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8º Encontro da ANDHEP - Políticas Públicas para a Segurança Pública e Direitos Humanos
28 a 30 de abril de 2014, Faculdade de Direito, USP, São Paulo, SP
Grupo de Trabalho 15: Violência, Segurança Pública e Direitos Humanos
Atores, ideias e coalizações na política nacional de segurança pública
durante os governos FHC e Lula
Robson Sávio Reis Souza (PUC Minas)
ABRIL DE 2014
1. Nota introdutória:
Este artigo explora alguns aspectos da pesquisa ―Atores, ideias e coalizões na
política nacional de segurança pública nos governos FHC e Lula‖, realizada para a produção
de nossa tese de doutoramento (SOUZA, 2014).
A tese propõe uma discussão sobre o processo de mudança na política nacional de
segurança pública durante os governos Fernando Henrique Cardoso (1994 – 2002) e Luís
Inácio Lula da Silva (2003 – 2010), a partir do Referencial de Coalizões de Defesa (RCD),
modelo teórico proposto por Sabatier e Jenkins-Smith. Tendo como pressuposto que as
políticas públicas são estruturadas em subsistemas formados por atores individuais e
coletivos, organizações públicas e privadas, que lidam com uma determinada área ou
problema de ordem pública, o RCD permite verificar a ocorrência de mudanças em
subsistemas de política, a partir de uma investigação sobre alianças ou coalizões (formais e
informais) e suas influências no modo como as políticas são formuladas.
Atores da Academia e da sociedade civil organizada, notadamente ligados a
movimentos de direitos humanos, foram fundamentais para alterações no campo da
segurança pública durante o período dos dois governos.
2. O que é segurança pública?
Definir segurança pública é uma tarefa bastante complexa. Mais que uma definição
conceitual, trata-se da compreensão do que vem a ser a efetivação de políticas associadas
a direitos e deveres dos cidadãos, acesso à cidadania, uso legítimo da força, limites do
poder estatal, lei e ordem, entre outros. Ademais, segurança pública na contemporaneidade
está relacionada ao fato de que a violência (principalmente urbana) associada à
criminalidade — um fenômeno mundial — também demanda uma resposta do Estado aos
clamores sociais que anseiam pela paz, ordem e pelo controle do crime.
Nesta perspectiva, segurança pública tem a ver com alguns dos dilemas das
sociedades contemporâneas, que ampliaram sobremaneira o escopo dos direitos humanos,
mas que se veem constrangidas por modalidades de violências e crimes cada vez mais
sofisticados. Para além das variadas formas de violência e dos crimes violentos, que
causam sérios custos sociais e econômicos à sociedade,1 observa-se nas três últimas
décadas a ampliação de poderosas redes criminosas: por exemplo, redes de tráfico de
drogas, de pessoas e de armas que se conectam com esquemas de corrupção de agentes
públicos, lavagem de dinheiro, evasão de divisas, sonegação fiscal, entre outros crimes.
1 Os cálculos dos custos da violência levam em conta o que se perde com a morte prematura de pessoas, longos
tratamentos de saúde, gastos com segurança pública e privada e os gastos privados com seguros, além das perdas diretas. Não se contabilizam, geralmente, as perdas simbólicas que podem ser muito maiores.
Esse tipo de ―empreendimento criminoso‖, muitas vezes infiltrado dentro do aparelho do
Estado, demanda uma ação altamente qualificada do aparato de segurança pública. 2
Como afirma Soares (2006), a segurança pública é a estabilização de expectativas
positivas quanto à ordem e à vigência de uma sociabilidade cooperativa. Portanto, a
segurança pública demanda o equilíbrio de expectativas em duas vertentes: na esfera dos
fenômenos, ou seja, ―na redução da quantidade de práticas violentas, especialmente
aquelas que se classificam como criminosas‖ (ameaça a vida ou são letais) e também na
esfera dos sentimentos e percepções, relacionadas não somente àquilo que é vivenciado
pelas vítimas, mas às experiências vividas por parentes, amigos e aquelas divulgadas nos
meios de comunicação social e, neste caso, ―impõe-se reduzir o medo, a sensação de
insegurança e instabilidade de expectativas.‖ (SOARES, 2006, p. 460).
Por outro lado, na esfera jurídica, à medida que aumentam os problemas
relacionados à violência e ao crime, o direito liberal punitivo, fundado no princípio da
responsabilidade individual, dificilmente consegue dar respostas satisfatórias ao aumento
dos crimes. Constrangida pela baixa eficiência estatal no controle do crime, a sociedade,
principalmente os segmentos mais conservadores e abastados, apela progressivamente
para a segurança privada, com a anuência estatal, razão do rápido desenvolvimento de um
mercado e indústria altamente sofisticados do ponto de vista tecnológico (ADORNO, 2002).
Assim, a compreensão acerca do que vem a ser ―segurança pública‖ é bastante
imprecisa. No caso brasileiro, ainda fica mais difícil determinar o significado do conceito haja
vista a indefinição, inclusive na legislação, das agências que são encarregadas de prover
segurança para os cidadãos:
Resumindo, segurança ―pública‖ é ainda um conceito frouxamente formulado e recepcionado
na legislação brasileira e nas normas que regulam o funcionamento das instituições
encarregadas de garantir direitos, ordem e tranquilidade. Não há consenso sobre o seu
significado e as instituições não estão informadas por ele. Não à toa, desde o final dos 1990,
muitas organizações internacionais (PNUD, BID, BIRD, CAF, entre outras) têm tentado
disseminar não só no Brasil, mas em vários outros países da América Latina, o conceito de
segurança ―cidadã‖, na tentativa de provocar rupturas políticas neste cenário e, na sequência,
reformas policiais. (COSTA E LIMA, 2013, p. 03 e 04).
3. Alguns dilemas da segurança pública:
Um país que tem imensas desigualdades sociais e regionais já teria, naturalmente,
problemas dos mais variados no campo da segurança pública, haja vista que diferentes
realidades socioeconômicas e culturais, num território continental, produz variados
problemas de segurança, com demandas diversas para sua solução. Como se isso não
bastasse, no campo da segurança pública temos um dos arranjos institucionais dos mais
2 Ver cartilha do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), do Ministério da Fazenda em:
(http://www.coaf.fazenda.gov.br/links-externos/cartilha.pdf) e SANTOS (2007).
complexos, com instituições pouco articuladas e cooperativas, na medida em que cada
estado organiza o seu sistema de segurança, geralmente à revelia dos demais, conforme
quadro I.
Quadro I – Atores institucionais que participam direta e indiretamente dos sistemas de Justiça
Criminal e de Segurança Pública no Brasil
Executivo Legislativo Judiciário Agências
Executoras
Órgãos
autônomos
Sociedade Civil
Federal:
Ministério da Justiça (Senasp)
Congresso Nacional
Justiça Federal (+) Supremo Tribunal Federal
Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, sistema prisional federal, Guarda Nacional
Ministério Público,
Defensoria Pública
Conferência Nacional, Conselho nacional (CONASP), Pesquisadores, movimentos sociais
Estadual: Secretarias de Segurança ou similares
Assembleias estaduais
Tribunais de Justiça
Polícias Militar e Civil, sistema prisiona
Ministério Público,
Defensoria Pública
Conferências estaduais, conselhos estaduais, pesquisadores, movimentos sociais
Municipal: Secretarias Municipais de Segurança ou similares
Câmaras Municipais
Guardas Municipais
Conferências municipais, conselhos municipais, pesquisadores, movimentos sociais
Fonte: elaborado pelo autor.
Por outro lado, o combate ao crime — principalmente na sua modalidade de crime
organizado — demandaria uma articulação e cooperação entre todos os entes federados3.
Não há dúvida a respeito da necessidade de uma engenharia institucional capaz de
articular, em termos federativos, a política de segurança pública. Na verdade, vários óbices
dificultam uma gestão integrada e eficiente dessa política, justamente pela dificuldade de
uma concertação nacional. Parece que, para além de uma indefinição de papéis e
responsabilidades dos níveis de governo encarregados da execução da política, há um ―jogo
de empurra‖, ou, quem sabe, uma conivente omissão dos gestores da política tanto no
centro (União) como nos estados federados. Essa situação que conjuga indefinição,
omissão e escamoteamentos acerca dos papéis da União, dos estados e dos municípios na
gestão compartilhada da política, somada ao pragmatismo político (dos governos nos três
3 Sobre a questão do crime organizado e a segurança pública nas Américas, ver artigo de COSTA (2013).
níveis) — que sempre objetiva o máximo do êxito com o mínimo de custos —, frustrou a
efetiva implantação, por exemplo, de um Sistema Único de Segurança nos moldes do
Sistema Único de Saúde (no governo Lula). Isso porque a União sempre ressentiu dos
custos de evocar para si a gestão da política, preferindo atuar como coadjuvante e deixando
para os governadores a tarefa de organizar os sistemas estaduais de segurança pública.
Por sua vez, os chefes dos executivos estaduais não conseguem a governabilidade da
política, na medida em que não enfrentam mazelas históricas, como as disputas entre as
polícias civis e militares e os gargalos dos sistemas prisionais estaduais. Por seu turno, o
papel dos municípios na política ainda está indefinido. O que se observa nas últimas
décadas é a grande quantidade de tentativas pontuais de estruturação de um sistema
nacional de segurança a partir de iniciativas pontuais da Secretaria Nacional de Segurança
Pública (Senasp).
Ainda em relação à segurança pública, a autonomia das unidades federativas foi
parcialmente maculada à medida que as polícias militares continuaram como forças de
reservas do Exército. Além desse entrave formal (dado que na prática o Exército não
interfere na gestão das polícias militares estaduais — a não ser excepcionalmente, por
exemplo, em casos de greves de policiais), observamos uma ambiguidade, dado que a
Constituição consagrou a separação entre segurança pública e defesa nacional —
fundamentos da República, até então. Nesse sentido, observamos um movimento pendular
em relação à política de segurança pública. Num primeiro momento, em consonância com a
Constituição Federal de 1988, essa política passa a ser tratada como questão exclusiva dos
governos estaduais. Depois, à medida que a questão da violência urbana vai se constituindo
como importante pauta de reivindicação social (com o aumento da criminalidade violenta a
partir da década de 19804), o problema volta a ser da alçada federal e, mais recentemente,
também de competência dos municípios.
Portanto, no campo da segurança pública, uma questão, em certa medida dramática,
está posta: a consolidação da democracia brasileira e sua institucionalização dependem, em
grande medida, das relações com temas como violência, direitos, justiça, cidadania, estado
de direito e direitos humanos.
4. Atores e ideias nos governo FHC:
No período do governo Fernando Henrique Cardoso (1995 – 2002), observamos uma
série de mudanças de caráter incremental na política nacional de segurança pública. As
alterações na política — produzidas num momento crucial de democratização do campo da
segurança pública —, se constituíram como base e fundamento para mudanças mais
4 Segundo o Mapa da Violência 2012, entre 1980 e 2010 foram assassinadas 1,09 milhão de pessoas no Brasil.
profundas e substantivas, posteriormente. Paralelamente a tais mudanças, novos atores e
novas ideias foram sendo incorporados, lentamente, no campo da segurança pública.
Observam-se dois grandes movimentos que vão se fortalecendo no período: até o
início do segundo mandato, entre 1998 e 2000, o governo Fernando Henrique tratava a
questão da segurança pública como um problema dos estados da federação:
As principais políticas de cunho urbano-metropolitano fracassaram.
Poderíamos citar a Segurança Pública, na qual o Governo Federal descobriu
tarde seu papel, reduzido ao financiamento dos estados, quando deveria
atuar em rede na coordenação das polícias. (ABRUCCIO, 2002, p. 232).
Não obstante, ações estratégicas foram implantadas gradualmente pela União. Por
exemplo, em 1995, numa tentativa de articulação das políticas de segurança pública, o
governo federal criou um sistema nacional de informações na área da segurança pública, o
Infoseg5, antes mesmo da criação da Senasp.
Porém, as Forças Armadas, sobretudo o Exército, determinavam as ações de
segurança pública no âmbito federal, mesmo no início da Senasp. De certa forma, essa
Secretaria nasceu e foi estruturada por oficiais das Forças Armadas: o primeiro secretário
nacional de Segurança Pública foi o General Gilberto Serra. Inicialmente, portanto, a gestão
federal da segurança pública era vista como uma especialidade dos generais.
É preciso uma breve nota sobre esse período: até o final dos anos 1990 vários
secretários de Estados também eram generais ou coronéis do Exército. Tratava-se de um
período, após a chamada ―abertura democrática‖, ocorrida na segunda metade da década
de 1980, no qual as circunstâncias sociopolíticas e mesmo o pensamento mais dominante
das elites dirigentes apontavam como melhor caminho a militarização da segurança pública,
dado que os militares das Forças Armadas conheciam melhor o assunto, tinham mais
expertise e poderiam ser mais eficientes para a resolução dos vários dilemas que já se
apresentavam, principalmente os elevados indicadores de criminalidade violenta. Ademais,
as Forças Armadas seriam mais eficientes na resolução dos problemas da ordem pública6.
Até então, a gestão da segurança pública era compreendida como
predominantemente de responsabilidade dos estados, haja vista que a Constituição Federal,
em seu artigo 144, determina que as polícias Civil e Militar, no âmbito estadual, gerenciam a
segurança pública7. No nível central, a Polícia Federal naquele momento encontrava-se
fracionada e bastante enfraquecida, com disputas internas entre vários grupos.
Paralelamente, algumas respostas no nível estadual, e mesmo no nível central, estavam
5 O Infoseg foi criado no âmbito do Ministério da Justiça por um decreto de 26 de setembro de 1995 que instituía
o ―Programa de Integração das Informações Criminais‖. 6 Os conceitos de ―segurança pública‖ e ―ordem pública‖ até hoje são objeto de polêmicas.
7 Costa e Lima (2013), numa análise de como a segurança pública é tratada nas Constituições Federais,
registram que ―as polícias estaduais estavam menos orientadas pela ―agenda‖ da segurança ―nacional‖ e pautavam – e por vezes ainda pautam - suas culturas organizacionais a partir da lógica da segurança ―interna‖, de forte influência no meio policial‖.
baseadas num certo fetichismo em relação à ideia segundo a qual novos sistemas de
informação seriam suficientes para a resolução dos problemas. É neste contexto, inclusive,
que foi desenvolvido o Infoseg.
É importante destacar que durante o Governo FHC o Ministério da Justiça teve vários
titulares. Com a posse de José Carlos Dias como Ministro da Justiça — (junho de 1999 a
abril de 2000), o sexto ministro a ocupar a pasta no Governo FHC —, começa-se a esboçar
algumas alterações importantes na política. ―Novos‖ em pelo menos dois sentidos: primeiro,
porque se tratava de jovens pesquisadores oriundos da Academia e de movimentos sociais,
notadamente de direitos humanos; segundo, porque o grupo não tinha uma atuação anterior
na condição de operadores da segurança pública.
Esses novos atores, em parceria com outros gestores de órgãos do Governo
Federal, com a importante e fundamental parceria da equipe da então Secretaria Nacional
de Direitos Humanos, são responsáveis pelo primeiro Plano Nacional de Segurança Pública
(2000), fruto de uma série de reuniões que aconteceram entre os anos de 1999 e 2000 em
Brasília e em São Paulo.
Mas será pela ação de coordenação nacional de esforços da Secretaria Nacional de Direitos
Humanos e da Senasp que o campo organizacional [da segurança pública] começará a ganhar
um novo formato e irá fortalecer um novo discurso político que se tornou hegemônico; gerou
tensões nas formas autoritárias de organização e execução de políticas públicas [...]. Em suma,
frequentemente, a mudanças nas práticas institucionalizadas implica em transformações no
campo organizacional, seja pela incorporação de novos atores, seja pela reorientação das
estratégias organizacionais. (COSTA, LIMA, 2013, s/p).
Registre-se que os campos da segurança pública e dos direitos humanos sempre
foram objeto de intensa disputa no Brasil. O legado da Ditadura Militar radicalizou um
discurso que reforçava a dicotomia e incompatibilidade entre os dois campos. Por isso, para
reverter esse discurso, ainda mais num contexto de crescente criminalidade, no primeiro
mandato do governo FHC foi criado o Programa Nacional de Direitos Humanos – PNDH, de
1996, que já previa uma série de ações no campo da segurança pública. O governo ratificou
e implementou uma série de acordos e convenções internacionais, como, por exemplo, o
Decreto Nº 4.463/02, que reconheceu que a Corte Interamericana de Direitos Humanos
podia deliberar sobre todos os casos de violação de direitos humanos no país.
Há que se destacar, neste período, o papel importante de José Gregori, que foi chefe
da Secretaria Nacional de Direitos Humanos (1997 – 2000) e ministro da Justiça no
momento subsequente, entre abril de 2000 e novembro de 2001.
Em relação à Academia, pesquisadores e centros de pesquisa de alguns estados do
país que já realizavam parcerias com as polícias (cursos, pesquisas e projetos aplicados)
começaram a ampliar a comunidade da segurança pública. Alguns policiais que se
destacavam como lideranças passam a ter um papel mais ativo na formulação de
implementação de ações de segurança pública no nível central.
Nos Estados já havia algumas experiências exitosas de aproximação das
Universidades com o campo da segurança pública, principalmente com as polícias. O
Núcleo de Estudos da Violência, da USP; a Universidade Federal do Rio Grande do Sul; no
Rio de Janeiro, várias iniciativas, inicialmente capitaneadas pelo professor Roberto Kant de
Lima; em Minas Gerais, o trabalho pioneiro de Antônio Luiz Paixão e posteriormente do
Centro de Estudos de Criminalidade e Segurança Pública, da UFMG, em parceria com a
Fundação João Pinheiro, desde o final dos anos de 1970.
Também no âmbito das organizações policiais nos estados, algumas iniciativas são
dignas de nota, como a obrigatoriedade de publicação de estatísticas trimestrais pela
Secretaria de Segurança Pública de São Paulo, em 1995, ou a criação das Áreas Integradas
de Segurança Pública – AISP’s, no Rio de Janeiro (Costa, Lima. 2013). Antecedem estas
duas experiências as AISP’s criadas no estado do Espírito Santo, onde se começou também
a implantar sistemas de integração de atividades das polícias Civil e Militar e
compartilhamento de informações. O Espírito Santo e o Pará foram as duas primeiras
unidades da federação que fizeram uma ruptura: integrar a comunicação, as áreas
operacionais, o centro de despacho e a Academia das duas polícias. Claramente uma lógica
operacional baseada na gestão integrada da atividade policial.
O governo do Rio de Janeiro criou no final da década de 1990 o Instituto de
Segurança Pública (ISP), responsável pela consolidação de estatísticas criminais e em São
Paulo, em 1999, foi criado Infocrim, um sistema de informações criminais. Estas boas
práticas nos estados foram fundamentais para uma articulação entre as experiências locais
e o nível central de elaboração da política, com vistas às mudanças.
Até então, os grupos de acadêmicos trabalhavam de forma isolada e com projetos
solitários. A partir da abertura oferecida pelo Governo FHC, há uma tentativa de dar
organicidade à política e a Universidade passa a ser um ator fundamental no processo da
formulação e da implementação das políticas públicas de segurança.
Apesar da entrada da Academia, a discussão de que segurança era assunto militar
ainda dominava o campo da segurança pública.
A tentativa de superação desse discurso — que direcionava às polícias,
principalmente às polícias militares, a exclusiva responsabilidade pela execução das
políticas públicas de segurança pública — começou com a criação de canais de diálogo
entre policiais e acadêmicos que optaram por atuarem junto na gestão da política, no nível
central. Essa ideia partia da premissa segundo a qual algumas reformas estruturais se
faziam necessárias. Por exemplo, a necessidade de alterações, através de uma Proposta de
Emenda Constitucional (PEC), do artigo 144 da CF, que reforçava alguns antagonismos,
como o ciclo bipartido de policiamento entre as duas polícias que atuam nos estados (Militar
e Civil).
O novo grupo que atuava na recém-criada Senasp via-se impossibilitado de avançar
nas reformas estruturais, haja vista a grande resistência de grupos contrários a mudanças
de cunho estrutural, principalmente no âmbito do próprio Governo. Porém, os novos
gestores da Senasp partiram para a ideia da tentativa de institucionalização de mecanismos
de controle da força policial e de vários projetos de unificação e de integração operacional
das polícias.
Na época, alguns governadores de estado escolheram generais para assumirem o
cargo de secretários estaduais de segurança pública, com o objetivo de tentar manter certa
organicidade na política, enquanto outros estados caminhavam para um investimento mais
autônomo na gestão da segurança. Em termos de implementação das políticas públicas de
segurança no nível estadual, apesar de paradoxal, os caminhos não pareciam
contraditórios. Todos os governadores apostavam na lógica incremental em relação à
política de segurança pública: construção paulatina de um processo de modernização da
área, com a expectativa de que num determinado momento haveria um ponto de inflexão
possibilitando as reformas, naturalmente.
O fato é que o governo federal, nesse cenário, passa a ter cada vez mais um papel
de indução da política, qualificando algumas experiências já em curso e apoiando ações de
segurança pública de destaque em alguns estados.
A partir do primeiro Plano Nacional de Segurança Pública (2000), com 124 metas, o
governo central começa a financiar e induzir com recursos monetários algumas das
iniciativas locais gerenciadas por governos estaduais. Em 2001 tem-se a institucionalização
do Fundo Nacional de Segurança Pública8.
O então ministro da Justiça José Carlos Dias e sua equipe tiveram o mérito de
incentivar a aproximação entre a Universidade e os gestores da área. Iniciou-se, também, a
reprodução do modelo de investimento na gestão da segurança; investiu-se na integração
organizacional das polícias, e, gradualmente, os militares das Forças Armadas foram-se
deslocando do centro da política. Os atores que passaram a ocupar esse lugar são
pesquisadores ligados à Academia, policiais que se destacam em seus estados e,
paulatinamente, gestores que traziam em seus currículos boas práticas de administração da
política de segurança pública nas unidades federativas.
Portanto, só no segundo governo FHC que se investe no deslocamento do eixo da
política: da segurança como questão militar para uma perspectiva segundo a qual a
8 Também no governo FHC foi criado o Fundo Nacional Penitenciário com a finalidade de proporcionar recursos
para financiar e apoiar as atividades de modernização e aprimoramento do Sistema Penitenciário Brasileiro.
segurança pública é requisito democrático de acesso à justiça e garantia de direitos. Se sob
o ponto de vista legal e constitucional essa visão já estava consagrada na Constituição
Federal de 1988, sob o ponto de vista operacional e institucional o modelo até então era
pensado na perspectiva da segurança interna; ou seja, mantinha nos mesmos moldes o
modelo de segurança definido na Constituição Federal de 1967, que determinava a
competência das polícias militares de ―manutenção da ordem e segurança interna nos
Estados, nos Territórios e no Distrito Federal‖ (COSTA, LIMA, 2013). Detalhe: mesmo com o
advento da Constituição de 1988, as polícias militares continuam como força de reserva do
Exército9.
Pode-se dizer, em resumo, que duas fases marcaram o governo FHC. Um momento
de reprodução do status quo, com a política dos generais (notadamente no primeiro
mandato); posteriormente, um movimento de ruptura e assunção de uma nova gramática,
com novos atores liderando a política.
A assunção dessa nova gramática na política nacional de segurança pública deve
ser creditada, também, à ação dos movimentos de direitos humanos. Neste sentido, o papel
do Núcleo de Estudos da Violência da USP (NEV) deve ser destacado. Os estudiosos desse
Núcleo, principalmente através da atuação na Secretaria Nacional de Direitos Humanos,
cujo primeiro Programa Nacional, de 1996, já apontava a necessidade de reformas na
segurança pública, impulsionaram reformas modernizadoras na área da segurança.
As ações dos movimentos sociais, especificamente os de direitos humanos,
possibilitaram a entrada da sociedade como outro novo ator na política nacional de
segurança pública. Mas não sem uma grande resistência.
Porém, ―faltava autoridade política para promover ações integradas entre distintos
ministérios, no âmbito do Executivo federal, assim como condições políticas e mecanismos
institucionais capazes de reverter a fragmentação de programas e as rivalidades entre
governos federal, estaduais e municipais‖ (SOARES, 2010, p.105).
5. Atores e ideias no Governo Lula:
Observa-se que no governo FHC as mudanças na política nacional de segurança
pública foram se consolidando. As crenças que sustentavam a necessidade dessas
mudanças foram articulando novos atores e despontando como um anteparo para novas
mudanças no governo Lula.
As várias janelas de oportunidade naquele período possibilitaram inflexões na
política, abrindo caminho para novos ensaios e experimentações. Novos atores foram
assumindo papéis de destaque: em termos de vocalização por mudanças na política,
9 O art. 144, § 6º, da Constituição Federal de 1988, define as polícias militares e os corpos de bombeiros
militares como ―forças auxiliares‖ e ―reserva‖ do Exército.
destaca-se a entrada no debate da Academia e da sociedade civil, através dos movimentos
de direitos humanos. Em termos operacionais, membros da Academia foram atuar na
Senasp na companhia de policiais e gestores que traziam novas experiências (áreas
integradas de segurança pública, integração policial, policiamento comunitário) nas polícias
de vários estados.
No processo eleitoral de 2002, um grupo de composição multipartidária, com o
auxílio de parte da equipe que já atuava na Senasp, construiu o programa do Instituto
Cidadania voltado para a segurança pública. Esse programa, elaborado em quinze meses
de atividades, foi liderado por Benedito Mariano, Antônio Carlos Biscaia, Roberto Aguiar e
Luiz Eduardo Soares e resultou em um amplo diagnóstico sobre o problema da segurança
pública brasileira e numa série de propostas que fizeram parte da plataforma da candidatura
de Lula e, posteriormente, foi aproveitado para a redação do Projeto Nacional de Segurança
Pública para o Brasil (2003).
Um dos líderes do projeto, Luiz Eduardo Soares acabou sendo confirmado como
Secretário Nacional de Segurança Pública, em 2003, logo que Lula assumiu a presidência.
Soares já atuara como secretário de segurança pública do Rio de Janeiro, durante o
governo de Anthony Garotinho.
O grupo liderado por Luiz Eduardo Soares, logo de início, apresentou uma agenda
de reformas estruturais para a segurança pública. Soares (2006) registra algumas dessas
reformas:
a primeira grande alteração deveria dar-se por meio de um projeto de emenda constitucional, submetida
à apreciação do Congresso Nacional pelo presidente da República, preferencialmente com o apoio
consensual dos governadores — apoio que havia sido obtido pelo primeiro secretário nacional de
Segurança Pública do governo Lula, ao longo de seus dez meses de gestão. Uma PEC propondo a
―desconstitucionalização das polícias‖, o que significa a transferência aos estados do poder para
decidirem, em suas Constituições Estaduais, qual modelo de polícia desejam ter — entre as opções,
inclusive, evidentemente, a preservação do modelo atual. (...) Além da PEC em prol da
desconstitucionalização, seria necessário estipular algumas regras gerais, de validade nacional, para
garantir o salto de qualidade e para evitar que a criatividade e o experimentalismo – estimulados pela
PEC – gerem mais fragmentação e obstáculos à cooperação do que já temos hoje (o que certamente
seria difícil, dado o grau atual do problema). Essas regras gerais são as normas para a criação do
Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), também postulado — como a própria
desconstitucionalização — no Plano Nacional de Segurança Pública do governo Lula. (SOARES, 2006,
pp. 101 – 102).
O conjunto das reformas estruturais sofreu muitas resistências e não vingou. Porém,
aconteceram reformas residuais, como por exemplo: o Fundo Nacional de Segurança
Pública sofreu ajustes e recursos da Senasp passaram a financiar pesquisas na área da
segurança pública. Em 2003 foi publicado o primeiro edital de pesquisas em parceria com a
Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais (Anpocs). Foram
quatro milhões e meio de reais e quase sessenta projetos aprovados. A demanda dos
pesquisadores, que há anos cobravam a produção de bons diagnósticos e estudos sobre
segurança pública, fora atendida e possibilitou novo arejamento na Senasp.
Luiz Eduardo Soares chegou à Senasp muito empoderado pelo fato de ter sido o
principal articulador das discussões que redundaram no plano de segurança pública do
candidato Lula. Também gozava de apoio dentro de segmentos de vanguarda do Partido
dos Trabalhadores. Esses dois fatores foram fundamentais para sua assunção como
Secretário Nacional de Segurança Pública. Porém, seu nome não era um consenso. O
próprio presidente Lula e seu principal auxiliar, homem de confiança e da cota do
presidente, o então ministro da Justiça Marcio Thomaz Bastos, sabiam dos custos de
eventuais reformas estruturais na área da segurança pública.
O ministro Marcio Thomaz Bastos, inicialmente, deu liberdade para que Luiz Eduardo
iniciasse um processo de mudanças. Porém, Bastos não priorizou o tema da segurança
pública como principal agenda do Ministério da Justiça. Na condição de um jurista de
renome nacional, privilegiou os temas da reforma do Judiciário, como criação do Conselho
Nacional de Justiça. A segurança pública ficou como um tema circunscrito à Senasp.
Ademais, uma das propostas defendidas por Luiz Eduardo Soares desde a elaboração do
Plano de Governo de Lula era a criação de um ministério da segurança pública.
Efetivamente, essa proposta era objeto de muita disputa dentro e fora do governo,
corroborando também o gradual desgaste do titular da Senasp.
Não obstante, paulatinamente, a Senasp passa a ocupar um papel mais central na
gestão da política nacional de segurança pública. A parceria com as Universidades, a partir
do momento que teve recursos para financiar pesquisas, corrobora o papel indutor das
novas ações da Secretaria. O tema Segurança Pública ganha ainda mais visibilidade.
Não tendo como avançar em reformas estruturais, a equipe da Senasp resolveu
investir pesadamente na gestão da segurança pública. Pautou a discussão da criação de um
Sistema Único de Segurança Pública (Susp) e investiu na implementação, no âmbito dos
estados, dos Gabinetes de Gestão Integrada (GGIs) como mecanismos de gestão.
Luiz Eduardo Soares resolveu contratar uma consultoria, com o apoio da Federação
das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan), para definir as bases do Susp. Intitulado
de ―Arquitetura do Susp‖, o documento apresentava um amplo diagnóstico da segurança
pública e propostas inovadoras. Mas mostrou-se demasiado frágil como instrumento que
viabilizasse a implementação de fato de um sistema único da segurança, nos moldes, por
exemplo, do Sistema Único de Saúde (SUS). Produzido de forma autônoma, por consultores
externos à Senasp, a Arquitetura do Susp não se constituiu num programa de trabalho da
Senasp.
Enfrentando muitas resistências, principalmente da burocracia entranhada no
Ministério da Justiça e noutros órgãos do governo, Luiz Eduardo Soares entra em rota de
colisão com vários segmentos do Governo e grupos de pressão ligados aos setores
contrários às mudanças estruturais na segurança pública.
Temendo uma desestabilização da governança em relação às polícias e às alianças
políticas, Lula acaba demitindo Soares, em outubro de 2003.
Sob o ponto de vista da retórica da mudança, a entrada de Luiz Fernando Correa
como Secretário Nacional de Segurança Pública não significou uma alteração substantiva
na política. Policial federal de carreira, o novo secretário nacional sinalizava uma
continuidade nas ações da Senasp, principalmente na tentativa de focar na gestão da
segurança pública o principal eixo político de atuação da Secretaria. Por isso, o novo
secretário envidava esforços para melhorar a capacidade de execução dos projetos da
Secretaria.
Porém, uma ruptura importante aconteceu no período: a entrada da Polícia Federal
como um ator relevante na política de segurança pública brasileira. Até então, a Polícia
Federal (PF) constituía-se como um ator fragmentado, tomada por disputas internas. Na
gestão de Thomaz Bastos e com a assunção de Luiz Fernando Correa, a instituição foi
valorizada e ganhou gradual relevância nas ações do Ministério da Justiça e no governo
Lula. Houve aporte de recursos para uma reestruturação das carreiras profissionais e a
construção de uma imagem de instituição policial modelo. As famosas operações da PF,
midiatizadas, ganharam destaque progressivo no noticiário e no imaginário social. No
cenário nacional, a PF, no Governo Lula, assume o lugar (de referência na política nacional
de segurança pública) que, no início do governo FHC, era ocupado pelos generais.
Em agosto de 2007, num momento de uma grave crise gerada, em certa medida,
pela atuação da PF, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva decidiu trocar a cúpula da Polícia
Federal e da Agência Brasileira de Inteligência (Abin). Lula nomeou Luiz Fernando Corrêa,
então Secretário Nacional de Segurança Pública, para comandar a PF e deslocou o então
diretor-geral da polícia, Paulo Lacerda, para a Abin, em substituição a Márcio Buzanelli. O
fato é que Luiz Fernando Correa acaba assumindo a chefia da Polícia Federal e no período
entre setembro de 2007 e março de 2008 assumiu como Secretário Nacional de Segurança
Pública o ex-deputado federal do PT do Rio de Janeiro, Antônio Carlos Biscaia – que
participara da elaboração do projeto Segurança Pública para o Brasil, do Instituto Cidadania
e também da Arquitetura do Susp.
Em 16 de março de 2007, Tarso Genro toma posse como novo ministro da Justiça,
em substituição a Márcio Thomaz Bastos, cargo que ocupou até 10 de fevereiro de 2010.
Tarso Genro, também homem de confiança de Lula, viu na segurança pública uma
janela de oportunidade para tentar impor sua marca pessoal no Ministério. Observando que
a pauta da segurança pública podia render-lhe bons dividendos políticos, o então ministro da
Justiça desejou pautar essa política como principal mote do Ministério da Justiça, ao
contrário de Márcio Thomaz Bastos, que havia priorizado a Secretaria Nacional de Justiça e
as reformas no Judiciário.
Para marcar e demarcar sua gestão, Tarso Genro veio com a ideia de inovar. Sua
principal bandeira foi a criação do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania,
o Pronasci. O fundamento dessa nova visão já estava presente, em certa medida, nas
concepções e nas políticas que vinham sendo implementadas pela Senasp. A ideia era
articular e implantar uma política nacional de segurança pública cuja referência e base
fundante fossem a garantia e a ampliação dos direitos de cidadania, superando o velho
paradigma segundo o qual a segurança pública é ―coisa de polícia‖.
Tendo como base experiências exitosas, recomendadas por organismos
internacionais, como o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), que
indicam a metodologia da chamada ―segurança cidadã‖, Tarso optou não só por adotar essa
metodologia, mas diferenciar, inclusive nominalmente, o novo programa, imprimindo sua
marca. Assim, o nome do novo programa deixa explícita a diferenciação: segurança COM
cidadania.
Para implementar novas mudanças na política, dado que já havia um esforço da
Senasp na tentativa de não só ampliar a concepção acerca de segurança pública, mas dar
novo enfoque nas políticas setoriais, o novo ministro trouxe um grupo político,
majoritariamente gaúcho e ligado ao Partido dos Trabalhadores (PT), para conceber e
implementar o Pronasci.
Acontece que o grupo, formado por cerca de 10 pessoas, não tinha o conhecimento
técnico suficiente e específico sobre segurança pública. Tentou por algum tempo trabalhar
sozinho e, a certa altura, aliou-se, meio que forçosamente, à equipe da Senasp. Afinal, não
só a concepção, mas, principalmente, a gestão do novo programa demandavam o
conhecimento técnico e especializado da área da segurança.
À época, Tarso Genro confirmou como secretário Nacional de Segurança Pública
Ricardo Balestreri que já estava respondendo pelo cargo interinamente. Especialista na área
de direitos humanos, Balestreri também participou do grupo que formatou a proposta do
Sistema Único de Segurança Pública (Susp) e foi integrante dos comitês nacionais de
Educação em Direitos Humanos e de Prevenção à Tortura no Brasil. O novo secretário já
atuava como diretor de Ensino e Pesquisa da Senasp.
O grupo político do Pronasci tinha o respaldo e a confiança do ministro. A equipe
técnica da Senasp, a partir das experiências já acumuladas na própria secretaria —
principalmente nos programas de capacitação policial em direitos humanos e nas parcerias
com as Universidades —, apresentou outras contribuições: a importância do policiamento
comunitário; da participação dos municípios na gestão da segurança pública; as demandas
por um processo de melhor divisão das atribuições entre as polícias, entre outras. No final, a
amplitude das ações do Pronasci sinalizava que, na verdade, se tratava de uma política
pública de segurança:
O Pronasci trouxe em seu desenho frentes de atuação de diferentes naturezas e com
diferentes objetivos, indicando que foi concebido muito mais como política do que como
programa. As chamadas ações estruturais, por exemplo, são mais ligadas às diretrizes gerais
de política de segurança e em sua grande maioria não possuem o foco no público-alvo e nos
territórios selecionados pelo programa, tendo metas e impactos mais abrangentes. Já os
projetos locais destinam-se às regiões priorizadas e reúnem as ações a serem implantadas de
fato nas comunidades selecionadas. (IPEA, 2009, p. 92).
Observe-se que o grupo técnico da Senasp era herdeiro de muitas das concepções
de segurança pública que já constavam em programas e em gestões anteriores. Do Susp,
por exemplo, a concepção já consolidada segundo a qual segurança pública não pode ser
executada exclusivamente pelas polícias, mas depende de articulações com a comunidade
organizada, com outros órgãos e áreas de governo, como esporte, iluminação pública,
saúde, educação. Porém, o grande diferencial do Pronasci era o grande aporte financeiro
previsto para o programa.
Acontece que na época de implantação do Pronasci aproximava-se o período
eleitoral de 2008. Houve, então, por parte do grupo político do MJ, a intenção de ampliar o
programa das doze regiões metropolitanas inicialmente previstas para mais de duzentos
municípios.
Importante pontuar que o governo Lula deu grande prioridade para programas de
segurança direcionados diretamente aos municípios, sem a interveniência dos estados,
como acontecia regularmente até então. Neste sentido, há que se compreender também a
lógica de direcionar recursos do Pronasci para o maior número possível de municípios.
Dificuldades na gestão do programa acabaram minando, gradativamente, o alcance
e a efetividade do Pronasci, não obstante os avanços alcançados pelo programa,
principalmente no que diz respeito às ações de prevenção focalizada à criminalidade e a
capacitação dos policiais em todo o território nacional.
6. Coalizões nos governos FHC e Lula:
Durante os governos FHC e Lula observamos uma série de importantes atores na
disputa pela política nacional de segurança pública. Comecemos discutindo acerca do grupo
formado pelos policiais. É impossível congregar o conjunto dos policiais num único grupo.
Primeiramente, porque temos no Brasil 54 polícias estaduais (civis e militares) e duas
polícias federais (Departamento da Polícia Federal e Polícia Rodoviária Federal), além das
polícias das Forças Armadas. Dentro das próprias corporações policiais existem interesses
divergentes: por exemplo, entre oficiais e praças das polícias militares e entre delegados e
demais agentes, em relação às polícias civis.
Uma ampla pesquisa nacional com os operadores da segurança pública brasileira10
demonstra que mesmo entre os policiais militares existem profundadas divergências, sendo
que a maioria tem grande desejo de mudança dessa instituição. Apenas 15% dos policiais
militares brasileiros defenderam a manutenção do atual modelo de polícia. A partir desse
dado, os autores da pesquisa concluíram que ―impõe-se como inequívoca a rejeição ao
status quo institucional, insinuando-se, no horizonte, uma poderosa coalizão mudancista.‖
(SOARES; ROLIM; RAMOS, 2009, p. 15).
Mesmo considerando o poderoso lobby no Congresso Nacional exercido pelas
entidades ligadas aos oficiais e, principalmente, pelas entidades sindicais de delegados de
polícia, observamos que os interesses dessas corporações são distintos. Tais entidades
mostraram-se propensas a defender a manutenção de privilégios dos grupos que
representam, às vezes em detrimento de interesses de outros segmentos da mesma
corporação. Mesmo assim, essas entidades — que determinavam em boa medida o rumo
da política —, começaram a perder força à medida que a política tornou-se mais porosa à
participação de outros atores, incluindo os policiais de baixa patente, como observado em
relação ao processo de realização da primeira Conferência Nacional de Segurança Pública
(Conseg).
Outro grupo importante é o da segurança privada. A baixa regulação e controle entre
segurança pública e privada pode criar um ambiente propício para o tráfico de influência e
eventuais outros desvios (entre os integrantes desses dois segmentos). Em que medida a
deterioração da segurança pública motivaria o incremento de uma crescente indústria da
segurança privada? O atual modelo da política (de segurança) seria favorável a essa
situação paradoxal e predatória? Essas perguntas motivariam um estudo mais criterioso
acerca das relações entre segurança pública e privada, extrapolando os objetivos deste
paper.
Os movimentos sociais e a Academia — que começaram a atuar com mais
presença na política de segurança pública no período, inclusive incidindo na condição de
fortes grupos de pressão — se constituíram como poderosos atores na política nacional de
segurança pública e, em certa medida, foram fundamentais na articulação de uma coalizão
mudancista que se estruturou durante os dois governos (FHC e Lula) e que será objeto de
rápida análise, a seguir.
10
A pesquisa foi realizada a partir da opinião de quase 65 mil profissionais (policiais militares e civis, guardas municipais, bombeiros militares e agentes penitenciários), ―sobre qual o modelo ideal de polícia para o Brasil, a hierarquia e a disciplina em seu ambiente de trabalho, a importância do controle externo e accountability, a atuação do Ministério Público e do Poder Judiciário e as situações de vitimização a que estão cotidianamente submetidos.‖ (SOARES; ROLIM; RAMOS, 2009, p. 04).
6.1. A coalizão mudancista:
O período dos dois governos (1994 – 2010) se caracteriza por inúmeras iniciativas de
mudança na política, cujas principais ações visando as alterações no campo se
complementam, sem rupturas relevantes que pudessem caracterizar outras coalizões no rol
dos atores nomeados no quadro acima.
Observamos uma coalizão mudancista, formada por um grupo bastante heterogêneo
— empreendedores que atuavam na Senasp [ao longo dos dois governos], membros da
Academia e da sociedade civil e policiais com crenças ―progressistas‖. Percebermos que as
mudanças na política começaram no governo FHC, a partir do momento no qual há uma
decisão (política e de governo) no sentido de reconhecer e eleger a segurança pública como
política pública responsável pela promoção da cidadania e, para tanto, um novo grupo de
atores começou a atuar no nível central de governo, notadamente no Ministério da Justiça, e
mais especificamente na Senasp.
A percepção segundo a qual segurança pública é política que garante acesso aos
direitos de cidadania, principalmente dos segmentos mais vulneráveis, já estava expressa
tanto no primeiro Programa Nacional de Direitos Humanos de 1996 (na sua interface com a
segurança pública), quanto no primeiro Programa Nacional de Segurança Pública (2000).
Da mesma forma que identificamos ideias e crenças que comprovam, com base nos
critérios do RCD, que havia um mesmo direcionamento em termos da configuração da
política nos dois governos, registramos também que os principais atores e empreendedores
das mudanças atuaram de forma relativamente homogênea. Ou seja, foi possível observar e
comprovar que a partir das mudanças iniciadas no segundo governo de FHC houve um
conjunto de ações visando ao aperfeiçoamento da política e que tais ações foram
planejadas e implementadas por atores que comungavam de crenças muito parecidas.
Durante o processo de construção da Conseg, há uma ampliação e consolidação da
rede de atores, muitos dos quais estavam claramente comprometidos com o processo de
mudança na política.
Em relação à participação dos atores de forma prolongada e consistente — tendo em
vista as estratégias utilizadas nos processos de mudança na política —, observamos que ao
longo de todo o período, mesmo com alterações de parte dos gestores da Senasp, há um
esforço (prolongado e persistente) visando ao aprofundamento das agendas e estratégias
de mudanças na política, tanto no governo FHC, quanto no governo Lula.
Quando falamos de mudança na política estamos tratando de apontar as ideias,
crenças, atores e coalizões que propiciam, ao longo do tempo, alterações significativas no
campo. Corroborando este estudo acerca de mudanças na política, principalmente nas
concepções da política, Souza (2011) aponta que
Nos últimos anos, o governo federal vem lançando e mantendo programas nacionais de segurança pública que tentam imprimir novas concepções e modelos, bem como reforçar aspectos importantes do state building, como o monopólio da força. Deve-se dar destaque ao Susp, ao Infoseg, à Renaesp e ao Pronasci. [...] Ao mesmo tempo, o governo federal estimulou a criação de fóruns de discussão sobre segurança pública e manteve razoável destinação de recursos para os municípios e estados que apresentassem projetos inovadores na área da segurança. (SOUZA, 2011, p. 18).
Por fim, há que se registrar a atuação do Fórum Brasileiro de Segurança Pública —
no período —, que congrega importantes atores do mundo acadêmico e operadores da
segurança pública. Altamente qualificado, o Fórum tem atuado na intermediação de
parcerias importantes entre órgãos de governo, Academia e sociedade civil; na formação de
―massa crítica‖ especializada em segurança pública e na articulação por mudanças na
política, como se pode depreender do documento elaborado no último encontro da entidade,
em Cuiabá, em 2013 (CARTA, 2013).
6.2. A coalizão conservadora:
Se anteriormente apontamos a existência de uma coalizão mudancista que atuou ao
longo dos governos FHC e Lula, é preciso identificar a existência de coalizão ou coalizões
que atuaram em competição com o grupo que se articulou por mudanças na política.
Não foi possível identificar mais de uma coalizão que concorreu com a coalizão
mudancista. O que percebemos foi a ação de uma ampla, difusa e heterogênea coalizão
que impede, ou pelo menos dificulta, processos de mudanças na política. Essa coalizão em
competição com a coalizão mudancista será identificada como ―coalizão conservadora‖.
A resistência às mudanças estruturais na segurança pública é explicitada de forma
contundente, por exemplo, no fato de que a Constituição Federal de 1988 — apesar de
tantas inovações nas políticas públicas — não apresentou nenhuma perspectiva de
alteração substantiva dessa política, talvez pela ausência de consensos sobre reformas ou
mesmo pelo fato de que, até então, o modelo herdado da Ditatura — que atendia aos
interesses dos grupos conservadores e elitistas da sociedade brasileira — não foi
contraditado pela pressão da sociedade civil organizada e progressista, como ocorreu com
outras políticas públicas (OLIVEIRA, 2011; DAGNINO, 1994).
Isto posto, para a identificação da coalizão conservadora, um primeiro ponto que
deve ser considerado é o caráter conservador da sociedade brasileira e, especialmente, um
conservadorismo marcado pelo preconceito que confunde (e ratifica) a segurança pública
com repressão criminal.
Esse conservadorismo, base do núcleo profundo das crenças da coalizão
conservadora, sob a ótica do RCD, é reforçado, em boa medida, pela grande mídia.11
11
Ver PÉREZ (2013); MIGUEL (2002) e BATISTA (2002).
Aqui, cabe retomarmos, rapidamente, uma discussão mais ampla. Há uma demanda
por punição, recrudescimento penal e estado penal pautada por segmentos conservadores e
explicitada pela mídia, que tenta ser a porta-voz oficial de uma opinião pública12. Num
contexto marcado pelo medo, fruto da violência generalizada, junto ao desamparo de
segmentos sociais vulneráveis, o discurso da repressão, do aprisionamento e do
recrudescimento penal parece se constituir como o único lenitivo para a superação dos
dilemas da segurança pública. Tal discurso é reforçado por um pensamento conservador e
por segmentos retrógrados da sociedade. O estado penal faz da violência institucionalizada
o mecanismo para que as pessoas tenham medo da polícia. Porém, o pensamento segundo
o qual polícia boa é polícia violenta é constantemente reforçado, principalmente pela mídia,
o que, de alguma forma, legitima uma política de segurança pública de viés repressivo.
Não se pode desprezar, ademais, um lobby conservador que atua no Congresso
Nacional e impede reformas mais profundas no campo da segurança pública. Identificamos
grupos ligados à indústria das armas, às organizações policiais, principalmente de
delegados e policiais militares de alta patente, e à segurança privada.
Porém, alguns estudos têm demonstrado que o Executivo Federal, em relação à segurança
pública, tem sido mais proativo em termos de iniciativas de produção de legislação que os
parlamentares. Isso pode indicar que, em termos de segurança pública, o conservadorismo
do legislativo federal está, em certa medida, ancorado na ausência de iniciativas do
Executivo em propor reformas mais audaciosas nessa política13.
Dentro do aparelho do Estado foi possível observar que grupos conservadores
ligados à burocracia pública, dentro do Ministério da Justiça criaram óbices e
constrangimentos às mudanças na política de segurança. As dificuldades impostas por
segmentos da burocracia da Senasp são ampliadas à medida que parte dos funcionários da
Secretaria advém de arranjos políticos e nem sempre têm os mesmos interesses dos
gestores de perfil mais técnico.
Um parêntesis necessário: além da burocracia que opera na gestão da política no
executivo federal, há ainda a ação conservadora da burocracia do sistema de justiça
criminal. A não publicização de estatísticas criminais, por exemplo, indica a ação da
burocracia das instituições (do sistema de justiça criminal) impedindo ou obstaculizando o
direito à informação, que é um dos pressupostos para o desenvolvimento da cidadania.
(LIMA, 2009, p. 68).
Juntamente com os segmentos conservadores da sociedade, da grande mídia, dos
lobbies conservadores que atuam no Congresso e da burocracia, notamos que existem
12
"As vozes que se fazem ouvir na mídia são representantes das vozes da sociedade, mas esta representação possui um viés." (MIGUEL, 2002, p.163). 13
Também podemos aventar outra possibilidade: a inação na propositura de reformas pelo Executivo pode ser motivada pela desconfiança (ou certeza) deste, de que o Legislativo impedirá alterações estruturais da política.
dentro das corporações policiais grupos articulados contrários às mudanças na política.
Desde o governo FHC observamos que as propostas de mudanças gestadas no nível
federal precisavam passar pelo crivo dos secretários estaduais, a maior parte deles ligados,
à época, às Forças Armadas e às instituições policiais. Um único veto dos secretários
inviabilizava mudanças planejadas pelos gestores da Senasp.
Durante o processo da Conseg, a ação de grupos ligados principalmente aos
sindicatos de delegados das polícias civis foi fortemente impeditivo de mudanças na política.
As associações dos oficiais das PMs também merecem referência destacada, embora
tenham sido mais abertas ao debate. Como já dito anteriormente, ressalve-se que no
universo de todos os policiais há sinais de demandas por mudanças, conforme pesquisa de
Soares, Rolim e Ramos (2009).
Fundamental na interdição às mudanças é a ação e/ou omissão dos chefes do
Executivo, tanto no plano federal como no âmbito dos estados. Luiz Eduardo Soares, em
vários estudos sobre a política nacional de segurança pública no Brasil,14 tem apontado o
fato de que nos dois governos (FHC e Lula) revelou-se o óbvio: mesmo sabendo que é
preciso mudar as estruturas organizacionais, o Executivo Federal preferiu deixar a iniciativa
de mudanças para os governadores e aparecer, somente, nas crises, em atos que retratam
mera solidariedade do governo federal com os governos estaduais. Esse seria, na opinião
desse analista, um grande, talvez o maior, obstáculo a avanços, dado que há uma zona de
conforto que mantém o governo federal e o Congresso numa posição cômoda.
Há que se registrar, também, que o atual modelo de segurança, ainda centrado na
precedência das instituições policiais na definição da política, deixa os governadores de
estado — que poderiam demandar mudanças no plano nacional e propor mudanças no
plano local — numa situação confortável. À mercê das vontades dos mandatários estaduais,
as polícias, principalmente a militar, estão sempre de prontidão para executar as ordens,
quase imperiais, emanadas pelos chefes dos executivos estaduais. Ter o controle das
polícias, apesar de eventuais chantagens de organizações tão poderosas em momentos de
crise (como ocorrido nas greves de policiais militares), é signo do poder e prestígio dos
governadores, que sempre rasgam elogios às organizações policiais mesmo em situações
nas quais as ações arbitrárias e/ou violentas dessas instituições entram em confronto com
os mais elementares padrões de civilidade e da democracia.
A coalizão conservadora utiliza discricionariamente, mas de forma muito renitente, o
argumento segundo o qual lei e ordem são fundamentais para a eficácia e eficiência da
política de segurança pública. Porém, para esta coalizão, lei e ordem não têm a ver com a
provisão da segurança como bem público e coletivo, nos moldes e limites do Estado
14
Ver SOARES (2003); (2006); (2010); (2013), entre outros.
Democrático de Direito (ADORNO, 1995, 2002, 2003; SOARES, 2000; SAPORI, 2007), mas
como um recurso a ser sempre utilizado para justificar a ação desproporcional, de viés
repressivo e muitas vezes ao arrepio da lei, de agências e atores do sistema de justiça
criminal (polícias, justiça, prisões). Ao minimizar os problemas da segurança pública,
reduzindo-os a uma questão estritamente policial, essa crença justifica ações voltadas para
o controle das chamadas ―classes perigosas‖ e autoriza, nos dizeres de Adorno (1995), ―a
emergência de propostas, provenientes de distintos grupos, favoráveis a um rigoroso e
rígido controle repressivo da ordem pública‖ (ADORNO, 1995).
Feitas essas considerações, é possível identificar uma ampla coalizão conservadora
que, mesmo difusa na ação e na articulação entre seus atores e suas ideias, impede
mudanças mais profundas no âmbito da política nacional de segurança pública.
7. Conclusão:
As mudanças na política, no período estudado, possibilitaram a abertura de uma
janela de oportunidade para que as demandadas por reformas estruturais do da segurança
pública — que ainda não foram implementadas, como por exemplo, a urgente demanda por
um novo modelo de policiamento que rompa com o ineficiente padrão dual e competitivo,
característico das duas instituições policiais brasileiras mais conhecidas (polícias militar e
civil) — possam acontecer. Ao que tudo indica, algumas reformas se avizinham justamente
porque mudanças na concepção, formulação e implementação da política, mesmo que
lentas e graduais, descortinaram as muitas possibilidades de alterações mais profundas na
política de segurança pública brasileira.
Recentemente, os integrantes do Fórum Brasileiro de Segurança Pública, no sétimo
encontro anual dessa organização, chegaram à conclusão que algumas reformas na
segurança são impostergáveis: reforma do modelo atual de organização policial;
implantação de um efetivo Sistema Único de Segurança Pública no país; criação e
consolidação de instâncias permanentes e efetivas de promoção da gestão federativa
compartilhada e da integração interinstitucional no sistema; aprimoramento dos mecanismos
de financiamento do setor; consolidação do Sistema Nacional de Informações sobre
Segurança Pública, Prisionais e Sobre Drogas; criação de regulamentação nacional do uso
da força pelas instituições policiais e de justiça criminal; aprimoramento da matriz curricular
nacional de segurança pública; fortalecimento das instâncias de controle externo da
atividade policial e de justiça criminal e consolidação de mecanismos permanentes de
participação, transparência e controle social. (CARTA, 2013).
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