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Pensar la Hacienda pública PERSONAJES, PROYECTOS Y CONTEXTOS EN TORNO AL PENSAMIENTO

FISCAL EN NUEVA ESPAÑA Y MÉXICO (SIGLOS XVIII-XX)

Ernest Sánchez Santiró (COORDINADOR)

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INDICE

Introducción Ernest Sánchez Santiró

Juan Joseph de Veytia Linaje y la alcabala novohispana. Un proyecto de recaudación en la ciudad de Puebla, 1698-1722

Yovana Celaya Nández

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LC 336.0972

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P4

Pensar la Hacienda pública : personajes, proyectos y contextos en torno al pensa-miento fiscal en Nueva España y México (Siglos XVIII-XX) / Ernest Sánchez Santiró (coordinador) ; Yovana Celaya Nández [y otros]. - México : Instituto Mora, 2014. Primera edición 403 páginas : gráficas, diagramas ; 23 cm.- (Historia económica)

Incluye referencias bibliográficas

1. Real Hacienda - Nueva España - Siglo XVIII. 2. Hacienda Pública - Mé-xico - Siglo XIX. 3. Hacienda Pública - México - Siglo XX. 4. Finanzas públicas - Nueva España - Historia - Historiografía. 5. Finanzas públicas - México -Historia - Historiografía. I. Sánchez Santiró, Ernest, coordinador. II. Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora (México D.F.).

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Imagen de portada: John Panella, Clase-up fold Braca key hangingfrom a braco

nail attached lo a gra "my wooden beam, núm. 213233440, licencia de reproducción por www.shutterstock.com

Primera edición, 2014

D. R. Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora Calle Plaza Valentín Gómez Farías 12, San Juan Mixcoac, 03730, México, D. F. Conozca nuestro catálogo en <www.mora.edu.mx >

ISBN: 978-607-9294-54-0

Impreso en México Printed in Mexico

José de Gálvez: pensamiento, evaluaciones y proyectos en la Hacienda novohispana, 1765-1786

Yovana Celaya Nández

Antonio de Medina y Miranda (1771-1821): la deuda pública y la paráfrasis de Adam Smith

Ernest Sánchez Santiró

José Canga Argüelles y la "ciencia de la Hacienda pública": entre el antiguo régimen y el primer liberalismo, 1800-1834

Carlos Markhal y Luis Jáuregui

La utopía antitributaria de Francisco Severo Maldonado (1822) Jesús Hernández Jaimes

Joaquín García Rejón y las finanzas de secesionismo yucateco: ingresos, egresos y deuda, 1841-1847

Lorgio Cobá JVbh

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93

127

153

Ignacio Piquero, de funcionario a crítico de la fiscalidad Javier Torres Medina 189

Manuel Olasagarre. La Hacienda pública ¿bajo las órdenes de Su Alteza Serenísima?

Carlos de Jesús Becerril Hernández 211

Matías Romero y la práctica de las ideas económicas liberales: la reforma hacendaria de 1869

Graciela Márquez 239

Francisco Mejía: eficiencia y continuidad María losé Rhi Sausi G. 259

Manuel Dublán y el control presupuestal Leonor Ludlow 283

Las ideas, la gestión y los retos de un hacendista posrevolucionario: Luis Montes de Oca

Luis Amaya Merchant 3 01

La administración hacendaria sonorense: Manuel Gómez Morin en la Agencia Financiera de México en Nueva York

Gabriela Recio Lavazas 333

La politica hacendaria de Eduardo Suárez Estela Ramírez Villalobas 353

De la teoría a la práctica. Formación e ideas económicas de Ramón Beteta, 1921-1952

Juan Pablo Arroyo y Graciela Márquez

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JUAN JOSEPH DE VEYT1A LINAJE Y LA ALCABALA NOVOHISPANA.

UN PROYECTO DE RECAUDACIÓN EN LA CIUDAD DE PUEBLA, 1698-1722

Yovana Celaya Nández IIHS-Universidad Veracruzana

INTRODUCCIÓN

En el marco del estudio de la Hacienda desde sus intelectuales pero también desde sus funcionarios, el objetivo de este texto es un análisis del pensamiento de un funcionario de la Hacienda virreinal que puso en mar-cha un proyecto para recaudar, transferir y administrar una renta de su ma-jestad. La gestión de Juan Joseph de Veytia y Linaje en la recaudación de la alcabala poblana permite acercarnos a su concepción de la Hacienda, a los vicios y defectos que en ella ve y, desde el proyecto de administración fiscal que instaura en la ciudad de Puebla, a entender la concepción de una Hacienda virreinal en la que cada funcionario establezca los mecanismos necesarios para el crecimiento de la misma. El marco general de la reflexión se inscribe en un análisis de pensar la Hacienda desde sus actores, funciona-rios que en su ejercicio administrativo reflexionaron en torno al papel de la Hacienda novohispana, de sus mecanismos de recaudación y gasto, y que pudieron llevar a cabo un proyecto acorde con su forma de pensar la Ha-cienda. En este sentido, este texto explora el proyecto de Joseph de Veytia para administrar la renta de la alcabala de la ciudad de Puebla. Sin embar-go, entender el pensamiento hacendístico desde un funcionario resulta un reto cuando sólo tenemos como evidencia su correspondencia, sus quejas, sus conflictos y su administración. Por ello, la línea de pensamiento del fun-cionario se identificará desde su ejercicio práctico; desde la configuración de un espacio fiscal es que entenderemos qué pensaba Joseph de Veytia so-bre la Hacienda del rey, cómo la concebía, pero, sobre todo, qué debía ha-cerse para que funcionara de acuerdo con las necesidades de la monarquía.

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20 PENSAR LA HACIENDA PÚBLICA JUAN JOSEPH DE VEYTIA LINAJE 21

El ejercicio fiscal de Veytia en la ciudad de Puebla permite delinear una concepción hacendística que pone énfasis en la importancia de una relación directa entre el funcionario y la Hacienda metropolitana, pero también que dicho funcionario ejerza plenos poderes administrativos y de justicia sobre los contribuyentes e independencia del resto de poderes vi-rreinales; por último, destaca la importancia de la dimensión recaudatoria para poder cumplir con la dinámica de gasto que la corona española ponía en operación. En este proceso, Veytia define y defiende una jurisdicción fiscal para el ejercicio de las tareas en materia de recaudación; pero tam-bién una jurisdicción que le otorga un poder político frente al resto de ac-tores locales, virreinales, civiles y eclesiásticos. Desde la restructuración y redefinición de la recaudación y el gasto, Joseph Veytia conceptualiza una Hacienda que privilegia la racionalización de los recursos y de su funcio-namiento antes que la propia reforma. Pero también que es en la existencia de un cuerpo administrativo independiente de los poderes locales, políticos y económicos, en la que se debe poner atención. De tal manera que Joseph de Veytia se propuso, en el espacio poblano, racionalizar y normar las accio-nes de funcionarios encargados de recaudar el gravamen, pero también de los contribuyentes y de los beneficiarios de dicho gravamen. Es decir, en la medida en que cada participante cumpliera con cada una de sus funciones, la Hacienda Real cumpliría su objetivo: la defensa del reino.

LA HACIENDA A FINALES DEL SIGLO XVII

Desde mediados del siglo xvII el funcionamiento de la Hacienda castellana había alcanzado su configuración definitiva: impuestos, servicios y estancos formaban parte angular de la columna de ingresos. La Hacienda novohis- pana, como parte del sistema castellano, había logrado también la configu- ración de sus principales rubros en materia de ingreso y gasto. En la recau- dación de gravámenes una práctica consolidada en ambas materias era el sistema de administración de rentas en manos de terceros: cabildos, comer- ciantes y particulares, sectores intermedios que mediante un pago anual a la Hacienda asumían las tareas de recaudar, cubrían costos y obtenían benefi- cios de participar en la recaudación de rentas, un sistema de administración que conforme avanzaba el siglo, pocos beneficios reportaba a las arcas reales.

Los ministros de Carlos II eran conscientes de la necesidad de nue- vos acuerdos en la recaudación de las rentas, de la actualización de los

convenios de arrendamiento y encabezamiento y en general de encontrar mecanismos para agilizar el flujo de recursos al erario regio. En 1683 los ministros propusieron la creación de superintendencias en las 21 provincias fiscales de Castilla. El cargo del superintendente no era ajeno a la estructu-ra administrativa de los Habsburgo, el término se refiere a los más diversos cargos de importancia muy variada, pero que tenían como último fm colo-car a un funcionario encargado de la supervisión máxima de un conjunto de responsabilidades muy específico y que al mismo tiempo contaba con autoridad sobre los funcionarios subordinados del área.' En el proyecto de 1683 los superintendentes se encargarían de la liquidación de cuentas de los arrendatarios, así como de averiguar los niveles de riqueza de las loca-lidades, ajustando los encabezamientos con los recursos recaudados; las reticencias al proyecto vinieron de todos los ámbitos y un año después de-saparecía la superintendencia. En 1687 hubo un segundo proyecto que esta-blecía la superintendencia general de Real Hacienda, a cuyo frente se situó al marqués de los Vélez. En su mano se centralizaban los caudales de diver-sa procedencia que entraban en el Consejo y, como indicaba la propia deno-minación de su cargo, le correspondía ejercer una cierta dirección sobre las diversas salas del Consejo, cuidando de hacer posible el alivio de los con-tribuyentes.' Las condiciones políticas, la caída de Oropesa y las decisiones en la sucesión de Carlos II, mantuvieron alejada la reforma. Sin embargo, conviene resaltar hasta qué punto los cambios reiteraban la puesta en mar-cha de un gobierno económico como la única opción posible para gestionar y salir de la situación de marasmo; los superintendentes, con la primacía de la vía de comisión al modo ejecutivo de gobierno, normalizaban una prác-tica de poder que, aunque contemplada en el diseño jurisdiccional, lo era siempre en términos de solución excepcional. El proceso de normalización de la excepción constituiría el primer paso para la monarquía administra-tiva que los Borbones implantarían poco después, por lo que la comisión y los superintendentes abrían el camino a una concepción patrimonial del reino difícil de acoplar con el orden jurisdiccionalista.

Por lo que respecta a la Hacienda novohispana en sus dimensiones administración, recaudación y gasto, sus rentas principales dependían de la participación de intermediarios para la recaudación y según la instrucción

Pietschmann, Reformas, 1996, p. 39. 2 Ruiz, Ref ~jorro, 2008. En el ámbito novohispano hubo tres casos en los que se ejercieron

tareas de superintendencia en la administración de una renta: dudad de México, Puebla y Guada-lajara. Al respecto, véase Bertrand, Grandeza, 2011.

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reservada del arzobispo-virrey Juan de Ortega y Montañés, este sistema parecía ser el más efectivo para cubrir el gasto que la Hacienda de Casti-lla situaba sobre la novohispana. El arzobispo-virrey estuvo al frente del gobierno virreina! escasos ocho meses, del 27 de febrero al 18 de septiem-bre de 1696. Durante su gestión diversas materias llamaron su atención y elaboró una copiosa instrucción con el objetivo de poner al tanto al nuevo virrey del manejo de los recursos fiscales; a los temas de ingreso y gasto dedicó varias líneas. La primera advertencia era la imposibilidad "física y matemáticamente" de conocer el importe de los recursos fiscales generados en el territorio novohispano. El desconocimiento de los ingresos se debía a que dependían de la población, en el caso de los tributos, y a la presencia de las flotas en los impuestos al comercio. Por el contrario, sí era estimable el ingreso de las rentas que se encontraban arrendadas: alcabalas, pulque, azogue y pólvora. La seguridad en el ingreso llevaba al arzobispo-virrey a inclinarse por el sistema de arrendamiento, pues de lo contrario "será in-cierta la cantidad de sus productos respecto a que podrá acontecer, subir o bajar como dependiente de administración y no de cantidad determinada"?

La preocupación principal de Ortega y Montañés era el gasto, por lo que daba a su sucesor información de las obligaciones fiscales del virreinato, la manutención de la administración, la defensa interna y externa, el estado eclesiástico, el estado militar, terrestre, naval y otros gastos extraordinarios. El gasto total lo estimaba en 2 347 878 pesos. En cuanto a los ingresos lo único que podía estimarse era lo proveniente de los asientos, mismos que producían una renta anual de 1 500 000 pesos. Ante la falta de correlación entre ingreso y gasto, el arzobispo-virrey sugería a su sucesor que ante todo considerara cómo habría de satisfacer el gasto de la Hacienda con un ingre-so disminuido. A juicio del arzobispo-virrey, los atrasos que el fisco virrei-nal experimentaba tenían su origen en el desorden de las cuentas, debido a que los oficiales eran incapaces de determinar los adeudos y satisfacer las li-branzas emitidas sobre cada una de las cajas regionales. Ortega y Montañés exponía su desconfianza en la actividad de los oficiales de la Hacienda no-vohispana, por lo que optaba por la administración de terceros que si bien no ofrecía un mejor conocimiento del sistema de recaudación, sí ofrecía un

' Ortega y Montañés, Instrucción, 1965, p. 133. En la firma del contrato de arrendamiento de alcabalas de la ciudad de México a cargo del Consulado de comerciantes, el arzobispo-virrey puso en claro la seguridad del sistema de arrendamiento en los ingresos fiscales. Valle Pavón, "Consu-lado", 1997.

ingreso fijo sobre el cual situar un gasto.' Es en esta Hacienda que Joseph de Veyita se inserta, una Hacienda virreinal cuyo gasto no había crecido en proporción con su ingreso, carente de una burocracia y dependiente de un sistema de intermediarios para recaudar gravamen y para cubrir las urgen-cias de numerario que demandaba la Hacienda metropolitana.

EL MINISTRO DEL REY

De Juan Joseph de Veytia Linaje sabemos que llegó a Nueva España entre 1676 y 1677, a los 16 años inició su carrera en la burocracia como alcalde mayor de Tehuacán, probablemente como teniente de su primo Gerónimo de Veytia Linaje; con 20 años de edad consiguió el nombramiento de con-tador supernumerario en el Tribunal de Cuentas. Dos años después obtu-vo el cargo de juez administrador de las alcabalas de México —que le costó entre 14 000 y 16 000 pesos—, sus funciones terminaron en 1693, cuando la Real Hacienda decidió ceder al Consulado de México la recaudación del gravamen y se reincorporó como contador. La carrera de Veytia continuó en ascenso, en 1695 Carlos II le otorgó comisión como juez superintendente privativo de las reales alcabalas de la ciudad de Puebla, cargo que asumió en 1698. Un año después de haber llegado a la ciudad de los Ángeles, fue nom-brado alcalde mayor de la ciudad. Desde 1700 fue propuesto para ser miem-bro del Consejo de Hacienda del máximo tribunal de Indias, pero el rey, des-pués de recomendarle que "ponga los ojos en otra cosa", le concedió dicho honor en 1709. En 1703 se le concedió el cargo de juez de arribadas del mar del sur que lo facultó para controlar el tráfico ilegal realizado en las costas del Pacífico y en 1709 se convirtió en juez superintendente de azogues, un car-go que le trajo amplias desavenencias con el virrey duque de Alburquerque, que mostraba recelos del poder acumulado en torno a la aduana poblana.'

° De los ministros decía: "porque no es de ninguna utilidad suya que los mismos que ni están en ejercicio en dicho tribunal ni asisten en él para el trabajo de las cuentas anden vagos y gocen de salario como los que actualmente sirven". Carta del arzobispo-virrey de la Nueva España en que da cuenta a vuestra majestad de los motivos que le asistieron, México, 13 de julio de 1696, en Archivo General de Indias (en adelante AGI), leg. 167.

En 1723 Fray Alonso Mariano del Río escribió por la muerte de Joseph de Veytia la exclama-ción epedítica y declamación funeral. "Fecha de nacimiento 1663, en la villa de Briviesca de la pro-vincia de Burgos, fue sobrino de don Joseph de Veitia Linaje, autor de El norte de la contratación de las

Miar, los puestos desempeñados por este fueron en: la Real Caja de la Contratación de Sevilla, como tesorero; en la Secretaría de Cámara y Junta de Guerra de Indias y en la Secretaría de Estado. De los méritos y servicios con que Joseph de Veitia supo hacerse merecedor de estos reales favores, instituyó

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En la lista de cargos de Veytia, el apoyo inicial provino de su tío José de Veytia, miembro del Consejo de Indias, caballero de la orden de San-tiago y secretario del Despacho Universal. En el virreinato novohispano la recomendación más importante fue del virrey Conde de Galve, quien lo recomendó para cualquier puesto que el rey quisiera otorgarle en vista de sus valerosas acciones durante el tumulto de 1692, en el que resguardó con su vida 60 000 pesos de la caja. Además del apoyo de su tío y del virrey, los cargos que obtuvo después de 1698 fueron resultado de la presión que ejerció con las autoridades novohispanas y metropolitanas para aumentar sus atribuciones en materia fiscal, pero también resultado de las buenas re-laciones politicas que estableció en ambos niveles de gobierno, sustentadas en los rendimientos de la alcabala poblana. De su formación intelectual no hay registro de estudios realizados en España o en el virreinato, es proba-ble que la formación básica la realizara con su tío y de este aprendiera el funcionamiento de la administración fiscal y la legislación que regulaba el tráfico mercantil.

De la meteórica carrera de Joseph de Veytia destacan sus cargos al frente de dependencias encargadas de la fiscalización y control de las rentas reales, contador, administrador de alcabalas, juez de arribadas y juez de azo-gues. Es desde este papel que Veytia se asume como un ministro encargado de vigilar las rentas reales, de perseguir el fraude y a los contraventores de la autoridad, sin importar cargo, civil o eclesiástico, pero, sobre todo, identifica la importancia de una estructura burocrática en el control de las dimensio-nes, ingreso y gasto. En el caso del ingreso, las tareas de Veytia en el ramo de las alcabalas de la dudad de México y posteriormente en Puebla, muestran su interés por mejorar los mecanismos de recaudación del gravamen y, por lo tanto, de fiscalizar a los contribuyentes, una dimensión institucional en la que el funcionario se erige como el garante de la efectividad.

por heredero a don Juan Joseph de Veitia Linaje, su sobrino, en la última disposición que ot9rgó en Madrid el año de 1688 [...] de once años era don JuanJoseph de Veitia, cuando dejando el patrio nido fue entregado al magisterio de su tío que servía entonces cn Sevilla [...] a los 16 años de edad se trans-portó a esta nueva España con un pariente que obtuvo en ella diferentes gobiernos, y el cuadrienio que estuvo sin ejercido, le sirvió como de pasante en que le adiestró en el conocimiento práctico del reino explorando su terreno [...] por el año de 1683, a los 20 de edad, fue provisto en la de contador del Real Tribunal y Audiencia de Cuentas de este reino [...] a los 23 años de edad k mereció a la real confianza la del importantísimo ramo de alcabalas de México [...] en los de las alcabalas de México sirvió tan a gusto de el rey su amo, que haciendo su real gratitud de este tan bien desempeñado encargo grado para otro puso a su cuidado la administración de las de esta dudad de la Puebla, para que luego que expirase el tiempo del último de los cabezones, en que las había tenido el cabildo de ella, de 90 años a aquella parte." En Archivo General de la Nación (en adelante AGN), Tierras, vols. 371-375, exp. 1.

En cuanto al gasto, este lo concibe dentro de una dimensión patri-monial metropolitana; patrimonial porque la renta es parte de las regalías reales, en este caso la alcabala, y metropolitana porque es en el Consejo de Indias donde se dispone de los recursos recaudados en Nueva España. Joseph de Veytia está a favor de que, en materia de gasto, sea la autoridad metropolitana la encargada de disponer de los recursos, de autorizar las li-branzas de pago, pero, de manera especial, de vigilar que todas las instan-cias y territorios que dependían de los recursos del virreinato novohispano recibieran en tiempo y forma dichos recursos. Para Veytia, la importancia de la transferencia de recursos no reside en el beneficio que el territorio re-cibe, sino que dichos recursos se traducen en la defensa del reino. Es decir, Veytia llamaba la atención sobre la sujeción efectiva de la Hacienda novo-hispana a las necesidades del reino determinadas en el ámbito metropolita-no y regulada mediante mecanismos institucionales controlados por el mis-mo Consejo. La evaluación del funcionario era que dicha sujeción estaba lejos de la regulación, especialmente en la dimensión de gasto.

En la dimensión institucional, Joseph de Veytia consideraba que en la medida en que los funcionarios del fisco contaran con una apropiada remuneración ejercerían mejor su trabajo de fiscalizadores del comercio ur-bano. La importancia de la profesionalización de los funcionarios destaca en un periodo en el que el acceso a cargos por compra, ya sea con recursos propios o habilitados por otros, era una práctica común en la monarquía.' Joseph de Veytia está convencido de que la Hacienda debía funcionar como un ente aparte del resto de los poderes virreinales, de la Audiencia, del vi-rrey, de los comerciantes y del Cabildo, y ejercerse como tal, es decir, que todas las rentas se depositaran en manos de los funcionarios y no en las de los comerciantes o cabildos. Conviene detenerse en ello, porque Veytia está consciente de que la Hacienda virreinal funciona con la participación de actores políticos y económicos involucrados en las múltiples tareas fiscales y que dichos participantes obtenían beneficios de lo recaudado, sistema de intermediación que en su momento le será necesario, sin embargo, es la vi-gilancia y el estricto control sobre los intermediarios lo que lo hace efectivo.

6 Los burócratas profesionales formaban el tercer grupo de las Indias y eran, en muchos aspectos, los más poderosos. Estos jueces, síndicos de la corona en las audiencias y ministros del tesoro (caja real) y funcionarios contadores (tribunales de cuentas) tenían designaciones vitalicias, revocables sólo por enjuiciamiento debido a violación grave de la ética profesional, flagrante abuso del cargo (casi siempre en beneficio personal), o conducta excesivamente escandalosa. Finalmente, había numerosos funcionarios reales menores y locales, que iban desde condestable hasta notario, inspector de pesas y medidas y concejal municipal. Burkholder, "Burócratas", 1992, p. 110.

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Para la independencia del fisco virreinal consideraba imprescindible que este y sus funcionarios contaran con prerrogativas en materia de justi-cia, para perseguir a los evasores, pero también frente al resto de los poderes políticos y económicos de los que la Hacienda debía desligarse. El carácter privativo de justicia también incluía a los miembros del fisco, de tal manera que todo aquel funcionario que no cumpliera con las tareas encomendadas fuera sometido a la justicia de la Hacienda. Por último, Veytia defendió la construcción de un espacio físico y fiscal; este es un tema especialmente con-flictivo porque atañe a un proceso difuso en materia de Hacienda de anti-guo régimen, a los contribuyentes. El proyecto de Veytia consistía en definir una frontera fiscal en la que todo aquel que ingresara y realizara tratos y contratos era contribuyente; defiende la alcabala como un gravamen basa-do estrictamente en transacciones comerciales, por lo que todo aquel que las realizara debía contribuir con la Hacienda de su majestad. Esto también define a los contribuyentes, pues es la práctica comercial la que se grava sin importar el lugar .de transacción, condición económica, política o religiosa del contribuyente. Joseph de Veytia defiende la alcabala como parte de las regalías que el monarca demandaba de sus súbditos, es por ello que todos, como súbditos, debían pagarla, evadirla significaba negar dicha sujeción.

Por último conviene señalar su concepción de la personalización de la autoridad en materia de Hacienda. Joseph de Veytia promueve, persigue y consigue una relación directa entre el funcionario del fisco, el Consejo de Indias y el rey. Desde sus primeras gestiones en la caja de México, y de manera especial durante su gestión en Puebla, mantiene una estrecha co-rrespondencia con las autoridades metropolitanas, casi obsesiva, que debe explicarse en la importancia del ejercicio de autoridad en materia de Hacien-da, pero también en el papel que esta desempeña en la configuración de la política real. Los informes registran la realidad novohispana, el comercio, los contribuyentes, los situados, la flota, los funcionarios y en general todos los actores beneficiados o afectados por la autoridad del fisco. En este pro-ceso, a mayor conocimiento de dicha realidad, la política real podría contar con mayores elementos para emprender campañas militares y defender sus fronteras en beneficio de la monarquía. Esta relación entre un funcionario virreinal y la autoridad metropolitana le causó bastantes conflictos con las autoridades novohispanas por no ajustarse a la jerarquía en las consultas e informes que realizaba, sin embargo, los buenos resultados en materia de in-gresos que reportaba y su agilidad política para congraciarse con el Consejo de Indias le permitieron sortear los conflictos con las autoridades locales.

EL PROYECTO EN PUEBLA: RECAUDACIÓN, CONTRIBUYENTES Y TRANSFERENCIAS

La evaluación de Joseph de Veytia sobre el funcionamiento de la Hacienda novohispana se benefició de sus tareas como contador y de su trabajo en la administración en la ciudad de México. En el periodo de 1677 a 1693 la jurisdicción alcabalatoria de México estuvo en manos de los ministros de Hacienda; desde 1685 Joseph de Veytia formó parte de la administra-ción, en ausencia, enfermedad y muerte del oidor Frutos Delgado y en 1686 asumió permanentemente la administración y superintendencia de la alcabala y aduana de México. La ratificación de su nombramiento se dio por cédula real en 1687, y en esta se recordaba a los miembros de la Audiencia el carácter privativo de la comisión de Joseph de Veytia frente al resto de funcionarios virreinales, la aclaración fue necesaria en vista de que sus antecesores pertenecían a la Audiencia, pero Veytia era miembro del Tribunal de Cuentas, por lo que su nombramiento despertó oposición de los oidores. Cabe destacar que Veytia asume la administración ya en un proceso de presentación de posturas para transferir la renta a una ad-ministración por cabezón.'

No obstante las limitaciones de sus funciones en la ciudad de México, Veytia no perdió la oportunidad para expresar al Consejo críticas y suge-rencias de los "vicios" de la administración alcabalatoria. En vista de la im-portancia de la recaudación en el caso de los comerciantes menores propo-nía el control de los recaudadores. Según Veytia, los recaudadores recibían "hijuelas" de los mercaderes que ingresaban a la ciudad, el problema de es-tos compromisos de pago era la satisfacción del mismo. El control propues-to por Veytia era solicitar a los recaudadores fianzas hasta por 14 000 pesos, argumentando que la cantidad serviría de soporte para la satisfacción de los atrasos que causare su oficio. Joseph de Veytia era consciente de que la fianza podía resultar elevada para un funcionario con un ingreso de 1 000 pesos, por lo que sugería que el salario se le doblase.'

Cédula Real, Madrid, 7 de junio de 1687, en AGI, México, leg. 342. 8 Representación del administrador de las reales alcabalas de México, México, 29 de mayo

de 1693, en AGI, México, leg. 166. Entre otros proyectos, Veytia se propuso afirmar el prestigio de su superintendencia mediante la compra de un nuevo local, incremento de su personal, aumento de salarios, incremento del número de estaciones de aduanas en torno a la ciudad. Bertrand, Gran-deza, 2011, p. 424.

28 PENSAR LA HACIENDA PÚBLICA JIJAN JOSEPH DE VEYTIA LINAJE 29

Las observaciones y proyectos de Veytia para la administración de alcabalas en la ciudad de México no tuvieron respuesta positiva en el Con-sejo y una vez cumplidas sus gestiones en la administración de la alcabala se reincorporó a sus tareas como contador en el Tribunal de Cuentas. Pero fue la ciudad de Puebla la que le ofreció una oportunidad para poner en práctica su proyecto de administración fiscal. La experiencia en la ciudad de México resultó, a juicio del propio Veytia, una prueba de la eficacia de la administración de rentas en manos de funcionarios y la importancia de limitar la participación de las autoridades externas en la renta en cuestión.' Pero quizá lo más importante fue la reivindicación del poder del comisario, gracias a la justicia privativa con la que contaba, y en consecuencia la su-premacía del funcionario del fisco sobre el resto de las autoridades locales y virreinales, defensa constante que realizará en la ciudad de los Ángeles.

En 1695 Carlos II depositó en Joseph de Veytia la recaudación de las alcabalas poblanas, el nombramiento era una respuesta a una serie de con-flictos politicos y económicos suscitados entre el Cabildo —que desde 1600 se encargaba de la recaudación de la alcabala—, los comerciantes y las auto-ridades virreinales por el pago puntual del monto del cabezón.' A diferen-cia de la ciudad de México, en Puebla recibía el nombramiento vía comi-sión por cinco años con el fin de obtener toda la información posible sobre el valor de la renta." Pero se le concedía también completa independencia del resto de autoridades virreinales, oidores, virreyes, contadores, porque la cédula decía: "vos solamente la habéis de tener a vuestro cargo sin de-

9 /bid, p. 425. 19 Desde 1600 hasta 1683 la ciudad de Puebla firmó ocho contratos de cabezón para recaudar

el gravamen. Durante la firma de su último contrato que concluiría en 1697, la ciudad enfrentó es-casez de recursos para poder cubrir el pago anual del cabezón. El problema principal de la ciudad era que el impuesto recaudado en la jurisdicción poblana cubría el costo de alimentación y milicias tanto de la Armada de Barlovento como de Filipinas, práctica aceptada desde la firma de su tercer contrato. Dicha práctica se traduda en la disposición recurrente del recurso sin respetar la cláusula de pago anual firmada en el contrato. Durante su último contrato, ante la escasez de recursos, el Cabildo se vio en la necesidad de establecer un convenio con la comunidad de comerciantes de la ciudad, con el compromiso de que estos apoyaran al Cabildo para cobrar los adeudos. Sin embargo, los comerciantes vieron una ventana de oportunidad en las penurias del Cabildo y en la necesidad de recursos de la Hacienda, por lo que solicitaron a esta les otorgase el arrendamiento de las alcaba-las. El resultado fue un conflicto entre capitulares y comerciantes, primero por el incumplimiento del convenio inicial y segundo por atentar contra la prerrogativa del Cabildo en materia de recaudación de la alcabala. El conflicto evidenció una subestimación del monto de alcabalas, contubernio entre capitulares y comerciantes para evadir gravámenes y falta de control del costo de los alimentos que los capitulares enviaban a la armada y a Filipinas. Celaya, Alcabalm, 2010.

" A diferencia de la ciudad de México, donde la recaudación del gravamen se había transfe-rido entre el Cabildo y d Consulado, con relativos márgenes de ganancia para la Hacienda. Hasta 1690 en la dudad de Puebla no hubo otro interesado en recaudar el gravamen.

pendencia de otro ningún ministro ni persona alguna"; Joseph de Veytia lle-gaba a la ciudad de Puebla con las prerrogativas necesarias para establecer una jurisdicción fiscal y politica para la Hacienda del rey.

De su nombramiento conviene llamar la atención del carácter de co-misario. Jean Bodin en Los seis libros de la república distinguía al comisario del resto de oficiales y funcionarios reales, porque el primero era un nombra-miento de carácter extraordinario y limitada su gestión en los asuntos de la comisión. Bodin señalaba también que en estos nombramientos los bene-ficiarios concentraban grandes poderes y autonomía frente al resto de los órganos de la administración, es decir, se asumían como jueces superinten-dentes cuyas funciones sólo podían ser limitadas por la potestad regia.' En el ejercicio de su comisión Joseph de Veytia siempre apeló a las característi-cas de su nombramiento para mostrar independencia del resto de poderes. Es posible que Veytia tuviese conocimiento de la obra de Bodin, en especial en la defensa de sus atribuciones frente a las autoridades virreinales, pero también por la relación directa que buscó establecer con el poder regio me-diante la comunicación continua con el Consejo de Indias.

En la ciudad de Puebla se sabía de su llegada desde el momento de la cédula, por lo que se le esperaba hasta enero de 1698. Sin embargo, el mi-nistro consideró que dada la importancia de su cargo debía trasladarse a la ciudad con anticipación para inspecciónar el estado de la administración de las alcabalas. Los regidores, al momento encargados de recaudar el grava-men, sorprendidos con la visita anticipada, designaron a un representante que acompañara al comisario en sus distintas inspecciones en la ciudad. En su calidad de representante de los intereses del rey, Joseph de Veytia inspec-cionó caminos, garitas, recaudadores y pidió ver algunas cuentas. El resul-tado fue que ninguno existía, es decir, los caminos eran veredas en las que fácilmente los comerciantes se perdían para no pagar el gravamen, las gari-tas de inspección para el gravamen de la alcabala no eran tales, los recauda-dores eran gente sin la menor experiencia designados por el Cabildo y los comerciantes, además de que el Cabildo no le permitió ver las cuentas. La evaluación de Veytia sobre el manejo de la administración de la alcabala de Puebla fue contundente, no había tal administración. El comisario compro-bó todos los vicios que veía en la Hacienda, no había separación de funcio-nes entre el ejercicio politico y el fiscal, se carecía de instrumentos y medios de control sobre los comerciantes avecindados en Puebla y los foráneos,

19 Bodin, Seis, 1992, e Hintze, "Commissaryn, 1975.

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30 31 PENSAR LA HACIENDA PÚBLICA JUAN JOSEPH DE VEYTIA LINAJE

tampoco había un seguimiento de los adeudos de los contribuyentes, pero lo más preocupante era que con tal estructura nadie era capaz de conocer el monto real que dicha renta reportaba a la Hacienda.

En opinión de Veytia la inexistente separación de competencias fisca-les y políticas de los antiguos administradores de la renta motivó una intrin-cada red de prebendas fiscales en detrimento de la Real Hacienda. Para eli-minar este fenómeno se debía formar un cuerpo de funcionarios que tuviera como único oficio participar en la recaudación del gravamen y cuyos servi-cios serían retribuidos con un salario anual correspondiente al cargo desem-peñado. La recaudación debía descansar en una organización burocrática con secretarios, contadores, oficiales, guardas, rondas, recaudadores y todos los ministros necesarios bajo su jurisdicción. Era esta la mejor solución al sistema "disperso" de una renta que durante tanto tiempo "había corrido sin control". Pero el proyecto iba más allá de un cuerpo de funcionarios, Veytia sostenía que para que los recursos recaudados tuvieran un mejor destino en el ingente gasto de la Hacienda, debían concentrarse en la ciudad de Puebla, que al momento no contaba con una caja, y de esta dirigirse directamente a Veracruz para ser embarcados rumbo a España. La propuesta rompía con la lógica de las cajas reales instauradas en el virreinato y con el de la caja cen-tral de la ciudad de México, perdiendo esta jurisdicción sobre un territorio fiscal que se conformaba de manera independiente.

Una vez realizada la evaluación y estimados los elementos necesarios para conformar la estructura burocrática encargada de recaudar el grava-men, el 13 de noviembre de 1697 se llevó a cabo el nombramiento de los ministros que estarían bajo la supervisión del juez superintendente y comi-sario de reales alcabalas. La elección se basó en la legalidad, celo, inteligen-cia y experiencia del candidato. El cargo del contador lo había facultado para conocer y evaluar al personal y se apoyó precisamente en este para la administración en Puebla. Joseph de Veytia no era ajeno a las lealtades de los funcionarios reales con los cuerpos locales, pero la extracción de estos de la práctica fiscal de la ciudad de México se convirtió en el recurso más fiable para enfrentar a los regidores poblanos. Así, desde enero de 1699, los funcionarios encargados de la recaudación de la alcabala se encontra-ron fuera de la justicia ordinaria que ejercía el Cabildo y quedaron bajo la justicia privativa de Joseph de Veytia. Este hecho representó un elemento más en la configuración de una administración de la Hacienda que asumía el control de sus funcionarios en la recaudación, pero también permitió que los oficiales encargados de vigilar a los comerciantes portaran armas y en

caso de sospecha de evasión inspeccionaran mercancía e, incluso, detuvie-ran a los contraventores (véase el cuadro 1). 13

El cuerpo burocrático de Joseph de Veytia le otorgó un control fiscal del territorio y reafirmó su autoridad frente a las instituciones locales, a la Hacienda novohispana y el virrey. La separación se manifestó en lo fiscal, en lo político y en lo territorial; el comisario parecía encabezar un proyecto de especialización en la burocracia destinado a recaudar los recursos fisca-les en el virreinato, un proyecto defendido por el máximo tribunal indiano, ya que reunía las competencias políticas, fiscales y de justicia para crear un espacio de libertad administrativa en el manejo de un territorio, es decir, configuraba una superintendencia fiscal. La instauración de las garitas re-afirmó dicho control y estas establecieron las fronteras de su jurisdicción.

En el espacio físico, Joseph de Veyita instauró nueve puestos de con-trol que delimitaron la ciudad a partir de los caminos de ingreso, el control del territorio representó el punto final en el proceso de fiscalización en la ciudad de Puebla. El comisario estableció una diferencia importante res-pecto a sus predecesores creando los limites físicos de un territorio fiscal. Las garitas permitieron diferenciar el límite urbano y los alcances jurisdic-cionales del comisario, formando un circuito periférico. El administrador concibió las garitas como el medio para perseguir la evasión, convirtiéndo-se en el punto de encuentro a partir del cual guardas y rondas patrullaban los muros fiscales de la ciudad. Los puestos de inspección representaron la subordinación de las autoridades locales al poder fiscal ejercido por el agen-te recaudador porque sobreponía el límite fiscal al asentamiento urbano. Un circuito de puestos de control que los comerciantes estaban obligados a transitar para comerciar en la ciudad de Puebla. En enero de 1698, cuando oficialmente Joseph de Veytia entró en funciones, el cuerpo administrativo estaba listo para fiscalizar a los comerciantes. En un periodo de tiempo cor-to, había logrado controlar el espacio físico, instaurar una burocracia para recaudar el gravamen, definir a los contribuyentes y enfrentar a los poderes notabiliarios de la ciudad de los Ángeles.

En el tema de los contribuyentes, las garitas y los guardas controla-rían el tráfico de mercancías y el cobro del gravamen. Sin embargo, Veytia era consciente de que el cobro de la alcabala novohispana escondía una

u Correspondencia entre Joseph de Veytia, el conde de Moctezuma y el fiscal Baltazar de To-var, 25 de enero de 1699 y 27 de enero de 1699, en Archivo del Ayuntamiento de Puebla, Puebla (en adelante AAP), Alcabalas, t. 181.

32

PENSAR LA HACIENDA PÚBLICA

Cuadro 1. Planta administrativa establecida en 1697

Cargo Salario Cargo Salaria

Contador 1 100 Ayudante del guarda mayor 450 Oficial mayor 500 Rondas 450 du

Alcalde 450 Guardas menores 370 du Oficial de vista 600 Ministro de vara 250 Alguacil ejecutor 250 Asesores 200 Curator 600 Promotor fiscal 200

Solicitudes 400 Comisario de guía de Veracruz 300 Guarda mayor 600 Comisario de guía de Acapulco 300 Contador de monedas' 150 Dos guardias que asistan al Co- Comisario de certifica- misario en Acapulco 100 du

ciones' Escribano 500

' El cargo fue creado en 1699. El cargo fue creado en 1702 para realizar las certificaciones a los clérigos por el ingreso de

mercancías a la ciudad. Fuente: "Auto de erección de todos los ministros de la real aduana, 13 de noviembre de

1697", AGI, México, 822.

realidad compleja, pues si el cobro se hacía al ingreso de la garita el contri-buyente era el arriero, pero en el caso de los comerciantes establecidos al interior de la ciudad que también realizaban transacciones, la pregunta era cómo fiscalizarlos. En el ámbito novohispano se había extendido la práctica de la alcabala de repartimiento y la alcabala de viento, práctica sancionada por la legislación. La división básica de contribuyentes respondía a que los primeros eran contribuyentes menores que pagaban una tasa estimada por sus transacciones, mientras que a los segundos se les consideraba contribu-yentes mayores y debían estar sujetos a una fiscalización más rigurosa. La opinión de Veytia sobre este sistema es que estaba lejos de reflejar el nivel de transacciones, pues en el caso poblano dependía de la declaración y elec-ción del contribuyente para estar en una u otra categoría. La tendencia del comisario a desconfiar de los contribuyentes lo llevó a realizar en el primer año la recaudación únicamente por el sistema de viento, lo que le permitió tener un mejor conocimiento de las transacciones, géneros comerciables y contribuyentes. En el segundo año de su gestión, la política de contribución

por repartimiento y viento se reinstauró, pero fue el comisario, apoyado en opiniones de sus subalternos, el encargado de definir la categoría corres-pondiente a cada contribuyente.

Además de la política de fiscalización con guardas y garitas, Joseph de Veytia proyectaba controlar al contribuyente desde el tipo de mercancías y lugares donde comercializaba. Por ejemplo, los contribuyentes de puestos en la plaza y mercado se encontraban en la categoría de repartimiento, no así los contribuyentes de granos, carnes, obrajes y comercio de Castilla y Filipinas fiscalizados por viento. El comisario era consciente de que el au-mento en los niveles de recaudación dependía de un aparato administrativo pero también de encontrar mecanismos que reflejaran, lo más fielemente posible, el nivel de transacciones de los contribuyentes. El comisario conce-bía el éxito de su proyecto en función de los niveles de recaudación reporta-dos al fisco virreinal, pero también de controlar las innumerables libranzas que el virrey enviaba para ser satisfechas con los recursos de la alcabala poblana, esto con el objetivo de que los recursos no se gastaran en su tota-lidad en el virreinato y que pudieran llegar a España. Pero el control sobre la variable gasto no dependía de Veytia, ya que a pesar de su nombramien-to, estaba supeditado al organigrama de la Hacienda novohispana como un administrador de una renta que participaba dentro de la dinámica de gasto que cubría el fisco virreinal.

En este tema conviene señalar que, desde 1640, las alcabalas de la ciudad de Puebla funcionaban como parte del sistema de transferencias in-traimperiales que la Hacienda novohispana ponía en operación. Una prác-tica sancionada a lo largo de ocho contratos de cabezón, sustentada y prac-ticada por los distintos virreyes, quienes a la partida de la flota, con el envío de milicia o con la necesidad de alimentos de la Armada de Barlovento, remitían libranzas al cabildo para que con los recursos de la alcabala cu-briera el gasto. Una práctica que no obstante el cambio en el sistema de administración de la alcabala no tenía por qué modificarse. Siguiendo la tra-dición, a los pocos meses de haber iniciado la administración de Veytia, el virrey conde de Moctezuma solicitaba que en vista de la próxima salida de la flota rumbo a España y para cubrir los costos de carena, sueldos de ofi-ciales, situados y demás cantidades, de los recursos bajo su administración procediese a juntar todo lo que estuviere causado del ramo de alcabalas;" siete días después Joseph de Veytia respondía a la autoridad virreinal que,

Carta a don JuanJoseph de Veytia, 29 de octubre de 1698, AAP, Alcabalas, t. 181.

a 34 PENSAR LA HACIENDA PÚBLICA PAN JOSEPH DE VEYTIA LINAJE 35

de conducir los efectos a esa corte, los costos de transporte, costas, fletes, custodia y todo lo necesario para el trayecto debía declar. arse bajo la res-ponsabilidad del virrey. Pero sugería que, en vista de la ubicación de la ciu-dad de Puebla en el camino real al puerto de Veracruz, se podrían excusar los riesgos y gastos, y si quedaban bajo su cuidado los caudales entregaría los recursos al arriero justo antes de la partida de la flota.' A partir de este momento, Joseph de Veytia obtiene de la autoridad virreinal la aprobación de concentrar en la ciudad los recursos de la alcabala y en ella cubrir las diferentes partidas de gastos que la Hacienda virreinal situaba sobre la caja de Puebla. Así, el comisario controlaba el aparato administrativo en la re-caudación de la renta, los recursos en Puebla y satisfacía las libranzas or-denadas por el virrey; le faltaba controlar qué gastos se satisfacían con los recursos en los que él ponía tanto esfuerzo en recaudar.

Entre 1698 y 1703 Joseph de Veytia mantuvo una activa correspon-dencia con las autoridades virreinales a las que mostró apoyo en las múl-tiples partidas de gasto que debían satisfacer. De estas recibió apoyo para enfrentar a los actores políticos y religiosos locales y para reunir funciones que el comisario buscaba ostentar en Puebla, por ejemplo, desde 1700 in-corporó a su gestión los distritos fiscales vecinos de Tlaxcala, Tepeaca, At-lixco, Huejotzingo, Cholula y Huamanda, ampliando su jurisdicción fiscal y política en la región. La información contenida en el cuadro 2 es un reflejo del control administrativo por parte del comisario, del aumento en los nive-les de recaudación y de las innumerables libranzas que la alcabala poblana cubría; además, conviene destacar la columna referente a las transferencias a la metrópoli, que en términos de recursos representaban un porcentaje mucho menor frente a los gastos realizados en el virreinato. Sin duda, esto representaba un conflicto para el comisario en vista de que su concepción de la dimensión gasto es que debería estar determinado por el Consejo y por las directrices de la Hacienda metropolitana. Desde el inicio de su ges-tión, el gasto y la satisfacción del mismo estaba a consideración del virrey, por lo que el comisario sospechaba que de continuar a las órdenes de este, las posibilidades de permanecer en Puebla no parecían duraderas. En la búsqueda de mayores funciones, parecía que Joseph de Veytia no se confor-maría con los cinco años que se le habían concedido y buscaba los medios

" Carta de don Juan Joseph de Veytia dirigida al virrey conde de Moctezuma, 7 de noviembre de 1698, en AAP, Alcabalas, t. 181.

para mantenerse en el cargo por tiempo indefinido. El fortalecimiento de sus redes en la metrópoli ofrecía mejores ventajas frente al virrey.

Mientras cumplía las disposiciones y solicitudes de recursos del vi-rrey, Joseph de Veytia iniciaba un proceso de fortalecimiento epistolar con el Consejo de Indias. En sus primeras misivas, además de evidenciar el au-mento de ingresos por alcabala, denunciaba el caos administrativo que rei-naba en la caja central de México. Decía, por ejemplo, que las transferencias de recursos que el virreinato novohispano enviaba en la figura de situados a las posesiones en el Caribe sufrían retrasos de casi dos arios, lo que po-nía en grave peligro los territorios en momentos de una tensión política y militar con Inglaterra. En el mismo caso estaba la Armada de Barlovento, a la que consideraba inoperante en la defensa del Caribe. En materia de libranzas, la crítica a la Hacienda virreinal se fundamentaba en la falta de correspondencia entre cargo, es decir, entre gravamen impuesto y la data, o sea, el gasto que dicho impuesto debía corresponder. El administrador evidenciaba la existencia de un sistema de transferencia de recursos en el ámbito virreinal y, por lo tanto, determinado por el virrey en turno, reflejo de la independencia que esta autoridad tenía respecto de la Hacienda me-tropolitana, pero también de que dichas transferencias y la dispersión en los mecanismos y cajas de pago era ocasión para fraudes y dilaciones en el envío de excedentes a la metrópoli.

Felipe V ofreció la oportunidad a Veytia de librarse de la tutela virrei-nal con un nuevo proyecto en San Agustín de la Florida, territorio que se insertaba dentro de su política de fortalecimiento en poblaciones que tu-vieran frontera con asentamientos ingleses.' El 8 de marzo de 1702, en los inicios de la guerra de sucesión, Felipe V emitió una cédula modificando el sistema tradicional de redistribución del situado desde Nueva España,' se

' El territorio de La Florida representó un punto de avanzada de la corona española hacia el norte del continente desde el siglo xvi. No obstante los esfuerzos realizados para la expansión, en la primera década del siglo xvi[ continuaba con un territorio de frontera constantemente amenazado por los ingleses y los grupos indios de la región. En 1702 los ingleses asentados en Carolina, coman-dados por el gobernador James Moore y con el apoyo de los indios yarnasee, atacaron San Agustín en el marco de la declaración de guerra entre España e Inglaterra. El ataque inició en septiembre y duró hasta diciembre con funestas consecuencias para la guarnición española.

' El sistema de situados caribeños actuaba en conjunto, de la caja central se enviaban a Vera-cruz para ser embarcados a La Habana y desde esta se distribuían a cada uno de los territorios. Esto permitía una mejor vigilancia de la plata, pero también permitía a los oficiales de La Habana tomar recursos que por emergencia hubiese adelantado a alguna de las plazas. Sin embargo, las plazas se quejaban de que en La Habana los situados se retrasaban demasiado tiempo, lo que daba oportuni-dad para que algunos productos entraran en proceso de descomposición y de que los oficiales de La Habana no siempre realizaran cuentas muy claras.

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11':W JOSEPH DE VEYTIA LINAJE 37

ordenó que en vista del aumento de los ingresos recaudados en Puebla y de la importancia estratégica de los territorios de La Florida, se estableciera una correspondencia entre la alcabala poblana y el situado de La Florida.' Las autoridades novohispanas mostraron su desacuerdo respecto del pro-yecto, entre otras opiniones se sostuvo que la reforma era inviable porque la alcabala era un gravamen para cubrir el gasto de la armada; que los in-gresos recaudados en Puebla no podrían cubrir ambos gastos, pero, sobre todo, que era ir contra un sistema que funcionaba para el resto de situados, que se administraban de conjunto y que se cubrían las necesidades de cada plaza de acuerdo con la disponibilidad y urgencia de los recursos. Sin em-bargo, en 1705 la reforma de Felipe V se cumplió y esta decisión resquebra-jó la delicada situación política entre Veytia y las autoridades novohispanas, especialmente el virrey y la Audiencia, que miraban con recelo el exceso de poder que el comisario acumulaba; pero las lealtades de Joseph de Veytia estaban definidas, su administración había logrado asentarse y se había re-forzado al depender el sostenimiento y continuidad del presidio de La Flo-rida de sus gestiones administrativas, argumento que usará siempre que su autoridad se intente afectar.

Al establecerse una correspondencia entre ingreso y gasto y controlar los mecanismos de recaudación y pago de libranzas, Joseph de Veytia ce-rraba así su proyecto al incorporar la dimensión gasto a las directrices de la política real. Si bien es cierto que en general el gasto que hacía el virreinato en materia de defensa respondía a las directrices de la política metropolita-na, el proyecto de Veytia buscaba que en el manejo de los recursos en ma-teria de Hacienda, es decir, qué pago se satisfacía y en qué orden, fueran los ministros de la metrópoli los que tuvieran el control en las decisiones de transferencia. Es Veytia el primero en evidenciar el estado de abandono en el que se encontraba el presidio de La Florida y el papel geoestratégico que desempeñaba en la guerra con Inglaterra. Y es también el primero en de-nunciar la arbitrariedad del virrey en materia de transferencias. Durante la primera década del siglo )(Nati, Joseph de Veytia construyó las condiciones

A finales del siglo xvii, las autoridades novohispanas organizaron un viaje de exploración a la balda de Pensacola, Carlos de Sigüenza y Góngora era parte de la expedición y en su informe evaluaba la situación de si bien no abandonar San Agustín, si concentrar los esfuerzos militares y fis-cales de Nueva España en la exploración y asentamiento sobre la bahía del Espíritu Santo, territorio que ofrecía mejores condiciones para un asentamiento y de defensa frente a franceses e ingleses. En palabras del catedrático, San Agustín de la Florida era un sitio incómodo que de dejarse ocupar por los ingleses: "CQ.ié daño se nos pudiera seguir de que ocupasen el incómodo sido de aquel presidio cuando milita en lo que en lo restante septentrional donde se hallan ahora?" Documentos, 1963.

38 PENSAR LA HACIENDA PÚBLICA

JUAN JOSEPH DE VEYTIA LINAJE

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administrativas y políticas para ejercer una jurisdicción fiscal a partir de la ciudad de Puebla. Sin embargo, pensar que el éxito de su gestión y su per-manencia en la región sólo fue resultado del excesivo escrutinio que decía tener al momento de recaudar el gravamen, de controlar la evasión y de vigilar que la transferencia a La Florida y el pago del resto de libranzas se hicieran en los tiempos debidos, es olvidar un principio básico para que la recaudación de gravámenes funcione: sin negociación no hay recaudación.

Explicar el antiguo régimen sin pensar en las interrelaciones genera-das por las redes de clientelismo y patronazgo es negar la importancia de estas en el ejercicio de gobierno. Ubicar en la estructura burocrática a un agente ajeno a dichas prácticas y explicar su gobierno en una rama de la Hacienda virreinal, nos permite entender el papel desempeñado por los agentes de la Hacienda pero también el funcionamiento de la Hacienda vi-rreinal fuera de las cajas reales. Si bien Joseph de Veytia careció de la red de clientelismo que lo favoreciera con el cargo, sí necesitó construir una red política en los ámbitos virreinal y metropolitano para imponerse en la ciudad. No obstante dicha práctica, no hubo conflicto con su proyecto de administración fiscal en el espacio poblano en tanto que el comisario se mantenía como el ejecutor del proyecto y vigilaba que los actores partici-pantes se mantuvieran bajo su dirección y se apegaran a las directrices para realizar la recaudación del gravamen.

JOSEPH DE VEYTTA: PENSAR LA HACIENDA

Explicar cómo pensaba la Hacienda Joseph de Veytia desde la práctica, re-sultó un ejercicio fructífero porque permitió explorar los marcos políticos (virrey, audiencia), legales (juez privativo, aduana) y estrategias de interés (acuerdos con una comunidad selecta de comerciantes) que el juez superin-tendente y comisario puso en ejecución para poner en marcha un proyecto de administración de alcabala. La dimensión del pensamiento hacendístico de Veytia es sin duda de carácter fiscal, es por ello que su proyecto se dirige a establecer mecanismos administrativos para agilizar la recaudación de un impuesto como la alcabala. En la importancia de los recursos fiscales para el sostenimiento de la monarquía y la defensa del reino, y en la forma de con-cebir su proyecto para hacer llegar más recursos al monarca, la concepción de la Hacienda por parte de Veytia se inscribe en el marco del mercantilismo y la importancia del flujo efectivo de recursos de los territorios virreinales a

la metrópoli. El mercantilismo como corriente de pensamiento y como sis-tema de poder, expresaba la necesidad de un sistema fiscal seguro, eficiente y destinado a sostener el poder político-militar del Estado.' En este sentido, la lectura que Veytia hace de la Hacienda novohispana y su pensamiento, que se refleja en su proyecto, forma parte de una corriente de pensamiento en el que la Hacienda novohispana, como se sabe, rica en recursos genera-dos por impuestos, debía contribuir a ese Estado político y militar. Desde su gestión en la ciudad de México, Joseph de Veytia formuló un proyecto des-tinado a acrecentar la recaudación para las arcas reales de su majestad. Para ello, concibió un aparato administrativo para la recaudación y fiscalización a contribuyentes y logró el apoyo del Consejo en el tema de las transferencias. Desde la lectura administrativa, el proyecto de Veytia formuló la necesidad de un control en las tres dimensiones del funcionamiento de la Hacienda: recaudación, contribuyentes y gasto. Desde la definición de cada una, del papel que desempeñan y la capacidad de control de las mismas, el proyecto resultó exitoso, toda vez que durante los 23 años de gestión de Joseph de Veytia, la alcabala tuvo una media de ingresos netos de 146 833 pesos, su-periores al gasto. En consecuencia, la administración en manos de un juez superintendente y comisario revelaba el éxito y viabilidad de un proyecto de funcionarios capaces de concentrar funciones y atender gestiones fiscales delimitadas por la renta que administraban o por el gasto que satisfacían.

El proyecto de Veytia proponía la configuración de distritos fiscales controlados por un superintendente que además de asumir la responsabi-lidad de recaudar una renta cubriera una partida de gasto, es decir, que fungiera como la autoridad máxima en la toma de decisiones de carácter fiscal. Los ejemplos en la ciudad de México, en Guadalajara y en la ciudad de Puebla, muy cercanos en temporalidad y en el tipo de atribuciones que ostentaban, dan cuenta de un proyecto aún tímido para su expansión en el virreinato, pero que en al menos dos casos mostraba éxito y viabilidad en

19 Alessandro Roncaglia sostiene que el concepto mercantilista es un pensamiento complejo que no debe asociarse únicamente con una concepción de acumulación de metales, como principio único, sino más bien con una teoría desarrollada en torno a temas de balanza comercial exterior de un país. Esta teoría, junto con el papel central del Estado en la economía, constituye uno de los prin-cipales elementos comunes de una comunidad amplia de intelectuales y que se mantuvieron activos durante un largo periodo, que abarca desde el siglo xvi al xvnt, hasta la publicación de La riqueza

de las naciones de Adam Smith. En la literatura mercantil se debe reconocer como una corriente que aportó un importante papel de apoyo cultural al ascenso de los Estados nacionales, frente al univer-salismo de la Iglesia católica y el imperio medieval, por una parte, y al localismo de la estructura del poder feudal, por otra. Roncaglia, Riqueza, 2006, p. 72.

la continuidad de las superintendencias. Los funcionarios también asumían la responsabilidad de las acciones de sus subalternos, de ahí el interés que Veytia puso en obtener la justicia privativa sobre las acciones y omisiones de sus funcionarios; misma justicia que podía ejecutar en primera instancia con los contribuyentes evasores. En el proyecto diseñado por Joseph de Veytia y amparado en las funciones definidas por el derecho, el superintendente se erigía como el responsable y máxima figura en la configuración del proyecto administrativo, fuera del marco de un poder ejercido colectivamente, como la Audiencia o la Junta de Hacienda del virreinato, que en principio debía tomar decisiones en materia fiscal con la anuencia de todos los miembros.

En la concepción hacendística de Veytia, la administración fiscal bajo la figura de comisario se mantiene dentro de la tradición del derecho juris-diccional en la defensa de la Hacienda regia que representaba a su vez la de-fensa del reino, es decir, la administración de las rentas del rey es ante todo un tema de defensa, pero no puede ejercerse de manera colectiva en vista de que esta era la causa del desorden en la toma de decisiones y el retraso en el funcionamiento y efectividad de la Hacienda novohispana; sin embar-go, en la concepción de Veytia su proyecto participa de una configuración pluralista del espacio politico, como propio de la cultura jurisdiccional. Car-los Garriga sostiene que en el pluralismo de potestades políticas, envueltas en procesos de integración corporativa, la formación de unidades mayores no implica la desaparición de las entidades menores." El proyecto de Veytia no es una contradicción entre decisiones individuales en un marco pluralis-ta y colectivo del ejercicio del poder; participa de dicho ejercicio e incorpora la administración fiscal de rentas determinadas como una entidad más en dicho poder colectivo, pero la toma de decisiones debía residir en un funcio-nario mayor. Y en efecto, Joseph de Veytia no apostaba por la desaparición de la junta de Hacienda del virreinato, de los poderes fiscales que ostentaba el propio virrey o cambios en la estructura de la Hacienda virreinal. El pro-yecto se limitaba más a la configuración de un sistema de administración acorde con una renta y un espacio fiscal determinado.

La naturaleza de una renta como la alcabala, formas de contribución, contribuyentes y destino del recurso en un espacio de fuertes intercambios como la ciudad de Puebla, determinó el énfasis en los mecanismos de con-trol de contribuyentes. Por el contrario, en las llamadas jurisdicciones agre-gadas con distritos cuyos rendimientos eran menores, el comisario no dudó

20 Garriga, "Trama", 2006, p. 312.

en hacer uso de los arrendamientos. En el caso de sus funciones como juez de arribadas del mar de sur tampoco configuró una estructura administrati-va que lo apoyase en los decomisos. La defensa de su proyecto frente a las autoridades virreinales y frente al Consejo la hizo en el marco de la necesi-dad de recursos para una Hacienda cuyo fin último es la defensa del reino. Es por ello que una línea de comunicación que Veytia no interrumpió con los órganos fiscales del virreinato fue con el Tribunal de Cuentas que anual-mente recibió constancia de los ingresos y las partidas de gasto de la adua-na poblana. Es decir, mantuvo el reconocimiento de un tribunal en materia fiscal y limitó la participación y correspondencia con la autoridad virreinal u otra autoridad novohispana. oseph de Veytia apeló al reconocimiento de la superintendencia y comisión que ostentaba como una corporación más en el orden político administrativo del virreinato.

No obstante el peso del proyecto administrativo de Veytia, su con-tinuidad en la región necesitó de la incorporación a una red de actores políticos y económicos que apoyaron y negociaron con el comisario los mecanismos de recaudación y satisfacción de libranzas. En el tema de la recaudación, a la muerte del comisario y las discusiones de continuidad del proyecto o la vuelta del sistema de administración por terceros, evidenció la red de beneficios que el comisario y sus agentes dispensaba a un gru-po selecto de comerciantes que contribuían no al momento de paso por la aduana, sino tiempo después de realizar las transacciones y determinarse el monto del gravamen. Otro beneficio a esta red económica fue el control de los géneros que junto con el situado en plata debía enviarse a La Florida. Según lo dispuesto por Felipe V, el comercio de la ciudad de Puebla era el encargado de satisfacer los géneros solicitados por el presidio, géneros que representaban 500/o del valor total del situado; montos considerables del gravamen de alcabala reinvertidos en el comercio poblano.

Además de estos beneficios, después de 1705 la red de comerciantes pudo negociar con Veytia la concesión de arrendamiento de los distritos vecinos, contratos y montos del valor de la renta estipulados por él mismo. No se discute que el nivel de intercambios en la ciudad de Puebla no refleje por sí solo los montos de contribución, lo que se quiere poner en discusión es que la expansión de guardas, ministros, garitas y oficiales inspectores en la ciudad no explican el aumento y efectividad en los montos de alcabala. Para la expansión, éxito y continuidad de su proyecto, Joseph de Veytia construyó una red de actores locales que formaron parte de negociaciones fiscales y beneficios políticos. La comunidad de comerciantes que en el últi-

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mo decenio del siglo xvii había entrado en conflicto con-los regidores, fue-ron los idóneos para estos acuerdos. Paulatinamente, Veytia los incorporó en la figura de "regidores honorarios", como miembros del cuerpo capitu-lar. La incorporación de dicha red local no entraba en contradicción con el proyecto administrativo de Veytia en vista de que las tareas principales de recaudación y gasto continuaron controladas por el comisario regio. Preci-samente, es esta figura la pieza angular del proyecto de Veytia, la concentra-ción de cada una de las ramas del fisco en un funcionario superintendente, con atribuciones de justicia en primera instancia e independiente del resto de tribunales. El proyecto apuntaba entonces a configurar un tribunal admi-nistrativo para cada renta o en función de distritos fiscales, independiente del poder del virrey o de la Audiencia, por lo que Veytia redamaba el mis-mo trato que se le daba al Tribunal de Cuentas. El problema del proyecto de Veytia, y que mostró recelos en el resto de los tribunales virreinales, fue que no había un contrapoder como garantía en la defensa de los intereses del rey y que sí existía para el resto de los tribunales. Esta ausencia de con-trapoder fue un elemento a tomar en cuenta en la continuidad de la super-intendencia. A la muerte del comisario, las opiniones se dividieron entre la Audiencia que apoyaba la continuidad en manos de un oidor, y la autori-dad virreinal que buscaba que la administración recayese en intermediarios, por cabezón o arrendamiento, como el único recurso confiable para que la alcabala continuara con el pago del situado.

Para el virrey Juan de Acuña, marqués de Casafuerte, el grado de la recaudación y el pago del situado sólo podrían mantenerse mediante el arrendamiento en vista de que se establecería un monto fijo del pago anual por el gravamen. En el planteamiento del virrey es la figura de Joseph de Veytia, no el nombramiento, lo que hizo posible la recaudación en esos ni-veles y en consecuencia el pago del situado. Por el contrario, para la Au-diencia, es el cargo y el tipo de poderes que ostenta la razón del éxito de Veytia en la administración de alcabalas en Puebla. La defensa de la Au-diencia debe explicarse, además, porque en la ciudad de México fueron sus miembros los primeros a quienes se les había encargado el desempeño de la superintendencia de alcabala. La continuidad de la comisión, en manos de un oidor, mantenía el problema para las autoridades virreinales de la au-sencia de un contrapoder para la jurisdicción fiscal configurada en la adua-na poblana. La decisión virreinal se impuso y los diputados del comercio, ligados al clan de Veytia, obtuvieron la administración de las alcabalas por un contrato de quince arios. El legado de la gestión del comisario en Puebla

fue la continuidad de la aduana, el nombramiento de un funcionario por parte del Tribunal de Cuentas para administrar los recursos de alcabala de la ciudad y de las jurisdicciones agregadas concentradas en Puebla para el pago del situado de La Florida. El oidor Joseph de Uribe y Castrejón, en su momento sucesor de Joseph de Veytia, mantuvo las atribuciones del pago del situado y de administrar los recursos de alcabala de la ciudad como de las jurisdicciones agregadas. En tanto el oidor continuase en Puebla y los re-cursos se destinasen al situado, el virrey, contadores y miembros de la Ha-cienda se mantuvieron ajenos a la aduana poblana. Pero paulatinamente las funciones en Puebla se incorporaron a la Hacienda virreinal, por ejemplo, la celebración de contratos de arrendamientos en las jurisdicciones agrega-das volvió a la Hacienda a partir de 1730, en el caso del pago del situado después de 1740 se incorporó al conjunto de situados controlados en la caja central de México. La aduana poblana se mantuvo sólo de nombre y no re-surgirá en su papel de fiscalización en el tráfico de mercancías en la ciudad sino hasta la visita de José de Gálvez.

FUENTES CONSULTADAS

Archivos

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JOSÉ DE GÁLVEZ: PENSAMIENTO, EVALUACIONES Y PROYECTOS

EN LA HACIENDA NOVOHISPANA, 1765-1786

Yovana Celaya Nández IIHS-Universidad Veracruzana

INTRODUCCIÓN

El análisis de funcionarios e intelectuales que reflexionaron sobre la Hacienda estaría incompleto sin la presencia de José de Gálvez, pues los cambios en la administración y movilización de recursos en la segunda mi-tad del siglo xviii se deben mucho a este funcionario. La expresión "todo inició con Gálvez" se ha vuelto un lugar común en la historiografía novo-hispana, y en efecto, todo proyecto de reforma administrativa, politica, eco-nómica y fiscal puesto en marcha después de 1760 mantiene vínculos, direc-tos o indirectos, con la visita y evaluación del ministro malagueño durante su estancia en el virreinato de 1765 a 1772 o con sus gestiones como minis-tro de Indias desde 1776 hasta 1786. El éxito de José de Gálvez se reflejó en la última expansión española en ultramar, la ejecución de la Ordenanza de 1767 de la expulsión de los jesuitas, en las bases del tribunal de minería, la reforma hacendaria, el estanco del tabaco y la ocupación y explotación eco-nómica en las provincias internas.

El objetivo de este texto es una lectura del pensamiento de José de Gálvez en materia de Hacienda y el reflejo del mismo en las evaluaciones y proyectos para el fisco novohispano. La perspectiva destaca la construc-ción de un pensamiento apoyado en su formación profesional, pero tam-bién en el marco de un ambiente político e intelectual que promovía el fortalecimiento de la potestad regia sobre el resto de tribunales colegiados y actores locales. Para este análisis resulta útil el informe que el visitador entregó al virrey el 31 de diciembre de 1771 después de su estancia en el

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