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DESIGUALDADES URBANAS EN CALI.
ACERCAMIENTO A UN ESQUEMA EXPLICATIVO.
Myriam Suavita Bejarano1
1. INTRODUCCIÓN
Considerando que las sociedades contemporáneas están en un acelerado proceso de
urbanización y que es difícil pensar otra forma de organización social acorde a las
demandas históricas de ello (Borja y Castells, 1997) no cabe duda que el fenómeno urbano
genera gran expectativa en el mundo entero. Igualmente, éstas están asociadas al sistema
capitalista que las define como su principal espacio de actuación y que por tanto,
materializan su proyecto expansivo (Harvey, 2008).
Soja (2014: 112) argumenta que “nunca puede haber una igualdad perfecta, siempre habrá
cierto grado de variación, aunque no todas tengan una importancia a nivel social. Ningún
proceso social tiene lugar de manera uniforme en el espacio, siempre habrá ciertas
desigualdades en las zonas que producimos, al igual que siempre hay ciertas variaciones
entre los individuos en su desarrollo socio histórico”.
Es así como nuestras acciones y actividades tienden a juntarse en centros o aglomeraciones
concretas, que dan lugar, según el caso, a ventajas y desventajas que se distribuyen también
de forma desigual en el espacio; resultando apenas lógico que individuos o familias, según
su particular condición social, económica, cultural o espacial, busquen agruparse con otros
cuyos intereses sean coincidentes.
Sin embargo, a pesar de que el solo hecho de que aparezcan distribuciones diferentes en el
espacio, define retos interesantes para la geografía, el verdadero desafío sólo emerge
1 Candidata a Doctor en Geografía de la Universidad Autónoma de México (UNAM). M.Sc. en Geografía
Convenio UPTC –IGAC. E-mail [email protected]
cuando se reconoce que tales discriminaciones, construidas socialmente, son posibles de
modificar a través de la acción social concertada. (Soja, 2014)
Sin lugar a dudas, las invasiones urbanas se constituyen en la materialización más extrema
de la urbanización de la injusticia; donde se conjugan una serie de elementos que, como lo
veremos más adelante, e identificados algunos como trampas de pobreza (Smith, 2005;
Martin y Schumann, 1998 y Núñez y cuesta, 2006ª), se repiten constantemente de
generación en generación, en una espiral descendente, que produce en algunos casos, altos
niveles de pauperización de las comunidades asentadas allí, encadenando no sólo sus
actuales generaciones, sino las futuras. Sin embargo, la inexistencia de dicha evidencia, no
puede ser la excusa para dejar de realizar acciones que permitan romper con estos
ambientes perversos.
En un intento por aportar elementos a la discusión sobre las desigualdades urbanas, se
propone un esquema, donde se recogen las principales condicionantes que generan,
potencian y consolidan dichas diferencias.
ESQUEMA EXPLICATIVO
Genéricamente consideramos la ciudad como la construcción física que representa los
intereses socio-económicos, políticos, culturales e institucionales de los diferentes grupos
sociales.
Cualquier ciudad de América Latina, presenta unas características de morfología y
estructura distintivas de países “en vía de desarrollado”, de “la periferia” o
“tercermundistas”. Crecen por inercia, con poca o nula planificación, con desplazamientos
continuos de población rural, con problemas de gobernabilidad y ante todo, con diferencias
socio-económicas significativas que día a día se han ido profundizando.
La figura N. 1 recoge, a mi modo de ver, los siete aspectos más importantes responsables
de las desigualdades presentes en las principales ciudades de América Latina y se convierte
en el derrotero para la exposición de argumentos en la presente. Estos se organizan en dos
grandes grupos diferenciados de acuerdo al nivel de resolución en el cual actúan: La
presión de condiciones externas y las Dinámicas internas, este último grupo es el que
realmente le dará la distinción a cada caso.
Dentro del primer
grupo, se tiene el
modelo económico
imperante, para éste
caso el capitalismo o
el neoliberalismo y el
crecimiento urbano.
Estos dos aspectos
ejercen gran presión
en las urbes,
fenómenos que desde
la Revolución industrial han tenido gran injerencia en el crecimiento vertiginoso y el grado
de concentración en las ciudades.
El segundo grupo identificado como Dinámicas internas, lo conforman las variables que
establecen las particularidades de cada ciudad, resumidas en cinco aspectos: Las políticas
públicas propuestas por los gobiernos nacionales; los gobiernos locales, por la
implementación u omisión de las políticas públicas y de los Planes de Gobierno; el valor
del suelo, elemento determinante en la morfología y estructura de cada ciudad; el aumento
de la población, ya sea vegetativo, por migraciones y/o producto de desplazamientos
forzados; y el componente social, que corresponde a las manifestaciones de la población
urbana, la conformación de redes y los mecanismos utilizados para la producción de
espacio social.
Estos siete aspectos ejercen presión en las ciudades de forma diferencial, en unos casos las
políticas públicas pueden derivar en X o Y forma de ocupación urbana, mientras que para
otros casos, estas políticas pueden no existir. E igualmente, por su carácter relacional,
resulta casi imposible abordarlos de forma individual. A continuación se tratará de
desglosar algunos de éstos aspectos, mostrando casos particulares.
DEL MODELO ECONÓMICO
Se podría afirmar que la precariedad habitacional ha acompañado a las ciudades desde sus
orígenes, dificultad presente no solo en países de la periferia, en vías de desarrollo o los
considerados más débiles en la pirámide financiera (Robles, 1987), sino también en los
desarrollados o del centro (Boccacio, 1351) Al pasar el tiempo, estos últimos, han generado
políticas y estrategias económicas para enfrentar el déficit de habitabilidad y los de la
periferia aún presentan incapacidad para atender a la población necesitada de vivienda
(Davis, 2007).
En la actualidad, contrario a lo esperado y aunque no se note a primera vista, la situación
comienza a parecerse a la primera etapa de consolidación de las ciudades; los países del
centro presentan problemas de tipo social debido a la llegada de numerosos individuos y
familias de zonas en conflicto bélico y/o económico, ello, que se suma a la crisis en las
grandes economías capitalistas de Europa, Asia y Norteamérica, ha generado la aparición y
consolidación de prácticas informales de acceder al suelo para la adquisición de vivienda
(Stiglitz, 2012)
Una forma recurrente de abordar los estudios socio-económicos y políticos de nuestras
sociedades, ha sido desde visiones maniqueas. Esta práctica, algo mecanicista, ha sido la
constante en diferentes teorías: la del Desarrollo, desarrollados y en vía de desarrollo (por
no decir subdesarrollados); la CEPAL, centro, periferia; de la Marginalidad, moderno y
tradicional; Agentes capitalistas y Agentes mercantiles simples, etc. Dicotomías que se
extienden a otros conceptos como lo legal y lo ilegal o lo formal e informal.
En contraposición, teorías como la marxista o la estructuralista, argumentan que el modelo
económico de corte neoliberal se beneficia de una población marginal hasta tal punto que se
convierte en parte constitutiva de este modelo; consideran que la población pobre no es el
residuo o las sobras de estas prácticas económicas, como lo sostiene la teoría de la
marginalidad; por el contrario, ayuda al crecimiento del sector empresarial e industrial. En
otras palabras, esta población se convierte en una parte indispensable para el crecimiento de
éste sector de la economía, pero eso sí, deben mantenerse como están, pobres, marginados y
serviles, de otra forma la ecuación no funciona.
Analizando la población pobre que es absorbida por este sector industrial, se pensaría que
sus familias no se verían expuestas a realizar actividades denigrantes o ilegales. Sin
embargo diversos estudios han demostrado que la realidad es otra (Banerjee y Duflo, 2012,
Jaramillo, 2012; Davis, 2007, otros).
Primero, las periferias o regiones en vía de desarrollo, presentan una ventaja competitiva
cuando, para la reproducción de la fuerza de trabajo, contratan personal de su entorno, a
diferencia de las del centro, donde los salarios son más altos debido a que gozan de mayor
capacitación y de una economía de escala y de aglomeración. Por el contrario, los empleos
de la periferia, designados por un mecanismo global de especialización del trabajo, son
suplidos por personas que no requieren un alto perfil profesional o por lo menos no se les
exige niveles básicos de educación (primaria, secundaria o formación técnica), por lo tanto
no son bien pagos. Además, en términos marxistas, mucha mano de obra, disminuye los
salarios, esto sin duda es bueno para las empresas pero no para los trabajadores (por lo
menos a corto plazo). Los bajos salarios exigen que otro miembro de la familia ingrese a la
producción de bienes y servicios, para poder suplir sus demandas básicas, es lo que Marx
(1859) llamó el “ejército industrial de reserva”.
Algunos otros son proveedores de bienes y servicios a las grandes industrias; estas trabajan
con las materias primas de artesanos y campesinos que consiguen a muy bajo precio y que
son incorporadas a sus factores de producción. Los vendedores ambulantes y pequeños
comerciantes, que abundan en los países latinoamericanos, distribuyen los bienes
industriales con una bajísima ganancia.
Así, la marginalidad espacial o la injusticia espacial (en términos de Soja, 2014) es otra
manifestación de este régimen de salarios bajos. Los bajos salarios más el aumento de
migraciones campo-ciudad generan una población flotante, que tiene que solucionar de
forma inmediata las necesidades de vivienda, por cierto, no de la mejor manera. Dos de las
formas más generalizadas, que esta población utiliza, son la ocupación de terrenos sub-
equipados, conocidos en Colombia como urbanizaciones piratas e invasiones.
Se podría así, sobre planos cartográficos de las principales ciudades latinoamericanas,
reconocer algunos patrones estructurales que caractericen la dinámica económica imperante
en la región y el resultado espacio-funcional que ella produce. El crecimiento de áreas
industriales, la proliferación de centros comerciales, la segregación urbana o la
conformación de guetos, el aumento de la mancha de viviendas en asentamientos
informales, densamente poblados, por un lado, y por el otro, extensas áreas con viviendas
muy grandes y una densidad poblacional muy baja.
Este es uno de los elementos que justifica el proceso de deslocalización industrial,
fenómeno implementado en nuestras ciudades latinas y que básicamente consiste en
trasladar las fábricas a lugares cercanos a materias primas, en regiones donde exista una
legislación permisiva frente al manejo ambiental y en general, que el tema normativo no
sea exigente como lo es en países “desarrollados”; y donde obtengan menos costes en la
mano de obra en condiciones más flexibles; finalmente y aunque no siempre sucede, les es
conveniente estar cerca de mercados de consumo. (Sachs, 2007).
FRENTE AL CRECIMIENTO URBANO
Según Marx (1989), la ciudad es el centro de poder de las relaciones sociales y espaciales,
ya que es donde se concentran los medios productivos del modelo capitalista y donde se
genera el hecho básico que define la base de la estructura social, la plusvalía. Las ciudades
crecen, en general por dos razones: por el desarrollo económico y el crecimiento
demográfico; según Borrero (2005), el desarrollo de un país implica el crecimiento de los
sectores secundario y terciario de la economía. Partiendo de ésta premisa, se puede afirmar
que es necesario el suelo urbano para la localización de fábricas, comercios y de vivienda
para los trabajadores.
El aumento de la
población
muchas veces
responde a
dinámicas
superiores a su
entorno, sobre las
que se dificulta el
control y donde
sus
modificaciones
se sienten a
mediano y largo plazo. En la figura No.2 se observa el crecimiento de las 20 principales
ciudades del mundo, comparando cinco periodos diferentes 1960, 1970, 1985, 2000 y 2014.
Algunas aglomeraciones cambian de posición de un
año a otro; en algunos casos alcanzan a desaparecer
de la lista de las 20 primeras; es el caso de Londres,
empieza a disminuir su población en las décadas de
los 70, 80 y 90 hasta quedar fuera de la lista; por el
contrario, las ciudades Asiáticas (de China, Japón,
Indonesia, India, Pakistán, entre otros) aumentan su
población de forma alarmante. Japón duplicó sus habitantes en tan solo 14 años (de 17.1 en
2000 a 39.6 millones, en 2014).
En la figura No. 3 se observa el crecimiento de la población de estas 20 ciudades,
demostrando que se perpetúa la importancia de la ciudad como poder central y aglutinador
de un gran número de habitantes.
Las tendencias de disminución de la población en los países desarrollados están asociadas a
la deslocalización de la industria y al control natal. Por un lado, los migrantes, residentes en
estos países han quedado sin trabajo o en condiciones muy por debajo de sus expectativas
(España, Inglaterra e Italia y llama igualmente la atención, el comportamiento de las
ciudades de Estados Unidos) y por el otro, el control natal ha hecho que la pirámide
poblacional se haya invertido. Situación contraria sucede en Asia, con fuertes desarrollos
industriales, donde se genera una mayor atracción hacia ellas, no importando las condicione
laborales, pues como ya se ha demostrado, el imaginario colectivo es de bienestar
generalizado para toda la familia (Martin, y Schumann. 1998; Borja y Castells, 1997)
DEL AUMENTO DE LA POBLACIÓN
Según Borrero (2005:2) las causas de la migración se pueden resumir en el siguiente orden:
1. empleo, 2. mejoría de los ingresos, 3. educación, 4. mejor nivel de vida y 5) finalmente
por vivienda; por lo tanto, carece de peso el afirmar que la construcción de viviendas
genera migración hacia las ciudades, es por el contrario, las actividades productivas atraen
mano de obra, que migra en busca de trabajo. La experiencia colombiana demuestra que los
años en que más vivienda popular se construyó (1982-85), la migración a las ciudades
disminuyó.
En términos generales, está ocurriendo una rápida transformación en la composición
demográfica y en la distribución espacial de la población. El crecimiento de la población
urbana tiende a ubicarse en los principales centros urbano-industriales, centros urbanos de
servicios y aun en las regiones rurales más prósperas. Pero como una contradicción del
capitalismo, la industrialización tiene como una de sus características ser excluyente.
Quiere esto decir que es imposible que brinde oportunidades laborales a una cada vez
grande movilización de migrantes.
De esta forma es que en las grandes ciudades, se encuentra cada vez más cantidad de
familias sin trabajo, esperando ayuda de los gobiernos o de ONGs o sumándose a la masa
de trabajadores informales.
Para el caso caleño, el crecimiento total de la población parece estabilizarse; aunque el
aumento vegetativo podría estar cediendo según el censo del 2005, la movilidad de
individuos y/o sus familias2, entre ciudades de diferente rango, y los desplazamientos
forzados3, estarían manteniendo la dinámica de periodos anteriores, aumentando la
población total de la ciudad.
En la figura No. 4 se muestra el crecimiento
exponencial de la población en Cali, este aumento
genera varios problemas, entre los más
importantes, la insuficiencia de trabajos, de
vivienda, de servicios básicos y en general de una
planificación adecuada que permita un desarrollo
armónico de la ciudad.
Vale la pena aclarar que no importando las razones por las cuales se migre, las familias que
llegan a las grandes ciudades necesitan de vivienda. Como se pudo constatar en trabajo de
campo, inicialmente viven en arriendo o llegan a casa de un amigo o familiar, ya que no
poseen el dinero para poder comprar; con el tiempo es posible que ahorren y logren tener
capital suficiente para comprar un lote o en algunas pocas ocasiones, puede dar la cuota
inicial de una vivienda de interés social (Borrero, 2005). Para el caso de los desplazados
por la violencia, igualmente buscan quedarse con amigos o conocidos, pero como su
llegada es repentina, en la mayoría de casos tienen que recurrir a alguna organización
estatal o una ONG y en el peor de los escenarios, los encontramos deambulando por las
2 Donde las familias buscan mejores oportunidades de trabajo, salud y educación.
3 Alfredo Molano (citado por Espinosa, 2014) habla de desterrados o expulsados, en un esfuerzo por resaltar
la tragedia que sufren un número significativo de familias colombianas, que son obligadas a abandonar sus
parcelas, por las amenazas que sobre ellos realizan grupos al margen de la ley como guerrillas, paramilitares,
narcotraficantes, delincuencia común y hasta por miembros del mismo ejército nacional; fenómeno que se ha
incrementado por el olvido en que se tienen los campos, desde hace más de 70 años.
calles, viviendo de la caridad pública -de las limosnas-. Ellos también buscan donde vivir y
se suman a los migrantes en busca de trabajo.
FRENTE A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Las políticas públicas, que están por encima de los Planes de Gobierno, se constituyen en la
guía, el camino por el cual una nación debe transitar y cuyos gobernantes de turno, elegidos
por el pueblo cada determinado tiempo, deben acoger y estudiar, y a partir de ahí proponer
sus estrategias de Gobierno.
En países como México, el uso, la discusión y las propuestas de las políticas públicas, son
conocidos por la mayoría de ciudadanos, sobre todo las que tienen que ver con el tema de la
vivienda. Para Colombia el caso es diferente, hasta hace poco tiempo se empezó a evaluar
el problema de habitabilidad a través de directrices a nivel nacional, pero ello aún no se
convierte en prioridad en la información que demande un ciudadano, incluso aquel que
carece de ella.
El MVCT en colaboración con el DNP (2014) levantó un documento para ser presentado en
el Séptimo Foro Urbano Mundial realizado en Medellín. El documento, “Colombia: Cien
años de políticas habitacionales” refleja, aunque sólo pareciera un ardid político, lo que ha
sido el desarrollo de las políticas de vivienda en el país.
Se recuerda como al comienzo, en 1886, los asuntos de vivienda eran competencia de un
Ministerio de política de sectores, el Ministerio de Fomento. En la sucesión de un gobierno
a otro este desapareció, cambio de nombre, fue integrado a otros o renació. En 1968 se
llamó Ministerio de Desarrollo Económico y tuvo un rol muy importante en el contexto de
una estrategia de desarrollo fundamentada en la vivienda, aunque vista está, esencialmente,
como un sector económico. Con el correr de los años este ministerio de desarrollo empezó a
virar hacia una visión territorial, tanto, que se promulgó la Ley 388 de 1997 de Desarrollo
Territorial, que constituye un hito en la evolución institucional para la gestión del territorio
en Colombia.
El MVCT es un ministerio relativamente nuevo, creado por la Ley 790 de 2002 y
reformado por la Ley 1444 de 2011. La reforma de esta segunda ley consistió
principalmente en escindir los temas ambientales, que pasaron al hoy Ministerio de
ambiente y desarrollo sostenible. Las políticas a cargo del MVCT tienen que ver con los
usos del suelo, con el ordenamiento urbano, con el agua potable y saneamiento básico y con
el desarrollo territorial y la vivienda.
Según este documento, por
primera vez, en estos diez años,
“Colombia transita con unas
instituciones, maduras, con
políticas, programas e
instrumentos tendientes a
lograr los objetivos de gestión
en el territorio”. Agregan, que
“Históricamente siempre se
tuvieron objetivos, pero la institucionalidad de hoy tiene como cumplirlos”. MVCT y DNP,
2014:18
El 13 de Junio de 2014, aparece el “Informe de auditoría a Políticas públicas: Vivienda y
ciudades amables. Plan nacional de desarrollo 2010-2014. Prosperidad para todos, 2010-
2013” presentado por. CGR - CDIFYTCEYDR No. 023, donde se pretende realizar un
balance de lo que se ha hecho frente al tema. Ver figura No.5.
En este documento se presentan 9 observaciones frente al Plan Nacional de Desarrollo: 1.)
Retraso en la puesta en ejecución de los macroproyectos de inversión social nacional
(MISN). 2. Mecanismos inaplicables del Plan Nacional de Desarrollo para mejorar la oferta
de vivienda. 3.) Debilidades en la aplicación y mejoramiento de la infraestructura
educativa. 4) Bajo desarrollo de instrumentos para vincular recursos del mercado de
capitales a la generación de vivienda. 5.) Demorarse en la adopción de los mecanismos
modificatorio de la ley 388 de 1997 por parte de las entidades territoriales. 6.) No se han
adoptado lineamientos sobre construcción y urbanismo sostenible. 7.) No aplicación de
criterios de focalización para la selección de beneficiarios del Fondo Nacional de
Formación Profesional de la Industria de la Construcción (FIC). 8.) Diferencias entre la
información de los indicadores reportados por el MVCT y las entidades ejecutoras.
Finalmente 9.) Incumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo.
Las Estrategias y Programas definas por el Gobierno en la Política de Ciudades Amables,
no permitió avanzar en la construcción de una política de Estado que integre los sectores
analizados hacia la construcción de un modelo de crecimiento sostenible que contribuya a
disminuir las brechas entre lo urbano y lo rural y que a la vez garantice el cumplimiento de
las funciones esenciales del Estado y el disfrute de los derechos fundamentales relacionados
en este caso con la vivienda digna, el agua y el saneamiento básico como derecho humano
así como el derecho a un medio ambiente sano y a la movilidad.
Al respecto el BID, a través de economista e investigador César Bouillon afirma que “En el
país hay un hueco en la atención a la población de bajos recursos y en la política pública,
a lo que debemos sumarle el costo del suelo que impide desarrollar proyectos asequibles.
Esto, por lo tanto, incentiva la informalidad”. (El país.com. Enero 18 de 2013)
Frente a la política de vivienda gratis del actual gobierno, Bouillon considera que resulta
muy positivo que se esté pensando en las clases menos favorecidas, sin embargo llama la
atención sobre lo sucedido en Chile con algunos de los proyectos de viviendas gratuitas que
se entregaron como mecanismo de reducir las necesidades habitacionales, y que no
generaron el impacto esperado. Al respecto, Francisco Irarrázaval Mena, subsecretario de
Urbanismo de Chile, manifestó en el Foro Nacional de vivienda gratuita de Medellín: “En
ciudades grandes como Santiago, Valparaíso y Concepción se desarrollaron proyectos en
periferias donde la calidad de vida es mala y hoy hasta estamos teniendo que demoler”.
Minuto30.com. 17 junio, 2013.
Uno de los mayores tropiezos por los que atraviesa el tema de las Políticas Públicas
Urbanas consiste en que éstas se conciben más como Planes de gobierno que como
proyectos estratégicos de largo plazo; olvidando que ellas incorporan ciertas prácticas de
seguimiento y evaluación, que implican además de los instrumentos técnicos formales
(Planes urbanos, Planes estratégicos y programas, etc.), una institucionalidad que los haga
pertinentes y de un acompañamiento de los diferentes sectores (gremios, comunidad,
gobierno), que les garantice sostenibilidad en el tiempo. Además, se debe tener en cuenta
los diferentes niveles de actuación (Planes especiales y de detalle); instrumentos de
representación general (OT, Plan urbano y normas generales, código urbano y reglamento
de edificación); recursos económicos; acceso y manejo de la información y un debido
seguimiento a los diferentes procesos, que le permita cierta flexibilidad para adecuarse al
cambio de las condiciones socio-económicas y políticas de las ciudades. En otras palabras,
las Políticas Públicas Urbanas deben deslindarse de su utilización política como medio para
ganar visibilidad y reconocimiento, y por supuesto votos, y asumirse más como
instrumento para garantizar procesos de construcción de ciudad, más coherentes,
incluyentes, equitativos y sostenibles ambientalmente.
Para el caso de Cali, El plan de Karl Brunner (1940); El Plan Piloto de Wienner y Sert –
TPA (1947); Plan de Desarrollo de Cali (PGD) (1966-1970); Plan Integral de Desarrollo de
Cali (PIDECA) (1979); Programa de Integración y Desarrollo Metropolitano de Los
Municipios del Sur del Valle. (PIMSUVALLE) (1983); Plan de Desarrollo de Cali
(Acuerdo 14 de mayo 3 de 1991) y finalmente el Plan de Ordenamiento Territorial de Cali
(POT), no han garantizado la constitución de una Política Pública Urbana, por cuanto no
han logrado trascender las formulaciones mecánicas y coyunturales de cada momento
histórico. Estos Planes deberían ser los instrumentos mediante los cuales se gestiona dicha
política, en las diferentes escalas de actuación. Al trastocarse las funciones de cada uno, el
resultado será inevitablemente el caos urbano, situación por la que atraviesan nuestras
principales ciudades.
¿QUÉ DECIR DE LOS GOBIERNOS LOCALES?
A un mayor nivel de detalle, nos encontramos con los gobiernos locales, en algunos casos
acusados de sacar provecho del desorden administrativo en que viven las dependencias,
facilitando el que los recursos asignados se despilfarren o desaparezcan en las arcas de
funcionarios corruptos. En otros casos, se convierten en simples mediadores de los grupos
de poder de turno, que ven en ellos el instrumento para materializar sus intereses. También
se ven los casos en que la inmediatez política hace que en la ciudad “no pase nada”,
terminando los gobiernos con la sensación de que no hubiese existido, ni un alcalde, ni un
gabinete administrativo.
Por otro lado, estos gobiernos locales denuncian la arbitrariedad, clientelismo y hasta
tiranía del centro y de algunas regiones que son privilegiadas frente a la adjudicación de
presupuesto y/o regalías4. Aunque para el caso Colombiano se hable de descentralización
administrativa, aún siguen tomándose muchas decisiones, las fundamentales, desde el
centro y los gobiernos locales no tienen garantizados todos los recursos financieros para
realizar sus proyectos, ni la total autonomía política y fiscal para proponerlos. Además
arguyen, los gobiernos locales, que tienen que cargar con la responsabilidad de corregir
problemas que datan de cientos de años, como lo son los Asentamientos irregulares, por
mencionar un ejemplo.
Para el caso caleño, los enunciados anteriores adquieren especial relevancia. Desde la
última década del siglo pasado y lo que lleva de este, la expansión urbana presenta dos
caras.
La dinámica económica que presenta la ciudad en la segunda mitad del siglo XX;
incremento del PIB, crecimiento industrial, consolidación de funciones financieras y de
servicios, desarrollo de la actividad constructora y una significativa renovación urbanística
(embellecimiento y ornato de la ciudad y construcción de un gran número de centros
4 Regalía, entendida como la asignación de determinados valores monetarios (derecho de participación),
ligados en este caso a la explotación de los recursos naturales no renovables y que se transfieren desde el nivel
central a las entidades territoriales donde está localizado el recurso en cuestión (DNP, 2007)
comerciales, conjuntos residenciales y edificaciones suntuosas); le ha garantizado
posicionarse como el polo de desarrollo más importante del suroccidente del país. No
obstante, la otra cara de la ciudad, la representa: 1.) Falta de planificación (Martínez y
Buitrago, 2011) 2.) Problemas de gobernabilidad (especialmente de los alcaldes), 3.) La
politización de entidades encargadas del control y mantenimiento de unidades con
importancia ambiental como los cerros y cuencas hidrográficas, 4.) Obras inconclusas: Por
ejemplo, con el caso del MIO (Sistema de transporte Masivo Integrado de Occidente)
(Caliescribe.com. 2012) y. 5.) Aumento de las diferencias socio-económicas entre los
diferentes estratos. Según UN-HABITAT (2008:6), “De acuerdo al Informe de Desarrollo
Humano de 2008, el país tiene la segunda concentración de ingresos más alta de
Latinoamérica, evidenciada en un coeficiente de Gini de 58.6, solamente superado por
Bolivia”.
Frente a este panorama, el aumento de asentamientos irregulares, específicamente el
fenómeno de las invasiones ha ido fortaleciéndose a través del tiempo, aportando a la
expansión y crecimiento de la ciudad y aumentando la segregación y marginalidad urbana.
Se percibe en el ambiente un vacío de poder, que fácilmente es aprovechado por diversos
intereses; grupos al margen de la ley, políticos, empresarios y por la población marginada.
Los actores políticos, sin importar su filiación partidista, han propiciado o usado los
procesos de ocupación e invasión de lotes privados, bien como alternativa popular para
acceder al suelo urbano, bien como estrategia política para obtener votos y compromisos
electorales de parte de las comunidades “beneficiadas”. Este mecanismo pone en entredicho
la “Institucionalidad del Estado y la Sociedad” y el marco jurídico, normativo y ético que
los sustenta, y garantiza perversos beneficios clientelistas para los políticos locales.
Ilustrativos son los casos bien documentados de los cerros sur-orientales de Bogotá, sobre
la antigua vía al llano, en cabeza de los concejales Forero Fetecua y Guerrero Estrada.
En Cali, a partir de encuestas y entrevistas con habitantes de invasiones, se encontró con
que activistas de diferentes grupos políticos, buscaban el apoyo de sus votantes,
prometiendo mejoras en la condiciones de vida o como es la actual tendencia, cobrando por
intervenciones realizadas con antelación a las elecciones, como aparece en ésta propaganda
previa a las elecciones de 2014.
Así, las invasiones se convierten en un mecanismo
de liberación de energía, de conflicto social. Las
familias necesitan vivienda y los gobiernos locales
no pueden satisfacer las demandas, es más, los
invasores son más proactivos que los habitantes de
viviendas de interés social. Es una de las razones
por las cuales se es permisivo con estas prácticas.
FRENTE AL VALOR DEL SUELO
Podemos comenzar por decir que el suelo es una mercancía aclarando que su valor difiere
del de las construcciones, o las edificaciones ya que son consideradas mejoras y su mercado
se comporta de forma algo diferente.
Los agentes que intervienen en el negocio del suelo son muchos y en algunos casos no son
fácilmente identificables; además dependiendo de cada región presentan diferente nivel de
injerencia en la determinación de la renta del suelo.
Si existe la posibilidad de valorización futura, el precio del terreno aumentará de acuerdo a
las expectativas del vendedor (la renta que determinará el precio del terreno no será la del
uso actual, sino la del uso futuro). Si existen varios usos, prevalecerá el que mayor renta
genere. Si las expectativas no se cumplen, el dueño de los terrenos no venderá (lotes de
engorde, vacíos urbanos).
La escasez de suelo urbano, en la mayoría de los casos, no depende de si existen
físicamente suficientes terrenos, lo determinante resulta ser el encontrarlos bien ubicados,
bien servidos, sin riesgo y de manera oportuna; así la combinación de estos factores hace
que las áreas urbanizables sean realmente muy pocas.
Para el caso Latinoamericano, la demanda de tierra urbana crece de forma constante y su
oferta es cada vez más limitada, quedando dos alternativas, la construcción en altura5 y la
ocupación de áreas rurales o suburbanas6. La consecuencia del aumento de la demanda y la
disminución de la oferta de tierras es el aumento o valorización de los predios, generándose
comportamientos especulativos. La renta del suelo urbano puede ser, hasta 6 veces más
costosa que la rural para el caso de las ciudades de Colima, Durango y Chilpancingo, en
México (Morales, 2012:139) y 30 veces más, para la ciudad de Cali.
En Colombia, el suelo urbano, independientemente del comportamiento de la economía,
siempre se valoriza, es decir crece por encima de la inflación. Es la resultante del mercado,
de las leyes de oferta y demanda. Uno de los factores que más influye en este
comportamiento y dado su carácter fundamentalmente especulativo, es el uso, y, a
diferencia de lo que se piensa comúnmente, el potencial más que el actual. Igualmente, las
condiciones de accesibilidad resultan siendo más importantes que las condiciones físicas
del terreno, a menos que establezcan restricciones por riesgos potenciales, en cuyo caso si
se convierten en limitantes a los procesos expansivos o de ocupación.
Estratos socioeconómicos: El trabajo de
campo adelantando en la ciudad de Cali,
mostró que no es totalmente cierto el que los
sectores más pobres se localicen en las
periferias; según Borrero (2005) el valor del
suelo va dependiendo del nivel social que la
ocupe. Si el estrato alto jalona el crecimiento, los medios los rodean. Para Colombia; en
Bogotá y Barranquilla, los estratos altos se han localizado hacía el norte, dejando el sur
para los estratos bajos; en Medellín, ha sido al contrario, en el sur se ubican los estratos más
5 Aumentar la cantidad de área ocupada en un mismo terreno; ya sea en procesos de re-densificación, como la
realizada en los centros históricos de las ciudades Latinoamericanas como Bogotá, México, Caracas, entre
otras; o las nuevas construcciones, donde prevalecen los apartamentos (multifamiliar). 6 Es la dinámica preferente en el siglo pasado y lo que se lleva de éste. Se construyen proyectos habitacionales
en áreas periféricas con ventajas comparativas: bajo precio del suelo, menos impuestos, la prestación de
servicios domiciliarios más económicos, aunque en algunos casos con menores calidades.
altos dejando hacía el norte y oriente los más populares. En la ciudad de Cali es donde se
presenta menor segregación; aunque en el sur y en algunas áreas del norte se concentran los
estratos altos y los populares hacia el oriente; en general se aprecia en la ciudad una mezcla
entre altos, medios y bajos; específicamente en el Occidente, se relacionan por contigüidad
los extremos de la clasificación (Invasiones y estratos altos).
Sin embargo, no todas las zonas se valorizan de igual
manera, es posible que algunas áreas, por efecto del
crecimiento desmesurado, expulsen la población
originaria, hacia otros lugares de la ciudad. La congestión
vehicular, el aumento de contaminación auditiva, visual y
de sólidos; los brotes de inseguridad, entre otros pueden
llevar a la desvalorización de algunas zonas de la ciudad
que en otrora se consideraban las zonas más exclusivas y
de mayor valorización.
Cuando los
estratos altos dejan
el centro, caso de
La candelaria en
Bogotá, el Parque Berrío en Medellín, San Antonio
en Cali; éste es ocupado por un porcentaje residual
de clases medias y una ocupación mayor de clase
popular. Los terrenos cercanos al nuevo
emplazamiento de las clases altas fueron ocupados
por clases medias, en busca de cobijo de algunos
beneficios, como vías de acceso, parques y/o
comercio; o simplemente por estatus social.
Uso y valor del suelo: A medida que el uso es más intensivo, la tierra adquiere mayor
valor. Fenómeno evidente en las principales ciudades latinas. En el caso de Bogotá, el
precio por concentración de actividades ha subido considerablemente en la Avenida Chile y
en la calle 100, el World Trade Center. Ya no hay lotes disponibles por lo tanto el suelo se
ha valorizado por la escasez de estos. En estas zonas el comercio se mezcla con la
localización de las viviendas de los estratos más altos. En Cali, el valor del suelo por su uso
comercial ha aumentado en las zonas de Unicentro. (Ver figura No. 6 y 7.)
Comparando el mapa de centralidades y
corredores de actividad, con el mapa de valor
del suelo 2010, se puede deducir que, los
valores más altos se correlacionan con
algunas áreas de centralidad; las asociadas a
equipamientos (Unidades deportivas,
universidades, centros comerciales, menos la
de Aguablanca7); y de naturaleza empresarial
(ciudad médica –Imbanaco-, centro
tradicional, Valle de Lili, área comercial del
norte –Chipichape-);
Disminuyendo el precio en áreas de
centralidad Industrial (Ferrocarriles, zona
industrial); y de mediana Industria (San Nicolás, Jorge Isaac). Situación similar ocurre con
las centralidades asociados a la vivienda (San Bosco, Julio Rincón); y asociado con
abastecimiento (Plazas de mercado –Floresta, Alameda, Alfonso López, Santa Elena).
Al comparar el mapa de valor del suelo con el de invasiones (figura No.8) se evidencia
como existe una correlación positiva entre la localización de estos últimos, en toda la
margen oriental (Cerros tutelares de Cali), y las zonas más valorizadas de la ciudad.
Igualmente, resultan coincidentes invasiones, zonas valorizadas y las áreas de centralidades
y corredores de actividad más importantes.
7 Área que recoge el Hospital Isaías Duarte Cancino, una zona comercial y el Centro Cultural y Biblioteca
Pública Ciudadela Educativa Nuevo Latir, que incluye un coliseo, un centro de atención a la niñez y una
institución educativa.
POR ÚLTIMO, EL COMPONENTE SOCIAL.
Éste es uno de los aspectos más complejos de abordar, ya que éste de por sí muy dinámico,
dependiendo de la forma como se combinen ciertas variables que convergen en él, se
convierte en un elemento inestable. Los grupos sociales se aglutinan, se reúnen y se
organizan a través de la identificación de elementos comunes, cultura, estratos económicos,
gustos por el arte o el deporte, por simpatía religiosa y/o vivencias compartidas.
En términos generales los estratos altos buscan ocupaciones espaciales que les ofrezcan
cierta exclusividad, que además de brindarles sensación de seguridad y control, garantice
cierta estabilidad en los factores especulativos del suelo, asociados a su ocupación y el
impacto que ello genera. Esto, sumado al poder económico y político que poseen, les
permite erigirse como los grupos responsables de la toma de decisiones y de la
organización de la ciudad. Las clases medias, cada vez más cerca de las bajas, luchan por
parecerse a las altas y diferenciarse de las bajas, potenciando con su afán consumista, un
sector del mercado del suelo local. Y las clases bajas, que conforman el grupo más bajo de
la escala socioeconómica y el más numeroso, quedan al margen de los mercados formales
de suelo y luchan por sobrevivir en una jungla de cemento.
El desarrollo histórico de las ciudades en América Latina ha demostrado que las decisiones
políticas en torno a la expansión y desarrollo urbano han estado ligadas a los intereses de
determinados grupos sociales, ostentadores de la propiedad de la tierra, de los mecanismos
de financiación, y de la industria de la construcción.
Estos grupos han visto una oportunidad única para acumular riquezas y aumentar el poder
político a través de la regulación del uso y producción del suelo urbano. Además, de forma
directa o indirecta han influido para que se ejecuten obras de infraestructura y se asegure la
prestación de servicios por parte del Estado, hacia las capas medias y altas de la sociedad.
De esta forma, y con comportamientos afianzados a través de la historia, los estratos más
bajos, los más vulnerables se ven marginados, segregados espacialmente. Y es que como
sostienen Brain, Prieto y Sabatini (2010), los problemas más significativos de las viviendas
de tipo social, es que sean proyectos realizados en las periferias, lejos del centro de la
ciudad, sin redes sociales de familiares, amigos y o de personas de otras condiciones
socioeconómicas, con construcciones habitacionales muy pequeñas y de baja calidad y
donde la conformación de guetos que estigmatizan a la población y limita su acceso a
trabajos dignos, concentra la pobreza y los problemas inherentes a ello, la delincuencia, las
drogas, embarazos tempranos, entre otros.
Estas malas decisiones gubernamentales, en lugar de mejorar las condiciones de los grupos
sin vivienda propia, agrava la situación. En el caso de Potrerogrande en Cali,
(Arquidiócesis de Cali, 2014), donde las condiciones de inseguridad han hecho que muchas
personas abandonen las viviendas que les fueron adjudicadas por el gobierno local, no
quedándoles otra opción que volver a invadir en otros lugares. Así se constituye un ciclo de
nunca acabar.
Dentro de las peculiaridades más sobresalientes de estos grupos marginales, resulta
necesario resaltar la capacidad de organización, la conformación de redes de familiares y
amigos, la lealtad con los suyos, y en la mayoría de los casos la tenacidad para desarrollar
trabajos, como oficios de construcción, de servicio doméstico, de transporte de alimentos y
agua, entre otros.
Pero aparte del papel que cada uno de estos grupos desempeña, se ha creado una verdadera
simbiosis mutualista;8 es una forma en que la vida en la ciudad se ha hecho llevadera. Los
industriales y empresarios necesitan de mano de obra barata, dispuesta a hacer lo que sea
por un mínimo salario, y estos a su vez, agradecen la oportunidad de tener un puesto de
trabajo, algo estable, que le asegure la manutención de su familia.
8 Son aquellas relaciones donde todos los simbiontes salen beneficiados, Por analogía, en sociología, la
simbiosis puede referirse a sociedades y grupos basados en la colectividad y la solidaridad.
En términos de acceso al suelo, la situación es similar, a través de la Red de Invasores. La
figura No. 9, propone un modelo que ejemplifica este tipo de simbiosis. La forma de
rizoma, sirve de estructura para desarrollar el modelo sobre redes de invasores.
Las raíces, en color rosa, corresponden a los diferentes actores que de una u otra forma hacen
parte de su funcionamiento; las flechas indican la dirección de las relaciones que se
establecen y el tamaño de ellas, el grado de injerencia, que según los resultados de la
investigación en Cali,
tiene cada uno de
ellos. Dentro del
grupo de actores se le
da relevancia a los
que están al margen
de ley, pues ellos
logran permear todos
los procesos socio-
económicos y
políticos de las
ciudades.
Las raíces más fuertes corresponden a la elite o familias prestantes, que en algún momento de
su historia familiar se apoderaron de forma violenta, a través de presiones o por compra legal,
más no legítima de predios suburbanos, que en la actualidad, por alguna restricción ambiental
o de riesgos, no pueden negociar, ni construir. Estas familias se unen con o pertenecen a
grupos políticos que ven en la población flotante una forma de obtener votos que les
garantice mantenerse en el poder o en el juego político, y de paso, con la ayuda de invasores
profesionales, puedan introducir dichos predios en el mercado ilegal del suelo, valorizando de
paso, predios aledaños.
La segunda raíz, más gruesa, reúne el grupo de invasores, numéricamente más grande que las
demás, pero con menor peso que el de los políticos y familias prestantes. Lo constituyen
individuos o familias. En su gran mayoría corresponden a desplazados por la violencia, le
siguen los afectados por eventos naturales y, con una presencia importante, tenemos una
movilidad intraurbana, de personas que han vivido en arriendo en otras partes de la ciudad o
aquellas que aun teniendo propiedad, ven en la ocupación ilegal, una forma de ganar dinero,
ya que el arriendo en estas zonas, resulta un buen negocio.
El tallo lo constituye el fenómeno de las invasiones, tallo grueso que refleja el crecimiento de
éste, no sólo en Cali sino en las demás ciudades Latinoamericanas, con dos condicionantes
que fungen como abono, ausencia de políticas públicas de vivienda y la poca oferta de parte
de las constructoras, de viviendas para estratos bajos.
Finalmente, el floreciente follaje lo constituyen las consecuencias derivadas de la tierra donde
se siembra (influencia de los grupos al margen de la ley), del abono utilizado y de las buenas
raíces, donde las élites y políticos se constituyen en los unos de los mayores promotores del
fenómeno invasivo. Este follaje representa el aumento de la vulnerabilidad frente a
condiciones de amenaza de tipo natural, descomposición social, marginación, daños
ambientales, desorden en el crecimiento de la ciudad y cambios en el uso del suelo, entre los
más visibles.
COMENTARIOS FINALES
Retomando los argumentos de Soja (2014) el análisis sobre las desigualdades especiales,
llamadas “Injusticia espacial” no puede quedar en culpar al modelo económico imperante,
por nefasto que este haya sido para el desarrollo de nuestras ciudades. Aunque, por ejemplo
las ciudades latinoamericanas tengan similitudes, es claro que el modelo económico no las ha
afectado de igual forma. El identificar esas diferencias espaciales, debe ser una de las tareas a
abordar en un futuro próximo.
El esquema explicativo propuesto, aún incipiente por demás, permitirá guiar el proceso de
abordaje de las desigualdades urbanas, a partir de la selección de información específica,
igualmente, y dependiendo de cada caso que se pretenda analizar, se podrá determinar el
grado de injerencia de cada aspecto, permitiendo establecer hacia donde podrían ir dirigidas
las ayudas, ya sea en forma de Proyectos o Planes de vivienda. Así la validez del esquema,
dependerá en gran medida de la conjugación, análisis y la explicación que se haga de la
información recolectada para cada caso.
Los siete aspectos expuestos, reúnen un número significativo de variables, todas ellas
identificadas en el trabajo que se viene desarrollando “Producción social del espacio en
Invasiones. Estudio de caso Cali, Colombia”.
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