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Un estudio integral acerca delas dificultades, avances y retrocesos en el largo camino a la descentralización.
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Derecho Municipal y Regional
Por:
ANGELES RAQUI, Carlos
La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLITICA
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
2
INTRODUCCIÓN
El centralismo ha sido desde muchos siglos atrás, un terrible lastre que atenta contra
de la unidad nacional, ha sido –es hoy mismo- una fuente de resentimientos y de
egoísmos regionales a manera de reacción contra la injusta postración, la misma que
cultiva el encono entre los propios peruanos y nos hace distantes e indiferentes,
acentuando aún más la división de pueblos y de gentes.
La descentralización crece al impulso de la exigencia económica, azuzada por el
comercio internacional y los TLC. Lima –el centro de los centros en el Perú- voltea la
mirada a las provincias solo para requerir de ellas su aporte en recursos naturales y
en productividad para cubrir las demandas de sus nuevos socios. Esa debe ser la
razón por la que a los ojos de los pobladores del interior el proceso descentralizador
no cubre las expectativas.
La manera como se quiere descentralizar, es la razón del fracaso de los intentos del
estado por romper el centralismo. Ninguna ley, ningún funcionario, ningún gobierno
podrá lograr la integración real del Perú y sus provincias sin hacer partir la
descentralización desde la base social, empezando desde luego, por atender con
equidad las demandas más urgentes de salud, educación e infraestructura.
“Tres son los grandes enemigos de la promesa de vida peruana: los podridos, los
congelados y los incendiados. Los podridos han prostituido palabras, conceptos,
hechos e instituciones al servicio de sus medros, de sus granjerías, de sus instintos y
de sus apasionamientos. Los congelados se han encerrado dentro de ellos mismos,
no miran sino quiénes son sus iguales y a quienes son sus dependientes,
considerando que nada más existe. Los incendiados se queman sin iluminar, se agitan
sin construir. Los podridos han hecho y hacen todo lo posible para que este país sea
una charca, los congelados lo ven como un páramo; y los incendiados quisieran
prender explosivos y verter venenos para que surja una gigantesca fogata.
Toda clave del futuro está allí: Que el Perú escape del peligro de no ser sino una
charca, de volverse un páramo o de convertirse en una gigantesca fogata. Que el Perú
no se pierda por la obra o la inacción de los peruanos.”
Jorge Basadre
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
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Ante la ausencia del estado, la insatisfacción, el reclamo social, la indignación se
convierten en turbas violentas, en masas fácilmente influenciadas por los
aprovechadores que merodean cualquier protesta social para ponerse al frente con
expectativas electorales y de poder.
Por eso, la regionalización, síntesis de la disyuntiva centralismo/descentralismo, es el
reto que debe afrontar el estado con verdadera dedicación.
A lo largo de este estudio hemos recorrido la historia del Perú descubriendo que, la
descentralización fue un problema de siempre y que los gobiernos en distintas
épocas avanzaron en ese sentido para que – a continuación- el siguiente presidente
desmontara todo lo avanzado.
Solo después del gobierno transitorio de Valentín Paniagua, se ha consolidado un
proceso constante en el marco de una política nacional que cada presidente está
obligado a proseguir, y ha empezado la construcción de un marco normativo que
permite sentar las bases de un proceso de largo aliento.
Aún así, las dificultades no son pocas. Cuando las regiones se hayan integrado de
manera real y efectiva, recién podremos hablar de una nación unitaria y consolidada,
por ahora, el desafío es un reto para gobernantes y gobernados.
Mientras tanto, los primeros deben escuchar mucho más a los segundos, pues la
descentralización es todavía un proceso inconcluso.
Lima, abril del 2012
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
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INDICE
INTRODUCCIÓN
CAPITULO I
MARCO TEORICO
1. La situación precedente a la descentralización.
2. Orígenes del centralismo
3. El centralismo contemporáneo
4. Descentralización: características definitorias
5. Los ejes de la descentralización
A. descentralización administrativa
B. descentralización económica.
C. descentralización política.
d. descentralización fiscal.
6. Como se hizo posible la descentralización
7. Los obstáculos que bloquean el avance descentralizador.
8. Agenda pendiente de los procesos de descentralización
y regionalización.
9. Conclusiones Preliminares.
10. Bibliografía utilizada.
CAPITULO II
DESARROLLO NORMATIVO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION
1. La Constitución Política de 1979.
a. El Arq. Fernando Belaunde Terry (1980-1985): los albores del proceso
descentralista.
b. El primer Periodo de Alan García (1985-1990)
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2. La Constitución Política de 1993.
a. El gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000)
B. El gobierno de transición: Valentín Paniagua. (2000-2001)
c. El gobierno de Alejandro Toledo.(2001-2006)
i. Ley de Bases de la Descentralización.
ii. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
iii. Ley de Incentivos para la Creación de Regiones
d. .Alan García: Segundo Período (2006-2011).
3. Conclusiones preliminares.
4. Bibliografía utilizada.
CAPITULO III
DESARROLLO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN – LEY Nº 27783
1. Situación actual del proceso
a. Antecedentes
2. Ámbitos de descentralización claves para la etapa que inició en Julio del 2011.
3. Evaluación del proceso de descentralización.
a. Introducción
b. Competencias asignadas y proceso de transferencia
c. Recursos y descentralización fiscal
d. Estrategia para la regionalización
4. Legalidad constitucional y descentralización
5. Conclusiones Preliminares
6. Bibliografía Utilizada.
CAPITULO IV
ORGANISMOS CREADOS PARA FACILITAR EL PROCESO
1. Consejo Nacional de Descentralización.
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2. Fondo Intergubernamental para la Descentralización
3. Fondo de apoyo gerencial a los gobiernos regionales.
4. Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.
4.1 Objetivos y líneas de trabajo.
a. La comisión técnica de educación
b. La Comisión técnica de Descentralización Fiscal
c. La Comisión técnica de Presupuesto Público
d. La Comisión técnica de salud 2010
e. La Comisión técnica de gestión descentralizada
f. Comisión de participación ciudadana, transparencia y lucha contra la
corrupción.
4.2 Organización
a. La Secretaría Técnica
b. Comisión Técnica de Educación
c. Comisión Técnica de Descentralización Fiscal
d. Comisión Técnica de Presupuesto Público
e. Comisión Técnica de Salud
f. Comisión Técnica de Gestión Descentralizada
g. Comisión de participación ciudadana, transparencia y lucha contra la
corrupción
h. Convenios y alianzas internacionales
i. Cooperación Internacional.
j. Instituciones Nacionales.
5. Conclusiones Preliminares
6. Bibliografía utilizada.
CAPITULO V
CAPITULO V
ELECCIONES REGIONALES: PROCESOS ELECTORALES
1. Antecedentes.
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2. Elecciones Regionales 2002
a. Organizaciones políticas participantes
b. Listas por organizaciones políticas participantes
c. Resultados
d. Gobiernos Regionales de acuerdo al porcentaje de votación obtenido
3. Referéndum para la Constitución de Macro Regiones
a. Resultados del referéndum
4. Elecciones Regionales 2006
a. Organizaciones políticas participantes
b. Resultados
c. Autoridades reelectas
5. Elecciones Regionales 2010
a. Organizaciones Políticas Participantes.
b. Resultados.
c. Tendencias basadas en el desempeño de los partidos políticos y
movimientos regionales.
6. Conclusiones Preliminares.
7. Bibliografía.
ONES
CAPITULO VI
LA INTEGRACION INTERREGIONAL
1. Antecedentes
2. El referéndum del año 2005: la oportunidad perdida
3. Perspectivas macro regionales
a. Dinámicas macro regionales
b. Escenario territorial propuesto
c. Previsión ante el cambio climático mundial
d. Población creciente,
e. Mayor uso Agropecuario de la tierra agrícola.
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f. Bosques amazónicos
g. Articulación sinérgica territorial, con valor agregado
4. Gestión del territorio en la reforma descentralista.
5. Conclusiones preliminares
6. Bibliografía Consultada.
CAPITULO VII
EL PROCESO DE TRANSFERENCIA REAL
1. Integración territorial
2. Imperativos globales en cambios territoriales de la Nación
3. Determinantes nacionales
4. La descentralización fiscal.
5. Descentralización de recursos
6. Estado de transferencia de funciones, programas y organismos.
7. Conclusiones preliminares.
CAPITULO VIII
MANCOMUNIDADES REGIONALES
1. Definición.
2. Marco Legal
3. Antecedentes.
4. Principios.
5. Objetivos.
6. Incentivos para la mancomunidad regional.
7. Organización y estructura básica.
8. La mancomunidad regional económica.
9. Conclusiones preliminares.
EPILOGO
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CAPITULO I
MARCO TEORICO
1. LA SITUACION PRECEDENTE A LA DESCENTRALIZACIÓN
La descentralización como antitesis de la Centralización, ha sido a lo largo de
nuestra historia un clamor de siempre, el pensador José Carlos Mariátegui en uno de
sus “Siete Ensayos de interpretación de la realidad peruana”, precisamente el Sexto
ensayo denominado “Regionalismo y centralismo”, elaboró un análisis que en aquel
entonces no pudo ser más preciso. Advirtió el peligro de acceder a la demanda
descentralista planteada por los gamonales y terratenientes de inicios del siglo XX
que solo buscaban autonomía en sus dominios provinciales y “progreso” entendido
como infraestructura que esté al servicio de sus extensas propiedades.
En ese pedido de descentralización era obvio que los pueblos no participaban, no era
posible hacerlo pues, en la estructura socio política del Perú del siglo pasado, una
costra política muy adherida a los grupos de poder servían de mayordomos de sus
deseos y actuaban en consecuencia con su encargos que, como era previsible, solo
podían favorecer a unos pocos.
Desde la publicación de los “Siete ensayos de interpretación de la realidad peruana”,
transcurrieron setenta años de centralismo, sin casi ningún paréntesis digno de nota.
De alguna manera la modernidad de Lima llegó al interior, pero sin desembocar en
ese conjunto homogéneamente capitalista que anhelara Mariátegui”1.
Todas las trabas que precedieron al esfuerzo descentralista posterior provienen de la
mentalidad egoísta de los pocos sectores beneficiados con un sistema que los
1 CONTRERAS, CARLOS “Centralismo y Descentralización en la historia del Perú” Revista del Instituto de Estudios Peruanos, serie II no. 04, Lima 2000, pág. 03
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privilegia inequitativamente con recursos económicos, infraestructura, medios de
desarrollo y finalmente poder local, en desmedro de las grandes mayorías excluidas.
Fue la crisis institucional de los años ochenta la que deslegitimó el sistema
democrático, poniendo con ello en tela de juicio la eficacia del propio tipo de
gobierno, por ello el desfase entre el crecimiento de las demandas de la población y
la incapacidad del Estado para satisfacerlas derivó en el cuestionamiento de las
instituciones políticas, económicas y sociales, y ocasionó una crisis de
gobernabilidad. Debido a la etapa de violencia política e índices de hiperinflación que
vivió el país, ésta adquirió la naturaleza de crisis de gobernabilidad democrática.2
2. ORIGENES DEL CENTRALISMO
En estricto recuento de la Historia del Perú debemos mencionar que durante el
dominio colonialista del Reino de España, nuestro país fue el gran Virreynato del
Perú, cuya capital Lima, era sede y centro del poder con radio de influencia a toda
Sudamérica.
Nada podía suceder en los Virreynatos de la Plata o de Nueva Granada, ni en la
Audiencia de Charcas, tampoco en las Capitanías Generales de Chile o de
Venezuela, que no fuera indicado desde Lima, la Ciudad de los Reyes. La sede del
poder en esa época era Lima.
Independizado el Perú de España, conservó ese esquema centralista sin mayores
cuestionamientos; las masas indígenas arrinconadas tras la cordillera de los andes y
las etnias selváticas confinadas aún más allá no significaban ningún peso político
para cambiar este estado desventajoso de cosas.
Por si fuera poco, durante las primeras décadas de vida independiente sobrevino un
grave caos político por el control del Estado. Las elites de norte y del sur se
2 SAGASTEGUI FRANCISCO, PATRON PEPI, LINCH NICOLÁS Y HERNANDEZ MAX, “Democracia y buen gobierno. Hacia la Gobernalidad democrática en el Perú, Agenda, Lima 1996. pág.137.
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enfrentaron en guerras civiles por el afán de conquistar el “botín de la independencia”
que estaba representado por numerosas haciendas, residencias urbanas y minas de
metales preciosos expropiadas a la corona española o a los súbditos de la península,
quienes fueron expulsado o emigraron por propia iniciativa durante el proceso de
lucha emancipatoria.3
Más adelante, surgida la bonanza del guano, se vivió un período de aparente
prosperidad al punto que sus ingresos significaban dos tercios del PBI de aquellos
años (1850-1880) y trajo como consecuencia que se abolieran ominosos tributos que
databan de la época virreynal. Acaso como una cruel paradoja, esta primera bonanza
económica reforzó el centralismo: Lima ya no necesitaba ni siquiera de los tributos
que antes provenían de las provincias y la indiferencia se acentuó más aún.
Después de ello se le atribuye a Andrés Avelino Cáceres el primer intento de
descentralización4, después de la estrepitosa derrota en la guerra del Pacífico, el
Mariscal comprendió con mucha visión que, muchos sectores de la nación peruana
no había defendido a la patria con igual ardor por una simple razón: gran parte de
ella estaba arrumada en el patio trasero de Lima y nunca había sido considerada
como región, provincia, o municipio, por ello, los pueblos ignorados por el gobierno
central, no abrazaron con plenitud la causa patriota actuando en muchos casos de
manera displicente.
Posteriormente, el civilismo de fines del siglo XIX, estimó que el Estado no estaba
preparado para llevar a cabo ningún proceso de descentralización y regresó a la
misma historia de siempre pues ante la llegada de inversiones extranjeras en la
naciente industria minera, era preciso contar con un poder central que garantizara la
operación de transnacionales en el Perú que no tuvieran la amenaza de un gobierno
regional.
3 CONTRERAS, CARLOS. op. cit. pág. 07 4 CONTRERAS CARLOS op. cit, pág. 13
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A continuación, con la constitución de 1933 se crearon consejos departamentales
que se quedaron para siempre entintadas en el texto de la Carta Magna sin llegar a
plasmarse nunca en un organismo que funcionara en la práctica, más aún hacia
mediados de siglo, la creación de diversos ministerios (salud, hacienda, educación,
vivienda) todos de corte vertical y burocrático que nacía en Lima y dependía de ella
hicieron más sólida la decisión de centralizar el poder.
3. EL CENTRALISMO CONTEMPORANEO
Así llegamos a las décadas contemporáneas, en muchísimos aspectos, el Perú está
casi íntegramente concentrado en Lima. O, mejor, muchísimos de los intereses de
los peruanos están casi totalmente reunidos en la capital y sin embargo Lima y
Callao sólo comprende el 0.3 % del territorio nacional. Esta concentración
demográfica creciente e incesante se debía y se debe a que un grueso sector de la
población campesina de los lugares más remotos y olvidados de nuestro país se ven
obligados a migrar a la capital o capitales de provincia, en busca de las
oportunidades que total y absolutamente les venía negando el Estado en su lugar de
origen.
Sin embargo, la ciudad genera nuevas frustraciones, de las expectativas –contexto
de vida nuevo y moderno, castellanización, y mayores posibilidades de
esparcimiento, es un “monstruo” incapaz de resolver la demanda más acuciante de
los migrantes: trabajo digno y bien remunerado, por lo que a falta de otra alternativa,
los provincianos no tienen otra alternativa que informalizar total y absolutamente la
ciudad, contribuyendo a su desarrollo pero paradójicamente también al caos, que
cada vez se hace más insostenible; entonces al no crecer proporcionalmente la
oferta de servicios, los limeños o lugareños de las grandes capitales de provincia,
básicamente de los sectores medios, han visto resentida seriamente la calidad de los
servicios que venían recibiendo respecto de la seguridad en la vivienda y en las
calles.
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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
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El fenómeno, no obstante, genera simultáneamente otra gravísima manifestación: el
resto del territorio del país, en lugar de verse cada vez más poblado, físicamente más
y mejor ocupado, y racionalmente mejor ordenado. Solo la Costa alberga a los
centros de poder del país, aprovechando desde luego, la estratégica posición frente
al mar, vía a través del cual se desarrolla el comercio principalmente con el resto del
mundo.
Lo que nos lleva finalmente a un stress urbano que asfixia a la capital y comienza a
suceder con algunas ciudades de la costa que alcanzan un desarrollo económico
mayor al resto del país.
De ahí que sea necesario tener claro, en la antinomia propuesta: centralismo-
descentralización, los términos conceptuales de su significado como veremos a
continuación.
4. DESCENTRALIZACION: CARACTERISTICAS DEFINITORIAS.
La clave de subsistencia y de desarrollo del Estado Unitario peruano como un
verdadero Estado Constitucional moderno y eficaz pasa, necesariamente, por la
descentralización del país. De lo contrario, seguiremos el camino ya conocido, que
traduce un fresco de desigualdades e injusticias, de pobreza y pauperización, en un
paisaje que muestra la generosidad de la naturaleza al brindarnos una realidad rica
en recursos naturales y otros elementos.
Para lograrlo es necesario un cambio de mentalidad. Como dice Brewer-Carías5,
“que se entienda que en el Estado no sólo debe existir un solo gobierno nacional,
sino que el gobierno del Estado está conformado además de por el gobierno
nacional, por el gobierno de los territorios intermedios y por los gobiernos locales. Si
5 BREWER-CARIAS, ALLAN R. “Reflexiones sobre la descentralización política y el Estado” Universidad Externado de Colombia, Santa Fé de Bogotá, 1996 pág. 72
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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
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esto no se entiende, lo que habrá será una caricatura de descentralización y el riesgo
inminente de la pérdida de la democracia por ausencia de mecanismos de
participación política, que sólo fórmulas descentralizadas pueden procurar.”
Se mantiene el error conceptual: denominar gobierno unitario, representativo y
descentralizado al Estado Unitario Descentralizado6.
Existen un sinnúmero de definiciones sobre descentralización, siendo las más
empleadas, las siguientes:
A. Transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y
recursos, especialmente financieros, materiales y tecnológicos de los que
son titulares las entidades de la función ejecutiva hacia los gobiernos sub-
nacionales7.
B. Reducción y transferencia de poderes de un centro hacia sus partes
integrantes, práctica de transferir competencias, funciones y recursos
desde el nivel central del Estado hacia las organizaciones de ésta y de la
sociedad a niveles territoriales menores, supuestamente más adecuados
para una mayor y más democrática participación de la población en la
determinación política, económica y físico-ambiental de su destino
colectivo.8
C. Es la hermana gemela de la democracia.9 Predominio en un estado de la
adscripción de la realización de sus fines directos e indirectos a las
competencias de personas jurídicas distintas del gobierno central
(administración indirecta), favoreciendo la participación de la colectividad
6 BLUME FORTINI ERNESTO. “La Descentralización en la constitución del Perú (Avances, retrocesos y reforma constitucional)” pág. 14. 7VÁSQUEZ BARQUERO, ANTONIO. “Desarrollo económico local y descentralización: aproximación a un marco conceptual”. CEPAL/GTZ, Madrid 2000. 8 LIJPHART, AREND. “Modelos de Democracia”. Editorial Ariel, Barcelona 2000, P. 178. 9AMPUERO, ADA, “La Descentralización de los Servicios de Educación y Salud en el Perú: Una mirada panorámica”. ESAN-USAID, lima: 1999, P. 84.
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en el poder público como modo de reestructuración de competencias
realizada a favor de las Entidades más próximas a los ciudadanos.
.
D. En sentido genérico: se entiende por descentralización todo proceso que
traslada asuntos de la capital del país hacia la provincia, cualquiera que
sea su índole, en sentido técnico-jurídico significa la radiación de
competencias de carácter administrativo en manos de autoridades
regionales o locales. El máximo grado de descentralización se confunde
con el federalismo
.
Se la define también como un proceso de redistribución espacial y social del acceso
a las oportunidades de desarrollo, reconociendo y valorando la diversidad geográfica,
ecológica y étnico-cultural.10
El que recibe la competencia actúa como órgano de un ente distinto de aquel al que
se resta la competencia. asimismo, se enfatiza que dentro del ente descentralizado
puede existir un cierto grado de centralización interna o puede existir
desconcentración.
Algunas características básicas que describen a la descentralización son:
autogobierno, auto-administración, recursos propios y control (tanto del pueblo como
de los que ejerzan el poder)
5. LOS EJES DE LA DESCENTRALIZACIÓN.
Al hablar de descentralización no se puede evitar mencionar por lo menos cuatro
ejes de aplicación, sin los cuales no es posible avanzar en un proceso de desarrollo
regional. Tanto el aspecto administrativo que otorga funciones y responsabilidad a
las autoridades regionales, como el aspecto político que empodera y legitima a los
10 “Descentralización en el Perú: Propuestas para una reforma descentralista 2001-2021”, Elaborado por la Secretaría Técnica para el proceso de Descentralización, 2002, p. 19.
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representantes regionales en su actuación al frente de su ámbito de poder, son ejes
temáticos que desarrollaremos a continuación conjuntamente con el aspecto
económico y fiscal que en buena cuenta alimenta y proporciona los recursos
financieros que hacen posible todos los planes y proyectos que las regiones se
plantean o se proponen con miras a lograr el desarrollo de sus respectivas regiones.
A. Descentralización Administrativa
Implica el traspaso de competencias y funciones que por mandato constitucional
debe realizarse progresivamente conforme a un conjunto de criterios definidos
legalmente tomando en cuenta la capacidad de gestión efectiva del GGRR o GGLL
que recepciona dichas competencias.11
El hecho de que se trasfieran facultades administrativas y financieras a una
determinada organización de gobierno regional o local no quiere decir que todo lo
que se haga en esa comunidad sea decidido localmente. En última instancia, el
órgano de gobierno regional o local responderá de alguna u otra forma ante el
gobierno central. En este tipo de descentralización las autoridades encargadas de la
administración local pueden ser elegidas por los pobladores o designadas por el
gobierno central.
Partiendo del enfoque de la provisión de bienes públicos, se puede decir que este
tipo de descentralización no incluye decisiones sobre la provisión, como lo afirma
Ivan Finot, “en el caso de una descentralización operativa (administrativa) también
existen decisiones, pero no sobre provisión –en su sentido estricto- sino sobre
operación de la provisión”. 12
11 DANOS ORDOÑEZ, JORGE. “La reforma administrativa en el Perú”. en: Derecho y Sociedad, Lima, Editorial Derecho y Sociedad, no 21, 2003, p. 259. 12 FINOT, IVÁN. “Descentralización en América latina: teoría y práctica”. Santiago de Chile: Instituto latinoamericano y del Caribe de planificación económica y social – ILPES, 2001.
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La descentralización administrativa ha sido definida como la transferencia de
responsabilidad para el planeamiento, manejo y la colocación de recursos del
Gobierno Central a determinadas agencias, unidades subordinadas o diferentes
niveles de gobierno, autoridades semiautónomas, autoridades públicas,
corporaciones, autoridades funcionales u organizaciones no gubernamentales
Asimismo, desde esta perspectiva se han considerado a la desconcentración, a la
devolución y a la delegación como mecanismos de la descentralización
administrativa, enfatizándose que en todos ellos debe primar la responsabilidad
funcionarial (accountability) ante la población y las entidades fiscalizadoras por los
actos que desarrollen en el ejercicio de sus funciones, debido a que esta
responsabilidad maneja la discreción como esencia de la descentralización
administrativa, que envuelve la delegación de esa autoridad.
B. Descentralización Económica.
También entendida por algunos como privatización. Consiste en transferir el proceso
de asignación de diferentes factores e insumos de producción, de instancias político-
administrativas hacia mecanismos de mercado. Bajo este punto de vista, se puede
considerar a la privatización como una forma de descentralización, siempre que se
relacione con mecanismos de un mercado competitivo. Tomando el enfoque sobre la
provisión de bienes públicos, se puede decir que la descentralización económica se
relaciona más que con la provisión de bienes públicos, con la producción de éstos.
La descentralización económica debe propender a la integración horizontal entre las
regiones (a fin de lograr economías de integración bajo una sola administración
estatal), y la integración vertical entre las regiones y Lima, y de sus entornos rurales
con sus ciudades-eje (complementando la producción rural y la producción y el
consumo urbanos).
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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
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El aspecto fiscal se refiere a definir temas como: qué nivel de gobierno determina la
base y la tasa de cada impuesto, qué nivel de gobierno se hace responsable de la
prestación de un servicio específico -por ejemplo, agua, salud, educación- y cómo
equilibrar los desbalances horizontales -por ejemplo, diferencias de desarrollo, de
ingreso, de educación y de pobreza- entre regiones.13
C. Descentralización Política.
Se presenta como requisito para llevar a cabo una descentralización política, el
hecho de que las autoridades a las cuales se hará la transferencia de facultades
sean elegidas por los pobladores de la región o localidad, y no simplemente
designadas por el gobierno central.
Las competencias transferidas en una descentralización política, esencialmente
normativas, serán ejercidas de forma autónoma por los gobiernos subnacionales,
respondiendo en última instancia a los pobladores que los eligieron y no al gobierno
central. Desde el enfoque económico de la provisión de bienes públicos, afirma Finot:
“...sólo habrá descentralización política cuando se decide (por parte de los gobiernos
locales) qué, cuánto y con qué recursos proveer...”
La dimensión política del proceso (descentralización) responde a la necesidad de
vincular a los ciudadanos a las decisiones públicas colectivas y dar a éstas
legitimidad y capacidad de ser cumplidas y que ha cobrado importancia
principalmente como una reforma democrática, dirigida a ampliar la "matriz de
oportunidades de participación”.
D. Descentralización Fiscal.
13 LARIOS JOSÉ, ALVARADO BETTY Y CONTERNO ELENA Documento Técnico no. 7, PRODES “pro-descentralización”. USAID, Lima Enero, 2004. pág. 575
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Proceso por el cual se asigna recursos a los Gobiernos Sub-nacionales, a fin de
asegurar el cumplimiento de los servicios y funciones de su competencia. Implica
reglas de eficiencia en la recaudación tributaria, el uso eficiente de los recursos
públicos, y reglas de responsabilidad fiscal para que contribuyan con la estabilidad
macroeconómica y la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Los recursos fiscales de los gobiernos subnacionales en el Perú son de
dos tipos:
a. Los recaudados directamente por dichos gobiernos y,
b. Aquellos recaudados por el gobierno nacional y que luego son transferidos
hacia los gobiernos subnacionales.
Estos últimos a su vez se subdividen en dos categorías:
1. los provenientes de los impuestos destinados a favor de dichos gobiernos,
que pueden o no ser compartidos con el gobierno nacional y,
2. los que provienen de los impuestos generales de la nación.
Entre los principales recursos fiscales que actualmente se destinan a los gobiernos
subnacionales, destacan el impuesto a la renta de empresas dedicadas a la
explotación de riquezas naturales y el Impuesto de Promoción Municipal (IPM). Por
otro lado, entre los ingresos generales del tesoro público que el gobierno nacional
transfiere a los gobiernos subnacionales, se encuentran aquellos que forman parte
de los programas sociales administrados por los gobiernos locales, tipo vaso de
leche por ejemplo, o aquellos que se utilizan para pagar gastos corrientes y
remuneraciones de maestros y servidores públicos de los centros de salud en las
regiones.
Por lo tanto, los gobiernos regionales en el Perú carecen de fuentes de ingresos
tributarios propios directamente recaudados. El grueso de los recursos de estos
gobiernos proviene de transferencias efectuadas por el gobierno nacional, las
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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
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mismas que pueden subdividirse en dos tipos de fuentes: aquellas provenientes de
impuestos destinados y aquellas provenientes de los recursos generales u ordinarios
del tesoro público.
A pesar de los diversos recursos y mecanismos de transferencia presupuestaria que
tienen los gobiernos regionales, éstos continúan demandando mayores
presupuestos. Sin embargo, las normas vigentes ya no contemplan más recursos
que los que actualmente existen, salvo para el caso de fusiones entre dos o más
regiones. En este eventual caso, la Ley de Descentralización Fiscal contempla que
tales regiones integradas percibirán tres tipos de recursos nuevos. Por un lado,
recibirán el 50% de los ingresos provenientes de 3 impuestos efectivamente
recaudados en la respectiva región: el IGV (sin el Impuesto de Promoción Municipal),
el ISC y el impuesto a la renta de personas naturales.
Por otro lado el otorgamiento de mayores recursos presupuestarios a los gobiernos
regionales debe ir aparejado con una clara asignación de responsabilidades y
funciones a los mismos, así como con una demostrada eficiencia de ejecución
presupuestaria por parte de ellos. Lo que ocurre actualmente en varios casos es que
los gobiernos están recibiendo fuertes ingresos adicionales, sin mayores
responsabilidades ni competencias y sin tener la capacidad para ejecutar mayores
gastos especialmente de inversión.
En este sentido, sería interesante recoger lo que ya está estipulado para los
gobiernos regionales en la ley de Descentralización Fiscal, y aplicarlo también a los
gobiernos locales. En dicha norma, para el futuro, se establecen incentivos para
aquellas regiones que muestren mejoras en el esfuerzo fiscal, en función a metas de
recaudación pre- establecidas. Aún no se ha determinado el procedimiento para
establecer dichas metas y tampoco se ha establecido el tipo de incentivos a otorgar.
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21
Un ejemplo palpable es la competencia transferida para el tratamiento regional de las
políticas y planes relacionados con la explotación racional de los recursos y el
manejo del ambiente; la cual se mantiene aún insuficientemente operativizada por
esas carencias.
6. COMO SE HIZO POSIBLE LA DESCENTRALIZACION
El inicio de la descentralización democrática fue posible por la confluencia de 3
factores principales:
En primer lugar, por la demanda de la fuerzas descentralistas y experiencias exitosas
de gestión locales basadas en procesos de gestión participativa y concertada que
desde hace más de 2 décadas se venían desarrollando en diversos lugares del país.
Experiencias que han sido una de las fuentes importantes para el diseño del nuevo
marco normativo de la descentralización.
Pero el proceso de descentralización fue también fruto de grandes consensos
nacionales. El marco normativo básico para darle curso, no hubiera salido adelante
si no fuera por el gran consenso nacional alcanzado entre todas las fuerzas y
partidos políticos en el Congreso de la República. La reforma de los 12 artículos de
la Constitución referidos al capítulo de la descentralización, la Ley de Bases, la Ley
de Elecciones Regionales y Municipales, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,
todas ellas fueron aprobadas casi por unanimidad. No cabe duda que no hubiera
sido posible sancionarlas de otra manera, pues en la sociedad peruana y sobre todo,
en el Congreso de la República, no hay hegemonía de alguna fuerza política en
particular.14
Un tercer factor decisivo para el inicio del proceso descentralista fue la voluntad
política del gobierno del Presidente Toledo para llevarla adelante. El impulso al
14 THAIS DIAZ, IVÀN “El proceso de Descentralización en el Perú” CEDEP lima 2005, pág. 12
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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
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proceso de descentralización es quizá uno de los mayores méritos y logros del
gobierno actual. En nuestro país, dada la precariedad de la representación política
así como la debilidad de la representación social, es necesario tomar plena
conciencia de que la consolidación del proceso de descentralización sólo será
posible si logramos la concurrencia de estos tres factores que hicieron posible
iniciarla.
A ello habría que agregar ahora el indispensable protagonismo de los nuevos
Gobiernos Regionales y Locales.
El diseño de los planes de desarrollo concertados y participativos de los Gobiernos
Regionales y Locales son esfuerzos que sobre la base de visiones de futuro
compartidas regionales-departamentales y locales, buscan producir procesos de
articulación interinstitucional en función de estrategias y priorizaciones de programas
y proyectos para lograr el desarrollo integral de sus circunscripciones.
En función de dichos planes de desarrollo se busca articular los programas sociales y
la acción de todos los actores del desarrollo como los empresarios privados micro y
medianos, las empresas estatales, las organizaciones privadas de desarrollo y la
acción de los sectores del Gobierno Nacional.
7. LOS OBSTACULOS QUE BLOQUEAN EL AVANCE DESCENTRALIZADOR.
Entre los problemas y limitaciones15 más serias que enfrentan la descentralización
podemos mencionar:
Estructura normativa confusa y desintegrada con parches y remiendos que no
responden a un diseño integral y concordado.
15 MOLINA, RAÚL. “Sistematización de experiencias de Reforma Institucional en Gobiernos Regionales.” Informe de Consultoría USAID-PRODES, Lima mayo 2010. pág. 43.
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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
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Estructura operativa compleja basada en tres sistemas diferentes; la nueva
normativa de la descentralización, la estructura de los antiguos Comités
Transitorios de Administración Regional (CTAR) y los sectores transferidos del
gobierno central: las Direcciones Regionales Sectoriales (DIRES).
La autonomía limitada de los GR debido a la cercana supervisión del MEF,
prevista por ley, en la programación, formulación, aprobación, ejecución,
evaluación y control de los presupuestos regionales.
Base territorial inadecuada basada en los antiguos departamentos y no en
espacios más amplios (macro-regiones) que permitan mayor escala e
integración económica.
Capacidades profesionales y técnicas limitadas derivadas en parte de las
barreras para ofrecer sueldos y salarios competitivos en relación a los montos
de inversión disponibles.
Ausencia de mecanismos e incentivos para la cooperación técnica horizontal
entre GR, que permitan identificar, adaptar y elevar la escala de experiencias
innovadoras y exitosas en temas de gestión pública, inclusión social,
emprendimientos productivos y manejo ambiental entre otras.
Preferencia política y normativa (SNIP) por las obras de infraestructura (fierro
y cemento) en desmedro de la inversión en capital humano y programas
sociales.
Aumento de la conflictividad basada en localismos y disputas sobre recursos
naturales (agua) y asignación de canon y regalías, así como la poca o nula
disposición de las autoridades regionales y locales para prevenir y mediar en
estos conflictos.
Quizás el factor común detrás de muchos de estos problemas es la debilidad
institucional de los GR que se debe a múltiples factores; legislación y normatividad
profusa y confusa; la complejidad y novedad del proceso de descentralización, la
falta de recursos humanos en calidad y cantidad suficiente, y la “crisis del
crecimiento” ya señalada. Pese a todo ello, la descentralización es un proceso
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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
24
irreversible,16 responde no solo a una decisión política sino también a la necesidad y
al reclamo ciudadano de acercar la gestión pública a la población local y atender
mejor a la diversidad de oportunidades y problemas que tiene una población tan
heterogénea como la peruana.
Este reto implica promover una mayor responsabilidad de electores y organizaciones
regionales y locales, públicas, privadas y de la sociedad civil, para construir y
participar en una visión compartida para el desarrollo regional y nacional. Quizás
tomando como base estas visiones compartidas puedan ir superándose los conflictos
en los que predomina una miope visión cortoplacista y localista, para lograr una
integración basada en la diversidad que el país reclama.
8. AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN
Y REGIONALIZACIÓN.
El tema de la descentralización aparece en los primeros lugares de la agenda
gubernamental. En ese marco, se han adoptado decisiones y políticas públicas que
configuran avances importantes pero aún insuficientes para contrarrestar el perfil
centralista tanto de la plataforma productiva como del aparato político-administrativo.
Mientras este desfase ocurra, se alejarán las posibilidades satisfacer objetivos de
desarrollo equitativos y sostenibles para el país en su conjunto. Bajo este argumento,
se trata de develar los orígenes o causas estructurales del centralismo y del
inadecuado ordenamiento del territorio; lo cual implica cuestionar los patrones que
rigen la economía y la estructura del Estado.
Estas son, a nuestro entender las cuestiones pendientes para alcanzar la efectiva
descentralización en el Perú:
16 ARAMBURU , CARLOS Procesos de Regionalización y Descentralización del Estado” PNUD Informe de Evaluación Final 2006-2010, Lima Octubre 2010 pág. 10
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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
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a. Se aprecian vacíos en los contenidos programáticos de las organizaciones con
una visión descentralista, sean estas oficiales o privadas (Organismos No
Gubernamentales, Colegios Profesionales, Gremios Empresariales y Laborales,
Universidades; Frentes de Desarrollo Locales), estas debieran empujar a los
contendores electorales (en la época justa) para explicitar sus propuestas
descentralistas con la mayor consistencia posible. Esta posibilidad será más
eficiente si se parte de balances rigurosos entre los logros y las insuficiencias
detectados. Quizá sea el Acuerdo Nacional el escenario más adecuado para
auspiciar estos intentos, considerando que la octava Política de Estado del
Acuerdo Nacional aboga precisamente en favor
b. La reforma o modernización del Estado en general y del Poder Ejecutivo en
particular debieran considerar la inserción en la arquitectura gubernamental de
estructuras orgánicas y mecanismos de gestión que garanticen la mejor atención
a las demandas ciudadanas. Al respecto, tendrían que precisarse con mayor rigor
las funciones exclusivas y compartidas de cada nivel de Gobierno (Nacional,
Regional, Provincial, Distrital), teniendo en cuenta que la denominación
“Regional” es una ficción transitoria de espacios cuya cobertura alude finalmente
a conglomerados departamentales o provinciales aunados por expectativas y
potencialidades comunes.
c. En ese espectro, debe activarse el Consejo de Coordinación Intergubernamental
(CCI), resolviendo previamente algunos aspectos que pueden trabar su
desempeño, como son la confusa representación de los Gobiernos Municipales y
la calidad vinculante (obligatoria o no) de sus acuerdos. Esta cuestión es
fundamental porque el CCI se ha concebido precisamente como un mecanismo
idóneo para articular y consensuar estrategias de gestión y políticas de desarrollo
compartidas entre las tres instancias territoriales de Gobierno.
d. Ha habido un avance en las transferencias de funciones o atribuciones desde el
Gobierno Nacional (Ministerios Organismos Públicos Descentralizados,
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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
26
Programas Especiales) hacia los Gobiernos Regionales y Municipales. Sin
embargo, estás no se han acompañado de modo paralelo o, mejor aún, de
manera previa, con los recursos humanos, logísticos y financieros suficientes. El
resultado de esta discrepancia se patentiza en la inadecuación del ritmo y de la
calidad del gasto. Dos respuestas pueden atenderse frente a este fenómeno
perverso:
a) El reforzamiento sustantivo de los programas de capacitación aplicados a
los cuadros profesionales de Municipalidades y Gobiernos Regionales, en
materia de proyectos, presupuestos, planeamiento estratégico y gestión
gerencial,
b) Estabilidad laboral e incentivos para quienes muestren rendimientos visibles
en el desenvolvimiento de sus funciones.
e. Debiera resolverse la incongruencia entre el funcionamiento paralelo de las
Direcciones Sectoriales Regionales, que siguen enlazadas con la autoridad
Ministerial, y el desempeño de las Gerencias de los Gobiernos Regionales.
Mientras este paralelismo no se resuelva a favor de un solo comando (las
Gerencias respectivas de los Gobiernos Regionales), los programas, políticas y
proyectos seguirán amenazados por su incompetencia y se mantendrán
mecanismos burocráticos ineficientes y onerosos.
f. Es también pertinente resolver la permanencia de los Gobernadores o Tenientes
Gobernadores, considerando que, en términos orgánicos, se superponen o
conflictúan con el mandato de los Alcaldes y autoridades regionales; complicando
la gobernabilidadad en ambos espacios territoriales.
g. Deberían ser mucho más categóricas y explícitas las estrategias dedicadas a
reordenar económicamente el territorio. Siguen siendo frágiles y extremadamente
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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
27
h. parciales y desconectadas entre sí, en todos los estratos del Gobierno, las
políticas dedicadas a armar corredores o circuitos económicos sustentados en
redes viales y energéticas, en sistemas urbanos jerarquizados y en la gestión
integrada de cuencas. Esta debilidad atenta contra la construcción de espacios
amplios donde se generen economías de escala para atender con mayor
eficiencia el desenvolvimiento de cadenas productivas competitivas y los servicios
a cargo de las diferentes instancias territoriales del Gobierno.
Dentro de esta temática territorial, han sido débilmente tratados los agudos conflictos
sociales, culturales y ambientales provocados por un manejo irracional, abusivo y
depredatorio de los recursos naturales, especialmente de aquellos no renovables. El
desbosque masivo, la contaminación de las tierras y aguas por los relaves mineros
constituyen un riesgo grave que ni la práctica regulatoria del Estado ni la
normatividad han sido capaces de revertir. A este respecto, es cada vez más claro
que tendrá que ser el Estado envuelto por objetivos de desarrollo sostenible y de
respeto a los derechos de las mayorías, donde también se incluyen a las
Comunidades Nativas y Campesinas, el que tendrá que arbitrar equitativamente los
límites de las actividades extractivas cuando comienzan a amenazar la pulcritud del
ambiente, la supervivencia de grupos poblacionales y el mantenimiento de las
Reservas Naturales tanto como las Áreas de Amortiguamiento y los cursos de agua.
Es esencial reforzar los alcances del Plan Nacional de Regionalización, en el sentido
de que allí no se delimitarán Regiones formales, como entidades de gobierno con
sus respectivas autonomías políticas y administrativas. La opción planteada por la
Secretaría de Descentralización propone más bien escenarios territoriales
alternativos viables, definidos esencialmente por su predisposición para articular
vocaciones económicas, geográficas, culturales e institucionales; así como proyectos
de interés común. Se asume que la maduración real de estas vocaciones viabilizará
progresivamente la configuración de Regiones formales (macroregiones); evitando
así las frustraciones de los ejercicios regionalizadores anteriores; particularmente del
ocurrido en el Referendum de octubre del 2005.
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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
28
La existencia, en paralelo, de Juntas de Coordinación Interregionales, Regiones
Piloto, Mancomunidades Regionales, Mancomunidades Municipales y Gobiernos
Regionales – Departamentales, ha enriquecido el caudal de iniciativas de articulación
e integración de territorios. Sin embargo, son notorias las dificultades y conflictos que
surgen cuando se trata de definir el tratamiento funcional y presupuestario de
programas o proyectos en esa diversidad de formaciones institucionales, algunas de
las cuales carecen incluso de soportes legales. Pareciera ser pertinente, entonces, la
determinación de procedimientos y normas reguladoras para la designación de
unidades ejecutoras y programadoras en cada tipo de iniciativa; en base a Acuerdos
de Ejecución, bajo el patrocinio de la Secretaría de Descentralización y del Ministerio
de Economía y Finanzas.
Han sido significativos los impulsos orientados a concretar mecanismos de
participación popular y de vigilancia o transparencia ciudadana en lo referente a los
procesos de formulación, ejecución y monitoreo de los Planes de Desarrollo
Concertados y Presupuestos Participativos en las instancias Municipales y
Regionales – Departamentales. No obstante, es reconocible de manera directa o a
través de los Informes de la Defensoría del Pueblo y de la Mesa de Concertación
para la Lucha contra la Pobreza, que, en la práctica, estos mecanismos son, en un
alto porcentaje de los casos, insatisfactorios. Esta de situación se debe a que los
Talleres, las convocatorias y la normatividad son insuficientes o sesgados y a que
persevera una conducta de parte de la población que no es favorable a involucrarse
en debates colectivos aún si estos tocan temas que la afecta directamente.
La reforma del aparato fiscal y de las regulaciones mediante las cuales se consignan
recursos públicos para las instancias regionales – departamentales y locales o
municipales sigue teniendo un trato relativamente marginal, pese a que se trata de
un asunto crucial para los procesos de descentralización. En efecto, y a pesar de la
configuración de un Grupo o Mesa multi institucional para avanzar en la reforma
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
29
fiscal con una óptica descentralista, se mantienen latentes una serie de
ambigüedades, inercias y deformaciones que tendrán que corregirse. Entre ellas:
a) la relativamente baja “carga tributaria” (alrededor del 13 – 15% del PIB)
para solventar el gasto público en las magnitudes que permitan responder a
las demandas críticas,
b) la distribución inequitativa o no priorizada de los montos recaudados, entre
los sectores e instancias territoriales de gobierno,
c) los criterios con los cuales se calculan los fondos derivados a los canon,
sobre canon y regalías; así como los Fideicomisos establecidos por algunas
empresas mineras y los Fondos de Solidaridad que también algunas
empresas Mineras han establecido de modo voluntario, y que por lo tanto son
muy volátiles, en reemplazo de un impuesto a las sobreganancias
empresariales, tal como fue originalmente concebido,
d) prácticas evasivas o elusivas para el pago de impuestos,
e) recarga en los impuestos indirectos (IGV) en vez de afianzar la captación
impositiva en la forma de impuestos directos.
9. CONCLUSIONES
Regionalización es una forma de organización del Estado destinada a acercar
el Poder a todos los confines territoriales que lo conforman, logrando con ello
la integración de los Pueblos y su participación en la vida política y económica
del País.
El Perú a lo largo de su historia ha tenido episodios de descentralización que
al poco tiempo fueron dejados de lado por falta de continuidad y visión futura.
Toda descentralización en el Perú debe pasar por una reforma del Estado, ya
que si no es eficiente y capaz de organizarse para atender los requerimientos
de las regiones, no podrá esperar éxito, Esa reforma pasa por redefinir los
roles y responsabilidades del Gobierno Central y las regiones a fin de evitar
confrontaciones y disputas de poder.
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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
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La descentralización es el eje de la regionalización, pues le permite acceder a
una descentralización administrativa, política, económica y fiscal, los cuales
son herramientas de progreso para las regiones.
Sin embargo se puede advertir que las mayores dificultas en el avance del
proceso están dadas por la subsistencia de funciones superpuestas entre los
ministerios y las autoridades regionales, así como un estrecho margen de
autonomía que el MEF concede para la elaboración de los presupuestos
regionales.
Del mismo modo es evidente que hace falta una capacitación y adiestramiento
de profesionales y técnicos en las Regiones para un mejor uso del
presupuesto asignado, siendo frecuente que muchos recursos económicos se
quedan sin poder ser empleados durante el ejercicio del presupuesto por falta
de capacidad a la hora de plantear los proyectos de desarrollo que tanto
requieren las regiones.
10. BIBLIOGRAFIA
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Revista del Instituto de Estudios Peruanos, Serie II No. 04, Lima 2000.
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Estado” Universidad Externado de Colombia, Santa Fé de Bogotá, 1996.
BLUME FORTINI ERNESTO. “La Descentralización en la Constitución del Perú
(Avances, retrocesos y reforma constitucional)”
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
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FINOT, IVÁN. “Descentralización en América Latina: Teoría y Práctica”. Santiago de
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ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES (ANGR) “Aportes de los
gobiernos regionales en el marco del proceso de descentralización (2006-2009)”
Sinco Editores SAC Lima 2010.
NEYRA GONZALES, “El desarrollo regional en el Perú” Editorial UCSM, Lima 2011.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
32
CAPITULO II
DESARROLLO NORMATIVO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION
1. La Constitución Política de 1979.
La constitución de 1979 proponía que las regiones se constituyesen sobre la base de
áreas geo-económicas contiguas aprobadas por ley, a iniciativa del ejecutivo y del
pedido de las corporaciones departamentales de desarrollo. Esta propuesta fue
catalogada por los analistas como «verticalista»17, por su forma de implementación.
Para la norma constitucional, las regiones son básicamente entes de ficción jurídica
que surgen y se mantienen en el tiempo, a partir de las creaciones artificiales de la
ley. Dicha ley debía ser elaborada por los expertos del ejecutivo con la gran
deficiencia de no recoger la opinión de los pobladores y de sus representantes
regionales.
Desde su planteamiento y discusión, la propuesta fue
tipificada como una clara imposición de uno de los
órganos del Estado (poder ejecutivo) en desmedro de los
objetivos perseguidos. Para una gran parte de la
oposición, existía el convencimiento que las regiones
debían ser entes geográficos, sociológicos e históricos
con caracteres afines; es decir, que las regiones debían
surgir como circunscripciones administrativas impulsadas
por la voluntad espontánea y persistente de los pueblos y
no por imposición del Estado.18
17 Verticalismo en el sentido de ausencia de participación de las personas o pueblos a quienes iba dirigida el beneficio de la norma. 18 CHIRINOS SOTO ENRIQUE. “La nueva Constitución al alcance de todos”, Editorial Andina, Lima, 1980, pp. 318
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
33
Aunque no se trató de una propuesta original, pues la tendencia era ya un clamor
político que supieron recoger las mayorías políticas de la Constituyente de aquel
entonces.
La Constitución de 1979 introdujo, a nivel de normativa constitucional, cambios
importantes e inéditos, dando paso a lo que Pedro Planas denomina el consenso por
la regionalización que abarcó desde 1979 hasta 1989.
Al respecto afirma que “La Asamblea Constituyente de 1979 tenía que poner término
a este sistemático centralismo, garantizando un nítido proceso de descentralización
mediante un conjunto de plazos y cronogramas insertos en la Constitución, que
inclusive instaban al gobierno constitucional a efectuar una inmediata convocatoria a
elecciones municipales.” 19
2. El Arq. Fernando Belaunde Terry (1980-1985): Los albores del proceso
descentralista.
Durante el gobierno de Fernando Belaúnde Terry, en
1984 se aprobó el Plan Nacional de Regionalización,
que fijó sus objetivos y metas en la descentralización
administrativa.
Tal vez uno de los importantes avances por
desarrollar los departamentos se dio durante el
segundo período de gobierno del arquitecto Belaunde
(1980-1985), con el restablecimiento de las
Corporaciones Departamentales de Desarrollo –
19 PLANAS SILVA, PEDRO. “La Descentralización en el Perú republicano (1821-1998)”. Auspiciado por la Municipalidad Metropolitana de Lima. Stampa Gráfica S.A. Lima, 1998, pág. 559
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
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CORDES creadas durante el gobierno de Oscar R. Benavides (1963-1968), y que
fueron desactivas por la dictadura militar de Velasco Alvarado.
En el periodo de gobierno de Acción Popular se logró convertir a las CORDES en
organismo desconcentrados de desarrollo, con autonomía económica y de decisión
en los departamentos, lográndose importantes obras de alcance nacional,
departamental y local como de infraestructura vial, habitacional, educativa, social,
económica y productiva que hasta la fecha perduran. A nivel de las localidades más
deprimidas del país, se dio impulso de manera destacable al programa de
Cooperación Popular – COOPOP, creadas durante este gobierno, con participación
activa de la población local, dotando a los sectores más pobres de la infraestructura
básica y elemental.
3. El Primer Periodo de Alan García (1985-1990)
Durante el primer gobierno del presidente Alan García Pérez se promulga el 16
marzo de 1987 la Ley de Bases de la Regionalización Ley 2465020. El marco legal de
entonces puso como límite la existencia de 12 regiones, lo que generó un problema
en la integración de los departamentos y provincias contiguas en ellas., la creación
de las regiones fue apurada por razones de cálculo político.
Muchas provincias y departamentos hicieron sentir su desacuerdo con la
conformación, por haber sido incluidos en una región junto con otros con quienes
jamás habían tenido contacto alguno. Tal fue el caso de la región de La Libertad-San
Martín donde el departamento de San Martín, a través de marchas y movilizaciones
bastante violentas, logró que se respete su autonomía departamental y también que
sea separado definitivamente de la región en que había sido colocada.
20 LEY DE BASES DE REGIONALIZACIÓN NO 24650 QUE FUE PUBLICADO EL 11 DE FEBRERO DE 1988.
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El 13 julio de 1989: Mediante la Resolución Suprema 132-89-PCM se convoca a
consulta popular en varias localidades del país, para que la población se pronuncie
sobre demarcación regional. El 19 julio de 1989 se aprueba el reglamento de la Ley
2507721, sobre la primera elección de los representantes a asambleas regionales. El
12 noviembre del mismo año: Cinco de las once regiones creadas por ley eligieron a
sus autoridades (Grau, Amazonas, Ucayali, Arequipa y Moquegua-Tacna-Puno). El 8
abril de 1990: Se elige -coincidiendo con los comicios generales- a las autoridades
de las regiones Nororiental del Marañon; San Martín-La Libertad; Gran Chavín;
Andrés Avelino Cáceres; Los Libertadores-Wari; Inka.
Siguiendo el orden cronológico y en plena vigencia de la Constitución del 79,
mediante un referéndum realizado el 24 de febrero de 1991 (durante el gobierno de
Fujimori), la población del ex Departamento de San Martín decidió separarse de la
Región Víctor Raúl Haya de la Torre22 (San Martín –La Libertad), derogándose por
consiguiente la ley de creación.
4. El gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000)
El autogolpe dado por Fujimori en 1992 no solo significó
la disolución de los gobiernos regionales sino también la
liquidación de un sistema de planificación del desarrollo.
Este, a partir del Instituto o Nacional de Planificación
(INP), engarzaba los diversos sectores y las instancias
de los ámbitos nacional, regional y local. Este sistema
buscaba concordar y dar coherencia a las políticas de
desarrollo en sus diferentes ámbitos.
21 A TRAVÉS DEL DS 060-89-PCM 22 La región Víctor Raúl Haya de la Torre es la región que se creó durante la primera iniciativa de regionalización en el año 1988 durante el gobierno del presidente Alan García Pérez y fue integrada por las provincias de los departamentos de San Martín y La Libertad.
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Las funciones del INP fueron asumidas en parte por el Ministerio de Economía y
Finanzas y por el Ministerio de la Presidencia; posteriormente las asumió la
Presidencia del Consejo de Ministros. Desde entonces primó en el país una visión
centralista de desarrollo sectorial, en desmedro de una visión de desarrollo integral23.
El Ministerio de Economía y Finanzas privilegió el aspecto presupuestal, optando por
una política de asignación de recursos en función de las “urgencias” de la coyuntura
y de la disponibilidad presupuestal, sin obedecer a un plan nacional y regional que
planteara el desarrollo en el mediano y largo plazo.
El proceso de descentralización en cierne fue socavado en sus débiles cimientos por
el autócrata ex presidente Alberto Fujimori ya que durante el Gobierno central de ese
entonces se anuló anula las 11 regiones creadas en el Gobierno Aprista
reemplazándolas por los Consejos Transitorios de administración Regional (CTAR)
asumiendo las mismas funciones de los Gobiernos eliminados hasta que se elijan a
nuevas autoridades.
Con la creación del Ministerio de la Presidencia (MIPRE) en el año 1992, los
CTARES tomaron más poder debido a que este ministerio se convierte en el ente
coordinador con las regiones proporcionándoles más recursos. Según la constitución
aprobada en 1993, las autoridades de los CTARES debían ser elegidas en el año
1995. Esto no se dio por razones autoritarias y centralistas admitiendo más bien la
creación de 12 CTARES más de las 12 ya existentes. Vale decir que todos los
departamentos del Perú debían ser convertidos en regiones administradas por el
Poder Central.
El presidente Regional era elegido por el Presidente de la República y esta autoridad
acordaba con un Consejo de Coordinación conformada por los alcaldes provinciales.
23 No obstante, UGARTE UBILLA sostiene que “Esta Constitución confiere a los gobiernos subnacionales autonomía política en los asuntos de su competencia, además de la autonomía económica y administrativa Establecida en la anterior (CP79). Ésta es una diferencia notable porque limita la interferencia política directa del Gobierno nacional”. Ver “El proceso de descentralización en el Perú” en Revista Diálogo Político , pág. 97
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De este modo, se eliminaba al Gobierno Regional como el segundo nivel del
Gobierno dando cabida a un Estado centralista instalado en la macrocefálica Lima.
Con el autogolpe del 92 desaparecieron las instancias de coordinación del desarrollo
en el ámbito regional. Aunque algunos Consejos Transitorios de Administración
Regional (CTAR) mantuvieron la responsabilidad de la ejecución de algunos
proyectos sueltos realizados con fondos de la cooperación internacional, no
articularon una visión de conjunto24. Si bien algunos CTAR llegaron a elaborar planes
departamentales de desarrollo, estos se quedaron en el papel. 25
Por otra parte, no hubo los recursos requeridos para desarrollarlos, ya que estos
estaban en manos del gobierno central. Todo lo anterior ofreció un cuadro muy
semejante a la bíblica Torre de Babel. Al visitar las provincias hallamos una serie de
proyectos que, pese a proclamar su voluntad de desarrollar las regiones más pobres
del Perú, se expresan en lenguajes distintos y muestran una gran descoordinación
entre sí. Tal cosa dificulta que se articulen en un esquema de desarrollo regional
sostenible. Así, en una misma provincia pueden coincidir programas desarrollados
por diversas entidades públicas sin que exista entre ellos la coordinación necesaria
(FONCODES, PROMUDEH, PRONAA, INRENA, INADE, etc.
Al respecto, García Belaúnde26 nos dice: “La Constitución de 1993… también
consagró las regiones, pero lo hizo en el papel, sin autoridades, sin competencias,
sin órganos de dirección y sin recursos. Estuvieron pintadas en la pared, pues no
sirvieron para nada y jamás se instalaron. Más bien, a través del Ministerio de la
Presidencia, se inició un lento pero eficaz proceso de centralización del país, a tal
extremo que a los pocos meses todo dependía del poder Ejecutivo. Se llegó de esta
24 MARCOS JAIME, “El proceso de Regionalización en el Perú” Revista Nueva Sociedad no. 142, Marzo -Abril 1996 , pág. 126 25 SANCHEZ HERNANI, ENRIQUE, “Planificación descentralizada del desarrollo” Documento de Trabajo No. 05, Editorial Propuesta Ciudadana, Setiembre del 2003, pp. 17 26 GARCIA BELAUNDE, DOMINGO. Pág. 13 visto el 01 ABR 2012 en : http://www.garciabelaunde.com/articulos/descentralizacionenelperuactual.pdf
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manera a un hipercentralismo, en dimensiones que jamás antes existieron. Fue,
pues, un retroceso notable”.
5. EL GOBIERNO DE TRANSICIÓN: VALENTÍN PANIAGUA.
Con el derrumbe del régimen de la autocracia se inició la transición a la democracia.
El Congreso nominó Presidente al Dr. Valentín Paniagua el que convocó y realizó
elecciones libres, en las que salió elegido el Presidente Alejandro Toledo, y se eligió
un Congreso unicameral de composición en distrito múltiple departamental, para un
período de cinco años, todo ello vigente todavía en la Constitución de 1993.
Durante el Gobierno de Transición de Valentín
Paniagua se logró un cambio positivo: se inició
un proceso de elaboración de planes
concertados de desarrollo que deberían servir de
base para la elaboración de los presupuestos
participativos. Este proceso fue coordinado por
los Consejos Transitorios de Administración
Regional (CTAR) y las mesas departamentales
de lucha contra la pobreza, y significó un
importante avance, pues consiguió lo siguiente:
Generó una discusión pública y participativa sobre las estrategias y prioridades del
desarrollo.
Logró identificar, a través de diversos talleres distritales, provinciales y
departamentales, un cuadro de necesidades. También se recogió la percepción de la
población sobre los principales problemas que enfrenta implicó un ejercicio de
asignación de los recursos con criterio de equidad.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
39
Cabe reconocer que el sistema de planificación de los años noventa mostraba ciertas
señas de obsolescencia y burocratismo, mostrando rasgos fuertemente estatistas.
Frente a ello, sin embargo, lo adecuado hubiera sido actualizar la metodología de
planificación en lugar de liquidarla.
Sin embargo, y no obstante la finalidad transitoria del gobierno del Dr. Paniagua. Se
pudo notar una decidida vocación por sentar las bases legales que reencaminaran el
avance del proceso regionalizador.
6. El Gobierno de Alejandro Toledo
Con fecha 6 de marzo de 2002, se sancionó la Ley 2768027 que modificó el título
sobre la descentralización de la Constitución vigente de 1993, modificándolo
sustancialmente, e introduciendo, esta vez, un modelo regional más definido (esta
modificación, por ser poco conocida, se inserta como anexo). En síntesis, esta
modificación constitucional ha afinado el modelo municipal, restaurando algunas de
las facultades que la dictadura de Fujimori había cercenado, y precisando las
regiones, que antes existían sólo en el papel.
El nuevo contexto plantea una situación diferente en cuanto a la formulación de los
planes de desarrollo concertados, por los siguientes motivos:
• Se cuenta con nuevas autoridades regionales democráticamente elegidas,
con una legitimidad que no tenían los CTAR. Las regiones asumen, de
acuerdo con la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley Nº 27867), la
misión de promover el desarrollo regional.
27 Ley de Reforma Constitucional del capítulo XIV del título IV, sobre descentralización.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
40
• En reemplazo de las mesas de lucha contra la pobreza se crearon los
Consejos de Coordinación Regional, con participación de los alcaldes
provinciales y distritales y de las organizaciones de la sociedad civil.
Es indudable que los anteriores planes departamentales concertados son un insumo
importante para la elaboración de los nuevos. Ellos contienen la información básica
de los departamentos y las propuestas generales para el desarrollo regional. Pero
también muestran ciertos límites y requieren ser readecuados a la luz del nuevo
escenario regional.
Allí se proponen grandes objetivos y metas, sin especificar cómo lograrlas y sin
definir prioridades que permitan puntualizar cuáles son los primeros pasos a seguir.
Encontramos en ellos una yuxtaposición de grandes lineamientos, con una sumatoria
de pequeños proyectos. Se evidencia, por tanto, la falta de propuestas intermedias
que articulen ambas dimensiones.
Revisando, por ejemplo, las propuestas de políticas sociales, encontramos en gran
parte de los planes de desarrollo la apuesta por un panorama ideal, proyectándose
una educación óptima en todos los niveles (básica, primaria, secundaria, técnica y
superior), que abarca tanto los aspectos de infraestructura como los de estructura
curricular. En un contexto de recursos restringidos, no se especifica cuál es el orden
de prioridades ni tampoco los pasos concretos para lograr estos objetivos. Algo
similar sucede en el tema de la salud y en los demás ámbitos.
De igual modo, en los planes concertados previos encontramos solo raramente un
diagnóstico específico sobre los problemas que se enfrentan en la gestión del
desarrollo como: la capacidad de gerenciar el desarrollo por parte del gobierno
regional y los gobiernos locales, el porcentaje de recursos se destina a la inversión,
el nivel de formación de los funcionarios y empleados, el grado de eficiencia en la
prestación de servicios etc.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
41
En noviembre del 2001 se inicia la discusión de la Reforma Constitucional del
Capítulo XIV referida al proceso de Descentralización. El 22 de julio del 2002 se
concerta con los partidos políticos y representantes de la sociedad un ambicioso
conjunto de políticas nacionales de largo plazo denominado “Acuerdo Nacional”,
donde la descentralización ocupa un lugar preeminente. En marzo del 2002 se
convoca a elecciones para elegir a los Presidentes Regionales junto con los alcaldes.
El 20 julio del 2002 se aprueba la Ley de Bases de la Descentralización Nº 27783. En
setiembre del 2002 se conforma el Consejo Nacional de Descentralización (CND).En
noviembre del 2002 se eligen Presidentes Regionales junto con los alcaldes para el
periodo 2003-2006.
A. Ley de Bases de la Descentralización.
En julio del año 2002 se promulgó la Ley
de Bases de la Descentralización (El
Peruano 2002, Ley 27783) que, además
de finalidad, principios y objetivos
políticos, económicos, administrativos,
sociales y ambientales define aspectos
como territorio, gobierno, jurisdicción,
autonomías, normatividad y
procedimientos. Asimismo, establece
competencias de los gobiernos
regionales y locales como también las
reglas, mecanismos y procedimientos
para la conducción y ejecución del proceso de descentralización y crea el Consejo
Nacional de Descentralización con la responsabilidad y los recursos para impulsar la
descentralización y se encarga de diseñar instrumentos complementarios para la
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
42
creación de los gobiernos regionales en el siguiente proceso electoral, previsto para
noviembre de ese año.28
B. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Se promulga el día anterior a la elección de los veinticinco presidentes regionales y
de los alcaldes provinciales y distritales. La Ley 27867 (El Peruano, 2002), con base
en la antes citada, establece principios rectores de la gestión regional, sus
competencias generales y específicas, la organización, recursos, atribuciones,
procedimientos, regímenes y funciones. Además regula el proceso de transferencia
de los activos y pasivos de los Consejos Transitorios de Administraciones Regionales
(CTAR), que durante diez años fueron entidades regionales subordinadas al poder
político nacional.
c. Ley de Incentivos para la Creación de Regiones
Esta Ley (El Peruano, 2002, Ley 28274) tuvo por objeto promover la integración
territorial, política y administrativa de los actuales departamentos para crear
competitividad regional. Los incentivos consideraban aspectos financieros y
tributarios, fundamentalmente. Las iniciativas podían ser promovidas por los
presidentes regionales, los partidos políticos o los vecinos.
Se dejó al margen de la promoción y de las juntas de coordinación a los alcaldes.
Las iniciativas debían ser expresadas en un expediente técnico que evaluara el CND
para convocar a un referéndum y constituirse como tal. El resultado de la consulta
fue adverso y subsisten los actuales departamentos, que son sedes de gobiernos
regionales, pero no se crearon regiones como ámbitos jurisdiccionales.
7. ALAN GARCÍA: SEGUNDO PERÍODO
El gobierno de Alan García se inauguró con un discurso de compromiso explícito con
la reforma descentralista. En su primer Mensaje a la Nación anunció que gobernaría
28 UBILLA ALVARO, OP. CIT. PÀG. 78
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
43
conjuntamente con las autoridades regionales y locales. En octubre de 2006, en la
presentación de las 20 medidas para relanzarla, buscó proyectar una imagen
comprometida con el proceso. Al igual que en muchos otros aspectos de la gestión
del gobierno, los hechos han estado muy distantes de las palabras y ninguna política
se ha orientado a resolver los problemas que han limitado la descentralización.
El anuncio de transferir el ciento por ciento de las funciones de la manera más rápida
posible se ha reducido a un procedimiento burocrático que no modifica la estructura
del poder. Se han creado programas paralelos en los ministerios que duplican las
funciones supuestamente transferidas; se carece del cálculo de costos de las
funciones compartidas y exclusivas de los gobiernos regionales que sustente
técnicamente la transferencia de los recursos; y también falta una visión integradora
de la transferencia que permita a los gobiernos regionales formular políticas y
estrategias regionales de desarrollo.
El incremento de los recursos para los gobiernos regionales y locales proviene del
canon, las regalías y el FONCOMÚN, que son políticas aprobadas antes de 2006 y
que hoy, en un escenario de crisis, se verán seriamente afectadas. Ejemplos
concretos de esta situación son los siguientes: el estancamiento de la
descentralización de los recursos públicos en los mismos niveles porcentuales que al
inicio del gobierno; el férreo control de la burocracia del MEF sobre la formulación y
gestión del presupuesto nacional, lo que afecta la autonomía de los gobiernos
regionales y locales; la negativa del MEF para trabajar seriamente una propuesta de
descentralización fiscal, que incumple así acuerdos tomados con el presidente Alan
García. Éstos son indicadores claros de que en este aspecto persiste el centralismo
de una tecnocracia que se impone por encima de las autoridades elegidas e incluso
de las leyes. Con la crisis económica, estas circunstancias se han hecho más
evidentes, ya que la estrategia del gobierno pasa por incrementar aún más el control
de los recursos. 29
29 BOLÍVAR OCAMPO, ALBERTO. “La Importancia de la Geopolítica y Geoestrategia en los planes de desarrollo”, visto el 01 abr 2012 en CEPLAN.GOB.PE
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
44
El discurso a favor de la regionalización terminó en el incumplimiento del compromiso
presidencial de apoyar a las Juntas de Coordinación Interregional (JCI) y del anuncio
de las denominadas regiones piloto, las cuales hasta el día de hoy carecen de
sustento normativo y del apoyo necesario para dotarse de contenido y capacidad
operativa, a pesar de la buena disposición de varios presidentes regionales.
La resistencia del gobierno a conformar el Consejo de Coordinación
Intergubernamental, definido en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, es una clara
muestra de que se carece, en las altas esferas del poder, de la voluntad efectiva para
generar marcos institucionales vinculantes sobre la conducción del proceso de
descentralización. Son positivas las reuniones que promueve la Presidencia del
Consejo de Ministros y la Secretaría de Descentralización con la ANGR, AMPE y
REMURPE, así como la apertura al diálogo de algunos ministerios como Salud,
Agricultura y el MIMDES. Pero es evidente que no estamos ante una política del
Presidente y del partido de gobierno.
Las campañas sistemáticas del APRA y de una buena parte de la clase política
contra los mecanismos de participación y concertación ciudadana buscan
contraponer la democracia representativa a la participativa en regiones y localidades.
El objetivo es generar condiciones favorables para suprimir los mecanismos de
concertación de la gestión pública con los principales actores sociales y políticos. El
argumento es que son una traba para la eficiencia en la gestión de los recursos. No
cabe duda de la necesidad de hacer cambios en estos mecanismos, pero no hay
sustento alguno para señalar que afectan la capacidad de gestión de los gobiernos
regionales y locales. Los desempeños muy buenos de algunas autoridades que
promueven la concertación demuestran categóricamente que se trata de un
argumento falaz que busca bloquear toda posibilidad de que la sociedad organizada
tenga un rol activo en la gestión pública.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
45
El gobierno del APRA apuesta a seguir concentrando las decisiones políticas y la
asignación de los recursos. El resultado de esta estrategia, que cuenta con el apoyo
de un amplio sector de la clase política y de los grupos de poder económico, es el
estancamiento del proceso.
7. CONCLUSIONES:
A partir del gobierno de Valentín Paniagua, se puede observar una sostenida
voluntad de llevar a cabo el proceso de regionalización en el Perú, sobre todo
después de la firma del Acuerdo Nacional, lo que ha permitido incluir como
política de Estado la descentralización del país en beneficio de las regiones.
La Constitución del 79, planteaba una integración territorial en base a criterios
geoeconómicos dirigida por el propio Estado, en base a criterios sociológicos
e históricos, que, sin embargo, al no contar con la participación real de los
propios habitantes de las regiones, no llegó a implementarse.
Durante el primer Gobierno de Alan García , se quiso imponer la conformación
de macro-regiones sin tener en cuenta la opinión de los pobladores, así por
ejemplo fracasó el intento de unir a la Libertad con Amazonas, poco tiempo
después de su conformación vía Decreto Supremo. Eso demuestra que en
materia de regionalización hay que ser sumamente democráticos.
En el gobierno de Fujimori, se pudo observar un retroceso en el avance de las
descentralización, al punto de dejar en manos de las CTAR (Comité
Transitorio de Administración Regional) a las regiones, confirmado de esta
manera su proyecto centralista y autoritario.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
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8. BIBLIOGRAFIA UTILIZADA
CHIRINOS SOTO ENRIQUE. “La nueva Constitución al alcance de todos”, Editorial
Andina, Lima, 1980.
PLANAS SILVA, PEDRO. “La Descentralización en el Perú Republicano (1821-
1998)”. Auspiciado por la Municipalidad Metropolitana de Lima. Stampa Gráfica S.A.
Lima, 1998,
UGARTE UBILLA “El proceso de descentralización en el Perú” en Revista Diálogo
Político, Lima 2005.
MARCOS JAIME, “El proceso de regionalización en el Perú” Revista Nueva
Sociedad No. 142, Marzo -Abril 1996 , pág. 126
SANCHEZ HERNANI, ENRIQUE, “Planificación descentralizada del desarrollo”
Documento de Trabajo No. 05, Editorial Propuesta Ciudadana, Setiembre del 2003.
GARCIA BELAUNDE, DOMINGO. Pág. 13 visto el 01 ABR 2012 en:
http://www.garciabelaunde.com/articulos/DescentralizacionEnElPeruActual.pdf
BOLÍVAR OCAMPO, ALBERTO. “La importancia de la Geopolítica y Geoestrategia
en los Planes de Desarrollo”, visto el 01 ABR 2012 en CEPLAN.GOB.PE
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
47
CAPITULO III
DESARROLLO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN – LEY Nº 27783.
1. SITUACIÓN ACTUAL DEL PROCESO
a. ANTECEDENTES30
Los principales momentos por los que pasa la descentralización son:
2002: Luego de aprobarse la Ley de Bases (Ley Nº 27783), se aprobó la Ley
de Demarcación y Organización Territorial y la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales.
2003: Se aprobó la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley Marco del
Presupuesto Participativo, y se inició la transferencia de responsabilidades del
gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales.
2004: Se caracterizó por la aprobación de la Ley y Reglamento del Sistema de
Acreditación, la Ley y Reglamento de Incentivos para la Integración y
Conformación de Regiones y la Ley de Descentralización Fiscal.
Adicionalmente, se continuó con el proceso de transferencia de
responsabilidades y se universalizó la formulación del presupuesto
participativo.
2005: Lo más relevante fue el referéndum para la conformación de regiones,
en que el 69% de los electores votó por el “NO”, ninguna región se conformó y
sólo en el departamento de Arequipa se obtuvo una votación mayor al 50%
más uno.
2006: Fue un año marcado por las elecciones generales a inicios de año y las
elecciones regionales y locales en el mes de noviembre, que tuvo avances
30CONGRESO DE LA REPÚBLICA: EVALUACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN, PERIODO LEGISLATIVO 2007- 2008.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
48
muy limitados en el proceso de descentralización. Lo más destacable fue el
“Shock de Descentralización” que consistió en el anuncio por el nuevo
gobierno de 20 medidas descentralistas en el mes de octubre, de las cuales la
mayor parte se refirieron a acelerar la transferencia de funciones y activos del
gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales.
El Congreso, por su parte, aprobó la eliminación de las prefecturas y
subprefecturas, y estableció que corresponde a los Presidentes Regionales
designar y cesar a los directores regionales y que las direcciones regionales
dependen de los gobiernos regionales.
2007: El Poder Ejecutivo se centró en la implementación de las 20 medidas
descentralistas y en optimizar el funcionamiento de los sistemas
administrativos –en especial el Sistema Nacional de Inversión Pública y el de
Adquisiciones y Contrataciones-. Por su parte, el Congreso aprobó, a inicios
de año, normas para promover la fusión de municipios distritales y su
asociación en mancomunidades, y para establecer la separación de poderes
entre el Ejecutivo del Gobierno Regional y su Consejo, y posteriormente la
nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
2008 31: En este año hubieron avances relevantes en algunas
dimensiones del proceso de descentralización, tales como: la culminación de
la transferencia formal de funciones a los gobiernos regionales, la
institucionalización del instructivo de presupuesto participativo multianual, la
creación e instalación del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico –
CEPLAN y la instalación del Consejo de Coordinación Intergubernamental –
CCI.
31USAID: PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN 2008 BALANCE Y RECOMENDACIONES. (www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0140891001246981172.pdf)
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
49
2009 32 En este año se constituyó legalmente la Asamblea Nacional de
Gobiernos Regionales – ANGR, adoptando la forma de asociación civil sin
fines de lucro y agrupando actualmente a 24 gobiernos regionales. Se
transfirió el 95% de las funciones sectoriales a los gobiernos regionales.
Este año que estuvo marcado por la crisis financiera internacional, la misma
que tuvo impacto negativo en nuestro país, lo que originó que el Poder
Ejecutivo diseñara e implementara el Plan de Estímulo Económico cuyo
principal objetivo fue mantener el crecimiento económico y tasas estables de
empleo; incrementando la asignación de recursos fiscales a los gobiernos
descentralizados para la mejora de sus proyectos de inversión en
infraestructura, así como para dar continuidad a las obras no ejecutadas en el
año 2008. Esta medida fue duramente criticada por la Asociación de
Municipalidades del Perú (AMPE) y la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales (ANGR).
En el último trimestre del año 2009 se avanzó en la aprobación del
Reglamento del funcionamiento del Consejo de Coordinación
Intergubernamental; sin embargo quedó en el tintero la aprobación del
Reglamento de la Ley de Mancomunidad Municipal.
2010 33: Hubo la tercera elección de autoridades regionales y autoridades
locales; las Comisiones Intergubernamentales inician la definición de
elementos del rol rector que deben cumplir los sectores en la gestión
descentralizada; se inició la transferencia administrativa del Programa de
Complementación Alimentaria –PCA a municipios distritales y del proceso de
transferencia de las Sociedades de Beneficencia Pública a las
municipalidades provinciales, y se elabora la Matriz de delimitación de
32USAID: PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN 2009 Balance y Agenda Crítica. (http://www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0920469001274477126.pdf) 33 USAID: PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN A JULIO 2011. Resumen Ejecutivo. (http://www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0669179001326750960.pdf)
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
50
competencias y distribución de funciones del Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo.
2011 4: Ya se han transferido el 90.3% de las funciones sectoriales a los
gobiernos regionales y la Municipalidad de Lima Metropolitana; la Ley Anual
del Presupuesto Público para el año fiscal 2011 ha detenido el Plan Piloto de
Municipalización de la Gestión Educativa hasta que sea auditada por una
entidad independiente; se elaboró la Matriz de delimitación de competencias y
distribución de funciones del MTC y el MINDES; once (11) ministerios con
competencias compartidas han conformado comisiones intergubernamentales,
sólo falta constituir la del Ministerio de Cultura. Estas comisiones vienen
trabajando sus lineamientos de gestión descentralizada, destacándose las
correspondientes a MTPE, MINDES y SALUD; y siete (7) LOF de ministerios
con competencias compartidas fueron aprobadas, y tres (3) LOF de los
ministerios con competencias exclusivas.
2. ÁMBITOS DE DESCENTRALIZACIÓN CLAVES PARA LA ETAPA QUE INICIÓ
EN JULIO DEL 20114.
La descentralización del poder y, por consiguiente de la gestión estatal es
considerada como una política de reforma del Estado que se orienta a alcanzar fines
específicos ligados al desarrollo y bienestar de las personas, así como a la eficiencia
en la gestión del territorio.
La descentralización se implementa a través de un proceso de mediano y largo
plazo, dentro del cual se va transfiriendo responsabilidades, recursos y mayores
niveles de autonomía a los gobiernos descentralizados que administran, prestan
servicios y gobiernan a una determinada circunscripción territorial.
La descentralización en el Perú viene atravesando tres (3) etapas: la primera etapa
(2002 – 2006) se caracterizó por la aprobación del marco legal inicial, la elección e
instalación de los gobiernos regionales, el arranque de la reforma con el avance de la
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
51
transferencia de competencias y funciones a los gobiernos regionales en el marco de
un sistema de acreditación; así como, el frustrado proceso de integración de
regiones. Los resultados del referéndum del 2005 marcaron el cierre de esta primera
etapa, debido a que se produjo un estado de agotamiento en los diversos actores del
proceso, particularmente en la entidad encargada de su conducción política, el CND.
La segunda etapa (2006 – 2011) se caracterizó por la reorientación de la estrategia
descentralista, el reemplazo del CND por la Secretaría de Descentralización en el
ámbito de la PCM, la aceleración del proceso de transferencia de funciones, la
aparición de nudos críticos del proceso que demandan nuevas reformas, la
consolidación relativa de los gobiernos regionales y el surgimientos de nuevos
actores en la escena regional y municipal (Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales –ANGR, mancomunidades municipales, Juntas de Coordinación
Intergubernamental –JCI, entre otros). Se adoptó el denominado “Shock
Descentralizador” en el 2006 y la reorientación del proceso que trajo consigo la
urgencia de revisar la política de descentralización fiscal originalmente diseñada.
A julio 2011, se abre paso en una tercera etapa del proceso, cuyo inicio coincide con
la finalización de la transferencia administrativa de funciones, programas y proyectos
a los gobiernos regionales y locales.
Para esta etapa, los ámbitos de la descentralización identificados como claves son
los siguientes:
1. Reforma institucional para una gestión descentralizada.
2. Conducción del proceso, articulación y coordinación para la gestión
descentralizada.
3. Fortalecimiento de capacidades para la gestión descentralizada.
4. Financiamiento para la gestión descentralizada y descentralización fiscal.
5. Regionalización y ordenamiento territorial.
6. Democracia representativa y participación ciudadana.
7. Desarrollo económico descentralizado.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
52
8. Igualdad de género en la agenda de la descentralización.
9. Descentralización y gestión de los conflictos sociales.
3. EVALUACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN 34
a. INTRODUCCIÓN
¿Quiénes estuvieron a cargo de la Descentralización?; ¿Cuántas funciones han sido
transferidas tanto a los gobiernos regionales como locales?; ¿Cuál ha sido la
ejecución presupuestal en los tres niveles de gobierno en los último años?; ¿Ha
funcionado la estrategia de descentralización?; ¿Cuáles son los principios
interpretativos del Tribunal Constitucional en materia de Descentralización?; son los
temas que se desarrollarán en este punto en cual evaluaremos el avance del proceso
de descentralización.
b. COMPETENCIAS ASIGNADAS Y PROCESO DE TRANSFERENCIA.
A través de la reforma constitucional acerca de la descentralización, se efectuó la
asignación de competencias tanto para el nivel de gobierno regional como para el de
gobierno local, las leyes orgánicas de Bases de la Descentralización, de Gobiernos
Regionales y de Municipalidades desarrollaron la asignación de competencias y son
extensas en el señalamiento de las funciones que deben ser entregadas por el
gobierno nacional.
Primero el Consejo Nacional de Descentralización –CND hasta 2006, y luego la
Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros –PCM,
implementaron planes anuales de transferencias de funciones, y junto con ellas
fondos, programas, proyectos, empresas, activos y organismos.
Según el informe de la PCM 2010 – 2011, el balance del proceso de transferencias
de funciones es el siguiente:
34 CONGRESO DE LA REPÚBLICA, COMISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN, REGIONALIZACIÓN, GOBIERNOS LOCALES Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO. INFORME ANUAL PERIODO LEGISLATIVO 2010 – 2011.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
53
Gobiernos Regionales: del total de 4,810 funciones (185 funciones
señaladas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales –LOGR,
multiplicadas por 26 gobiernos regionales) a transferir, se ha entregado
4,342 funciones (90.3%), estando pendientes 468.
Gobiernos Locales: desde 2003 las transferencias se han focalizado en
determinados fondos, programas, proyectos y activos, entre los que
destaca el Programa de Complementación Alimentaria; y las experiencias
piloto en materia de municipalización de la educación (35 municipalidades
distritales de 144 programadas) y de transferencia de la gestión de la
atención primaria de la salud (40 pilotos distritales de 100 programados).
c. RECURSOS Y DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
El seguimiento presupuestal permite apreciar los problemas y desafíos en materia de
recursos y financiamiento. Un buen indicador del comportamiento presupuestal es la
ejecución de la inversión pública por niveles del gobierno, siendo una variable de
política y expresión de gestión pública.
En el siguiente cuadro se puede apreciar lo siguiente:
La inversión pública ha crecido significativamente para los tres niveles de
gobierno. Si se considera el total (se denomina “gobierno general” a la
suma de los tres) casi se ha triplicado.
En el periodo, la responsabilidad de ejecución se ha estabilizado en torno a
la siguiente proporción aproximada: 1/5 en gobiernos regionales; 2/5 en
gobiernos locales y 2/5 en gobierno nacional.
El grado de ejecución también es creciente; de menos del 50% en 2007
para los gobiernos subnacionales, para 2010 el grado de ejecución es del
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
54
orden del 60% para los gobiernos regionales y de 72% para los gobiernos
locales.
Pese a que esto ofrece una perspectiva ciertamente positiva de capacidad de gestión
de recursos públicos en el nivel subnacional; es decir, avances en términos de
eficacia; siguen siendo materia de análisis la eficiencia, la calidad y contribución a la
equidad territorial de las mencionadas inversiones, cuestión frente a la cual será
posible una aproximación más certera en la medida que la lógica de resultados esté
crecientemente presente en la gestión presupuestaria.
Cuadro Nº 1
Ejecución de Inversiones por niveles de Gobierno
(millones de soles – montos devengados)
2007 2008 2009 2010
G. Nacional 3,363 3,582 6,066 8,329
G. Locales 2,643 7,122 9,031 9,836
G. Regionales 2,094 2,741 3,894 4,900
Total 8,100 13,445 18,991 23,065
Composición Porcentual (%)
G. Nacional 41.5% 26.6% 31.9% 36.1%
G. Locales 32.6% 53.0% 47.6% 42.6%
G. Regionales 25.9% 20.4% 20.5% 21.2%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
Tasa de Crecimiento (%)
G. Nacional 6.5% 69.3% 37.3%
G. Locales 169.5% 26.8% 8.9%
G. Regionales 30.9% 42.1% 25.8%
Total 66.0% 41.2% 21.5%
Grado de Ejecución (% Devengado / PIM)
G. Nacional 64.1% 53.7% 80.2% 81.2%
G. Locales 42.6% 55.2% 58.3% 72.7%
G. Regionales 49.9% 48.5% 54.6% 60.8%
Total 51.7% 53.3% 62.9% 72.4%
Fuente: Consulta amigable (mensual) Mayo 23 – Solo Proyectos – SIAF- MEF
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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
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d. ESTRATEGIA PARA LA REGIONALIZACIÓN
El proceso de regionalización se inició con la elección de gobiernos regionales en los
actuales departamentos y en el Callao; siendo el objetivo la creación de regiones
sobre la base de “áreas contiguas integradas” histórica, cultural, administrativa y
económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles.
El mandato constitucional señala que mientras dure el proceso de integración, dos o
más gobiernos regionales podrán crear mecanismos de coordinación entre sí, que
serían determinados por ley.
Casi diez años después de la reforma constitucional es un convencimiento general
que la elección inmediata de gobiernos regionales constituyó un pie “forzado”, cuyas
consecuencias no se previeron, pues abonó una cierta independización de los
procesos de descentralización y regionalización y que con la recepción de funciones
y recursos se consolidara una lógica departamental; por lo cual el funcionamiento de
gobiernos regionales en los actuales departamentos no necesariamente ha
constituido el inicio del proceso de conformación de regiones conforme esperaba la
Constitución, sino que, por el contrario, se ha convertido en cierto sentido en un
obstáculo.
4. LEGALIDAD CONSTITUCIONAL Y DESCENTRALIZACIÓN
El Tribunal Constitucional ha desarrollado en la parte de fundamentos de sus
sentencias, principios en apoyo de la interpretación de los textos constitucionales y
que están vinculados al proceso de organización del Estado. Estos principios son:
a) Unidad
Según el artículo 43º de la Constitución, el Estado peruano es unitario y
autónomo, lo que significa que tenemos un Estado en el cual los gobiernos
regionales y locales no sólo tienen autonomía administrativa y económica, sino
también política.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
56
Esta autonomía política se sustenta, por un lado, en la elección de sus
órganos de sufragio, y por otro lado, en la capacidad de dictar normas con
rango de ley. (STC 00024-2006-AI; 5).
b) Competencia
Las competencias están distribuidas entre órganos nacionales, regionales y
locales, según lo establece la Constitución (artículo 192º para los gobiernos
regionales; y artículo 195º para los gobiernos locales), sin embargo, esta
enumeración no es cerrada, ya que se delega en la ley la posibilidad de
establecer otras competencias inherentes a su función.
Dependiendo de la materia de que se trate, competencias y funciones se fijan
en otras leyes nacionales. Ordenanzas regionales y municipales no están
jerárquicamente subordinadas a las leyes nacionales, para explicar su relación
con éstas se debe recurrir al principio de competencia, es decir, si se
corresponden con las atribuciones y facultades que les han sido entregadas.
Este principio es desarrollado en la STC 0024-2006-AI; 6B.
c) Cooperación y lealtad constitucional
La lealtad constitucional impone a cada sujeto institucional el deber de
ejercitar sus propias competencias. (STC 00013-2003-AI; 6B).
Los Gobiernos Regionales tienen el deber de observar el principio de
cooperación y lealtad constitucional nacional; no pudiendo, con sus actos
normativos, afectar fines estatales o contradecir intereses nacionales. (STC
0024-2007-AI; 29).
También deben abstenerse de realizar toda medida que pueda comprometer o
poner en peligro el cumplimiento de los fines constitucionalmente asignado a
tales instancias de poder estatal y vecinal. (cfr. 20 y 21-2005-PI; 42).
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
57
Al Gobierno Nacional le asiste el deber de colaborar y cooperar con los
Gobiernos Regionales –lealtad constitucional regional. (STC 0024-2007-AI;
29).
Este principio opera como una garantía institucional, asegurando que el
proceso de descentralización no degenere en uno de desintegración en el que
los gobiernos regionales puedan confundir el principio de autonomía con los
de autarquía o soberanía interna. (cfr. 20 y 21-2205-PI; 44).
d) Subsidiaridad, selectividad y eficacia
En sentido vertical, está referido a la relación existente entre un ordenamiento
mayor –que puede ser una organización nacional o central- y un ordenamiento
menor –que puede ser las organizaciones locales o regionales-, según la cual
el primero de ellos solo puede intervenir en los ámbitos que no son de
competencia del ordenamiento menor. (STC 00013-2003-AI; 13); (STC 0001-
2004-CC; 4).
Este principio tiene como contrapartida, el principio de selectividad y eficacia,
pues para determinar al órgano encargado de asumir una competencia
concreta, es necesario realizar una proyección de la capacidad de gestión
efectiva, determinada en función de criterios técnicos y objetivos. (STC 0001-
2004-CC; 4).
e) Taxatividad y cláusula de residualidad
Los gobiernos regionales no tienen más competencias que aquellas que la
Constitución y las leyes orgánicas le hayan concedido; de modo que aquellas
que no le hubiesen sido conferidas, corresponden al Gobierno Nacional. (cfr.
20 y 21-2005-PI; 49 y STC 00024-2006-AI; 6).
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
58
Si bien es cierto, la cláusula de residualidad no está expresamente reconocida
en la Constitución, si es posible que se entienda reconocida tácitamente en
ella. (STC 00024-2006-AI; 6).
f) Efecto útil y poderes implícitos
Cada vez que una norma confiere competencia a los gobiernos regionales,
debe entenderse que ésta contiene normas implícitas de subcompetencia para
reglamentar la norma legal, sin las cuales el ejercicio de la competencia
conferida a los gobiernos regionales carecería de eficacia práctica o utilidad.
(STC 0010-2008-AI; 28).
g) Control y Tutela
El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y
ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de
competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los
gobiernos regionales y locales, en este sentido los gobiernos regionales, así
como los locales, se encuentran sometidos a supervisión directa y permanente
a instancias de control y tutela por parte de órganos nacionales competentes.
(cfr. 20 y 21-2005-PI; 53 y 55).
h) Progresividad en la asignación de competencias y transferencia de
recursos.
La asignación de competencias a los gobiernos regionales, así como la de sus
recursos es un proceso abierto que la Constitución ha querido asegurar al
establecer solo de manera enunciativa las competencias de los gobiernos
regionales, y dejar que esta tarea se complemente y amplíe mediante la
incorporación de nuevas competencias por medio de la reserva de ley
orgánica prevista en el artículo 192.10 de la Constitución o, incluso, mediante
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
59
acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales, tratándose de
competencias delegadas. (STC 0010-2008-AI; 29).
5. CONCLUSIONES
a) Se debe clarificar competencias y funciones de los tres niveles de gobierno e
instar al consenso en materia del Plan de Transferencias de Mediano Plazo.
b) Para enfrentar los retos de la descentralización, se requiere la participación de
los actores estratégicos de los tres niveles de gobierno, el diseño de una
metodología especial que debe ser liderada por la PCM a través de las
Secretarías de Descentralización y Gestión Pública.
c) La estrategia general en materia de descentralización fiscal debe
corresponder a un acuerdo consensuado por los tres niveles de gobierno, y
ésta tendría que considerar la importancia de que los gobiernos regionales
tengan ingresos predecibles y capacidades de recaudación que resguarden su
autonomía económica, así como una evaluación de la regla que ata a la
conformación de regiones la entrega de facultades de orden tributario a los
gobiernos regionales.
d) Uno de los asuntos más importantes está vinculado a las inequidades y
concentraciones de recursos generados por la asignación del canon y las
regalías. En ese sentido el estudio de las posibles correcciones relativas a la
asignación, criterios de distribución y la utilización de los recursos resulta muy
importante, así como el manejo de políticas y criterios explícitos de asignación
de recursos compensatorios dirigidos hacia las circunscripciones.
e) La legislación sobre canon, que asigna su distribución considerando la
localización del recurso natural explotado, ha contribuido a que zonas
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
60
cercanas y similares tengan gran disparidad en la disponibilidad
presupuestaria y se muestre concentración en pocas circunscripciones de
gran volumen de transferencias por este concepto; lo cual no ha funcionado
como una ventana de oportunidad para lograr sinergias.
6. BIBLIOGRAFIA UTILIZADA
a. CONGRESO DE LA REPÚBLICA: Evaluación del Proceso de
Descentralización, Periodo Legislativo 2007- 2008.
b. USAID: Proceso de Descentralización 2008 Balance y Recomendaciones.
(www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0140891001246981172.pdf)
c. USAID: Proceso de Descentralización 2009 Balance y Agenda Crítica. (http://www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0920469001274477126.pdf)
d. USAID: Proceso de Descentralización a Julio 2011. Resumen Ejecutivo. (http://www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0669179001326750960.pdf)
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
61
CAPITULO IV
ORGANISMOS CREADOS PARA FACILITAR EL PROCESO
1. CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIÓN
Entre el 2002 y el 2006 funcionó el Consejo Nacional de Descentralización (CND)
compuesto por autoridades regionales y representantes del gobierno central. El CND,
que servía de foro entre los gobiernos regionales y el gobierno central, el mismo que
fue reemplazado por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales35.
El Consejo Nacional de Descentralización (CND)36 era, por definición, el organismo
encargado de la dirección y conducción del proceso de descentralización.
Se trataba de un organismo independiente y descentralizado, adscrito a la
Presidencia del Consejo de Ministros; y constituido por 9 miembros, 5 de los cuales
eran designados por el estado, mientras que los otros 4 eran representantes de los
Gobiernos Regionales.
La elección de nuestro país como Vicepresidente para América del Sur en la Red
Interamericana de Alto Nivel sobre Descentralización, Gobierno Local y Participación
(RIAD) le significó al CND una nota aprobatoria en relación a los procesos de
descentralización a nivel regional, teniendo en cuenta que la RIAD era una red
temática que contribuía a sistematizar experiencias y propiciaba un intercambio de
todas las áreas de la gestión pública local, y que existía una vinculación directa entre
su trabajo y las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas con el
objeto de tener parámetros básicos para una buena descentralización.
35 Tomado de: autonomía y descentralización el el perú - http://www.perupolitico.com/? p=562 36 tomado de: una mirada al consejo nacional de descentralización – interregiones perú - http://www.cipca.org.pe/cipca/webir/articuloscajamarca/articulo3.htm
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
62
Otra oportuna contribución al proceso descentralizador dada por el CND fue el Plan
Nacional de Desarrollo Territorial. Esta propuesta identificó cuatro corredores
naturales en el Eje este-oeste, y doce cuencas y vertientes dinámicas al interior de
todo el país. De la integración de corredores y cuencas, resultan trece unidades
territoriales: Corredor Bioceánico Nor Oriente, Corredor Bioceánico Central, Corredor
Energético Central, Corredor Bioceánico Sur, Eje Agroindustrial Costa Norte, Eje
Agroindustrial Costa Sur, Eje Sierra Verde Norte, Eje Sierra Verde Centro Sur, Eje
Desarrollo Alternativo Selva Alta, Circuito Turístico Sur Altiplano, Circuito Fluvial
Amazónico, Eje Pesquero Mar Territorial y Circuito Turístico Norte.
En concreto, una distribución territorial que formalizó una propuesta que desde años
atrás se venía trabajando en cada una de las regiones, que le dio al proceso
descentralizador un soporte estratégico y reabrió la puerta al proceso de
macroregionalización que durante gobiernos pasados tuvieron su primer intento.
Este aporte propuso un crecimiento económico a escala de las macroregiones, una
hoja de ruta para el Perú hacia el 2013 que brindó una gran oportunidad para
impulsar el desarrollo de la competitividad en las regiones.
2. FONDO INTERGUBERNAMENTAL PARA LA DESCENTRALIZACIÓN
Era un organismo destinado a promover el financiamiento y co-financiamiento de
proyectos de desarrollo compartido entre los distintos niveles de gobierno, cuya
administración estaba a cargo del CND37.
Asimismo, mayores índices de participación en el FIDE están contemplados como
uno de los incentivos principales para la conformación e integración de regiones. El
FIDE se constituyó inicialmente con los recursos provenientes delproceso de
37 TOMADO DE: DEFINICIONES BÁSICAS REFERIDAS A LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN- HTTP://WWW.GRUPOIDD.ORG/DESCENTRALIZACION/DEFINICIONESBASICASDESCENTRALIZACIONDELESTADO.PDF
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
63
privatización y concesiones, de acuerdo a lo establecido en laTercera Disposición
Complementaria de la Ley38. Es importantecomentar que no menos del 50% de los
recursos que fueron asignados al FIDE al igualque lo que sucedió con el FONCOR,
provenientes de cada proceso deprivatización y concesiones, debía destinarse al
financiamiento deproyectos de inversión en beneficio de la población de la región
donde se encontraba el activo o empresa materia del proceso de privatización o
concesión.
3. FONDO DE APOYO GERENCIAL A LOS GOBIERNOS REGIONALES39
Este organismo regula la contratación de profesionales altamente calificados para
ocupar puestos en las entidades públicas del Poder Ejecutivo, bajo los principios de
mérito y transparencia.
En este sentido se establece que tales profesionales deberán cumplir como mínimo
los siguientes requisitos:
a) Contar con los requisitos mínimos para el puesto.
b) Contar con experiencia en gestión de la materia requerida y/o con
experiencia en la actividad requerida.
c) Contar con título profesional y/o grado académico de maestría o doctorado.
d) No estar inhabilitado para ejercer función pública por decisión administrativa
firme o sentencia judicial con calidad de cosa juzgada.
La contratación de estas personas se efectuará en el marco del Fondo de Apoyo
Gerencial al Sector Público (FAG), creado por Decreto Ley 25650, modificatorias y
complementarias. Para ello corresponderá al administrador del Fondo de Apoyo
Gerencial al Sector Público determinar los límites de contratación y la escala de
38 TOMADO DE: REVISTA PERUANA DE DERECHO DE LA EMPRESA - DESCENTRALIZACIÓN REGIONAL EN MATERIA DE INVERSIONES PÚBLICAS – ADOLFO CÉSPEDES ZAVALETAHTTP://WWW.TELELEY.COM/REVISTAPERUANA/14CESPEDES57.PDF 39 TOMADO DE: REGULAN LA CONTRATACIÓN DE PERSONAL ALTAMENTE CAPACITADO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - HTTP://WWW.CONTADORESYEMPRESAS.COM.PE/BOLETINES_WEB/NOVIEMBRE2011/DETACONTA_24-11-11.HTML
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
64
montos por concepto de contraprestación. Para dicho efecto, deberán tenerse en
cuenta los siguientes criterios:
a) Responsabilidad, según la magnitud de tareas, presupuesto y personal a su
cargo.
b) Nivel jerárquico, según el nivel de decisión y ubicación del puesto dentro de la
entidad.
c) Requisitos del puesto, tales como nivel de especialización, experiencia,
habilidades y competencias.
En el caso de que los cargos de destino del personal altamente calificado contratado
se encuentren ocupados por funcionarios o servidores de carrera, corresponde la
rotación de estos a otra unidad dentro de la misma entidad, sin afectar sus ingresos
y categoría.
Se precisa que la presente norma no es de aplicación para el caso de viceministros,
secretarios generales y gerentes públicos.
4. ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES
La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR)40, es una asociación civil,
creada por la voluntad de los gobiernos regionales del Perú, para constituirse como
un espacio de concertación y representación frente al gobierno nacional.
Su principal tarea es impulsar, profundizar y defender el proceso de
descentralización peruano para fortalecer las capacidades de los actores regionales,
creando mejores condiciones para el desarrollo humano integral y sostenible de
nuestro país.
La ANGR se constituye como un espacio para construir y proyectar a la sociedad
una agenda nacional pensada desde la diversidad de las regiones de nuestro país.
En ese sentido, espera ser una instancia de diálogo y propuesta sobre la reforma
política y administrativa del Estado, poniendo en debate políticas y estrategias que
40 TOMADO DE: ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES -HTTP://WWW.ANGR.ORG.PE
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
65
permitan a los diversos territorios que conforman nuestro país, construir mejores
condiciones para su desarrollo.
En estos años de existencia, la ANGR ha logrado posicionarse como un interlocutor
importante frente al gobierno nacional, los gobiernos locales, frente al congreso y a la
opinión pública.
Ello es producto de la fortaleza que significa la definición de propuestas concertadas
entre todos los gobiernos regionales, así como de la capacidad de interlocución que
han mostrado sus sucesivos liderazgos.
a. ANGR: Objetivos y líneas de trabajo41
Misión
"Representar y fortalecer a los gobiernos regionales para promover el desarrollo
económico, social y sostenible de las regiones del Perú".
Visión al 2021
De acuerdo a esto, la Asociación Nacional de Gobiernos Regionales, establece lo
siguiente:
"Somos una organización plural que promueve las prácticas de buen gobierno, la
transparencia y la lucha contra la corrupción. Apoyamos de manera efectiva las
iniciativas de integración regional. Trabajamos en armonía y alianza con las
asociaciones de otros niveles de gobierno, concertando y articulando políticas
sectoriales y territoriales. Nos hemos consolidado como un espacio de reflexión e
interlocución para la mejora de la gestión regional y la coordinación intra e
intergubernamental, contribuyendo al fortalecimiento del estado de Derecho, la
democracia y la descentralización para lograr el desarrollo humano en nuestro país".
Objetivos estratégicos
41 TOMADO DE : ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES http://www.angr.org.pe/institucional/objetivos-y-lineas-de-trabajo
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
66
• Fortalecer las capacidades humanas y las condiciones de operación de los
Gobiernos Regionales.
• Promover la integración regional, la conformación de mancomunidades y la
descentralización fiscal.
• Institucionalizar las relaciones intra e intergubernamentales.
• Fortalecer la capacidad de representación y articular estrategias de alianzas con los
diferentes niveles de gobierno, organizaciones de la sociedad civil y la cooperación.
En ese marco, se han priorizado los siguientes ejes de acción estratégica, los cuales
funcionan como Comisiones Técnicas de la ANGR:
b. La comisión técnica de educación
Fortalecimiento técnico a los gobiernos regionales en el marco de la Gestión por
resultados. La ANGR ha logrado consolidarse como un referente en materia de
gestión presupuestal en el ámbito educativo para los gobiernos regionales, así como
la instancia por la cual pueden canalizar sus intereses y necesidades comunes. Así,
la ANGR ha llevado a cabo un trabajo sostenido desde el 2009 junto al Ministerio de
Educación (MED) y el Ministerio de Economía (MEF),
La ANGR también ha generado y forma parte de espacios de articulación con las
instancias de representación como el Consejo Nacional de Educación, la Mesa de
Concertación para la Lucha contra la Pobreza, la cooperación técnica internacional y
otras instituciones de la sociedad civil.
c. La Comisión técnica de Descentralización Fiscal
La ANGR cuenta con una propuesta de descentralización fiscal basada en la
coparticipación tributaria, la cual busca modificar el actual sistema de financiamiento
presupuestal de los Gobiernos Regionales. Asimismo, la propuesta también
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
67
desarrolla alternativas para la mejora de la autonomía fiscal de los
GobiernosLocales.
Desde la Plataforma ANGR, AMPE y REMURPE, se logró conformar la Comisión
Multisectorial de Descentralización Fiscal, encargada de elaborar una propuesta
técnica en la materia para el país.
d. La Comisión técnica de Presupuesto Público
En materia de descentralización del presupuesto público, desde el año 2008, la
ANGR ha venido participando activamente en los procesos de formulación del
Presupuesto del Sector Público que anualmente elabora el Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF). Así, ésta ha jugado un rol importante en el posicionamiento del
problema de la recentralización del Presupuesto Público 2010 y 2011 en la agenda
pública nacional y ha presentado una propuesta coherente y sustentada frente a los
proyectos de Presupuesto presentados por el Ejecutivo.
e. La Comisión técnica de salud 2010
Con apoyo del proyecto USAID/Políticas en Salud, en el marco de su convenio con la
ANGR, se han formulado propuestas para el Presupuesto 2011 y la definición de una
agenda en Salud de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Se ha
promovido reuniones con los Directores Regionales de Salud con la finalidad de
presentar el interés de la ANGR de promover el trabajo articulado de los GR para
elaborar propuestas en temas Salud para la negociación del Presupuesto 2011.
f. La Comisión técnica de gestión descentralizada
En temas de gestión descentralizada y procesos de delimitación y transferencia de
funciones y competencias a los niveles de gobierno subnacional, se vienen
construyendo las respectivas matrices sectoriales que son la base de las leyes de
organización y funciones de los ministerios con competencias compartidas.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
68
Hemos dado seguimiento a la conformación del Consejo de Coordinación
Intergubernamental – CCI, del cual somos parte, y a las instancias de coordinación
intergubernamental sectoriales.
g. Comisión de participación ciudadana, transparencia y lucha contra la
corrupción.
Promover espacios y canales de participación de la población, fortaleciendo los
Consejos de Coordinación Regional y los Presupuestos Participativos. En el ámbito
de la lucha contra la corrupción, buscamos promover mecanismos de transparencia y
acceso a la información pública, tenemos en ese marco, un convenio con GPC y el
Grupo OBSERVA. Somos parte también de la Comisión de Alto Nivel de Lucha
contra la Corrupción y del Acuerdo Nacional.
4.b. ANGR: Organización42
En 2009, la ANGR logró su inscripción legal como asociación civil, lo cual le permite
una personería jurídica desde la cual actuar con el siguiente esquema organizativo:
a. La Secretaría Técnica
Es el órgano encargado de la gestión y ejecución de los acuerdos de la Asamblea
General y del Consejo Directivo. Está a cargo de un Secretario Técnico que es
designado por el Consejo Directivo por el periodo de un año y puede ser reelegido de
42 TOMADO DE: ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES HTTP://WWW.ANGR.ORG.PE/INSTITUCIONAL/ORGANIZACION
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
69
manera sucesiva. Para alcanzar los objetivos estratégicos de la ANGR, la Secretaría
Técnica se organiza en Comisiones de Trabajo.
b. Comisión Técnica de Educación.
La ANGR ha logrado consolidarse como un referente en materia de gestión
presupuestal en el ámbito educativo para los gobiernos regionales. Asimismo,
constituye una instancia a través de la cual pueden canalizarse intereses y
necesidades comunes.
Desde el año 2009, la ANGR ha llevado a cabo un trabajo sostenido junto al
Ministerio de Educación y el Ministerio de Economía y Finanzas. También ha
generado y forma parte de espacios de articulación con instancias de representación
como el Consejo Nacional de Educación, la Mesa de Concertación para la Lucha
contra la Pobreza, la Cooperación Técnica Internacional y otras instituciones de la
sociedad civil.
c. Comisión Técnica de Descentralización Fiscal
La ANGR cuenta con una propuesta de descentralización fiscal basada en la
coparticipación tributaria, la cual busca modificar el actual sistema de financiamiento
presupuestal de los Gobiernos Regionales. La propuesta también desarrolla
alternativas para la mejora de la autonomía fiscal de los Gobiernos Locales.
Desde la Plataforma Interinstitucional de gobiernos subnacionales, integrada por la
ANGR, la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) y la Red de
Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE), se consiguió incorporar en la Ley de
Presupuesto 2010, una norma por la cual se conformó la Comisión Multisectorial de
Descentralización Fiscal, encargada de elaborar una propuesta técnica en esta
materia para el país.
d. Comisión Técnica de Presupuesto Público
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
70
Desde el año 2008, la ANGR ha participado activamente en los procesos de
formulación del Presupuesto del Sector Público, exponiendo sus propuestas ante el
Ministerio de Economía y Finanzas y el Congreso de la República.
Desde la Plataforma Interinstitucional de gobiernos subnacionales, integrada por
ANGR, AMPE y REMURPE, se ha jugado un rol importante en el posicionamiento del
problema de la recentralización del Presupuesto Público de los años 2010 y 2011 en
la agenda pública nacional y se ha presentado una propuesta conjunta, coherente y
sustentada frente al proyecto de Presupuesto presentado por el Ejecutivo.
e. Comisión Técnica de Salud
Con el apoyo del proyecto USAID/Políticas en Salud, la ANGR formuló propuestas en
temas de salud para el Presupuesto 2011 y se definió la Agenda en Salud de la
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Asimismo, se promovieron reuniones
con los Directores Regionales de Salud con la finalidad de dar a conocer el interés de
la ANGR en promover un trabajo articulado con los gobiernos regionales.
f. Comisión Técnica de Gestión Descentralizada
Se vienen construyendo las respectivas matrices sectoriales, que son la base de las
Leyes de Organización y Funciones (LOF) de los ministerios con competencias
compartidas. El procedimiento para la aprobación de las matrices, comprende una
consulta a nivel de Gobierno Regional y Local, y un informe de la Secretaría de
Gestión Pública de la Presidencia de Consejo de Ministros (SGP-PCM).
Desde el año 2009 se han realizado reuniones de trabajo y acuerdos entre ANGR,
AMPE, REMURPE y la SGP-PCM, avanzando en la realización de Mesas de Trabajo
Intergubernamental para consultar las propuestas del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones (noviembre 2009) y el Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo (febrero 2010), estando en curso el análisis de la matriz del sector Energía y
Minas.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
71
g. Comisión de participación ciudadana, transparencia y lucha contra la
corrupción
La ANGR ha buscado promover espacios y canales de participación de la población,
fortaleciendo los Consejos de Coordinación Regional y los Presupuestos
Participativos. En el ámbito de la lucha contra la corrupción, se ha buscado promover
mecanismos de transparencia y acceso a la información pública.
La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales es, además, parte de la Comisión
de Alto Nivel de Lucha contra la Corrupción y del Acuerdo Nacional.
h. Convenios y alianzas internacionales43
Para fortalecer sus esfuerzos, la ANGR ha realizado convenios y alianzas
estratégicas con instituciones nacionales y agencias de cooperación internacional, a
fin de optimizar el logro de sus metas y objetivos.
i. Cooperación Internacional:
Programa "Apoyo a la Descentralización en Espacios Rurales"
APODER-IC Fundación Suiza para el Desarrollo y la Cooperación
Internacional – INTERCOOPERATION (www.apoder.org)
USAID Perú (http://www.usaid.gov/pe/spanish.htm)
Programa Pro Descentralización – PRODES USAID – PERÚ
(www.prodes.org.pe)
Proyecto Políticas en Salud – USAID Perú (www.usaid.gov)
Proyecto SUMA – USAID Perú (http://www.sumaeducacion.pe/)
Programa Gobernabilidad e Inclusión Cooperación Alemana al Desarrollo –
GIZ ()www.gobernabilidad.org.pe).
43 TOMADO DE: ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES HTTP://WWW.ANGR.ORG.PE/INSTITUCIONAL/CONVENIOS-Y-ALIANZAS-INTERNACIONALES
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
72
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD
(www.pnud.org.pe)
Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo – AECID
(www.aecid.pe/)
UNICEF (http://www.unicef.org/peru/spanish/)
Banco Mundial ( http://www.bancomundial.org/)
Programa para el mejoramiento de la educación básica – PROMEB
(www.promeb.org.pe)
j. Instituciones Nacionales:
Grupo Propuesta Ciudadana
www.propuestaciudadana.org.pe
Red de Municipios Rurales del Perú – REMURPE
www.remurpe.org.pe
Asociación de Municipalidades del Perú – AMPE
www.ampeperu.gob.pe
Consejo Nacional de Educación
www.cne.gob.pe
Asociación SOLARIS Perú
www.solaris.org.pe
Observatorio de la Vigilancia Social – Observa
www.observa.org.pe
Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación – CEDEP
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
73
www.cedepperu.org
5. CONCLUSIONES
A partir de lo expuesto podemos concluir que el proceso descentralista enfrenta un
doble desafío.
Por un lado, el de renovar un consenso social y político respecto de su consolidación
y profundización, tarea nada fácil teniendo a un gobierno que más allá del discurso
tiene muy poca voluntad política para hacer avanzar la reforma. Por otro lado, los
gobiernos regionales y municipales necesitan mostrar resultados concretos de su
gestión, lo cual está todavía por evidenciar.
Desafíos en la descentralización: La implementación del Consejo de Coordinación
Intergubernamental como espacio de coordinación de políticas entre el gobierno
nacional y los gobiernos subnacionales.
Desde esta instancia el gobierno nacional debe asumir la conducción del proceso y
las relaciones de diálogo y concertación con los gobiernos regionales y municipales.
La transferencia de competencias, responsabilidades y recursos hacia los gobiernos
regionales y municipales:
1. La puesta en marcha de la descentralización fiscal y de una reforma tributaria
que la favorezca y que comprenda el incremento de la recaudación.
2. Un Plan Nacional de Regionalización concertado que haga viable el diseño de
unidades territoriales con mejores posibilidades para el desarrollo integral.
3. Las necesarias reformas electorales para que las autoridades regionales y
municipales cuenten con mayor legitimidad y representatividad.
4. Liderar y promover reformas institucionales que fortalezcan la capacidad de
gestión de los gobiernos regionales y municipales, incentivando la asociación
o integración que permitan economías de escala.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
74
5. La afirmación de la participación y la vigilancia ciudadana para una gestión
pública eficiente, responsable, transparente y concertadora.
6. BIBLIOGRAFIA UTILIZADA
1. AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ
http://www.perupolitico.com/?p=562
2. UNA MIRADA AL CONSEJO NACIONAL DE DESCENTRALIZACIÓN
INTERREGIONES PERÚ -
http://www.cipca.org.pe/cipca/webir/articuloscajamarca/articulo3.htm
3. DEFINICIONES BÁSICAS REFERIDAS A LOS PROCESOS DE
DESCENTRALIZACIÓN
http://www.grupoidd.org/descentralizacion/DEFINICIONESBASICAS
DESCENTRALIZACION DEL ESTADO.pdf
4. REVISTA PERUANA DE DERECHO DE LA EMPRESA
DESCENTRALIZACIÓN REGIONAL EN MATERIA DE INVERSIONES
PÚBLICAS – Adolfo Céspedes Zavaleta
http://www.teleley.com/revistaperuana/14cespedes57.pdf
5. REGULAN LA CONTRATACIÓN DE PERSONAL ALTAMENTE
CAPACITADO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
http://www.contadoresyempresas.com.pe/boletines_web/Noviembre2011/deta
conta_24-11-11.html
6. ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES
http://www.angr.org.pe
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
75
CAPITULO V
ELECCIONES REGIONALES: PROCESOS ELECTORALES
1. ANTECEDENTES
Luego del autogolpe del 5 de abril y culminados los períodos de gobierno de Alberto
Fujimori, durante el gobierno del Presidente Alejandro Toledo se inicia el proceso de
descentralización con elecciones regionales.
Hasta la fecha se han desarrollado las siguientes elecciones regionales en nuestro
país:
A. Elecciones 2002
B. Referéndum para la constitución de macroregiones 2005
C. Elecciones 2006
D. Elecciones 2010
2. ELECCIONES REGIONALES 2002
a. Organizaciones políticas participantes
En estas elecciones se presentaron un total de 63 organizaciones políticas44, de los
cuales 49 corresponden a movimientos regionales y 14 a Alianzas Electorales y
Partidos Políticos.
Gráfico 1
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones/Elaboración: Propia
44 Información proporcionada por el JNE – Oficina de Estadística e Información Electoral – Estadísticas Generales, página 2.
49
14
Elecciones Regionales 2002 Organizaciones políticas participantes
Según tipo
MovimientoRegional
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
76
Es decir, un 78% corresponden a organizaciones políticas de carácter regional y solo
un 22% corresponden a partidos políticos y alianzas electorales conformadas por
estos.
b. Listas por organizaciones políticas participantes
Cuadro 1
Organización Política Frecuencia Porcentaje
Partido Aprista Peruano
Partido Perú Posible
Alianza electoral Unidad Nacional
Partido Democrático Somos Perú
Partido Acción Popular
Movimiento Nueva Izquierda
Unión Por el Perú - Frente Amplio
Fuerza Democrática
Partido Renacimiento Andino
Partido Político Nacional Primero Perú
Partido Reconstrucción Democrática
Movimiento Amplio País Unido - MAPU
Alianza para el Progreso
Mov. Indep. Nueva Amazonía
Frente Independiente Moralizador
Otros
Total
23
22
22
20
18
16
13
9
6
6
5
5
4
3
2
48
222
10%
10%
10%
9%
8%
7%
6%
4%
3%
3%
2%
2%
2%
1%
1%
22%
100%
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones
Elaboración: Propia
El Partido Aprista Peruano presentó listas en 23 de las 25 regiones del país, seguida
muy de cerca por el partido de gobierno Perú Posible con 22 listas al igual que la
Alianza Electoral Unidad Nacional, le siguen Somos Perú con 20 listas, Acción
Popular con 18 listas y el Movimiento Nueva Izquierda con 16 listas.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
77
c. Resultados
En este proceso electoral podemos decir que el gran ganador fue el Partido Aprista
Peruano (PAP). El partido de Alfonso Ugarte, después del regreso de su líder Alan
García Pérez quien disputó la segunda vuelta electoral presidencial con Alejandro
Toledo, recobró su capacidad de movilización, organización y adhesión política.
A primera vista, la victoria en 12 de las 25 regiones se muestra contundente, sobre
todo sabiendo que, a excepción de UPP-Frente Amplio, no existe otra organización
política que haya ganado, al menos, en dos regiones; ni siquiera el oficialismo, pues
Perú Posible apenas triunfó en la Región Callao45 .
Gráfico 2
Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales - ONPE
Elaboración: Propia
Como se ha señalado, el APRA luego de perder en segunda vuelta la elección
presidencial en el 2001; en el 2002, en estas primeras elecciones regionales obtiene
45 ULTIMO MAPA POLÍTICO – ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS DE LAS ELECCIONES REGIONALES DE NOVIEMBRE DEL 2002 – DOCUMENTO DE TRABAJO Nº 130, PAG. 9 – INSTITUTO DE ESTUDIOS PERUANOS
12
2 1
1
1
8
RESULTADOS - REGIONES OBTENIDAS
PARTIDO APRISTAPERUANO
UNION POR EL PERU -FRENTE AMPLIO
PARTIDO PERU POSIBLE
PARTIDO DEMOCRATICOSOMOS PERU
FRENTE INDEPENDIENTEMORALIZADOR
MOVIMIENTOSREGIONALES
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
78
la administración de 12 regiones: Amazonas, Ancash, Arequipa, Ayacucho,
Cajamarca, Ica, La Libertad, Lima (provincias), Piura, San Martín, Tacna y Tumbes46.
Los movimientos regionales, aparecen como segundos en el cómputo electoral,
Unión por el Perú obtiene los gobiernos regionales de Apurimac y Lambayeque,
Somos Perú obtiene el Gobierno Regional de Moquegua, el Frente Independiente
Moralizador obtiene el Cusco; y el Partido de Gobierno de ese entonces Perú Posible
obtiene el gobierno Regional del Callao.
Con los resultados de esta elección se comienza a apreciar por un lado la
fragmentación política y por otro lado el prematuro desgaste del partido de gobierno,
así como el rechazo a otros partidos políticos como Unidad Nacional, Acción Popular
y los partidos de izquierda que no llegan a obtener ningún gobierno regional.
d. Gobiernos Regionales de acuerdo al porcentaje de votación obtenido
Cuadro 2
Rango de Votación Número de
Regiones
Regiones
Menos de 20% 2 Tumbes (19.29%), Cusco (19.85%),
Entre 20 y 25% 7 Amazonas (20.06%), Huancavelica (20.33%),
San Martín (22.84%), Ayacucho (22.97%), Junín
(23.02%), Moquegua (23.48%), Cajamarca
(23.67%)
Entre 25 y 30% 7 Huánuco (25.98%), Puno (26.48%), Callao
(26.99%), Apurímac (27.20%), Ancash (27.55%),
Piura (28.25%), Tacna (29.14%)
Entre 30 y 35% 6 Ucayali (30.24%), Arequipa (31.08%), Pasco
(31.91%), Ica (32.15%), Lambayeque (32.05%),
Madre de Dios (34.55%).
Entre 35 y 40% 2 Lima (36.25%), Loreto (36.51%)
Entre 40 y 50% 0
Más de 50% 1 La Libertad (50.90%)
46 INFORMACIÓN PROPORCIONADA POR EL JNE – OFICINA DE ESTADÍSTICA E INFORMACIÓN ELECTORAL – ESTADÍSTICAS GENERALES, PÁGINA 10.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
79
Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales - ONPE / Elaboración: Propia
Profundizando un poco más en el análisis, podemos señalar que los gobiernos
regionales electos se enfrentan, en primer lugar, a un importante obstáculo de
legitimidad. Los triunfos de los electos sobre sus oponentes no han sido
contundentes en la mayoría de los casos y a pesar de que la distribución de los
consejeros regionales otorga amplia mayoría a los ganadores, el electorado está
diversificado, y en muchos casos dividido y fragmentado.
En por lo menos dos casos (Tumbes y Cusco), un respaldo electoral exiguo —menos
del 20%— bastó para que el PAP y el FIM, respectivamente, obtuvieran la
presidencial regional. En otros siete casos (Amazonas, Huancavelica, San Martín,
Ayacucho, Junín, Moquegua y Cajamarca), el porcentaje otorgado a las listas
ganadoras no llegó siquiera a la cuarta parte del electorado correspondiente. En
total, 22 de las 25 presidencias regionales resultaron elegidas con el tercio de votos
de la región, lo cual expresa la debilidad de los partidos políticos —incluyendo el
PAP— y de los movimientos regionales para construir un respaldo representativo que
vaya más allá de los períodos electorales y que legitime políticamente las decisiones
de gobierno (ver cuadro 8). Ante la escasez de victorias avasallantes (quizá salvo en
La Libertad, Lima y Loreto, donde los presidentes regionales electos sobrepasaron el
35% de la votación regional) y la frágil legitimidad que ello supone, resulta
imprescindible el diálogo político entre los gobiernos elegidos y las demás fuerzas.
De otro modo, la gobernabilidad sería simplemente inviable pues, como ocurre en
algunos casos (Tumbes y Cusco, por ejemplo), el 80% de la población simplemente
no optó por la alternativa que gobierna la región, sin importar que ésta sea aprista o
independiente.
Por otro lado, las distancias entre los ganadores y el segundo con mayor votación
han sido apretadas, en promedio el 6% del total de votos. Sin embargo, la ley de
elecciones regionales no distingue los márgenes cerrados, y otorga mayoría absoluta
en el Consejo Regional al ganador, cualquiera haya sido su porcentaje obtenido.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
80
Para esta elección no existió un porcentaje mínimo requerido para alzarse con la
victoria a nivel regional. Bastaba con alcanzar la mayor votación, sea ésta del 19% o
del 52%.
3. REFERENDUM PARA LA CONSTITUCION DE MACRO REGIONES
El domingo 30 de Octubre del 2005 se realizó el Referéndum 2005, orientado
fundamentalmente a la Macro-regionalización, la cual de haber ganado el SI, hubiera
dado lugar a cinco macro regiones.
Para dicho proceso se prepararon expedientes técnicos que resumían los
fundamentos para darse tal aglomeración departamental, alrededor de una nueva
macro región.
“Los criterios utilizados para ello, fueron duramente criticados, especialmente
en cuanto a si deberían ser transversales o longitudinales; si debe respetarse
criterios de integración alrededor de cuencas hidrográficas, vías de
comunicación y otros criterios47”
47HTTP://WWW.AVIZORA.COM/ATAJO/INFORMES/PERU_TEXTOS/JORGE_PAREDES_ROMERO/0012_NO_REFERENDUM_2005_PERU.HTM
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
81
Fuente: La República
Como puede apreciarse en la imagen anterior, no todos los departamentos
estuvieron incluidos en el proceso de macro regionalización. Se observó la ausencia
de los departamentos de la selva peruana: Loreto, Ucayali, Madre de Dios y otros
como Cajamarca, La Libertad, San Martín, Amazonas y Moquegua, Esta ausencia
se debió a la falta de expediente técnico o en caso de haberlo presentado fue
desaprobado o sencillamente por la no voluntad de participación por parte de las
autoridades departamentales.
El referéndum fue una magnifica oportunidad para que todos los partidos políticos
hubieran hecho escuela, con razonamientos técnicos y apropiados al tema de la
regionalización, pero solamente se dedicaron a criticar y poner zancadillas, creemos
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
82
que debieron al mismo tiempo lanzar propuestas, aclarar ideas, construir aulas
virtuales en Internet, para con ello hacer docencia política sobre los aspectos
sociales, culturales, fiscales, económicos, etc. sobre macro regionalización.
Es necesario que los actuales gobiernos regionales, que buscan aglomerarse o
integrarse en macro regiones, realicen acuerdos y que las diferencias o desacuerdos
existentes queden zanjados, es decir buscar armonía para que ello sirva como
substrato para la integración, en procura de un desarrollo sostenido, de no ser así
entonces el desgobierno persistirá.
a. Resultados del referéndum
Cuadro 3
MACRO REGIÓN % POR EL SI % POR EL NO
ANCASH-HUÁNUCO-JUNÍN-LIMA PROVINCIAS-PASCO 15 78
APURÏMAC-CUSCO 33 57
AYACUCHO-HUANCAVELICA-ICA 20 72
TACNA-AREQUIPA-PUNO 35 56
TUMBES-PIURA-LAMBAYEQUE 19 74
Promedio 23 69
Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales - ONPE
Elaboración: Propia
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
83
En la opinión de muchos comentaristas políticos se argüía que el triunfo del
“No” se debió a la falta de información para el electorado; la clara
desinformación se tradujo incluso en declaraciones insólitas del propio
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
84
Presidente de la República en la provincia de Cajamarca, donde instó a los
lugareños a votar en el referéndum, sin darse cuenta que esa provincia no
estaba incluida en el proceso; es mas, se pronunció por el SI, con lo cual
aparte de inconstitucional, al parcializarse e inducir el voto del electorado,
propició, debido a su escasa popularidad, a la inclinación de la balanza a favor
del NO. Del mismo modo el Sr. Luis Thais, Presidente del CND, Consejo
Nacional de Descentralización hizo lo propio en su momento, lo cual fue
corregido en diversos medios periodísticos. 48
Al final el NO ganó en todas las circunscripciones y el país perdió la oportunidad de
contar por lo menos con una macro región que hubiera servido de experiencia piloto
para la constitución de otras macro regiones en el futuro.
4. ELECCIONES REGIONALES 2006
a. Organizaciones políticas participantes
Para las elecciones regionales 2006 se presentaron 100 organizaciones políticas, de
las cuales 71 correspondieron a Movimientos Regionales y 29 organizaciones
políticas entre partidos políticos y alianzas electorales conformadas por éstos. 37
organizaciones políticas más de las que se presentaron en el 2002.
Gráfico 3
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones/Elaboración: Propia
48HTTP://WWW.AVIZORA.COM/ATAJO/INFORMES/PERU_TEXTOS/JORGE_PAREDES_ROMERO/0012_NO_REFERENDUM_2005_PERU.HTM
71
29
Elecciones Regionales 2006 Organizaciones políticas participantes
Según tipo
Movimiento Regional
Alianzas Electorales yPartidos Políticos
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
85
b. Resultados
Los resultados en este proceso electoral no pudieron ser más desalentadores para
los partidos políticos. Las listas de los movimientos regionales obtuvieron la victoria
en 21 de las 25 regiones del país. El Partido Aprista Peruano (PAP) de 12 gobiernos
regionales obtenidos en el 2002, solo pudo obtener en esta oportunidad 2 gobiernos
regionales. Fuerza Social triunfa en Cajamarca y el Partido Movimiento Humanista
Peruano obtiene el Gobierno Regional de Lambayeque.
Grafico 4
Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales - ONPE
Elaboración: Propia
c. Autoridades reelectas.
En estas elecciones solo dos Presidentes Regionales resultaron reelectos, en
Lambayeque reeligieron a Yehude Simon Munaro que esta vez postuló por su propio
partido y en Piura, reeligieron a César Trelles Lara del Partido Aprista Peruano.
2 1 1
21
RESULTADOS - REGIONES OBTENIDAS
PARTIDO APRISTAPERUANO
PARTIDO FUERZASOCIAL
PARTIDO HUMANISTAPERUANO
MOVIMIENTOSREGIONALES
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
86
En general de todos los consejeros, solo reeligieron a 9 consejeros a nivel de todas
las regiones y a una sola Vicepresidenta Regional (Lambayeque) de un total de 25
Vicepresidentes Regionales.
En este proceso electoral se confirma el retroceso de los partidos políticos
nacionales y el crecimiento de los movimientos regionales, aunque, cabe señalar
también que no solo la fragmentación es uno de los principales problemas del
sistema político peruano, sino también la ausencia de articulación política no solo de
los partidos nacionales, esto tampoco está siendo resuelta por los movimientos
regionales, consideramos que no se han consolidado ciertos liderazgos políticos a
nivel departamental, nótese que solo 2 presidentes regionales han sido reelectos.
No obstante lo señalado en el párrafo anterior, resulta necesario reconocer que en
este proceso electoral se confirmó el crecimiento de varios liderazgos regionales,
muchos de los presidentes electos ya habían participado en el proceso electoral del
2002.
5. ELECCIONES REGIONALES 2010
a. ORGANIZACIONES POLÍTICAS PARTICIPANTES
En las elecciones regionales del 2010 participaron diferentes tipos de organizaciones
políticas, entre los que figuran los partidos políticos, los movimientos regionales y las
alianzas electorales.49
Gráfico 5
49 INFORMACIÓN PROPORCIONADA POR EL JNE – OFICINA DE ESTADÍSTICA E INFORMACIÓN ELECTORAL – ESTADÍSTICAS GENERALES 2010, PÁGINA 4.
148
41
Elecciones Regionales 2010 Organizaciones políticas participantes
Según tipo
MovimientoRegional
Alianzas Electoralesy Partidos Políticos
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
87
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones
Elaboración: Propia
Como se podrá observar en cada proceso electoral, se presentan un mayor número
de organizaciones políticas, ello demostraría un mayor interés de la ciudadanía por
participar en los procesos políticos. Otra lectura podría ser que ante la incapacidad
de los políticos tradicionales para resolver los problemas regionales y locales, más
ciudadanos intentan conformar sus propias listas.
b. Resultados
Los resultados en este proceso electoral continuaron siendo desalentadores para los
partidos políticos nacionales. Cabe señalar que para el 2010 se puso por primera vez
una valla electoral de 30%, por lo que en algunas regiones se tuvo que ir a una
segunda vuelta.
Gráfico 6
Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales - ONPE
Elaboración: Propia
1 2
2
1
19
RESULTADOS - REGIONES OBTENIDAS
PARTIDO APRISTAPERUANO
PARTIDO SOMOS PERU
PARTIDO ALIANZAPARA EL PROGRESO
PARTIDO ACCIONPOPULAR
MOVIMIENTOSREGIONALES
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
88
El Partido Aprista Peruano (PAP) retiene una sola región (La Libertad), Somos Perú
esta vez obtiene 2 regiones (Huánuco y Pasco), El partido Alianza para el Progreso
obtiene 2 regiones (Ayacucho y Lambayeque), Acción Popular gana en Tacna con
Tito Chocano y los movimientos independientes regionales obtienen 19 regiones.
No es ninguna novedad que los movimientos regionales se hayan vuelto a imponer
en las elecciones regionales y municipales de octubre de 2010. La desconfianza
hacia los partidos políticos tradicionales, que siguen girando alrededor de Lima con
representantes congresales regionales poco o nada eficaces, es bastante
comprensible.
Además, el proceso de descentralización iniciado en 2002 ha facilitado el desarrollo
de élites políticas regionales (por supuesto, en algunas regiones más y en otras
menos) que buscan reemplazar a los políticos tradicionales.
Los resultados de las elecciones regionales y municipales de 2006 dejaron en
ridículo a los partidos nacionales que solo alcanzaron a obtener las presidencias
regionales de Piura y Lambayeque (el APRA), Pasco (MNI) y Cusco (UPP). Ese año
21 regiones optaron por movimientos independientes, varios de los cuales se han
reelegido en 2010, como es el caso de Ancash, Callao, Loreto, San Martín, Tumbes y
Ucayali.
El partido que más presencia nacional tiene, a partir de los resultados electorales, es
Alianza por el Progreso (APP). Triunfa en 14 provincias distri-buidas en 8 regiones,
fundamentalmente norteñas y de la sierra central. Liderado por el exitoso empresario
César Acuña, este partido es uno de los principales responsables de la
descomposición del “sólido norte” aprista. En 2006 ganó en la emblemática ciudad de
Trujillo, cuna de Haya de la Torre, y en 2010 el APRA ha vuelto a ser derrotado.
Además, el hermano de su fundador, Humberto Acuña, le ha ganado también la
presidencia regional de Lambayeque al “partido del pueblo”. APP es un partido que
se reclama descentralista y explota el discurso del empresario provinciano exitoso
versus el político tradicional ineficaz.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
89
No es útil calificarlo como de izquierda o derecha, es un partido que se caracteriza
por su pragmatismo, por su lógica empresarial. Los Acuña lo conducen como han
sabido conducir sus tres universidades-empresa (la “César Vallejo”, la “Señor de
Sipán” y la “Autónoma del Perú), su canal de señal abierta (UCV Satelital) y sus
fundaciones de ayuda privada en educación y salud. Como Ballón y Barrenechea
señalan, estas empresas le brindan a APP una red de contactos, personal
movilizable, influencia económica y recursos que los demás partidos ya no tienen50.
c. Tendencias basadas en el desempeño de los partidos políticos y
movimientos regionales
En el plano regional, observamos, en primer lugar, una capacidad decreciente de los
partidos nacionales de presentar candidatos a las presidencias regionales. En
conjunto, los partidos nacionales lograron en el primer proceso regional de 2002
alrededor del 77% del total de candidaturas, para luego pasar al 68% en el 2006, y 50 BALLÓN, EDUARDO Y RODRIGO BARRENECHEA. EL PODER REGIONAL: MITO Y REALIDAD. EN: PODER 360°. VER RECURSO VIRTUAL: HTTP://WWW.PODER360.COM/ ARTICLE_DETAIL.PHP?ID_ARTICLE=5072
2002 2006 2010 2002 2006 2010 2002 2006 2010
Acción Popular 72 40 64 5,9 2,0 2,8 0 0 1
Partido Aprista Peruano 92 100 88 24,1 18,8 9,5 12 2 1
Partido Nacionalista Peruano - 100 24 - 8,6 5,4 - 0 2
Perú Posible 88 24 56 13,5 1,6 3,0 1 0 0
Somos Perú 80 12 32 6,2 0,5 1,9 1 0 1
Alianza PPC - Unidad Nacional 88 40 40 8,6 4,5 3,0 0 0 1
Unión por el Perú 52 64 28 5,6 3,7 0,9 2 1 0
Fuerza 2011 y SI Cumple - 48 48 - 2,3 4,4 - 0 0
Alianza para el Progreso 16 24 48 2,8 1,3 7,6 0 0 2
Movimiento Nueva Izquierda 64 12 20 2,9 1,5 2,1 1 1 1
Renacimiento Andino 24 16 - 1,7 0,5 - 0 0 -
Fuerza Democrática 36 24 - 3,1 3,2 - 0 1 -
Restauración Nacional - 40 36 - 3,1 1,3 - 0 0
Otros Partidos Políticos 8,1 8,0 9,8 3,6 8,4 3,2 1 3 0
SUB TOTAL (PARTIDOS POLITICOS) 76,7 68,4 50,8 78,1 60,0 45,0 18 8 9
Movimientos Regionales 23,3 31,6 49,2 21,9 40,0 55,0 7 17 16
TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 25 25 25
% de candidatos % de votos válidos Nº de Electos *Agrupación Política
DESEMPEÑO DE LOS PARTIDOS POLITICOS Y MOVIMIENTOS REGIONALES
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
90
descender aún más en el 2010 a un 51%. La figura es totalmente opuesta cuando
observamos a los movimientos regionales, que pasan de un 23% en el 2002 a casi
igualar a los partidos nacionales en el 2010 con un 49%4. Mirando partidos
individuales, con la única excepción de Alianza para el Progreso, que ha aumentado
de un 16% de candidaturas posibles al 48%, el resto de partidos ha retrocedido en la
capacidad de presentar candidatos desde el 2002.
Este retroceso se confirma al analizar el porcentaje de votos válidos que obtienen los
partidos nacionales frente a los movimientos regionales en los tres procesos
regionales. En 2002 los partidos obtienen el 78% del total de votos válidos a nivel
regional, para luego pasar al 60% en el 2006 y a 45% en el 2010; por supuesto, la
tendencia es la opuesta para los movimientos regionales, que pasan de un 22% en el
2002 a obtener el 55% de los votos válidos en el 2010.
Si observamos el dato desagregado de cada agrupación política, encontramos casos
llamativos como el del Partido Aprista Peruano (PAP), que logra el 24% del total de
votos válidos en el 2002 para pasar a un 9.5% en el 2010. Una vez más, Alianza
para el Progreso aparece como la excepción, pues es la única agrupación cuyo
porcentaje de votos válidos tiene una tendencia creciente (pasa de un 3% en el 2002
a un 8% en el 2010). Al analizar el número de cargos electos, los partidos nacionales
logran 18 presidencias regionales en el 2002 y los movimientos regionales 7,
mientras que en 2010 los partidos logran 9 presidencias regionales, y los
movimientos regionales 16. De nuevo, es llamativo el caso del PAP, que sólo logra
una presidencia regional en la región La Libertad en 2010, frente a las 12 que obtuvo
en el 2002. El APRA es parte del declive general de los partidos nacionales, aunque
sigue siendo el partido nacional más importante.
6. CONCLUSIONES PRELIMINARES
1. El sistema electoral no permite siempre apreciar, tal cual, los votos de los
ciudadanos. Las reglas electorales de los comicios regionales han privilegiado una
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
91
lógica que otorga mayorías absolutas en los consejos regionales a pesar de las
ajustadas victorias en algunas regiones.
De este modo, listas que resultaron ganadoras con el 20% de los votos no sólo
obtuvieron la presidencia regional sino que además terminaron contando con más del
50% de los miembros del consejo regional. Este sistema trataba de asegurar la
gobernabilidad de las regiones a través del otorgamiento de mayorías absolutas en
todos los casos, que neutralizaran la previsible fragmentación política regional. Sin
embargo, esta fórmula electoral, en primer lugar, va en desmedro de la
representación proporcional de la votación que alcanzaron las fuerzas políticas
participantes, y, en segundo lugar, no ha logrado superar del todo el fraccionamiento
político que caracteriza a varios escenarios regionales.
2. Las elecciones regionales han permitido el regreso a la escena política de una
clase intermedia provinciana formada en el ciclo político de los años ochenta.
Después de una década caracterizada por prácticas antipolíticas protagonizadas por
“independientes” ajenos y, en muchos casos, desleales a los cánones políticos,
varios liderazgos regionales han reaparecido bajo el espectro de la organización
aprista y bajo denominaciones de “movimientos regionales”.
3. Con los resultados del referéndum 2005, se perdió la oportunidad de conformar
por lo menos una macro región, que hubiera servido de experiencia piloto para la
conformación de futuras macro regiones. En la práctica los departamentos solo
cambiaron de nombre y ahora se les denomina regiones.
4. Los movimientos regionales cada vez tiene mayor poder en las regiones, ello
traería serias dificultades en el momento de coordinar la gestión regional, sobre todo
cuando el poder está divido y no concentrado en el gobierno central. El caso del
proyecto minero Conga en Cajamarca es un ejemplo de ello.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
92
7. BIBLIOGRAFIA UTILIZADA
a. Boletín de Estadísticas Regionales y Municipales 2002
b. Boletín de Estadísticas Regionales y Municipales 2006
c. Boletín de Estadísticas Regionales y Municipales 2010
d. Informe de Resultados ONPE 2002, 2005, 2006, 2010
e. BALLÓN, Eduardo y Rodrigo BARRENECHEA. El Poder Regional: mito y
realidad. En: Poder 360°.
f. Ultimo mapa político – Análisis de los resultados de las elecciones regionales de
noviembre del 2002 – Documento de Trabajo Nº 130, Pág. 9 – Instituto de
Estudios Peruanos
g. http://www.avizora.com/atajo/informes/peru_textos/jorge_paredes_romero/0012_n
o_referendum_2005_peru.htm
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
93
CAPITULO VI
LA INTEGRACION INTERREGIONAL
1. Antecedentes
Entre los principios que rigen la gestión de los gobiernos regionales se encuentra el
de integración, el cual establece que la gestión regional promueve la integración intra
regional e inter regional, fortaleciendo el carácter unitario de la república. De acuerdo
con este principio, la gestión debe orientarse a la formación de acuerdos macro
regionales que permita el uso más eficiente de los recursos con la finalidad de
alcanzar una economía más competitiva.
En función de sus características y potencialidades agrupamos las regiones del Perú.
En este gobierno hay esa voluntad casi de inmediato: Ver El Comercio51 o también
el Portal TERRA52.
El actual presidente Ollanta Humala se comprometió dese cuando era candidato (Ver
video)53
2. EL REFERENDUM DEL AÑO 2005: LA OPORTUNIDAD PERDIDA
Este resulta ser un evento muy importante, porque implica no sólo la unión física, de
ciertas regiones, sino también su consolidación política y económica, todo esto
dentro del proceso de descentralización que se inició el 2002. Posteriormente, se
había establecido que en el 2009 y el 2013 se darán otros procesos para la
conformación de macrorregiones.
51 Diario El Comercio Edición Digital del 17 set 2011 en : http://elcomercio.pe/peru/1304175/noticia-plan-descentralizacion-recibira-aportes-regiones_1 52 En: http://noticias.terra.com.pe/nacional/premier-gobierno-apunta-al-nacimiento-de-macroregiones,edcd8ec6c3d82310vgnvcm20000099f154d0rcrd.html 53 Las macrorregiones de humala en Willax TV : ver http://willax.tv/politica/las-macroregiones-de-humala
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
94
Desde el año 2002 la división política del país dejó de ser departamental y pasó a ser
regional, producto de la elección de autoridades de los gobiernos regionales (GORE).
Los GORE, por su parte, han asumido los nombres de los departamentos donde se
ubicaban. Así, si antes se hacía referencia al departamento de Piura ahora se debe
hacer al GORE de Piura. De otro lado, esta elección permitió obtener dos regiones
del departamento de Lima:
Región Lima (provincias) y Región Lima Metropolitana; con lo que se pasó de tener
una división del Perú de 25 departamentos a 26 gobiernos regionales.
Sin embargo, es necesario que las regiones puedan aprovechar mejor sus recursos
humanos, económicos, naturales y de infraestructura, entre otros, para que puedan
ahorrar en gastos administrativos y se obtengan mayores eficiencias productivas.
En ese sentido, el siguiente paso en el proceso de regionalización es unir dos o más
regiones (departamentos) mediante un proceso de consulta ciudadana, lo que se
conoce como referéndum.
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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
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A la fecha son 16 las regiones donde se van a realizar dicha consulta: Ayacucho, Ica,
Huancavelica, Lima (provincias), Huanuco, Pasco, Junín, Ancash, Tacna, Arequipa,
Puno, Tumbes, Piura, Lambayeque, Apurimac y Cusco.
No obstante, antes del referéndum, dichas regiones involucradas tuvieron que seguir
un proceso, el cual explicamos a continuación.
PRIMERO: Se tuvo que preparar y presentar un expediente técnico, que se trata de
un documento que explica y fundamenta la viabilidad de la macrorregión que se
propone conformar. En este documento como mínimo se deben incluir los siguientes
criterios:
a. Acondicionamiento territorial
b. Integración vial y de comunicaciones
c. Integración energética
d. Competitividad y especialización
e. Criterios poblacionales
Los expedientes técnicos pueden ser presentados ante el Consejo Nacional de
Descentralización (CND) por los presidentes de los GORE, los partidos políticos
nacionales o movimientos regionales debidamente inscritos y la sociedad civil (en los
dos últimos casos deben estar respaldados por el 10% de ciudadanos de cada región
a integrarse).
SEGUNDO: El expediente técnico debe ser evaluado por el CND, para que
posteriormente pueda ser aprobado por la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM).
Cabe indicar que de los 17 expedientes técnicos presentados solamente 5 recibieron
la viabilidad para conformarse en macrorregiones. En esas 5 se encuentran las 16
regiones enumeradas anteriormente.
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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
96
TERCERO: Y último paso es el de la realización del referéndum. Así, la primera
consulta (referéndum) para conformar las macrorregiones se realizó a finales de
octubre del 2005.
Respecto del referéndum, se debe precisar que la conformación de la macrorregión
se logra con el 50% más uno de los votantes de cada región a favor de la
integración, y el voto es obligatorio.
Reflexiones sobre la integración
Como se señaló anteriormente, la conformación de macrorregiones es en si misma
una estrategia para promover el desarrollo, que permitirá un mayor beneficio para
dos o más regiones unidas que por separado. En ese sentido, la unificación de
varias regiones favorece el impulso de proyectos de integración vial entre sus
ciudades, promoviendo mayores intercambios comerciales.
Cronograma de la Consulta de Conformación de Regiones, 2005
30 de abril
Presentación de Expediente Técnico al CND.
20 de mayo
Evaluación del CND de los expedientes y envío a la PCM.
27 de mayo
Aprobación de los expediente por parte de la PCM y envío al JNE.
1 de junio
Convocatoria a referéndum, a cargo del JNE.
30 de octubre
Referéndum, a cargo del ONPE.
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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
97
Las macrorregiones pueden impulsar su desarrollo mediante la constitución de
bloques económicos que permitan fomentar la competitividad de las actividades
productivas de las zonas, así como ampliar la variedad de bienes que se ofertan.
No hay que olvidar que las regiones pertenecientes a una macrorregión pueden
abastecerse de productos (insumos) entre ellos mismos, ampliando así el mercado
interno de consumo y su dinamismo.
Por su parte el Gobierno Central ha establecido algunos incentivos para la
conformación de macrorregiones, entre los que cabe destacar:
a. La asignación, a la macrorregión, de la mitad de las siguientes recaudaciones
realizadas en las regiones a integrarse:
b. Del 17% que corresponde al IGV (menos el 2% del Impuesto de Promoción
Municipal)
c. Del Impuesto Selectivo al Consumo
d. Del Impuesto a la Renta de las personas naturales.
Tendrá prioridad en la gestión de los convenios de canje de deuda por inversión y el
acceso a crédito internacional.
El importante papel del poblador
Si bien el proceso de descentralización es una decisión establecida por el estado, el
proceso de conformación de macrorregiones descrito empieza por la iniciativa de las
propias regiones, y serán los pobladores de esas mismas regiones las que en el
referéndum decidan finalmente su nueva conformación. Por ello es importante la
participación activa de los ciudadanos, empezando por informarse, intercambiar
ideas y demás, que le permita emitir un voto informado y responsable.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
98
Con el objetivo de servir de guía inicial sobre lo que un ciudadano puede
responderse para definir su voto, alcanzamos algunas preguntas que deberían
hacerse para tomar su decisión:
¿Cuáles son los departamentos que se unirán, esto disminuirá el centralismo?
¿Permitirá generar un ahorro, hacer más eficiente la gestión de recursos?
¿Favorecerá la integración vial, el mejor acceso a electricidad y agua potable?
¿Va a integrar los comercios regionales e impulsar los productos competitivos?
¿Cómo favorecerá el flujo de personas y productos?
¿Qué productos se pueden ofrecer de manera conjunta?
¿Qué otros productos pueden comerciarse entre los departamentos?
¿Qué afinidades y diferencias tenemos?
¿Las diferencias se pueden solucionar?
Solo falta cuatro meses para ver los resultados de estas primeras consultas
participativas. No obstante, somos de la idea de que un hecho tan importante debe
tener una mayor difusión, tanto para que otras regiones analicen esta posibilidad,
como para que aquellos pobladores que van a votar tengan una mayor cantidad y
calidad de información que les permita discernir de manera adecuada sobre su
integración.
3. PERSPECTIVAS MACRO REGIONALES
En este escenario, una intervención estratégica, gracias a la voluntad democrática
de la nación, que articule en dinámicas macro regionales territoriales los diversos
aspectos señalados, permitirá que la reforma institucional abra paso al desarrollo
territorial.
a. Dinámicas macro regionales
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
99
Existen en curso seis dinámicas macro regionales. Ellas integran varias zonas
ecoproductivas, donde predominan algunos recursos y capital naturales. Son las del
Norte, Capital, Centro andino, Centro sur, Sur, y Amazonía. No tienen una
demarcación administrativa totalmente definida pues los procesos en curso
culminarán de articular los espacios. Son expresión sustantiva de la transición
territorial, y la conectan con las otras transiciones políticas y económicas.
Las dinámicas macro regionales logran relacionar los stocks de capital natural con
los de capital social y construir las infraestructuras físicas económicas, lo que permite
sentar las bases para el desarrollo endógeno competitivo del territorio.
Los diversos actores y procesos propician en las macro regiones conglomerados de
desarrollo endógeno competitivo, sobre la base del aprovechamiento de los recursos
naturales de los territorios estratégicos. Se establecen las condiciones para generar
e incorporar en forma sostenida innovaciones a la producción y la vida social. Se
incorpora tecnología y asociatividad en la elevación de la productividad de la
producción y de la micro, pequeña y medianas empresas. Se articulan con
infraestructuras de relación, vial, energética, de telecomunicaciones.
Se eslabonan en cadenas productivas las vocaciones principales y también los
circuitos urbanos y rurales. Se logra así incorporar el aprovechamiento de sus
recursos naturales a las economías regionales y elevar la productividad de su capital
social.
No obstante, se requiere políticas activas de un Estado Nación que asuma su nuevo
rol de promoción e impulso de territorios competitivos, basados en el desarrollo
endógeno. Es una condición inexcusable superar las modalidades de “enclave” y
“cabecera asistencial” para diversas inversiones, públicas y privadas. Se requiere el
reconocimiento de los diversos sujetos y sus niveles de autonomías, expresando
esta territorialidad en un Estado Descentralizado.
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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
100
El Perú puede resolver las opciones abriendo curso al desarrollo territorial, pero
también podría ocurrir que la no resolución de los desafíos básicos, lleven a que el
país deprede sus recursos naturales, acreciente la pobreza estructural de la
población y la limitación del capital social, y quede como zona espectadora de
tránsito en los grandes flujos continentales.
b. Escenario territorial propuesto
Para el desarrollo territorial con reforma institucional, las políticas de opción
estratégica deben contar con una Imagen-Objetivo, que oriente la construcción de un
escenario territorial básico, en el que los conglomerados productivos tienen un rol
decisivo. Debiera establecer los siguientes aspectos.
1. Previsión ante el cambio climático mundial
Estableciendo una nueva armonía entre naturaleza y sociedad, ante las evidencias
del inicio de un período inter-glaciar, es decir, sometido a temperaturas crecientes, lo
que es producido por fenómenos naturales y agravados por los efectos de los gases
ocasionados por la actividad humana. Se podrá responder provisoriamente a las
modificaciones en las partes altas y bajas de los andes. También debe ordenarse el
manejo de aguas y cuencas, a fin de evitar los problemas derivados de la
colmatación de presas, deshielo de nevados y derroche en cultivos. Se deberán
adoptar previsiones en cultivos, manejo de especies, sistemas constructivos,
adecuación de infraestructuras ante la creciente tropicalización en la costa norte, por
efecto de la mayor ocurrencia de El Niño y la elevación de los niveles de humedad.
2. Población creciente
Mejorando la calidad de vida de la población que seguirá creciendo a un tasa más
moderada. Su crecimiento neto urbano se realizará en un sistema de ciudades con
base productiva, ordenado y con servicios básicos, que permitirán abastecerlas y al
mismo tiempo tratar sus residuos sólidos y líquidos. Al elevarse la productividad del
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
101
capital social, podrá enfrentar mejor el reto de actuar en zonas ecológicamente más
frágiles de los andes.
3. Mayor uso Agropecuario de la tierra agrícola
Se estima el crecimiento entre 20% y 40 % del área agropecuaria de los andes,
siendo la tierra apta para cultivo no más del 6% de la superficie territorial nacional.
Para las zonas de mayor crecimiento en las zonas de selva alta, especialmente norte
y central, se debería contar con métodos de cultivos apropiados, que resguarden y
den uso ecoproductivo a la biodiversidad.
4. Bosques amazónicos.
Se debería incrementar el aprovechamiento racional, ordenado y productivo de los
bosques amazónicos, a fin de convertirlos en uno de los principales laboratorios
biogenéticos mundiales, y en una fuente de recursos para el desarrollo diversificado.
5. Articulación sinérgica territorial, con valor agregado.
Esta articulación debe relacionar la infraestructura vial energética y de
comunicaciones con los territorios , sus conglomerados productivos y ciudades
región. Las diversas modalidades de articulación deben propiciar el desarrollo de
valor agregado, como ocurre con los puertos como plataforma logística, con los
nódulos de transporte intermodal, con la transformación de insumos agropecuarios,
con el desarrollo de manufacturas y servicios a la producción y con la incorporación
de innovaciones tecnocientíficas.
La dinámica de las macroregiones lleva a una nueva relación sociedad naturaleza
gracias al aprovechamiento racional de los recursos naturales asociados al
mejoramiento del capital social y la construcción de adecuada infraestructura en los
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
102
diversos territorios. Se busca una equidad en el desarrollo territorial, potenciando sus
recursos y capitales.
El desarrollo territorial del Perú para responder a los desafíos y aprovechar las
oportunidades estratégicas debería perseguir los siguientes objetivos:
• La inclusión de la Amazonía como centro territorial de la nación integrada al
continente.
• Desarrollo de la Vertiente amazónica, asociando los nativos del bosque con los
nuevos agricultores.
• Despegue del Litoral, con ciudades de base productiva y con PYMES que eleven su
productividad
• Relación de ciudades andinas con su entorno agropecuario
• Urbanización con servicios y articulando la infraestructura existente a las micro
regiones
• Redefinición de Lima, principal mercado y promotor de capacidades, en el apoyo al
desarrollo territorial equilibrado.
• Integración del mar a la dinámica territorial nacional, y explotación de especies para
industria de consumo humano para el país y el mercado mundial.
• Generación en Lima y el Norte de dinámicas territoriales más sostenidas por sus
posibilidades de acumular excedentes regionales y ampliar sus mercados; la
Amazonía debe avanzar como eje territorial; articulación de la región macrosur como
nuevo centro de servicios modernos a la producción; afianzar el centro andino-
amazónico como despensa alimentaria nacional; y promover al centro sur para su
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2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
103
despegue sobre la base de incorporar la asociatividad comunal y urbana como factor
de desarrollo.
4. Gestión del territorio en la reforma descentralista
Se hace necesario incorporar modificaciones y nuevas formas de gestión territorial
en la reforma descentralista. Entre los principales aspectos, existen propuestas y
debates en torno a los siguientes criterios de la Estrategia de Desarrollo Territorial:
• Acceso e incorporación sostenida de innovaciones tecnológicas y científicas. El
centro de la gestión del territorio reposa en la generación sostenida de innovaciones
que debe ser priorizadas por los distintos actores sociales e institucionales
• Gestión del agua, nacional, regional y local. Es fundamental que exista un
adecuado sistema de gestión integral del agua, con el respectivo Instituto Nacional y
sus entidades desconcentradas macro regionales, que administre los derechos de
agua , la infraestructura hidráulica y apoye los procesos de descentralización; y que
en las diversas cuencas se constituyan autoridades de gestión del agua, con
participación de todos los actores sociales e institucionales comprometidos, para la
gestión descentralizada, asistidos técnicamente por el Instituto Nacional y sus
entidades desconcentradas macro regionales.
• Mancomunidades de Desarrollo Local, por unidades geoeconómicas y cuencas. La
unidad de base de desarrollo territorial es el espacio geoeconómico o ecoproductivo,
en función de la respectiva cuenca. En función de esta unidad de base se organizan
formas de gestión de mancomunidades locales, de alianza entre los gobiernos
municipales y las organizaciones de la sociedad civil. El impulso de estas
mancomunidades locales debe darse sobre todo en las áreas
rurales, con centros poblados de menos de 2 000 habitantes.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
104
• Territorios indígenas comunales. Estos territorios deben incorporar a sus niveles de
administración la posesión y gestión de sus recursos naturales, de acuerdo a las
funciones de autoridad delegadas por la legislación nacional.
• Áreas metropolitanas urbanas. Debe existir una promoción consciente para
consolidar espacios, infraestructura, poblamiento y dotación de servicios en las áreas
metropolitanas urbanas del interior del país, a fin de equilibrar los poderes públicos y
los núcleos poblacionales y posibilitar una mayor equidad en el desarrollo territorial.
• Plan Urbano Nacional. Es necesario adoptar un plan nacional de desarrollo de las
ciudades grandes, intermedias y pequeñas, para zonificar el espacio urbano,
garantizar sus áreas físicas y equipamientos, mejorar sus servicios, y propiciar un
adecuado equilibrio entre el uso público y privado de las áreas. En este plan debe
priorizarse la consolidación de un sistema urbano en el cual las ciudades intermedias
correspondan y actúen en la promoción y desarrollo de una amplia aglomeración
urbano-rural. El impulso de estas mancomunidades debe darse sobre todo en las
áreas rurales, con centros poblados de menos de 2000 habitantes.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
105
CAPITULO VII.
EL PROCESO DE TRANSFERENCIA REAL
1. Integración territorial
El enfoque territorial nos permite un acercamiento fundamental a la reforma
descentralista. El mundo vive una transformación de su espacio-tiempo que genera
una nueva gestión en red de los territorios y sus niveles de gobierno. Su fuente de
energía y materia prima es la información-conocimiento, característica de la nueva
era digital que vive la humanidad.
Sobre la base de estas capas estratigráficas de nuestra historia patria, es necesaria
una apreciación estratégica del Perú en el marco de los cambios del actual espacio
global local en el siglo XXI. Para hacerlo partimos
por destacar los condicionantes obligados de los imperativos globales en los cambios
territoriales de la nación; luego identificamos los determinantes nacionales en este
periodo histórico; para establecer las potencialidades de la nación que son
portadoras de futuro; y así, logra hacer un balance entre las opciones y desafíos que
el desarrollo territorial nos plantea.
2. Imperativos globales en cambios territoriales de la Nación
Se presentan a cuatro principales:
a. Nuevo espacio global: medio técnico informacional.
b. Cambio climático, reencuentro con territorio.
c. Sistema mundo se modifica por multipolaridad con cambio en la hegemonía,
y reenganche de los países emergentes.
d. Reterritorialización suramericana a través de las mega regiones
integracionistas.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
106
Suramérica es un bloque económico que se agrega a la multipolaridad. Suramérica
irrumpe como un poder civilizatorio, con sabidurías, recursos, potencialidades y
desafíos, que arraigan desde su condición de espacio-tiempo múltiples,
heterogéneos y simultáneos. Su riqueza fundamental está en este singular espacio-
tiempo, desde el cual pugna por labrarse un camino al desarrollo. En la nueva
división internacional del trabajo y los territorios, Suramérica debe responder a este
desafío.
Corre el peligro de mantener y consolidar el actual patrón de inserción global de
Suramérica, basado en exportar materias primas e importar bienes manufacturados y
de alta tecnología, tanto con USA y Europa como también con Asia Pacifico, con una
especialización en exportaciones basada en productos básicos, lo que las hace
vulnerable al ciclo económico y con escaso contenido tecnológico.
Pero, sobre todo, abierta la posibilidad y el desafío, para una neo industrialización,
con circuitos productivos continentales y cadenas de valor agregado, con un salto
fundamental en sus bases tecnológicas y de
Innovaciones. Esta es la nueva re inserción competitiva mundial que es nuestro
desafío estratégico.
3. Determinantes nacionales
Estos determinantes son los principales elementos que singularizan en el Perú sus
transformaciones territoriales uniendo el corto con el mediano y largo plazo.
Son fundamentalmente las siguientes:
a. Disyuntiva estratégica del cuarto cambio territorial estructural, en medio de la crisis
del sistema mundo en sus centros en declive de Estados Unidos y Europa. El
reenganche posible del Perú en la nueva escena mundial, se polariza entre dos
opciones básicas. Una neo subordinación como exportador de minerales y alimentos
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
107
al nuevo centro emergente mundial que es China. La otra opción es la afirmación de
sus mercados internos nacionales, impulsando cadenas productivas de valor
agregado competitivas en escala global, en unidad con Suramérica emergente. Y
sabiendo aprovechar la exportación de materias primas a partir de garantizar el agua,
la sostenibilidad ambiental y la diversificación productiva como despensa alimentaria
mundial.
b. Nueva dinámica demográfica en la población nacional. Se amplía la esperanza de
vida y crece la población de mayor edad sin protección social, mientras se cuenta
con un perfil demográfico del denominado “bono joven”, por la importancia que tiene
el sector juvenil que entra a ser parte de la población económicamente activa y que
puede ser palanca decisiva para una transformación productiva en las nuevas
condiciones de las sociedades del conocimiento.
c. Territorio en red en la configuración del nuevo sistema urbano, concentrándose la
población en ciudades metropolitanas y medias, las que pugnan por redefinir sus
jerarquías, y que afianzan sus lazos con las redes urbano rurales de gestión de los
territorios y sus recursos.
d. Crisis política del Estado neoliberal y nueva etapa de la segunda reforma
descentralista de la historia nacional.
b. La descentralización fiscal.
En el ámbito fiscal, la normatividad señala el mecanismo de sostenibilidad del
proceso de descentralización que deberá incorporar la Ley de Prudencia
y Transparencia Fiscal
Se sostiene que las regiones con mayor capacidad económica estarían en mejores
condiciones de afrontar la responsabilidad de asumir una mayor autonomía. Por
ejemplo, tomemos el caso de la Región La Libertad que, no obstante ser una de las
regiones mejor ubicadas en el espectro económico nacional, tiene enormes
dificultades para enfrentar el proceso descentralizador, tanto en el ámbito
institucional como por el hecho de presentar desequilibrios entre sus ingresos-incluso
potenciales- y sus necesidades de gastos.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
108
4. Descentralización de recursos
La forma de recaudar impuestos en el nivel subnacional, se centra
fundamentalmente en aspectos relacionados con la movilidad de la base tributaria,
economías a escala para la administración tributaria, aspectos institucionales y
factores de equidad. Las fuentes más frecuentes son los cargos directos a bienes
públicos, así como impuestos prediales y vehiculares.
Sin embargo, existen problemas a tener en cuenta cuando se buscan las fuentes
adecuadas de recursos: la capacidad institucional de administrar impuestos y los
deseos de los gobiernos subnacionales de querer imponer impuestos.
En adición a lo anterior, un aspecto importante que se debe resaltar es que la
descentralización debería permitir a los ciudadanos de los gobiernos subnacionales
escoger los niveles y tipos de servicios públicos deseados. Otro elemento para el
diseño tributario regional es asegurar que las regiones cuenten con un manejo
importante de los ingresos, es decir, tratar de brindarles un manejo marginal de los
recursos.
Sin embargo, se descubren dos problemas que impedirían el éxito del proceso. En
primer lugar, existen desbalances verticales, los cuales hacen referencia a la
capacidad de los gobiernos subnacionales para poder gestionar un sistema tributario
con las complejidades económicas y financieras que trae, tanto para el contribuyente
como para la región.
Mientras que los desbalances horizontales se relacionan con elementos de equidad y
con la capacidad inherente de recaudar, característica que se vincula con la riqueza
o pobreza de las regiones.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
109
La poca capacidad de recaudación, como resultado de los desbalances descritos,
lleva a que las regiones cuenten con esquemas de transferencias. La experiencia
incide que estos tienen que manejarse con mucho cuidado, por los problemas que se
pudieran presentar: alta dependencia de los mismos y el desincentivo a buscar
fuentes de recursos propias.
5. Los impuestos subnacionales
Con el fin de evitar una alta dependencia de las transferencias y una “pereza fiscal”,
es necesario asignar tributos a las regiones para que incrementen sus recursos
propios. No obstante, existen cuatro elementos centrales a tener en cuenta al
momento de la asignación:
a).- Determinación de los impuestos que se pueden imponer a los gobiernos
subnacionales;
b) La base tributaria
c).- Las tasas y
d).- El tipo de administración.
Dependiendo de la manera cómo estos cuatro elementos sean abordados en
determinado contexto económico, los gobiernos subnacionales tienen la posibilidad
de ubicarse como gobiernos fiscalmente débiles o fiscalmente fuertes. Cabe indicar
que los esquemas fuertes exitosos tienen como base un elevado desarrollo
institucional.
Una vez definidos los criterios mencionados, es necesario decidir qué impuestos
asignar. Los impuestos ideales para los gobiernos subnacionales serían aquellos
fáciles de administrar, que se impongan principalmente a los residentes locales y que
no generen problemas de competencia entre los gobiernos subnacionales.
Dentro de estas características se enmarca el impuesto a la propiedad predial.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
110
Asimismo, un impuesto al cual debiera dársele mayor importancia en el nivel
descentralizado es el de cobros directos. Existen tres tipos: pagos de servicios,
precios públicos e impuestos sobre beneficios específicos (contribuciones). No
obstante, debido a su baja capacidad recaudatoria, cabe la posibilidad de financiarse
a través de otros tributos fuera del ámbito teórico típico.
Una alternativa es hacer uso de los impuestos a los ingresos de los individuos. Por el
contrario, no se considera conveniente que el impuesto a la renta a las empresas sea
administrado en el nivel descentralizado. Otro tipo de impuesto son los específicos al
consumo de ciertos bienes. Sin embargo, son poco útiles por los problemas que se
originan en la estructura de mercado concentrada, bajo la cual desarrollan sus
actividades.
Finalmente, los impuestos a las ventas generalizados tienen una importancia
recaudatoria elevada, especialmente en los países en vías de desarrollo.
6. Estado de transferencia de funciones, programas y organismos.
En este marco debe definir las transferencias que irán desde el gobierno central a
los gobiernos subnacionales. Diferentes tipos de transferencias enfrentan diversas
necesidades, impuestas por los contextos particulares. Se considera un primer tipode
transferencia a aquellos impuestos denominados como discrecionales. Sin embargo,
estos no han tenido resultados favorables, principalmente porque no brindan una
trayectoria predecible de ingresos que permita afrontar las obligaciones de los
gobiernos subnacionales.
Un segundo aspecto negativo es que las transferencias pueden generar
relajamientos a las restricciones presupuestarias. Otro conjunto de transferencias
son los sistemas de coparticipación. Sin embargo, también presentan problemas
vinculados con desbalances respecto de la estructura de gastos en el nivel
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
111
subnacional, debido a su relación con el comportamiento pro cíclico de los ingresos
fiscales en los países en vías de desarrollo.
Un tributo que debería mantenerse al margen de los esquemas de coparticipación es
el aplicado a las empresas, por la imposibilidad de encontrar algún criterio que
permita identificar claramente aquella localidad que le brinda mayores servicios y, por
tanto, a la que se le debiera destinar mayores recursos.
Asimismo, se debe dejar al margen los impuestos a los combustibles, debido a las
fluctuaciones que se presentan en los mercados internacionales de este producto.
Las fórmulas de coparticipación cuentan con tres etapas:
• Determinar los porcentajes a ser asignados entre el nivel gubernamental y
subnacional.
• Definir los porcentajes que le correspondería a cada gobierno subnacional, sobre la
base de la equidad fiscal y eficiencia.
• Definir la estructura de las fórmulas para repartir los ingresos.
7. CONCLUSIONES
Se hace necesario fomentar la participación ciudadana, no solo en el diseño,
fiscalización o planificación o para revelar la demanda, sino también en la gestión
misma del gasto público.
La transferencia es el proceso de devolución de poderes políticos, económicos y
administrativos a los órganos de Gobierno local y regional, básicamente, como
consecuencia de la democratización de las sociedades.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
112
CAPITULO VIII
MANCOMUNIDADES REGIONALES
I. DEFINICION
La mancomunidad regional es el acuerdo
voluntario de dos o más gobiernos Regionales
que se unen para la prestación conjunta de
servicios públicos, cofinanciamiento o
inversión en la ejecución de obras, que
promuevan la integración, el desarrollo
regional y la participación de la sociedad,
coadyuvando al proceso de regionalización1.
Posee personería jurídica haciéndose la
salvedad que no tiene nivel de gobierno. Se rigen por los siguientes principios de
Integración, Pluralismo, Concertación, Desarrollo regional, Autonomía, Eficiencia,
Solidaridad y Sostenibilidad.
II. MARCO LEGAL
La Ley N° 29768, “Ley de Mancomunidad Regional”, promulgada el 25 de julio del
año 2011, crea esta instancia de integración voluntaria interregional, con la finalidad
de generar el desarrollo sostenible a favor del bien común a partir de la
complementariedad de las potencialidades regionales2.
La Comisión Permanente del Congreso de la República Ha dado la Ley siguiente: LA
COMISIÓN PERMANENTE DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA; Ha dado la Ley
siguiente: LEY DE MANCOMUNIDAD REGIONAL
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
113
1 LEY 29768: ARTÍCULO 2º.- DEFINICIÓN DE MANCOMUNIDAD MUNICIPAL
La presente Ley tiene el objeto de establecer el marco legal de la mancomunidad
regional, estableciendo un mecanismo de
coordinación entre gobiernos regionales
previsto en el artículo 190 de la Constitución
Política del Perú, y desarrollar el ejercicio
de las competencias constitucionales
establecidas en el artículo 192 de la
Constitución Política del Perú y el artículo 9
de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales3.
.
III. ANTECEDENTES4
Estado del Acuerdo Nacional, referida a la descentralización política, económica y
administrativa para el desarrollo integral, armónico y sostenido del país, expresa el
compromiso de construir un sistema de autonomías políticas, económicas y
administrativas, basado en la aplicación del principio de subsidiariedad y
complementariedad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, con el fin
de fortalecer estos últimos y propiciar el crecimiento de sus economías; asimismo,
propone como un objetivo del Estado, favorecer el asociacionismo intermunicipal e
interregional para el tratamiento de temas específicos y fomenta mecanismos de
compensación presupuestal para casos de desastre natural y de otra índole, de
acuerdo al grado de pobreza de cada región. En 30 de Octubre de 2005, se llevó a
cabo el referéndum para la conformación de regiones, con cinco
3 LEY 29768: ARTÍCULO 1º.- OBJETO DE LEY 4 HTTP://WWW.INTERNOR.ORG.PE/PLANTILLAS/INTERNA
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
114
(05) propuestas de los gobiernos
regionales que representaban a 16
departamentos. a) Ancash-Huánuco -
Junín - Lima Provincias - Pasco; b)
Ayacucho - Huancavelica - Ica; c)
Tacna - Arequipa - Puno; d) Apurímac -
Cusco; y e) Tumbes - Piura -
Lambayeque; de los cuales sólo en
Arequipa hubo resultado favorable. El
análisis de resultados en la "Encuesta
Nacional sobre la Percepción
Ciudadana del Proceso de
Descentralización y el Referéndum para
la Conformación de Regiones realizado en Octubre del 2005", efectuada por el
Instituto Cuanto, reflejan que la falta de información fue la razón principal por la que
ganó el NO en el referéndum y que más de la mitad de los encuestados señalaron no
haber recibido información sobre el proceso de conformación de regiones.
El proceso de integración territorial y política ha sido contemplado en la Constitución
Política y en las leyes de descentralización; la primera expresa en su artículo 190º,
que mientras dure el proceso de integración, dos o más Gobiernos Regionales
podrán crear mecanismos de coordinación entre sí; asimismo, la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales, en su artículo 8º, numeral 14, señala que la gestión regional
se rige, entre otros, por el principio de integración, orientado a la promoción de la
integración interregional. El 18 de octubre de 2006, el Presidente de la República
anunció veinte medidas en el denominado "Shock Descentralizador", dos de ellas
vinculadas a la promoción del proceso de integración territorial; una que propone la
creación de regiones piloto con la finalidad de avanzar con la experiencia de gestión
interregional y la otra, que "democratiza" la conformación de las Juntas de
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
115
Coordinación Interregional, pues permite la participación de las municipalidades
provinciales en estos ámbitos territoriales.
Con la finalidad de promover el proceso de descentralización, fortalecer la
coordinación y asegurar la adecuada transferencia de competencias para los
gobiernos regionales, mediante Decreto Supremo Nº 007-2007-PCM, se aprobó la
fusión por absorción del Consejo Nacional de Descentralización - CND, a la
Presidencia del Consejo de Ministros - PCM y se creó la Secretaría de
Descentralización dentro de ésta; y con el Decreto Supremo Nº 063-2007-PCM, se
aprobó el Reglamento de Organización y Funciones de la Presidencia del Consejo de
Ministros. Con este nuevo marco normativo se le asignó a ésta, a través de la
Secretaría de Descentralización, una responsabilidad política y técnica, directa, en la
conducción y dirección del proceso de descentralización.
Con este nuevo marco normativo, la Secretaría de Descentralización se constituye
como el órgano encargado de dirigir y conducir el proceso de descentralización, y en
ejercicio de sus funciones ha expedido las resoluciones que formalizan la
conformación de las Juntas de Coordinación Interregional: JCI - "Consejo
Interregional Amazónico" - "CIAM", JCI - "Consejo Interregional Centro Sur" -
"CENSUR", y JCI "Del Norte y Oriente" - INTERNOR; en los tres casos con la
incorporación de nuevos miembros. Las Juntas de Coordinación Interregional
constituyen espacios de coordinación en los que se gestiona el proceso de
articulación y conformación de regiones. En este sentido, la Secretaría de
Descentralización, ha venido promoviendo como primer paso, el desarrollo y
fortalecimiento de las Juntas de Coordinación Interregional, las que a través de sus
correspondientes Secretarías Técnicas cumplirán un rol asesor y proporcionarán los
instrumentos que sean necesarios para el logro de los objetivos planteados; un
segundo paso, es la implementación el diseño de una propuesta normativa que
promueva la integración administrativa y funcional, de manera temporal, como base
para la conformación de las futuras regiones a nivel nacional.
En base a los anuncios presidenciales del denominado "Shock Descentralizador", los
presidentes de los gobiernos regionales de Amazonas y San Martín tomaron la
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
116
iniciativa y suscribieron un Acuerdo de Intención para conformar la Región Piloto
"Amazonas - San Martín", el 12 de diciembre de 2007; manifestaron el compromiso
institucional orientado a dinamizar el proceso de descentralización y declararon su
voluntad política de promocionar la ejecución de proyectos de dimensión
interregional, con la finalidad de continuar en el trabajo para el desarrollo regional y
bienestar de la población. En la propuesta de funcionamiento operativo de esta
Región Piloto, se han identificado los siguientes proyectos priorizados: a) Carretera
Interregional Balsas - Chachapoyas - Rodríguez de Mendoza - Omia - Soritor -
Moyobamba. b) Interconexión Hidroenergética Amazonas - San Martín. c)
Arquitectura Gubernamental (Convenio Perú - Canadá). d) Circuito Turístico
Amazonas - San Martín (Kuelap, Gran Pajatén y El Gran Saposoa). Luego, el 20 de
diciembre del 2008, otra expresión de voluntad que se suma en este proceso de,
constituye la firma del Acuerdo de Intención para la conformación de la Región Piloto
Ancash - Huánuco - Ucayali. La Secretaría de Descentralización ha brindando a esta
iniciativa la asistencia técnica para la elaboración del expediente técnico de su
integración. Resultado de las coordinaciones entre los actores políticos, regionales y
locales, en los departamentos de Amazonas, San Martín y La Libertad (), se ha
desarrollado una propuesta que va en el mismo sentido de la iniciativa para la
conformación de la Región Piloto, planteada en su origen, con la finalidad de avanzar
gradualmente en el proceso de regionalización; esta propuesta es la Mancomunidad
Regional.
IV. PRINCIPIOS5
Los gobiernos regionales mancomunados se rigen por los siguientes principios:
Integración. promueve la conformación de regiones para la integración y
articulación de dos o más departamentos en los aspectos económico, social,
cultural o político
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
117
5 LEY 29768: ARTÍCULO 4º.- PRINCIPIOS DE MANCOMUNIDAD MUNICIPAL
Pluralismo. Asocia a cualquier gobierno regional de la República al margen de
las convicciones políticas, religiosas o de otra índole de sus autoridades.
Concertación. Orienta la distribución concertada de responsabilidades de sus
miembros, de otras instituciones y de las organizaciones representativas de la
población.
Desarrollo regional. Impulsa el desarrollo interregional integral y sostenible en
armonía con los planes de desarrollo concertado de los gobiernos regionales
que la conforman.
Autonomía. Otorga la facultad para ejercer actos administrativos con respeto
mutuo de las competencias regionales.
Equidad. Apoya la igualdad de oportunidades y el acceso a los beneficios de
la población de los departamentos y de los gobiernos regionales que la
componen.
Eficiencia. Promueve la optimización y adecuada utilización de recursos en
función a los objetivos propuestos.
Solidaridad. Afronta los retos de la gestión regional en forma conjunta para
obtener resultados satisfactorios.
Sostenibilidad. Se sustenta en la integración equilibrada y permanente de los
gobiernos regionales para la satisfacción de las necesidades de las actuales y
futuras generaciones.
V. OBJETIVOS6
1. Promocionar, cofinanciar o ejecutar proyectos que, por su monto de inversión,
magnitud de operación o capacidades, superen el ámbito jurisdiccional o las
posibilidades particulares de cada gobierno regional.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
118
6 LEY 29768: ARTÍCULO 5.- OBJETIVOS DE LA MANCOMUNIDAD REGIONAL
2. Ejecutar acciones, convenios
interinstitucionales y proyectos
conjuntos entre los gobiernos
regionales que comparten cuencas
hidrográficas, corredores viales,
turísticos, económicos y zonas
ecológicas comunes, que involucren
participación financiera, técnica y
equipamiento.
3. Elaborar, promover e implementar proyectos ante entidades nacionales e
internacionales, públicas o privadas, que faciliten o auspicien el desarrollo
económico, productivo y sociocultural, gestionando la captación de recursos
financieros, humanos y técnicos, en concordancia con las normas vigentes
sobre la materia.
4. Procurar la mejora de los niveles de eficiencia y eficacia en la gestión de los
gobiernos regionales dando cumplimiento a las normas de transparencia,
rendición de cuentas y acceso a la información, propiciando la participación
ciudadana, la modernización de la gestión, y los procesos de integración y
desarrollo económico regional.
5. Desarrollar e implementar planes y experiencias conjuntas de desarrollo de
capacidades, asistencia técnica e investigación tecnológica en convenio con
universidades, instituciones superiores y otras entidades educativas públicas y
privadas.
6. Gestionar y administrar entidades u organismos públicos de naturaleza
interregional, dando cuenta anualmente a los gobiernos regionales que las
componen.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
119
VI. INCENTIVOS PARA LA MANCOMUNIDAD REGIONAL7
Dada la importancia que tiene para nuestro Sistema Democrático, el Estado ha
creído conveniente brindar los siguientes incentivos:
Los proyectos de inversión pública de alcance interregional, previa autorización
expresa de los correspondientes consejos regionales, presentados por las
mancomunidades regionales formalmente constituidas, tienen prioridad en su
evaluación en el marco de las disposiciones del Sistema Nacional de Inversión
Pública (SNIP) y demás normas vigentes.
El Poder Ejecutivo asigna los gerentes públicos necesarios para el mejor
cumplimiento de lo regulado por la presente Ley a solicitud de la mancomunidad
regional.
El Poder Ejecutivo prioriza, dentro del plan nacional de capacitación y asistencia
técnica en gestión pública, a los funcionarios y servidores de cada gobierno regional
que conforman la mancomunidad regional.
Las universidades públicas de la circunscripción de los gobiernos regionales
integrantes de la mancomunidad regional coadyuvan y asisten a resolver problemas
técnico-científicos, desarrollan proyectos productivos y fortalecen las capacidades de
los gobiernos regionales; los cuales son financiados por el ingreso que perciben por
regalía minera y canon minero, de conformidad con las respectivas leyes sobre la
materia.
El Poder Ejecutivo y las municipalidades provinciales o distritales, previo acuerdo del
concejo municipal respectivo, pueden delegar la ejecución obra pública a una
mancomunidad regional.
La Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) prioriza las solicitudes de
las mancomunidades regionales creadas.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
120
7 http://inicamblog.wordpress.com
VII. ORGANIZACIÓN Y ESTRUCTURA BÁSICA DE LA MANCOMUNIDAD
REGIONAL8
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
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8 http://inicamblog.wordpress.com
VIII. LA MANCOMUNIDAD REGIONAL ECONÓMICA9
FORMALIZACIÓN
La participación de los Gobiernos Regionales, será previa aprobación por Ordenanza
Regional. La Mancomunidad Regional Económica se formaliza mediante convenio,
cuyo objeto se desarrolla en el marco de las relaciones de coordinación, cooperación
y colaboración de los intervinientes. El convenio será suscrito por los Titulares de
Pliego o representantes legales de cada una de las entidades participantes, con el
siguiente contenido mínimo:
A) Iniciativas de elaboración de estudios de preinversión, o la ejecución de proyectos
de inversión pública o mantenimiento de infraestructura, con indicación de la entidad
competente.
b) Designación del Gobierno Regional o la entidad pública del Gobierno Nacional,
para la formulación de estudios de preinversión, el ejercicio de funciones y
responsabilidades de Oficina de Programación de Inversiones, y la ejecución del
proyecto de inversión pública.
C) Recursos que se aportarán por cada entidad pública participante.
D) Cronograma de ejecución. previa a la celebración del convenio, las entidades del
gobierno nacional realizarán las acciones conducentes para revisar la jerarquización
de la infraestructura pública nacional que se proponga como objeto del convenio.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
122
9 HTTP://WWW.INTERNOR.ORG.PE
RECURSOS
La mancomunidad regional económica cuenta con los siguientes recursos
económicos, los mismos que serán transferidos a la entidad pública que se
establezca en el convenio:
• Las transferencias financieras de los gobiernos regionales participantes,
aprobadas mediante acuerdos de consejo regional.
• Las transferencias financieras de las entidades públicas del Gobierno Nacional,
aprobadas mediante Decreto Supremo, refrendado por el Ministro del Sector
correspondiente y el Ministro de Economía y Finanzas, previo informe favorable
de la Dirección Nacional del Presupuesto Público.
• Las transferencias de fideicomisos y de la cooperación internacional,
gestionados por las Juntas de Coordinación Interregional de las que forman
parte alguno o todos los gobiernos regionales intervinientes.
• Las donaciones y otras transferencias, incluidas las provenientes de los
Gobiernos Locales.
SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA
LAS MANCOMUNIDADES REGIONALES ECONÓMICAS GESTIONAN LOS
PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA, DE ACUERDO A LO SIGUIENTE:
• 7.1. Los estudios de preinversión deberán indicar su alcance interdepartamental
o interregional.
• 7.2. Los proyectos de inversión pública de competencia nacional:
A) Serán elaborados por la entidad del gobierno nacional competente.
b) Serán aprobados por la Oficina de Programación e Inversiones - OPI de dicha
entidad del gobierno nacional.
c) La ejecución corresponde de manera conjunta a la entidad del gobierno
nacional competente y al(a los) Gobierno(s) Regional(es) que se establezca(n)
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
123
en el Convenio, conforme a los términos del mismo; la dirección estará a
cargo de la primera. De igual manera se procederá para el caso de
mantenimiento de infraestructura nacional.
• 7.3. Los proyectos de inversión pública de competencia regional: a) serán
elaborados por una de las unidades formuladoras de uno de los gobiernos
regionales participantes, de acuerdo a lo establecido en el convenio. b) las
funciones y responsabilidades de la oficina de programación e inversiones - opi,
serán asumidas, de acuerdo a lo establecido en el convenio por uno de los
gobiernos regionales participantes. c) la ejecución de los proyectos le
corresponde a uno de los gobiernos regionales, conforme a lo establecido en el
convenio.
CONCLUSIONES FINALES
1. La mancomunidad es un instrumento, producto de la voluntariedad e dos o
más gobiernos regionales, que convienen gestionar/administrar/generar, poder
y mejores procesos de eficacia y eficiencia.
2. Las Mancomunidades, como expresión del asociativismo, de las alianzas y del
ejercicio de competencias regionales, incursionan en una multiplicidad de
materias como intereses existen y con proyecciones políticos y territoriales
diversas
3. La ampliación de actores/socios, la separación de intereses partidarios y la
sostenibilidad institucional, se convierten en objetivos estratégicos.
4. La presente Ley tiene el objeto de establecer el marco legal de la
mancomunidad regional, estableciendo un mecanismo de coordinación entre
gobiernos regionales
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
124
5. La mancomunidad regional es el acuerdo voluntario por el que se unen
regiones con un fin común.
6. Se rigen por los siguientes principios de Integración, Pluralismo, Concertación,
Desarrollo regional, Autonomía, Eficiencia, Solidaridad y Sostenibilidad.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
125
EPILOGO
Capítulo I
La regionalización como proceso es todavía un proceso inconcluso, la
transferencia de competencias y de recursos para hacerla posible y viable aún
no emarchan aparejadas, Todavía no se acaban con la perspectiva localista
de algunas regiones que no ven posible la integración con otras regiones y es
evidente que hace falta una capacitación y adiestramiento de profesionales y
técnicos en las Regiones para un mejor uso del presupuesto asignado, siendo
frecuente por ello que muchos recursos económicos se quedan sin poder ser
empleados durante el ejercicio del presupuesto por falta de capacidad a la
hora de plantear los proyectos de desarrollo que tanto requieren las regiones.
Sin embargo, la integración regional es un reto que debemos enfrentar los
peruanos si queremos alcanzar el desarrollo integral. El proceso de la
globalización económica mundial nos exige un esfuerzo común y el aporte de
todo el potencial productivo con el que cuenta el país, Por ello si no logramos
la participación de todos nuestros habitantes, recursos naturales y
capacidades regionales, no podremos participar con competitividad en el
mercado mundial, perdiendo así la oportunidad de desarrollarnos todos desde
una perspectiva equitativa.
Capitulo II:
La regionalización debe reforzar su concepto de política de Estado y orientar
el esfuerzo de todos los niveles de gobierno con la finalidad de lograr la
integración regional respetando sus respectivas funciones y atribuciones. El
factor debilitante para el proceso a lo largo de la Historia, según o hemos
podido analizar, ha sido el implementar una política de descentralización
desde Lima y sin el concurso de los pobladores de cada región.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
126
Ello solo generó el rechazo y cuando menos la indiferencia de las regiones,
cuyos pobladores no encuentran la propuesta de integración regional una
solución a sus problemas, Por el contrario solo perciben el derecho a exigir
mayor asignación presupuestal aun cuando, en muchos casos, no puedan
utilizar eficientemente esos recursos económicos.
De otro lado, es indispensable crear conciencia en nuestra población de los
verdaderos alcances que tiene la regionalización, haciendo docencia en las
aulas escolares y creando desde pequeños una mentalidad proclive a la
integración tendiente a la desaparición de viejos egoísmos regionales y falta
de solidaridad con regiones menos favorecidas.
CAPITULO III
Los resultados de los procesos electorales a nivel de elecciones regionales,
nos confirman el retroceso de los partidos políticos tradicionales, la otrora
mayor fuerza política a nivel nacional el APRA, de obtener el triunfo en 12
regiones en el 2002, pasa a 2 regiones en el 2006 y solo obtiene 1 región en
el 2010. los demás partidos políticos casi ni existen, se confirma que el ppc
unidad nacional no trasciende de la capital. El único partido político que viene
creciendo sostenidamente es alianza para el progreso que pasa del 3% en el
2002 a 8% en el 2010 en el que obtiene 2 gobiernos regionales.
Los movimientos regionales cada vez tiene mayor poder en las regiones, ello
traería serias dificultades en el momento de coordinar la gestión regional,
sobre todo cuando el poder está divido y no concentrado en el Gobierno
Central. El caso del proyecto minero Conga en Cajamarca es un ejemplo de
ello, donde el Presidente Regional es el principal opositor del proyecto.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
127
Coincidimos con muchos analistas políticos quienes sostienen que el proceso
del referéndum fue muy mal llevado con serias carencias a nivel
comunicacional, no todos los departamentos estuvieron involucrados en el
proceso, lo que generó mayor confusión. Asimismo, se perdió la oportunidad
de conformar por lo menos una macro región, que hubiera servido de
experiencia piloto para la conformación de futuras macro regiones. En la
práctica los departamentos solo cambiaron de nombre y ahora se les
denomina regiones.
Capítulo IV
La descentralización no es un fin en sí misma. Es un instrumento al servicio de
la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos. Esta es una reflexión
que juzgo de gran relevancia porque las autonomías, la descentralización
política no constituye un dogma, es una propiedad del buen gobierno siempre
que, de hecho, su implantación esté presidida por un proceso de acercamiento
del poder al pueblo en un contexto, insisto, de mejora permanente e integral
de las condiciones de vida de los ciudadanos.
La descentralización, como política pública diseñada al servicio de los
ciudadanos es una consecuencia de entender el poder público de manera
abierta. Es más, cuando se es consciente de que el poder es de titularidad
ciudadana y los políticos y funcionarios no son más, ni menos, que
administradores temporales y provisionales de intereses públicos del pueblo,
entonces la necesidad de gestionar mejor ese poder delegado al pueblo es
una exigencia ineludible.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
128
Y para gestionar mejor es menester conocer mejor la realidad y las
circunstancias que rodean a los problemas colectivos que aquejan a los
ciudadanos. Lo que ciertamente avala la cercanía del poder con las personas
en aplicación del famoso principio de subsidiariedad. Principio que postula que
las instituciones políticas más próximas a los ciudadanos sean las que
dispongan de los medios y funciones precisos para gobernar estos espacios
territoriales, siempre que se demuestre que desde ese nivel se atienden mejor
los asuntos públicos que conciernen a los ciudadanos.
Capítulo V
Se debe de modificar la Ley de Bases de Descentralización, para darle mayor
fortaleza al órgano conductor, dándole carácter intergubernamental y
operativo, además deberá de contar con la suficiente independencia y
autonomía técnica administrativa y económica para la conducción del proceso
de descentralización.
Asimismo deberá de reformarse la estructura del Estado para que pueda este
órgano desarrollar su función, permitiéndole asumir la responsabilidad de
Planificar, ejecutar y monitorear el cumplimiento de las políticas de
descentralización trazadas.
Para conseguir dicho propósito deberán de intervenir la Presidencia del
Consejo de Ministros, El Congreso de la República, los Gobiernos Regionales
y los Gobiernos Locales y, al mismo tiempo, implementar el sistema de
información del proceso de descentralización y la gestión descentralizada,
considerando las iniciativas que se vienen desarrollando por algunas
entidades públicas y organismos de cooperación internacional que se
encargan de proporcionar la información sobre el proceso de
descentralización que se viene ejecutando.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
129
Capítulo VI
La mancomunidad es un instrumento, producto de la voluntariedad e dos o
más gobiernos regionales, que convienen gestionar/administrar/generar, poder
y mejores procesos de eficacia y eficiencia.
Las Mancomunidades, como expresión del asociativismo, de las alianzas y del
ejercicio de competencias regionales, incursionan en una multiplicidad de
materias como intereses existen y con proyecciones políticos y territoriales
diversas, por ello la ampliación de actores/socios, la separación de intereses
partidarios y la sostenibilidad institucional, se convierten en objetivos
estratégicos.
La mancomunidad regional es el acuerdo voluntario d que se unen para un fin
común y la Ley que lo rige tiene por objeto establecer el marco legal de la
mancomunidad regional, estableciendo un mecanismo de coordinación entre
gobiernos regionales
Capítulo VII
Para enfrentar los retos de la descentralización, se requiere la participación de
los actores estratégicos de los tres niveles de gobierno, el diseño de una
metodología especial que debe ser liderada por la PCM a través de las
Secretarías de Descentralización y Gestión Pública.
La estrategia general en materia de descentralización fiscal debe
corresponder a un acuerdo consensuado por los tres niveles de gobierno, y
ésta tendría que considerar la importancia de que los gobiernos regionales
tengan ingresos predecibles y capacidades de recaudación que resguarden su
autonomía económica, así como una evaluación de la regla que ata a la
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
130
conformación de regiones la entrega de facultades de orden tributario a los
gobiernos regionales.
Uno de los asuntos más importantes está vinculado a las inequidades y
concentraciones de recursos generados por la asignación del canon y las
regalías. En ese sentido el estudio de las posibles correcciones relativas a la
asignación, criterios de distribución y la utilización de los recursos resulta muy
importante, así como el manejo de políticas y criterios explícitos de asignación
de recursos compensatorios dirigidos hacia las circunscripciones.
Capítulo VIII
A partir de lo analizado podemos concluir que el proceso descentralista
enfrenta un doble desafío: Por un lado, el de renovar un consenso social y
político respecto de su consolidación y profundización, tarea nada fácil
teniendo a un gobierno que más allá del discurso tiene muy poca voluntad
política para hacer avanzar la reforma.
Por otro lado, los gobiernos regionales y municipales necesitan mostrar
resultados concretos de su gestión, lo cual está todavía por evidenciar. La
implementación del Consejo de Coordinación Intergubernamental como
espacio de coordinación de políticas entre el gobierno nacional y los gobiernos
subnacionales.
Desde esta instancia el gobierno nacional debe asumir la conducción del
proceso y las relaciones de diálogo y concertación con los gobiernos
regionales y municipales. Sin embargo no es posible la transferencia de
competencias, responsabilidades y recursos hacia los gobiernos regionales y
municipales si no se tiene en cuenta lo siguiente:
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
131
1. La puesta en marcha de la descentralización fiscal y de una reforma
tributaria que la favorezca y que comprenda el incremento de la
recaudación.
2. Un Plan Nacional de Regionalización concertado que haga viable el diseño
de unidades territoriales con mejores posibilidades para el desarrollo
integral.
3. Las necesarias reformas electorales para que las autoridades regionales y
municipales cuenten con mayor legitimidad y representatividad.
Capítulo IX
Creemos que es preciso reformar los Sistemas Administrativos del Estado:
Adecuándolos a la lógica de la gestión descentralizada, es decir que sean
funcionales.Iniciando la flexibilización de sus normas para las municipalidades
de menor tamaño, de acuerdo a la clasificación que emplea el Ministerio de
Economía y Finanzas para el Programa de Modernización
Municipal.Incluyendo los procedimientos y las metas de resultados que
permitan su aplicación operativa y que respondan a realidades diversas.
Además es preciso adecuar la estructura y organización de los Gobiernos
Regionales: Modificando la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, para que
se organicen de acuerdo a sus necesidades y potencialidades y respondan
mejor a las nuevas responsabilidades, la gestión de sus circunscripciones y la
prestación de servicios. Así como sistematizar los procesos de reforma
institucional llevados a cabo por los gobiernos regionales a fin de identificar
lineamientos y criterios a seguir.
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
132
Capítulo X
Formular una política pública de gestión de conflictos sociales: Diseñando un
sistema nacional de gestión de conflictos sociales, cuyo marco normativo esté
basado en principios, procedimientos e instrumentos que sean funcionales y
que permitan la coordinación intergubernamental. Definiendo las
competencias y funciones, dotando a los gobiernos descentralizados de
herramientas metodológicas para el cumplimiento de dicha responsabilidad y
fortaleciendo las capacidades de los gobiernos regionales y las
municipalidades para participar en la gestión de los conflictos sociales.
Aprobar el marco normativo de consulta previa: Garantizando los derechos de
los pueblos indígenas u originarios contemplados en el Convenio N° 169 de la
OIT. Incluyendo disposiciones que garanticen la consulta previa a los pueblos
indígenas u originarios sobre las medidas legislativas, administrativas, planes,
programas y proyectos de desarrollo nacional, regional y local.
Capítulo XI
Hay que establecer criterios que den predictibilidad de los montos a
transferirse a los gobiernos regionales y locales, incluyendo medidas
compensatorias para zonas con menos recursos, garantizando una mayor
equidad en la distribución de los recursos del Estado; en particular, los que
provienen de la explotación de los recursos naturales.
Asimismo revisar la distribución de la asignación del canon y la eventual
creación del impuesto a las sobre ganancias mineras, tomando en cuenta las
recomendaciones contenidas en la Propuesta Técnica de Descentralización
Fiscal, elaborada por la Comisión Multisectorial en materia de
Descentralización Fiscal, y coordinando con los gobiernos regionales y locales
UPLA
2012 La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
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mejorando la asignación de recursos a los gobiernos regionales y locales: En
tanto se apruebe la nueva política de descentralización fiscal, la Ley de
Presupuesto Público debería incluir una mejor distribución de los recursos
destinados al gasto corriente y al gasto de inversión de los gobiernos
regionales y locales, con el objetivo de hacerla más proporcional a sus
responsabilidades y garantizar la gestión así como reformar la programación
presupuestal con un enfoque de gestión por resultados para atender los
criterios sectoriales y de prestación de bienes y servicios en los territorios que
gestionan los gobiernos regionales y locales.
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