IN- SEGURIDAD EN LA TENENCIA

Enet - Muttoni et al presentado a Seminario Latinoamericano ―Teoría y Política sobre Asentamientos Informales‖ (2006) Buenos Aires. Argentina 1

IN- SEGURIDAD EN LA TENENCIA

Conceptualización y propuesta de Indicadores para línea de base y evaluación de efectos

PROCESO DE DISEÑO PARTICIPATIVO DE READECUACIÓN DEL PROGRAMA

PIAI (Programa de Integración de Asentamientos Irregulares)

DISEÑO DE PROGRAMA CIUDAD- DANÍA

Coordinadores del proceso de diseño participativo de programa:

Arq. Ricardo Muttoni y Arq. Mariana Enet (Asesora externa)

Director del programa PIAI:

Arq. Ricardo Muttoni

Coordinación de la redacción del documento:

Arq. Mariana Enet y Arq. Ricardo Muttoni


(In) seguridad de la tenencia

del suelo y la vivienda.

Factores necesarios para un cambio sostenible.

Esta ponencia es producto de una construcción colectiva de distintos actores y

sectores preocupados por el tema clave de acceso, y sobre todo sostenibilidad, de

situaciones de tenencia.

Es una reflexión colectiva desde lo conceptual, los factores de incidencia, el análisis

de estrategias e instrumentos para resolverlo, y propuestas preliminares desde una

concepción sistémica de tenencia.

Es una construcción colectiva en proceso, no acabada y abierta a nuevas reflexiones

en un tema clave y, a la vez, polémico por las transformaciones en los modos de

pensar y hacer que están en juego para lograr equidad y sosteniblidad.

Las principales fuentes de este trabajo son producto de equipos de México, Argentina

y Uruguay, pero también de espacios de análisis y reflexión de redes de Hábitat

Latinoamericanas como el proyecto Regional de Incidencia en Política de HIC

(Hábitat International Coalition), SELVIP (Secretaría Latinoamericana de Vivienda

Popular) y redes y proyectos de la red XIV de CYTED.

El Seminario Latinoamericano ―Teoría y Política sobre Asentamientos Informales‖ ha

servido para provocar un punto en el proceso de reflexión y construcción y fortalecer

la tan necesaria interrelación de equipos que están trabajando en este tema.

Autores e instituciones que participaron en forma directa en el documento.

Uruguay: PIAI - Programa de Integración de Asentamientos Irregulares. (Equipo

interdisciplinario de elaboración de innovaciones y nueva propuesta de programa)

Arq. Ricardo Muttoni, Lic. Blanca Acosta, Abogada. Claudia Ojeda, Lic. Alicia

García, Lic. Alicia Cano.

Argentina: MOI (Movimiento de Ocupantes e Inquilinos)

Arq. Mariana Enet, Lic. Carla Rodriguez, Arq. Néstor Jeifetz, Sra .María Eugenia

Reyes, Sra. Leonor Rojas

México: El Colegio Mexiquense, A.C. (Con base en el desarrollo de tesis de maestría

en la Universidad Autónoma del Estado de México)

Arq. Carolina Inés Pedrotti.

Autor y Coordinador general de esta ponencia: Mariana Enet

Mail de contacto: [email protected]

Eje temático seleccionado: 5. Seguridad de la tenencia.

mailto:[email protected]


INDICE Introducción

Parte I: Análisis de problema

1- Concepción histórica comunitaria de la tenencia de la tierra, su transformación y

las luchas consecuentes

2- Impacto de las luchas entre actores de la sociedad, por el derecho a habitar la

ciudad.

2.1- ¿Desde qué lógica perciben y actúan en la ciudad los distintos actores?

2.1.1- La gestión pública y Mercantil

2.1.2- Los actores comunitarios

a) Organizaciones de asesoría técnica

b) Organizaciones intermedias de vecinos

c) Organizaciones informales de trabajadores del centro

d) Organizaciones de Base

d.1) Las de base territorial focalizada.

d.2) Las de población dispersa

d.3) Las de inquilinatos, hoteles precarios, pensiones, conventillos,

ciudadelas, cortijos, callejones, corralones, mesones, quintas, de base

territorial dispersa

d.3.1- Con acuerdo informal o formal

d.3.2- Sin acuerdo: Ocupación de edificios abandonados

3- La necesidad de ocupar y las percepciones de (in)seguridad desde la lógica

comunitaria

3.1- Respecto del acceso inseguro

3.2- Respecto de la permanencia y apropiación inseguras

3.3- La percepción de (in)seguridad en asentamientos precarios

3.4- La percepción de (in)seguridad desde los edificios tomados

Parte II: Análisis de Estrategias formales e informales para alcanzar seguridad

4- La organización como estrategia de construcción colectiva de seguridad en la tenencia

4.1- Variable organización

4.2- Conciencia de derechos

4.3- Relación con el Estado

4.4- Momentos o fases del desarrollo organizacional desde edificios tomados.

5- Aspectos jurídicos y urbanísticos de la tenencia

5.1- Tenencia, posesión y propiedad desde la perspectiva del Derecho Civil

6- Revisión de propuestas que pretenden superar la (in) seguridad conservando la lógica de

valor de mercado.


6.1-La propuesta de Hernando de Soto, y las críticas.

7- Análisis de propuestas que pretenden superar la (in) seguridad transformando el concepto

de propiedad individual privada ilimitada.

7.1- Uruguay: Propiedad colectiva. Cooperativas de usuarios.

7.2- Brasil: Estatuto de la ciudad e instrumentos

7.2.1- IPTU Impuesto predial y territorial Urbano progresivo en el tiempo

7.2.2- Del parcelamiento, edificación o utilización obligatorios

7.2.3- De la usucapión especial de inmueble urbano

7.2.4- Del derecho de preferencia

7.2.5- Del otorgamiento oneroso del derecho de construir

7.2.6- De las operaciones urbanas consorciadas

7.2.7- De la transferencia del derecho de construir

7.2.8- Del estudio de impacto del entorno (vecinazgo)

7.2.9- Instrumentos de gestión democrática

7.2.10- Consorcio inmobiliario

7.2.11- De Concesión de uso. Medida provisoria (2001)

7.2.12- Zonas Especiales de Interés Social

7.3- Argentina: Programas e instrumentos en la ciudad de Buenos Aires.

7.3.1- Programa de Vivienda Transitoria

7.3.2- Guardia

Parte III: Propuestas

8- Desde la concepción limitada a la concepción amplia de tenencia segura

8.1- Mapa conceptual

9- Dimensiones integrales de la inseguridad

9.1) Las dimensiones en las que se puede observar en forma directa las situaciones de

inseguridad

9.1.1) Inseguridad por Incumplimiento de normativas urbano ambientales

Desde la invisibilidad (Inexistencia de registros)

Desde la incertidumbre (riesgo de sanciones)

Inexistencia de condiciones adecuadas de habitabilidad.

9.1.2) Inseguridad jurídica de la tenencia

9.1.3) Inseguridad socio – organizativa de la tenencia

9.1.4) Inseguridad económica – financiera de la tenencia

9.2) Las dimensiones indirectas de inseguridad

9.2.1) Participación – Gestión Asociada

9.2.3) Fortalecimiento de las capacidades de los actores para el trabajo intersectorial

9.2.4) Desarrollo de propuestas urbanas consensuadas

9.2.5) Nivel de gestión de mercado de suelos, inmuebles y alquileres

9.2.6) Desarrollo de instrumentos adecuados para a gestión integral

Anexo:

Propuesta de Línea de base para medición de situación de seguridad en la tenencia desde un enfoque

integral


(In) seguridad de la tenencia del suelo y la vivienda.

Factores necesarios para un cambio sostenible.

Eje temático seleccionado: 5. Seguridad de la tenencia.

Introducción

Para hablar de (in) seguridad de la tenencia del suelo y la vivienda es preciso hacer alusión al contexto de la

pobreza urbana, y su relación con las problemáticas para adquirir, permanecer y apropiarse adecuadamente

de una porción de suelo para la vivienda.1

Las tendencias en América Latina indican una agudización de esta situación; bajo las condiciones vigentes,

la población de menor ingreso enfrenta graves dificultades para acceder y permanecer en un espacio

habitacional con las facilidades esenciales para la vida. Resultado de ello ha sido el vasto incremento de la

informalidad del hábitat, así como una agudización de la precariedad.

Si bien la informalidad e ilegalidad habitacional no es un atributo exclusivo de estos sectores, la experiencia

indica que los efectos más adversos son asumidos por éstos, ya que sus estrategias de supervivencia diversas

llevan implícitos numerosos riesgos, con secuelas económicas, sociales, ambientales y políticas. En otras

palabras, la informalidad e ilegalidad, vinculadas a la insuficiencia urbana, a la pobreza y a la exclusión,

contribuyen a generar condiciones de inseguridad en la tenencia del hábitat.

Esta aclaración inicial es necesaria dado que, usualmente, el paso de una situación de inseguridad a otra de

seguridad de la tenencia en las ciudades de la región, ha sido vinculado fuertemente con la sola resolución

de los aspectos jurídicos en la posesión de un inmueble. Ahora bien, tal como lo expresó Millon Kothari en

la Cumbre de las Ciudades (1996) “algo debe andar mal en las legislaciones del mundo, cuando las

personas se deben ver obligadas a cometer un delito para poder vivir, para tener un techo”.

En razón de lo anterior, en esta ponencia se asume de manera preliminar que, en el contexto de la región,

son los factores estructurales, desde la concepción comunitaria de propiedad a la libre y especulativa

operación del mercado de suelo, desde el retiro de responsabilidades del Estado en materia habitacional,

hasta la tradición del orden jurídico respecto de la propiedad privada, los que han dificultado las

posibilidades de un desarrollo urbano incluyente y sustentable. Por ello, resulta urgente la tarea de re pensar

y ampliar la visión de los temas de tenencia y seguridad desde el comportamiento de los factores citados.

1 En la Argentina se observa claramente la relación entre pobreza e inseguridad en la tenencia ―La evolución de la situación de

tenencia (de viviendas y terrenos) pone en evidencia la declinación de las condiciones de vida a través del abrupto descenso de

las formas regulares de ocupación de las viviendas (que disminuyen, en su conjunto, del 87.3% en 1980 al 82% en 1991) aunque

en este período abarca la Dictadura Militar en que estaba prohibido lo irregular. Para la última fecha, alrededor de 1millón 500

mil hogares presentaban alguna modalidad de ocupación informal (a través de la ocupación de hecho de tierras y/o edificios, el

préstamo o la cesión ) Finalmente, considerando la distribución del déficit entre diferentes estratos de la población agrupados

según niveles de ingresos, el 84% de las situaciones deficitarias se encuentra en los estratos bajos y medios bajos, aquellos que

han sido directamente golpeados por el proceso de transformaciones que hemos descrito y que requieren de la acción estatal para

solucionar sus problemas.Si dividimos en 5 a la población (según el ingreso) el 71 % del déficit está en las 2 partes más pobres,

para los que no hay ninguna política habitacional planteada (solo programas aislados con muy poca inversión, casi a escala

experimental). (Carla Rodríguez y otros. 2001)


Una vez planteado este escenario, surgen las siguientes preguntas:

¿Por qué, a pesar de compromisos internacionales, campañas y leyes2

que reconocen y promueven el derecho a la vivienda, el resultado

predominante es una situación de inseguridad de la tenencia en los

sectores más débiles y excluidos de la sociedad?

¿Por qué el sistema actual, bajo sus formas y normas establecidas,

insiste en considerar “informales” a quienes no logran cumplir con las

condiciones de hábitat formal-legal, cuando éstos ya constituyen la

mayoría en nuestra región? 3

¿Qué prioridad se le da a la violación de derechos? Es decir, ¿a qué

responde esta contradicción de penalizar -y hasta criminalizar- el

incumplimiento de normativas urbanas cuando se trata de sectores

pobres, y no cuando son sectores de poder económico y / o político?

¿Qué relación existe entre esta problemática, y el funcionamiento del

mercado formal de suelo urbano? ¿Y con el sistema jurídico,

administrativo y normativo actual en las ciudades?

Entonces, ¿desde qué lógica perciben y actúan en la ciudad los

distintos actores respecto de la situación de tenencia?¿Quién –

finalmente- define quién tiene los derechos a usar qué recursos, para

qué propósitos, bajo qué condiciones y por cuánto tiempo?

¿Cuál es el “límite” en los derechos de propiedad privada individual,

en un territorio habitado por todos?

Con base en las preguntas expuestas, la ponencia se centrará en una

reflexión y crítica sobre la lógica dominante que concibe las distintas

formas de tenencia de suelo y vivienda, y en esto, su relación con la

seguridad e inseguridad habitacional.

2 Múltiples fuentes, desde la Doctrina social de la iglesia; la Declaración Universal de Derechos Humanos (párrafo 1; artículo 25); el pacto por

los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; postulados de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); la Asamblea General de ONU

en su Resolución 42 / 146; el tan mencionado ―derecho humano a la vivienda adecuada‖, y hasta declaraciones de la Organización Mundial de la

Salud (OMS). 3 Estudios realizados en algunas de las principales ciudades de la región (Kingston, Lima, Managua, San Pedro Sula, Sao Paulo) dan cuenta de

una realidad contundente: cerca de la mitad de sus habitantes están afectados por algún tipo de irregularidad en la tenencia: asentamientos

precarios sin ninguna regulación, asentamientos consolidados pero sin formalización legal, asentamientos ubicados en zonas de alto riesgo,

sistemas informales de arriendo y subarriendo, propietarios amenazados de desahucio por incapacidad de pago de préstamos hipotecarios.


Parte I: Análisis de problema

1- Concepción histórica comunitaria de la tenencia de la tierra, su

transformación y las luchas consecuentes

2- Impacto de las luchas entre actores de la sociedad, por el derecho a

habitar la ciudad.

2.1- ¿Desde qué lógica perciben y actúan en la ciudad los distintos

actores?

2.1.1- La gestión pública y Mercantil


a) Organizaciones de asesoría técnica

b) Organizaciones intermedias de vecinos

c) Organizaciones informales de trabajadores del centro

d) Organizaciones de Base

d.1) Las de base territorial focalizada.

d.2) Las de población dispersa

d.3) Las de inquilinatos, hoteles precarios,

pensiones, conventillos, ciudadelas, cortijos,

callejones, corralones, mesones, quintas, de base

territorial dispersa

d.3.1- Con acuerdo informal o formal

d.3.2- Sin acuerdo: Ocupación de

edificios abandonados

3- La necesidad de ocupar y las percepciones de (in)seguridad desde la

lógica comunitaria



3.3- La percepción de (in)seguridad en asentamientos precarios



1- Concepción histórica comunitaria de la tenencia de la tierra, su transformación, y

las luchas consecuentes

Visión y Re visión del uso y goce de la tierra y el agua

Para las primeras comunidades y culturas, los elementos básicos del planeta como la tierra y el agua no eran

de nadie… y eran de todos. Todo formaba parte de un sistema ecológico, en constante búsqueda de

equilibrios, donde los seres bióticos y abióticos interactuaban para desarrollar la vida.

No se acumulaba sin necesidad, la relación con la tierra y el agua sucedía para satisfacer necesidades que no

sólo eran de subsistencia, eran culturales, sociales y espirituales.

El hombre sentía que la tierra y el agua eran parte de la naturaleza, de su mundo, de su vida, no simples

objetos, sino elementos con una entidad espiritual. 4

Hoy la tierra y el agua son de unos pocos, ya no constituyen un bien de todos. Son parte de un sistema

económico – financiero, donde el hombre se apropia, acumula, explota y destruye.

Hoy la tierra y el agua son objetos. Objetos económicos, e incluso objetos de especulación; ya no satisfacen

simples necesidades de subsistencia, o aquellas más amplias de realización social, espiritual y hasta cultural,

...también satisfacen otros deseos como el de dominio y acumulación.

Hoy el hombre siente y usa la tierra y el agua como su dueño y dios.

¿Qué visión transformó esta relación?

Enrique Leff claramente describe los puntos clave de transformación:“La visión mecanicista que produjo la

razón cartesiana se convirtió en el principio constitutivo de la teoría económica. Esta ha predominado

sobre los paradigmas organicistas de los procesos de la vida, orientando el desarrollo antinatura de la

civilización moderna. De esta forma, la racionalidad económica desterró a la naturaleza de la esfera de la

producción, generando procesos de destrucción ecológica y degradación ambiental como externalidades

del sistema”(Leff, 1998)

¿Cómo se apropia el capital de la tierra y el agua?

“El discurso dominante de la sustentabilidad busca promover un crecimiento económico sostenido,

negando las condiciones ecológicas y termodinámicas que establecen límites y condiciones a la

apropiación y transformación capitalista de la naturaleza.” (Leff, 1998)

Hay quienes han advertido que no ya los países desarrollados, sino el planeta en su conjunto, tiene límites

para seguir acumulando, ya que la misma contaminación, desertización, calentamiento global, efecto

invernadero, etc, lo impedirían. (Meadows et al 1972)

Mientras tanto, el sistema acumula, devora sin límites.

El dilema se plantea…

¿Estamos dispuestos a transformar este modo de funcionar? ¿Cómo? ¿Quiénes serían capaces de

transformarlo? ¿Qué modelo de desarrollo queremos y podemos construir?

Reconociendo un contexto de:

4 Los mapuches tienen un profundo sentimiento religioso con su mapu (tierra), que se traslada a toda la naturaleza a la cual rinden homenaje. La

consideran sagrada ya que ha sido dada por Dios o Nguenchen a todos los hombres para que de ella se extraiga lo necesario para poder vivir; así

como también, el único dueño es Dios. Gracias a su fertilidad, les ofrece la posibilidad de criar animales y luego sacar de ellos alimento y lanas

para sus tejidos.

Como consecuencia de esta concepción de la naturaleza y de la providencia de Nguenchen, no existe en ellos la tendencia a acumular bienes,

como fin en si mismo. Su vital relación con la tierra no sólo abarca el ámbito de subsistencia material, también encuentran allí su expresión

espiritual, su cosmovisión, la forma en que representan al mundo y la relación con las fuerzas sobrenaturales. Los mapuches poseen una

concepción dualista del bien y del mal.

La tierra posee un profundo significado social y cultural en Kenia, y para la gente es más importante como algo que une las relaciones sociales y

las espirituales, dentro de las comunidades y a través de las generaciones. Para muchas comunidades, la tierra no es considerada como un bien a

ser negociado en el mercado. La distribución de los derechos a la tierra es posibilitada a través de clanes y hogares dentro de una comunidad, y

es a través de estas instituciones que las comunidades pueden negociar el acceso a la propiedad colectiva y su uso.


globalización y herramientas de colonización moderna…

pensamiento positivista tecnocrático…

economía evaluada desde la eficiencia y la eficacia…

individualismo y competición para acumular

pérdida del rol protector del Estado…

grandes corporaciones monopólicas...

el discurso de la sustentabilidad...

...se advierte que el sistema se encuentra en crisis – se habla de su pronta muerte, aunque prosigue-. No

obstante, a mayor crisis del sistema, mayores y más crueles son las estrategias de apropiación. Y en ello,

elementos como la tierra, el agua, y los combustibles son objetos de disputa; mientras que en los países

desarrollados su situación es crítica, en países en desarrollo conservan cierta virginidad, pero están

desprotegidos de la voracidad del capital internacional.

25% de la humanidad es quien comete 75% de los crímenes contra la naturaleza. Hace ya dos décadas, las

conclusiones del informe Bruntland (19875) resultaban alarmantes en este sentido:“Se necesitarían diez

planetas como éste para que los países pobres pudieran consumir tanto como consumen los países ricos”

Mientras tanto, se asiste a una intención de crear conciencia ―verde‖, ―de preservación del mundo y sus

elementos‖, desde los desarrollados a los no desarrollados.

En este marco se suscitan las luchas por la tierra, y desde esta perspectiva se entenderá su relación e impacto

final en la configuración de las ciudades. Aunque cabe aclarar que la lucha por la tierra no es sólo urbana o

rural, sino que se dan luchas en distintos ámbitos, por distintas razones, y con actores predominantes.

Algunos relaciones a discutir son: a) la relación existente entre el valor estratégico de apropiación de la

tierra, con el agua, la bio diversidad y ciertos minerales; b) la relación entre la apropiación de tierras no

urbanas y el impacto en el alto grado de urbanización latinoamericana; c) la relación de la tierra con

transferencia de la contaminación; d) la relación entre la tierra urbana y la especulación inmobiliaria; e) la

relación entre la tierra urbana y los proyectos urbanísticos de los desarrolladores. Estas relaciones dan por

resultado luchas en distintos ámbitos:

Luchas estratégicas por la tierra a nivel global:

Por la tierra con riquezas energéticas

Por la tierra con recursos estratégicos ambientales (agua – bio diversidad)

Para el desarrollo de industrias altamente contaminantes.

Estas luchas se dan dentro del proceso de la globalización, el avance tecnológico y degradación planetaria.

Los países desarrollados encuentran la posibilidad de explotación y apropiación de tierras en los países

menos desarrollados, ya sea para trasladar la contaminación de sus industrias y / o sus desechos, para extraer

minerales y energía, o bien o para ―atesorar‖ tierra con agua potable.6

5 Informe de la Comisión Mundial sobre medio ambiente y desarrollo, tras una fase de consulta internacional, realiza el informe

―Our Common Future" (Nuestro futuro común) o popularmente conocido como Informe Bruntland. 6 Solo para ejemplificar, en la Argentina hay vendidas 16.900.000 has a extranjeros. Asimismo, sesenta y tres explotaciones

mineras están en manos de multinacionales, que representan 91% del total nacional, porque sólo las seis restantes pertenecen a

argentinos.

Si se privatizan bancos como Nación o Provincia de Bs. As., quienes hoy tienen en sus manos 14.500.000 has pertenecientes a

campesinos - chacareros endeudados, éstas pasarían a manos de la banca extranjera, sumando un total de 30.500.000 has.


Luchas por la tierra para la producción en los Estados Nacionales:

Por la apropiación de tierra rural

Luchas por la tierra urbana:

En la periferia de las ciudades (tierras agrícolas colindantes con los límites urbanos)

Al interior de las ciudades, en los remanentes urbanos (lotes libres de construcción)

Por la tierra e inmuebles en áreas con valor patrimonial (centros de las ciudades)

2- Impacto de las luchas de los distintos actores por el derecho a habitar la ciudad.

Las complejas relaciones de las sociedades actuales generan asociaciones entre actores en función de

determinados valores e intereses.

De igual manera, todo lo que se dice de un problema es dicho por alguien desde una posición ideológica o

teórica, y toda explicación de un hecho es conflictiva; este conflicto tiene tres dimensiones: cognitivo,

emocional y de interés. Es decir, todo individuo percibe los hechos y los explica según un patrón cognitivo,

sesgado por emociones y determinado por intereses.

Así es que podemos encontrar diferentes ―lógicas‖ para entender y vivir la ciudad, tomar decisiones sobre su

configuración, y participar en su desarrollo. Estas lógicas son la causa de grandes diferencias de percepción.

2.1- ¿Desde qué lógica perciben y actúan en la ciudad los distintos actores?

La gestión de la ciudad se realiza por diversos actores que se definen en tres procesos que producen la

ciudad: públicos, mercantiles y comunitarios. (Herzer, 1997)

La gestión pública es llevada a cabo por actores funcionarios estatales, predominantemente locales

(municipales).

La gestión mercantil por los actores empresarios y comerciantes.

Los comunitarios por las familias, organizaciones de base, organizaciones vecinales, comunitarias,

cooperativas, organizaciones no gubernamentales, etc.

2.1.1- La gestión pública y mercantil

Desde el Estado, algunos técnicos y académicos explican el problema del hábitat y los derechos a la ciudad,

desde una lógica eminentemente tecnocrática, que ignora dimensiones y que pone en evidencia conflictos

de intereses sectoriales, económicos, políticos y sociales que sostienen la desigualdad en el acceso a bienes

y espacios del territorio.

Desde los sectores ―formales‖, existe una gran experiencia, recursos y reconocimiento en la formación de

organizaciones corporativas que defienden sus privilegios. Se forman redes, alianzas y se reconocen

mutuamente como actores de decisión, excluyendo sistemáticamente a los sectores comunitarios más

débiles que reclaman derechos y un lugar en la ciudad.

En las décadas 70 y 80, las decisiones de grandes obras de renovación urbana y localización residencial eran

tomadas por políticos y técnicos y se sostenían en los planes maestros, planes de ordenamiento,

zonificaciones del uso del suelo, determinando patrones de asentamiento y, por tanto, destinatarios, quienes

podrían tener acceso en función de las condiciones impuestas.


Estas políticas se sostenían desde una concepción tecnocrática y estatista de la política urbana, y uno de sus

presupuestos era la alta inversión estatal, que en tiempos de ajuste y abandono del Estado benefactor, se

transformaron radicalmente.

La tendencia general de planificación urbana se restringió a propuestas de planeamiento estratégico con la

lógica de una empresa que necesita competir para integrarse al mundo globalizado. La discusión y la

participación promovidas, sólo consideran como válidos a los actores que tienen poder y ―conocimiento‖

para decidir dentro de la lógica mercantil, como comerciantes, empresas, inmobiliarias, etc. También

algunos ciudadanos, generalmente profesionales o académicos, y finalmente una muy reducida participación

de sectores populares en algunos eventos puntuales.

Se incorpora el concepto de renovación urbana u operación urbana sobre sectores estratégicos, considerando

a inversores privados que visualizan un negocio.

Otros desarrollan y sostienen propuestas de planificación participativa, pero centrada en el hombre, en su

contexto natural, histórico y cultural. En reacción a esta fuerte tendencia dominante de mercado, alientan un

urbanismo participativo desde las bases, considerando especialmente a los ciudadanos y promoviendo

capacidades y espacios para tomar decisiones en forma equitativa. Piensan la ciudad desde sus problemas

integrales y territorializados, se articulan e interactúan escalas barriales y sectoriales, estrategia urbana y su

integración global.

Desde el ámbito público, en forma múltiple, y generalmente fragmentada y disgregada, distintas áreas y

escalas (local, provincial y nacional) del gobierno comienzan a plantear criterios divergentes y confusos de

actuación, desde diversas secretarías urbanas, patrimoniales, ambientales, productivas, turísticas, etc.

Otros actores son grandes inversores privados, relacionados con el poder gubernamental, que canalizan

recursos económicos (poco claros) a compra masiva de inmuebles y acciones inmobiliarias en las áreas de

renovación. Por su capacidad económica y relación con el poder político (muchos de ellos acaban formando

parte), manejan información estratégica que es utilizada y planificada por un conjunto de profesionales y

consultores contratados por ellos mismos, para que incidan técnicamente en los espacios de toma de

decisión urbana.

Se forman diversas organizaciones y / o empresas público - privadas7 con distintas características, pero

que en general, incorporan actores de poder político, económico e inmobiliario. Difícilmente son

consultadas las familias que habitan esas áreas, que coincidentemente tienen dificultades económicas y

sociales. En los casos que se los incorporan, tienen una participación reducida y no son fortalecidos para

poder intercambiar en forma equivalente.

Generalmente la información previa para realizar la ―operación inmobiliaria – urbanística‖, la legislación y

el control, son manejados por estos mismos grupos, haciendo ―factible el negocio‖.

El resultado de diseño urbano suele ser de alta calidad y rentabilidad por la valoración inmobiliaria, que

generalmente termina con la expulsión de actividades y residentes de menor ingreso. Se convierten en las

―áreas luminosas‖, o parte de las ciudades globales.

En los países latinoamericanos, esta situación es mucho más dramática porque los niveles de corrupción son

más altos y supone un subsidio encubierto a los privados “inversores”.

Sumado a ello, los métodos de expulsión y erradicación de pobladores de estas áreas territoriales en disputa,

son violentos y se criminaliza la pobreza, la organización y la resistencia para el cumplimiento de derechos.

7 En Santiago de Chile, Corporación para el Desarrollo de Santiago, entidad esta última que es jurídicamente privada, con un

directorio presidido por el Alcalde. En Barcelona, Foment Ciutat Bella, etc


Otros actores relevantes son los dueños de las tierras y propiedades, que puede tener origen estatal,

privado, iglesia, etc. Existen graves problemas de registro de propiedad, que suelen ser aprovechados por

los actores dominantes para apropiarse de las mismas.


En paralelo, otro conjunto de actores reacciona ante esta forma de gestión y apropiación, desde un criterio

que da prioridad, más allá de lo económico, a otros factores como los aspectos sociales, culturales,

comunitarios, productivos, etc. y principalmente, las familias que habitan estas áreas, desde la necesidad y

los derechos.

a) Organizaciones de asesoría técnica, algunas definidas como no gubernamentales, sin fines lucrativos y

constituidos legalmente como Sociedades Civiles, Fundaciones y minoritariamente Cooperativas de

trabajo.

En algunos casos, excepcionales como Cuba, los consejos populares y el GDIC (Grupo para el desarrollo

Integral de la Capital) son financiadas por el mismo Estado.

En otros casos, como en Uruguay, el Estado promueve (1968) y legisla sobre la creación de la

institucionalidad de asesoría técnica a nivel nacional, creando los INSTITUTOS DE ASISTENCIA

TÉCNICA - IAT, como organizaciones privadas sin fines de lucro, con acciones multidisciplinarias y

trabajo concertado con las cooperativas, quienes las seleccionan y contratan.

En Argentina y México, la asesoría técnica es política de Estado, y con legislación específica que la norma y

regula a nivel nacional y local respectivamente, como necesidad pública. (De los Ríos, 2000)

Son organizaciones profesionalizadas e intrerdisciplinarias. Su personal voluntario es escaso.

Paulatinamente han perdido fuentes de financiación externa que garantizaban una cierta independencia de

acción, y actualmente, se comportan en muchos casos como consultores, no reconocidos como tales, con

distintos grados de compromiso social.

En menor medida, existen profesionales, que en forma independiente, realizan asesorías técnicas a sectores

populares y a entidades gubernamentales que adhieren y promueven procesos democráticos y equitativos. El

asesoramiento, según el caso, puede ser totalmente gratuito, y en otros, donde existen recursos, son

remunerados. Esto le permite al profesional ―elegir‖ a quién asesora, cómo y con qué límites. Le permite ser

independiente de intereses sectoriales, ya sea gubernamentales, como, de organizaciones de asesoría.

Otros actores que inciden en la defensa de las familias residentes u organizaciones de las áreas de disputa en

la ciudad son:

b) Organizaciones intermedias de vecinos, que se forman con distinto grado de representatividad, de

objetivos de las familias del territorio.

Conformadas en comisiones y consejos vecinales, en grupos de iglesia, clubes de servicio, comités políticos,

cooperativas escolares, asociaciones deportivas, y otras iniciativas comunitarias.

Se orientan a responder a necesidades básicas de las comunidades locales

c) Organizaciones informales de trabajadores del centro:

Aunque no reconocidos, perseguidos, y criminalizados, grandes masas de población pobre, suele ocupar, en

forma transitoria (durante el día o la noche en puestos móviles) pero en forma sostenida, los espacios

públicos de áreas centrales.

Son vendedores ambulantes de diversas mercaderías de dudoso origen, prostitutas, vendedores de productos

prohibidos, recolectores de basuras (cirujas, carreros), limpiadores de vidrios de autos, cuidadores de

estacionamiento, artesanos, artistas callejeros, etc.


No se los quiere reconocer pero cumplen un rol económico social que interactúa con la ciudad. Es, al igual

que la ocupación de edificios, una estrategia de sobrevivencia de la población excluida del mercado de

trabajo formal.

Con ellos se cumple también la doble lógica del Estado, de criminalizar, pero de permitir sostenidamente, y

en un volumen muy importante esta actividad. Esta situación provoca que se realice en condiciones

sanitarias insuficientes con repercusión directa en la calidad de vida y salud de estos trabajadores, la

explotación, y en algunos casos esclavitud a la que se ven sometidas por redes de delincuencia.

Estas actividades se sostienen por acuerdos con las fuerzas de seguridad y políticos, que permiten ―zonas y

personas liberadas‖.

Este sostenimiento de su ilegalidad permite realizar grandes negocios de unos pocos en base a la explotación

de grandes sectores de la población más pobre.

Cuando esta actividad comienza a competir y ser incompatible, con otro negocio, como el de las

―operaciones urbanas de renovación para la ciudad global‖, son rápidamente erradicados, por su misma

ilegalidad y fragilidad.

Muchos de estos trabajadores viven y desarrollan sus actividades en el centro. Son las personas que habitan

las viviendas precarias de inquilinato, hoteles, pensiones o casas tomadas.

d) Organizaciones de Base:

Se pueden reconocer tres tipos:

d.1) Las de base territorial focalizada: básicamente de Villas de Emergencias – Cayampas – favelas, etc,

Migración campo – ciudad.

Generalmente ocupan terrenos desocupados en las periferias urbanas, en áreas que abandona el mercado de

tierras por los riesgos para uso habitacional, como zonas inundables, laderas empinadas, tierras de rellenos,

etc. Otra localización son los terrenos públicos en desuso como el ferrocarril. O expropiaciones para

autopistas no concretadas.

Son grupos de familias que ya tienen una relación cultural – social - productiva común, resultante de la zona

rural de origen.

Tienen alta precariedad habitacional, vulnerabilidad e inseguridad. Tienen niveles elevados de desempleo y

son objeto de políticas asistencialistas.

d.2) Las de población dispersa: unidas por un problema compartido y aglutinadas por alguna organización

intermedia. Conforman el grupo denominado ―nuevo pobre‖. Migración ciudad – ciudad-

Individualmente, y por mecanismos conocidos, no encuentran formas de resolver su situación habitacional.

Generalmente habitan hacinados en viviendas o terrenos de familiares, o alquilan viviendas en estado de

precariedad.

Muchas de estas familias terminan como clientes de ―especuladores urbanos‖ que realizan loteos

fraudulentos en terrenos de la periferia, que no tienen infraestructura, servicios y son vendidos

reiteradamente.

d.3) Las de inquilinatos, hoteles precarios, pensiones, conventillos, ciudadelas, cortijos, , callejones,

corralones, mesones, quintas, de base territorial dispersa: intermedias entre las dos anteriores (espacio

común con necesidades compartidas y un sector social equivalente al de población dispersa).

Los edificios son fábricas abandonadas, molinos, casas con dueños ausentes o en proceso de sucesión, o con

títulos precarios.

Estas organizaciones culminan, en general, constituyéndose como: Cooperativas, Mutuales, Centros

Vecinales, Sociedades de Fomento, Asociaciones Civiles, etc.

Existen dos formas de habitarlos: con acuerdo informal o formal de los dueños, o edificios tomados.


d.3.1- Con acuerdo informal o formal:

Son familias, sin relación social – cultural o productiva entre ellas, que habitan viviendas antiguas re

utilizadas para uso habitacional colectivo, sin la adecuada transformación en infraestructura y servicios. Con

niveles elevados de riesgo estructural y patologías constructivas que generan problemas de habitabilidad.

Hacinamiento por superficie y por servicios.

Dentro de los inquilinatos, hoteles precarios, pensiones, etc, se viven grandes tensiones sociales producto de

la marginalidad y el poder del ―encargado‖. Se fomenta el individualismo y el desentendimiento por el

problema de los otros.

El inquilinato surgió como resultado del abandono de residencias de familias urbanas de altos ingresos, que

se desplazaron del centro de la ciudad hacia nuevas zonas residenciales de mayor prestigio social,

alquilando sus antiguas residencias a varios grupos familiares con menores ingresos económicos. Poco a

poco, el alquiler de cuartos se fue convirtiendo en un negocio rentable a la espera del plus valor del

inmueble deteriorado, pero con accesibilidad a infraestructura, servicios y comercios del centro.

Actualmente, el negocio del alquiler de cuartos, está en manos del sector informal privado, que actúa ―al

margen de la ley‖, porque no cumple con las normas de construcción ni las disposiciones sanitarias de

habitabilidad.

Sin embargo, en la ciudad de Buenos Aires, se produce una de las grandes crisis en los años 80, donde las familias que se alojaban

pagando alquiler de estos hoteles, no lo puede hacer más y se producen desalojos masivos e inmediatos. Para ―solucionar el

problema‖ el mismo gobierno de la ciudad realizó una operatoria de “emergencia habitacional”, subsidiando a los

“hoteleros” para el alojamiento provisorio de familias. En estos casos, hace excepciones a las condiciones precarias de

habitabilidad y riesgo, paga por una habitación sin baño privado, unos usd 250 por mes, y termina subsidiando el ―negocio‖ de los

especuladores. Se llegó a ―subsidiar‖ este negocio con usd 4 millones anuales, los cuales no redituaron en ningún mejoramiento

sostenible para las familias, si para los hoteleros. Se calcula en 180.000 personas las que habitan estos edificios.8

d.3.2- Sin acuerdo: Ocupación de edificios abandonados

Esta descripción se basa, en testimonios de cooperativistas de MOI (Movimiento de Ocupantes e Inquilinos

de Bs As), con testimonios de ocupantes de edificios en la trama AU3.

En muchos de los centros de las grandes ciudades, el estado de deterioro de los edificios, las dificultades de

herencia de los inmuebles, y algunos edificios estatales abandonados conforman un parque habitacional

importante que no está siendo utilizado.

Alcance de la situación:

En el caso de la ciudad de Buenos Aires se calcula en 150.000 los inmuebles abandonados.

Las organizaciones oponen sus números: aunque coinciden con la falta de datos censales, hablan de algo más de 200 mil familias

habitando casas tomadas. En un informe relevado por la Comisión de Vivienda de la Legislatura se indica que el 30 por ciento

de las casas de San Telmo está en condiciones de vivienda irregular. Sostienen que no hay barrio de la ciudad que no tenga

una casa tomada.9

8 Diario página 12. ocupas de verdad.

9 Idem 25. En base a una evaluación realizada por Eduardo Jozami. Dir. Comisión Municipal de Vivienda de la ciudad de Buenos

Aires.


3- La necesidad de ocupar y la percepción de (in)seguridad desde la lógica comunitaria

Las distintas formas de acceso al suelo urbano por parte de la población pobre. Invasiones y mercado informal

de suelo. Del acceso a la percepción de tenencia segura, sin conseguir aún la propiedad ―legal – legítima‖.

Las normas distan de las oportunidades a las que pueden allegarse los pobres urbanos; como se mencionaba,

el acceso al hábitat para este grupo es generalmente de forma ilegal. Por esto, el hincapié que se ha hecho

para otorgar seguridad de la tenencia desde las autoridades de gobierno ha sido, sobre todo, la resolución

jurídica del problema.

No obstante, si esto se observa desde un enfoque sociológico y cultural, existen estudios que explican que la

seguridad e inseguridad de la tenencia son percibidas por los pobres urbanos de modo diferente al que

implica el acoplamiento a reglas o normas jurídicas. En cambio, sí existen y se aprecian otras condiciones

de inseguridad de la tenencia, vinculadas por ejemplo a la inseguridad personal, social, habitacional. La

pregunta que surge entonces es: ¿cuáles son los (otros) factores percibidos como ―seguros‖ para la

permanencia y apropiación de los pobres urbanos a su hábitat?

Desde este punto de vista, se intentan explicar dos cuestiones centrales de la (in) seguridad de la tenencia: 1.

los procesos de acceso inseguro, 2. permanencia y apropiación realizados por los pobres urbanos,

explicando la condición insegura bajo la que se efectúan; 3. las percepciones de seguridad e inseguridad de

los propios actores, a través de lo revisado en algunas investigaciones de casos latinoamericanos en

asentamientos precarios 4. Percepción directa de pobladores de edificios tomados.


Los población pobre que habita las ciudades de América Latina accede al suelo habitacional comúnmente de

acuerdo con tres modos dominantes:

a) Por ocupación individual y /o eventuales invasiones organizadas por grupos o asociaciones

b) Por compra de lotes sin servicios o incumpliendo ciertas normas urbanas

c) A través de la renta/ arriendo de viviendas individuales y colectivas en estado precario

Estas acciones generan distintos tipos de inseguridad de la tenencia: para el caso de la primera, se accede

bajo condiciones de inseguridad jurídica, ya que desde el inicio estos grupos se encuentran en situación de

incertidumbre respecto de la reacción de los propietarios de la tierra, o de las autoridades de administración

urbana para ordenar o ―normalizar‖ esta cuestión; en el segundo caso, se suma a la inseguridad jurídica

aquella que se da por insuficiencia urbana (inseguridad sanitaria por deficiencias de servicios); por último,

el tercer caso expone a los inquilinos a un ambiente de inseguridad personal por riesgos de la propia

construcción, y de permanencia por las dificultades económicas para sostener el pago de la renta/ arriendo.


Una vez que el acceso inseguro al suelo se ha perpetrado, la respuesta desde las autoridades de la

administración urbana –para permitir o evitar su permanencia- puede ser diferenciada: o bien se reacciona

de manera pacífica, tolerando la ilegalidad cuando se trata sobre todo de tierras de escaso valor comercial y

malas condiciones físico-ambientales (zonas menos rentables), o se incurre en respuestas violentas

conocidas como desalojos forzosos. (Clichevsky, 2003: 27)

En el primer caso, se trata mas bien de un criterio de ―dejar hacer‖: los asentamientos informales a menudo

consiguen permanecer bajo una condición de seguridad de la tenencia de facto, a la que puede llegarse

debido a que durante cierto tiempo se ha ―tolerado‖ un asentamiento o se ha hecho caso omiso de él; otra

forma es mediante el reconocimiento administrativo concedido al prestarse progresivamente servicios

municipales y urbanos con la recaudación correspondiente. Si bien este tipo de actitud del Estado ha ganado

terreno en la actualidad, cabe cuestionarse si se trata de una solución ―segura‖, sostenible en el tiempo, o


sólo de un alivio o alternativa coyuntural de acuerdo con el momento político y social (el reconocimiento de

jure, a través de programas de regularización, no es tan frecuente como el de facto ).

Para el caso de los desalojos, si bien esta práctica ha sido más común en ciertos momentos históricos en la

región (durante gobiernos militares, por ejemplo), y parecía superada, se advierten casos vigentes. En la

actualidad, aunque la mayoría de los países latinoamericanos están gobernados por regímenes definidos a

través del voto, la probabilidad de ser desalojados persiste, y se han dado situaciones recientes en algunas

ciudades10

. Incluso, esta acción se da en algunos casos de manera vedada: lo que supone una reubicación

para mejorar condiciones habitacionales, implica verdaderamente erradicación y su consecuente

empeoramiento de circunstancias11

.

En efecto, la violencia puede adquirir diferentes manifestaciones en estos asentamientos de pobreza,

resultando un factor que hace insegura la permanencia: puede ser generada por actores externos ―formales‖,

como las acciones de desalojos mencionadas, o también entre los propios habitantes del asentamiento (por

situaciones de criminalidad, disputas por la tierra, robos, etc), lo que finalmente alude a la ruptura del

derecho a habitar.

En conclusión, los pobres urbanos se transforman en ―equilibristas‖ de su hábitat: en la frontera entre lo

legal y lo ilegal, lo público y lo privado, lo suficiente y lo insuficiente. Equilibrio que en definitiva puede

volverse con facilidad inestable, pues lo que momentáneamente es seguro, puede resultar inseguro más

tarde. Sin embargo – y siempre con el fin de avanzar sobre la complejidad del problema- cabe aquí indagar

la percepción que tienen los pobres en lo que concierne a factores de seguridad.

Reconociendo que existen diferentes ―lógicas‖ de los actores urbanos (formales e informales), es propicio

dividir la percepción de seguridad en dos niveles o tipos de comprensión: la comprensión formal

(representada por grupos de personas externas a los asentamientos, los funcionarios de la administración

urbana, etc) y la comprensión informal (representada por las personas que construyen y residen en los

asentamientos precarios). Esta división es necesaria por el hecho de que las percepciones de los moradores

de tales áreas operan de una forma no ortodoxa, toda vez que se ha comprobado que ellos no precisan

necesariamente de legalidad para reclamar sus derechos de tenencia y seguridad (De Souza, 2003: 145-147).

10 Algunos casos concretos de desalojos recientes en ciudades latinoamericanas: en Buenos Aires, Villa Fiorito y Villa de Retiro (2002 y 2003);

en Bogotá, Chapinero Alto (1999); en Sao Paulo, recientemente se realojó población en áreas determinadas para protección ambiental; en

Paraguay se ha perseguido y detenido a dirigentes de la organización ―Los sin techo‖, paralelamente al desalojo de pobladores en Marquetalía

(2003); en Nicaragua aún cuando por ley se tienen suspendidos los desalojos (y existen figuras para resolver casos, como los jueces de la

propiedad y los tribunales arbitrales), se siguen efectuando en la realidad; en Chile y Perú los desalojos han estado estrechamente vinculados a la

ocupación de terrenos privados. (Clichevsky, 2003: 28-30). 11En la ciudad de Córdoba – Argentina, un nuevo programa del gobierno estatal denominado ―Mi casa, mi vida‖, propone la erradicación de las

villas del área central, expulsando a su población compulsivamente a unos 14 km del área antes ocupada. Villa la Maternidad, uno de los

asentamientos más grandes que entra dentro del plan, nació hace 120 años y, desde 1901, sus terrenos fueron expropiados por el gobierno

provincial para la construcción de un barrio obrero. Desde entonces, muchas familias fueron construyendo sus propias casas en el lugar, pero el

proyecto del barrio obrero nunca se llevó a cabo, y la mayoría de los habitantes de la Villa no pudieron obtener la titularidad de la tierra. Con la

expansión de la ciudad de Córdoba los terrenos de Villa la Maternidad se revalorizaron.

El nuevo predio destinado a los moradores lleva el nombre ―Ciudad de mis sueños‖, alejado de las fuentes de trabajo de la mayoría de los

villeros, y denunciado por la proliferación de casos de cáncer y contaminación dada la cercanía de campos de soja donde se utilizan pesticidas.

El sitio, cercado y custodiado en la única entrada por un comando de policía, es descrito por los pobladores como ―...un campo de

concentración...‖

El gobernador destacó que solo un "pequeño grupo" se resistía a tener una casa digna, hermosa, con agua potable y todos los adelantos, mientras

que en Villa La Maternidad se encuentran viviendo en condiciones pésimas. Los villeros no opinan lo mismo: el traslado no sólo significa dejar

el lugar donde vivieron la mayor parte de sus vidas sino que también implica alejarse de sus fuentes de trabajo (la mayoría de ellos sobrevive

con el cirujeo o la venta de artesanías) y del acceso a la salud (en la zona de La Maternidad hay cuatro hospitales públicos, mientras que en

Ciudad de mis sueños, se cuenta con un pequeño dispensario que funciona medio tiempo y sin teléfono). Para llegar al centro desde Ciudad de

mis sueños es necesario tomar dos autobuses, lo que acarrea un gasto diario de cuatro pesos (USD 1.3) en pasajes. Por otra parte las viviendas

otorgadas no contemplan las situaciones individuales y son del mismo tamaño (mucho más pequeño que las casas de La Maternidad) para quien

vive solo como para quien tiene varios hijos. Los pobladores denuncian: ―... si nos trasladan iremos al exilio y perderemos posibilidades...‖

Extraído de “El gran negocio desalojador”, Boletín Eco Alternativo. Septiembre 6, 2004 www.argentina.indymedia.org. Y ―En 30 días, Villa la

Maternidad será desocupada por la fuerza‖, Periódico La Voz del Interior, Agosto 18 2004; www.lavozdelinterior.com.ar .

http://www.argentina.indymedia.org/

http://www.lavozdelinterior.com.ar/


3.3- La percepción de (in) seguridad en asentamientos precarios

Se recogen a continuación algunas evidencias de otras investigaciones y autores, que permiten conocer la

percepción de los pobres urbanos frente a la seguridad de la tenencia, y que justifican la apertura del tema

hacia otras perspectivas además de la jurídica.

Cuestiones interpersonales, ocupación continua y mejoramiento gradual

Un estudio del brasileño Flavio De Souza en dos ciudades del Nordeste de Brasil -Recife y Maceio-, indica

que las condiciones físicas e interpersonales son valoradas por los moradores como criterio para avalar

seguridad de la tenencia del espacio donde habitan 12.

Las percepciones de (in) seguridad de la tenencia según De Souza (1)

Las disputas legales sobre la tenencia de la tierra no son los únicos factores que contribuyen negativamente para la

concepción de la seguridad de la tenencia. Existen disputas internas entre los propios moradores, que superan las cuestiones

de la legalidad: entre ellos mismos, se disputa el derecho de poseer un ―barraco‖, desde el momento en que se inician las

invasiones. (De Souza, 2003: 144) Esto acontece porque los moradores comercializan sus ―derechos de uso‖ y un cierto grado

de seguridad se formaliza entre ellos.

1. la ocupación continuada en el tiempo de los terrenos por los moradores, o sea, el usufructo del suelo mediante la estancia

permanente fortalece la percepción de garantía de propiedad de sus casas; 2. el mejoramiento físico gradual de los

asentamientos también ha servido de evidencia de propiedad de las casas para los moradores (De Souza, 2003: 147).

Fuente: Pedrotti, Carolina (2006) La seguridad de la tenencia del suelo y la vivienda. Dimensiones del fenómeno desde la

perspectiva de la pobreza urbana. Tesis de maestría, Universidad Autónoma del Estado de México, Toluca, México.

Aumento de la seguridad personal mediante el mejoramiento físico

Otro aspecto a destacar del estudio de De Souza es el aporte a la correlación que se ha planteado entre

seguridad de la tenencia y consolidación habitacional. En esto, el autor se contrapone a la idea de que: ―la

consolidación de las casas comienza cuando la amenaza de expulsión termina‖ (Gilbert, 1990: 30); explica

que esta idea está basada en el supuesto de que la seguridad sería una variable estática. En cambio, lo que ha

constatado es que se trata de una variable compuesta y dinámica, que depende de las experiencias de los

moradores en sus moradas. En este sentido, seguridad personal y confort son considerados por los

moradores como razones suficientes para que éstos consoliden sus casas.

Las percepciones de (in) seguridad de la tenencia según De Souza (2)

Sobre el confort: ―...casas de carácter más temporario como, por ejemplo, una casilla de plástico o papel-cartón, exponen a los

moradores a la lluvia, calor, etc., y así mismo al robo de sus pertenencias. Un morador puede percibir que su permanencia está

asegurada un día, y luego, debido a ciertas externalidades, esa percepción puede ser alterada13

(...). Este tipo de

―inestabilidad‖ no puede ser resuelto en función de la seguridad formal/ legal de la tenencia o propiedad de un inmueble...‖

Sobre la seguridad personal, el mejoramiento de la calidad de sus casas es una respuesta para salvaguardar sus vidas: ―...las

balas atraviesan más fácilmente las casillas de lona o plástico, que las casas de material duradero; asimismo, los moradores

pueden asegurar sus pertenencias cuando habitan en casas construidas con estos materiales más permanentes‖. (De Souza,

2003: 151) Fuente: Pedrotti, Carolina (2006) La seguridad de la tenencia del suelo y la vivienda. Dimensiones del fenómeno desde la

perspectiva de la pobreza urbana. Tesis de maestría, Universidad Autónoma del Estado de México, Toluca, México.

De acuerdo con las evidencias recogidas por este autor, la seguridad de la tenencia no sería causa de

consolidación, sino consecuencia. Si bien esta afirmación invierte la relación planteada en esta tesis, no

resulta del todo contradictoria con lo que se ha propuesto como fin último: el inicio de un mejoramiento de

la calidad de vida de los pobres, a través de su hábitat14

.

12 Véase: De Souza, Flavio. Esta casa e minha: posse (in) segura e mercado habitacional informal em Recife e Maceio; en publicación de

Fernándes, Edesio y Alfonsin, Betania (coord.) A lei e a ilegalidade na producao do espaco urbano. Belo Horizonte, 2003. 13 El autor cita el ejemplo de un miembro malherido por agresiones físicas en el mismo asentamiento. 14 Como comúnmente se dice: el orden de los factores no altera el producto.



La población que accede a los edificios tomados lo hace a través de ―punteros‖ políticos, quienes realizan

una apertura ―clientelar‖ de inmuebles, generalmente de propiedad pública.

Otra forma es la organización previa, averiguando el origen del dominio del inmueble, y con base en esas

condiciones se organiza una ―toma‖. También se accede por compra-venta informal, o por invitación de

parientes, amigos, allegados.

Las percepciones de (in)seguridad en los edificios tomados (1)

―Susana está acá desde hace veinte años. Cuando el edificio era un esqueleto de vigas expropiado por el Estado para la

Autopista AU3. Los curas del barrio le dieron el dato. Tenía dos nenas y cinco años de salteña habitando Buenos Aires. Otras

cuatro familias estaban ya adentro. Ella subió y, en un cuadrado del primer piso, empezó a levantar sus paredes.‖15

“En algunos pisos, como en el de Susana, hay quien, después de vender su pieza a un recién llegado, se ha decidido por otro

cuarto alternativo”

Los edificios son habitados por personas que estaban pagando inquilinatos y ya no lo pueden hacer, o que

han sido desalojados, o bien se trata de inmigrantes extranjeros que no tienen papeles en regla, lo cual les

dificulta el poder alquilar de manera legal, e incluso inmigrantes de otras ciudades y provincias con menor

desarrollo.

Las luchas internas por el espacio suelen ser comunes. La creatividad popular de los habitantes de estos

―tugurios‖ o inmuebles transformados, o mejor dicho la producción social del hábitat, resaltante

manifestación popular y de masas, en el mercado inmobiliario, genera múltiples formas de transformación

en el interior de los viejos edificios16

, como las subdivisiones verticales del espacio de sus viviendas, para

ampliar la superficie aprovechable, con las llamadas barbacoas cubanas, el altillo limeño o los tapancos

mexicanos, y los añadidos hacia espacios colectivos llamándoles ampliaciones en Cuba o nuevas viviendas

precarias, como cuartos de azotea en México y Lima.


“Tuve que rescatar mi casa. Fue el día que entró a su casa y encontró una pieza menos o, aclara Dora, una pared metida en el

medio del salón. –Cómo te explico –busca explicar–, cacé la maza y le empecé a dar. Esa vez la culpa fue del vecino. Quería más

espacio y se estiró.”

―Cuando llegó la casa estaba ocupada por “familias del norte”, cada una en una pieza. Ella fue a la de sus amigas y luego

“compró” la pieza de “unos viejitos a cambio de darles una bolsa de comida por mes”. Así estuvo durante años, pagando por el

agua “cuando no llegaban boletas” y la luz “cuando la conexión estaba enganchada”. Sin calefacción y “hacinados”,

compartiendo un baño con otras cinco de las 23 familias que vivían allí. “Los vecinos hacían denuncias a la policía porque

decían que en esa „casa tomada‟ vivían prostitutas y delincuentes.‖17

Inseguridad

Existe una tendencia general de aumentar las penas por ocupación y la rapidez de desalojo. Aunque existen

avances en algunos países sobre zonas sociales, propiedad colectiva, etc.

―Los desalojos sumarísimos están a la orden del día en los despachos judiciales, se han aumentado las

penas por ocupación ilegal de viviendas o tierras, y mientras se subrayan los derechos de la propiedad

privada absoluta, los derechos de los que no tienen techo quedan reducidos a la nada‖. Cohre (Centro por

el Derecho a la Vivienda contra Desalojos). Informe Argentina 2004.

15 Extraído de PAGINA/12 VIVIO DOS DIAS EN UNA CASA TOMADA DE PALERMO ―ocupas de verdad” 16 Los Centros Vivos, Alternativas De Hábitat En Los Centros Antiguos De Las Ciudades De América Latina , Planteamientos de la Red XIV.b ―Viviendo y

Construyendo‖ del Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo CYTED, Rosendo Mesías González/Alejandro Suárez Pareyón, 1997.

17 Extraído de PAGINA /12 LOS SIN TECHO QUE FORMARON UNA COOPERATIVA. El fruto de la organización.


Posibilidades de cambio

Las dificultades para abandonar la posición de ―ocupa‖ quedó cristalizada en el relevamiento de los 1002

casos del tramo de la autopista AU3: el período promedio de permanencia es de 13 años y cuatro meses. La

dificultad se centra en la imposibilidad de ahorro y posibilidades de pago de alquiler.


―Varias veces quisimos irnos, volver a la provincia –cuenta–. Con mi pareja trabajábamos y juntamos unos pesos. Pero los

invertimos en un puestito en el mercado de San Telmo, hasta que la crisis se comió el comercio y toda la plata.‖

Las familias que lograron transformar su situación, coinciden en que fue cuando se dieron cuenta que solos

no podían hacer nada, que las gestiones que hacían con el Estado no les daban ningún resultado, que las

leyes nunca los favorecían y tampoco tenían fuerzas ni conocimiento para cambiarlos. La totalidad afirma

que fue cuando tomaron contacto con organizaciones que los contuvieron, asesoraron, e incorporaron a otra

forma de ver y enfrentar el problema. Que fue un cambio lento, con mucho esfuerzo, pero que hoy

reconocen en éste un verdadero camino de transformación.


Parte II: Análisis de Estrategias formales e informales para alcanzar

seguridad

4- La organización como estrategia de construcción colectiva de

seguridad en la tenencia

4.5- Variable organización

4.6- Conciencia de derechos

4.7- Relación con el Estado

4.8- Momentos o fases del desarrollo organizacional desde

edificios tomados.


5.1- Tenencia, posesión y propiedad desde la perspectiva del

Derecho Civil

6- Revisión de propuestas que pretenden superar la (in)seguridad

conservando la lógica de valor de mercado.


7- Análisis de propuestas que pretenden superar la (in) seguridad

transformando el concepto de propiedad individual privada ilimitada.

7.1- Uruguay: Propiedad colectiva. Cooperativas de usuarios.

7.2- Brasil: Estatuto de la ciudad e instrumentos

7.2.1- IPTU Impuesto predial y territorial Urbano progresivo en

el tiempo





Art. 28. El plan maestro podrá establecer áreas en las cuales el

derecho de construir podrá ejercerse por 7.2.6- De las

operaciones urbanas consorciadas





7.2.11- De Concesión de uso. Medida provisoria (2001)


7.3- Argentina: Programas e instrumentos en la ciudad de Buenos

Aires.


7.3.2- Guardia


4- La organización como estrategia de construcción colectiva de seguridad en la

tenencia

Existen teorías sociológicas sobre las organizaciones y su evolución a nivel teórico, nosotros describiremos

el proceso desde las experiencias de sus protagonistas.

Describiremos una breve síntesis, basada en talleres realizados con cooperativas del MOI (Movimientos de

Ocupantes e Inquilinos) y un artículo de Nestor Jeifetz.18

En las fases de organización se reconocen tres variables, principales, que definen su grado de evolución

Organización – Conciencia de derechos – Relación con el Estado

A modo indicativo, se describen un abanico de situaciones o momentos, no etapas, de un proceso evolutivo

que da cuenta de evolución desde niveles primarios a situaciones más ricas, complejas y sustentables.

4.1) Variable organización:

Esencialmente, la organización nació de la necesidad humana de cooperar. Los hombres se han visto

obligados a cooperar para obtener sus fines personales, por razón de sus limitaciones físicas, biológicas,

sicológicas y sociales. En la mayor parte de los casos, esta cooperación puede ser más productiva o menos

costosa si se dispone de una estructura de organización

Una organización fuerte es aquella que supera la demanda inmediata por objetivos que trascienden lo

individual por lo colectivo y lo social, que tiene clara conciencia de sus derechos y que sabe como potenciar

sus recursos para lograrlo, ejerciendo una democracia participativa activa, tanto al interno de la

organización, como con otros actores, especialmente el Estado.

Desde el formar un grupo por necesidades comunes urgentes.

A reconocerse entre los miembros, roles y formas de relacionarse, en forma espontánea y / o por presión de los más

fuertes sobre los débiles. (líderes positivos y negativos)

A comenzar a reconocerse como grupo y a relacionarse con otros grupos u organizaciones para lograr y ampliar

sus objetivos

A reconocerse como organización con objetivos, estructura, roles y funciones acordadas

democráticamente.

Se reúnen y trabajan sistemáticamente por el logro de sus objetivos.

Manejan y aplican herramientas de planificación / monitoreo / evaluación.

Se relaciona orgánicamente con otras organizaciones formales, locales y de otros niveles. Participa de

espacios de concertación, negociación con otras organizaciones y / o con el Estado.

A desarrollar una dinámica participativa, basada en un fuerte proceso de discusión,

elaboración y decisiones de asamblea. Mandar obedeciendo

A superar y ampliar el objetivo inicial de formación, incorporando

otros objetivos que los fortalecen en forma integral.

A superar y ampliar los objetivos de la organización, incorporando

objetivos del barrio, sector, ciudad, Nación, América Latina.

A conformarse como movimiento político – social que

intenta transformar las condiciones impuestas en el

Modelo.

18

Ejes autogestionarios en la producción social del hábitat: Desarrollo organizacional, interacción con el Estado y producción

normativa. Por Néstor Jeifetz. Talleres de vivienda transitoria de MOI (Movimiento de Ocupantes e inquilinos) en 2005 en la

Ciudad de Buenos Aires.


4.2) Conciencia de derechos

Se refiere a una transformación de conciencia que parte de desconocer que existen derechos, a pelearlos y a

gestionar y actuar para su concreción.

De no tener conciencia de sus derechos, y sentir culpabilidad por acciones de sobrevivencia.

A tomar conocimiento de derechos, comprenderlos y re aprender su visión de la sociedad, el reparto de recursos, su rol

dentro del sistema, etc.

A tener una visión histórica de la lucha por los derechos.

A estudiar leyes y convenios internacionales que los amparan y pueden ser utilizados y adaptados para el logro

de sus objetivos.

A realizar denuncias de violación de derechos y su difusión a actores claves para presionar por su

cumplimiento

A incidir en la transformación de leyes, reglamentos, capítulos, instrumentos, operatorias,

programas y planes que permitan lograr sus objetivos.

A realizar acciones que permiten ejercer derechos esenciales de las personas. A

realizar propuestas en base a experiencias demostrativas.

4.3) Relación con el Estado

Se refiere a la actitud y aptitud que adquiere la organización social para establecer relaciones equitativas y

sustentables con el Estado, hasta incidir para garantizar que la función del Estado no esté ligado a intereses

de dominación de clase.

Desde una visión de enemigo, victimario, represor. De inexistencia de diálogo, y hasta ocultamiento.

De desconocimiento de propuestas del Estado y formas de accesibilidad.

A una visión

A gestión ante el Estado en forma aislada.

A conocimiento de responsabilidades del Estado y de propuestas y formas de accesibilidad.

A gestión ante el Estado en forma organizada, a través de terceros. (profesionales, ong´s, asesores, etc)

A conocimiento de actores claves de negociación, procedimientos administrativos y legales que facilitan la

gestión

A gestión ante el Estado en forma organizada y directa, y / o acompañados de terceros.

A incidencia y capacitación de actores claves de negociación y sus equipos

A propuestas alternativas de procedimientos administrativos y legales, apropiados a las prácticas de

la organización.

A un trabajo co – participado con el Estado en el desarrollo de políticas y programas

demostrativos.

A espacios sistemáticos de diálogo y concertación

4.4) Momentos19

o fases del desarrollo organizacional desde edificios tomados.

a) Tal vez, la primera forma organizativa es la cuasi no organización. Son estrategias de sobrevivencia de

familias que se encuentran en situaciones extremas y que recurren a la ocupación como una acción de

carácter defensivo.

Es un momento fuertemente endógeno de auto organización, para ocupar “sin ser vistos”, ya que violan las

reglas ilimitadas de la propiedad privada‖, aunque sean edificios impúdicamente abandonados, en espera de

especulación y renta individual, mientras existen familias con grandes necesidades.

b) Un segundo momento organizativo, es producto de la convivencia en el edificio o tierra tomada, son las

propias leyes de convivencia que el grupo genera a su interior.

19

Momento: No siguen una secuencia lógica obligada. Es una cadena continua sin comienzo ni fin. No son excluyentes y uno es

dominante.


Aparece una especie de ―gestores y gestionados‖ donde los más fuertes, imponen o inducen al grupo, a

aceptar las condiciones de uso.

En este momento, se suelen producir tensiones entre familias que tienen la misma necesidad de habitar, pero

que tienen formas de vida y aspiración, a veces diversas y opuestas.

Unos piensan la ocupación como un paso hacia la vivienda y la integración a la sociedad, otros, lo toman

como un espacio transitorio para realizar actividades delictivas (aguantadero).

c) Otro grado de evolución y conciencia organizacional, es cuando comienzan a ser visualizados por la

sociedad y el Estado, y necesitan realizar acciones defensivas contra acciones de presión y desalojo del

Estado, o luchas por la conexión legal de servicios.

Es en esta situación de enfrentamiento que comienzan a tener conciencia de la necesidad de luchar por

sus derechos. Es su único argumento ante los argumentos de criminalización que realiza El Estado y la

sociedad sobre las familias ocupantes.

Comienzan a conocer historias de luchas populares, que mediante largos procesos y sufrimientos lograron

herramientas legales, que hoy permiten mejores condiciones para enfrentar al estado por reclamos en

derechos sociales.

Toman contacto con otros grupos, que vivieron en forma reciente o viven, situaciones de lucha por tomas de

edificios y tierras. Pueden comprobar que con organización, autogestión y tiempo han producido hábitat

digno y un lugar en la ciudad y en la sociedad.

Conocen las luchas de otras experiencias Latinoamericanas y mundiales de organizaciones político –

sociales de hábitat basadas en el cooperativismo que han logrado transformar las políticas de hábitat y por

décadas han demostrado que es posible.

El Estado, generalmente, va a tener una actitud relativamente permisiva o va a asumir un rol expulsor.

Ambas en realidad, son caras de la misma moneda y dependerán o se definirán en función de la instancia en

que se encuentre la dinámica socio espacial de la ciudad y el rol consecuente que respecto a ella asuma el

Estado, siempre garante del desarrollo de los negocios de los grandes grupos empresarios y financieros.

d) En esta etapa defensiva, es cuando se comienza a establecer vínculos iniciales con el Estado,

motorizados por las acciones legales. Su forma es siempre puntual, personalizada, superficial y / o

periférica. No existe, desde los embriones que comienzan a emerger, ni siquiera una conciencia básica de

cómo funciona el Estado a través de sus estructuras gubernamentales; pero las puertas de la interacción

comienzan a entreabrirse.

e) Una vez que se transitan la conciencia de derecho, el conocimiento de luchas locales, latinoamericanas y

mundiales, otras organizaciones que pueden ser aliadas, y el comienzo de diálogo con el Estado, da lugar a

un nuevo momento organizacional en el que:

La ciudad se comienza a percibir como un objeto de lucha visible.

La organización como forma efectiva de lucha, y la cooperativa como herramienta de desarrollo de

propuestas colectivas.

Los derechos como productos históricos de la lucha popular, y en tal sentido, reinvindicables para ganar

―se‖ el derecho a la ciudad.



El lugar que ocupa la dimensión jurídica en el tema de la seguridad de la tenencia es innegable. Asimismo,

debe reconocerse que estas cuestiones de orden jurídico, aunadas a las decisiones de política pública, han

contribuido a generar un ―sistema de entendimiento y funcionamiento inequitativo‖ respecto de la

propiedad, y del acceso a ésta.

En lo que respecta al orden jurídico, América Latina resulta un caso especial en cuanto al modo en que se ha

concebido el Derecho y las leyes en general. A lo largo de la historia, el Derecho, más que un recurso para

proteger a los ciudadanos de los excesos privados o públicos, ha sido una herramienta al servicio de los

sectores de poder socio-económico. Esto ha mostrado sus impactos en el orden de la regulación

urbanística, e incluso en la interpretación de los alcances del derecho de propiedad privada en las ciudades,

como una representación ilimitada de los intereses individuales, en comparación con intereses

colectivos. Así, por una parte, la ciudadanía ha percibido el derecho como un instrumento de ―un otro‖ que

―está arriba‖ al servicio de la dominación política, e incluso, la explotación económica (Calderón, 1999);

por otra parte, los juristas han interpretado alcances casi absolutos de los derechos de propiedad privada, y

en ello, los sectores de poder (con énfasis en los dedicados al desarrollo inmobiliario) han encontrado ciertas

conveniencias; todo esto ha convergido en la ciudad, erigiendo escenarios de segregación y desigualdades

varias, perpetuando así la pobreza socio-habitacional, junto a una aceptación frágil y permisiva de las

normas.

5.1- Tenencia, posesión y propiedad desde la perspectiva del Derecho Civil

Para iniciar, es preciso hacer una referencia cómo se ha interpretado históricamente el derecho de

propiedad en el orden jurídico latinoamericano, y los problemas que ha generado en los procesos de

conformación de las ciudades.

Según la visión de expertos, ésta es una discusión que no puede apartarse de aquella sobre ilegalidad urbana.

En otras palabras, la discusión de la ilegalidad urbana debe entenderse dentro del contexto más amplio en el

que el derecho – a través de leyes, principios jurídicos, decisiones judiciales, regulación urbana, etc.- ha

jugado un papel central en la determinación del patrón de crecimiento urbano en América Latina.

(Fernándes, 2003a: 70)

Haciendo reseña de las figuras sobre la propiedad que existen

comúnmente -con mayor o menor observancia según los marcos

jurídicos de los países-, y sus correspondientes derechos, se observa

que: Para el Derecho Civil, existen distintas figuras sobre la

propiedad de un bien inmueble; éstas son Tenencia, Posesión y

Propiedad. Todas ellas pueden coincidir en una misma persona, pero

en el caso de tratarse de diferentes personas, cada una gozará de

ciertos derechos: la que ostente la tenencia física, gozará del uso de

ese bien (en este caso, del uso de un espacio o trozo de tierra); quien

ostente la posesión, tendrá el goce de este bien, en tanto los frutos o

rendimientos del mismo (por ej., es al poseedor a quien se le paga la

renta del bien inmueble); por último, quien tiene el derecho a la

disposición de este bien, es el propietario. Debe entenderse también

que es a este último a quien se le concede el derecho más amplio,

que engloba a los demás. La figura 1 intenta representar simbólicamente esta situación.

Con base en esto, se habla de tenencia del suelo, porque remite a la acción de poseer físicamente una

superficie de tierra determinada, en donde puede suceder que ambas calidades (tenencia y propiedad)

coincidan en una misma persona, o bien, que el ocupante ostente sólo la primera, y llegue con el tiempo a

obtener (o no) la propiedad por cualesquiera de los medios que señalen las leyes y/o las políticas referidas a

Figura 1

Propiedad (disposición)

Posesión (goce)

Tenencia

(uso)


la ocupación del suelo20

; en el mismo sentido, la tenencia de la vivienda puede representar tanto una

situación legal como de hecho, en virtud de la cual los ocupantes habitan la vivienda21

.

Siguiendo con esta reflexión, es necesario plantear, con una visión crítica, la interpretación que se ha dado a

la propiedad privada/ individual de los inmuebles - y los derechos que sobre ésta se reconocen-, bajo

aspectos comunes de los marcos jurídicos urbanos en América Latina. Para ello, se han seleccionado como

base algunos textos de Edesio Fernándes, jurista brasileño que ha sabido combinar los conocimientos del

orden jurídico con los del territorio, haciendo hincapié en las consecuencias que esto ha tenido en el

fenómeno de la pobreza urbana y el hábitat.

La idea o supuesto central del trabajo de este autor gira en torno a que el paradigma tradicional del derecho

de propiedad individual ―irrestricta‖, sumado a condiciones de regulación urbanística de naturaleza

―elitista‖, han constituido factores de relevancia para la reproducción de segregación socio espacial, y de no

contemplación de situaciones de la población pobre en la ciudad.

Para Fernándes, nos encontramos ―atrapados entre el urbanismo y el civilismo‖ refiriéndose con lo primero

a la regulación urbanística, y con lo segundo a la tradicional interpretación del Derecho Civil (Fernández

2003b: 8).

Respecto de las leyes urbanas existentes, no se puede desconocer que a menudo éstas se caracterizan por

plantear requisitos técnicos no compatibles con las realidades socio-económicas de producción del suelo y la

vivienda de la población de menores ingresos. A través de las distintas políticas urbanas, impactan en la

determinación de los valores de la tierra, e inclusive en la dinámica del mercado inmobiliario:

habitualmente, tiende a reservarse las áreas mejor localizadas y bien servidas para aquellas actividades de

los sectores medios y altos, mientras que el lugar de los pobres son aquellas áreas inadecuadas en términos

generales (localización, atributos internos, aspectos ambientales, etc.). Esto encierra de algún modo una

condición ―elitista‖ de las leyes, que incluso se suma a la burocratización de procedimientos administrativos

no compatibles con las condiciones técnicas y financieras de los municipios (Fernándes, 2003b: 8). Como

consecuencia, el acceso de población pobre urbana a condiciones adecuadas de suelo y vivienda (seguras,

legales, etc.) ha sido históricamente muy restringido, y congruente con ese contexto, la acción del poder

público ha encontrado obstáculos para el control legal del desarrollo urbano.

Respecto de la “tradición civilista”, es preciso entender algunos puntos: 1. Denotando la ideología del

legalismo liberal, los códigos civiles de América Latina, en su mayoría, defienden el principio de la

propiedad individual de forma casi absoluta (Fernándes, 2003a: 65). 2. Asimismo, la formación de los

juristas ha tenido un carácter de defensa hacia esta figura, como si existiera un único derecho de propiedad

―natural, intocable, casi sagrado‖, cuando en ningún momento en el ordenamiento jurídico de los países

capitalistas - desarrollados y no- se ha mencionado a la definición jurídica como a-histórica; toda orden

jurídica forma parte de una historia, es cultural y políticamente producida y modificada. Esta interpretación

finalmente pone a la ciudad al servicio de intereses económicos individuales, sin preocuparse de otros

intereses sociales y ambientales que hacen referencia a la utilización del suelo urbano (Fernándes, 2003a: 66

- 67). En palabras de Edesio Fernándes, ―se mira a la ciudad a través de la perspectiva del lote privado‖

(Fernándes, 2003b: 8). 3. Otro punto a tener en cuenta deviene de la acción de los sectores conservadores

que, ligados al proceso de desarrollo inmobiliario, defienden y se apoyan convenientemente en la noción del

derecho de propiedad privada. 4. Incluso, la acción de los planificadores ha sido a crítica respecto de la

dimensión jurídica de sus propuestas y ―al hacerlo, están confirmando los valores tradicionales de la

ideología del liberalismo jurídico, que niega el carácter político del derecho...‖. (Fernándes, 2003b: 8)

Estos factores han significado verdaderos obstáculos para el desarrollo urbano equitativo, lo que denota la

necesidad de cambios en el orden jurídico, específicamente de las condiciones que se adjudican a los

derechos de propiedad privada. Tal importancia ha adquirido esta situación, que se habla hoy de proceder a

un cambio de paradigma que promueva una reforma integrada, tanto del derecho, como de la regulación

urbana.

20 En cuanto a las leyes, refiere a herencia, prescripción positiva, donación, etc. En cuanto a políticas, refiere a los programas de regularización

de la tenencia del suelo urbano. 21 Se considera únicamente la ―propiedad‖ de la vivienda, sin importar el terreno, y puede clasificarse en propia y no propia, y al interior de

éstas, respectivamente, según su clase en: pagándose, pagada; o bien, rentada, u otra situación. Toda esta conceptualización ha sido retomada

del glosario del proyecto: Diseño de Políticas e Instrumentos de Suelo para el Desarrollo Urbano y la Vivienda de Interés Social, elaborado por

El Colegio Mexiquense, A.C. para SEDESOL, 2003. pp.84


6- Revisión de propuestas que pretenden superar la (in) seguridad conservando la

lógica de valor de mercado.


Son numerosos los investigadores, expertos y hasta organizaciones a escala global que se han expresado en

torno al tema de la ilegalidad urbana y los modos de mejorar o revertir esta situación. La mayoría de las

investigaciones han estado respaldadas por enfoques humanitarios, éticos, religiosos, sociopolíticos y

ambientales. Sin embargo, prácticamente ninguna de ellas ha tenido la repercusión de aquella diseñada por

Hernando De Soto.

¿De qué se trata su propuesta? Este autor analiza la pobreza urbana en los países en desarrollo y descubre

que ―la gran valla es la incapacidad de producir capital‖. Considera que la mayoría de los pobres ya posee

los activos económicos que precisa para poder mejorar su calidad de vida; sin embargo, el tipo de posesión

de estos activos es defectuosa, sin representaciones garantizadas por un sistema ampliamente reconocido.

(De Soto, 2001: 31-32)

En ese sentido, plantea que la diferencia entre los países desarrollados de occidente y los que se encuentran

en vías de desarrollo radica en el nivel de compromiso con estos sistemas de representación; históricamente,

la universalización de la propiedad formal en estos primeros fue ―la línea que los condujo al éxito

capitalista‖. (De Soto, 2001: 38)

El capital y su reproducción, en tanto componente clave del avance económico occidental, es el que menos

atención ha recibido en los países en desarrollo; por ello, propone que se vea a todos aquellos productos,

actividades y espacios (activos económicos) de los pobres urbanos como un ―capital muerto‖ de valor

inestimado que, una vez reconocido como verdadero capital líquido en el sistema de representaciones, puede

impactar en la reactivación de la economía urbana y combatir la pobreza. (De Soto, 2001)

El economista se basa en tres razonamientos centrales, los cuales apuntan al efecto significativo que podría

tener un buen programa de regularización/ legalización sobre la economía urbana en general:

La gente necesita sentirse segura de su estado de tenencia legal para poder invertir en mejoras a sus

viviendas y negocios.

La seguridad de la tenencia y el consecuente acceso al crédito formal vienen dados únicamente por la vía de

la legalización de los asentamientos y negocios informales.

Para proceder con la legalización, hay que suministrar títulos individuales de dominio absoluto, con

obligaciones claras y derechos aplicables, a través de programas masivos de titulación. Así se permitirá el

avance y la erradicación de la pobreza de los países del tercer mundo.

Las críticas a los planteamientos de De Soto

La obra de De Soto, podría decirse que, mientras en los ámbitos de acción y administración política ha sido

acogida e incluso tomada como marco de referencia para el diseño de programas de regularización, en el

ámbito académico de la región ha resultado ampliamente objetada por investigadores y expertos. Aquí se

recogen algunos de los puntos de discusión:

1. De Soto hace alusión a un ―desafío jurídico‖ necesario para poder promover el acceso a la propiedad

individual plena de los pobres. Sin embargo, no cuestiona la naturaleza del sistema jurídico – uno de los

elementos principales en la generación de la ilegalidad urbana, según lo que se ha comentado-, es decir, no

hace un abordaje crítico a la ley. Asimismo, es evidente que en América Latina existen fundamentos

históricos y políticos que han permitido la supervivencia del liberalismo legal clásico, en el contexto

estrecho e individualista -según los expertos- del Derecho Civil.


2. De Soto no incorpora en su análisis las causas socio económicas de la informalidad – las que

devienen de la pobreza, la sobreexplotación, la falta de oportunidades para aprovechar los beneficios de la

urbanización por parte de los pobres. Asume que los pobres cuentan con competencias y habilidades para

valorar su capital, al mismo tiempo que omite las condiciones concretas de las viviendas de los pobres

como ―activos‖; en muchos casos, dada su localización, riesgo, falta de servicios, etc., su valor no

corresponde a una mercancía común que puede venderse y comprarse en condiciones normales22

.

3. Simplifica el funcionamiento del mercado inmobiliario, tanto formal como informal: por ejemplo,

no incluye el comportamiento de los sectores financieros respecto a estos bienes de ―capital muerto‖.

4. La promoción y otorgamiento del título legal sobre la propiedad no es condición sine qua non para

mejorar la situación integral de vida de los pobres urbanos. Se ha demostrado en muchos casos que bajo

ciertas condiciones, éstos han tenido igualmente acceso a créditos y servicios informales (incluso formales),

y hasta una percepción eficaz de tenencia. Al mismo tiempo, la tierra legalizada no significa acceso directo

al crédito formal, planteamiento central de De Soto. Se han generado investigaciones que combinan estas

dos variables y que evidencian que no existe una relación directa23

. Por último, De Soto no otorga evidencia

sobre la preparación adecuada de bancos y otras entidades financieras para trabajar con este tipo de

población, sus necesidades y condiciones.

5. Si bien el título promueve la seguridad de la tenencia jurídica individual, dicho reconocimiento no

garantiza, en principio, la permanencia de los pobres en sus sitios de origen, y con ello, la integración

socio espacial, si no va acompañada por otro grupo de políticas más integrales. Muestra de ello son los

casos en donde los beneficiarios originales no han podido permanecer en los asentamientos legalizados, por

la misma elevación de los costos de vida luego de la regularización. Mientras que los pobres ―pierden‖ la

capacidad económica de permanecer en esas áreas, los grupos de poder del mercado inmobiliario

encuentran un nuevo sitio de inversión que afortunadamente quedará ―libre‖. Este proceso de debilidad

frente a las corporaciones económicas se ha denominado ―desalojo por mercado‖24

.

En síntesis, la obtención de seguridad de la tenencia entendida sólo desde la regularización jurídica, es una

solución aparente para el corto plazo, pero que en el mediano y largo plazo convierte en condiciones

inseguras a la situación habitacional y, en muchos casos, pérdida de la tenencia. En otros, perpetúa y admite

la residencia en áreas de riesgo o incompatibles con la calidad de vida de las familias (áreas contaminadas,

sin servicios, equipamientos, o alejadas de las áreas productivas y del desarrollo de la ciudad).

22 Para completar este cuadro, realiza un ―cálculo general‖ de este capital muerto, estimando un patrimonio de 9.34 millones de millones de dólares a nivel mundial. En consecuencia, se ha cuestionado ampliamente la metodología que llevó a De Soto a obtener esa cifra casi improbable. 23 Estudios como el de Julio Calderón sobre la ―cultura registral‖ en el Perú, afirma que no hay una relación directa entre título de propiedad y acceso al crédito de

la banca privada. El estudio arrojó los siguientes resultados: 1. Se evidenciaron mejoramientos tanto en viviendas tituladas como no tituladas; 2. Se confirmó la persistencia de mecanismos de invasión (aumentaron tanto las viviendas regularizadas como las no regularizadas en Lima); 3. Se evidenció que una minoría tuvo

acceso al crédito de la banca privada, a pesar de haber obtenido un registro formal; por otro lado, se evidenció el uso de recursos propios para las mejoras a las

viviendas. En algunas áreas urbanas, el uso de fondos propios superó ampliamente los préstamos bancarios como fuente de financiamiento para mejora de viviendas; 4. Incluso, se llegó a sugerir con los resultados que los criterios de préstamos que usa la banca privada se basan en la estabilidad laboral y las entradas

mensuales fijas, más que en la tenencia jurídica del suelo. Calderón Cockburn, Julio A. 2001. Comparative Analysis of the Benefited and Non-benefited

Population by the National Formalization Plan. In Has the Well-being of the Population Improved?: A Balance of the Main Social Policies and Programs. Lima: National Institute of Statistics and Data Processing (INEI): 65-92.

Otras evidencias en Colombia (Gilbert, 2001) indican que los propios pobres no están interesados en obtener un crédito oficial, por las mismas implicaciones

fiscales y socioeconómicas del proceso (temen, en principio, hipotecar sus casas y sus tierras, y en segundo lugar, temen no tener capacidad para asumir esta responsabilidad). 24 Dice Fernándes: ‗En la legalización “a la de De Soto”, no son los pobres, sino los viejos y nuevos grupos económicos privados -ligados al desarrollo de la

tierra urbana- quienes una vez más se benefician de la inversión pública en el mejoramiento de estas áreas, frecuentemente bien ubicadas y atractivas`. (Fernándes, 2003b: 11) Por otra parte, estudios recientes han cuestionado la sostenibilidad urbana y socioeconómica de asentamientos urbanos que ya han sido

legalizados en México, Perú, El Salvador, y otros, siguiendo el esquema de De Soto: programas limitados exclusivamente a la legalización formal de

asentamientos, sin incorporar programas adecuados de modernización u otros programas socioeconómicos.


7- Análisis de propuestas que pretenden superar la (in) seguridad transformando el

concepto de propiedad individual privada ilimitada.

Si nos basamos en la tesis de la importancia de considerar la tierra, la vivienda y la ciudad como derechos

del ser humano, reconocidas en la mayoría de las constituciones de nuestros países, y la consideramos con el

derecho de la propiedad privada. Se pone en crisis dos derechos y por tanto un campo que muchas veces no

está reglamentado. Generalmente no existen límites para la propiedad privada, y los derechos de las

personas pobres al acceso a tierra, vivienda y ciudad son sistemáticamente violados.

Fernándes (2003), plantea la deficiencia en la formación de legisladores para enfrentar la complejidad del

tema de los derechos y la gestión de la tierra ―Desde tiempos inmemoriales los profesionales de leyes—no

sólo en Brasil, sino a lo largo de toda América Latina—han aprendido a adoptar un punto de vista obsoleto e

individualista sobre los asuntos jurídicos, típico de una legislación liberal clásica no reformada y con una

noción de derechos de propiedad absolutos. Como resultado, estas personas desconocen en gran medida los

desarrollos jurídicos recientes y las implicaciones legales de la dinámica socioeconómica y los retos que

presenta la urbanización acelerada, y no están conscientes del potencial de los diferentes principios jurídicos

que apoyan la legislación urbana, sobretodo de la noción de la función social de la propiedad. Por tanto,

no están preparados para lidiar con los inevitables conflictos que surgen del uso y desarrollo del suelo

urbano‖

En América Latina, sin embargo, existen algunas legislaciones que consideran aspectos sociales y

organizativos, en relación a la tenencia. Sólo nos referiremos a algunas de ellas, considerando su impacto e

innovación, como estrategia de seguridad en la tenencia.

7.1- Uruguay: Propiedad colectiva. Cooperativas de usuarios.25

Una de ellas ley de viviendas. Capítulo X de cooperativas de vivienda de Uruguay que promueve

alternativas de propiedad colectiva de: usuarios (colectiva) y de propietarios (colectiva hasta terminar de

pagar).

Art.144- ―las unidades cooperativas de usuarios sólo atribuyen a los socios cooperadores, derecho de uso y

goce sobre las viviendas. Derecho que se concederá sin limitación de tiempo, que se transmitirá a los

herederos y aún podrán cederse por acto entre vivos, pero sujeto a las limitaciones que se establecen en

la presente ley.

Art.150. Se realizará con un contrato de ―uso y goce‖.

Art.145- Las unidades cooperativas de propietarios atribuyen la propiedad exclusiva e individual de la

propiedad horizontal (Ley nº10.751), sobe las viviendas pero con facultades de disponibilidad y uso

limitadas…..―Las cooperativas de propietarios pueden retener la propiedad de las viviendas, otorgando el

uso a los futuros propietarios, mientras éstos amortizan el costo de la vivienda.‖

La organización cooperativa permite lograr mayor seguridad en la tenencia, ya que si, algún socio,

tuviera dificultades para realizar el pago de la cuota correspondiente, se gestiona, en forma organizada un

subsidio, o se utiliza un ―fondo de socorro‖ de la cooperativa. (Art.154)

―La cooperativa pondrá a los asociados en posesión material de sus respectivas unidades de vivienda

adjudicadas, los mantendrá en el ejercicio de sus derechos, los defenderá en las posibles perturbaciones

de terceros y pagará los préstamos, intereses, contribuciones, reparaciones y demás obligaciones y

servicios comunes, de acuerdo a lo previsto en la presente ley y las disposiciones reglamentarias

correspondientes.‖ (Art. 158)

También ayuda al mantenimiento, y por ende seguridad en la calidad de la tenencia

―serán a cargo de la cooperativa todas aquellas reparaciones que derivan del uso normal de la vivienda y no

se producen por cuenta del usuario‖ (Art. 159)

25

Síntesis del capítulo X, Ley de Vivienda de las Cooperativas de vivienda. Sección1, 2, 3, 4, 5 y 6. También ver en página de

fucvam, en documentos y en reglamentos y contratos. http://www.fucvam.org.uy/

http://www.fucvam.org.uy/


La escala, y los años que se viene aplicando este instrumento legal ha permitido verificar la importancia que

tiene no sólo en el acceso, sino, principalmente en la seguridad en la tenencia en su sentido integral (social,

cultural, ambiental, educacional, económico – solidario, calidad constructiva, etc)

Un dirigente cooperativista, Víctor Fernández, describe el significado de la propiedad colectiva como

“Si uno actúa solo está indefenso contra el sistema” “ Si estamos todos juntos somos más fuertes desde el punto de vista social y

gremial y al estar todas las cooperativas federadas más aún”.. “Como propiedad colectiva tenemos la posibilidad de discutir el

proyecto de vivienda, el funcionamiento de todos los servicios, de defendernos contra la corrupción, los abusos, y el mercado

especulativo”.

7.2- Brasil: Estatuto de la ciudad e instrumentos26

y 27

En el caso de Brasil, en el año 2001 tuvo lugar en Brasil un hito jurídico revolucionario con la aprobación

de la Ley Federal n° 10.257 llamada "Estatuto de la Ciudad", que se propone regular el capítulo original

sobre políticas urbanas introducido por la Constitución de 1988.

La particularidad, no es sólo que se convierte en el soporte jurídico instrumental y conceptual para la

regulación de la política urbana de los Municipios, sino su contenido, el cual reconoce la función social de

la ciudad y la propiedad y la democratización de la gestión urbana (Art. 182 y 183)

Enfoque general:

Construído coletivamente, integra planeamiento, gestión y control social.

Reconoce y legaliza la ciudad real

Reconoce que la ciudad es producida por multiplicidad de actores que deben consensuar sus

acciones.

Reglas de implementación:

Regla nº 1: El interés colectivo está por delante del interés individual o de un grupo sectorial..

Función social de la propiedad urbana y de la ciudad

Regla nº 2: La mejora de la ciudad es responsabilidad de todos.

Gestión democrática de la ciudad

Regla nº 3: Las acciones se basan en lo acordado en los planos directores. (Es obligatorio

para ciudades de más de 20.000 habitantes y debe ser realizado con la participación activa de la

población.)

Algunos instrumentos desarrollados para la implementación de la reforma urbana:

7.2.1- IPTU Impuesto predial y territorial Urbano progresivo en el tiempo

El Impuesto Predial y Territorial Urbano (IPTU) corresponde al impuesto directo de mayor importancia que

afecta a la propiedad inmobiliaria en Brasil.

Consiste en el aumento de la alícuota a pagar por un plazo de cinco años consecutivos. La alícuota máxima

permitida a aplicar es del 15% del valor de tasación tributario del inmueble, hasta que el propietario cumpla

con la obligación establecida.

Tiene el propósito de:

Evitar la especulación urbana.

26

Rolnik, Raquel y otros (2003). ―El Estatuto de la ciudad‖. Nuevas herramientas para garantizar el derecho a la ciudad en Brasil.

Instituto Polis. Sao Pablo. Brasil. 27

Edesio Fernándes (2004) Del código Civil al Estatuto de la Ciudad: algunas notas sobre la trayectoria del derecho urbanístico

en Brasil. Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XXXVII, núm. 109, enero-abril de 2004, pp. 41-69


inducir la ocupación de áreas urbanas que cuentan con infraestructura y equipamientos, aptas de ser

urbanizadas y densificadas.

Aumenta la oferta de tierra para responder a las demandas existentes, evitando la presión de la expansión

horizontal hacia áreas sin infraestructura o de riesgo ambiental.

Distribuir de manera equitativa los costos y los beneficios de la inversión pública.

Aplicable en:

Áreas de la ciudad con infraestructura y servicios suficientes para intensificar el uso del suelo

Donde existe demanda social por vivienda, y

Se encuentran sin edificaciones, están subutilizadas o no se utilizan.

La Constitución y el Estatuto de la Ciudad, facultan a los Municipios para realizar expropiaciones. En el

caso de que los propietarios no cumplan con las obligaciones impuestas de uso social a su propiedad urbana

y una vez vencido el plazo máximo de cinco años de aplicación del Impuesto Predial y Territorial Urbano

Progresivo, se puede pasar a la expropiación. Lo cual se convierte en sanción, por la forma de pago de la

indemnización. Se paga a través de títulos de la deuda pública. (Art.8)


Art. 5o Una ley municipal específica para el área incluida en el plan maestro podrá determinar el

parcelamiento, la edificación o la utilización obligatorios del suelo urbano no edificado, subutilizado o no

utilizado, debiendo fijar las condiciones y los plazos para la implementación de la referida obligación.

§ 1o Se considera subutilizado el inmueble:

I - cuyo aprovechamiento sea inferior al mínimo establecido en el plan maestro o en la legislación

consecuente.


Art. 9o El que posea como suya un área o edificación urbana de hasta doscientos cincuenta metros

cuadrados, durante cinco años, ininterrumpidamente y sin oposición, utilizándola para vivienda propia o de

su familia, se le adquirirá el dominio, en tanto no sea propietario de otro inmueble urbano o rural.

Art. 10. Las áreas urbanas con más de doscientos cincuenta metros cuadrados, ocupadas por personas de

bajos ingresos con fines de vivienda, durante cinco años, ininterrumpidamente y sin oposición, en donde no

fuera posible identificar los terrenos ocupados por cada poseedor, son susceptibles de ser tomadas

colectivamente en usucapión, en tanto los poseedores no sean propietarios de otro inmueble urbano o rural.


Art. 25. El derecho de preferencia otorga preeminencia al Poder Público municipal para la adquisición

de inmuebles urbanos objeto de enajenación onerosa entre particulares.

§ 1o Una ley municipal, basada en el plano maestro, delimitará las áreas que estarán sujetas al derecho de

preferencia, y fijará el plazo de vigencia, no superior a cinco años y renovable a partir de un año luego de

transcurrido el plazo inicial de vigencia.

Art. 26. El derecho de preferencia se ejercerá toda vez que el Poder Público se vea necesitado de áreas para:

I - regularización fundiaria;

II - ejecución de programas y proyectos habitacionales de interés social;

III - constitución de reserva fundiaria;

IV - orden y direccionamiento de la expansión urbana;

V - implantación de equipamientos urbanos y comunitarios;

VI - creación de espacios públicos de esparcimiento y áreas verdes;

VII - creación de unidades de conservación o protección de otras áreas de interés ambiental;

VIII - protección de áreas de interés histórico, cultural o paisajístico;

Art. 27. El propietario deberá notificar su intención de enajenar el inmueble, para que el Municipio, en un

plazo máximo de treinta días, manifieste por escrito su interés en comprarlo.



Art. 28. El plan maestro podrá establecer áreas en las cuales el derecho de construir podrá ejercerse por

encima del coeficiente de aprovechamiento básico adoptado, mediante el otorgamiento de una

contrapartida por parte del beneficiario.

Art. 29. El plan maestro podrá establecer áreas en las cuales se podrá permitir modificaciones de uso del

suelo, mediante el otorgamiento de una contrapartida por parte del beneficiario.

7.2.6- De las operaciones urbanas consorciadas

Art. 32. Una ley municipal específica, basada en el plan maestro, podrá delimitar el área de aplicación de

las operaciones consorciadas.

1o Se considera operación urbana consorciada al conjunto de intervenciones y medidas coordinadas por

el

Poder Público municipal, con la participación de los propietarios, moradores, usuarios permanentes e

inversores privados, con el objetivo de alcanzar una determinada área transformaciones urbanísticas

estructurales, mejoras sociales y la valorización ambiental.

2o En las operaciones urbanas consorciadas se podrán prever, entre otras medidas:

I - la modificación de índices y características de parcelamiento, uso y ocupación del suelo y del subsuelo,

así como modificaciones de las normas edilicias, previéndose el impacto ambiental qué estas generen;

II - la regularización de construcciones, reformas o ampliaciones llevadas a cabo en desacuerdo con la

legislación vigente.


Art. 35. Una ley municipal, basada en el plan maestro, podrá autorizar al propietario de un inmueble

urbano, privado o público, a ejercer en otro lugar – o a enajenar, mediante escritura pública – el

derecho de construir previsto en el plan maestro o en la legislación urbanística emanada de éste,

cuando el referido inmueble sea considerado necesario a los fines de:

I - implantación de equipamientos urbanos y comunitarios;

II - preservación, cuando el inmueble sea considerado de interés histórico, ambiental, paisajístico, social o

cultural;

III - servir a programas de regularización fundiaria, urbanización de áreas ocupadas por personas de bajos

ingresos y vivienda de interés social.


Art. 36. Una ley municipal definirá los emprendimientos y actividades privados o públicos en áreas urbanas

que dependerán de la elaboración de un estudio previo de impacto del entorno (EIE) para obtener las

licencias o autorizaciones de construcción, ampliación o funcionamiento a cargo del Poder Público

municipal.

Art. 37. El EIE se implementará de manera que sean contemplados los efectos positivos y negativos del

emprendimiento o actividad en cuanto a la calidad de vida de la población que reside en el área y sus

proximidades, incluyendo el análisis de las siguientes cuestiones:

Urbanas

Sobrecarga del sistema vial. Saturación de infraestructura y servicios: Sistema cloacal, drenaje, electricidad,

telefonía, recolección de residuos, etc. Sombreamiento. Polución Sonora.

Transformación del paisaje urbano dominante (densidad – FOS – FOT – altura, dimensiones de lotes, etc)

Económicas

Monopolio de mercado y ruptura de fuentes pequeñas y medianas de producción y comercio.

Culturales

Irrupción y cambio abrupto en cultura dominante del área urbana. (residencial unifamiliar de baja densidad

– patrimonio natural, arquitectónico, productivo y / o cultural de la zona.)

Sociales

Limitación y / o transformación de actividades sociales, comunitarias de esparcimiento, festivas, deportivas,

comunicación, convivencia, seguridad, etc.


El objetivo es democratizar la toma de decisiones sobre los grandes emprendimientos que se realizan

en la ciudad, dando voz a los vecinos que serán participes necesarios del impacto de estas obras.

Este instrumento que permite el análisis y mediación de intereses y puede permitir la exigencia de

contrapartidas que minimicen los impactos que producirán las obras o el impedimento de su realización.


Art. 43. Para garantizar una gestión democrática de la ciudad, se deberán utilizar, entre otros, los siguientes

instrumentos:

I - órganos colegiados de política urbana, a nivel nacional, estadual y municipal;

II - debates, audiencias y consultas públicas;

III - conferencias sobre asuntos de interés urbano, a nivel nacional, estadual y municipal;

IV - iniciativa popular para proyectos de ley y de planes, programas y proyectos de desarrollo urbano;


Art. 46. El Poder Público municipal podrá facultar al propietario del área afectada por la obligación a que

alude el primer párrafo del art. 5o de esta Ley, a requerimiento de éste, el establecimiento de un consorcio

inmobiliario como forma de viabilización financiera de aprovechamiento del inmueble.

1º Se considera consorcio inmobiliario a la forma de viabilización de planes de urbanización o

edificación por medio de la cual el propietario transfiere su inmueble al Poder Público municipal y,

luego de la realización de las obras, recibe como pago unidades inmobiliarias debidamente

urbanizadas o edificadas.

2º El valor de las unidades inmobiliarias a ser entregadas al propietario se corresponderá con el valor del

inmueble antes de la ejecución de las obras.

Medida provisoria (2001)

7.2.11- De Concesión de uso

Art. 1o El que hasta el 30 de junio de 2001 poseyó como suyo, durante cinco años, ininterrumpidamente

y sin oposición, hasta doscientos cincuenta metros cuadrados de un inmueble público situado en una zona

urbana, utilizándolo para vivienda suya o de su familia, tiene derecho a una concesión de uso especial con

fines de vivienda en relación al bien objeto de posesión, en tanto no sea propietario o concesionario, a

cualquier título, de otro inmueble urbano o rural.

Art. 2o En los inmuebles a los que se refiere el art. 1o, con más de doscientos cincuenta metros cuadrados,

que hasta el 30 de junio de 2001 estaban ocupados por personas de bajos ingresos con fines de vivienda,

durante cincos años ininterrumpidos y sin oposición, en donde no fuera posible identificar los terrenos

ocupados por cada poseedor, la concesión de uso especial con fines de vivienda se otorgará en forma

colectiva, en tanto los poseedores no sean propietarios o concesionarios, a cualquier títulos, de otro

inmueble urbano o rural.

Art. 3o También se garantizará la opción de ejercer los derechos a los que se refieren los arts. 1º y 2º a

los ocupantes, regularmente inscriptos, de inmuebles públicos de hasta doscientos cincuenta metros

cuadrados, de la Nación, de los Estados provinciales, del Distrito Federal y de los Municipios, que estén

situados en zona urbana, como lo establece el reglamento.

Art. 4o En caso de que la ocupación implique riesgos para la vida o la salud de los ocupantes, el Poder

Público garantizará al poseedor el ejercicio del derecho al que se refieren los arts. 1o y 2o en otro lugar.

Art. 5o El Poder Público está facultado para asegurar el ejercicio del derecho al que se refieren los arts. 1o y

2º en otro lugar, en caso de ocupación de inmueble:

I - de uso común del pueblo;

II - destinado a un proyecto de urbanización;

III - de interés de la defensa nacional, de la preservación ambiental y de la protección de los ecosistemas

naturales;

IV - reservado a la construcción de represas y obras semejantes; o

V - situado en una vía de comunicación.



Las ZEIS constituyen otro instrumento innovador, también aplicado en Brasil. Forman parte de un

programa para regularizar el sistema de propiedad de la tierra y establecer como prioridad la provisión de

equipamientos urbanos para las áreas de precariedad y baja renta.

Aplicado en Recife en 1983 como una nueva ley de uso y ocupación del suelo.

La concepción básica del instrumento es incluir a la zonificación de la ciudad una categoría que permita,

mediante un plan específico de urbanización, establecer padrones urbanísticos propios para

determinados asentamientos.

La posibilidad legal de establecer un plan específico, adecuado a las particularidades de cada asentamiento,

refuerza la idea de que el ZEIS permite responder a un universo diversificado de asentamientos

urbanos, pasibles de ser tratados en forma diferenciada.

Permite reconocer la diversidad de las ocupaciones existentes en la ciudad, además de la posibilidad de

mejorar la situación de legalidad. Rompe con la antigua postura de homogeneización basada rígidamente en

índices reguladores.

Objetivos

Favorecer la regularización de parcelas de asentamientos precarios.

Favorecer la introducción de servicios e infraestructura urbana en las áreas donde no llegaban mejorando

las condiciones de vida.

Regular el mercado de tierras urbanas

Promover mecanismos de participación directa de los habitantes de estas áreas en la definición de las

inversiones públicas en urbanización para consolidar los asentamientos.

Aumentar la recaudación del municipio, al incorporar el pago de impuestos de estas áreas recuperadas.

Aumentar la oferta de tierras para los mercados de baja renta.

Los principales resultados observados en la aplicación en las ciudades brasileras son:

a) Urbanísticos:

Integración de las áreas tradicionalmente marginadas de la ciudad

Disminución de riesgos de ocupación

Mejoramiento de infraestructura, servicios y equipamientos en áreas precarias

b) Ambientales:

Mejoramiento de la calidad del ambiente en zonas precarias

Disminución de riesgos por ocupación de áreas inapropiadas

c) Jurídicos:

Facilitando la posibilidad de regularización del loteo.

Posibilitando la aplicación de instrumentos como la usucapión y la concesión de derecho real de uso

d) Políticos:

Ruptura de las políticas clientelares

Reconocimiento de los derechos de la ciudadanía de las poblaciones tradicionalmente excluidas.

e) Sociales:

Disminución del prejuicio que existe en relación a la población de asentamientos precarios, fortaleciendo su

auto estima.

Reconocimiento de la diversidad de usos y ocupaciones que forman parte de la ciudad.


7.3- Argentina: Programas e instrumentos en la ciudad de Buenos Aires.

En Argentina, un programa innovador con respecto a un enfoque social de tenencia es el propuesto por el

MOI (Movimiento de Ocupantes e Inquilinos) y actualmente incorporado como programa del IVC (Instituto

de Vivienda de la Ciudad). (Desde 2003)28


Es un programa de vivienda que: en el corto plazo, posibilita el sostenimiento del proceso de producción del

hábitat de familias insertas en movimientos cooperativistas autogestionarios, y que, tienen dificultades

habitacionales graves (riesgo habitacional por precariedad, condiciones de inseguridad, desalojos,

situaciones económicas y sociales críticas, etc), que se lo impedirían.

Y en el largo plazo, la creación de bancos de inmuebles y recuperación del patrimonio y cultura productiva

barrial, conservando la población residente de esos sectores, que de otra manera sería expulsada por el ―libre

mercado‖.

Consiste en que el gobierno Municipal compre inmuebles desocupados (casas antiguas, molinos,

fábricas, etc) en áreas urbanizadas en proceso de renovación.

Las ceda, por convenio, a movimientos o federaciones de cooperativas,

que las destina a familias cooperativistas que tienen situaciones graves habitacionales que impedirían

continuar, en forma apropiada, el proceso de producción de su propia vivienda.

Que en ellas desarrolla, además del uso residencial, acciones de capacitación, acción social, salud y

productiva con impacto e interacción barrial.

La garantía del uso transitorio está dado por la organización promotora y el mismo fortalecimiento del

proceso de producción autogestionaria de sus viviendas.

El proceso es promovido y co gestionado desde las organizaciones sociales.

Actores y roles:

El Gobierno de la Ciudad de Bs As:

Subsidia el alquiler o aporta un inmueble conveniado con la organización social y

Efectúa el monitoreo con su equipo (conjunto con las OS)

Articula intersectorialmente la participación de distintas dependencias para desarrollar los programas

complementarios (salud, educación, productivos, culturales, etc) que se definen en cada proyecto.

La organización social:

coordina la implementación del PVT,

coordina el proceso de convocatoria y organización de los cooperativistas, dando participación a las

cooperativas de procedencia.

aporta asistencia técnica interdiciplinaria,

facilita los procesos iniciales de auto organización (por ejemplo, elaboración participativa de

reglamentos y criterios de convivencia)

los cooperativistas ingresantes firman su convenio de comodato con la organización

28

Síntesis extraída de fichas de sistematización de instrumentos elaborados para Programa Regional de HIC (Coalición

Internacional del Hábitat), Red SELVIP (Secretaría Latinoamericana de Vivienda Popular) y documento de investigación de la

Red CYTED XIV.f, presentado en seminarios en Cuzco y Lima. Perú ―Organizaciones Autogestionarias: Una estrategia

sustentable para hacer efectivos los derechos de la ciudad y la vivienda. Néstor Jeifetz, Carla Rodríguez y Mariana Enet. (2005)

Los instrumentos a los que se hace referencia han sido desarrollados, gestionados, negociados y transferidos por los equipos de

MOI (Movimiento de Ocupantes e Inquilinos).


coordina con otras organizaciones sociales la participación para la definición e implementación de

programas complementarios, que se definen en cada proyecto (salud, educación, productivos, culturales,

etc)

Los cooperativistas:

autogestionan el mantenimiento básico del inmueble,

se hacen cargo de los servicios y de la convivencia colectiva.

Funcionan como una cooperativa con sus comisiones internas de participación, aportes y ayuda mutua.

Los resultados observados:

En la política:

Racionalización y sostenibilidad de la inversión del Estado hacia la demanda y no hacia la oferta , donde se

beneficiaba la especulación y las malas condiciones de alojamiento por precariedad e inseguridad social y

física a la que eran sometidas las familias que eran alojadas en pensiones, hoteles e inquilinatos subsidiados

por el Estado en programas de ―Emergencia‖ que se sostenían en el tiempo.

Articulación y co – participación, con las organizaciones sociales barriales, en la definición y adecuación de

otros programas sociales, culturales, productivos, de salud, etc, que se desarrollan en la ―vivienda

transitoria‖.

Sostenibilidad de los programas integrados en el territorio.

En la calidad de vida de las familias y el proceso autogestionario:

Fortalecimiento del proceso cooperativista, por reducción de tiempos, posibilidad de mejorar las

condiciones de vida de las familias en el proceso autogestionario, experimentación de la vida cooperativa y

la extensión comunitaria en el desarrollo de programas sociales, productivos, culturales, etc. Mayor

permanencia de las familias en el proceso autogestionario.

Otro instrumento complementario que apunta a fortalecer las capacidades de los actores para el desarrollo

de un proceso cooperativo autogestionario y fortalecer la seguridad de tenencia por información,

organización y experiencia de gestión colectiva es el programa:

7.3.2- Guardia

Espacio de información, comunicación, acompañamiento y fortalecimiento progresivo de

capacidades de personas, familias y grupos que quieren participar de procesos autogestionarios y

cooperativos de hábitat en forma organizada.

Es la puerta de entrada a una organización político social de hábitat.

Concretamente, es el instrumento que permite integrar personas y familias a cooperativas existentes o a

la creación de una nueva.

Es el instrumento que permite el crecimiento sustentable y progresivo de la organización.

En un proceso sistemático de conformación de una organización capaz de desarrollar políticas y acciones

concretas de hábitat en forma cooperativa y autogestionaria.

La duración promedio es de diez meses

Las etapas de Guardia son:

Ingreso

Capacitación autogestionaria.

Grupo pre-cooperativo


INGRESO AUTOGESTION GRUPO PRE COOPERATIVO

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Conocimiento

general

Conocimiento

específico teórico y

práctico

Convenio

pre

cooperativo

Formación

comisiones

Evaluación

mensual

Prácticas en cooperativas

como aspirantes

Evaluación

Final de

aspirantes

Ingreso a

cooperativa

Por qué se necesita una guardia de vivienda

Porque mucha gente necesita información, acompañamiento, contención y formación para encontrar

diversas formas de llegar a una vivienda y un lugar en la ciudad.

Necesita superar la soledad, para encontrar a otras personas y familias que tienen los mismos problemas.

Necesita conocer cuáles son sus derechos y cómo puede alcanzarlos.

Necesita conocer qué es lo que el Estado propone y cuáles son sus posibilidades de gestionarlo,

negociarlo, ajustarlo, etc.

Necesita conocer otras experiencias y propuestas realizadas en América Latina que superan las opciones

conocidas para poder desarrollar nuevas propuestas adecuadas a su realidad.

Necesita comprobar y vivenciar, que en una organización la posibilidades de alcanzar los derechos en la

ciudad y la vivienda se multiplican.

Necesita ejercitar mecanismos de autoevaluación y reflexión crítica del proceso de lucha por sus

derechos, tanto individual, como grupal.

Porque la necesidad de habitar, no sólo es tener una vivienda y un lugar en la ciudad, sino principalmente,

formar una comunidad con objetivos solidarios que busquen mejorar la calidad de vida de todos. Este

proceso es denominado: ―construcción sin ladrillos‖

Resultados:

Mayor permanencia de familias cooperativistas en el proceso por conocimiento y convicción

Mayor eficacia y efectividad en el proceso (tiempo, calidad y sostenimiento)

Uno de los aspectos específicos destacables es la consolidación de condiciones para lograr una seguridad en

la tenencia que supera la obtención jurídica, por otros factores como el de información, organización y

gestión que garantizan un proceso sostenible, equitativo y solidario.

En síntesis:

Los instrumentos que enfocan el problema de la seguridad de la tenencia, desde un punto de vista amplio e

integral, no intentan resolver exclusivamente la titulación jurídica.

Se conciben como un conjunto de instrumentos, que en forma articulada entre ellos, y otros programas, y

con participación activa de la población pueden generar transformaciones sostenibles que permitan

desarrollar condiciones de seguridad en la tenencia.

Los instrumentos son variados y apuntan a los distintos aspectos que hacen a la inseguridad en la tenencia.

Urbanos, ambientales, productivos, económicos, culturales, formativos, y jurídicos.


Parte III: Propuestas


8.1- Mapa conceptual


9.1) Las dimensiones en las que se puede observar en forma directa

las situaciones de inseguridad

9.1.1) Inseguridad por Incumplimiento de normativas urbano

ambientales



Inexistencia de condiciones adecuadas de habitabilidad.



9.1.4) Inseguridad económica – financiera de la tenencia



9.2.3) Fortalecimiento de las capacidades de los actores para el

trabajo intersectorial


9.2.5) Nivel de gestión de mercado de suelos, inmuebles y

alquileres

9.2.6) Desarrollo de instrumentos adecuados para a gestión

integral



En el desarrollo de este trabajo, hemos planteado los distintos factores que inciden en la inseguridad, y

analizado su relación. Es claro, que limitar la inseguridad a cuestiones jurídicas, no sólo es un visión parcial,

sino peligrosa y deformante de la situación.

Es importante avanzar en una concepción integral y sistémica de la inseguridad y analizar los factores y sus

relaciones, para poder construir nuevas estrategias que permitan no sólo lograr seguridad, sino su

sostenimiento.

Esta propuesta de factores e indicadores, se realiza en el marco de elaboración de una nueva propuesta de

programa de Mejoramiento Barrial en Uruguay. Es un planteo inicial, que será ajustado y evaluado en casos

de aplicación piloto, para luego ser incorporado como un instrumento adecuado de análisis y elaboración de

estrategias que permitan eficacia en el logro de seguridad.

Mapa conceptual: Dimensiones de estudio de la (in) seguridad de la tenencia

Destacamos los factores que influyen en forma directa en la inseguridad de las familias (cuadro rojo)

De los factores que influyen en forma indirecta en las condiciones que favorecen o empeoran los factores

directos. (cuadro amarillo)

Además de la relación de estos factores con los efectos en el desarrollo humano de las familias y la

gobernabilidad democrática de la comunidad.

GRUPO OBJETIVO CONTEXTO INSTITUCIONAL

SITUACIONES

ESPECÍFICAS

FACTORES EN

LOS QUE SE

PUEDE INCIDIR

EN FORMA

DIRECTA

Grado de adecuación de normativas urbano –

ambiental

Nivel de seguridad jurídica

Desarrollo Socio – Organizativo

Sostenibilidad económica de la propiedad

Gestión intersectorial

Espacios institucionalizados de participación

Fortalecimiento de las capacidades de los actores

para el trabajo intersectorial

Desarrollo de propuestas urbanas consensuadas

Nivel de gestión de mercado de suelos e inmuebles

Desarrollo de instrumentos adecuados para a

gestión integral

SITUACIONES

ESTRUCTURALES

FACTORES EN

LOS QUE SE

INCIDE COMO

EFECTO DEL

PROGRAMA

Índice de desarrollo humano

(Económico, productivo, salud, social, cultural,

ambiental, habitacional)

Gobernabilidad democrática

Desarrollo económico – productivo y social



9.1) Las dimensiones en las que se puede observar en forma directa las situaciones de inseguridad

9.1.1) Inseguridad por Incumplimiento de normativas urbano ambientales


Muchos de los asentamientos, viviendas, y hasta barrios, que no han sido registrados por las instituciones

municipales, no son visibilizados como ciudadanos residentes. Son negados. Aún barriadas que llevan

muchos años y se han convertido en parte viva de la cultura e historia comunal, no son registrados, por el no

―ser‖, desde los parámetros de lo ―civilizado‖.

Esta situación de invisibilidad es justificativo, muchas veces, para no ser considerados dentro de las

políticas, y menos aún, en la toma de decisiones de su destino.

Esta situación de in visibilidad refuerza su debilidad y su potencialidad de riesgo de expulsión.


Por incumplimiento de normativas urbano ambientales, tanto del loteo, como de su vivienda, que pueden

derivar en exigencias normativas, sanciones, y hasta erradicación parcial o total, según que administración

municipal esté desarrollando acciones.

Desde la precariedad y vulnerabilidad

El incumplimiento de normativas de loteos y viviendas, indica, también, la inexistencia de condiciones

adecuadas de habitabilidad.

El incumplimiento de normativas de loteo, generalmente, está ligado a urbanizaciones por ocupación

espontánea, o por loteos fraudulentos, o incluso, por ―conjuntos habitacionales‖ desarrollados por los

gobiernos para los ―pobres‖.

Lo que tienen en común es: por un lado, en el caso de loteos precarios, riesgos de localización por

inadecuación a las propuestas urbanas de la ciudad, riesgos por inadecuación a uso residencial (inundación,

deslizamiento, etc.), riesgos por exposición a fuentes de contaminación antrópicos, imprevisión del impacto

ambiental que genera el mismo loteo precario (contaminación de suelo, agua, etc.), condiciones inadecuadas

de habitabilidad por inexistencia de infraestructura, servicios y equipamientos básicos (repercute en déficit

en el acceso a salud, educación, empleo, seguridad fìsica, etc), por densidades inadecuadas (FOS / FOT),

sombreamiento, escasa ventilación, e inexistencia de vías de evacuación en oportunidad de riesgo, etc.

En el caso de incumplimiento de normativas dentro del lote, se observan situaciones de hacinamiento

(familiar, superficie y cuarto), situaciones de riesgo por la precariedad de materiales, o de patologías

constructivas, o de inexistencia de servicios básicos dentro de la vivienda o su conexión a redes, o de

inseguridad de protección contra terceros, ventilación, nombramiento, etc.


Se consideran los distintos grados de seguridad jurídica desde: tenencia, posesión y propiedad, en el qué el

grado mínimo de seguridad jurídica es la tenencia (ocupación), posesión (alquiler, cesión de uso, préstamo,

etc) y el propietario (que puede realizar las acciones anteriores y disponer del bien)

Otro aspecto que se considerará es la potencialidad de mejoramiento de la inseguridad jurídica. En base al

análisis de normativas jurídicas, instrumentos, etc, se analiza la facilidad de alcanzar un cambio.


Podría concebirse esta dimensión como ―intangible‖, aunque resulta uno de los aspectos claves en la

posibilidad de alcanzar y sostener seguridad en la tenencia.

El individuo aislado, sin información, con una situación psico – social de ―oprimido‖ (Freire y Pichon

Riviere)29

, expuesto a riesgos físicos, a violencia, y ―obligado‖ a violar normativas imposibles de cumplir,

es altamente vulnerable a situaciones de inseguridad.

29

Analiza la psicología del marginado, desde un enfoque social, desde los fenómenos de transculturación, los efectos de la

pérdida de hábitat como desestructuración de vínculos internos, como severo ataque a la identidad. Describe la visión de la


No es conciente de su valor de persona, y sus derechos.

No conoce las ―reglas de juego‖ de la sociedad que lo excluye, sólo las sufre y a menudo tiene un

sentimiento de culpabilidad.

No conoce los actores del ―juego‖, ni sus estrategias.

Está inmovilizado y ―fuera de juego‖ porque no conoce cómo hacerlo, y mientras percibe que es ―invisible‖

al menos permanece, y a la vez, es rehén de ―asistencia‖ y de manejo político – partidario de los que están

en el juego.

No menor es la presión, y hasta la violencia extrema a la que se ven expuestos los pobladores frente a entes

oficiales o mafias delictivas. Pareciera que al estar fuera de las normas, no tienen derecho a protección

alguna.

Solo a modo de ejemplo, pero se repite en muchas áreas centrales, en el caso de Lima, en donde los edificios históricos, habitados

por inquilinos en situaciones sumamente precarias, no pueden ser refaccionados, por su misma naturaleza patrimonial, así, se

llega al colapso, y a su pérdida, en muchos casos con la población que la habita.

Otro mecanismo, en la misma ciudad, es la presión de grupos delictivos - comerciales, que ingresan a los edificios con mafiosos,

que van presionando gradualmente desde la amenaza verbal, la invasión física de sus viviendas, la violencia física de las

personas, y finalmente por la misma situación de precariedad, suelen pedir el corte de servicios, y hasta situaciones ―incendios‖

que terminan con la destrucción del edificio para dar lugar a nuevas construcciones comerciales.

La contracara de esta situación, es cuando el individuo, supera el aislamiento y la desinformación y logra

realizar estrategias organizadas de transformación de su realidad.

Cuando se reconoce y es reconocido por la sociedad, como persona, y como ciudadano, que tiene derechos a

la vivienda y a la ciudad, cuando conoce las distintas situaciones de tenencia y su efecto en su

sostenibilidad, cuando conoce y experimenta cómo actuar y gestionar sus derechos.

Cuando se reconoce y es reconocido como un sujeto político de derecho que puede ejercer la participación

efectiva en la toma de decisiones de su hábitat.

9.1.4) Inseguridad económico – financiera de la tenencia

Esta dimensión impacta fuertemente en las poblaciones de baja renta determinando alta vulnerabilidad a las

presiones y mecanismos del mercado. Justamente, suele ser por estos motivos, que logros alcanzados en la

seguridad jurídica, propuestas por estrategias como las que plantea De Soto, terminan alimentando el mismo

sistema de exclusión de los pobres. Es decir, el propio mercado formal se apodera de la inversión realizada

por el Estado y las organizaciones sociales que mejoraron y legalizaron sus propiedades. Al considerarse a

la tierra y la vivienda como mercancías, su acceso y sostenimiento está sujeto a estas reglas. Los sectores de

baja renta, generalmente acceden a mercados informales y / o a mercados marginales y / o corruptos de los

sistemas ―formales‖, con tasas de interés usureras, con cuotas que superan la capacidad de ingreso familiar

admitida por ley (que deteriora fuertemente su capacidad de subsistencia), con cláusulas de garantía

imposibles de cumplir que, en muchos casos, culminan con la pérdida del bien más las mejoras realizadas.

Otro aspecto es el mantenimiento de los bienes ―regularizados‖, donde familias con situaciones de pobreza e

indigencia, se les ―otorga como beneficio‖ soluciones habitacionales ―formales‖ por las que deben

responder impositivamente y por servicios, cuando aún sus necesidades básicas no están resueltas.

Evidentemente, esta situación provoca una nueva inseguridad por incumplimiento de nuevos

requerimientos.

Otro aspecto que suele observarse es que a mayor valor por localización en áreas centrales, comerciales,

financieras, históricas, patrimoniales, o ambientales (costas de mares, ríos, lagos, parques, etc), mayor es el

riesgo de expulsión por presión de los desarrolladores urbanos, en muchos casos articulados con los sectores

políticos que ven una oportunidad de negocio de alta rentabilidad creando las ―urbanizaciones de negocios

sociedad, hacia el ―marginal‖ (distinto de lo que debe ser, civilizado, urbano) la visión desde la proyección, despojo, prejuicio,

segregación y descalificación sistemática. En ―El proceso educativo según Paulo Freire y Enrique Pichón Riviere. Sao Pablo.

Brasil. (1985)


globales o para alta renta‖. Se apropian del valor comercial y desnaturalizan y a – culturizan estos espacios

construidos desde la historia y cultura local. Las familias son presionadas por un lado, por la suba de

impuestos por el valor económico de la zona, por las normativas, por el ahora sí reconocido valor

patrimonial, y por otro, por la oferta de compra de los inversores que les permite trasladarse a otras zonas de

la ciudad, perdiendo localización pero ganando en superficie.

En otros casos, el mismo sistema de programas de vivienda, se convierte en un instrumento ideológico y

económico de dominación y expulsión, realizando programas de erradicación compulsiva de sus habitantes

para ―remediar‖ áreas ―contaminadas‖ por la pobreza, a los que no consulta y clasifica de ―invasores‖,

―irregulares‖ , etc, y para los que destina métodos violentos de destrucción de su hábitat y traslado

compulsivo, aunque esté penalizado por pactos internacionales.

La situación de seguridad en la tenencia repercute en un componente central en el mejoramiento de las

posibilidades de un desarrollo humano sustentable y sostenible.


Los factores de inseguridad que viven en forma directa las familias de baja renta, tienen relación con otros

factores del contexto que facilitan o profundizan las mismas.


Un factor central es la apertura de las organizaciones gubernamentales a la transparencia, al análisis de la

problemática desde las distintas visiones e intereses, respeto a los derechos de los distintos actores.

Esto se refleja en políticas que promueven distintos grados de gestión asociada y la apertura de espacios

institucionalizados donde los distintos actores puedan participar en la toma de decisiones de políticas y

programas para que sean más adecuados a necesidades y aspiraciones de todos los actores, y no sólo de los

grupos de poder que tradicionalmente tienen posibilidades de acceder y presionar.

Gestión intersectorial

Espacios institucionalizados de participación

9.2.3) Fortalecimiento de las capacidades de los actores para el trabajo intersectorial

Se refiere a la promoción de información, espacios de reflexión, formación y aprendizajes.

También se refiere al acceso a asistencia técnica interdisciplinaria para potenciar y hacer eficaz y eficiente el

trabajo de las organizaciones por el logro de seguridad en la tenencia


Se refiere a la definición negociada del modelo de ciudad, de sus objetivos, proyectos y el rol que tienen

dentro de ella los distintos actores. Se reconoce la puja de intereses y la lucha por la apropiación del suelo.

Se transparentan los planes y el destino de las áreas residenciales de baja renta. Se incorpora el derecho

social de la propiedad y el límite a la propiedad privada en función del bien común.

9.2.5) Nivel de gestión de mercado de suelos, inmuebles y alquileres

Evidentemente la comprensión del tema del hábitat desde el libre mercado y desde los derechos sociales,

son incompatibles, por sus objetivos y sus mecanismos de actuar. Es así que el Estado y las organizaciones

sociales, no pueden estar ausente en la regulación de los mercados de suelos, inmuebles y alquileres. Si esto

no ocurre, el impacto sobre la inseguridad es muy grande.

9.2.6) Desarrollo de instrumentos adecuados para a gestión integral

Se refiere al desarrollo de instrumentos jurídicos, normativos, administrativos y procedimentales que son

concebidos para instrumentar la concepción social y de derecho que tiene la vivienda y la ciudad.

En síntesis, este trabajo apuesta a una visión integral y sistémica del problema, a través de una reflexión de

los conceptos de propiedad – tenencia – posesión recientes e históricos, de las percepciones de los actores,

de los impactos de las acciones limitadas en la comprensión del problema. También, se propone un

instrumento experimental para poder ampliar la visión del problema, y por tanto, poder estudiar nuevas

alternativas de resolución.


Anexo:

Propuesta de Línea de base para medición de situación de seguridad en la tenencia desde un enfoque integral

SEGURIDAD EN LA TENENCIA

NORMATIVAS URBANO - AMBIENTAL

Nivel de cumplimiento de normas urbanas Municipales de la propiedad

Nº de propiedades registradas y aprobadas por el municipio

Nº de lotes y propiedad registrada y aprobada por el Municipio

Nº de lote aprobado por el Municipio

Nº de lotes que no están registrados y aprobados por el Municipio (sub división)

Nº de propiedades que cumplen con las normativas del área urbana (Uso – FOS –FOT – Retiro – Alturas – Conexiones regulares)

Nº de propiedades que cumplen con todas las normativas

Nº de propiedades que no cumplen con algunas normativas (al menos dos)

Nº de propiedades que no cumplen con más de dos normativas

Nº de propiedades que cumplen con las normativas de vivienda (precariedad – hacinamiento – superficies mínimas - ventilación – iluminación – saneamiento )

Nº de propiedades que cumplen con todas las normativas

Nº de propiedades que no cumplen con algunas normativas (al menos dos)

Nº de propiedades que no cumplen con más de dos normativas

Nº de propiedades que cumplen con el pago de impuestos municipales

Nº de propiedades que regularmente cumple con el pago de los impuestos

Nº de propiedades que eventualmente cumple con los impuestos

Nº de propiedades que tiene deudas por impuestos municipales que equivalen al menos a un 40% del valor de la propiedad

Nivel de cumplimiento de normas urbanas de loteos

Nº de lotes en loteos registrados y aprobados

Loteo registrado y aprobado

Inexistencia de registro y aprobación

Nº de lotes en loteos con situaciones ambientales o potenciales. Contaminación por Aire , Agua,

Suelo (sobre relleno de basureros, alto nivel capa freática, relieve, ) Factores de riesgo antrópicos

(Vías de tren – autopistas – Torres de alta tensión – Transfor de PCB – Imposibilidad de extensión de redes de agua y electricidad – Plantas transformadoras de gas, fábricas contaminantes, otros, etc) Factores de riesgo naturales

(Inundación riveras, escurrimiento,)

Loteo sin riesgos ambientales o potenciales

Loteo con riesgo ambiental recuperable con saneamiento

Loteo con riesgo ambiental no recuperable con saneamiento

Nº de loteos con la infraestructura, servicios y equipamientos básicos para el desarrollo habitacional

Loteo con infraestructura, servicios y equipamientos básicos

Loteo con infraestructura básica, pero con problemas en calidad de servicios y equipamientos

Loteo con problemas en la infraestructura, servicios y equipamientos


LEGAL

Nivel de cumplimiento de tenencia jurídica de la propiedad

Nº de lotes con propiedad jurídica

Nº de lotes con documentos jurídicos que certifican la propiedad de la tierra (escritura, boleto de compra venta, propiedad por usuario cooperativa, etc.)

Nº de lotes con tenencia informal pero en gestión

Nº de lotes con tenencia informal (ocupación – préstamo)

Grado de potencialidad de regularización

Nº de lotes con potencialidad de regularización legal

Con potencialidad y con gestiones iniciadas o boleto de compra venta.

Con potencialidad de regularización (muchos años de usurpado sin reclamo o con deudas – posibilidad de cesión de uso por el Estado )

Sin potencialidad de regularización (pocos años de usurpado con reclamo de sus dueños – ubicado en área estratégica para plan urbano acordado – riesgo ambiental o antrópico sin posibilidad de mejora)

SOCIO - ORGANIZATIVO

Nivel de concientización sobre derechos

Nº de familias que demuestran conocer sus derechos a la vivienda y la ciudad

Nº de familias que demuestran conocer sus derechos a la vivienda y ciudad

Nº de familias que no los conocen claramente pero saben que pueden reclamar

Nº de familias que no conoce ni cree que pueda reclamar

Nivel de conocimiento y conciencia de efectos en la seguridad

Nº de familias con conocimiento y conciencia de efectos

Nº de familias que demuestran conocer las distintas opciones de tenencia y argumentan la que han elegido considerando su impacto en la seguridad

Nº de familias que sólo conocen una opción y / o no argumentan que efecto les producirá en la seguridad

Nº de familias que no tienen conocimiento de su situación de tenencia, ni de cómo acceder a otra forma de tenencia.

Nivel de iniciativa y capacidad de gestión

Nº de familias que tienen conocimiento de cómo acceder a una tenencia segura

Nº de familias que demuestran conocimiento de los procedimientos para acceder a una tenencia segura y / o han iniciado el proceso

Nº de familias que han intentado acciones para resolver la tenencia pero no conocen los procedimientos.

Nº de familias que no conocen cómo acceder a algún tipo de tenencia

Nivel de organización

Nº de familias que están organizados para gestionar y reclamar situaciones de tenencia insegura

Nº de familias que participan de una organización en forma sistemática

Nº de familias que alguna vez se juntó con unos vecinos para gestionar y reclamar situaciones de inseguridad

Nº de familias que están realizando gestiones en forma individual

Nivel de percepción de seguridad en la tenencia informal

Nº de familias que opinan que tienen seguridad en la tenencia informal

Nº de familias que no sufren acoso, violencia, o riesgo de exclusión y están organizados en la informalidad

Nº de familias que opinan que hay algunas situaciones de acoso, violencia o riesgo de exclusión pero están organizados

Nº de familias que opinan que sufren acoso, violencia, riesgo de exclusión y no están organizados. Es la ley del más fuerte.

Nivel de percepción de segregación física y social

Nº de familias que perciben que están integrados a los vecinos del barrio y a la ciudad

Nº de familias que perciben que pueden acceder al barrio y a la ciudad y no son discriminados

Nº de familias que percibe que si logra acceder al barrio y a la ciudad pero son discriminados

Nº de familias que perciben que son discriminados socialmente y no se pueden trasladarse fácilmente en el barrio y la ciudad


ECONÓMICO

Nivel de riesgo de pérdida por capacidad económica de compra

Nº de familias que pagan cuotas de adquisición proporcionales al ingreso y su posibilidad de estabilidad

Nº de familias que pagan cuotas proporcionales y adecuadas a estabilidad de empleo

Nº de familias que pagan cuotas con un alta exigencia en relación a su ingreso o tienen inestabilidad

Nº de familias que pagan cuotas con un alta exigencia en relación a su ingreso y tienen inestabilidad

Nivel de riesgo de pérdida por capacidad económica de mantenimiento

Nº de familias que pagan regularmente servicios e impuestos

Nº de familias que pagan regularmente servicios e impuestos

Nº de familias que pagan regularmente servicios y tienen retrasos en los impuestos

Nº de familias que tienen retrasos en servicios e impuestos

Nivel de riesgo de pérdida por dominio del mercado por sectores de poder

Nº de familias que pueden decidir libremente el destino de sus inmuebles.

Nº de familias que pueden decidir libremente el destino de sus inmuebles

Nº de familias que son inducidas por presiones económicas

Nº de familias que no pueden optar por presiones económicas y políticas

Fuente: Equipo PIAI (Programa Integral de Asentamientos Precarios) de Uruguay.


Bibliografía

Calderón Cockburn, Julio (1999) Algunas consideraciones sobre los mercados ilegales e informales de suelo urbano en

América Latina. Lincoln Institute Research Report, LILP; EEUU.

-------------------------------- (2002) El misterio del Crédito. En Revista Land Lines, Vol. 14, Nº 2, Lincoln Institute of

Land Policy, Mass. Massachussets, EEUU. Abril de 2002

Carta Mundial de Derecho a la Ciudad. http://www.hic-al.org/documentos/cartaderechociudad.pdf. Fecha de consulta:

09/06/05.

Clichevsky, Nora (2003) Pobreza y acceso al suelo urbano. Algunas interrogantes sobre las políticas de regularización

en América Latina. Publicación Nº 75 de la serie Medio Ambiente y Desarrollo. CEPAL, Santiago de

Chile.

De Los Ríos, Silvia. "La Asesoría Técnica para la PRODUCCIÓN SOCIAL DEL HÁBITAT: Su importancia en las

áreas centrales e históricas. Los desafíos para el trabajo profesional". Red XIV.f CYTED

De Soto, Hernando (2001) El misterio del capital; ¿por qué el capitalismo triunfa en occidente y fracasa en el resto del

mundo?. Editorial Diana, México.

De Souza, Flavio. Esta casa e minha: posse (in) segura e mercado habitacional informal em Recife e Maceio; en

publicación de Fernándes, Edesio y Alfonsin, Betania (coord.) A lei e a ilegalidade na producao do espaco

urbano. Belo Horizonte, 2003.

Rolnik, Raquel y otros (2003). ―El Estatuto de la ciudad‖. Nuevas herramientas para garantizar el derecho a la ciudad en

Brasil. Instituto Polis. Sao Pablo. Brasil.

Fernándes, Edesio (2003a) Del Código Civil al Estatuto de la Ciudad: algunas notas sobre la trayectoria del Derecho

Urbanístico en Brasil. En Revista Eure (Vol. XXIX, No. 87), pp. 63-78, Santiago de Chile, septiembre 2003

---------------------- (2003b) Programas de regularización de la tenencia de la tierra urbana y pobreza urbana en

Latinoamérica. En revista Vivienda Popular 12, pp. 5-16, Facultad de Arquitectura, Uruguay. Agosto 2003.

HERZER, Hilda María. ―Rol de los actores en la construcción y gestión de la ciudad‖. Procesos Urbanos y Hábitat.

Maestría en Hábitat y Vivienda. Universidad Nacional de Mar del Plata.1997.

Jeifetz y otros (2005) ―Organizaciones Autogestionarias: Una estrategia sustentable para hacer efectivos los derechos de

la ciudad y la vivienda.‖. Documento de investigación. Red XIV.f. CYTED.

Leff, Enrique (1998) ―La insoportable levedad de la globalización: la capitalización de la naturaleza y las estrategias

fatales de la sustentabilidad‖ GGuuaatteemmaallaa,, FFLLAACCSSOO.. DDiiáállooggoo,, NNoo..66,, AAññoo 22,, JJuunniioo,, 11999988

Leff, Enrique. ―Ecología y Capital‖ Racionalidad ambiental, democracia participativa y desarrollo sustentable. Instituto

de Investigaciones Sociales. Universidad Nacional Autónoma de México. Edit Siglo XXI. 3ra edición 1998.

Meadows Donella et all (1972) ―Beyond the limits to growth‖. New York: Universe Books, 1972

Pedrotti, Carolina (2006) La seguridad de la tenencia del suelo y la vivienda. Dimensiones del fenómeno desde la

perspectiva de la pobreza urbana. Tesis de maestría, Universidad Autónoma del Estado de México, Toluca,

México.

Solís Pérez, Elena (2002) La irregularidad y la regularización, una aproximación desde la psicología. Curso de

desarrollo profesional. Mercados informales: regularización de la tenencia de la tierra y programas de

mejoramiento urbano en América Latina, LILP, 18-22 de noviembre, Cambridge, Massachussets.

http://www.hic-al.org/documentos/cartaderechociudad.pdf

Documents

IN- SEGURIDAD EN LA TENENCIA