TÜRKİYE’DE PERSONEL REJİMİNİN ESASLARI Prof. Dr. Birgül A. GÜLER 22 Şubat 2003, Ankara

TÜRKİYE’DE PERSONEL REJİMİNİN ESASLARI Prof. Dr. Birgül A. GÜLER

22 Şubat 2003, Ankara Türkiye’de Kamu Personel Rejiminin Yeniden

Yapılandırılması Sempozyumu,Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığı ve TÜHİS

toplantısında sunulan bildiridir

KAMU İSTİHDAMI

• Kamu kesiminde istihdam edilen sivil personel toplamı 2.750.000

• Kamu personeli toplam nüfusun %4'ü

• Ekonomik etkin nüfusun %7'si

Bu oranlar, başka ülkelerle kıyaslandığında, "devletin şişkinliği" saptamasının yersiz olduğunu gösterir.

Fiili istihdam türleri

Memurluk Geleneksel sözleşmelilik İşçilik Kadro karşılığı sözleşmelilik (Piyasa tipi) sözleşmelilik I sayılı cetvel II Sayılı cetvel Geçici işçilik

%1 %2

%7

%12

%15

%63

Memur Sözleşmeli İşçi Geçici Kapsamdışı Kapsamiçi

2002 Sonu bin kişi

Memur Sözleş. İşçi Geçici Toplam

Merkez 1.632 17 134 246 2.029

Yerel 93 2 64 109 268

KİT 17 180 119 54 453

TOPLAM 1.742 198 317 410 2.750

Kaynak: DPB ve YerelBilgi

Kamu personelinin 1.750.000'i %63'ü memurdur

Bu düşük oran, hem kamu hizmeti alanındaki daralmayı

hem de kamu kesiminde piyasa türü çalışma usullerinin yaygınlığını gösterir.

Memur Oranları

• KİT'lerde memur oranı %4'tür; ağırlık %40 ile sözleşmeli istihdamdadır.

• Yerel yönetimlerde memur oranı % 35'tir; ağırlık %40 ile geçici işçilerdedir.

Kamu istihdam rejimi özel sektör istihdamına yaklaşmaktadır

Kamuda çalışanlar, yüksek işgüvencesinden uzaklaşmaktadır

Kamu sendikacılığı daralmaktadır

Merkezi yönetimde memur

• Merkezde çalışanların %80’i memurdur• Memurların %35'i Milli Eğitim; %9'u

Üniversiteler; %13'ü Sağlık Bakanlığı bünyesinde olmak üzere %57'si eğitim ve sağlık alanlarındadır.

• Memurların %12'si emniyet; %5'i din; %4'eri adliye ve maliye hizmetlerinde olmak üzere %25'i geleneksel devlet hizmeti alanlarındadır.

• ……...

…...

• Memurların %82'si tüketici büro işleri değil üretici hizmet alanındadır.

Memurluk, toplam 6 ana hizmet alanında yoğunlaşmaktadır.

Merkezi yönetim kurumlarına ait olan bu kütle Ankara'da değil, ülke genelinde hizmet üretmektedir.

Hizmet türleri ile alanda iş görme birlikte değerlendirilirse, "aşırı merkeziyetçi devlet" savlarını haklı bulmak güçtür.

Rejimin Üç Dönemi

•Osmanlı yasaları üzerinde düzeltmeler dönemi

•788 Memurin Kanunu dönemi: 1929-1965

•657 Devlet Memurları Kanunu dönemi: 1970-…

788 dönemi

• Askeri personel ile sivil devlet personeli rejimi üzerine yükselmiştir.

• Belediye personeli için tüzük hükümleri• KİT personel rejimi, 788 ilkelerine uygun olarak

ama kurumların özel kuruluş yasalarınca görece serbest biçimlenmiş; sistem 1939'da bütünleştirilmiştir.

• İşçilik, 1936 yılında çıkarılan yasa ile genel kurallara bağlanmıştır.

Yabancı Uzman Raporları…

• 1945 -Kamu personel reformu isteği• Ön planda yabancı uzman raporları vardır.• Neumark Raporu 1949; "Devlet Dairelerinin

Rasyonel Çalışma Esasları Hakkında".• Thornburg Raporu 1949; "Türkiye Nasıl Yükselir?"• Barker Raporu 1951; Martin - Cush Raporu 1951;

Leimgruber Raporu 1951; Dantel Raporu 1959; Mook Raporu -1962; Fisher Raporu 1962…

1955 Tasarısı'ndan 657 Sistemine….

• Modern telakkilere ve modern usullere uygun bir personel yapısı kurmak..

• Kamu sektörü ile özel sektörü yakınlaştırmak…• Kamuda "önce bir reorganizasyon" ve sonra

"sürekli revizyon" yapmak…• Bu işle görevli, ABD uygulaması benzeri bir

Devlet Personel Dairesi kurmak….Bu çerçeve,

1990'lı yılların reform iklimi ile şaşırtıcı derecede paraleldir

657 ÜZERİNDEN REFORM -İçerik

• 657 günümüzde yürürlükte olan sistemdir

• 1980'li yılların ilkeleri, 1955 tasarısında ve 657 yaklaşımında vardır:

• Kadro kuruluşunu "hizmetin gerekleri" amacından koparma,

• Üç derece birden [asansör] yükselme,

• Özel sektördeki hizmetin kamu kesiminde geçmiş sayılması

657: Genel Kadro Yasası

788’de kadrolar, kuruluş yasalarının parçası olarak işlem görürdü

• İlke, hizmetin gerekleri olarak belirlenmişti.• Genel kadro yasası kadroyu bütçe yasasının eki

haline getirdi• İlke "hizmetin gerekleri” + "mali olanaklar” +

"devletin personel politikası" • TBMM denetimi daraltıldı; kadrolar yürütmenin iş

alanı haline geldi

1996 Tasarısı: Kadro Listesi

• Tasarı ekine bir "Genel Kadro Listesi" yerleştirilmiştir

• Bu liste esnektir; kadrolar "asli sürekli ve genel idare esasına göre" tanımı dışına çıkarılabilir; kaldırılabilir

• Kadronun hizmet ve örgüt ile bağı tamamen kopmaktadır

hizmet tanımlamada ‘96 ölçütü: hizmetin gerekleri değil niteliği

• Genel İdare Esasına Göre Yürütülenler: • Bakanlıklar, Emniyet, RTÜK, Özelleştirme İdaresi

[Eğitim politikası bu kapsamda, sunumu dışında]

[Sağlık politikası bu kapsamda, sunumu dışında]

• Kamu Yararı Ağır Basanlar: • Merkez Bankası, TİKA, SSM

• Piyasaya Bırakılabilir Olanlar: • Devlet Tiyatroları, Milli Piyango, Elektrik Etüd, MTA

hedeflenen istihdam

• Memurluk yerine sözleşmelilik;

• Kadro gereği ücret yerine kişiye göre -perfomansa dayalı ücret;

• Kamu istihdam rejimini piyasa rejimine dönüştürme

AktörlerYABANCI UZMAN RAPORLARINDAN KÜRESEL ETKİLERE

• 657 Reformu'nun zemininde yabancı uzman raporları vardır

• 1990'lar Reformu ise dört kurumun yönlendirici etkisi altındadır:

• AB : idari kapasiteyi güçlendirmek

• IMF : kamu harcamalarını kısıtlamak

• Dünya Bankası : kamu yönetişimi için reform

• OECD : regülasyon reformları

REFORMUN SORUNLARI• Pekçok ülkede küresel etkiler altında

yürüyen bu tür bir reformun çeşitli sorunları vardır:

Ulusal Çıkar Sorunu

Toplumsal Çıkar Sorunu

Kamu Yararı Sorunu

Emek Hakları Sorunu

1. Ulusal Çıkar Sorunu

Reform süreci üzerinde küresel etkiler, egemenlik hakkının korunması bakımından

sınırlandırılması zorunlu hale gelmiş bir hacim ve etki gücüne ulaşmıştır

2. Toplumsal Çıkar Sorunu

• Azgelişmişlik koşulları,

• yaygın eşitsizlik ve adaletsizlik,

• özel sektörün küresel sermaye karşısındaki zayıflığı

açık gerçeklerdir.

Bu koşullarda kamu hizmetleri alanı üzerinde değişikliklerin, “dünyanın genel gidişatına uygunluk” dürtüsüyle değil, ancak yapının çok yönlü irdelenmesiyle yapılması gerekir.

3. Kamu Yararı Sorunu

Devlet hizmetleri, uzmanlık ve süreklilik gerektirir. Şu yada bu kesimin çıkarları üzerinde etkiler yaratan bu hizmetler,

anayasal ve yasal güvencelerden yoksun,

esnek,

çalışanın kişiliğine ve işverenin saf takdirine bağlanmış,

kendi içinde rekabetçi,

piyasa esaslarına dayalı

bir personel sistemiyle yürütülemez.

4. Emek Hakları Sorunu

Kamu istihdamı, çalışanlar açısından görece ileri haklar sağlar. Bu rejimi özel istihdama dönüştürmek, özel sektördeki örgütsüzlüğü yaygınlaştırmak ve çalışanların kazanılmış haklarının kaybına yol açmak demektir.

Örgütlü toplum anlayışı ve araçları bakımından mevcut yoksulluğumuz, toplumsal zenginliğin bölüşümündeki bozukluğun nedenlerinden biridir; var olanların da yitirilmesi, toplumsal çatışmaların derinleşmesine yol açacaktır.

TÜRKİYE’DE PERSONEL REJİMİNİN ESASLARI Prof. Dr. Birgül A. GÜLER

22 Şubat 2003, Ankara Türkiye’de Kamu Personel Rejiminin Yeniden

Yapılandırılması Sempozyumu,Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığı ve TÜHİS

toplantısında sunulan bildiridir