CAPITOLUL III. INSTITUTIILE UNIUNII EUROPENE

1 STRUCTURA INSTITUŢIONALĂ A

UNIUNII EUROPENE

Comunităţile Europene au fost dotate, încă de la constituirea lor, cu un sistem instituţional mult mai complex şi mai evoluat decât al altor organizaţii internaţionale, sistem care, în același timp, nu poate fi explicat prin trimitere la regulile tradiționale de organizare a puterilor publice într-un stat. Acest sistem instituţional, format din patru instituţii fundamentale: Consiliul, Comisia, Parlamentul şi Curtea de Justiţie, deşi a suferit de-a lungul timpului o serie de modificări, a rămas, în linii generale, acelaşi cu cel de la constituirea Comunităţilor şi după înfiinţarea Uniunii Europene, care le-a înglobat. Tratatul de la Maastricht a adăugat o a cincea instituţie - Curtea de Conturi.Astfel, prin Tratatul de la Maastricht (art. 5 TUE, art. 7 TCE), Uniunea europeană era dotată cu cinci instituţii fundamentale:- Comisia Europeană – organul executiv al Uniunii;

- Consiliul UE – organ legislativ dar şi titular al puterii executive, care acţionează pe baza propunerilor Comisiei;

- Parlamentul European – iniţial cu rol consultativ, însă investit treptat cu un rol decizional important, implicat în adoptarea deciziilor, alături de Consiliul UE;

- Curtea Europeană de Justiţie – organ jurisdicţional investit cu atribuţii de interpretare a actelor comunitare şi a tratatelor institutive, în caz de conflict juridic;

- Curtea de Conturi – instituţie cu rol de control financiar.Aceste instituţii, al căror rol este acela de a asigura realizarea ”sarcinilor încredinţate Comunităţii”, reprezentau ”cadrul instituţional unic” al Comunităţii şi al Uniunii (art. 3 TUE).Această structură instituţională este completată cu două organe cu rol consultativ (Comitetul Economic şi Social şi Comitetul Regiunilor), cu două organisme financiare specializate, dotate cu personalitate juridică (Banca Centrală Europeană şi Banca Europeană de Investiţii), cărora li se adaugă Mediatorul European, creat ca o prelungire a Parlamentului European1.

Cadrul instituţional al UE are la bază „triunghiul instituţional” format din Consiliul UE, Parlamentul European şi Comisia Europeană, care sunt actorii procesului decizional, Consiliul European, cu rol de definire a orientărilor politice generale, şi Curtea de Justiţie care asigură conformitatea acţiunilor Uniunii cu dispoziţiile tratatelor.

Odată cu extinderea competenţelor Uniunii, instituţiile s-au dezvoltat şi au devenit mai numeroase. Prin dispoziţii ale tratatelor sau prin decizii ale Comisiei Europene ori Consiliului UE au fost înfiinţate o serie de agenţii, fundaţii şi centre, cu rol complementar în acţiunea Uniunii şi care funcţionează ca organe autonome.Tratatul de la Lisabona promovează la rangul de instituţii ale Uniunii Europene Consiliul European şi Banca Centrală Europeană, structurând un ”cadru instituţional” format din şapte instituţii: Parlamentul European, Consiliul European, Consiliul, Comisia, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, Banca Centrală Europeană şi Curtea de Conturi.Caracteristicile esenţiale ale acestor instituţii (cu excepţia Băncii Centrale Europene şi Curţii de Conturi2) sunt prezentate în art. 14-19 TUE, acestea find completate cu reguli detaliate

1 Jerome Roux, op. cit., p. 133.2 Dispoziţiile privind aceste instituţii sunt cuprinse doar în TFUE (Secţiunea 6, respectiv Secţiunea 7 din Titlul I al Părţii a 6-a), în considerarea caracterului mai tehnic al acestora. Pentru Banca Centrală Europeană, aceste dispoziţii sunt completate cu cele cuprinse în Protocolul (nr. 4) privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale şi al Băncii Centrale Europene.

cuprinse în Partea a 6-a, Titlul I ”Dispoziţii instituţionale ” din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.Statutul de ”organe” (consultative), având rol complementar, este rezervat Comitetului Economic şi Social şi Comitetului Regiunilor, iar cel de ”organism” (cu rol subsidiar) Băncii Europene de Investiţii (BEI) dar, în sens larg, termenul include şi celelalte structuri cu caracter administrativ (comitete, agenţii, oficii specializate) create prin acte de drept derivat.

Articolul 13 TUE„(1) Uniunea dispune de un cadru instituţional care vizează promovarea valorilor sale, urmărirea obiectivelor sale, susţinerea intereselor sale, ale cetăţenilor săi şi ale statelor membre, precum şi asigurarea coerenţei, a eficacităţii şi a continuităţii politicilor şi a acţiunilor sale.Instituţiile Uniunii sunt:— Parlamentul European;— Consiliul European;— Consiliul;— Comisia Europeană (denumită în continuare „Comisia”);— Curtea de Justiţie a Uniunii Europene;— Banca Centrală Europeană;— Curtea de Conturi.(2) Fiecare instituţie acţionează în limitele atribuţiilor care îi sunt conferite prin tratate, în conformitate cu procedurile, condiţiile şi scopurile prevăzute de acestea. Instituţiile cooperează unele cu altele în mod loial. (3) Dispoziţiile referitoare la Banca Centrală Europeană şi la Curtea de Conturi, precum şi dispoziţiile detaliate referitoare la celelalte instituţii figurează în Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.(4) Parlamentul European, Consiliul şi Comisia sunt asistate de un Comitet Economic şi Social şi de un Comitet al Regiunilor, care exercită funcţii consultative”.

În schema instituţională complexă a Ununii Europene se remarcă, pe de o parte, existenţa unor instituţii politice, care reprezintă aparatul decizional al Uniunii (Parlamentul, Consiliul, căruia i se adaugă Consiliul European, şi Comisia), şi a unor instituţii cu rol de control (Curtea de Justiţie şi Curtea de Conturi). Pe de altă parte, dacă marile priorităţi ale Uniunii sunt stabilite de Consiliul European, în cadrul aparatului decizional propriu-zis există un executiv bicefal, format din Consiliu şi Comisie, în timp ce funcţia legislativă este exercitată prin colaborarea a trei instituţii - Comisia (cu rol de iniţitivă), Consiliul şi Parlamentul European (în calitate de co-legislatori).

2.PRINCIPII CARE GUVERNEAZĂ ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA SISTEMULUI INSTITUŢIONAL

Pornind de la dispoziţiile tratatelor şi de la jurisprudenţa Curţii de Justiţie, poate fi identificat un set de principii care reglementează competenţele şi mecanismele de funcţionare a instituţiilor Uniunii Europene3: principiul reprezentării intereselor, principiul echilibrului instituţional, principiul autonomiei instituţiilor şi principiul colaborării loiale dintre instituţii.

a) Principiul reprezentării intereselor.Nefiind un stat, principiul clasic al separaţiei puterilor nu a putut fi transpus la nivelul Uniunii Europene, sistemul de organizare a celor trei Comunităţi Europene fiind bazat pe principiul reprezentării intereselor, în sensul că fiecare instituţie comunitară este purtătoarea unui interes specific în limitele căruia acţionează în cadrul procesului decizional. Sistemul instituţional

3 A se vedea în acest sens şi I. Jinga, op. cit., p. 86; R. Munteanu, op. cit., p.191-196; Dumitru Mazilu, Integrarea Europeană, ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 63-67.

comunitar a fost astfel gândit sub forma unei diversităţi de organe, corespunzător multitudinii de interese reprezentate: pe de o parte, interesele statelor membre, reprezentate de Consiliu, prin intermediul căruia acestea intervin în funcţionare Uniunii Europene; pe de altă parte, interesele popoarelor statelor membre, reprezentate de Parlamentul European şi, nu în ultimul rând, interesul general, al Uniunii, reprezentat de Comisie. În acelaşi timp, Curtea de Justiţie fiind însărcinată cu asigurarea respectărea dreptului (a statului de drept), poate fi apreciată ca reprezentând interesul general.Sistemul instituţional a fost gândit însă dintr-o perspectivă evolutivă, această schemă putând fi completată prin asocierea altor organe de reprezentare a unor interese specifice. Consiliul European a venit astfel să se alăture Consiliului în reprezentarea intereselor statelor membre (deşi prin funcţia sa, de a da Uniunii ”impulsurile necesare dezvoltării sale” el ar reprezenta şi interesele Uniunii, în realitate interesele statelor sunt predominante). Odată cu asocierea la procesul decizional a unor organe consultative, şi alte interese au început să fie luate în considerare - interesele societăţii civile (ale mediilor socio-economice), reprezentate în Comitetul Economic şi Social şi ale structurilor subnaţionale (colectivităţilor regionale şi locale) reprezentate în Comitetul Regiunilor.Procesul decizional este astfel condiţionat de o serie de interese, ceea ce face ca în fiecare domeniu în care intervine reglementarea Uniunii Europene să existe o procedură proprie de decizie, în funcţie de interesele implicate.Fiecăreia dintre instituţiile Uniunii îi revine în exclusivitate sau numai în parte una dintre funcţiile procesului decizional: iniţiativă, decizie, consultare sau control.

b) Principiul echilibrului instituţional.Acest principiu, formulat, în absenţa unor dispoziţii în tratatele de bază4, pe cale jurisprudenţială5, este strâns legat de principiul reprezentării intereselor şi presupune exercitarea de către fiecare instituţie a competenţelor proprii cu respectarea competenţelor celorlalte instituţii. Scopul său nu este acela de a garanta o repartizare strictă a competenţelor între instituţii, ci de a proteja un echilibru între logica supranaţională şi cea interguvernamentală. În esenţă, sistemul instituţional al Uniunii Europene este fondat pe o ”separaţie organică” şi pe o ”colaborare funcţională de puteri”6.Pentru asigurarea acestui echilibru este necesară păstrarea şi consolidarea concepţiei din tratatele institutive cu privire la locul şi rolul fiecărei instituţii, aceasta fiind garanţia funcţionării eficiente a fiecărei instituţii şi a întregii Uniuni în ansamblu.Principiul interzice orice transfer sau delegare de atribuţii de la o instituţie la un organism extern sau către o altă instituţie a Uniunii, pentru a nu se modifica echilibrul interinstituţional.Semnificaţia iniţială a principiului, de limitare a puterii pentru prezervarea unor drepturi, a suferit o serie de transformări în jurisprudenţa ulterioară a Curţii care, interpretându-l în strânsă legătură cu principiul reprezentării intereselor, a apreciat că el funcţionează şi ca un principiu afirmativ, în favoarea instituţiei care reprezintă un interes specific (în cazul Parlamentului European, acela al ”participări a popoarelor la exercitarea puterii prin intermediul unei adunări reprezentative”)7.

c) Principiul autonomiei instituţiilor.În cadrul atribuţiilor ce le-au fost conferite, instituţiile Uniunii Europene au posibilitatea de a se organiza intern în mod liber. Prin consacrarea acestui principiu este protejată această

4 Odată cu Tratatul de la Lisabona, el decurge, logic, din afirmaţia potrivit căreia ”fiecare instituţie acţionează în limitele atribuţiilor care îi sunt conferite prin tratate” (art. 13 alin (2) TUE).5 CJCE, 13 iunie 1958, Meroni/Înalta Autoritate, cauza 9/56, Rec. 11.6 D. Simon, Le systeme juridique communautaire, PUF, Paris, 2001, p. 183; 258.7 CJCE, 29 octombrie 1980, Roquette, cauza 138/79, Rec. 3333.

libertate de organizare internă împotriva atingerilor pe care i le-ar putea aduce statele membre.Curtea de Justiţie i-a stabilit însă acestui principiu şi anumite limite, pentru a se evita ca, prin folosirea autonomiei, o instituţie să perturbe funcţionarea altor instituţii comunitare. Astfel, în aplicarea acestui principiu nu se poate aduce atingere echilibrului instituţional sau repartizării competenţelor între Uniune şi statele membre şi nici nu se poate deroga de la regulile prevăzute în Tratate cu privire la funcţionarea unei instituţii.

d) Principiul colaborării loiale între instituţii.Tratat în capitolul anterior ca principiu general de exercitare a competenţelor la nivelul Uniunii, acest principiu impune instituţiilor să-şi respecte reciproc competenţele şi să stabilească proceduri menite să asigure buna desfăşurare a procesului decizional (art. 13 alin. (2) TUE).

3. PARLAMENTUL EUROPEAN

Originile instituţiei parlamentare europene se află în tratatele constitutive, care instituiau o Adunare Comună ce reprezenta interesele ”popoarelor statelor membre” (Tratatul CECO), respectiv câte o Adunare pentru CEE şi CEEA, instituţie cu atribuţii de control politic.

Prin Convenţia cu privire la unele instituţii comune, anexată Tratatului de la Roma, s-a înfiinţat o singură instituţie pentru cele trei Comunităţi în domeniul controlului politic – „Adunarea Parlamentară”. În 1958 instituţia a decis din propria iniţiativă să-şi schimbe numele în „Adunarea Parlamentară Europeană”, pentru ca la 30 martie 1962 să ia numele de „Parlament European”. Această denumire a fost contestată de Consiliu, care îşi vedea ameninţate atribuţiile de legislator european, însă a început să fie folosită inclusiv în actele comunitare, fiind consacrată juridic prin art. 3 al Actului Unic European, denumire menţinută şi în tratatele ulterioare.

Încă de la constituire, Parlamentul European a dus o luptă continuă pentru extinderea competenţelor sale. Faţă de atribuţiile pur consultative conferite prin tratatele constitutive, rolul său a fost întărit continuu pe calea revizuirilor succesive ale tratatelor, astăzi având un rol important ca parte a procesului decizional la nivelul Uniunii.

După modelul Tratatului constituţional, tratatul de la Lisabona înlocuieşte formula potrivit căreia Parlamentul European este compus din „reprezentanţi ai popoarelor statelor reunite în Comunitate”, precizând că această instituţie este compusă din „reprezentanţi ai cetăţenilor Uniunii” (art. 14 alin (2) TUE), fără a merge însă mai departe, printr-o eventuală referire la un popor european, sau la desemnarea membrilor Parlamentului în cadrul unor circumscripţii care să nu mai respecte frontierele statelor membre şi nici nu pune în discuţie nivelul de reprezentativitate al statelor în interiorul acestei instituţii.

Tratatul de la Lisabona a înscris Parlamentul European pe primul loc în lista instituţiilor Uniunii Europene rezultând din art. 13 TUE, semnificaţia acestei ordini ţinând de funcţia democratică pe care o îndeplineşte această instituţie, singura aleasă direct de către cetăţenii europeni. Dealtfel ordinea înscrierii lor în tratat este şi cea în care vor fi analizate instituţiile în cele ce urmează.

§1. Componenţa Parlamentului European

1.1. Desemnarea membrilor

A. Principiul alegerii prin sufragiu universal directAlegerea membrilor instituţiei parlamentare europene prin sufragiu universal direct a

fost prevăzută prin chiar tratatele constitutive ale Comunităţilor Europene, dar trecerea la acest mod de scrutin nu s-a putut realiza fără dificultăţi.

Adunarea parlamentară, compusă potrivit Tratatelor de la Paris şi Roma din „reprezentanţi ai popoarelor statelor reunite în Comunitate”, era formată la origine din „delegaţi pe care parlamentele sunt chemate să-i desemneze dintre membrii lor după o procedură fixată de fiecare stat membru”.

Formula desemnării indirecte a membrilor Adunării a fost aleasă ca măsură provizorie, necesară pentru pregătirea treptată a opiniei publice. În egală măsură se prevedea însă că Adunarea trebuie să elaboreze un proiect cu privire la alegerea membrilor săi prin sufragiu universal direct şi după o procedură uniformă în toate statele membre, ce urma să fie supusă Consiliului, care decidea cu unanimitate, urmând ca statele să adopte, potrivit normelor lor constituţionale, măsurile necesare8.

Deşi Adunarea a transmis Consiliului încă din 20 iunie 1960 un proiect în acest sens, acesta nu a fost luat în discuţie, datorită opoziţiei persistente a unor guverne (în special cel francez), decât în 1976, când a fost adoptat „Actul pentru alegerea membrilor Parlamentului European prin sufragiu universal direct”. Semnat la 20 septembrie 1976 de către miniştrii de externe ai celor nouă state membre9, acesta era însoţit de o „decizie” care recomanda guvernelor să adopte Actul „potrivit normelor lor constituţionale respective”10. Primele alegeri europene s-au desfăşurat în 7-10 iunie 1979 după o procedură neuniformă, în care fiecare stat a adoptat propriul sistem electoral: scrutin majoritar desfăşurat în circumscripţii uninominale în Marea Britanie şi sisteme proporţionale, în diverse variante, în celelalte state.

Chiar dacă prin alegerea directă a membrilor săi Parlamentul European nu dobândeşte puteri sporite, aceasta îi consolidează legitimitatea democratică şi contribuie la întărirea rolului său. Fortificat prin noua sa legitimitate, Parlamentul a putut progresa în punctele cheie: în modul de funcţionare, în extinderea competenţelor sale, în afirmarea caracterului de „forum politic internaţional”11.

Cea mai importantă consecinţă a introducerii alegerilor directe a reprezentat-o obţinerea independenţei Parlamentului European atât faţă de parlamentele naţionale, prin pierderea legăturii directe cu acestea (chiar dacă se menţineau numeroase mandate duble), cât şi faţă de celelalte instituţii comunitare, Consiliul fiind nevoit să ţină cont de un Parlament care reprezintă popoarele europene, iar Comisia Europeană devenind tot mai dependentă politic de Parlament.

B.Absenţa unei proceduri electorale uniformeDupă alegerile din 1979, noul Parlament a demarat lucrările de elaborare a

propunerilor pentru o procedură electorală uniformă însă va fi nevoie de 20 de ani pentru a înregistra progrese semnificative. Între timp, aderarea la Uniunea Europeană a noi state, cu propria legislaţie electorală, a complicat şi mai mult situaţia. De departe însă, cele mai mari probleme, constând în afectarea echilibrului politic din Parlamentul European, le crea sistemul electoral majoritar organizat în circumscripţii uninominale folosit de Marea Britanie12. În

8 Articolul 21, paragraful 3 din Tratatul CECO, prevedere reluată şi în Tratatele de la Roma (art 138 paragraful 3 din tratatul CEE şi art. 108 paragraful 3 din Tratatul Euratom).9 Decizia 76/787/CEE a Consiliului – JO L 278, 8.10.1976. 10 Ch. Zorgbibe, op. cit., p. 244.11 Ibidem, p. 249.12 Care putea fi grav perturbat printr-o mică modificare a repartiţiei voturilor, cu efecte asupra raportului general de putere din Parlamentul European. Astfel, spre exemplu, în 1979 Partidul

aceste condiţii, majoritatea eurodeputaţilor (cu excepţia celor britanici) era de acord asupra necesităţii de a conveni un sistem electoral uniform care să se bazeze pe reprezentarea proporţională.

Acest deziderat nu a putut fi realizat nici în condiţiile în care Tratatul de la Maastricht prevedea, odată cu înscrierea dreptului cetăţenilor europeni de a alege şi a fi aleşi în statul de reşedinţă, aplicarea unor norme comune pentru alegerea membrilor Parlamentului European.

În Tratatul de la Amsterdam se introduce dispoziţia potrivit căreia sistemul electoral european nu mai trebuia să fie uniform, ci doar să fie „în concordanţă cu principiile comune tuturor statelor membre”13. Pe baza unei propuneri a Parlamentului Europan, Consiliul a adoptat Decizia 2002/772/CE de modificare a Actului din 1976, prin care au fost stabilite o serie de principii comune aplicabile de către statele membre pentru armonizarea procesului electoral în alegerile europene:

- generalizarea scrutinului proporţional (votul poate fi preferenţial),- diferitele circumscripţii (naţionale sau regionale) pot rămâne neschimbate atâta

vreme cât nu afectează reprezentarea proporţională,- pragul electoral minim pentru obţinerea unui loc în Parlament nu poate depăşi 5%

din voturile exprimate.Cele mai multe reguli privind votul şi alegerile rămân separate, mai ales în ceea ce

priveşte datele alegerilor, numărul de circumscripţii (naţionale sau regionale), aplicarea reprezentării proporţionale, numărul de mandate care pot fi deţinute în acelaşi timp, condiţiile de participare la vot şi de eligibilitate, precum şi egalitatea de şanse14.

Decizia din 2002 a Consiliului (intrată în vigoare la 1 aprilie 2004), alături de Directiva 93/109/CE cu privire la dreptul cetăţenilor Uniunii de a alege şi a fi aleşi în ţara de reşedinţă, reprezintă cadrul legal în domeniu.

Candidaturile pot fi depuse în conformitate cu legislaţia internă a fiecărui stat15, pe lista unor partide, sau independent. Cât priveşte data scrutinului pentru desemnarea membrilor Parlamentului European, tradiţional acesta se desfăşoară în luna iunie, pe parcursul a patru zile16, fiecare stat alegând ziua de desfăşurare în conformitate cu tradiţiile naţionale, unele state desfăşurând alegerile pe parcursul a două zile. Propunerea de reformare a proceduri electorale aflate pe agenda Parlamentului European vizează însă devansarea alegerilor, în luna mai, pentru a evita perioada de concedii din luna iunie (mai ales în statele nordice), ce poate explica prezenţa slabă la vot.

Procedura uniformă rămâne însă un deziderat pentru Parlamentul European, care consideră că reducerea diferenţelor dintre procedurile electorale ale statelor membre este necesară pentru creşterea popularităţii sale şi a responsabilităţii membrilor săi faţă de cetăţenii pe care îi reprezintă. O nouă propunere de modificare a Actului din 20 septembrie 1976 privind alegerea reprezentanţilor în Parlamentul European prin sufragiu universal direct se

Conservator Britanic, care a obţinut 50% din voturi, a primit 60 din cele 78 de locuri acordate Marii Britanii (exceptând Irlanda de Nord, căreia i s-a permis ca pentru cele 3 locuri repartizate să folosească sistemul de vot unic transferabil), cu 21 de locuri mai mult decât dacă ar fi folosit un sistem de reprezentare proporţională.13 R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackletor, op. cit., pp. 15-16.14 Pentru o prezentare detaliată a regulilor electorale aplicate în diferite state membre, a se vedea C. Mătuşescu, C Gilia, Alegerile europene şi legitimitatea democratică la nivel comunitar, Ed. Bibliotheca, Târgovişte, 2009.15 În vederea desemnării reprezentanţilor României în Parlamentul European a fost adoptată Legea nr. 33 din 16 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial nr. 28 din 16 ianuarie 2007.16 În 2009 alegerile s-au desfăşurat de joi până duminică (între 4 şi 7 iunie).

află pe agenda Parlamentului European încă din 200717. Pornind de la necesitatea întăriri legitimităţii politice a Parlamentului European în condiţiile unei scăderi continue a participării la alegeri, slabă acoperire mediatică şi apatie a partidelor politice, această propunere vizează reformarea procedurii electorale, care ar urma să fie aplicată înainte de alegerile din 2014, prin introducerea obligativităţii stabilirii de circumscripţii regionale în statele cu o populaţie numeroasă (peste 20 milioane locuitori) 18, crearea unui sistem de liste transnaţionale pentru un procent din mandate19 şi acordarea posibilităţii candidaţilor de a participa în mai multe circumscripţii sau state în timpul aceluiaşi sufragiu. Deşi progresistă şi prezentând un potenţial importand de apropiere a alegătorilor de aleşi, propunerea de reformare a procedurii electorale are şanse destul de mici să se concretizeze înainte de alegerile europene din 2014 întrucât întroducerea unui număr suplimentar de membrii ai Parlamentului European face necesară o revizuire a Tratatului de la Lisabona (art 14 alin (2) TUE), ce presupune convocarea unei Conferinţe Interguvernamentale, acordul unanim al statelor membre ale Uniunii, urmat de ratificarea naţională a Tratatului în fiecare stat membru

Tratatul de la Lisabona stabileşte în art. 223 TFUE (1) competenţa Parlamentului de a elabora un proiect pentru a stabili dispoziţiile necesare care să permită alegerea membrilor săi prin vot universal direct ”în conformitate cu o procedură uniformă în toate statele membre sau în conformitate cu principii comune tuturor statelor membre”, urmând ca Consiliul să stabilească dispoziţiile necesare în acest sens, care intră însă în vigoare după ce au fost aprobate de statele membre în conformitate cu normele lor constituţionale.

1.2. Numărul de membrii

Problema numărului membrilor Parlamentului European şi modalitatea de repartizare a mandatelor între statele membre a făcut permanent obiectul unui compromis între statele mari şi statele mai slab populate, primele interesate de o reprezentare proporţională cu ponderea demografică, iar cele din urmă militând pentru o atenuare a proporţionalităţii stricte, care nu le-ar fi permis o reprezentare corespunzătoare.

La origine, Adunarea Parlamentară era compusă din 78 de membrii, mandatele fiind alocate statelor în funcţie de ponderea demografică. Actul din 1976 privind alegerea directă a membrilor Parlamentului European a stabilit, pe de o parte, principiul parităţii între cele patru state mari (Franţa, Italia, Germania şi Marea Britanie)20, iar pe de altă parte a consacrat un fenomen de suprareprezentare a statelor mici (Danemarca, Irlanda şi Luxemburg). Numărul deputaţilor europeni a crescut pe măsura extinderilor succesive, ajungând în 1995, după aderarea Suediei, Finlandei şi Austriei, la 626. Pentru a evita ca o nouă aderare să conducă la un efectiv supradimensionat al instituţiei parlamentare europene, Tratatul de la Amsterdam a stabilit numărul maxim de deputaţi europeni la 700. Tratatul de la Nisa a ridicat însă acest plafon la 732 pentru ca reducerea numărului de deputaţi europeni de care dispuneu statele membre, reducere necesară pentru a permite reprezentarea popoarelor statelor în curs de aderare, să nu fe prea drastică. Statelor mari, pentru care se stabileşte o normă de reprezentare

17 Proiect de Raport referitor la propunerea de modificare a Actului din 20 septembrie 1976 privind alegerea reprezentanţilor în Parlamentul European prin vot universal direct, 2009/2134(INI), Raportor Andrew Duff.18 În cadrul acestora urmând să fie aleşi, după regulile utilizate deja de fecare stat, cei 751 de membrii ai Parlamentului European (plafon stabilit prin Tratatul de la Lisabona).19 Pe lângă numărul maxim de 751 de membrii, se vor alege, după reguli uniforme aplicabile pe întreg teritoriul Uniunii, 25 de deputaţi dintr-o singură circumscripţie formată din întreg teritoriul UE, umărul maxim al membrilor Parlamentului urmând să crească deci, la 776.20 Paritatea a fost întreruptă în 1993, urmare a reunificării Germaniei aceasta primind un număr suplimentar de locuri.

pentru un parlamentar de 800.000 de locuitori, li se reduce numărul de reprezentanţi (cu excepţia Germaniei), fiind avantajate statele mici. Tratatul stabileşte că atunci când Uniunea va avea 27 de membri, numărul parlamentarilor europeni va fi de 786, României fiindu-i alocat un număr de 35 de locuri, iar Bulgariei 18. Începând cu 2009, numărul total de locuri în Parlamentul European va fi de 736, Germania rămânând cu 99, în timp ce Franţei, Italiei şi Marii Britanii le revin câte 72 de locuri, Spaniei şi Poloniei câte 50, iar României 33.

În cadrul negocierilor purtate pentru adoptarea Tratatului de la Lisabona, la propunerea Parlamentului, elaborată pe baza Raportului Lamassoure-Severin21, Consiliul European a stabilit că locurile vor fi impărţite potrivit „principiului proporţionalităţii descrescătoare”, conform căruia cu cât populaţia unui stat este mai mare, cu atât mai mare trebuie să fie numărul de cetăţeni reprezentat de un europarlamentar. Această formulă matematică va asigura o soluţie nu numai pentru actuala revizuire, dar şi pentru extinderile sau modificările demografice ulterioare. Astfel, repartizarea sediilor ar urma să fie revizuită periodic, înaintea fiecărei legislaturi parlamentare

Potrivit propunerii Parlamentului European, este stabilit un plafon de 750 de locuri, minimum 6 şi maximum 96 pentru fiecare ţară. Conform textului, Germania urma să piardă trei eurodeputaţi, de la 99 la 96. Dintre ţările mari, Spania este singura care nu va pierde deputaţi. Franţa va ajunge de la 78 la 74, Marea Britanie de la 78 la 73, Italia de la 78 la 72, iar Polonia de la 54 la 51. Alte cinci ţări nu pierd, de asemenea, nici un parlamentar - Bulgaria, Letonia, Estonia, Cipru şi Luxemburg, în timp ce patru obţin câte unul în plus - Austria, Slovenia, Suedia şi Malta.

Întrucât Italia s-a opus acestei repartizări, printr-un compromis stabilit în ultimul moment, adoptându-se formula ”750+1pentru Italia„, numărul membrilor Parlamentului a fost ridicat la 751, adică 750 plus Preşedintele său, Italia primind un loc suplimentar.

Această regulă de repartizare a locurilor în parlamentul European a fost reţinută în art. 14 alin (2) TUE după Lisabona, care stabileşte că ”Parlamentul European este compus din reprezentanţii cetăţenilor Uniunii. Numărul acestora nu poate depăşi şapte sute cincizeci, plus preşedintele. Reprezentarea cetăţenilor este asigurată în mod proporţional descrescător, cu un prag minim de şase membri pentru fiecare stat membru. Niciunui stat membru nu i se atribuie mai mult de nouăzeci şi şase de locuri”.

EVOLUŢIA REPARTIZĂRII LOCURILOR ÎN PARLAMENTUL EUROPEAN

1979 1981* 1984 1986* 1989 1994 1995* 1999 2004 2007* 2009Nisa

2009Lisabona

Germania 81 81 81 81 81 99 99 99 99 99 99 96

Franţa 81 81 81 81 81 87 87 87 78 78 72 74

Italia 81 81 81 81 81 87 87 87 78 78 72 73

Marea Britanie 81 81 81 81 81 87 87 87 78 78 72 73

Spania 60 60 64 64 64 54 54 50 54

Polonia 54 54 50 51

România 35 33 33

Olanda 25 25 25 25 25 31 31 31 27 27 25 26

Belgia 24 24 24 24 24 25 25 25 24 24 22 22

Grecia 24 24 24 24 25 25 25 24 24 22 22

21 Adoptat la 11 octombrie 2007 cu 378 voturi pentru, 154 contra şi 109 abţineri (document A6-0351/2007).

Portugalia 24 24 25 25 25 24 24 22 22

Ungaria 24 24 22 22

Cehia 24 24 22 22

Suedia 22 22 19 19 18 20

Autstria 21 21 18 18 17 19

Bulgaria 18 17 18

Danemarca 16 16 16 16 16 16 16 16 14 14 13 13

Finlanda 16 16 14 14 13 13

Slovacia 14 14 12 12

Irlanda 15 15 15 15 15 15 15 15 13 13 12 12

Lituania 13 13 12 12

Letonia 9 9 8 9

Slovenia 7 7 7 8

Luxemburg 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6

Cipru 6 6 6 6

Estonia 6 6 5 6

Malta 5 5 5 6

Total 410 434 434 518 518 567 626 626 732 785 736 751

* Alegeri intermediare

Consiliul European, care urma să stabilească, printr-o decizie componenţa Parlamentului European, cu respectarea principiilor mai sus menţionate, a prevăzut, în decembrie 2008, că se va trece la această compoziţia a Parlamentului imediat ce Tratatul de la Lisabona va intra în vigoare. Cum Tratatul a intrat în vigoare după alegerile pentru Parlamentul European din iunie 2009, s-a stabilit creşterea provizorie a numărului de membrii la 754, prin acordarea posibilităţii statelor cărora Tratatul le aloca un număr suplimentar de locuri celor de care dispuneau prin tratatul de la Nisa, de a dispune de aceste locuri, fără ca Germania, care pierdea prin Tratatul de la Lisabona 3 locuri, să mai poată reveni asupra mandatelor atribuie în cursul alegerilor din 2009.Astfel, numărul actual al membrilor Parlamentului este de 754, urmând ca acest număr să crească la 766 din 2013, după aderarea Croaţiei, căreia i s-au repartizat prin Tratatul de aderare un număr de 12 locuri. Începând din 2014, numărul de membrii ai Parlamentului European va fi de cel mult 751, potrivit prevederilor Tratatului de la Lisabona.

Avându-se in vedere aderarea Croației la 1 iulie 2013, precum și schimbările demografice care au avut loc de la ultimele alegeri pentru Parlamentul European, pentru legislatura 2014-2019 repartizarea locurilor în Parlamentul European este următoarea: Belgia-21, Bulgaria-17, Republica Cehă-21, Danemarca-13, Germania-96, Estonia-6, Irlanda-11, Grecia-21, Spania-54, Franța-74, Croația-11, Italia-73, Cipru-6, Letonia-8, Lituania-11, Luxemburg-6, Ungaria-21, Malta-6, Țările de Jos-26, Austria-18, Polonia-51, Portugalia-21, România-32, Slovenia-8, Slovacia-13, Finlanda-13, Suedia-20, Regatul Unit-73.

1.3. Statutul membrilor Parlamentului European22

Prin Tratatul de la Nisa, Parlamentul European a obţinut dreptul de a stabili statutul membrilor săi şi condiţiile de exercitare a funcţiilor de către aceştia ”după avizul Comisiei şi cu aprobarea Consiliului statuând cu majoritate calificată”. În ceea ce priveşte regimul fiscal al membrilor sau al foştilor membrii, orice regulă sau condiţie necesită unanimitatea la nivelul Consiliului (art 190 paragraful 5 TUE). Tratatul de la Lisabona reia, în art. 223 alin (2)TFUE această prevede, stabilind că Parlamentul European, hotărăşte în acest sens prin regulamente din proprie iniţiativă, în conformitate cu o procedură legislativă specială. Deputaţii europeni beneficiază de un statut stabilit prin Actul din septembrie 1976, prin Decizia Consiliului din 2002 şi prin Decizia 2005/684/CE, Euratom a Parlamentului European din 28 septembrie 200523 (care stabileşte, în principal aspecte legate de cheltuieli şi de remuneraţie)24.Durata mandatului de deputat european este de cinci ani, acesta putând fi reînnoit.

Având în vedere faptul că membrii Parlamentului European sunt însărcinaţi cu reprezentarea intereselor popoarelor statelor membre (nu numai a propriilor popoare ci şi a celorlalte popoare din Uniune), ei nu pot fi mandataţi de guvernele statelor de origine spre a îndeplini anumite instrucţiuni şi nici nu pot fi ţinuţi de vreo obligaţie de consultare, Actul privitor la alegerea Parlamentului European prevăzând absenţa mandatului imperativ.

Mandatul de deputat european este incompatibil cu calitatea de membru al guvernului unui stat membru, membru al Comisiei Europene, judecător, avocat general sau grefier al Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene, membru al Curţii de Conturi a Comunităţilor Europene, membru al Comitetului Economic şi Social, membru al comitetelor sau organismelor create în temeiul sau în conformitate cu tratatele comunitare în vederea administrării fondurilor comunitare sau având o responsabilitate permanentă şi directă de gestiune administrativă, membru în Consiliul de administraţie, în Comitetul director sau angajat al Băncii Europene de Investiţii, funcţionar sau agent în exerciţiu într-o instituţie a Comunităţilor Europene sau într-un organism specializat asociat acesteia25.

Decizia Consiliului din 2002 a adăugat noi incompatibilităţi: membru al Tribunalului de Primă Instanţă, membru al Consiliului director al Băncii Centrale Europene, Mediator al Comunităţilor Europene şi, cel mai notabil, membru al unui parlament naţional.Membrii Parlamentului beneficiază de privilegiile şi imunităţile definite prin art. 7-9 din Protocolul (nr. 7) asupra privilegiilor şi imunităţilor Uniunii europene, anexat Tratatului de la Lisabona. Astfel, li se recunoaşte deputaţilor europeni: libertatea de circulaţie spre locul de desfăşurare a reuniunii Parlamentului European sau la întoarcere; facilităţi vamale şi valutare; interdicţia de a fi cercetaţi, reţinuţi sau urmăriţi datorită opiniilor sau voturilor exprimate în cadrul exercitării funcţiilor lor; exceptarea privind orice măsură de detenţie sau urmărire penală pe teritoriul oricărui alt stat membru (cu excepţia cazurilor de flagrant delict sau de ridicare a imunităţii, în condiţiile stabilite prin regulamentul intern al Parlamentului), iar pe teritoriul naţional, de imunităţile recunoscute membrilor Parlamentului propriei ţări.

În ceea ce priveşte regimul financiar, membrii Parlamentului European primesc o serie de indemnizaţii care au scopul de a acoperi cheltuielile pe care aceştia le efectuează pentru îndeplinirea sarcinilor lor parlamentare. Indemnizaţiile acoperă cheltuieli generale, 22 Potrivit art. 1 din Regulamentul Parlamentului, denumirea acestora, în limba română, este „Deputaţi în Parlamentul European”.23 JO L 262, 7.10.2005, p. 1.24 Dispoziţii detaliate sunt cuprinse în Decizia Biroului Parlamentului European din 19 mai şi 9 iulie 2008 privind normele de aplicare a Statutului deputaţilor în Parlamentul European (JO C 159, 13.7.2009, p. 1). Aceasta a fost modificată recent, prin Decizia Biroului Parlamentului European din 12 decembrie 2012 de modificare a normelor de aplicare a Statutului deputaţilor în Parlamentul European (JO C 390, 18.12.2012, p. 4-5). 25 Articolul 6 alin. 1 din Actul privind alegerea reprezentanţilor în adunare prin vot universal direct.

călătoriile efectuate pentru a participa la reuniunile oficiale ale Parlamentului European şi sejurul în cazul reuniunilor oficiale ale organismelor parlamentare pe care membrul le deserveşte.

Până la legislatura 2019-2014, membrii Parlamentului European erau salarizaţi prin raportare la salariile parlamentarilor din ţara de origine, acest sistem generând diferenţieri însemnate între sumele cuvenite aleşilor europeni26. Pentru a se asigura o egalitate de tratament, Statutul adoptat în 2005 prevede o indemnizaţie identică pentru toţi deputaţii, egală cu 38,5% din salariul de bază al unui judecător de la Curtea de Justiţie27. Se prevede însă posibilitatea unei opţiuni tranzitorii în favoarea regimului naţional, până la finalul legislaturii actuale, ca şi posibilitatea recunoscută statelor de a hotărâ o reglementare derogatorie prin care să menţină salariile deputaţilor europeni cel puţin la nivelul deputaţilor naţionali pentru o perioadă care nu poate depăşi două legislaturi28.

Deputaţii europeni benficiază de un drept la pensie în caz de invaliditate în cursul mandatului, o indemnizaţie tranzitorie la sfârşitul mandatului, de pensie pentru limită de vârstă (la 63 de ani), de alte forme de sprijin în cursul mandatului, precum şi de dreptul de a-şi alege liber asistenţii (care nu trebuie să fie membrii apropiaţi ai familiei).

§2. Organizare şi funcţionare

2.1. Organizarea Parlamentului European

Parlamentul European dispune de autonomie în ceea ce priveşte organizarea sa internă, art. 232 TFUE prevăzând că acesta ”îşi adoptă regulamentul de procedură cu majoritatea voturilor membrilor săi”.

Regulamentul de procedură al Parlamentului, actulizat permanent, cuprinde ansamblul normelor interne de organizare şi funcţionare. Prin acesta sunt stabilite ca structuri de lucru ale Parlamentului European: Biroul (conducerea Parlamentului), comisiile parlamentare şi grupurile politice parlamentare.

a) Conducerea Parlamentului European este asigurată de către un Preşedinte29, 14 vicepreşedinţi şi cinci chestori care împreună formează Biroul Parlamentului European 30.

Preşedintele şi vicepreşedinţii sunt aleşi dintre membrii Parlamentului European, pe baza majorităţii absolute a voturilor exprimate, pentru o perioadă de doi ani şi jumătate. Candidaturile lor trebuie să fie susţinute de un grup politic sau de cel puţin 40 de deputaţi.

Preşedintele Parlamentului :o conduce toate activităţile PE şi reprezintă Parlamentul European;o deschide, suspendă şi închide şedinţele;o conduce dezbaterile parlamentare;o hotărăşte asupra admisibilităţii amendamentelor în şedinţa plenară, asupra întrebărilor

adresate Consiliului şi Comisiei şi asupra conformităţii rapoartelor PE cu regulamentul de procedură;

o adresează comisiilor comunicările care sunt de resortul acestora.

26 Indemnizaţiile variau, în 2004, de la 10970 Euro pentru un membru din Italia al PE, la 471 Euro, pentru un membru din Ungaria. 27 Ceea ce înseamnă aproximativ 7 665 € pe lună.28 Decizia Biroului PE din 2008 privind normele de aplicare a Statutului deputaţilor (precitată).29 În prezent, această funcţie este deţinută de germanul Martin Schulz, ales preşedinte al Parlamentului European la 17 ianuarie 2012.30 În cadrul acestuia chestorii au un rol consultativ, fiind însărcinaţi cu atribuţii de natură administrativă şi financiară.

Biroul este organul executiv al Parlamentului European, având rolul de a organiza desfăşurarea şedinţelor, structurile administrative, de a gestiona finanţele Parlamentului şi a pregăti ante-proiectul de cheltuieli.

Există şi un Birou lărgit al Parlamentului European din care fac parte şi preşedinţii grupurilor parlamentare şi care decide în chestiuni privind organizarea internă şi relaţiile cu celelalte instituţii comunitare, şi asigură, în fapt, funcţionarea politică a Parlamentului.

Preşedintele Parlamentului împreună cu preşedinţii grupurilor politice, la care se adaugă un reprezentant ai parlamentarilor independenţi, acesta din urmă fără a avea însă drept de vot formează, formează Conferinţa preşedinţilor, organul politic al Parlamentului cu rolul de a stabili ordinea de zi a şedinţelor plenare, componenţa şi numărul comisiilor şi delegaţiilor parlamentare. De asemenea, aceasta asigură relaţiile cu celelalte organe şi instituţii ale UE, precum şi cu anumite ţări terţe, instituţii şi organizaţii din afara Uniunii Europene.

b) Comisiile parlamentare sunt constituite de către Parlamentul European prin vot majoritar pe diverse domenii de activitate. Membrii titulari ai acestora sunt aleşi la propunerea Biroului, pe baza unei repartizări prealabile între grupurile politice, avându-se în vedere realizarea unei repartizări echitabile a statelor membre.

Există trei tipuri de comisii în cadrul PE:o comisiile permanente. Aceste comisii se află în centrul activităţii legislative a

Parlamentului (anexa VII la regulamentul de procedură). Comisiile permanente examinează chestiunile în care au fost sesizate şi care ţin de domeniul lor de competenţă. Atunci când o chestiune ţine de mai multe domenii, pot fi sesizate maximum trei comisii pentru a examina chestiunea respectivă;

o comisiile speciale. Atribuţiile, componenţa şi mandatul acestora sunt stabilite în momentul constituirii lor; mandatul acestor comisii este de cel mult 12 luni;

o comisiile de anchetă. Acestea sunt comisii ad hoc constituite la cererea unui sfert din membrii PE. Comisiile de anchetă sunt menite să examineze presupusele încălcări ale dreptului Uniunii sau cazurile de administrare defectuoasă în aplicarea dreptului Uniunii.

Fiecare parlamentar european este membru titular într-o comisie parlamentară (din cele 20 câte sunt în prezent), fiind ales pentru o perioadă de doi ani şi jumătate, şi membru supleant în alta31.

Sarcina comisiilor parlamentare este de a pregăti lucrările şedinţelor plenare ale Parlamentului, elaborând avize şi amendamente.

Există, de asemenea, delegaţii interparlamentare permanente, create la propunerea Conferinţei preşedinţilor, care stabileşte natura acestora şi numărul de membri. Parlamentul European poate constitui şi comisii parlamentare mixte, împreună cu parlamentele statelor asociate la Uniune sau cu parlamentele statelor cu care au fost angajate negocieri în vederea aderării.

c) Grupurile politice parlamentare sunt formaţiuni politice ale membrilor Parlamentului European constituite nu pe o bază naţională (ca delegaţii naţionale), ci în funcţie de afinităţile politice care îi apropie. Ele se constituie în baza unei declaraţii făcute preşedintelui Parlamentului, ce se publică în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.

Numărul minim de membri necesar pentru a constitui un grup parlamentar este de 25 de deputaţi aleşi în cel puţin un sfert din statele membre. Un parlamentar nu poate face parte din mai multe grupuri politice.

Deputaţii care nu aderă la nici un grup sunt încadraţi ca „neînscrişi”, respectiv independenţi sau apolitici, din cadrul acestora fiind desemnaţi doi participanţi în cadrul Biroului lărgit.31 Supleantul nu este ales ci desemnat de grupul politic respectiv.

La reuniunile Parlamentului European membrii acestuia sunt dispuşi în semicerc, pe grupuri politice, în scopul de a scoate în evidenţă solidaritatea ideologică 32.

Fiecare grup politic este reprezentat de preşedintele său, la Conferinţa preşedinţilor şi în sesiunile plenare ale Parlamentului acesta desemnând poziţia grupului respectiv.

În prezent, există 7 grupuri politice în cadrul Parlamentului European. Grupul Partidului Popular European (Creştin Democrat) Grupul Alianţei Progresiste a Socialiştilor si Democraţilor din Parlamentul

European Grupul Alianţei Liberalilor şi Democraţilor pentru Europa Conservatorii şi Reformiştii Europeni Grupul Confederal al Stângii Unite Europene/Stânga Verde Nordică Grupul Verzilor/Alianţa Liberă Europeană Grupul Europa Libertății și Democrației Directe

Parlamentul European are în subordinea sa un Secretariat General şi servicii administrative. Structura serviciilor administrative este determinată de grupurile politice şi nu de departamentul administrativ.

2.2. Regulile de funcţionare

Parlamentul se reuneşte în sesiuni plenare ordinare lunare care durează o săptămână, şi în sesiuni plenare adiţionale (extraordinare). Sesiunile plenare ale Parlamentului sunt pregătite cu sprijinul comisiilor parlamentare care formulează avize şi propun amendamente la diferite proiecte aflate pe agenda reuniunii. Ordinea de zi este stabilită de Biroul Parlamentului şi de Conferinţa Preşedinţilor.

În perioadele dintre reuniunile lunare se desfăşoară activităţi în cadrul comisiilor parlamentare, câte două săptămâni pe lună, şi în cadrul grupurilor politice, câte o săptămână în fiecare lună.

Parlamentul European nu are un sediu unic, reuniunile lunare având loc la Strasbourg, comisiile parlamentare şi grupurile politice parlamentare se întâlnesc la Bruxelles, unde au loc şi sesiunile plenare adiţionale, iar Secretariatul General şi Serviciile acestuia se află la Luxemburg.

Această fragmentare geografică a activităţii Parlamentului împietează asupra eficienţei activităţii acestuia, parlamentarii fiind nevoiţi să se deplaseze periodic în trei oraşe diferite. Deşi tratatele prevăd obligaţia statelor membre de a stabili un singur sediu pentru Parlament, iar curentul de opinie este în favoarea stabilirii acestuia la Bruxelles, pentru a fi mai aproape de Comisie şi Consiliu33, aceasta nu a putut fi finalizată, în principal datorită opoziţiei Franţei şi Luxemburgului, în condiţiile în care decizia trebuie luată de Consiliul U E cu unanimitate de voturi.

Lucrările se desfăşoară în cele 23 de limbi oficiale, cu traducere simultană, iar şedinţele sunt publice, la ele putând participa şi membrii Comisiei Europene (art. 230 TFUE).

În conformitate cu art. 231 TFUE, Parlamentul ia decizii, de regulă, cu majoritatea voturilor exprimate, dacă tratatele nu dispun altfel. Cvorumul, stabilit prin regulamentul de procedură (art. 155), este de o treime dintre membrii care compun Parlamentul.

32 Deşi uneori aceasta nu a fost respectată, votul dându-se pe criterii pur naţionale, indiferent de apartenenţa parlamentarilor la un grup sau altul.33 Colaborarea celor trei instituţii realizându-se astfel mai eficient.

§3. Competenţele Parlamentului European

Însărcinal, iniţial, cu un rol pur consultativ, puterea Parlamentului European a fost consolidată progresiv pe calea revizuirii tratatelor constitutive, fiind astăzi o verigă importantă a procesului decizional la nivelul Uniunii Europene şi o instituţie cu rol democratic în Uniune.

Potrivit art 14 alin (1) TUE, ”Parlamentul European exercită, împreună cu Consiliul, funcţiile legislativă şi bugetară. Acesta exercită funcţii de control politic şi consultative, în conformitate cu condiţiile prevăzute în tratate. Parlamentul European alege preşedintele Comisiei”.

În esenţă, Parlamentului European îi sunt conferite atribuţii în domeniul legislativ, în domeniul bugetar şi atribuţii de control politic asupra instituţiilor europene.

a) Atribuţiile legislative.Puterea legislativă este deţinută, în cadrul Uniunii Europene, de către Parlamentul

European şi Consiliu, dreptul de iniţiativă aparţinând, în principal, Comisiei.Înainte de toate, Parlamentul dispune de o putere generală de deliberare care îi dă

dreptul să dezbată orice aspect al activităţii Uniunii, inclusiv în domenii ţinând de foştii piloni interguvernamentali.Funcţia legislativă a Parlamentului European era exercitată, anterior Tratatului de la Lisabona, prin intermediul a patru proceduri de decizie diferite în funcţie de propunerea legislativă în cauză:

- procedura de consultare simplă – în cadrul căreia Parlamentul îşi dă avizul consultativ. Solicitarea avizului Parlamentului este obligatorie, Consiliul neputând decide fără avizul acestuia. Neacordarea lui într-un interval rezonabil (cuprins de regulă între 3 şi 6 luni), echivalează cu acceptarea de către Parlament a textului ce i-a fost prezentat. Consiliul poate însă să treacă peste poziţia cuprinsă în aviz dacă decizia este luată cu unanimitate.

- procedura de cooperare - era o procedură ce se derula în două faze. Într-o primă fază, propunerea Comisiei era avizată de Parlament, după care Consiliul, cu consultarea Comitetului Economic şi Social34, adopa o poziţie comună. În a doua fază, Parlamentul se pronunţa, după o a doua lectură, asupra poziţiei comune adoptate de Consiliu. El poate: să accepte, cu majoritate simplă, poziţia comună, să nu se pronunţe, timp de trei luni, să respingă total cu majoritate absolută poziţia comună sau să propună amendamente.

În primele două cazuri, se accepta poziţia comună a Consiliului. În cazul respingerii acestuia, Consiliul, cu unanimitate, putea totuşi să o impună. În cazul propunerii de amendamente din partea Parlamentului, Consiliul, în termen de o lună, reexamina propunerea iniţială a Comisiei şi fie o modifica în forma dorită de el, cu unanimitate de voturi, fie accepta propunerea iniţială, prin vot cu majoritate calificată. După intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam, procedura cooperării era păstrată doar în câteva domenii care ţineau de Uniunea Economică şi Monetară.

- procedura de codecizie - reprezintă principala realizare a Parlamentului European, prin care i se conferă puteri efective în domeniul decizional, devenind partener egal Consiliului UE în adoptarea legislaţiei comunitare.

Ea constă în parcurgerea celor două faze ale procedurii de cooperare, după care, dacă poziţia comună este respinsă, textul nu mai poate fi impus, procedura considerându-se încheiată prin blocarea legiferării. Dacă însă Parlamentul formulează amendamente la poziţia comună, textul astfel amendat este trimis spre analiză Comisiei şi Consiliului.

În acest caz, Consiliul poate:

34 Format din reprezentanţi ai grupurilor de interese din statele membre, patronat, sindicate, asociaţii ale consumatorilor.

- să aprobe toate amendamentele Parlamentului, în caz de aviz pozitiv al Comisiei, cu majoritate calificată, iar în caz de aviz negativ, cu unanimitate;

- să aprobe doar amendamentele însuşite de Comisie cu majoritate calificată.În aceste două cazuri, actul este adoptat– să respingă amendamentele Parlamentului, caz în care este convocat un comitet de

conciliere - care fie propune un text de compromis pe care Consiliul şi Parlamentul trebuie să-l aprobe într-un interval de 6 săptămâni (dacă nu, actul nu se adoptă), cu majoritatea absolută a membrilor Parlamentului şi cu majoritate calificată în Consiliu. Dacă nu se reuşeşte găsirea unui text comun, propunerea este respinsă.

- procedura de aviz conform – în cadrul căreia Consiliul este obligat să ceară avizul Parlamentului pentru adoptarea unei decizii şi, în egală măsură, să respecte poziţia exprimată de acesta, în caz contrar actul normativ neputând fi adoptat.

Atunci când este solicitat să-şi dea avizul conform, Parlamentul poate accepta sau respinge propunerea, dar nu o poate modifica.

Parlamentul era chemat, de asemenea, să-şi dea acordul asupra semnării unor acorduri internaţionale importante, a aderării de noi membrii şi asupra funcţionării Băncii Centrale Europene.

Deşi nu avea dreptul de a iniţia propuneri legislative, Parlamentului i s-a acordat prin Tratatul de la Maastricht (art. 192, ex-138) posibilitatea de a solicita Comisiei, cu majoritate absolută, „să facă orice propunere crede cuvenită în privinţa chestiunilor care, se consideră, reclamă un act comunitar pentru ca prezentul tratat să fie pus în aplicare”. Este vorba deci de o putere de iniţiativă indirectă supusă aprecierii Comisiei, de care în practică Parlamentul uzează destul de rar.

Prin Tratatul de la Lisabona se realizează o echilibrare a poziţiei Parlamentului în raport cu cea a Consiliului. Astfel, procedura de codecizie este generalizată, simplificată şi i se atribuie un caracter exclusiv legislativ, fiind denumită „procedură legislativă ordinară” (art. 289 TFUE). Această procedură presupune examinarea propunerii într-o primă lectură de către Consiliu şi Parlament, în caz de nevoie, şi într-o a doua lectură, iar dacă dezacordul persistă, este supusă unui comitet de conciliere, format din reprezentanţii celor două instituţii (Comisia având doar rol de mediator). Dacă în termen de şase săptămâni Comitetul de conciliere reuşeşte să adopte un proiect comun, acesta este supus unei a treia lecturi în Parlament şi Consiliu, iar dacă nu reuşeşte, se consideră că actul în cauză nu a fost adoptat (art. 294 TFUE).

Procedura legislativă ordinară vizează aproximativ 95% din legislaţia Uniunii, incluzând domenii din pilonul III al Uniunii (care este desfiinţat în mod oficial), precum politicile în domeniul justiţiei civile, azilului, imigrării şi vizelor sau cooperarea juridică şi poliţienească în cazuri penale, dar şi alte domenii precum politica agricolă comună, politica comună a pescuitului sau politica comercială comună.

Procedura legislativă ordinară este dublată de o procedură legislativă „specială”, potrivit căreia, în cazuri excepţionale, atât Consiliul, cu aprobarea sau consultarea Parlamentului, cât şi Parlamentul, cu aprobarea Consiliului sau chiar a Comisiei, au dreptul să decidă în mod individual.

În ceea ce priveşte celelalte proceduri de decizie, procedura de cooperare este desfiinţată, însă sunt menţinute procedurile de consultare şi de aviz conform, ultima dintre acestea sub denumirea de „aprobare”. În pofida unor rezerve exprimate de statele membre, câmpul de aplicare al acestei proceduri este extins de o manieră semnificativă, la domenii de o importanţă majoră precum: adoptarea unor măsuri cu titlu de clauză de flexibilitate, determinarea compoziţiei Parlamentului European, o cerere de aderare, pentru constatarea violării „valorilor” Uniunii, stabilirea cadrului financiar plurianual, adoptarea reglementărilor în domeniul fondurilor structurale şi de coeziune, crearea Parchetului European, stabilirea

unei proceduri uniforme pentru alegerea membrilor Parlamentului European, autorizarea punerii în aplicare a unei cooperări întărite, pentru a se opune convocării unei convenţii de revizuire a Tratatului şi pentru a autoriza modificarea regulii de vot în Consiliu şi procedura aplicabilă.

b) Atribuţii bugetare.Puterea bugetară a Parlamentului European este una dintre cele mai vechi puteri,

datând din anii ’70. Ea a fost obţinută nu prin revizuiri succesive ale tratatelor, precum puterea legislativă, ci în baza dispoziţiilor din tratatele institutive care stăteau la baza stabilirii bugetului35.

Adoptarea bugetului anual al Uniunii Europene se realizează tot prin cooperarea celor trei instituţii: Comisia, Consiliul U. E. şi Parlamentul European.

Astfel, în fiecare an Comisia pregăteşte un proiect de buget, care este avizat de Parlament şi adoptat de Consiliul U. E.

Parlamentul poate să crească sau să micşoreze cheltuieliule Comunităţii, în anumite limite stabilite, fără a avea nevoie de o aprobare din partea Consiliului. El poate, de asemenea, propune sau chiar modifica repartizarea sau sumele alocate în anumite secţiuni ale bugetului.

Parlamentului European i s-a conferit dreptul de a adopta, în forma finală, bugetul36, refuzul acestuia de a-l aproba presupunând reluarea procedurii bugetare.

După încheierea exerciţiului bugetar, Parlamentul este cel care aprobă descărcarea de gestiune a Comisiei în ceea ce priveşte implementarea bugetului.

Prin Tratatul de la Lisabona procedura bugetară a fost simplificată, eliminându-se diferenţa între cheltuielile obligatorii, asupra cărora Consiliul avea ultimul cuvânt, şi cheltuielile neobligatorii, asupra cărora ultimul cuvânt aparţinea Parlamentului, reţinând codecizia (procedura legislativă ordinară) pentru noua procedură bugetară şi în acest mod implicând Parlamentul în toate fazele acestei proceduri (art,. 314 TFUE). Bugetul trebuie să respecte însă cadrul financiar plurianual adoptat de Consiliu cu unanimitate (art. 311 TFUE).

c) Atribuţii de supraveghere şi control.Parlamentului European îi sunt conferite competenţe în domeniul supravegherii

activităţii comunitare şi a controlului politic asupra altor instituţii ale Uniunii, un rol de supervizor acordat Parlamentului şi care reprezintă una dintre manifestările principiului democratic la nivelul Uniunii Europene.

Controlul politic exercitat de Parlamentul European vizează în principal activitatea Comisiei şi mai puţin pe cea a Consiliului şi Consiliului European, puterile sale cu privire la acestea din urmă fiind destul de limitate.

În ceea ce priveşte controlul Comisiei, puterile acordate Parlamentului sunt foarte asemănătoare cu cele acordate parlamentelor naţionale.

1. Dreptul de a participa la numirea membrilor unor instituţiiAstfel, Parlamentul participă la desemnarea Preşedintelui şi a membrilor Comisiei, care ia forma unui vot de învestitură. Art 17 alin (7) TUE conferă Parlamentului dreptul de a „alege” Preşedintele Comisiei însă, în condiţiile în care i se propune un singur candidat şi, dacă acesta nu întruneşte majoritatea cerută, i se propune un altul, noţiunea de „alegere” este oarecum forţată, fiind mai potrivită cea de „numire”. În realitate, alegerea candidatului nu aparţine Parlamentului, ci Consiliului European, acesta fiind obligat însă să ţină cont de rezultatul alegerilor pentru Parlamentul European, viitorul candidat urmând să facă parte din majoritatea politică formată în Parlament.

35 R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackletor, op. cit., p 240.36 De regulă, în luna decembrie.

Ca membru al Comisiei, Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate va fi supus votului de aprobare al Parlamentului European, împreună cu ceilalţi membri ai Comisiei, fiind, prin urmare, răspunzător în faţa Parlamentului.

Parlamentul participă, de asemenea, şi la numirea membrilor altor instituţii, numind Ombudsmanul European, avizând numirea membrilor Curţii de Conturi, fiind consultat cu privire la numirile pentru Banca Centrală Europeană şi având dreptul de a alege membrii consiliilor de administraţie al unora dintre agenţiile specializate.

Parlamentul European nu a obţinut dreptul de desemnare a membrilor Curţii de Justiţie, ci doar o competenţă „reziduală” în acest domeniu, de a participa în cadrul unui comitet însărcinat cu acordarea avizului asupra aptitudinilor candidaţilor la exercitarea funcţiilor de judecător sau avocat general (art. 255 TFUE).

2. Controlul asupra activităţii instituţiilorAceastă formă de control vizează, în principal, posibilitatea Parlamentului:- de a adresa întrebări sau formula recomandări Comisiei, Consiliului şi Înaltului

Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate;- de a dezbate rapoartele prezentate de Comisie, inclusiv raportul general anual şi

programul anual al Comisiei (dar şi rapoartele prezentate de fiecare preşedenţie a Consiliului, rapoartele preşedenţiei Consiliului asupra fiecărui Consiliu European şi raportul anual al Consiliului European asupra progreselor Uniunii);

- de a primi şi examina petiţii având ca obiect activitatea instituţiilor Uniunii;- de a înfiinţa comisii temporare de anchetă pentru investigarea unor cazuri de

nerespectare a dreptului Uniunii;-de a sesiza Curtea Europeană de Justiţie pentru încălcarea de către Consiliu sau

Comisie a prerogativelor sale, precum şi în caz de violare a dispoziţiilor tratatelor sau de inacţiune a instituţiilor comunitare;

- de a fi consultat periodic de Înaltul Reprezentant cu privire la aspectele principale şi la opţiunile fundamentale din domeniul politicii externe şi de securitate comune şi ale politicii de securitate şi apărare comune şi de a fi informat în privinţa evoluţiei acestora, asigurându-se ca ”punctele de vedere ale Parlamentului European să fie luate în considerare în mod corespunzător” (art. 36 TUE). În acest sens, Parlamentul European organizează de două ori pe an o dezbatere privind progresele înregistrate în punerea în aplicare a politicii externe şi de securitate comune, inclusiv a politicii de securitate şi apărare comune.

3. Dreptul de cenzură asupra Comisiei şi Ombudsmanului EuropeanCea de-a treia formă de control vizează dreptul de a demite Comisia înainte de

terminarea mandatului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură care antrenează demiterea în bloc a Comisiei Europene, membrii aceştia trebuind ”să demisioneze colectiv din funcţiile lor” (art. 234 TFUE). Moţiunea de cenzură, asupra căreia Parlamentul se pronunţă prin vot deschis, vizează colegiul comisarilor în ansamblul său, în temeiul principiului colegialităţii ce caracterizează funcţionarea Comisiei, responsabilitatea individuală a comisarilor în faţa Parlamentului fiind exclusă. Pentru adoptarea acestei moţiuni este necesară o dublă majoritate: majoritatea de 2/3 din voturile exprimate, care să reprezinte însă şi majoritatea membrilor Parlamentului. Ca urmare a adoptării unei moţiuni, Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate trebuie să demisioneze din funcţiile pe care le exercită în cadrul Comisiei. Membrii Comisiei rămân în funcţie şi continuă să gestioneze afacerile curente până la inlocuirea lor.

Datorită relaţiilor de lucru destul de strânse dintre cele două instituţii, Parlamentul a uzat destul de rar de posibilitatea recursului la moţiunea de cenzură, destituirea Comisiei fiind

considerată ca o ultimă alternativă, care trebuie folosită cu moderaţie37. După prima moţiune depusă în 1972, această putere a fost folosită doar de 11 ori, 5 dintre moţiuni fiind retrase înainte de a fi votate. Parlamentul nu a adoptat până în prezent nici o moţiune de cenzură, dar, în martie 1999, confruntată cu iminenţa adoptării unei astfel de moţiuni, Comisia Santer a demisionat voluntar.

O putere indirectă de cenzură are Parlamentul şi în ceea ce priveşte Ombudsmanul European, acesta putând fi demis de Curtea de Justiţie la cererea Parlamentului European.

4 CONSILIUL EUROPEAN

4.1. Evoluţie

Consiliul European reprezintă forma de instituţionalizare a întâlnirilor periodice ale şefilor de stat sau de guvern ai statelor membre, întâlniri care au început să se desfăşoare începând din 1961, instituţionalizarea producându-se cu ocazia Întâlnirii la nivel înalt de la Paris, din 1974. Prin Actul Unic European a fost recunoscută oficial existenţa Consiliului European, confirmată ulterior prin Tratatul de la Maastricht, fără a i se acorda însă statutul de instituţie.Consiliul European apărea astfel ca un organism de cooperare politică a statelor membre ale Uniunii Europene la cel mai înalt nivel în cadrul căruia se stabilesc direcţiile de dezvoltare a Uniunii şi se definesc orientările politice generale.Deşi deciziile luate în cadrul Consiliului European erau foarte importante din punct de vedere politic, ele nu aveau valoare juridică întrucât acesta nu era titular de putere publică în cadrul UE.Astfel, Consiliul European 38 nu era nici instituţie comunitară 39 (acest statut avându-l doar Comisia, Consiliul UE, Parlamentul, Curtea de Justiţie şi Curtea de Conturi) şi nici organ comunitar cu activitate permanentă sau deliberativă40. În doctrină s-a apreciat că natura lui juridică era aceea a unui organ interguvernamental de cooperare41 sau a unui organ paracomunitar42. Această ultimă caracterizare pare să fie mai aproape de poziţia pe care o avea Consiliul European în cadrul Uniunii Europene pentru că, deşi nu deţinea atribuţii de putere la nivelul Uniunii, el era cel care stabilea direcţiile generale ale politicii acesteia, deciziile luate la nivelul său fiind transpuse în acte comunitare de către instituţiile Uniunii (în principal de către Consiliul UE şi Comisie).

Modalitatea de funcţionare a Consiliului European era aceea a reuniunilor ce se desfăşoară de două ori pe an sau de câte ori este necesar, la nivelul şefilor de stat sau de guvern ai statelor membre, asistaţi de miniştri de externe şi cu participarea Preşedintelui Comisiei Europene.Preşedinţia Consiliului European era asigurată de şeful de stat sau de guvern din ţara care deţine şi preşedinţia Consiliului Uniunii Europene, prin aceasta urmărindu-se corelarea politicilor şi acţiunilor Consiliului U. E. cu cele ale Consiliului European.

37 R. Corbett, F. Jacobs, M. Shackletor, op. cit., p. 272.38 Nu trebuie confundat Consiliul European, organism compus din şefii de stat şi de guvern ai statelor membre, cu Consiliul Uniunii Europene, instituţie comunitară compusă din miniştrii competenţi.39 Pentru o altă opinie, a se vedea R. Munteanu, op. cit., p. 113.40 Beatrice Tanleghe, Le Conseil européen, PUF, Paris, 1993, p. 15; N. Deaconu, op. cit. p. 43.41 V. Marcu, op. cit., p. 58.42 Corina Leicu, Drept Comunitar, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p. 145, D. C. Dragoş, op. cit. p. 95.

Reuniunile se desfăşurau în statul care deţinea preşedinţia rotativă a Consiliului UE.43

Prin Tratatul de la Lisabona, Consiliul European devine formal instituţie a Uniunii Europene, fiind inclus, între Parlament şi Consiliu, în lista celor şapte instituţii enumerate în art. 13 TUE, fiind dotat formal cu o putere decizională, deşi el ”nu exercită funcţii legislative” (art. 15 alin (1) TUE).

4.2. Componenţa Consiliului European

În conformitate cu art 15 alin (2) TUE, Consiliul European este compus din şefii de stat 44 sau de guvern ai statelor membre, precum şi din preşedintele său şi preşedintele Comisiei. Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate participă la lucrările Consiliului European.

Tratatul de la Lisabona aduce o serie de inovaţii în ceea ce priveşte componenţa Consiliului European. Astfel, pe de o parte, miniştrii de externe ai statelor membre, care anterior ”asistau” şefii de stat sau de guvern la reuniunile Consiliului European, nu mai apar nominalizaţi expres. Pe de altă parte, Tratatul de la Lisabona permite membrilor Consiliului European ca, atunci când ”ordinea de zi o impune”, să fie să fie asistaţi fiecare de un ministru (cel mai adesea, miniştrii afacerilor externe, dar nu exclusiv) şi, în ceea ce îl priveşte pe preşedintele Comisiei, de un membru al Comisiei. Nu în ultimul rând, dacă anterior Consiliul European se reunea sub preşedinţia şefului de stat sau de guvern al statului care deţinea preşedinţia Consiliului, prin Tratatul de la Lisabona acesta se reuneşte sub preşedinţia propriului preşedinte ales, care ”impulsionează lucrările Consiliului European” şi ”asigură pregătirea şi continuitatea lucrărilor ” acestuia, în cooperare cu preşedintele Comisiei şi pe baza lucrărilor Consiliului Afaceri Generale (art. 16 alin (6) TUE).

4.3. Organizare şi funcţionare

A. Preşedintele

Potrivit art. 15 alin (5) TUE, ”Consiliul European îşi alege preşedintele cu majoritate calificată, pentru o durată de doi ani şi jumătate, cu posibilitatea reînnoirii mandatului o singură dată. În caz de împiedicare sau de culpă gravă, Consiliul European poate pune capăt mandatul preşedintelui în conformitate cu aceeaşi procedură”.În cursul reuniunii informale a Consiliului European din 19 noiembrie 2009, şefii de stat şi de guvern au convenit cu unanimitate alegerea lui Herman Van Rompuy, până atunci primul-ministru al Belgiei, în funcţia de preşedinte al Consiliului European, acesta fiind reconfirmat

43 Prin Tratatul de la Nisa se prevedea că atunci când Uniunea va avea 28 de membri, acestea să se ţină de principiu la Bruxelles.44 În realitate, doar Cipru, Franţa şi Lituania sunt reprezentate prin preşedinţii lor - M. Dony, op. cit., p. 124. În România a existat o dispută în acest sens, tranşată de Curtea Constituţională. Astfel, prin Decizia nr. 683 din 27 iunie 2012 asupra conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvern, reprezentat de primul-ministru, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 479 din 12 iulie 2012, Curtea a constatat ”existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Guvern, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, generat de acţiunea Guvernului şi a primului-ministru de a-l exclude pe Preşedintele României din componenţa delegaţiei care participă la Consiliul European în perioada 28-29 iunie 2012”. Curtea a statuat, cu valoare de principiu, că ”În exercitarea atribuţiilor constituţionale, Preşedintele României participă la reuniunile Consiliului European în calitate de şef al statului. Această atribuţie poate fi delegată de către Preşedintele României, în mod expres, primului-ministru".

în funcţie în martie 2012, urmând ca mandatul său să se încheie la 30 noiembrie 2014. Începând cu 1 decembrie 2014 această funcție este îndeplinită de fostul premier polonez Donald Tusk.Preşedintelui Consiliului European îi revin două categorii de funcţii, unele în plan intern, altele de reprezentare în plan extern a Uniunii.

În plan intern, la nivelul Uniunii, preşedintele:- prezidează şi impulsionează lucrările Consiliului European;- asigură pregătirea şi continuitatea lucrărilor Consiliului European, în cooperare cu

preşedintele Comisiei şi pe baza lucrărilor Consiliului Afaceri Generale;- acţionează pentru facilitarea coeziunii şi a consensului în cadrul Consiliului

European;- prezintă Parlamentului European un raport după fiecare reuniune a Consiliului

European.În ceea ce priveşte cea de-a doua categorie de funcţii, acesta asigură, ”la nivelul său şi

în această calitate”, reprezentarea externă a Uniunii în probleme referitoare la politica externă şi de securitate comună, ”fără a aduce atingere atribuţiilor Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate”.

Introducerea funcţiei de preşedinte stabil al Consiliului European a fost de fapt dictată de necesitatea de a conferi o mai mare vizibilitate Uniunii în plan internaţional, prin personificarea acestei funcţii. Din acest punct de vedere, se ridică însă o serie de probleme legate de coerenţa acţiunii externe a Uniunii în condiţiile în care nu mai puţin de patru personalităţi sunt însărcinate cu funcţia de reprezentare a Uniunii în plan extern, alături de Preşedintele Consiliului European având atribuţii în acest sens preşedinţia semestrială a Consiliului Uniunii (care a continuat să se considere investită cu această funcţie45), preşedintele Comisiei şi Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate. În absenţa (încă) a unor mecanisme care să asigure coordonarea între aceste instituţii, confuzi creată poate reprezenta o sursă potenţială de conflict la nivelul Uniunii. Regulmentul de procedură al Consiliului European, adoptat în decembrie 2009, se limitează la a prevedea că preşedintele Consiliului European ”stabileşte o strânsă cooperare şi coordonare cu preşedinţia Consiliului şi cu preşedintele Comisiei, în special prin reuniuni periodice” (art. 2 alin (3)).

O altă confuzie este legată de posibilitatea cumulării funcţiei de preşedinte al Consiliului European cu o altă funcţie la nivelul Uniunii, art. 15 TUE interzicând doar exercitarea de către acesta a unui mandat naţional. S-a considerat, astfel, ca ar putea fi avută în vedere, in absenţa unei interdicţii exprese, chiar cumulul funcţiei de preşedinte al Consiliului European cu cel de preşedinte al Comisiei Europene46.

În cazul în care preşedintele Consiliului European nu îşi poate exercita funcţia din motive de sănătate, în caz de deces sau în cazul în care şi-a încheiat mandatul, în conformitate cu articolul 15 alineatul (5) din TUE, acesta este înlocuit, după caz, până la alegerea succesorului său, de către membrul Consiliului European care reprezintă statul membru care asigură preşedinţia semestrială a Consiliului (art. 2 alin (4) din Regulamentul de procedură al Consiliului European).

B. Reuniunile

Consiliul European se întruneşte de două ori pe semestru la convocarea preşedintelui său (art. 15 alin (3) TUE), o reuniune extraordinară a Consiliului European putând fi însă

45 A se vedea în acest sens M. Dony, op. cit., p. 127.46 Pentru o analiză a acestei ipoteze, a se vedea J. Roux, op. cit., p. 139, M. Dony, op. cit., p. 126

convocată de preşedinte ”atunci când situaţia o impune”. Durata reuniunilor este, de regulă, de două zile şi acestea nu sunt publice.

Prin Regulamnetul Consiliului European s-a stabilit că, cu cel puţin un an înaintea începerii semestrului şi în strânsă cooperare cu statul membru care deţine preşedinţia pe durata semestrului respectiv, preşedintele Consiliului European face publice datele preconizate pentru reuniunile Consiliului European care urmează să se desfăşoare pe durata respectivului semestru.

Locul de desfăşurare a reuniunilor este la Bruxelles, doar în situaţii excepţionale putându-se desfăşura în alt loc.

Pregătirea lucrărilor Consiliului European, ca şi aducerea la îndeplinire a amăsurilor adoptate de acesta, revine Consiliului Afaceri Generale (formaţiune a Consiliului Uniunii). Din punct de vedere tehnic, Consiliul European este asistat de de Secretariatul General al Consiliului.

La reuniunile Consiliului European poate fi invitat, pentru a fi ”audiat” (art. 235 alin. (2) TFUE) şi preşedintele Parlamentului European. Este vorba, în principiu, de un schimb de opinii are loc la începutul reuniunii Consiliului European.

Modalitatea de adoptare a deciziilor este consensul, ”cu excepţia cazului în care tratatele dispun altfel”. Tratatele prevăd mai multe ipoteze în care votul Consiliului European este cerut, acesta hotărând fie cu unanimitate (caz în care abţinerile membrilor prezenţi sau reprezentaţi nu împiedică adoptarea deliberărilor Consiliului European), fie cu majoritate calificată, după regulile aplicabile în cadrul Consiliului Uniunii (în acest caz preşedintele Consiliului European şi cel al Comisiei nu iau parte la vot) sau cu majoritate simplă. Regulamentui intern (art. 7) prevede că, la propunerea preşedintelui, pentru o chestiune urgentă, deciziile Consiliului European pot fi adoptate prin ”prin vot exprimat în scris”.

În caz de vot formal, un membru al Consiliului European poate reprezenta un alt membru (doar unul singur), pe bază de delegare.

Rezultatele lucrărilor Consiliului european sunt consemnate într-un proces-verbal încheiat pentru fiecare reuniune în care sunt menţionate concluziile aprobate, deciziile luate şi declaraţiile făcute cu această ocazie.

4.4. Atribuţii

Principala funcţie cu care a fost investit Consiliul European prin tratatele anterioare, menţinută şi prin Tratatul de la Lisabona, este aceea de impulsionare şi orientare, potrivit art. 15 TUE acesta oferind Uniunii ”impulsurile necesare dezvoltării acesteia” şi definindu-i ”orientările şi priorităţile politice generale”. Deşi vizează toate domeniile de acţiune ale Uniunii, această funcţie se bucură de o caracterizare generală în ceea ce priveşte PESC. În acest domeniu Consiliul European ”identifică interesele strategice ale Uniunii, stabileşte obiectivele şi defineşte orientările generale ale politicii externe şi de securitate comune, inclusiv în ceea ce priveşte chestiunile având implicaţii în materie de apărare” (art. 26 alin (1) TUE). De asemenea, un rol important revine Consiliului European şi în stabilirea marilor orientări ale politicilor economice ale statelor membre şi ale Uniunii (art. 121 TFUE), precum şi a orientărilor strategice ale programării legislative şi operaţionale în materia spaţiului de libertate, securitate şi justiţie (art. 68 TFUE).

O a doua funcţie vizează rolul de arbitru cu care a fost investit Consiliul European (în considerarea autorităţii de care dispun membrii săi), acesta fiind chemat să tranşeze chestiunile sensibile asupra cărora a intervenit un dezacord la nivelul Consiliului. În domeniul securităţii sociale (art. 48 TFUE) sau în cel al cooperării în mterie penală (art. 82-83 TFUE)

dacă un membru al Consiliului apreciază că un proiect de act aducere atingere aspectelor fundamentale ale sistemului său de securitate socială sau ale sistemului său de justiţie penală, acesta poate sesiza Consiliul European, procedura normativă suspendându-se. Consiliul European poate, fie să retrimită proiectul Consiliului, caz în care procedura legislativă îşi reia cursul, fie (doar în materie de securitate socială) să ceară Comisiei să înainteze o nouă propunere, caz în care proiectul este abandonat.

Deşi se face precizarea că acesta nu exercită funcţii legislative, Consiliul European a fost dotat, prin Tratatul de la Lisabona cu competenţe decizionale importante. Astfel:

- poate constata existenţa unei violări grave şi persistente a valorilor Uniunii, constatare ce poate conduce la suspendarea anumitor drepturi ale statului respectiv decurgând din tratate (art. 7 alin (2) TUE);

- poate decide revizuirea tratatelor (art. 48 TUE);- poate adopta o decizie de autorizare a Consiliului să treacă de la unanimitate la

majoritate calificată în anumite domenii;- aprobă criteriile de eligibilitate pentru statele care vor să adere la Uniune şi stabileşte

orientările pentru retragerea unui stat emmbru din Uniune;- numeşte membrii diverselor instituţii (preşedintele Comisiei Europene, Înaltul

Reprezentant pentru politica externă şi de securitate, al cărui mandat poate înceta tot prin hotărârea Consiliului European, sau membrii directoratului Băncii Centrale Europene);

- stabileşte lista formaţiunilor Consiliului şi conducerea acestora.

5. CONSILIUL

§1. Aspecte preliminare

Consiliul este instituţia prin intermediul căreia statele membre intervin în funcţionarea Uniunii, dispunând de un important rol legislativ, în materie bugetară şi de anumite competenţe executive. El a reprezentat, de-a lungul timpului, principalul organ de decizie al Uniunii Europene, rol pe care, treptat, a trebuit să-l împartă cu Parlamentul European. Compus din reprezentanţi ai executivelor naţionale, aceste executive fiind responsabile, din punct de vedere democratic, fie în faţa parlamentelor naţionale, fie în faţa cetăţenilor, după cum se subliniază în Tratatul de la Lisabona (art. 10 alin (2) TUE), Consiliul exprimă legitimitatea statală a Uniunii Europene (care se adaugă celei populare, încarnate de Parlamentul European).

Originile Consiliului se găsesc în tratatele constitutive, care prevedeau crearea câte unui Consiliu pentru fiecare dintre cele trei Comunităţi. Cele trei Consilii au fost înlocuite de Consiliul unic al Comunităţilor Europene înfiinţat prin art. 1 al Tratatului de fuziune de la Bruxelles, cunoscut şi sub denumirea de Consiliul de Miniştri. După intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht a fost adoptată denumirea de Consiliu al Uniunii Europene, pentru a sugera faptul că acţiunea sa nu se limitează doar la domeniul comunitar, ci acţionează şi în cei doi piloni interguvernamentali, iar Tratatul de la Lisabona reţine denumirea de ”Consiliu”.

§2. Componenţă

Potrivit art. 16 alin (2) TUE, ”Consiliul este compus din câte un reprezentant la nivel ministerial al fiecărui stat membru, împuternicit să angajeze guvernul statului membru pe care îl reprezintă şi să exercite dreptul de vot”. Consiliul apare astfel ca un colegiu al

reprezentanţilor celor 27 de guverne naţionale. În cazul statelor federale pot fi angajaţi să reprezinte statul federal în cadrul Consiliului şi miniştrii guvernelor federale sau regionale.

Consiliul este un organism unic însă componenţa sa este variabilă, în raport de subiectele aflate pe ordinea de zi el întrunindu-se ”în cadrul diferitelor formaţiuni” (art. 16 alin(6) TUE). Prin Tratatul de la Lisabona sunt identificate două astfel de formaţiuni - Consiliul Afaceri Generale şi Consiliul Afaceri Externe, lista completă a acestora urmând a fi stabilită de Consiliul European. Lista formaţiunilor Consiliului a fost stabilită, în aşteptarea unei decizii a Consiliului European, de către Consiliul afaceri Generale (împuternicit în acest sens prin Protocolul privind dispoziţiile tranzitorii ataşat Tratatului de la Lisabona). Astfel, formaţiunile în care se poate reuni Consiliul sunt în număr de zece:

Afaceri Generale; Afaceri Externe; Afaceri Economice şi Financiare; Justiţie şi Afaceri Interne; Ocuparea Forţei de Muncă, Politică Socială, Sănătate şi Consumatori; Competitivitate (piaţă internă, industrie, cercetare şi spaţiu); Transport, Telecomunicaţii şi Energie; Agricultură şi Pescuit; Mediu; Educaţie, Tineret, Cultură şi Sport.

Alături de aceste formaţiuni, Tratatul de la Lisabona consacră o practică deja existentă, aceea a reunirii informale a unui Consiliu al miniştrilor de finanţe ai statelor din zona euro - Eurogrupul, condiţiile de organizare a acestuia fiind stabilite prin Protocolul (nr.14) Privind Eurogrupul.

Cele mai importante formaţiuni ale Consiliului sunt Consiliul Afaceri Generale şi Consiliul Afaceri Externe, acestea întrunindu-se cu regularitate (lunar), consiliile specializate, care tratează afaceri tehnice, şi în componenţa cărora întră miniştrii de resort ai statelor membre (finanţe, agricultură, mediu, etc.), fiind convocate doar sporadic.

Consiliul Afaceri Generale este compus din miniştrii afacerilor externe sau ai afacerilor europene ai statelor membre şi se reuneşte o dată pe lună. Rolul său este acela de a asigura coerenţa lucrărilor diferitelor formaţiuni ale Consiliului. Acesta pregăteşte reuniunile Consiliului European şi urmăreşte aducerea la îndeplinire a măsurilor adoptate, în colaborare cu preşedintele Consiliului European şi cu Comisia.

Consiliul Afaceri Externe, prezidat de Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate, elaborează acţiunea externă a Uniunii, în conformitate cu liniile strategice stabilite de Consiliul European, şi asigură coerenţa acţiunii Uniunii. Acestuia îi revine răspunderea pentru întreaga acţiune externă a Uniunii Europene, şi anume politica externă şi de securitate comună, politica de securitate şi de apărare comună, politica comercială comună cooperarea în scopul dezvoltării şi ajutorul umanitar.

În mod excepţional, pot fi convocate şi Consilii conjuncte, formate din miniştrii afacerilor externe şi miniştrii responsabili într-un anumit domeniu.

Deşi prin tratatul de la Lisabona se creează două formaţiuni ale Consiliului cu rol de coordonare, anterior existând doar Consiliul Afaceri Generale, ce avea pe ordinea de zi atât relaţiile externe, cât şi problemele de politică generală, în realitate cele două formaţiuni se reunesc, cel mai adesea, sub forma unui Consiliu al Afacerilor Generale şi Relaţiilor Externe, avându-i în componenţă pe miniştrii afacerilor externe ai statelor membre, hotărând fie asupra problemelor de politică generală, fie asupra celor ţinând de afacerile externe ale Uniunii47.

§3. Organizare şi funcţionare

47 M. Dony, op. cit., p. 135.

Art. 16 TUE şi art. 237-243 TFUE stabilesc cadrul general cu privire la organizarea şi funcţionarea Consiliului. În temeiul art. 240 TFUE, care conferă Consiliului competenţa de a se autoreglementa, acesta a adoptat propriul Regulament de procedură ce stabileşte în detaliu modul de organizare şi funcţionare48.

Activitatea Consiliului se desfăşoară prin intermediul a trei structuri de bază: Preşedinţia, Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (Coreper) şi Secretariatul General.

3.1. Preşedinţia

Reţinând soluţiile existente în tratatele anterioare49, Tratatul de la Lisabona a instituit o preşedinţie rotativă a Consiliului, după un sistem de rotaţie egalitară. Ordinea de rotaţie este stabilită printr-o decizie a Consiliului European statuând cu majoritate calificată (art. 226 TFUE).

Declaraţia (nr. 9) anexată Tratatului cuprinde un proiect de decizie a Consiliului European cu privire la preşedinţia Consiliului, pe baza căreia a fost adoptataă Decizia nr. 2009/881 a Consiliului European din 1 decembrie 200950 care stabileşte măsurile de aplicare cu privire la preşedinţia Consiliului.

Cu excepţia Consiliului Afaceri Externe, prezidat de către Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate51, preşedinţia celorlalte formaţiuni ale Consiliului este asigurată de grupuri de trei state membre care se succed o dată la 18 luni. În cadrul acestui sistem, denumit şi ”troică”, fiecare membru al grupului asigură, prin rotaţie, pentru o durată de şase luni52, preşedinţia tuturor formaţiunilor, cu excepţia formaţiunii Afaceri Externe. Ceilalţi membri ai grupului sprijină preşedinţia în îndeplinirea tuturor responsabilităţilor acesteia, pe baza unui program comun.

Prin intermediu acestui sistem se asigură o coordonare şi o continuitate a acţiunilor Consiliului, preşedinţia în exerciţiu colaborând cu preşedinţia anterioară şi cu cea care îi va succeda. Preşedinţia este asistată de reprezentantul statului membru care va deţine preşedinţia următoare. La cererea preşedinţiei şi acţionând după instrucţiunile sale, statul membru o înlocuieşte, după cum est necesar, şi o eliberează, dacă este necesar, de anumite sarcini şi asigură continuitatea lucrărilor Consiliului.

Succesiunea preşedinţiilor Consiliului53, începând cu ianuarie 2010, este următoarea:- 2010: Spania, Belgia;- 2011: Ungaria, Polonia;- 2012: Danemarca, Cipru;- 2013: Irlanda, Lituania;- 2014: Grecia, Italia;- 2015: Letonia, Luxemburg;- 2016: Olanda, Slovacia;- 2017: Malta, Marea Britanie;- 2018: Estonia, Bulgaria;- 2019: Austria, România;

48 Decizia 2009/937/UE a Consiliului din 1 decembrie 2009 de adoptare a regulamentului său de procedură (JO L 325, 11.12.2009, p. 35).49 Art 146 TCE stabilea că preşedinţia Consiliului este deţinută prin rotaţie de către fiecare membru pe o perioadă de 6 luni.50 JOUE L 315/50 din 2 decembrie 2009.51 Începând cu 1 decembrie 2009, această funcţie este ocupată de dna Catherine Ashton.52 Preşedenţia se schimbă la data de 1 ianuarie şi 1 iulie a fiecărui an.53 Conform Deciziei Consiliului din 1 ianuarie 2007, reconfirmată prin Decizia din 1 decembrie 2009.

- 2020: Finlanda.Preşedinţia are un rol motor în desfăşurarea lucrărilor Consiliului. Grupul celor trei

state membre şi Înaltul Reprezentant care asigură preşedinţia formaţiunilor Consiliului trebuie să prezinte un proiect de program al activităţilor Consiliului. Acest proiect trebuie să fie apoi aprobat de Consiliul Afaceri Generale. Preşedinţia trebuie, de asemenea, să stabilească ordinea de zi provizorie pentru reuniunile organizate în timpul mandatului său.

Preşedinţia convoacă Consiliul, din proprie iniţiativă sau la solicitarea Comisiei ori a unui a dintre membrii săi, ia decizia de a se trece la vot şi redactează procesul-verbal, poate, dacă este necesar, să limiteze numărul persoanelor prezente, să stabilească durata dezbaterilor, să solicite poziţii comune şi contribuţii în scris.

Veghind la buna derulare a dezbaterilor, preşedinţia are un rol de mediere şi de concertare, încercând să găsească compromisuri acceptabile54. Ea poate, de asemenea, să reprezinte Consiliul în faţa Parlamentului European.

3.2. Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (COREPER)

COREPER este un organ de lucru al Consiliului compus din reprezentanţi permanenţi55 ai statelor membre pe lângă UE ce are ca sarcină pregătirea lucrărilor Consiliului şi executarea mandatelor care îi sunt încredinţate de acesta. Potrivit art. 16 alin (7) TUE, ”Un comitet al reprezentanţilor permanenţi ai guvernelor statelor membre răspunde de pregătirea lucrărilor Consiliului”.Comitetul îşi are originea în art. 7 al Tratatului de fuziune de la Bruxelles şi a fost înfiinţat pentru a asigura continuitatea activităţii Consiliului, în condiţiile în care activitatea la nivel ministerial se desfăşoară cu intermitenţe (dată fiind calitatea de miniştri în guvernele naţionale a membrilor acestuia, practic activitatea formaţiunilor Consiliului se desfăşoară doar câteva zile pe lună). De-a lungul timpului, el a dobândit un rol central în sistemul decizional al Uniunii Europene. Importanţa sa rezidă în faptul că asigură un dialog permanent între guvernele naţionale şi Uniune, participă la coordonarea lucrărilor administraţiilor naţionale însărcinate cu afacerile europene (la pregătirea poziţiilor naţionale în afacerile europene) şi participă la lucrările instituţiilor Uniunii. COREPER este locul unde se dezvoltă un dublu dialog: dialog între reprezentanţii permanenţi între ei şi dialog al fiecăruia dintre aceştia cu propria capitală56.

Potrivit art. 19 din regulamentul Consiliului, COREPER: ”asigură consecvenţa politicilor şi acţiunilor Uniunii Europene şi veghează la respectarea următoarelor principii şi norme:

(a) principiile legalităţii, subsidiarităţii, proporţionalităţii şi al justificării actelor;(b) normele de stabilire a competenţelor instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii;(c) dispoziţiile bugetare;(d) normele privind procedura, transparenţa şi calitatea redactării”.

Preşedinţia COREPER este asigurată de reprezentantul permanent sau reprezentantul permanent adjunct al statului care deţine preşedinţia Consiliului. El funcţionează în două formaţii, una de natură politică (COREPER 2 – care se ocupă de problemele mai importante, incluzându-i pe înşişi reprezentanţii permanenţi), alta de natură tehnică (COREPER 1, reunind reprezentanţi permanenţi adjuncţi).

54 M. Dony, op. cit., p. 138.55 Fiecare stat numeşte înalţi funcţionari şi experţi pe diverse probleme, conduşi de un Reprezentant permanent cu rang de ambasador.56 G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 128.

Principala funcţie a COREPER este pregătirea lucrărilor Consiliului, examinând problemele înscrise pe ordinea de zi a reuniunilor Consiliului57 şi clasificându-le în două categorii: categoria „A” – cele asupra cărora s-a ajuns la un acord în cadrul COREPER şi nu necesită discuţii, Consiliul urmând doar să voteze asupra lor, şi categoria „B” – problemele delicate, asupra cărora nu s-a ajuns la un acord şi care vor face obiectul dezbaterilor în Consiliu. Practic, aproximativ 75-80% dintre textele adoptate de Consiliu au fost convenite la nivelul reprezentanţilor permanenţi, făcînd parte din categoria „A”, care nu au făcut obiectul dezbaterii miniştrilor, ceea ce demonstrează utilitatea acestui organism şi rolul pe care îl are în întărirea capacităţii normative a Uniunii58.

În ambele sale formaţii COREPER se reuneşte săptămânal şi ori de câte ori sunt situaţii deosebite sau Consiliul propune discutarea unor probleme urgente.

În cadrul COREPER au fost create la nivelul funcţionarilor şi experţilor ce îi asistă pe reprezentanţii permanenţi, grupuri de lucru sau comitete specializate pe diverse domenii precum afaceri interne, justiţie, politică socială59 etc.

3.3. Secretariatul General

Secretariatul General al Consiliului este organul care asigură din punct de vedere logistic buna desfăşurare a activităţii Consiliului.

Acesta este condus de un Secretar General60 numit de Consiliu şi care are sarcina de a lua măsurile necesare bunei sale funcţionări, de a pregăti proiectul cheltuielilor de a gestiona fondurile puse la dispoziţia Consiliului.De asemenea, Secretarul General este cel care asigură buna desfăşurare a lucrărilor Consiliului; îndeplinind şi rolul de grefier, el este cel ce pregăteşte procesele verbale ale sesiunilor Consiliului şi le semnează împreună cu Preşedintele acestuia, semnează alături de Preşedinte actele adoptate de Consiliu şi îndeplineşte funcţia de depozitar al acordurilor încheiate de UE. El asigură şi secretariatul Consiliului European (art. 235 TFUE).

Secretarul General al Consiliului Uniunii Europene îndeplinea, după Tratatul de la Amsterdam, şi calitatea de Înalt reprezentant pentru Politica externă şi de securitate comună. Prin Tratatul de la Lisabona cele două funcţii sunt disociate.

Secretariatul s-a dezvoltat, iar responsabilităţile sale au sporit pe măsura creşterii numărului statelor membre ale Uniunii Europene. La 31 decembrie 2007, efectivul său se ridica la 3 273 de funcţionari, agenţi temporari şi experţi naţionali detaşaţi, marea majoritate a acestora constituind-o funcţionarii. Secretariatul General este format din opt direcţii generale (DG-uri), specializate pe domenii care corespund formaţiunilor Consiliului, cărora li se adaugă un serviciu juridic (ce reprezintă Consiliul în faţa instanţelor Uniunii).

3.4. Reuniunile Consiliului

57 Toate punctele înscrise pe ordinea de zi a unei reuniuni a Consiliului fac obiectul unei examinări prealabile a COREPER, cu excepţia cazurilor în care acesta din urmă hotărăşte contrariul (art. 19 alin (2) din Regulamentul Consiliului).58 M. Dony, op. cit., p. 140.59 Sunt în prezent peste 150 de grupuri de lucru şi comitete la care participă delegaţi din statele membre.60 Această funcţie este îndeplinită, începând cu 26 iunie 2011, de germanul Uwe Corsepius. Biroul Secretarului General a fost condus de şase predecesori: Christian Calmes, Nicolas Hommel, Niels Ersbøll, Jürgen Trumpf, Javier Solana şi Pierre de Boissieu.

Consiliul Afacerilor Generale, care asigură coerenţa şi continuitatea activităţii se întruneşte lunar, în timp ce consiliile specializate se întrunesc atunci când este necesară discutarea unor probleme din domeniul lor de activitate.Locul de desfăşurare al sesiunilor Consiliului este Bruxelles, unde se află sediul acestuia, însă sesiunile din lunile aprilie, iunie şi octombrie se ţin la Luxemburg.Convocarea lucrărilor Consiliului se face de către preşedintele acestuia, de unul dintre membri sau de Comisia Europeană, şi la ele pot fi invitaţi să participe membrii Comisiei sau ai Băncii Centrale Europene.

Ordinea de zi a fiecărei reuniuni este stabilită de preşedinţie, avându-se în vedere programul pe 18 luni al Consiliului, şi se trimite celorlalţi membri ai Consiliului şi ai Comisiei cu cel puţin 14 zile înainte de începerea reuniunii, ca şi parlamentelor naţionale şi statelor membre. Reprezentanţii celorlalte state pot însă solicita includerea altor chestiuni pe ordinea de zi, cu condiţia respectării anumitor termene.

Consiliul se întruneşte în şedinţă publică atunci când deliberează şi votează un proiect de act legislativ. În acest scop, fiecare sesiune a Consiliului este divizată în două părţi, consacrate deliberărilor privind actele legislative ale Uniunii, respectiv activităţilor fără caracter legislativ61.

§4. Reguli de vot la nivelul Consiliului

Problema modalităţii de vot în cadrul Consiliului (multă vreme, singurul veritabil organ decizional) a reprezentat o problemă sensibilă în întreaga evoluţie a construcţiei europene, de această chestiune depinzând, într-o mare masură, natura însăşi a Uniunii Europene - organizaţie internaţională clasică în care deciziile se iau prin acordul unanim al membrilor săi sau organizaţie suprastatală în care deciziile se iau prin vot majoritar.

Tratatele constitutve prevedeau trei modalităţi de adoptare a deciziilor în cadrul Consiliului, care operează în raport de dispoziţia de drept material ce formează baza juridică a actului adoptat: unanimitatea, majoritatea simplă şi majoritatea calificată. Un reper important al evoluţiei comunitare îl reprezintă trecerea progresivă de la votul cu unanimitate (care garanta fiecărui stat un drept de veto) la votul majoritar, care se generalizează62.

Potrivit art. 205 TCE, votul cu majoritatea (simplă) a membrilor Consiliului reprezenta regula de drept comun, aplicabilă cu excepţia unor dispoziţii contrare ale tratatelor (folosirea acestei modalităţi de vot era însă destul de rară, întrucât excepţiile prevăzute în tratate sunt numeroase). Votul cu majoritate calificată se baza pe o ponderare a voturilor membrilor Consiliului în funcţie de importanţa politică, demografică şi economică a statelor pe care le reprezentau, în timp ce unanimitatea se aplica în anumite cazuri determinate, prevăzându-se că abţinerile membrilor prezenţi sau reprezentaţi nu împiedică întrunirea unanimităţii, acestea luându-se în calcul ca şi cum ar fi voturi favorabile.

Acestă schemă generală a rămas neschimbată după 1957, evoluţiile produse vizând doar majoritatea calificată - modul de definire a acesteia şi sfera de aplicare a acestei reguli de vot.

Tratatul de la Lisabona reformează substanţial procesul decizional în cadrul Consiliului, stabilind, pe de o parte, că votul cu majoritate calificată reprezintă regula de drept comun (art. 238 alin (1) TFUE), fără ca celelalte modalităţi de vot să dispară, iar pe de altă parte, calculul majorităţii calificate este modificat profund, prevăzându-se renunţarea progresivă la sistemul de ponderare a voturilor.

61 Art. 16 alin. (8) TUE.62 Nu fără dificultăţi, având în vedere Compromisul de la Luxemburg, care a pus capat crizei ”scaunului gol” din anii 60. Acesta a impus pentru o anumită perioadă de timp o reântoarcere practic la dreptul de veto al statelor atunci când ”interesele lor esenţiale” erau în discuţie.

4.1. Majoritatea calificată

A. Calculul majorităţii calificate

În ceea ce priveşte definirea majorităţii calificate, elementul central al evoluţiei procesului decizional ţine de căutarea unui echilibru între interesele statelor mari şi cele ale statelor mici ale Uniunii, devenite din ce în ce mai numeroase pe măsura extinderilor succesive şi dispunân de un număr din ce în ce mai important de voturi. Problema a fost tranşată prin Compromisul de la Ioanina (Grecia) din 29 martie 1994, care permite unei minorităţi de state (apropiate însă de pragul minorităţii de blocaj) să solicite reexaminarea unei propuneri legislative înainte de adoptarea acesteia63.

Până la 30 aprilie 2004, când Uniunea avea 15 membri, repartizarea voturilor în Consiliu se făcea proporţional cu dimensiunea statelor astfel: Franţa, Germania, Marea Britanie şi Italia aveau câte 10 voturi, Spania 8 voturi, Belgia, Olanda, Portugalia şi Grecia 5 voturi, Austria şi Suedia 4 voturi, Danemarca, Irlanda şi Finlanda 3 voturi şi Luxemburg 2 voturi. Majoritatea calificată se obţinea atunci când actul era adoptat cu 62 de voturi din numărul total de 87 de voturi din Consiliu. Prin acest sistem de vot conceput pe criterii demografice, economice şi politice, nici statele mari (care împreună dispun de 48 de voturi) şi nici cele mici (care în caz de coaliţie pot bloca decizia, minoritatea de blocaj fiind de 26 de voturi, dar nu pot impune adoptarea acestuia dacă statele mari se opun) nu îşi pot impune singure voinţa, ci sunt nevoite să ajungă la un acord.

Începând din 2004, când numărul total al statelor membre a ajuns la 25, au intrat în vigoare prevederile Tratatului de la Nisa şi ale Protocolului anexă referitor la ponderile în Consiliu64, astfel că începând cu 1 ianuarie 2005 pentru adoptarea unui act cu majoritatea calificată ponderată sunt necesare 232 de voturi favorabile din totalul de 321 de voturi, reprezentând 72,3% din totalul voturilor în Consiliu, minoritatea de blocaj fiind astfel de 89 de voturi. Tratatul de la Nisa mai prevede că majoritatea calificată a voturilor din Consiliu trebuie să reprezinte peste 62% din populaţia totală a Uniunii Europene.În condiţiile unei Uniuni cu 27 de state, Tratatul de la Nisa prevedea că majoritatea calificată ponderată va fi realizată cu 255 de voturi din totalul de 345, reprezentând 73,9%. Orice stat membru are dreptul de a solicita să se verifice dacă majoritatea calificată cuprinde cel puţin 62% din populaţia totală a Uniunii, în caz contrar decizia respectivă neputând fi adoptată.

Pentru de deliberările care necesită o majoritate calificată, voturile membrilor Consiliului sunt atribuite în următoarea pondere:

State membre Voturi

Germania, Italia, Franţa, Regatul Unit 29

Spania, Polonia 27

România 14

Olanda 13

Belgia, Grecia, Ungaria, Portugalia, Republica Cehă 12

63 Astfel, dacă membrii Consiliului de Ministri reprezentând între 23 de voturi (vechiul prag al minorităţii de blocaj) şi 26 de voturi (noul prag) îşi exprimă intenţia de a se opune luării unei decizii de către Consiliul de Ministri cu majoritate calificată, acesta va face tot ce-i stă în puteri, într-o perioadă de timp rezonabilă, să ajungă la o soluţie satisfăcatoare care poate fi adoptată cu cel putin 65 de voturi din 87.64 Deşi Germania, susţinută de majoritatea celorlalte state, a cerut mai multe voturi, pe criteriul demografic, Franţa a refuzat vehement şi acordul a menţinut paritatea celor 4 state mari, care obţin însă o triplare a voturilor (de la 10 la 29), în timp ce state mai mici primesc un număr aproximativ dublu de voturi. Un număr important de voturi (27) obţin Spania şi, după integrare, Polonia.

Austria, Bulgaria, Suedia 10

Danemarca, Irlanda, Lituania, Finlanda, Slovacia 7

Cipru, Estonia, Letonia, Luxemburg, Slovenia 4

Malta 3

Prin Tratatul de la Lisabona, calculul majorităţii calificate este modificat profund, prevăzându-se renunţarea progresivă (până la 31 octombrie 2014 rămânând în vigoare dispoziţiile Tratatului de la Nisa) la sistemul de ponderare a voturilor . În noul sistem de calcul al majorităţii calificate fiecare stat dispune de un vot, majoritatea calificată fiind definită de două condiţii ale majorităţii, statală şi demografică, prin cumularea cărora se încearcă echilibrarea influenţei statelor populate, al căror număr este redus, şi a celor mai puţin populate, care sunt majoritare.

Articolul 16 alin (4) TUE„Începând cu 1 noiembrie 2014, majoritatea calificată se defineşte ca fiind egală cu cel puţin 55 % din membrii Consiliului, cuprinzând cel puţin cincisprezece dintre aceştia şi reprezentând state membre care întrunesc cel puţin 65 % din populaţia Uniunii.Minoritatea de blocare trebuie să cuprindă cel puţin patru membri ai Consiliului, în caz contrar se consideră a fi întrunită majoritatea calificată.Celelalte condiţii privind votul cu majoritate calificată sunt stabilite la articolul 238 alineatul (2) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene”.

Art. 238 alin (2) TFUE stabileşte, prin derogare de la articolul 16 alin. (4) TUE că, începând cu 1 noiembrie 2014, în cazul în care Consiliul nu hotărăşte la propunerea Comisiei sau a Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate (care este regula), majoritatea calificată se defineşte ca fiind egală cu cel puţin 72 % din membrii Consiliului reprezentând statele membre, care reunesc cel puţin 65 % din populaţia Uniunii.

De asemenea, în cazul în care nu toţi membrii Consiliului participă la vot, majoritatea calificată se stabileşte, în raport de statele participante, astfel:

- fie de 55% din numărul statelor participante, care reunesc cel puţin 65 % din populaţia acestor state, dacă Consiliul hotărăşte la propunerea Comisiei sau a Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate;

- fie de 72% din membrii Consiliului reprezentând statele membre participante, care reunesc cel puţin 65 % din populaţia respectivelor state, în celelalte cazuri.

Pentru a evita posibilitatea unui blocaj pe care îl conferă statelor mari pragul demografic de 65%, se prevede că atunci când Consiliul hotărăşte la propunerea Comisiei sau a Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate, minoritatea de blocare trebuie să includă cel puţin numărul minim de membri din Consiliu, care reprezintă mai mult de 35 % din populaţia statelor membre participante, plus un membru, în caz contrar majoritatea calificată se consideră a fi întrunită.

Protocolul (nr. 36) asupra măsurilor tranzitorii anexat tratatului, permite însă ca între 1 noiembrie 2014 şi 31 martie 2017, în cazul în care trebuie adoptată o hotărâre cu majoritate calificată, un membru al Consiliului să poată solicita ca această hotărâre să fie adoptată cu majoritate calificată astfel cum se aplică ea înainte de 2014 (în baza Tratatului de la Nisa). În acelaşi timp, Declaraţia (nr. 7) anexată tratatului, conţine un proiect de decizie a Consiliului privind aplicarea noului sistem al majorităţii calificate prin care este introdusă o procedură inspirată din Compromisul de la Ioanina, ce permite constiturea unor minorităi de blocare a deciziei65 ce obligă Consiliul să delibereze în vederea găsirii unei soluţie satisfăcătoare, care să răspundă preocupării exprimate de membrii Consiliului care se opun adoptării unui act.65 Reprezentând 3/4 populaţie ori 3/4 din din numărul statelor, între 2014 şi 2017, sau 55% din populaţie ori 55% din numărul statelor, după 1 aprilie 2017.

B. Sfera de aplicare

Deşi o serie de domenii rămân guvernate de votul cu unanimitate, majoritatea calificată reprezintă regula de adoptare a deciziilor la nivelul Consiliului. Prin Tratatul de la Lisabona procedura votului cu majoritate calificată este extinsă la noi domenii, atât cu caracter tehnic, cât şi domenii politice sensibile precum controlul frontierelor, azilul sau migraţia. Votul cu majoritate calificată vizează, de asemenea, domenii precum dreptul de stabilire, transporturile, politica spaţială, energia, sportul, turismul, protecţia civilă, cooperarea structurată permanentă în domeniul apărării, multe dintre acestea noi domenii de competenţă la nivelul Uniunii.

O ”clauză pasarelă” inclusă în tratat (art. 48 alin (7) TUE) permite Consiliului European să autorizeze (sub forma unei revizuiri simplificate a tratatelor) trecerea de la unanimitate la majoritatea calificată şi în alte domenii acoperite prin TFUE, inclusiv în materie de politică externă şi de securitate comună (cu excepţia însă a deciziilor având implicaţii militare sau în domeniul apărării), cu condiţia ca nici un parlament naţional să nu se opună.

4.2. Majoritatea simplă

Votul cu majoritatea membrilor Consiliului (50% +1), ce reprezenta regula în tratatele anterioare, dar a cărei aplicabilitate era limitată în fapt de includerea a numeroase excepţii, este prevăzută în Tratatul de la Lisabona pentru chestiuni ţinând de organizarea internă a Consiliului:- adoptarea regulamentului său de procedură şi în privinţa organizării Secretariatului General66;- solicitarea adresată Comisiei de a efectua studiile pe care Consiliul le consideră oportune pentru realizarea obiectivelor comune şi pentru a prezenta propuneri corespunzătoare67;- adoptarea statutului comitetelor prevăzute de tratate68.

4.3. Unanimitatea

Fără a dispărea din tratate, sfera de aplicare a unanimităţii ca procedură de vot este restrânsă prin tratatul de la Lisabona la un număr de domenii prevăzute expres. Deşi atunci când este aplicată, unanimitatea dă un drept de veto fiecărui stat membru, art. 238 alin (4) TFUE reaia prevederea anterioară potrivit căreia ”abţinerile membrilor prezenţi sau reprezentaţi nu împiedică adoptarea hotărârilor Consiliului pentru care este necesară unanimitatea”.

Rămân în continuare guvernate de regula unanimităţii domenii precum:- fiscalitatea,- măsurile de armonizare în domeniul securităţii sociale şi al protecţiei sociale,- procedura de revizuire a tratatelor,- deciziile referitoare la politica de securitate şi apărare comună (art. 42 alin. (2) TUE);- autorizarea statelor membre de a recurge la o formă de cooperare consolidată într-

unul din domeniile prevăzute de tratate;- Stabilirea măsurilor privind cooperarea poliţienească;- Stabilirea regimului lingvistic al instituţiilor Uniunii;

66 Art. 240 TFUE.67 Art. 241 TFUE68 Art. 242 TFUE

- Mărirea numărului de avocaţi generali care asistă Curtea de Justiţie a Uniunii Europene;- Stabilirea dispoziţiilor necesare care să permită alegerea membrilor Parlamentului

European prin vot universal, direct, în conformitate cu o procedură uniformă în toate statele membre sau în conformitate cu principii comune tuturor statelor membre.

§5. Atribuţiile Consiliului

Avându-şi originile în dispoziţiile articolului 145 din TCE, preluate ca atare şi în tratatele ulterioare, atribuţiile Consiliului se pot structura pe trei categorii: atribuţii decizionale, atribuţii de execuţie a actelor pe care le adoptă şi atribuţii de definire şi de coordonare a politicilor.

Conform art. 16 alin (1) TUE, ”Consiliul exercită, împreună cu Parlamentul European, funcţiile legislativă şi bugetară. Acesta exercită funcţii de definire a politicilor şi de coordonare, în conformitate cu condiţiile prevăzute în tratate. ”

5.1. Atribuţiile decizionale

Desemnat prin tratatele anterioare ca fiind principalul organ legislativ al Uniunii, rolul dominant al Consiliului în materie legislativă a fost estompat treptat, pentru ca prin Tratatul de la Lisabona să devină un simplu co-legislator, alături de Parlamentul European, în exercitarea atribuţiilor legislative prevăzute de tratate nemaifiind făcută o ierarhie între aceste două instituţii.

În limitele competenţelor normative conferite prin tratate şi având în vedere ca acestea să fie conforme cu dispoziţiile tratatelor, Consiliul, împreună cu Parlamentul, adoptă acte normative cu forţă juridică obligatorie (regulamente, directive, decizii), care se impun statelor membre, celorlalte instituţii ale Uniunii, precum şi lor însele.

În domeniul decizional, în afara competenţelor expres atribuite, Consiliul are o competenţă generală, în sensul că ori de câte ori este necesară luarea unei decizii pentru realizarea unui obiectiv al Uniunii, competenţa aparţine Consiliului, care decide cu unanimitate, la propunerea Comisiei şi cu aprobarea Parlamentului (art. 352 alin (1) TFUE).

Odată cu recunoaşterea Consiliului European ca instituţie a Uniunii, anumite atribuţii anterior aparţinând Consiliului, precum cele privind revizuirea tratatelor sau decizia privind alegerea parlamentarilor europeni prin sufragiu universal, sub rezerva ratificării deciziei de către parlamentele naţionale, au fost transferate acestuia. Consiliul poate lua astfel de decizii dacă Consiliul European ia o decizie prealabilă, pentru a-l împuternici în acest sens.

Rolul decizional al Consiliului se manifestă şi în materie bugetară. Parlamentul European şi Consiliul, hotărând în conformitate cu o procedură legislativă specială, adoptă bugetul anual al Uniunii (art. 314 TFUE). Proiectul este elaborat de către Comisie pe baza situaţiei estimative a cheltuielilor transmisă de fiecare instituţie. Comisia îşi poate modifica propunerea în cursul procedurii, Parlamentul poate propune amendamente, iar Consiliul poate doar să aprobe sau să respingă proiectul de buget, sau amendamentele Parlamentului European, fără a putea să propună propriile amendamente. De asemenea, Consiliul, hotărând la propunerea Comisiei şi după consultarea Parlamentului European şi a Curţii de Conturi, stabileşte metodele şi procedura prin care veniturile bugetare prevăzute de regimul resurselor proprii ale Uniunii se pun la dispoziţia Comisiei şi defineşte măsurile care trebuie aplicate pentru a răspunde, dacă este cazul, necesităţilor trezoreriei (art. 322 alin (2) TFUE).

Un rol important deţine Consiliul şi în materie de politică externă. Pe de o parte, Consiliul decide procedurile şi normele aplicabile acordurilor de asociere la Uniune a statelor terţe şi hotărăşte, cu unanimitate, negocierea şi încheierea de acorduri în materie comercială. El autorizează începerea negocierilor, adoptă directivele de negociere, autorizează semnarea şi încheie acordurile, cu aprobarea sau, în anumire cazuri, doar consultarea Parlamentului European (art. 218 TFUE).

În ceea ce priveşte Politica externă şi politica de securitate comună, Consiliul participă nu numai la definirea acesteia, alături de Consiliul European ci adoptă şi deciziile necesare pentu definirea şi punerea în aplicare a acesteia, pe baza liniilor directoare elaborate de Consiliul European (art. 28 alin (1) TUE). Adoptarea de acte legislative este exclusă în acest domeniu. Dezbaterile din domeniul afacerilor externe, nu sunt publice iar deciziile se iau cu unanimitatea membrilor Consiliului. Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate, care prezidează Consiliul Afaceri Externe, asigură punerea în aplicare a deciziilor adoptate de Consiliul European şi Consiliu.

Nu în ultimul rînd, Consiliul are competenţă de decizie în ceea ce priveşte componenţa Comitetului Economic şi Social sau Comitetului Regiunilor, adoptând lista membrilor stabilită potrivit propunerilor statelor membre. El are, de asemenea, dreptul de a stabili salariile, indemnizaţiile şi pensiile preşedintelui Consiliului European, ale preşedintelui Comisiei, ale Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate, ale membrilor Comisiei, ale preşedinţilor, membrilor şi grefierilor Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, precum şi ale secretarului general al Consiliului. Consiliul stabileşte, de asemenea, toate indemnizaţiile care ţin loc de remuneraţie. (art. 243 TFUE)

5.2. Atribuţii de execuţie

Dacă atribuţiile de punere în aplicare a normelor edictate de instituţiile cu rol legislativ (Parlamentul şi Consiliul) sunt exercitate, de principiu, de Comisie, Consiliul are posibilitatea de a-şi rezerva în cazuri specifice (”cazuri speciale şi temeinic justificate”), dreptul de exercitare directă a atribuţiilor de execuţie. Consiliul exercită însă o supraveghere a modului cum sunt puse în executare deciziile sale de către Comisie prin practica „comitologiei”, adică a instituirii unor comitete ce trebuie consultate de către Comisie înainte de luarea oricărei măsuri.

5.3. Atribuţii de definire şi de coordonare a politicilor

Consiliului îi revine o misiune generală de coordonare între statele membre şi Uniune. Această funcţie a Consiliului se manifestă în două domenii: politica economică a statelor membre (în special pentru asigurarea funcţionării Uniunii economice şi monetare) şi spaţiul de libertate, securitate şi justiţie (în special cooperarea poliţienească şi judiciară în materie penală).

Politicile economice ale Uniunii se împart în două categorii: politici comune, conduse de instituţiile Uniunii, şi politicile organizate de statele membre, denumite politici de armonizare, statele membre considerându-şi politicile economice ”ca fiind o chestiune de interes comun”, ”le coordonează în cadrul Consiliului” (art. 121 alin (1) TFUE). Consiliului îi revine sarcina acestei coordonări strânse a politicilor economice ale statelor membre prin elaborarea, pe baza recomandărilor Comisiei, a unui proiect asupra marilor orientări de politică economică a statelor membre, supus acordului Consiliului European şi în baza căruia sunt transmise recomandări statelor membre ale Uniunii (art. 121 alin (2) TFUE).

Pentru a asigura coordonarea efectivă a politicilor economice şi convergenţa durabilă a performanţelor economice ale statelor membre Consiliul este cel care, pe baza rapoartelor prezentate de Comisie, supraveghează evoluţia economică din statele membre şi conformitatea politicilor economice cu orientările generale, efectuând periodic o evaluare de ansamblu. Nerespectarea orientărilor generale stabilite de Consiliu, cu riscul de compromitere a bunei funcţionări a Uniunii economice şi monetare prin acţiunile sau inacţiunile unui stat membru, poate determina luarea unor măsuri împotriva statului membru respectiv (inclusiv să aplice amenzi pentru deficit excesiv - art. 126 alin (11) TFUE).

În materia spaţiului de libertate, securitate şi justiţie, Consiliul are o competenţă decizională de adoptare a măsurilor de punere în aplicare a orientărilor strategice şi operaţionale stabilite de Consiliul European, prin proceduri de adoptare a deciziilor (codecizia sau proceduri legislative speciale) prevăzute în tratat pentru fiecare domeniu de cooperare în parte.

Rolul său de coordonare vizează realizarea acţiunii Uniunii în acele materii ţinând de spaţiul de libertate, securitate şi justiţie care nu fac obiectul unor politici comune, acţiunea Uniunii fiind de ”coordonare şi de cooperare între autorităţile poliţieneşti şi judiciare şi alte autorităţi competente, precum şi prin recunoaşterea reciprocă a deciziilor judiciare în materie penală şi, după caz, prin apropierea legislaţiilor penale” (art. 67 alin (3) TUE). În acest sens, în cadrul Consiliului se instituie un comitet permanent care să asigure în cadrul Uniunii promovarea şi consolidarea cooperării operaţionale în materie de securitate internă. Acesta promovează coordonarea acţiunii autorităţilor competente ale statelor membre, împreună cu reprezentanţii organelor şi agenţiilor Uniunii cu responsabilităţi în acest domeniu (art. 71 TUE).

6 COMISIA

Comisia Europeană este instituţia cea mai originală şi cea mai dinamică a Uniunii Europene, o instituţie de integrare prin excelenţă. Ei îi revine rolul de a reprezenta interesul general, este independentă în acţiunea sa de statele membre ale Uniunii şi are un important drept de iniţiativă legislativă, constituind esenţa administraţiei Uniunii şi un ”barometru fidel al tuturor încercărilor de reformă instituţională”69. Comisia îndeplineşte funcţia de „gardian” al tratatelor, veghind la aplicarea dispoziţiilor tratatelor şi a deciziilor luate în cadrul acestora.

Originile Comisiei Europene se află în tratatele constitutive care creau o Înaltă Autoritate a CECO şi două comisii ale CEE şi CEEA. Prin Tratatul de fuziune de la Bruxelles a fost instituită o Comisie unică a Comunităţii Europene ce înlocuia Înalta Autoritate şi cele două Comisii anterioare. Odată cu adoptarea Tratatului de la Maastricht, denumirea de „Comisie a Comunităţii Europene” a fost înlocuită cu cea de „Comisie Europeană”, pentru ca Tratatul de la Lisabona să o denumească simplu ”Comisia”.

§1. Componenţă şi statutul membrilor

69I. Jinga, op. cit., p.96.

1.1. Numărul de membriiPrin tratatele originare numărul membrilor Comisiei nu era prestabilit, aceasta urmând

să cuprindă ”cel puţin un naţional al fiecărui stat membru, fără ca numărul de membrii având naţionalitatea aceluiaşi stat membru să fie mai mare de doi” (art. 213 TCE). Potrivit acestei reguli, pe măsura extinderilor succesive efectivul Comisiei s-a mărit semnificativ, astfel că în 1995, Uniunea Europeană formată din 15 state avea o Comisie compusă din 20 de membrii, fiecare dintre cele cinci state mari (Franţa, Germania, Italia, Marea Britanie şi Spania) având câte doi membri, iar celelalte ţări, câte unul. Din perspective viitoarei extinderii a Uniunii, cu încă 12 state membre, menţinerea acestei reguli punea probleme legate de un efectiv mult prea numeros. Prin Protocolul asupra instituţiilor comunitare în perspectiva lărgirii Uniunii, anexat Tratatului de la Amsterdam, statele mari ale Uniunii au acceptat să renunţe la al doilea membru al Comisiei doar cu condiţia unei noi ponderări a voturilor în cadrul Consiliului. Protocolul asupra lărgirii Uniunii Europene anexat Tratatului de la Nisa înscrie însă regula potrivit căreia, începând cu 1 ianuarie 2005, Comisia va fi compusă „dintr-un naţional al fiecărui stat membru", indiferent câte state vor fi incluse în Uniune la acea dată. După ce însă Uniunea va fi formată din 27 de state membre, prima Comisie numită va avea un număr de comisari inferior numărului de state. În plus, comisarii vor fi aleşi pe baza unei „rotaţii egalitare" şi vor fi consideraţi ca un „colegiu" de comisari. Sunt stabilite, ca principii pe baza cărora Consiliul va decide cu unanimitate ordinea de rotaţie, egalitatea în drepturi a statelor şi cerinţa sigurării unui ”evantai demografic şi geografic al ansamblului statelor membre ale Uniunii”.

Reducerea compoziţiei Comisiei prin aplicarea sistemului de rotaţie egalitară a fost însă amânată, Comisia Europeană continuând să fie compusă din câte un membru din fiecare stat al Uniunii

1.2. Desemnarea membrilor ComisieiMembrii Comisiei, care trebuie să aibă naţionalitatea unui stat membru, sunt ”aleşi

pe baza competenţei lor generale” şi, o adăugare a Tratatului de la Lisabona, ”angajamentului lor faţă de ideea europeană ”, alegerea făcându-se dintre personalităţile care prezintă toate garanţiile de independenţă (art. 13 alin (3) TUE).

Procedura de desemnare a membrilor Comisiei a evoluat prin intermediul tratatelor succesive, în sensul întăririi legitimităţii prin democratizarea procedurii decizionale şi acordarea unui rol din ce în ce mai important Parlamentului European, dar şi a unei ”prezidenţializări”70 (evidenţiere a rolului central al preşedintelui), ca soluţie pentru creşterea eficienţei.

Pe de o parte, Parlamentul European, neimplicat iniţial în derularea acestei proceduri, primşte prin Tratatul de la Maastricht dreptul de a ”aproba” desemnarea membrilor Comisiei, iar mandatul acestora este extins la 5 ani, pentru a coincide cu legislatura Parlamentului. Prin Tratatul de la Amsterdam se instituie o procedură în două etape, în cadrul căreia mai întâi este desemnat preşedintele Comisiei, care trebuia să fie aprobat de Parlament, după care guvernele, de comun acord cu preşedintele desemnat, alegeau comisarii, Comisia în ansamblul său fiind supusă ulterior unei noi aprobări a Parlamentului.

Pe de altă parte, dacă iniţial desemnarea membrilor Comisiei făcea obiectul unui acord între guvernele statelor membre, fiecare dintre acestea propunând una sau două candidaturi, după Tratatul de la Nisa, Consiliul reunind şefii de stat şi de guvern, hotărăşte cu majoritate calificată.

Tratatul de la Lisabona (art. 17 alin. (7) TUE) introduce condiţia ”alegerii” preşedintelui Comisiei de către Parlamentul European. Astfel, preşedintele Comisiei este propus de Consiliul European cu majoritate calificată, ”ţinând seama de alegerile pentru

70 G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 139.

Parlamentul European şi după ce a procedat la consultările necesare” şi este apoi ”ales de Parlamentul European cu majoritatea membrilor care îl compun”. Ceilalţi membrii sunt propuşi de Consiliu, în acord cu preşedintele ales, pe baza ”sugestiilor făcute de statele membre”. Comisia în întregul său (incluzând preşedintele ales, Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate şi ceilalţi membri) este supusă, în calitate de organ colegial, unui vot de aprobare al Parlamentului European. Pe baza acestei aprobări, Comisia este numită de Consiliul European, hotărând cu majoritate calificată.

Deşi Parlamentul este împuternicit cu aprobarea Comisiei ca organ colegial, în întregul său, începând din 2004 se înregistrează o practică a Parlamentului de a proceda la examinarea individuală a fiecărei candidaturi, prin organizarea unor audieri detaliate ale candidaţilor. În urma acestei practici s-a ajuns la respingerea unor candidaturi şi la modificări ale compoziţiei Comisiei propuse iniţial pentru a obţine votul de aprobare al Parlamentului71.

1.3. Statutul membrilor

Având sarcina de a promova interesul general al Uniunii, Comisia îşi exercită responsabilităţile în deplină independenţă, la adăpost deci de orice interese publice sau private. Membrii Comisiei dispun, de asemenea, de independenţă în exercitarea sarcinilor lor, art. 245 TFUE prevăzând că ”statele membre respectă independenţa acestora şi nu încearcă să îi influenţeze în îndeplinirea sarcinilor lor”. Membrii Comisiei nu solicită şi nu acceptă instrucţiuni din partea niciunui guvern, instituţie, organ, oficiu sau agenţie. Aceştia se abţin de la orice act incompatibil cu funcţiile lor sau cu îndeplinirea sarcinilor lor (art. 17 alin (3) TUE). Dealtfel, pe durata mandatului lor de cinci ani, ce poate fi reînnoit, membrii Comisiei nu pot exercita nici o altă activitate profesională, remunerată sau nu. La preluarea funcţiei aceştia se angajează solemn ”să respecte, pe durata mandatului şi după încetarea acestuia, obligaţiile impuse de mandat şi, în special, obligaţia de onestitate şi prudenţă în a accepta, după încheierea mandatului, anumite funcţii sau avantaje” (art 245 par. 2 TFUE).

În afara de înlocuirea ordinară şi de deces, funcţiile membrilor Comisiei încetează în mod individual prin demisie sau prin destituire (art 246 par. 2 TFUE). Deşi propus de guvernul naţional, un membru al Comisiei nu poate fi demis sau revocat de acesta. Destituirea unui membru al Comisiei poate fi făcută numai de către Curtea de Justiţie, la plângerea Consiliului hotărând cu majoritate simplă sau a Comisiei, în cazul în care nu mai îndeplineşte condiţiile necesare exercitării funcţiilor sale sau a comis o abatere gravă.

Preşedintele Comisiei poate solicita însă unui membru al Comisiei, ca şi Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate, să îşi prezinte demisia (art. 17 alin (6) TUE). Înaltul reprezentant poate fi demis de Consiliul European, hotărând cu majoritate calificată, cu acordul preşedintelui Comisiei.

Membrul Comisiei care a demisionat sau a decedat este înlocuit pe perioada rămasă până la încheierea mandatului de un nou membru având aceeaşi cetăţenie, numit de Consiliu, de comun acord cu preşedintele Comisiei, după consultarea Parlamentului European.

Fiind organ colegial, şi răspunderea Comisiei este o răspundere colectivă şi se angajează numai în faţa Parlamentului European72.

Comisia în întregime, ca organ colegial, poate fi demisă de Parlamentul European prin moţiune de cenzură, adoptată prin vot deschis cu o majoritate de 2/3 din voturile exprimate (dublă majoritate) şi cu majoritatea membrilor săi (art. 234 TFUE). În cazul în care moţiunea de cenzură se adoptă, membrii Comisiei trebuie să demisioneze colectiv din funcţiile lor, iar

71 A se vedea în acest sens, J. Roux, op. cit., p. 158.72 Parlamentul European sau oricare dintre eurodeputaţi adresează întrebări Comisiei şi membrilor săi, care sunt obligaţi să răspundă oral sau în scris.

Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate trebuie să demisioneze din funcţiile pe care le exercită în cadrul Comisiei.

§2. Organizare şi funcţionare

Comisia acţionează ca un ”colegiu” al celor 27 de membrii, denumiţi uzual ”comisari”. Conducerea sa este asigurată de preşedintele Comisiei şi de un număr de vice-preşedinţi73 (în prezent opt), între care Inaltul reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate este vicepreşedinte de drept (art. 17 alin (4) TUE).

Preşedintele (Jean-Claude Juncker, începând cu 1 noiembrie 2014) este figura cea mai reprezentativă74, având un rol administrativ şi reprezentând Comisia în relaţiile cu celelalte instituţii şi cu terţii. Rolul şi prerogativele acestuia au fost întărite considerabil cu ocazia ultimelor revizuiri ale tratatelor Uniunii, fiind implicat în desemnarea celorlalţi membrii ai Comisiei, dispunând asupra problemelor de orientare internă (pentru a asigura coerenţa, eficacitatea şi colegialitatea acţiunilor Comisiei), stabilind responsabilităţile ce revin fiecărui membru al Comisiei, care îşi vor desfăşura atribuţiile sub autoritatea sa, numind vicepreşedinţii Comisiei şi putând cere demisia unui comisar. Preşedintele este cel care defineşte orientările politice în cadrul cărora Comisia îşi exercită misiunea şi conduce activităţile Comisiei pentru a asigura că acestea sunt duse la bun sfârşit. Vicepreşedinţii sunt desemnaţi dintre comisari şi au sarcina de a-l suplini la nevoie pe preşedinte.

Organizarea şi funcţionarea Comisiei se realizează în baza unui Regulament de procedură75 pe care ea însăşi îl fixează, în condiţiile prevăzute de tratat (art. 249 TFUE), pentru a asigura funcţionarea sa şi a serviciilor sale, regulament care este publicat.

Principiul de funcţionare a Comisiei este colegialitatea, ce presupune luarea în comun a deciziilor (în şedinţă), orice măsură luată de către unul dintre membrii săi fiind imputabilă Comisiei, singura titulară a puterii de decizie.

Independent de caracterul colegial, preşedintele atribuie membrilor Comisiei domenii de activitate specifice (portofolii), pentru care sunt anume responsabili în ceea ce priveşte pregătirea activităţilor Comisiei şi punerea în aplicare a deciziilor sale. Preşedintele poate modifica repartizarea acestor responsabilităţi în cursul mandatului. Membrii Comisiei îşi exercită funcţiile atribuite de preşedinte sub autoritatea acestuia (art. 248 TFUE).

În activitatea sa, fiecare comisar este asistat de un corp de funcţionari administrativi ce formează Cabinetul acestuia. Şefii de cabinet se întâlnesc săptămânal pentru a pregăti reuniunile în plen ale Comisiei şi a tria problemele ce urmează a fi discutate, asupra celor mai puţin importante urmând să se pună ei de acord şi să le supună doar votului Comisiei. Problemele mai importante urmează a fi discutate în Comisie, făcând obiectul unui acord între comisari pentru a fi transpuse în acte ale Uniunii.

Preşedintele este asistat, în pregătirea lucrărilor şi la reuniunile Comisiei, de un Secretar general, ce asigură punerea în aplicare a procedurilor decizionale şi veghează la executarea deciziilor, coordonează serviciile, ia măsuri cu privire la notificarea şi publicarea actelor, asigură relaţiile oficiale cu alte instituţii.

Comisia Europeană se întruneşte o dată pe săptămână76 (de regulă miercurea), pentru a dezbate şi pentru a adopta textele aflate pe ordinea de zi. Aceste reuniuni nu sunt publice.

73 Acest număr nu este stabilit prin tratate.74 De aceea, toate Comisiile ce au funcţionat până acum au primit numele preşedinţilor (Jenkins, Thorn, Delors, Santer, Prodi, Barroso, Juncker)75 A se vedea în acest sens, Decizia Comisiei din 24 februarie 2010 de modificare a regulamentului său de procedură (2010/138/UE, Euratom), publicată în JOUE L 55/60 din 5 martie 2010.76 Cu posibilitatea de a continua şi a doua zi dacă este necesar.

Hotărârile se iau în prezenţa majorităţii membrilor, cu majoritate simplă. Sediul Comisiei este la Bruxelles.

Alături de reuniunile plenare, comisarii se pot întâlni şi la nivelul unor reuniuni de lucru pentru rezolvarea problemelor urgente şi cu caracter deosebit. Astfel, preşedintele poate constitui grupuri de membri ai Comisiei, pentru care desemnează preşedintele, stabileşte mandatul şi modalitatea de funcţionare, precum şi componenţa şi perioada de desfăşurare a activităţii (art. 3 alin (4) din Regulamentul Comisiei)

Deciziile Comisiei se adoptă prin intermediul a patru proceduri:- procedura orală (constând în deliberări, pe baza propunerilor unuia sau a mai

multor membri ai Comisiei şi adoptarea unei decizii cu majoritatea membrilor) la care se recurge în mod obişnuit în timpul reuniunilor în plen;

- procedura de abilitare (în situaţia când marja de apreciere este redusă şi nu prezintă dificultăţi politice, se abilitează un comisar să ia măsuri de gestiune şi de administrare, în numele şi sub controlul său);

- procedura scrisă (atunci când direcţia generală şi celelalte servicii implicate au ajuns la un acord, avizat favorabil de Serviciul juridic, acord ce este comunicat membrilor Comisiei şi se consideră aprobat dacă aceştia nu fac obiecţie într-un termen delimitat);

- procedura de delegare (Comisia poate delega adoptarea în numele său a măsurilor de gestionare sau de administrare directorilor generali şi şefilor de serviciu).

Activitatea permanentă a Comisiei este asigurată de o structură administrativă extrem de complexă, organizată în 32 de direcţii generale (DG, specializate pe anumite domenii de activitate - afaceri economice şi financiare, buget, educaţie şi cultură, justiţie, extindere, etc.) şi servicii, la rîndul lor structurate în compartimente şi unităţi. Ca structură ierarhică, Directoratele Generale, conduse de Directori generali, răspund în faţa comisarului sau comisarilor iar compartimentele, conduse de şefi de compartiment, raportează Directoratului corespunzător. Serviciile Comisiei se ocupă cu probleme administrative de ordin general sau au un mandat specific

Serviciile administrative ale Comisiei, ce îşi desfăşoară activitatea atât Luxemburg cât şi la Bruxelles, au în componenţa lor peste 23.000 de persoane, recrutate direct de către Comisie. Comisia este astfel cea mai mare instituţie a UE din punct de vedere al efectivului său. O parte a personalului administrativ (aproximativ 20%) lucrează în domeniul traducerilor şi al interpretărilor, restul de 80% lucrând în cadrul direcţilor generale şi al serviciilor descentralizate.

§3. Atribuţiile Comisiei

Articolul 17 alin (1) TUE„Comisia promovează interesul general al Uniunii şi ia iniţiativele corespunzătoare în acest scop. Aceasta asigură aplicarea tratatelor, precum şi a măsurilor adoptate de instituţii în temeiul acestora. Comisia supraveghează aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curţii de Justiţie a Uniunii Europene. Aceasta execută bugetul şi gestionează programele. Comisia exercită funcţii de coordonare, de executare şi de administrare, în conformitate cu condiţiile prevăzute în tratate. Cu excepţia politicii externe şi de securitate comune şi a altor cazuri prevăzute în tratate, aceasta asigură reprezentarea externă a Uniunii. Comisia adoptă iniţiativele de programare anuală şi multianuală a Uniunii, în vederea încheierii unor acorduri interinstituţionale”.

Această listă a atribuţiilor Comisiei, care nu este dealtfel exhaustivă, din alte dispoziţii ale tratatelor reieşind şi alte competenţe, permite identificarea misiunii generale a Comisiei, aceea de a promova interesul general al Uniunii, pentru realizarea căreia îi sunt atribuite trei funcţii majore: de iniţiativă, de control şi de executare.

3.1. Atribuţii de iniţiativă

Gândită ca principal motor al integrării europene, Comisia a fost dotată încă de la început cu un important rol de iniţiativă prin intermediul căruia aceasta trebuia să impulsioneze dezvoltarea comunitară. În prezent, acest rol de impulsionare este atenuat de competenţa acordată Consiliului European în acest sens, însă tratatele recunosc Comisiei o competenţă generală de iniţiativă77, consacrată dealtfel şi prin jurisprudenţa Curţii78, ce se reflectă în numeroasele dispoziţii care prevăd formularea de propuneri, recomandări sau avize de către Comisie. Astfel, Comisia poate propune o revizuire a tratatelor, poate propune Consiliului deschiderea unor negocieri externe şi prezintă proiectul de buget.

Principalul său rol este însă acela de a participa la formarea actelor legislative ale Uniunii, formulând propuneri de acte de drept derivat pe care le supune spre aprobare Consiliului şi Parlamentului. Art. 17 alin (2) TUE prevede competenţa de principiu a Comisiei de a iniţia acte legislative, acestea putând fi adoptate ”numai” la propunerea Comisiei, ”cu excepţia cazului în care tratatele prevăd altfel” şi, corelativ, pentru celelalte acte, necesitatea ca o competenţă a Comisiei să fie stipulată în tratate.

Regulile de procedură stabilesc că atunci când Consiliul hotărăşte la propunerea Comisiei, cu câteva excepţii (în materie bugetară), acesta poate modifica propunerea numai hotărând în unanimitate (procedura de principiu fiind votul cu majoritate calificată).

Comisia rămâne, în toate cazurile, titulara puterii de iniţiativă, tratatele lăsându-i posibilitatea de a modifica sau chiar retrage propunerea pe tot parcursul procedurilor care duc la adoptarea unui act al Uniunii, atâta timp cât Consiliul nu a luat o hotărâre.

Prin Tratatul de la Lisabona Comisia conservă un cvasi-monopol al iniţiativei legislative în domenile ţinând de fostul pilon comunitar, Parlamentul şi Consiliul putând să-i solicite să facă propuneri, daca apreciază că acestea sunt necesare, însă măsura în care răspunde solicitării şi conţinutul propunerii rămân la latitudinea Comisie, Curtea de Justiţie recunoscând acesteia o putere discreţionară din acest punct de vedere79. De asemenea, un număr semnificativ de resortisanţi ai statelor membre, prin intermediul iniţiativei cetăţeneşti, pot invita Comisia să supună o propunere vizând adoptarea unui act juridic al Uniunii, Comisia nefiind însă ţinută să dea curs acestei propuneri.

În ceea ce priveşte domeniile ţinând de foştii piloni interguvernamentali ai Uniunii, Comisia împarte dreptul de iniţiativă fie cu un grup de state membre (spre exemplu, cu un sfert, în domeniul cooperării poliţieneşti şi judiciare penale - art. 76 TFUE), fie cu alte instituţii (BCE, CJUE, BEI - art. 289 alin (4) TFUE). În materie de PESC, Comisia nu are nici un drept de iniţiativă, acesta fiind rezervat statelor membre şi Înaltul reprezentant al Uniunii pentru afacerile externe şi politica de securitate.

Iniţiativele Comisiei sunt publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria „C”, fiind numite „documente COM”.

3.2. Atribuţii de control (funcţia de ”gardian al tratatelor”)

Comisia a fost însărcinată prin tratatele constitutive (atribuţie păstrată şi în tratatele ulterioare), cu rolul de ”gardian al tratatelor”, veghind la aplicarea dispoziţiilor tratatelor ca şi a măsurilor luate de instituţii în aplucarea acestora. Această misiune generală de supraveghere a Comisiei se exercită atât asupra comportamentului statelor membre, cât şi, în anumite cazuri, asupra celui al particularilor şi al altor instituţii.

77 G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 145.78 CJCE, 26 februarie 1976, SADAM, cauza 88-90/75, Rec. 323.79 CJCE, 13 ianuarie 1990, Fede SA, cauza C. 331/88, 1, Rec. p. 4057.

În exercitarea acestor atribuţii Comisia dispune de competenţe preventive, de natura dreptului de informare, care reiese din mai multe dispoziţii ale tratatului, completate de competenţe extinse de verificare, sau chiar represive. Art. 337 TFUE stabileşte că ”pentru îndeplinirea sarcinilor care îi sunt încredinţate, Comisia poate solicita şi primi toate informaţiile şi poate proceda la toate verificările necesare, în limitele şi condiţiile stabilite de Consiliu hotărând cu majoritate simplă, în conformitate cu dispoziţiile tratatelor”.

Din punct de vedere material, în domenii precum concurenţa (în materia ajutoarelor de stat) sau politicile economice, statele membre sunt ţinute să informeze Comisia cu privire la măsurile luate. Din punct de vedere formal, statele sunt obligate să notifice măsurile naţionale luate pentru transpunerea unei directive. Curtea de Justiţie a recunoscut în sarcina statelor obligaţia de a comunica Comisiei orice informaţii pe care aceasta le solicită80 şi de a colabora cu bună credinţă la orice anchetă declanşată de Comisie81.

Mijloacele de acţiune de care dispune Comisia pentru asigurarea respectării dreptului Uniunii de către statele membre constă, în primul rând, într-o procedură generală cu privire la încălcarea obligaţiilor (art. 258-259 TFUE) care îi permite acesteia ca, după o fază precontencioasă, în care rolul său este acela de a obţine conformarea statului, să acţioneze statul membru în cauză în faţa Curţii de Justiţie. În ceea ce-i priveşte pe particulari, Comisia poate să aplice sancţiuni întreprinderilor care încalcă principiul concurenţei bazat pe art. 101-102 TFUE. Controlul asupra compatibilităţii acţiunii altor instituţii cu dreptul Uniunii se exercită prin posibilitatea de a declanşa controlul de legalitate în faţa Curţii a unui act al Consiliului (art. 263 TFUE), de a acţiona în carenţă atunci când acţiunea unei instituţii determină nerespectarea tratatelor (art. 265 TFUE) sau de a cere Curţii controlul compatibilităţii unui proiect de acord internaţional cu dreptul Uniunii (art. 218 alin (11) TFUE). Nu în ultimul rând, Comisia este cea care poate aproba derogări de la prevederile tratatelor prin aplicarea clauzelor de salvgardare prevăzute în tratatele de aderare a noilor state membre sau în art. 114 alin (10) TFUE, cu privire la o măsură de armonizare legislativă în domeniul pieţei interne.

3.3. Atribuţii executive

Comisia întruchipează organul executiv la nivelul Uniunii Europene, punând în aplicare actele normative emise de Consiliu şi de Parlamentul European, realizând execuţia bugetară şi negociind în numele Uniunii, în limitele mandatului încredinţat, acorduri internaţionale.

Iniţial, atât competenţele legislative, cât şi cele executive, erau în sarcina Consiliului (care putea delega însă competenţe executive Comisiei), abia prin Actul Unic European, care a modificat art. 145 din Tratatul CEE, conferindu-i-se Comisiei competenţe executive.

În ceea ce priveşte competenţa de executare a actelor normative, Tratatul de la Lisabona confirmă, pe de o parte, competenţa de principiu ce revine statelor membre, iar pe de altă parte, la nivelul Uniunii, atunci cînd sunt necesare condiţii uniforme de punere în aplicare, regula competenţei Comisiei, de la care, cu caracter excepţional, se poate deroga în favoarea Consiliului.

Comisia dispune atât de o putere normativă care îi permite adoptarea unor acte proprii de punere în aplicare a unor acte legislative (art. 105, 106, 317 TFUE), cât şi de competenţe delegate de Consiliu şi Parlament pentru a adopta acte fără caracter legislativ care modifică elemente neesenţiale ale unui act legislativ sau pentru executarea actelor juridice obligatorii când sunt necesare condiţii unitare de punere în aplicare a acestor acte (art. 290-291 TFUE).

80 CJCE, 24 martie 1988, Comisia/Grecia, cauza 240/86, Rec. 1835.81 CJCE, 11 decembrie 1985, Comisia/Grecia, cauza 192/84, Rec. 3967.

Domeniile în care Comisia are putere normativă proprie de a lua măsuri de executare a unor acte legislative, materializată în dreptul de a adopta regulamente, directive şi decizii, precum şi recomandări şi avize, sunt cele în care Comisia este însărcinată cu gestiunea concretă, de zi cu zi, a programelor şi politicilor Uniunii, între care:

- implementarea (execuţia) bugetului Uniunii ;- regulile de concurenţă;- gestiunea fondurilor comunitare.În celelalte cazuri, competenţa de executare decurge din voinţa Consiliului şi a

Parlamentului, care deleagă în mod expres Comisia să execute actele normative pe care le-au adoptat. Este o delegare ”sub supraveghere” căci aceasta se realizează sub controlul celor doi co-legislatori sau al statelor membre. În cazul actelor delegate (acte nelegislative care completează sau modifică anumite elemente neesenţiale ale unui act legislativ - art. 290 TFUE), Parlamentul şi Consiliul stabilesc condiţiile în care se exercită competenţa Comisiei, limitele şi mecanismele de control ale acesteia. În plus, delegarea poate fi revocată sau textul Comisiei poate fi blocat.

În ceea ce priveşte actele de punere în executare, cea de-a doua categorie de măsuri ce poate fi delegată Comisiei, în conformitate cu articolul 291 TFUE, competenţa Comisiei de a adopta astfel de acte este una pur reziduală, doar riscul unor distorsiuni în faza de executare de către administraţiile naţionale putând justifica adoptarea unor măsuri comune la nivelul Uniunii82. În acest caz, statele membre, deţinătoarele principale ale funcţiei executive, păstrează dreptul de a controla exercitarea competenţelor de executare de către Comisia Europeană. Acest control se exercită prin intermediul unor comitete de experţi naţionali (sistemul denumit ”comitologie”)83 care o asistă în elaborarea şi aprobarea măsurilor de aplicare. Comitetele de experţi controlează propunerile Comisiei şi emit un aviz formal înainte de adoptarea măsurii de către aceasta. Prezenţa experţilor naţionali în aceste comitete reprezintă o garanţie pentru guvernele reprezentate la nivelul Consiliului, care păstrează în acest mod un drept de supraveghere asupra elaborării reglementărilor comunitare.

În ceea ce priveşte competenţa Comisiei de a pune în aplicare decizia Consiliului de începere a negocierilor pentru încheierea unui acord internaţional, art. 318 TFUE stabileşte o marjă largă de apreciere a Consiliului, care desemnează ”în funcţie de domeniul acordului în cauză, negociatorul sau şeful echipei de negociatori a Uniunii”.

3.1. Atribuţii de reprezentare externă

Comisia Europeană este însărcinată cu reprezentarea Uniunii în relaţiile sale interne şi externe. Această atribuţie rezultă din art. 17 TUE, dar şi din dispoziţiile art. 335 TFUE, care statuează faptul că ”în fiecare dintre statele membre, Uniunea are cea mai largă capacitate juridică recunoscută persoanelor juridice de către legislaţiile intern; Uniunea poate, în special, să dobândească sau să înstrăineze bunuri mobile şi imobile şi poate sta în justiţie. În acest scop, Uniunea este reprezentată de Comisie. Cu toate acestea, Uniunea este reprezentată de fiecare instituţie, în temeiul autonomiei lor administrative, pentru chestiunile referitoare la funcţionarea lor”.

82 C. Blumann, Comitologie et administration indirecte, in J. D. de la Rochere (coord.), L’execution du droit de l’Union, entre mecanismes communautaires et droits nationaux , Bruylant, Bruxelles, 2009, p. 155.83 A se vedea în acest sens Regulamentul Parlamentului European şi al Consiliului stabilind regulile şi principiile generale cu privire la modalităţile de control de către statele membre a exercitării competenţelor de executare de către Comisie (2011/182/CE), JOUE L 182 din 28 februarie 2011, pp. 0013 – 0018.

Astfel, în relaţiile interne din cadrul Uniunii, Comisia este cea care reprezintă interesul general al Uniunii în raporturile cu statele membre, cu persoanele fizice şi juridice sau cu celelalte instituţii comunitare. Promovarea acestui interes general este adeseori un demers dificil, Comisia acţionând ca un mediator în relaţiile dintre statele membre şi dintre acestea şi Uniune. Pentru aceasta, Comisia are acreditate reprezentanţe în statele membre.

În ceea ce priveşte reprezentarea externă, aceasta este asigurată, cu excepţia Politicii externe şi de securitate comună şi a altor cazuri prevăzute în tratate, de către Comisie.

În domeniul politicii comerciale comune, Comisia prezintă recomandări Consiliului, care o autorizează să deschidă negocierile necesare. Aceste negocieri sunt desfăşurate de Comisie, în consultare cu un comitet special desemnat de Consiliu pentru a o asista în această misiune şi cu respectarea directivelor adresate de Consiliu. Comisia raportează periodic comitetului special şi Parlamentului European cu privire la stadiul negocierilor. (art 207 TFUE).

Comisia poate fi autorizată de Consiliu, în temeiul art. 218 TFUE, să negocieze acordurile dintre Uniune şi ţări terţe sau organizaţii internaţionale. Negocierile se poartă în limitele directivelor stabilite de Consiliu şi prin consultare cu un comitet înfiinţat de Consiliu Pe baza propunerii Comisiei, Consiliul adoptă o decizie privind încheierea acordului.