pobre es el incumplimiento de uno de los siguientes aspectos, y vivir en miseria si se incumplen dos o más: vivienda inadecuada, sin servicios, hacinamiento, ina-sistencia escolar y dependencia económica.

Según el SISBÉN, Palenque demuestra una situación alarmante, dado que el 76,7% de la población viven en pobreza (alrededor de 2886 de más de 3500 habitantes), a nivel municipal Mahates, la cabecera, manifestó un 53,6% y Bolívar, en la escala departamental 46,6%, contra un 47,2% en toda la región Caribe y un 27,8% a nivel nacional.

Gráfica 3. Participación de Palenque en Pobreza.

Fuente: San Basilio de Palenque frente a los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

En lo referente al ICV, el cual tiene en cuenta el comportamiento de diver-sos elementos, como acceso y calidad de los servicios, capital humano y edu-cación, tamaño del hogar y su composición y calidad de la vivienda. Luego de cruzar estos elementos se establece un rango de 0 a 36 para muy mala calidad

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de vida; 37-53 mala; 54-68 regular; y 69-86 aceptable; y de 87 a 100 muy buena. Este índice revela la fragilidad económica y la desigualdad en la apli-cación de los derechos de Palenque, dado que los datos del DANE revelan que esta población se ubica en 45,5 puntos de 100. Es decir que el resultado es que viven en mala calidad de vida, frente a 73,7 de Bolívar y 78,8 de Colombia.

A pesar de no contar con datos de desnutrición en el corregimiento, se sabe que uno de los problemas más agudos es la falta de acceso a los alimentos, lo cual está directamente atado al tema del uso y concentración del territorio por la actividad ganadera. Esto genera una discriminación negativa a sectores dela población. Según el DANE (2005) un 7% de la población manifestó no haber ingerido alimentos por falta de dinero, por lo menos un día de la semana anterior al levantamiento de la información del censo.

Educación básica universal

Pensando desde un paradigma cualitativo, la educación se convierte en uno de los elementos culturales y sociales que impulsa y maximiza la equidad social y el pleno desarrollo de la personalidad. Construye competencias individuales y pensamiento crítico y analítico, otorga autonomía intelectual y participación democrática. Sumado a esto, la educación de calidad y gratuita elimina la ex-clusión negativa. Reza el punto 33 de la Declaración y Programa de Acción de Durban (2002) que la educación con diferencias raciales redunda en la profundización de las brechas de disparidad en la sociedad.

33. Consideramos esencial que todos los países de la región de las Américas y todas las demás zonas de la diáspora africana reconoz-can la existencia de su población de origen africano y las contribu-ciones culturales, económicas, políticas y científicas que ha hecho esa población, y que admitan la persistencia del racismo, la discrimi-nación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia que la afectan de manera específica, y reconocemos que, en muchos paí-ses, la desigualdad histórica en lo que respecta, entre otras cosas, al acceso a la educación, la atención de salud y la vivienda ha sido una causa profunda de las disparidades socioeconómicas que la afectan (Declaración y Programa de Acción de Durban, 2002, p. 19)

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De la misma manera, advierte que la educación debe someterse a la cons-trucción de currículos propios de comunidades étnicas, en este caso afrodes-cendientes. El objetivo de cualquier tipo de etnoeducación en contextos mul-ticulturales apunta a fortalecer procesos culturales de la mano de las prácticas culturales cotidianas. Esto significa que la cultura está directamente relacio-nada con el contexto escolar. Lo que implica que los niños de Palenque están en condición de desventaja frente al resto de la población nacional no étnica debido a que el acceso es limitado, no gratuito y la calidad sesgada. Este aspecto se sustenta con los datos que arroja el censo de 2005 para población afro-descendiente, donde se evidencia que la tasa de analfabetismo en Colom-bia, para ese momento, era de 4,5%, el doble que el del porcentaje nacional (2,4%); el 10% de los niños entre 6 y 10 años no asiste a ninguna institución educativa de nivel básico, y 27% en educación media (Rodríguez, Alfonso y Cavelier, 2009).

En este orden de ideas, sobra advertir lo significativo que es fortalecer los procesos educativos en comunidades periféricas en un Estado centralista. El caso particular de Palenque se resalta como uno de los pilares que ayudan a la defensa del territorio y el fortalecimiento cultural. Por esta razón, desde el interior de la misma población vienen trabajando en la consolidación de un proyecto etnoeducativo. El cual se rige por cuatro principios básicos, identi-dad, autonomía, identidad cultural y solidaridad (pnud, 2012).

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Gráfica 4. Tasa de analfabetismo en Palenque, jóvenes de 15 a 24 años

Fuente: San Basilio de Palenque frente a los Objetivos de desarrollo del milenio.

Siendo la meta 1% la tasa de analfabetismo para Colombia, en Palenque se llega al 8,6%, doblando el nacional (4,3%) y un poco más alto que Mahates (7,7%). En lo que respecta a los años de formación básica, la meta indica que debería ser por persona 10,6 años. Sin embargo, en Palenque la población en-tre 5 y 24 años solo manifiesta 5 años de formación. Lo que representa la baja cobertura del corregimiento, mientras que a nivel nacional para la educación básica es de (106,8%), Palenque está en 81,3%; para educación media es de 42,6%, frente a 70,6% del país. En términos cualitativos, esta población de 15 a 17 años está lejos de salir de la pobreza.

La equidad de género y la autonomía de la mujer

Pasando al tema de la equidad de género cabe resaltar que este es uno de los valores fundamentales para que se cumpla plenamente el derecho a la igual-dad desde la ley y desde la misma cultura. Si a nivel nacional la situación de discriminación de la mujer es preocupante, para la mujer afro es mayor aún.

Para el 2007, el SISBÉN arrojó cifras que representan esta situación des-de la empleabilidad, para esa fecha el 13,5% de mujeres mayores a 10 años manifestó trabajar, mientras que para los hombres el porcentaje es de 39,7%.

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Esto se ve marcado porque la apropiación del espacio por parte de ambos se-xos es muy sesgada, el hombre se desplaza y desarrolla sus actividades en el campo para el cultivo o cuidado de ganado, mientras que la mujer no sale del patio de la casa. Aquí prepara los alimentos y cuida los animales domésticos, además de sus hijos.

A nivel nacional, la tasa de desempleo en el Caribe es de 21,2 para pobla-ción afrodescendiente y 16,4 para el resto. Mientras que para los hombres es de 10,6, frente a 8,8 (ECH, 2004).

Respecto a la violencia de género, los datos son limitados puesto que no se cuenta con un registro diáfano de denuncias de mujeres. En Colombia, según PROFAMILIA, en 2010 en el Caribe se registró el nivel más bajo, con 29,5%. Frente al Pacífico con 41,1% y el nacional con 37,4% (PROFAMILIA, 2010). Sin embargo, no son datos confiables puesto que aún se toma como un tema tabú que genera miedo a represalias de parte de su pareja.

palenque en la nueva agenda: ¿cuántOs añOs más de sOledad?

En términos generales, Palenque posee varios indicadores que lo muestran como uno territorios más pobres de Colombia. Entre los años 2000 y 2015, a pesar de la apuesta mundial por la disminución radical de la pobreza y de un mejor desarrollo humano el primer pueblo libre de la América colonial aún conserva no sólo sus valiosas tradiciones ancestrales sino condiciones de desarrollo pre-carias. Más allá de los gobiernos de turno en Colombia ¿Por qué la cooperación internacional no ha logrado actuar en tales territorios emblemáticos, pero azota-dos por la pobreza y bajos niveles de desarrollo humano? Al parecer, la apuesta de la agenda global va más encaminada a las áreas más pobladas.

De acuerdo a Vilches et al. (2015), la ayuda internacional para las zo-nas rurales ya había descendido significativamente desde los años ochenta. Las inversiones rurales representaban menos del 10% de los compromisos del Banco Mundial en el año 2000 (Halweil, 2002, citado por Vilches et al., 2015). El informe de 2013 de los odm muestra que la brecha rural-urbana es persistente. El acceso a los servicios de salud reproductiva y al agua potable, como se observó en el pueblo de Palenque, son ejemplos de ello. En 2011 solo el 53% de los partos en áreas rurales fue atendido por personal capacitado;

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mientras en las áreas urbanas el porcentaje fue del 84% (Vilches et al., 2014). La Tabla 5 nos muestra precisamente los objetivos y metas que vinculan de alguna manera, el desarrollo rural y la cultura como elementos necesarios para el desarrollo sostenible.

Tabla 5. ods y Metas relacionadas con desarrollo rural y la cultura en la nueva agenda 2016 -2030.

Objetivo Descripción del Objetivo Meta

ods 2 Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sos-tenible.

2.6. Aumentar las inversiones, incluso median-te una mayor cooperación internacional, en la infraestructura rural, la investigación agrícola y los servicios de extensión, el desarrollo tecnoló-gico y los bancos de genes de plantas y ganado a fin de mejorar la capacidad de producción agrí-cola en los países en desarrollo, en particular en los países menos adelantados.

ods 4 Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de ca-lidad y promover oportuni-dades de aprendizaje durante toda la vida para todos.

4.7. Para 2030, garantizar que todos los alumnos adquieran los conocimientos teóricos y prácti-cos necesarios para promover el desarrollo sos-tenible, entre otras cosas mediante la educación para el desarrollo sostenible y la adopción de es-tilos de vida sostenibles, los derechos humanos, la igualdad entre los géneros, la promoción de una cultura de paz y no violencia, la ciudadanía mundial y la valoración de la diversidad cultural y de la contribución de la cultura al desarrollo sostenible, entre otros medios.

ods 11 Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilien-tes y sostenibles.

11.8. Apoyar los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas urbanas, periurbanas y rurales mediante el fortalecimien-to de la planificación del desarrollo nacional y regional.

ods 12 Garantizar modalidades de consumo y producción sos-tenibles.

12.11. Elaborar y aplicar instrumentos que per-mitan seguir de cerca los efectos en el desarrollo sostenible con miras a lograr un turismo soste-nible que cree puestos de trabajo y promueva la cultura y los productos locales.

Fuente: Autores a partir de ods y Metas 2016-2030 (UN, 2015, http://www.un.org/sustainabledeve-

lopment).

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La nueva agenda de desarrollo 2016-2030 nuevamente da más importancia a las áreas urbanas que la población de las áreas rurales. Si bien incluye diver-sas variables relacionadas con el desarrollo como la pobreza, la educación, la desigualdad y el hambre, entre otras; están son muy genéricas. Pocos objeti-vos incluyen dentro de sus metas el tema del desarrollo rural de comunidades como Palenque.

rEflExionEs finalEs: dEsarrollo rural y cultural para El dEsarrollo sostEniblE

Este capítulo ilustró de manera amplia el curso histórico del territorio de San Basilio de Palenque. El abandono por parte del Estado, y la misma agenda de desarrollo, nos muestra un panorama incierto de poblaciones como estas, que poseen un gran valor cultural. Las metas de la agenda 2000-2015, si bien mos-traba varios propósitos hacia la disminución de la pobreza y mejoramiento del desarrollo humano, muy poco se hizo por una población como ésta.

Esta situación permite pensar que territorios apartados de áreas rurales como San Basilio de Palenque les espera otros tres lustros de olvido. La persistencia de un desarrollo basado desde las ciudades urbanas, deja de lado el papel que puede jugar el desarrollo rural dentro de la sostenibilidad del planeta.

El desarrollo rural potencialmente puede contribuir a la mejora del bienes-tar, tanto de las personas que se encuentran en estas áreas, como la comunidad global en los desafíos de sostenibilidad global. La seguridad alimentaria, la producción sostenible y la preservación de medio ambiente son un ejemplo de los aspectos donde pueden jugar un papel estratégico. De la mano a lo anterior, está la riqueza cultural que se encuentra cada vez más afectada por fenómenos como la modernidad y la globalización. El potencial de los cono-cimientos ancestrales que alberga la cultura de varias de estas zonas alejadas a muchos de los problemas de sostenibilidad que enfrenta el mundo, se ha soslayado de manera reiterada.

En el caso de Palenque, se le suman las posibles oportunidades y ame-nazas que puedan derivarse al ser reconocida por la Unesco como Patrimo-nio Cultural Inmaterial de la Humanidad en 2005, lo cual implica un mayor compromiso por parte del Estado y la agenda global frente a esta comunidad afrodescendiente.

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