Phạm vi điều chỉnh, mối quan hệ với một số luật chuyênngành

Vũ Hải Đăng1

Là một quốc gia ven biển với chiều dài bờ biển trên3.260 km và các vùng biển thuộc chủ quyền, quyền tàiphán và quyền chủ quyền trên 1 triệu km2, các nguồn tàinguyên, thiên nhiên biển đóng một vai trò hết sức quantrọng trong sự nghiệp đổi mới và phát triển kinh tế-xãhội của Việt Nam. Tính đến thời điểm hiện nay, cácngành kinh tế biển và liên quan đến biển ước tính đónggóp khoảng 48% GDP của cả nước trong đó các ngành kinhtế diễn ra trên biển, tức là sử dụng trực tiếp tàinguyên biển như dầu khí, hải sản, hàng hải, du lịchbiển,… chiếm tới 98%.2 Cụ thể, trong năm 2012, Tập ĐoànDầu Khí Việt Nam đã sản xuất được 16,74 triệu tấn dầuthô và condensate và 9,34 tỉ m3 khí (cho đến thời điểmhiện nay, tất cả các mỏ dầu khí đang hoạt động ở nướcta đều nằm trên biển).3 Trong năm 2012 Việt Nam đã đánhbắt được 1.796.400 tấn cá trên biển và hiện đang là mộttrong mười quốc gia xuất khẩu thủy sản lớn nhất thếgiới.4 Đội tàu biển Việt Nam hiện có 1.793 chiếc vớitổng trọng tải 6.9 triệu DWT.5 Bên cạnh đó, vùng biểnViệt Nam hàng năm thu hút khoảng 70% số lượng khách

1 Bài viết thể hiện quan điểm cá nhân của tác giả.2 Xem Đặng Hương, “Biển Đông và chiến lược biển Việt Nam” (29/1/2012) VnEconomy.3 PetroVietnam, “Hoạt động khai thác dầu khí năm 2012 và kế hoạch năm 2013” (20/3/2013), online: PetroVietnam <http://petrotimes.vn/news/vn/kh-kt-dau-khi/pvn-trien-khai-ke-hoach-tham-do-khai-thac-dau-khi-nam-2013.html>.4 Statistics, online: Fisheries and Aquaculture Department <http://www.fao.org/fishery/statistics/software/fishstat/en>.5 Cục Hàng hải Việt Nam: thực hiện nhiệm vụ trọng tâm năm 2014 (16/1/2014) online: Cục Hàng hải Việt Nam <http://www.vinamarine.mt.gov.vn/Index.aspx?page=detail&id=1887>.

1

quốc tế tới nước ta và 50% khách nội địa, mang lại 70%doanh thu cho ngành du lịch cả nước.6

Trong bối cảnh đó, việc có một hệ thống văn bảnpháp luật chặt chẽ, hiệu quả, xuyên suốt để đảm bảoviệc quản lý, bảo tồn, phát triển bền vững các nguồitài nguyên biển cũng như để bảo vệ môi trường biển làhết sức quan trọng. Thực tế thời gian vừa qua cho thấyViệt Nam có rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật liênquan tới tài nguyên, môi trường biển do nhiều Bộ, ngànhkhác nhau xây dựng như dầu khí, thủy sản, hàng hải, dulịch,…. Tuy nhiên, chúng ta chưa có một văn bản phápluật quản lý tổng hợp và thống nhất về tài nguyên, môitrường biển và hải đảo. Điều này đã dẫn đến một số bấtcập trong công tác quản lý và bảo tồn tài nguyên môitrường biển và hải đảo như các quy định liên quan đếnquản lý tài nguyên môi trường biển trong các văn bảnpháp luật đang có hiệu lực còn thiếu, chưa đầy đủ vàđồng bộ, chưa đáp được yêu cầu triển khai thực hiệnphương thức quản lý tổng hợp thống nhất tài nguyên, môttrường biển và hải đảo dựa trên cách tiếp cận hệ sinhthái; thiếu quy hoạch tổng hợp vùng bờ dẫn đến một sốchức năng của vùng bờ bị khai thác quá mức hay thiếumột tổ chức có thẩm quyền để chỉ đạo, điều phối chung.7

Để nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lýtổng hợp tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, sửađổi và nâng tầm pháp lý những quy định hiện hành liênquan đồng thời bổ sung những quy định còn thiếu, Bộ Tàinguyên và Môi trường đã đề xuất xây dựng Luật Tàinguyên, môi trường biển và hải đảo. Dự án xây dựng Luậtnày đã được khởi động từ năm 2008 và sau rất nhiều bổ6 Quốc Phú, “Du lịch biển, đảo: làm sao biến tiềm năng thành thương hiệu” (19/12/2011) Tổ Quốc.7 Xem Dự thảo Báo cáo về Dự án Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo củaBộ Tài nguyên và Môi trường.

2

sung, chỉnh sửa tới nay Bộ Tài nguyên và Môi trường đãđưa ra Dự thảo Luật lần hai để lấy ý kiến các Bộ,ngành.

Tham luận này sẽ phân tích, làm rõ phạm vi điềuchỉnh của Dự thảo Luật Tài nguyên, môi trường biển (1)cũng như mối quan hệ của Dự thảo Luật này với một sốluật chuyên ngành (2). Từ đó, tác giả xin đưa ra một sốkiến nghị để cơ quan soạn thảo cân nhắc, xem xét chỉnhsửa và bổ sung Dự thảo Luật.1. Phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo

Điều 1. Pham vi điều chỉnh của Dự thảo Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (Dự thảo Luật) quy định:

Luật này quy định về quản lý tổng hợp, thống nhất các hoạt độngđiều tra cơ bản, nghiên cứu khoa học, khai thác, sử dụng tài nguyênvà bảo vệ môi trường trong phạm vi vùng bờ, vùng biển Việt Namvà các đảo, quần đảo thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tàiphán quốc gia của Việt Nam; trách nhiệm của các cơ quan nhànước, tổ chức, cá nhân trong quản lý tổng hợp, khai thác, sử dụngtài nguyên và bảo vệ môi trường biển và hải đảo.Điều 4 (4) bổ sung:Quản lý tổng hợp, thống nhất tài nguyên, môi trường biển và hải đảodựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái là phương thức quản lý nhằm bảođảm tài nguyên được khai thác, sử dụng hợp lý, duy trì tính toàn vẹnvề chức năng và cấu trúc của hệ sinh thái, bảo vệ môi trường và pháttriển bền vững.Như vậy phạm vi điều chỉnh chính của Dự thảo Luật

này là nhằm thể chế hóa phương thức quản lý biển dựatrên cách tiếp cận hệ sinh thái (ecosystem approach,ecosystem-based management hoặc ecosystem management) đối

3

với các vùng biển, bờ biển và hải đảo của Việt Nam.Điều này cũng đã được Thứ trưởng Chu Phạm Ngọc Hiển,lãnh đạo phụ trách tiếp lĩnh vực biển và hải đảo của BộTài nguyên và Môi trường, khẳng định trong buổi trả lờiphỏng vấn ngày 21/1/2014.8 Phần này của tham luận sẽgiới thiệu tổng quan về phương pháp quản lý biển tổnghợp dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái (1.1) và phântích các bước triển khai phương thức quản lý biển này(1.2). Cần lưu ý là quản lý dựa trên cách tiếp cận hệsinh thái đã bao gồm cả quản lý tổng hợp, thống nhất(nhưng quản lý tổng hợp, thống nhất chưa chắc đã dựatrên cách tiếp cận hệ sinh thái). Do vậy theo ý kiếncủa tác giả tham luận, chỉ cần nói “quản lý tài nguyên,môi trường biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái” làđủ. Có thể cơ quan soạn thảo muốn nhấn mạnh vào ý quảnlý tổng hợp và thống nhất trong Dự thảo Luật khi sửdụng cụm khái niệm “Quản lý tổng hợp, thống nhất tàinguyên, môi trường biển và hải đảo dựa trên cách tiếpcận hệ sinh thái”.

1.1 Phương pháp quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh tháiTrên thế giới chưa có một định nghĩa thống nhất đối

với khái niệm phương thức quản lý biển dựa trên cáchtiếp cận hệ sinh thái. Theo Hội nghị thành viên củaCông ước về Đa dạng sinh học thì phương thức quản lýdựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái là “một chiến lượcquản lý tổng hợp đối với đất, nước và tài nguyên sinhhọc nhằm đảm bảo bảo tồn và phát triển bền vững một8 Cụ thể Thứ trưởng Hiển đã nói “Dự án Luật tài nguyên môi trường biển và hảiđảo nhằm thể chế hóa phương thức quản lý tổng hợp dựa trên cách tiếp cận hệsinh thái, bảo đảm nguyên tắc không làm thay quản lý ngành mà đóng vaitrò điều phối, phối hợp các hoạt động quản lý ngành; giúp khắc phục các xungđột, mâu thuẫn trong quản lý ngành, góp phần sử dụng hợp lý, hiệu quả vàbảo vệ tài nguyên, môi trường và các hệ sinh thái biển.”, xem: Kim Liên,“Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo: sẽ tạo đột phá về “chất” chonhiệm vụ làm chủ biển khơi” (24/1/2014) Tài nguyên và Môi trường online.

4

cách cân bằng”.9 Ủy ban Helsinki (Cơ quan quản lý cấpkhu vực của biển Baltic)10 và Ủy ban OSPAR (Cơ quan quảnlý cấp khu vực của biển Đông Bắc Đại Tây Dương)11 địnhnghĩa đây là “một phương thức quản lý tổng hợp toàndiện các hoạt động của con người dựa trên các kiến thứckhoa học tốt nhất về hệ sinh thái và các biến đổi củanó, để xác định và thực hiện các biện pháp liên quantới các tác động quan trọng đối với tình trạng của cáchệ sinh thái biển, từ đó đạt được sự sử dụng bền vữngcác sản phẩm và dịch vụ của hệ sinh thái và cũng nhưgìn giữ tính nguyên vẹn của hệ sinh thái”.12 Nhóm Thôngtin về Vùng bờ (Coastal Information Team), do Chính quyềnBang British Columbia của Canada thiết lập thì chophương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh tháilà “một phương pháp quản lý các hoạt động con người cótính dễ thích nghi nhằm đảm bảo các hệ sinh thái mạnhkhỏe, hoạt động tốt và các cộng đồng dân sinh có thểcùng tồn tại với nhau. Mục đích là nhằm duy trì các đặctính không gian và thời gian của các hệ sinh thái giúpcác tài nguyên sinh vật cấu thành và các quy trình sinhthái được duy trì cũng như cuộc sống của con người đượcđảm bảo và cải thiện”.13 Định nghĩa của phương thức quảnlý biển dựa trên tiếp cận hệ sinh thái trong Dự thảoluật chứa đựng các ý chính của các định nghĩa vừa kểtrên.

9 Convention on Biological Diversity, Ecosystem approach, COP 5th meeting, Decision V/6 (2001).10 Xem thêm thông tin tại trang web HelCom: <http://helcom.fi/> 11 Xem thêm thông tin tại trang web OSPAR <http://www.ospar.org/> 12 First Joint Ministerial Meeting of The Helsinki And OSPAR Commissions, “Towards an Ecosystem Approach to the Management of Human Activities”, The Statement on theEcosystem Approach to the Management of Human Activities, Bremen, CHLB Đức, 25– 26/06/2003.13 Coast Information Team, Ecosystem-Based Management Planning Handbook (2004), tr.4

5

Mục tiêu lớn nhất của phương thức quản lý dựa trêncách tiếp cận hệ sinh thái là nhằm thúc đẩy phát triểnbền vững. Việc áp dụng phương thức quản lý này lànhằmduy trì tính nguyên vẹn, khả năng hoạt động và thểtrạng của hệ sinh thái để đảm bảo có đủ tài nguyênthiên nhiên cho các thế hệ hiện tại và mai sau.14 Cụthể, phương thức quản lý này giúp:

- Xây dựng một khuôn khổ lên kế hoạch và quản lýnhằm cân bằng các mục tiêu của bảo tồn và phát triểnbền vững;15

- Tổ chức các hoạt động khai thác hệ sinh thái củacon người để đạt được sự sự cân bằng giữa việc sử dụngcác nguồn tài nguyên thiên nhiên bắt nguồn từ các thànhtố và quy trình của hệ sinh thái và đảm bảo khả năngcủa hệ sinh thái trong việc cung cấp các nguồn tàinguyên này ở một cách bền vững;16

- Phục hồi và duy trì các chức năng của hệ sinhthái, dựa trên thực trạng, sự dồi dào tài nguyên, đadạng sinh học và các phẩm chất liên quan đến đời sốngthông qua một hệ thống quản lý hoàn toàn thống nhất vớicác mục tiêu kinh tế-xã hội, cho các thế hệ sau này vàmai sau.17

Trong luật pháp quốc tế, phương thức quản lý dựatrên cách tiếp cận hệ sinh thái được nhắc đến trong

14 Ocean and the law of the sea. Report of the Secretary General, GA, 61st session, Item No. 69on the primary list, UN Doc. A/61/63 (2006), X. Ecosystem approach and oceans,p3115 Report on the work of the United Nations Open-ended Informal Consultative Process on Oceans and the Law of the Sea at its seventh meeting, UNGAOR, 61st session, Item No. 69 (a) on the primary list, UN Doc. A/61/156 (2006).16 Pirot, J.-Y., Meynell P.J. và Elder D, Ecosystem Management: Lessons from Around the World. A Guide for Development and Conservation Practitioners (Gland: IUCN, 2000).17 Xem chú thích số 13.

6

nhiều công ước, tuyên bố, chương trình hành động quốctế và nghị quyết của Liên Hiệp Quốc:

- Công ước Đa dạng sinh học năm 1992 đã xây dựngmột khuôn khổ chính trị-pháp lý quốc tế khá phát triểncho phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinhthái. Tại lần họp thứ 2 của Hội nghị các thành viên củaCông ước tại Ja-các-ta, In-đô-nê-xi-a năm 1995, phươngthức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái đãđược coi là một trong những khuôn khổ hành động ưu tiêncủa Công ước.18 Hội nghị cũng đồng ý coi phương thứcquản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái là mộtnguyên tắc chỉ dẫn cho việc thực hiện các hoạt độngtrong Chương trình hành động nhằm bảo vệ đa dạng sinhhọc vùng bờ biển và biển của mình.19

- Trong Tuyên bố về Môi trường và Phát triển năm1992, phương thức tiếp cận hệ sinh thái đã được nhắcđến một cách gián tiếp trong một số nguyên tắc củaTuyên bố. Nguyên tắc 4 quy định để đạt được phát triểnbền vững, bảo vệ môi trường cần là một phần không thểtách rời của quá trình phát triển. Nguyên tắc 7 yêu cầucác quốc gia hợp tác để bảo tồn, bảo vệ và phục hồi thểtrạng và tính nguyên vẹn của hệ sinh thái trên tráiđất.20

- Chương trình Hành động Johannesburg 2002 khuyếnkhích các quốc gia áp dụng phương thức quản lý dựa trêncách tiếp cận hệ sinh thái trong quản lý biển cũng nhưthúc đẩy quản lý thống nhất, đa ngành các vùng bờ biển

18 Convention on Biological Diversity, COP 2 Decision II/8 (1995).19 See Convention on Biological Diversity, COP, 5th meeting, Decision V/3 (2000).20 Rio Declaration on Environment and Development, Rio De Jainero, 3 – 14/06/1992.

7

và đại dương ở cấp độ quốc gia với thời hạn là năm2010.21

- Nghị quyết số 61/222 của Đại hội đồng Liên HiệpQuốc năm 2007 cho rằng quản lý biển dựa trên cách tiếpcận hệ sinh thái cần tập trung vào quản lý các hoạtđộng của con người để duy trì hoặc nếu cần thì phục hồithể trạng hệ sinh thái. Bên cạnh đó cũng cần duy trìcác sản phẩm và dịch vụ của môi trường, cung cấp cáclợi ích kinh tế-xã hội để đảm bảo an toàn lương thực,gìn giữ sinh kế và đa dạng sinh học biển.22

1.2 Các bước triển khai phương thức quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái trong Dự thảo Luật

Trong khuôn khổ của Công ước Đa dạng sinh học năm 1992, một số chỉ dẫn triển khai phương thức quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái đã được thông qua, như:

- Quyết định V/6 của Hội nghị Thành viên lần thứ 6 năm 2000, đưa ra 12 nguyên tắc của phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái hướng dẫn áp dụng các nguyên tắc này;23

- Quyết định VII/11 của Hội nghị Thành viên lần thứ11 năm 2004 cung cấp thêm một số chỉ dẫn thực hiện các nguyên tắc của phương thức quản lý dựa trên tiếp cấp hệsinh thái trên cơ sở đánh giá kinh nghiệm của các bên trong triển khai thực tế phương thức quản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái.24

21 Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development, Introduction, World Summit on Sustainable Development, Johannesburg, 26/08-04/09/2002.22 Oceans and law of the sea, GA Res. 61/122, UNGA OR, 61st session, UN Doc.A/RES/61/222 (2007), đoạn 119.23 Xem chú thích số 9.24 Convention on Biological Diversity, Ecosystem Approach, COP 7, Decision VII/11, Kuala Lumpur, Malaysia, 9-20/2/2004.

8

Ngoài ra một số học giả như Heather M. Leslie vàKaren L. McLeod,25 Donald R. Rothwell và DavidVanderZwaag,26 Richard Beamish và Chrys-Ellen Neville27,William K. De la Mare,28v.v.cũng đề xuất nhiều phươngthức, kinh nghiệm thực hiện quản lý biển dựa trên cáchtiếp cận hệ sinh thái.

Dựa trên những chỉ dẫn đã nhắc tới ở trên đây thì một số quy định liên quan sau đây trong Dự thảo Luật cóthể được coi là những bước cụ thể hóa phương thức quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái:

- Quy định mỗi vùng biển và hải đảo là một hệ thống tài nguyênthống nhất và đa chức năng (Điều 6.2 và 6.3): Để thực hiệnquản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái thìtrước hết phải xác định được rõ “hệ sinh thái” cần phảiquản lý hay nói cách khác là đưa ra giới hạn địa lý củavùng quản lý. Điều 2 của Công ước Đa dạng sinh học địnhnghĩa hệ sinh thái là “một hệ thống tương tác giữa cáccộng đồng thực vật, động vật và vi sinh vật với môitrường phi sinh vật xung quanh tạo thành một đơn vịchức năng”. Theo Quyết định số V/6 của Hội nghị Thànhviên của Công ước Đa dạng sinh học thì con người cùngvới những khác biệt văn hóa của mình là một phần khôngthể thiếu của nhiều hệ sinh thái. Liên quan đến hệ sinhthái biển, Công ước bảo tồn tài nguyên sinh vật biển25 Heather M. Leslie và Karen L. McLeod, “Confronting the challenges of implementing marine ecosystem-based management” Frontiers in Ecology and the Environment 5, no. 10 (2007): 540-548.26 Donald R.Rothwell và David L.VanderZwaag, Towards principled oceans governance. Australian and Canadian approaches and challenges: Principled oceans governance agendas. Lessons learned and future challenges, p.401 (London: Routledge, 2006).27 Richard Beamish & Chrys-Ellen Neville, “Ecosystem Bill of rights” in DonaldR.Rothwell & David L.VanderZwaag, Towards principled oceans governance. Australian and Canadian approaches and challenges: Principled oceans governance agendas. Lessons learned and future challenges (London: Routledge, 2006) tr.233.28 William K. de la Mare, “Marine Ecosystem-Based Management as a HierarchicalControl System” Marine Policy, 29, issue 1 (2005): 57-68.

9

Nam Cực có định nghĩa “hệ sinh thái biển Nam Cực là hệthống các mối quan hệ giữa tài nguyên sinh vật biển NamCực với nhau và với môi trường vật lý xung quanh”.

Vùng quản lý phải được xác định dựa trên các đặctính về địa-vật lý, địa-sinh học, về sinh thái, vềthành phần động, thực vật, xu hướng động vật cấp thấpcũng như các đặc tính về kinh tế xã hội, các hoạt độngđang tồn tại, v.v. Ngoài ra việc xác định vùng biển vàhải đảo đa chức năng cũng hết sức quan trọng nhằm xácđịnh rõ nguy cơ tranh chấp giữa bảo tồn và khai tháctài nguyên, giữa các ngành khai thác tài nguyên vớinhau nhằm tạo tiền đề cho các biện pháp quản lý tổnghợp, thống nhất và đa ngành.

- Các quy định về tuyên truyền, phổ biến, giáo dục chính sách,pháp luật về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (Điều 9): Mộttrong những điều kiện không thể thiếu để thực hiện quảnlý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái thành công là sựtham gia của tất cả các Bộ, ngành, tổ chức, cá nhânliên quan vào quá trình quản lý. Để làm được như vậythì tất cả mọi người cần được tuyên truyền, giáo dục vềvai trò của biển trong cuộc sống, về tầm quan trọng củaviệc bảo vệ môi trường biển, sử dụng bền vững tàinguyên biển và bảo tồn đa dạng sinh học biển. Vì thế,việc tuyên truyền, phổ biến và giáo dục chính sách,pháp luật về tài nguyên môi trường biển và hải đảo làhết sức quan trọng.

- Các quy định về công tác thiết lập chiến lược khai thác, sửdụng bền vững tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo(Chương II): Việc thiết lập chiến lược khai thác, sửdụng bền vững tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hảiđảo là bước đi quan trọng nhằm thực thi quản lý biểndựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái. Chiến lược này sẽxác định các mục tiêu, mục đích chúng ta muốn đạt được

10

đối với hệ sinh thái biển cũng như các phương hướng,biện pháp chúng ta dự định triển khai để đạt được nhữngmục tiêu, mục đích này. Quá trình thiết lập chiến lượckhai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, bảo vệ môitrường biển và hải đảo cần phải có sự tham gia của tấtcả các Bộ, ban, ngành, tổ chức-đoàn thể liên quan đểđảm bảo tính toàn diện và tổng hợp của chiến lược.

- Các quy định về công tác điều tra cơ bản tài nguyên, môitrường biển và hải đảo (Mục 1 Chương III): Để tiến hànhquản lý dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái cần có đầyđủ thông tin về tình hình sinh thái, kinh tế-xã hội,chính trị, v.v. của khu vực quản lý liên quan. Chính vìthế công tác điều tra cơ bản tài nguyên, môi trườngbiển và hải đảo đóng một vai trò rất quan trọng để việcthực hiện quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinhthái thành công. Kết quả điều tra sẽ cung cấp cho chúngta một bức tranh tổng thể nhất về tình trạng biển, đảoViệt Nam, đặc biệt là các vấn đề còn tồn đọng để từ đócó những biện pháp cần thiết.

- Các quy định về quản lý tổng hợp vùng bờ (Chương IV):Quản lý tổng hợp vùng bờ là bước đi cụ thể thực hiệnquản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái. Vùngbờ là một khu vực có nhiều đặc tính tự nhiên, xã hộiquan trọng cần được tính đến trong quản lý như là nơitiếp giáp giữa lục địa và đại dương, là khu vực cónhiều biến động về địa chất, là nơi có nhiều hệ sinhthái phong phú và giàu có (rừng ngập mặn, san hô, cỏbiển,v.v.) và là nơi tập trung nhiều hoạt động khaithác và sử dụng tài nguyên của con người. Quản lý tổnghợp vùng bờ sẽ giúp vượt qua được những khó khăn do sựphân mảnh về quản lý nhà nước từ trước đến nay và đảm

11

bảo tất cả các Bộ, ban, ngành, đoàn thể, cộng đồng, cánhân có thể tham gia vào công tác quản lý vùng bờ.29

- Các quy định về quan trắc, giám sát tổng hợp và hệ thốngthông tin, cơ sở dữ liệu về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo(Chương VII): Việc thường xuyên giám sát tình trạng hệsinh thái và tính hiệu quả của các biện pháp quản lý cóvai trò rất quan trọng.30 Giám sát sẽ giúp cập nhậtthông tin về tình trạng và xu hướng biến đổi của hệsinh thái, tình hình đạt được các mục tiêu, mục đích đềra và hiệu quả của các biện pháp quản lý đã triển khai,từ đó có thể giúp đánh giá việc thực hiện quản lý biểndựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái có thành công haykhông. Giám sát phải tính đến cả các thông tin, kiếnthức khoa học mới, sự thay đổi trong hoạt động của conngười và các áp lực lên hệ sinh thái và hoạt động củacon người theo thời gian.31

- Các quy định về Ủy ban quốc gia về tài nguyên, môi trườngbiển và hải đảo (Điều 82) và cơ chế phối hợp trong quản lý tổnghợp, thống nhất tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (Điều 83):Để thực thi phương thức quản lý quản lý biển dựa trêncách tiếp cận hệ sinh thái thành công thì cần có mộtkhuôn khổ quản lý tổng hợp vững chắc, đa ngành, có đủthẩm quyền để đưa ra các quyết định chính trị cần thiếtcũng để giải quyết những chồng chéo, khác biệt giữa cácbên liên quan.32 Ngoài ra cũng cần phải có một cơ chếphối hợp rõ ràng, minh bạch, xuyên suốt giữa tất cả cácBộ, ngành liên quan để đảm bảo cho thông tin được chiasẻ giữa các Bộ, ngành một cách thuận lợi, tạo điều kiện

29 Biliana Cicin-Sain và Robert W. Knecht, Integrated Coastal and Ocean Management: Concepts and Practices (Washington, D.C: Island Press, 1998), tr.39.30 Xem chú thích số 22.31 Xem Heather M. Leslie và Karen L. McLeod, chú thích số 25.32 Oceans and the law of the sea, Report of the Secretary-General, UNGA OR, 61st session (2006), Doc. A/61/63, tr.53.

12

quan trọng cho việc triển khai các chính sách liên quanđến nhiều Bộ, ngành khác nhau cũng như để giúp các bộ,ngành có thể hiểu và đưa các mục tiêu, mục đích tổngthể vào trong quyết sách liên quan đến các vấn đề domình quản lý.

- Quy định về trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cáctổ chức thành viên (Điều 85): Như đã nói ở trên, để việcthực hiện quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinhthái thành công, ngoài sự vào cuộc của các bộ, ngànhliên quan còn cần cả sự tham gia của các các đoàn thể,tổ chức, cộng đồng dân cư. Việc quy định về trách nhiệmcủa Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viêntrong việc phối hợp với các cơ quan quản lý nhà nướctrong khai thác, sử dụng tài nguyên, bảo vệ môi trườngbiển và hải đảo hiệu quả, bền vững và nghiêm chỉnh làcần thiết. Bên cạnh đó, Dự thảo Luật cũng có những quyđịnh để tạo điều kiện cho các cơ quan, đoàn thể, cộngđồng dân cư và cá nhân liên quan tham gia vào công tácnày như quy định về cung cấp thông tin, lấy ý kiến khiđưa ra quyết định (ví dụ Điều 36, 40).

- Quy định về nguồn lực cho quản lý tổng hợp, thống nhất tàinguyên, môi trường biển và hải đảo (Điều 86): Thực hiện quảnlý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinh thái có thể sẽcó chi phí khá cao, đặc biệt là khi phải thực hiệnnhững chuyến thăm dò, khảo sát trong những vùng biểnrộng lớn cũng như phải tạo điều kiện để nhiều Bộ,ngành, tổ chức, cá nhân tham gia vào quá trình quản lý.Vì lý do đó, cần phải đảm bảo nguồn tài chính vững chắccho việc thực hiện quản lý thường xuyên. Theo Dự thảoLuật, ngoài ngân sách nhà nước, có thể sử dụng: đónggóp, tài trợ của các tổ chức, cá nhân trong nước vàngoài nước; tiền sử dụng khu vực biển; lệ phí từ việccấp phép khai thác, sử dụng tài nguyên biển, hải đảo;

13

cấp phép nhận chìm, đổ thải ở biển; tiền bồi thườngthiệt hại về môi trường biển, hải đảo; tiền xử phạt viphạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên, môi trườngbiển và hải đảo theo quy định của pháp luật,….Nhiều tổchức quốc tế sẵn sàng cung cấp tài trợ cho các dự ánthực hiện quản lý biển dựa trên cách tiếp cận hệ sinhthái như Quỹ Hỗ trợ các Hoạt động Môi trường toàn cầu(Global Environmental Facility), Ngân Hàng Thế giới (WorldBank); Ngân hàng Phát triển Châu Á (Asian DevelopmentBank),v.v.2. Mối quan hệ với một số Luật chuyên ngành

Do có phạm vi điều chỉnh là quản lý tổng hợp, thốngnhất các hoạt động điều tra cơ bản, nghiên cứu khoahọc, khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trườngcác vùng biển và hải đảo Việt Nam dựa trên cách tiếpcận hệ sinh thái, Dự thảo Luật có liên quan tới tất cácngành, hoạt động sử dụng các tài nguyên và bảo vệ môitrường trên các vùng biển và hải đảo Việt Nam. Phần nàycủa tham luận sẽ phân tích mối quan hệ giữa Dự thảoLuật với một số luật chuyên ngành điển hình liên quanđến các hoạt động sử dụng tài nguyên và bảo vệ môitrường biển và hải đảo. Do thời gian không cho phép vàdo muốn tập trung các nét chính, tác giả sẽ chỉ phântích mối quan hệ giữa Dự thảo Luật với các văn bản Luậtliên quan mà không đi vào các văn bản dưới Luật (nhưNghị định, Thông tư, v.v.). Cụ thể, các Luật chuyênngành sẽ đi sâu phân tích bao gồm:

- Luật Biển Việt Nam năm 2012;- Luật Thủy sản năm 2003;- Luật Dầu khí năm 1993 (sửa đổi năm 2008);- Bộ Luật Hàng hải năm 2005;

14

- Luật Du lịch năm 2005;- Luật Đất đai năm 2003; và- Luật Bảo vệ môi trường năm 2005.2.1 Luật Biển Việt Nam, 2012: Luật này quy định về các

vùng biển, đảo thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền vàquyền tài phán Việt Nam theo luật pháp quốc tế, quản lýnhà nước đối với các hoạt động trong vùng biển ViệtNam, đặc biệt là các hoạt động phát triển kinh tếbiển.33

Luật Biển Việt Nam cung cấp khung pháp lý dựa trênluật pháp quốc tế cho tất cả các hoạt động diễn ratrong các vùng biển, đảo thuộc chủ quyền, quyền chủquyền và quyền tài phán của Việt Nam bao gồm tất cả cáchoạt động được nói đến trong Dự thảo Luật (điều tra cơbản, nghiên cứu khoa học, khai thác, sử dụng tài nguyênvà bảo vệ môi trường)

Luật Biển đưa ra các nguyên tắc về hợp tác quốc tếvề biển (Điều 6) trong đó có nội dung hợp tác quốc tếđiều tra, nghiên cứu biển; khai thác bền vững tàinguyên biển và bảo vệ môi trường biển. Dự thảo Luật đưara các quy đinh liên quan tới nội dung hợp tác quốc tếvề tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (ChươngVIII).

Luật Biển đưa ra các nguyên tắc chung về gìn giữ,bảo vệ tài nguyên và môi trường biển (Điều 35). Dự thảoLuật quy định chi tiết về kiểm soát ô nhiễm môi trườngbiển và hải đảo; ứng phó, khắc phục sự cố tràn dầu, hóachất độc hại trên biển và nhận chìm, đổ thải ở biển(Chương VI).

33 Luật Biển Việt Nam số 18/2012/QH13 được Quốc Hội khóa XIII kỳ họp thứ 3 thông qua ngày 21 tháng 6 năm 2012.

15

Luật Biển quy định về mặt nguyên tắc đối với việccấp phép cho tàu thuyền, tổ chức, cá nhân nước ngoàitiến hành nghiên cứu khoa học trong vùng biển của ViệtNam (Điều 36). Dự thảo Luật đưa ra những quy định cụthể hơn về thẩm quyền cấp phép, quyền và nghĩa vụ củacác tổ chức, cá nhân nước ngoài trong việc tiến hànhnghiên cứu khoa học trong vùng biển Việt Nam (Mục 3,Chương III).

Luật Biển quy định về phát triển kinh tế biển(Chương IV) đặc biệt là quy hoạch phát triển kinh tếbiển (Điều 44). Quy hoạch này có thể ảnh hưởng đếnchiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên, bảovệ môi trường biển và hải đảo trong Dự thảo Luật(Chương II) do đa phần các ngành kinh tế biển hiện nayđều là các hoạt động sử dụng tài nguyên biển.

2.2 Luật Thủy sản, 2003:34 Luật này quy định về cáchoạt động thủy sản trên đất liền, hải đảo và các vùngbiển thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài pháncủa Việt Nam.

Luật Thủy sản cũng quy định một cách gián tiếp làhoạt động thủy sản phải được quản lý thống nhất dựatrên cách tiếp cận hệ sinh thái. Cụ thể Điều 4 quy địnhhoạt động thủy sản bảo đảm hiệu quả kinh tế gắn với bảovệ, tái tạo và phát triển nguồn lợi thủy sản, tính đadạng sinh học, bảo vệ môi trường và cảnh quan thiênnhiên. Điều 7 quy định về trách nhiệm bảo vệ môi trườngsống của các loài thủy sản.

Điều 5 của Luật Thủy sản công nhận nguyên tắc pháttriển bền vững trong phát triển thủy sản. Quy định nàyphù hợp với các quy định về việc thiết lập chiến lược

34 Luật Thủy Sản, Luật số 17/2003/QH11 do Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 4 thôngqua ngày 26 tháng 11 năm 2003.

16

khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên biển trong Dựthảo Luật.

Các hành vi bị cấm trong Luật Thủy sản (Điều 6) và Dự thảo Luật (Điều 8) là tương đồng và bổ sung cho nhau.

Điều 9 quy định về quy hoạch và quản lý khu bảo tồnvùng nước nội địa, bảo tồn biển và đièu 15 quy địnhviệc phân vùng biển, phân tuyến khai thác thủy sản. Cácquy hoạch, phân vùng này có ảnh hưởng đến việc thiếtlập quy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng tài nguyênvùng bờ trong Dự thảo Luật (Mục 2, Chương IV).

Điều 14 quy định về điều tra, nghiên cứu nguồn lợithủy sản. Các kết quả điều tra, nghiên cứu có thể đượcsử dụng cho điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biểnvà hải đảo được quy định trong Dự thảo Luật (Mục 1,Chương III).

2.3 Luật Dầu khí, 199335 (sửa đổi năm 200836): Luật nàyquy định về hoạt động tìm kiếm, thăm dò và khai thácdầu khí trong phạm vi các vùng biển, đảo thuộc chủquyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam.

Điều 4 và Điều 5 quy định về nguyên tắc việc các tổchức, cá nhân tiến hành các hoạt động dầu khí phải tuânthủ các quy định của pháp luật Việt Nam về bảo vệ môitrường và thực thi các biện pháp phòng ngừa, loại trừvà khắc phục sự cố ô nhiễm môi trường. Dự thảo Luật quyđịnh chi tiết hơn về một số biện pháp phòng ngừa, loạitrừ và khắc phục sự cố ô nhiễm trên biển (Mục 1 & 2,Chương VI).

35 Luật Dầu khí do Quốc Hội khóa IX thông qua ngày 6 tháng 7 năm 1993.36 Luật số 10/2008/QH12 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật dầu khí do Quốc Hội khóa XII thông qua ngày 3 tháng 6 năm 2008

17

Điều 38 quy định Nhà nước quyết định chiến lược,quy hoạch, kế hoạch và chính sách phát triển ngành côngnghiệp dầu khí. Các chiến lược, quy hoạch phát triểndầu khí trên biển sẽ có ảnh hưởng tới chiến lược khaithác, sử dụng bền vững tài nguyên biển và hải đảo vàquy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng tài nguyên vùngbờ trong Dự thảo.

2.4 Bộ Luật Hàng Hải, 2005:37 Bộ Luật này quy định vềhoạt động hàng hải diễn ra trên các vùng biển của ViệtNam

Điều 63 quy định về quy hoạch phát triển cảng biển.Quy định này có thể liên quan tới chiến lược khai thác,sử dụng bền vững tài nguyên biển và hải đảo và quyhoạch tổng thể khai thác, sử dụng tài nguyên vùng bờtrong Dự thảo Luật.

2.5 Luật Du lịch, 2005:38 Luật này quy định về tàinguyên du lịch và hoạt động du lịch, bao gồm cả tàinguyên và hoạt động du lịch trong các vùng biển, đảocủa Việt Nam.

Điều 13 định nghĩa và phân loại các loại tài nguyêndu lịch. Theo định nghĩa này thì các vùng biển đảo củaViệt Nam hoàn toàn có thể là tài nguyên du lịch.

Điều 14 quy định về điều tra, đánh giá, phân loạitài nguyên du lịch. Các kết quả điều tra, đánh giá,phân loại tài nguyên du lịch biển có thể dùng cho điềutra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo.

Chương III quy định về quy hoạch phát triển dulịch. Các quy định này sẽ ảnh hưởng tới chiến lược khai

37 Bộ Luật Hàng Hải Việt Nam, số 40/2005/QH11 do Quốc hội khóa XI thông qua ngày 14 tháng 6 năm 2005.38 Luật số 44/2005/QH11về Du lịch do Quốc hội khóa XI thông qua ngày 14 tháng 6 năm 2005.

18

thác, sử dụng bền vững tài nguyên biển và hải đảo vàquy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng tài nguyên vùngbờ trong Dự thảo.

2.6 Luật Đất Đai, 2003:39 Luật này quy định về chế độ quản lý và sử dụng đất đai, bao gồm cả đất đai trong các vùng bờ và hải đảo Việt Nam.

Các quy định trong Luật Đất đai có hiệu lực đốivới vùng bờ và các hải đảo. Về cơ bản, các quy địnhliên quan trong Dự thảo Luật là phù hợp với các quyđịnh của Luật Đất Đai. Tuy nhiên, các quy định về quyhoạch, sử dụng đất (mục 2, chương II) có thể có ảnhhướng tới chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tàinguyên biển và hải đảo và quy hoạch tổng thể khai thác,sử dụng tài nguyên vùng bờ trong Dự thảo.

2.7 Luật Bảo vệ môi trường, 2005:40 Luật này quy định vềhoạt động bảo vệ môi trường chính sách, biện pháp vànguồn lực để bảo vệ môi trường; quyền và nghĩa vụ củatổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong bảo vệ môi trường,trong đó có cả môi trường biển.

Nhiều quy định về bảo vệ môi trường nói chung nhưnhững quy định chung (Chương I), tiêu chuẩn môi trường(Chương II), bảo tồn và sử dụng hợp lý tài nguyên thiênnhiên (Chương IV), bảo vệ môi trường trong nuôi trồngthủy sản (Điều 47),… có thể áp dụng mutatis mutandis chocông tác sử dụng hợp lý tài nguyên và bảo vệ môi trườngbiển.

Mục 1 Chương VII của Luật Bảo vệ môi trường đưa ramột số nguyên tắc chung về bảo vệ môi trường biển và39 Luật Đất đai số 13/2003/QH 11 do Quốc Hội khóa XI thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2003.40 Luật Bảo vệ môi trường số 52/QH 11 do Quốc Hội khóa XI thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2005.

19

bảo tồn và sử dụng hợp lý tài nguyên biển, kiểm soát,xử lý ô nhiễm môi trường biển, tổ chức phòng ngừa, ứngphó sự cố môi trường biển. Mục này có nhiều khả năng sẽtrùng với Chương VI Bảo vệ môi trường biển và hải đảotrong Dự thảo Luật. Tuy nhiên, các quy định trongChương VI của Dự thảo Luật cụ thể hơn trong Luật bảo vệmôi trường biển. Điều 55(4) của Mục này cũng khẳng định“bảo vệ môi trường biển phải gắn với quản lý tổng hợptài nguyên và môi trường biển phục vụ phát triển bềnvững”.

Các điều 94, 95, 97 của Luật Bảo vệ môi trường quyđịnh về quan trắc môi trường, điều 99 quy định về báocáo hiện trạng môi trường cấp tỉnh, điều 101 quy địnhvề báo cáo môi trường quốc gia. Các thông tin thu thậpđược từ hoạt động quan trắc môi trường cũng như báo cáomôi trường quốc gia đều có thể sử dụng trong điều tracơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo.Một số kiến nghị

Từ các phân tích nói trên, thay cho kết luận, tácgiả xin đề xuất một số ý tưởng nhằm bổ sung, chỉnh sửaDự thảo Luật để cơ quan chủ trì soạn thảo Dự thảo Luậtcân nhắc, xem xét:

- Về phạm vi địa lý của Dự thảo Luật, cần tính đếnviệc một số khu vực biển, hải đảo của nước ta còn đangcó tranh chấp, chưa được phân định và bị nước ngoàichiếm đóng như hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa để từđó cân nhắc, xem xét có những quy định phù hợp.

- Trong tình hình đẩy mạnh cải cách hành chính hiệnnay, việc thiết lập thêm những cơ chế liên ngành nhưBan hay Ủy ban mới là không phù hợp với chủ trương,chính sách tinh giản bộ máy hành chính của Nhà nước ta.Vì vậy việc thiết lập một Ủy ban quốc gia về tàinguyên, môi trường biển và hải đảo là không nên mà nên

20

sử dụng trên cơ sở củng cố, gia tăng vai trò các cơ chếhiện có, đặc biệt là Ủy ban Nhà nước về Biển Đông-Hảiđảo, cũng như là một cơ chế quản lý đa ngành tổng hợp,thống nhất về biển và hải đảo.

- Để thực hiện thành công phương thức quản lý tổnghợp, thống nhất, việc xây dựng một cơ chế phối hợp giữacác Bộ, ngành, địa phương hiệu quả, xuyên suốt là rấtquan trọng. Đặc biệt đây còn có thể là một cơ chế hữuhiệu nhằm giải quyết các bất đồng, tranh chấp về quanđiểm, thẩm quyền, phương thức thực hiện có thể xảy ragiữa các bên liên quan trong quá trình xây dựng và thựcthi chính sách. Tuy nhiên, trong Dự thảo Luật chỉ nhắcđến cơ chế này mà không có bất cứ quy định nào về mặtnội dung. Theo đó, các quy định chi tiết cụ thể về cơchế này sẽ do Thủ tướng Chính phủ ban hành. Để nhấnmạnh tầm quan trọng của cơ chế này, xin kiến nghị bổsung các quy định về vai trò, chức năng, nhiệm vụ củacơ chế này, ít nhất là về mặt nguyên tắc, trong dự thảoLuật.

- Một số điều khoản trong Dự thảo Luật có trùng lặpvới các Luật chuyên ngành khác. Mặc dù về nội dung cụthể thì không bị “vênh” nhau nhưng về mặt tổ chức thìrõ ràng là có sự trồng chéo. Do đó, đối với các nộidung như hoạt động nghiên cứu khoa học và công nghệ vềbiển và hải đảo, quản lý các hải đảo, bảo vệ môi trườngbiển đề nghị cân nhắc đưa về chỉ quy định thống nhấttrong một Luật và các văn bản khác chỉ dẫn chiếu đếnkhi cần thiết. Với những gì đã quy định về nguyên tắctrong Luật khác, nên xem xét quy định chi tiết hơntrong các văn bản dưới Luật thay vì nói đến trong Dựthảo Luật.

- Các quy định về chiến lược khai thác, sử dụng bềnvững tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo vàquy hoạch tổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài

21

nguyên vùng bờ sẽ có liên quan đến rất nhiều quy hoạchliên quan đến khai thác, sử dụng tài nguyên biển vàvùng bờ được quy định trong các Luật khác như quy hoạchphát triển kinh tế biển (quy định trong Luật biển); quyhoạch và quản lý khu bảo tồn vùng nước nội địa, bảo tồnbiển và phân vùng biển, phân tuyến khai thác thủy sản(Luật Thủy sản); chiến lược, quy hoạch, kế hoạch vàchính sách phát triển ngành công nghiệp dầu khí (LuậtDầu khí); quy hoạch phát triển cảng biển (Bộ Luật Hànghải) quy hoạch phát triển du lịch (Luật Du lịch); hayquy hoạch, sử dụng đất (Luật đất đai). Trên thực tế cóthể sẽ xảy ra trường hợp các quy hoạch ngành có sựchồng chéo, bất đồng chẳng hạn như một khu vực vừa cóthể được quy hoạch thành khu vực khai thác dầu khí songlại vừa có thể được quy hoạch thành khu vực khai thácthủy sản. Do vậy, đề nghị cân nhắc có thể bổ sung thêmvai trò cho chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tàinguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo và quy hoạchtổng thể khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên vùng bờnhư một công cụ giúp rà soát, kiểm tra và thậm chí làgiải quyết những chồng chéo, bất đồng này.

---------------------------

22