Chapitre 17. Lait des pauvres, lait des riches : réflexion sur l'inégalité des règles du commerce international

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Chapitre 17

Lait des pauvres, lait des riches : réflexion sur l’inégalité des règles du commerce international

GUILLAUME DUTEURTRE

Dans les pays du Sud, le secteur élevage est soumis à une ouverture croissante aux importations mondiales. Entre 1990 et 2000, les importations des pays en développement ont augmenté de 30 % pour le lait, de 50 % pour la viande bovine et de 400 % pour la viande avicole (Upton et Otte, 2004). En Afrique de l’Ouest, entre 1994 et 2004, les quantités de produits laitiers importées ont triplé, tandis que les importations avicoles ont été multipliées par six. Ces produits importés provenaient essentiellement des pays développés (Duteurtre et al., 2005 ; Dieye et al., 2007). L’explosion de la demande en produits animaux dans les grandes villes du Sud a favorisé l’augmentation de ces échanges (Delgado et al., 1999).

De par son importance culturelle et économique, le lait est emblématique du débat soulevé par l’impact du commerce international sur la pauvreté. Produit à forte connota-tion culturelle, le lait symbolise le mode de vie pastoral et les savoir-faire traditionnels. Le commerce laitier rend ainsi compte de la fragilisation des sociétés locales face à la mondialisation. D’un point de vue économique, le lait constitue une part signifi cative de la richesse produite par les pays du Sud. Composante essentielle du régime alimentaire des populations pastorales ou agropastorales, le lait est aussi une source de diversifi cation des revenus agricoles. Ainsi, la poudre de lait, massivement exportée des pays développés vers les pays en développement, témoigne des risques d’un commerce international déséquilibré. Le « lait des pauvres » est ainsi de plus en plus concurrencé par le « lait des riches ».

D’un point de vue global, les tarifs à l’importation des produits laitiers par exemple, qui avaient été parmi les plus élevés du monde pendant la période de l’Uruguay Round (1986-1994), ont été fortement réduits dans le cadre de l’OMC pour atteindre aujourd’hui

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Duteurtre

Zone de texte

in Duteurtre G. et Faye B. (Coord.), 2009 : L'élevage, richesse des pauvres : Stratégies d'éleveurs et organisations sociales face aux risques dans les pays du Sud, Quae, Versailles, 286 p.

L’élevage, richesse des pauvres

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25 % en moyenne (Cluff et Vanzetti, 2005). Conformément aux théories économiques qui les ont inspirées, ces politiques d’ouverture des marchés ont favorisé à la fois les impor-tations et les exportations agricoles. En Afrique de l’Ouest, par exemple, tandis que les importations totales de produits agricoles et agroalimentaires ont doublé entre 1994 et 2004, les exportations ont triplé (Faostat, 2009). Les politiques de désarmement tarifaire rendent ainsi compte de recompositions importantes des économies en développement.

De nombreuses organisations de la société civile ont dénoncé les effets des accords internationaux sur les pays du Sud (Coordination Sud, 2006). Ces argumentaires se sont en grande partie appuyés sur des études de cas portant sur le commerce laitier (Oxfam, 2002 et 2003 ; AlimenTerre, 2008). Fortement inspirés par l’économie de la pauvreté, ces rapports ont dénoncé à la fois l’inégalité des barrières douanières et les distorsions dans les niveaux de subvention des pays au secteur élevage.

Afi n de contribuer à ces débats sur l’impact des règles du commerce international sur la pauvreté, la présente contribution se propose de comparer entre eux les niveaux de protection douanière des différents pays. Il s’agit de procéder à une revue des tarifs doua-niers appliqués dans le secteur laitier en Afrique de l’Ouest et dans le reste du monde. Après une rapide présentation de l’économie laitière en Afrique de l’Ouest, nous nous proposons de présenter les différents tarifs douaniers appliqués. Nous discuterons ensuite des marges de manœuvre qui s’offrent aux pays ouest-africains dans la négociation de ces barrières tarifaires.

Ce travail s’appuie sur une revue de la littérature et sur l’exploitation des données disponibles auprès des institutions internationales. Il s’agit notamment des travaux de la Commodities and Trade Division de la FAO (FAO, 2004), de la base de données issue du FAO-Unctad Agricultural Trade Policy Simulation Model (ATPSM) (Cluff et Vanzetti, 2005), du rapport sur les perspectives agricoles 2005-2014 élaborées par la FAO et l’OCDE (OCDE, 2005), des rapports d’examen des politiques commerciales nationales du secrétariat de l’Organisation mondiale du commerce (OMC, 2004, 2005), et des rapports réalisés à la demande des organisations régionales ouest-africaines (Uemoa, 2002 et 2004).

Le lait au cœur des économies locales en Afrique de l’Ouest

En Afrique de l’Ouest (carte 15), la production de lait s’élève à 2,4 millions de tonnes pour un cheptel de 50 millions de bovins. Pour les éleveurs qui bénéfi cient d’un débouché régulier, la vente de lait peut représenter jusqu’à 80 % des revenus annuels. Le lait génère ainsi des milliers d’emplois dans le secteur de la production, mais aussi dans celui de la transformation et de la distribution. Même si le lait de brousse est encore insuffi samment collecté, la production laitière locale ouest-africaine contribue à couvrir 47 % de la demande des 250 millions de consommateurs. Dans les pays sahéliens, le lait contribue entre 3,5 et 11 % au chiffre d’affaires agricole de chacun de ces États (Isra-Bame, 2009).

La valorisation du lait a toujours représenté une importante source de revenus pour les exploitations rurales qui pratiquaient l’élevage bovin. La confection et la vente de lait caillé et du beurre fermier ont traditionnellement de tout temps généré des opportunités


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Inégalité des règles du commerce international

d’échanges ou des entrées régulières de trésorerie pour les femmes des petits producteurs des zones pastorales et agropastorales. Depuis quarante ans, la croissance des villes et l’amélioration des moyens de transport ont dynamisé ces fi lières traditionnelles, renfor-çant ainsi le rôle du lait dans l’économie domestique des pasteurs et des agropasteurs (Vatin, 1996 ; Duteurtre et Meyer, 2001).

À côté de ces fi lières traditionnelles, on assiste à l’émergence de circuits de ramassage journalier du lait frais en zone rurale. Ce nouveau type de débouchés repose sur la mise en place de systèmes de collecte gérés par des entreprises de transformation, modernes ou artisanales : ateliers, coopératives, centres de collecte, mini-laiteries, fromageries, laiteries industrielles (Duteurtre, 2004). Ces nouveaux circuits sont apparus timidement dans les années 1940 et ne se sont vraiment développés qu’à la fi n des années 1980, à la faveur des politiques de libéralisation du secteur laitier. Elles s’appuient sur des contrats tacites entre producteurs et unités de transformation qui incluent la livraison d’aliments bétail, les avances de trésorerie, la formation à l’hygiène, etc. (Dieye et al., 2008).

Par la sécurisation des débouchés qu’elles procurent, ces fi lières semblent offrir des opportunités durables de développement dans le monde rural. Elles offrent en effet des potentialités d’intensifi cation importantes des systèmes d’élevage, tout en permettant une meilleure gestion des ressources grâce à l’intégration agriculture-élevage : conservation des fourrages, valorisation des résidus de récolte, utilisation du fumier. D’importance aujourd’hui encore assez faible sur le plan quantitatif, ces nouvelles fi lières sont en plein essor et laissent à penser que cette industrialisation progressive du secteur laitier en zone rurale profi tera à un nombre croissant de petits producteurs africains (Corniaux et al., 2005).

Cependant, sur les marchés de la sous-région, les politiques de désarmement tarifaire laissent le champ libre aux produits laitiers reconstitués à partir de la poudre importée. En

Carte 15. Afrique de l’Ouest : pays membres de l’UMEOA et de la Cedeao.



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raison de l’augmentation des importations de poudre de lait, le « lait des riches » prove-nant du marché mondial concurrence de plus en plus le « lait des pauvres », produit en zone rurale. Ces politiques de désarmement tarifaire ont été promues dans le cadre de la mise en œuvre en 2000 d’un Tarif extérieur commun (Tec) au sein de l’Uemoa1. Elles le sont aussi dans le cadre de la mise en place du Tec de la Cedeao2 envisagée en 2009.

Au Sénégal, par exemple, les importations laitières ont connu une augmentation rapide. Entre 2000 et 2005, elles sont passées de 23 à 43 milliards de dollars US. Plus de 75 % de la valeur de ces importations étaient constitués de poudre de lait, suivie du fromage (10 %), du lait liquide (8 %) et du beurre (5 %). Ces produits provenaient en majorité de l’Union européenne qui représentait 80 % des importations de poudre et 97 % des importations de lait UHT. La part de l’Argentine, de l’Uruguay et de la Nouvelle Zélande était en augmentation (Duteurtre et al., 2005).

Les accords commerciaux et les dynamiques d’intégration régionale constituent les principaux arguments justifi ant la mise en place de politiques libérales en Afrique de l’Ouest (Hugon, 2002). L’examen des tarifs douaniers permet d’analyser ces évolutions politiques ayant eu un impact déterminant sur les règles du commerce laitier en Afrique de l’Ouest.

Les tarifs laitiers dans le monde

Contexte général des politiques commercialesLes tarifs douaniers ne sont qu’une des composantes des mesures mises en place

dans le cadre des politiques commerciales. Parmi ces mesures, l’OMC différencie celles qui agissent directement sur les importations, celles agissant sur les exportations et les mesures plus générales agissant sur la production et le commerce.

Les mesures agissant sur les importations s’articulent selon les pays autour :des procédures douanières et des règles d’origine (enregistrements, droits de distribu-

tion parfois exclusifs, règles de communication des renseignements sur les produits et les cargaisons, règles de sécurité qui incluent des règles contre le terrorisme dans certains pays) ;

des licences (rares) ;des droits de douane ;des autres impositions concernant les importations (telles que la TVA) ;des mesures anti-dumping et compensatoires ;des mesures de sauvegarde (destinées à protéger des branches industrielles menacées

de subir des dommages liés à l’augmentation subite d’importations) ;des restrictions quantitatives (contingentements) et contrôles ;des normes et règlements techniques ;des normes sanitaires et phytosanitaires (y compris les lois sur le bioterrorisme) ;et des prohibitions et des réglementations environnementales ayant des incidences sur

le commerce international.

1 L’Uemoa ou Union économique et monétaire ouest-africaine est composée du Bénin, du Burkina Faso, de la Côte d’Ivoire, de la Guinée-Bissau, du Mali, du Niger, du Sénégal et du Togo.2 La Cedeao ou Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest rassemble les pays de l’Uemoa, ainsi que le Cap-Vert, la Gambie, le Ghana, la Guinée, le Liberia, le Nigeria et la Sierra Leone.

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Les mesures agissant sur les exportations incluent les restrictions et contrôles (notam-ment sur les armes et le matériel militaire), les aides à l’exportation (fi nancements, assurances, garanties), les incitations fi scales, etc.

Un certain nombre de mesures agissant sur la production et le commerce sont aussi prises en compte dans l’examen des politiques commerciales. Il s’agit :

des aides de l’État et des subventions (inclues dans l’indicateur ESP : estimation soutien à la production) ;

des mesures fi scales (exonérations des droits de douanes ou de la TVA, abattements, dégrèvements, zones franches, etc.) ;

de la politique de la concurrence (lois anti-trust, etc.) ;de la réglementation des marchés publics ;des droits de propriété intellectuelle (brevets, marques, indications géographiques,

droits d’auteurs) ;et des moyens disponibles pour faire respecter ces réglementations.Les droits de douane sont donc une des nombreuses composantes des politiques

commerciales. Ils revêtent cependant un rôle central en raison de leurs conséquences sur les niveaux de prix des produits importés. Ces droits de douane incluent les droits appli-qués à l’ensemble des importations (appelés droits NPF – nation la plus favorisée), les droits consolidés qui refl ètent l’engagement des pays auprès de l’OMC sur des niveaux de réduction des droits de douane, et les droits préférentiels (ou préférences tarifaires) appliqués soit unilatéralement, soit dans le cadre d’accords bilatéraux ou régionaux de libre-échange à des produits originaires de certains pays.

100.1. Historique des droits de douane appliqués au secteur laitierLe secteur laitier est au niveau mondial l’un des secteurs dans lequel les « réformes »

commerciales sont les plus diffi ciles, et dans lequel les barrières tarifaires sont les plus élevées (Cluff et Vanzetti, 2005). Cette rigidité des règles marchandes tient à l’histoire de ces réglementations commerciales.

Depuis la Seconde Guerre mondiale, l’ordre commercial international a été régi par le Gatt3, un accord et une organisation à vocation provisoire et aux pouvoirs très limités. Pendant toute la période de l’Uruguay Round4, c’est-à-dire jusqu’en 1994, les tarifs à l’importation des produits laitiers ont été parmi les plus élevés du secteur agricole. Ils ont même été l’objet de limitations quantitatives (contingentements5) dans un grand nombre de pays.

Au sortir de l’Uruguay Round, l’accord de Marrakech instituant l’OMC a représenté la plus grande réforme du commerce international depuis la Seconde Guerre mondiale. Créée en 1994, l’Organisation mondiale du commerce rassemble aujourd’hui 149 États et oblige au respect d’une certaine discipline. Fondé sur la souveraineté des États et la réciprocité des concessions d’ouverture du marché, le processus de négociation à l’OMC repose sur un postulat implicite : chacun a intérêt à faire des concessions si les bénéfi ces qu’il en retire sont supérieurs aux coûts qu’il doit supporter, coûts liés en particulier aux

3 Gatt : Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce. Le Gatt fut conclu en 1947.4 L’organisation actuelle du commerce international s’inscrit dans la tradition des cycles de négociation commerciale internationale, les rounds. Le Round en cours a été lancé lors de la 4e conférence ministérielle en décembre 2001 à Doha (Qatar). Il devait en principe s’achever au 1er janvier 2005 mais l’échéance n’a pas été respectée. Les membres se sont fixé comme objectif d’achever les négociations pour l’année 2009.5 En anglais : tariff rate quotas.

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impératifs d’ajustement de secteurs économiques fragiles qu’implique le processus de spécialisation. Chaque partie admet donc implicitement que les autres pourront souhaiter mettre temporairement à l’abri certains éléments considérés comme « vitaux » dans leurs économies ou leurs réglementations.

Selon un principe établi par le Gatt depuis sa création, la régulation du commerce des marchandises doit prioritairement se fonder sur le recours à l’instrument du tarif douanier : celui-ci est reconnu comme plus prévisible, plus transparent, plus accessible par les entreprises. Le Gatt proscrit donc, sous réserve de certaines exceptions générales et de nombreuses exceptions sectorielles, l’utilisation de mesures autres que tarifaires, en particulier les restrictions quantitatives, pour assurer la protection du marché national.

En d’autres termes, si un pays veut protéger son marché intérieur contre l’importa-tion d’un produit donné, il doit préférer fi xer un droit de douane élevé plutôt que limiter les quantités autorisées à l’importation (par exemple 85 % de droits de douane, plutôt qu’un contingent de 50 000 tonnes par an). La transformation des divers mécanismes de protection des marchés en tarifs (équivalents tarifaires) dans le secteur agricole a repré-senté l’un des résultats important du cycle d’Uruguay et continue de constituer un enjeu majeur pour le nouveau cycle.

Les tarifs douaniers se basent dans la plupart des pays sur une nomenclature des produits consignée dans le système harmonisé de désignation et de codifi cation des marchandises (SH) de l’Organisation mondiale des douanes qui fi xe un certain nombre de chapitres et de codes pour les nomenclatures des différents produits. Les produits laitiers sont déclinés dans le chapitre 4.

Dans le cadre de l’OMC, ces droits ont été fortement réduits et la plupart des contin-gentements ont été transformés en équivalents tarifaires. Aujourd’hui, les tarifs laitiers sont en moyenne de 24 % pour la poudre de lait, de 23 % pour les fromages et de 28 % pour le beurre (Cluff et Vanzetti, 2005). Mais ces moyennes cachent de très fortes disparités.

Le calcul des tarifs moyens appliqués aux produits laitiers suppose la prise en compte d’un grand nombre de lignes tarifaires différentes (les « produits » défi nis par les nomen-clatures douanières des pays). Les données présentées ci-dessous sont issues des rapports disponibles auprès de l’OMC (2004 et 2005) et du rapport OCDE (2005). Pour chaque moyenne, et suivant les pays, entre 20 et 69 lignes tarifaires sont prises en compte dans le calcul de la moyenne.

Les pays protectionnistes en matière de commerce laitierCertains pays appliquent des tarifs très élevés ou « méga-tarifs ». C’est le cas de la

Suisse, de la Norvège ou du Canada pour lesquels les taxes à l’importation sont supé-rieures à 200 %. Le beurre est par exemple taxé à 340 % en Norvège et à 250 % en Suisse. Au Canada, alors que les droits soumis aux importations de fromages sous contin-gents sont de l’ordre de 1 %, ils sont de 242 % pour les droits des fromages importés hors contingents (OCDE, 2005 ; Cluff et Vanzetti, 2005).

C’est aussi le cas, mais dans une moindre mesure, pour un certain nombre de pays qui pratiquent des tarifs élevés pour les produits laitiers, soit entre 50 et 120 % ; Il s’agit d’Israël où les tarifs sont en moyenne de 120 %, de la Tunisie où ils sont de 95,3 %, du Japon avec une moyenne de 79,6 % et de l’UE où les tarifs douaniers sont de 41,7 % en moyenne (dont 100 % pour les laits et crèmes de lait) (tableau 28).


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Tableau 28.Tarifs douaniers (droits NPF) appliqués par certains pays protectionnistes en matière de commerce laitier

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Union européenne 41,6 0,2 – 209,9 2005Source : OMC, 2004 et 2005.

En Tunisie, les droits d’entrée pour les produits laitiers, qui n’étaient que de 23,5 % en moyenne en 1994, ont été augmentés à 95,3 % en 2005. Ces droits étaient parmi les plus élevés des produits agricoles, juste après les fruits et les légumes pour lesquels les droits étaient supérieurs à 100 %. Ces tarifs élevés s’expliquent par l’existence de contingents tarifaires, en particulier pour la poudre de lait (20 000 tonnes), le beurre (4 000 tonnes) et surtout le fromage (1 500 tonnes). Les tarifs hors contingents atteignent 139 % pour le fromage alors qu’ils ne sont que de 27 % en deçà de la limite contingentaire.

Dans l’Europe des 25, les produits laitiers assujettis à des droits particulièrement élevés sont, entre autres, les suivants : lactosérum et produits formés de composants naturels du lait (209,9 %), lait et crème de lait (103,3 %). En moyenne, les taux de droits appliqués sont de 41,7 % pour l’ensemble des produits laitiers.

Au Japon, il existe des contingents tarifaires pour quelque 1,6 % des lignes, soit 18 lignes de produits agricoles, dont 10 lignes de produits laitiers. En moyenne, les tarifs appliqués à l’importation de produits laitiers au Japon sont de 79,6 % (OMC, 2005). Pour le fromage, les droits hors contingents tarifaires s’élèvent à 733 %, à 316 % pour le lait entier en poudre et à 210 % pour le lait écrémé en poudre (OCDE, 2005).

En Corée du Sud, les tarifs hors contingents sont de 89 % pour le beurre et de 176 % pour la poudre de lait ; les tarifs « infra-contingents » sont respectivement de 40 % et de 20 %. Au Mexique, les droits hors contingents sont de 125 % pour le fromage et pour la poudre. Les tarifs « infra-contingents » sont respectivement de 50 % et de 0 %. En Afrique du Sud, les droits hors contingents sont de 81 % pour la poudre de lait écrémé et les tarifs « infra-contingents » sont de 20 % (OCDE, 2005).

L’Inde applique depuis 1998 des tarifs de 80 %, 40 %, 40 % et 20 % respectivement pour les importations de lait, de beurre, de fromage et de lait entier en poudre (OCDE, 2005).

Aux États-Unis, les produits laitiers sont soumis en moyenne à un tarif de 26,1 %, ce qui est très proche de la moyenne mondiale, mais ce qui est très supérieur à la moyenne des produits agricoles importés aux États-Unis (9,7 %). Les produits soumis aux taux ad valorem les plus élevés sont le tabac (350 %), le lactosérum (284 %), la crème aigre (177 %) et les arachides (164 %) (OMC, 2004). Presque tous les produits laitiers sont soumis à des contingentements pour lesquels certains partenaires bénéfi cient d’un accès privilégié (tableau 29).



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Les pays où les tarifs sont les moins élevésD’autres pays, au contraire, appliquent des taux plus bas que la moyenne. En Chine,

les droits de douane imposés aux produits laitiers sont passés de 35,9 % en 2001 à 12,1 % en 2005. La Chine pratique des contingentements, mais pas sur les produits laitiers. Au Paraguay, les tarifs douaniers sur les produits laitiers sont de 15,1 % en moyenne, en Égypte de 11,5 %, en Malaisie de 6,1 % et aux Émirats, ils sont de 4,9 % seulement (tableau 30).

Tableau 30. Tarifs douaniers (droits NPF) appliqués par les pays ouverts aux produits laitiers

PaysTaux effectivement appliqué

(moyenne en %)Fourchette des droits

Année de référence

Chine 12,1 6 – 20 2005

Paraguay 15,1 12 − 16 2004

Égypte 11,5 2 – 32 2005

Malaisie 6,1 0 – 25 2005

Émirats arabes unis 4,9 0 – 5 2001Source : OMC, 2004 et 2005.

Variabilité tarifaire et politiques laitièresAu total, les tarifs douaniers dans le monde sont extrêmement variables. De nombreux

pays pratiquent des politiques protectionnistes en utilisant des « méga-tarifs ». C’est le cas de la Suisse, de la Norvège ou du Canada pour lesquels les taxes à l’importation sont supérieures à 200 %. D’autres pays pratiquent des tarifs élevés comme Israël, la Tunisie, le Japon et les pays de l’Union européenne pour lesquels les tarifs sont situés entre 50 et 150 % en moyenne.

L’examen des tarifs effectivement appliqués par chacun des pays montre par ailleurs une très forte complexité de ces régimes tarifaires. Suivant les produits, les droits de douane sont éminemment variables et rendent compte de politiques commerciales diffé-rentes suivant les produits. La plupart de ces pays pratiquent des contingentements sur les importations de produits laitiers, qui défi nissent des niveaux de taxation différents pour les produits importés « en dehors » des quotas. La complexité de ces régimes s’illustre par exemple par le cas des États-Unis.

Ces grandes disparités trouvent leur origine dans les politiques commerciales. En fonc-tion des profi ls des secteurs industriels nationaux et des orientations politiques choisies, les régimes de protection prennent des formes extrêmement variables. Dans les pays qui pratiquent des politiques de « gestion de l’offre », de « soutien des prix », ou de « subven-tions », les tarifs sont élevés et sont doublés de mesures de contingentements. Au Canada, il s’agit d’une politique de « prix de soutien » répondant à des objectifs de « gestion de l’offre ». Dans l’Union européenne, il s’agit d’une politique de « prix d’intervention » doublée d’une politique de quotas de production (Mercier-Gouin, 2004).

Dans d’autres pays, comme aux États-Unis, le secteur de l’industrie laitière est protégé de manière plus drastique que le secteur de la production. Dans ce cas, les impor-tations de matières premières (poudre de lait, beurre et huile de beurre) sont moins taxées que les importations de produits fi nis (fromages).


259


Enfi n, dans les pays appliquant des tarifs laitiers inférieurs à la moyenne mondiale (Chine, Paraguay, Égypte, Émirats arabes unis), c’est l’approvisionnement des marchés urbains à partir des produits importés qui est favorisé.

Les tarifs laitiers en Afrique de l’Ouest

En Afrique de l’Ouest (carte 15), les tarifs laitiers ont été fortement réduits depuis 2000, notamment dans les pays de l’Uemoa où la mise en place du Tarif extérieur commun (Tec) a constitué une véritable révolution dans les politiques commerciales. Auparavant élaborées au niveau national, les politiques commerciales sont aujourd’hui fi xées pour tous les pays de l’Union dans un cadre communautaire, avec bien sûr quelques ajustements possibles dans chaque pays.

Le Tec est composé d’une nomenclature tarifaire et statistique (NTS) commune basée sur le système harmonisé (SH) et d’un tableau des droits et taxes. La base de taxation pour l’application du Tec est ad Valorem. Les produits fi gurant dans la NTS sont répartis en quatre catégories (tableau 31).

Tableau 31. Les différents niveaux du Tec de l’Uemoa

CatégorieDroits de douane

(Tec)Type de biens

0 0 % Biens sociaux essentiels (médicaments, livres, etc.)

1 5 %Biens de première nécessité, matières premières de base, biens d’équipements, intrants spécifi ques

2 10 % Intrants et produits intermédiaires

3 20 % Biens de consommation fi nale

Cette structure progressive de la protection selon le niveau d’élaboration des biens traduit une volonté des pays de l’Union d’introduire une protection supplémentaire de l’industrie de transformation. La structure du Tec favorise ainsi l’importation des matières premières et décourage l’importation de produits transformés.

Outre les droits de douane, le tableau des droits et taxes applicables aux produits importés comprend la redevance statistique et le prélèvement communautaire de soli-darité (PCS) de l’Uemoa et de la Cedeao, auxquels s’ajoutent éventuellement des taxes complémentaires, la taxe dégressive de protection (TDP) et la taxe conjoncturelle à l’importation (TCI).

Le taux de la redevance statistique est fi xé à 1 %, applicable indifféremment à tous les produits importés, exonérés ou non.

Le prélèvement communautaire sert à fi nancer le fonctionnement des institutions régionales. Il est décomposé en un PCS destiné au fonctionnement de l’Uemoa, dont le montant est de 1 %, et un autre PCS destiné à la Cedeao dont le taux est actuellement de 0,5 %.

Le Conseil des ministres détermine, par voie de règlement, la liste des produits assu-jettis, l’assiette, le taux et la durée d’application de la TDP et de la TCI, ainsi que les critères d’assujettissement de ces produits aux dites taxes. Le conseil peut selon la même procédure édicter d’autres mesures spécifi ques de protection.



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La taxe dégressive de protection (TDP) est une taxe temporaire. Elle est destinée à protéger les fi lières « infantiles » pour lesquelles la région dispose d’un avantage compa-ratif potentiel, mais sur lesquelles les investissements doivent être sécurisés avant que les producteurs ne puissent assumer la compétition internationale. Dans les faits, la TDP n’est pas appliquée.

La taxe conjoncturelle à l’importation (TCI) est un mécanisme destiné à réagir à une baisse brutale des prix sur les marchés internationaux ou à une croissance forte des importations mettant en danger les productions locales. Dans le cas de l’Uemoa, la TCI est une taxe additionnelle de 10 % aux importations de produits agricoles, de bétail, de produits issus de la pêche et de produits forestiers. Elle est déclenchée à la fois sur la base de critères-volume et de critères-prix. La liste des produits éligibles à la TCI est défi nie au niveau communautaire, mais la décision d’application de la TCI est prise au niveau national.

Par ailleurs, les pays se réservent le droit de mettre en place des dispositifs tarifaires domestiques spécifi ques. De ce fait, les droits appliqués ne sont pas homogènes d’un pays à l’autre de l’Union. Le Niger applique par exemple une taxe de vérifi cation de 1 % et un prélèvement pour fonds de garantie de 0,25 % sur les produits laitiers.

L’impact de la mise en place du Tec a été très important sur les niveaux des tarifs dans les pays de l’Uemoa. Au Bénin, par exemple, ils sont passés de 60 % pendant le cycle de l’Uruguay Round à 18 % en moyenne pour les différents produits agricoles ; au Burkina, ils sont passés de 100 à 17 %.

Aujourd’hui, les tarifs appliqués en Afrique de l’Ouest à l’importation des produits laitiers sont de 17,5 %, ce qui est très proche de la moyenne mondiale (tableau 32).

Tableau 32. Tarifs (droits de douane NPF) appliqués aux importations laitières dans les pays de l’Uemoa en 2003 (cas du Bénin, du Burkina Faso et du Sénégal)

Type de produits laitiers

importés

Tarif extérieurcommun

(Tec)

Redevancestatistique

(RS)

Prélèvement communautaire

de solidarité (PCS) Uemoa

Prélèvement communautaire

de solidarité(PCS) Cedeao

Total

Poudre de lait en vrac

5 % 1 % 1 % 0,5 % 7,5 %

Autres produits laitiers

20 % 1 % 1 % 0,5 % 22,5 %

Moyenne produits laitiers

17,5 %

Source : OMC, 2004.

L’adoption du tarif extérieur commun au sein de la Cedeao devrait d’ailleurs conduire à une réduction des tarifs du Ghana et du Nigeria, qui étaient restés jusqu’ici légèrement supérieurs aux autres. Les tarifs laitiers du Nigeria sont en moyenne de 48,1 % (dont 100 % pour le fromage). Les tarifs laitiers du Ghana sont de 40 %.

La Cedeao a décidé d’étendre ce Tec à l’ensemble de la région après l’adoption du texte le 12 janvier 20066. Prévu initialement pour une mise en place au 1er janvier 2008, le Tec pourrait être mis en application dans l’ensemble des pays de la Cedeao courant 2009.

6 Décision A/DEC.17/01/06 téléchargeable sur : http://www.hubrural.org/pdf/cedeao_decision_tec_fr.pdf


261


Des règles en évolution : quelles marges de manœuvre pour les États ?

La logique de réduction des droits de douane correspond à une volonté d’encourager le commerce international des produits laitiers. Cependant, ces objectifs sont parfois en contradiction avec les politiques sectorielles domestiques. La recherche de cohérence entre ces logiques commerciales et nationales ont conduit les pays du Nord à retarder les réformes de leurs politiques laitières, et donc à limiter leurs engagements au sein de l’OMC. Les mêmes soucis d’équilibre entre commerce et développement agricole conduisent les pays en développement à militer pour des mesures de sauvegarde afi n de protéger les secteurs en développement.

Dans les grands pays laitiers, les mesures commerciales apparaissent comme des outils au service des politiques sectorielles domestiques. Ces mesures sont articulées autour de la gestion des prix ou de la production, comme au Canada ou dans l’Union européenne), ou au contraire autour de la déréglementation des marchés intérieurs en Nouvelle-Zélande et en Australie (Mercier-Gouin, 2004).

Les régimes de taxation « mixtes » rendent compte de politiques favorisant l’indus-trie laitière par des niveaux de taxation des matières premières inférieurs aux niveaux de taxation des biens de consommation fi naux. C’est le cas des États-Unis.

En Afrique de l’Ouest, les mesures commerciales apparaissent beaucoup plus comme des données exogènes, dont les politiques domestiques doivent s’accommoder, et qui procèdent d’une construction communautaire sans véritable base sectorielle. En d’autres termes, les tarifs douaniers des pays de la sous-région refl ètent les ajustements liés à la mise en place de réglementations commerciales communautaires au sein de l’Uemoa et de la Cedeao. Mais ils refl ètent beaucoup moins les dynamiques de construction de politiques laitières nationales.

Mais les pays disposent en théorie d’une certaine latitude pour infl échir les tarifs grâce aux outils permis par le système du Tec, mais aussi grâce aux marges de manœuvre offertes par les législations nationales, la négociation à l’OMC des mécanismes de sauvegarde et la mention des produits dits « sensibles » dans le cadre de l’Accord de partenariat économique entre l’Union européenne et les pays ACP.

Les marges de manœuvre sur le TecDans les pays de l’Uemoa, le Tarif extérieur commun a été défi ni avant même l’élabo-

ration de la Politique agricole de l’Union, puisque son application date du 1er janvier 2000 alors que la Politique agricole de l’Uemoa a été adoptée en décembre 2001. Le niveau du Tec de l’Uemoa a donc été fi xé à cette date sans que soient encore véritablement connus les secteurs prioritaires à protéger.

S’appuyant sur un bilan de cinq années d’application du Tec de l’Uemoa, les pays de la Cedeao ont décidé l’extension du Tec Uemoa et la création d’une 5e bande tarifaire pour certains produits, pour tenir compte notamment des niveaux tarifaires du Ghana et du Nigeria. Cette bande pourrait être de l’ordre de 35 %.

Il existe toutefois des marges de manœuvre importantes au sein des institutions régionales. Il est notamment prévu dans le cadre du Comité conjoint Cedeao-Uemoa de gestion du Tec une reclassifi cation des produits. Un certain nombre de produits agricoles,



262

présents dans la liste B annexée à la Décision de la Cedeao, feront l’objet de changement de catégorie. Par ailleurs, les textes réglementaires en cours d’élaboration devraient permettre de revoir les modalités de fi xation de la TDP et de la TCI.

Les réglementations nationalesPour faire face à des situations de crise, certains pays ont adopté des surtaxes ou des

mesures d’exonération. Des aménagements sont donc possibles, dans la mesure où la somme des tarifs reste en deçà des tarifs consolidés, c’est-à-dire des engagements pris par les pays auprès de l’OMC et qui ont valeur contractuelle. En effet, les pays membres de l’Uemoa tarifi ent pour le moment à l’importation bien en deçà de ce qui leur est permis dans le cadre de l’OMC. Les niveaux des taux plafonds notifi és à l’OMC sont par exemple de 100 % pour le Burkina Faso, de 60 % pour le Mali, de 83,1 % pour le Niger et de 30 % pour le Sénégal (tableau 33).

Tableau 33. Droits consolidés pour les produits agricoles pour les pays membres de l’Uemoa

Pays Moyenne simple

Bénin 61,8

Burkina Faso 98,1

Côte d’Ivoire 14,9

Guinée-Bissau 40,0

Mali 59,2

Niger 83,1

Sénégal 29,8

Togo 80Source : Uemoa, 2004.

Depuis 2000, plusieurs surtaxes ont été utilisées par les pays de l’Uemoa : elles ont concerné par exemple des taxes supplémentaires de 25 à 35 % pour les huiles végétales en Côte d’Ivoire, au Burkina Faso, au Mali et au Sénégal, mais aussi d’autres produits comme le sucre, le riz, les produits avicoles, l’oignon, la pomme de terre, la tomate, la banane, etc.

À l’inverse, lors de la hausse des prix mondiaux survenue en 2007-2008, plusieurs pays ont décidé l’exonération des droits de douanes et de la TVA sur certains produits importés. Ce fut le cas au Sénégal pour le lait et le riz par exemple.

Ainsi, les institutions en charge de réguler les marchés sont régulièrement mobilisées (notamment les directions du Commerce Extérieur et les Comités nationaux Tec Uemoa qui existent dans chacun des pays). Ces interventions démontrent la nécessité, dans un souci de « souveraineté alimentaire » et de réduction du défi cit commercial alimentaire, de pouvoir avoir recours à des mécanismes nationaux de régulation des marchés et de protection simples et effi caces. Des conditions concernant les emplois créés sont par exemple parfois négociées avec les entreprises exonérées.

Les négociations commerciales bilatérales avec l’Union européenneLes Accords de partenariat économique actuellement négociés entre les pays

d’Afrique de l’Ouest et l’Union européenne prévoient une libéralisation progressive des échanges entre les deux groupes régionaux, à l’exception de certains produits jugés


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« sensibles ». Les critères d’éligibilité à cette liste des produits sensibles ont fait l’objet de discussions intenses qui ont abouti à ce que certains produits laitiers importés de l’Union européenne continuent à faire l’objet de taxations.

Les mécanismes de sauvegarde prévus à l’OMC

Le Sénégal, comme la majorité des PMA, ne peut actuellement pas utiliser la clause de sauvegarde spéciale. Cette clause, prévue dans l’Accord sur l’agriculture issu du cycle de l’Uruguay Round, permet à certains pays de rehausser leurs droits de douane de façon temporaire, pour protéger leurs marchés en cas de chutes importantes des prix sur le marché mondial ou en cas de fortes hausses des importations.

La notion de « produits spéciaux » a été introduite à l’OMC en 2002 par le groupe afri-cain. Cette disposition doit permettre aux PVD de réduire de façon moins importante les droits de douane (voire ne pas les réduire du tout) sur certains produits dits « spéciaux ». Ces produits spéciaux sont considérés de manière spécifi que du fait qu’ils permettent d’assurer la sécurité alimentaire et le développement rural de ces pays et garantissent les moyens d’existence de leurs populations les plus pauvres. Des critères de défi nition d’une liste harmonisée de produits sont en cours d’élaboration. Mais il convient de reconnaître que les pays du Sud peinent à faire accepter à l’OMC des mesures simples de mise en œuvre de cette clause « produits spéciaux ».

Conclusion

Dans le secteur laitier, les politiques de libéralisation du commerce ont conduit à une augmentation très sensible des importations laitières dans les pays du Sud. Les pays du Nord, l’Australie et les pays émergents comme l’Argentine ont largement bénéfi cié de l’ouverture de ces nouveaux débouchés. Cependant, l’augmentation de la concurrence sur les marchés domestiques semble fragiliser les unités familiales de production laitière dans les pays en développement. Le secteur laitier se trouve ainsi à la croisée des chemins entre conquête de nouveaux marchés des pays riches et trajectoires de développement des pays pauvres. Les négociations commerciales internationales rendent ainsi compte des enjeux relatifs à la concurrence entre « lait des riches » et « lait des pauvres ».

Dans les pays développés, les niveaux de barrières tarifaires sont majoritairement déterminés par les politiques sectorielles laitières. Les « méga-tarifs » et les politiques laitières protectionnistes résultent de choix sectoriels plus globaux reposant sur des stra-tégies de « gestion de l’offre » ou de « soutien à la production ». Dans l’ensemble des grands pays laitiers du Nord, les tarifs laitiers sont marqués par une complexité élevée et par l’utilisation fréquente de mesures contingentaires.

En Afrique de l’Ouest, les politiques commerciales laitières sont beaucoup plus le fruit d’ajustements communautaires au sein de l’Uemoa et de la Cedeao. Elles apparais-sent comme déterminées en premier lieu par les nécessités de réduction des barrières tarifaires négociées au sein de l’Organisation mondiale du commerce ou dans le cadre des accords bilatéraux. De ce fait, les risques de contradiction entre politiques commer-ciales et politiques sectorielles nationales sont relativement élevés. Et il apparaît urgent de s’intéresser à la cohérence de ces politiques. Cette cohérence est défi nie comme « la



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non-occurrence d’effets contradictoires issus de politiques différentes menées par le même gouvernement » (Hoebink, 1999, p. 2).

Aujourd’hui, la compétitivité des différents systèmes de production est liée à leur faculté à réduire les coûts de production, mais aussi à valoriser la qualité spécifi que de leurs produits (Duteurtre, 1998 ; Duteurtre et Meyer, 2001 ; Duteurtre, 2004). Ainsi, l’appui à la valorisation des produits laitiers typiques fabriqués dans des terroirs parti-culiers, ou fabriqués à partir de lait local, pourrait contribuer à lutter contre la pauvreté rurale.

Si les États ouest-africains souhaitent mettre en œuvre de véritables politiques alimentaires souveraines, ne doivent-ils pas redonner la priorité aux politiques nationales sectorielles tout en poursuivant les négociations commerciales ?

Les mutations actuelles des marchés et des fi lières sont peu abordées par l’économie de la pauvreté, malgré l’importance cruciale accordée à l’augmentation de la demande en produits animaux et aux dynamiques d’intégration verticale dans les discours sur la révolution de l’élevage (Delgado et al., 1999). Finalement, la pauvreté apparaît large-ment déterminée par le manque de capacités à infl uer sur les politiques publiques, et notamment, dans le secteur commercial.

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Documents

Chapitre 17. Lait des pauvres, lait des riches : réflexion sur l'inégalité des règles du commerce international