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Sonderbericht Die Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA): Es bedarf einer Neuausrichtung der EU-Unterstützung
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)
DE 2018 Nr. 20
PRÜFUNGSTEAM
Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt. Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer III "Externe Politikbereiche, Sicherheit und Justiz" unter Vorsitz von Bettina Jakobsen, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Juhan Parts, Mitglied des Hofes. Herr Parts wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Ken-Marti Vaher, seinem Attaché Margus Kurm, der Leitenden Managerin Sabine Hiernaux-Fritsch, dem Aufgabenleiter Karel Meixner sowie der Prüferin Alina Milasiute und den Prüfern Dirk Neumeister und Piotr Zych. Torielle Perreur-Lloyd unterstützte das Team bei der sprachlichen Ausarbeitung.
Von links nach rechts: Karel Meixner, Margus Kurm, Ken-Marti Vaher, Torielle Perreur-Lloyd, Juhan Parts, Dirk Neumeister, Piotr Zych, Alina Milasiute.
2
INHALT
Ziffer
Akronyme und Abkürzungen
Zusammenfassung I - VI
Einleitung 1 - 10
Die APSA 1 - 7
EU-Unterstützung zugunsten der APSA 8 - 10
Prüfungsumfang und Prüfungsansatz 11 - 14
Bemerkungen 15 - 60
Schwerpunkt der EU-Unterstützung weiterhin auf den Betriebskosten 15 - 30
Die EU-Unterstützung für die APSA wurde auf der Grundlage eines strategischen Rahmens geplant 16 - 19
Die Finanzierung der APSA ist abhängig von Geberbeiträgen 20 - 22
Die EU finanzierte Betriebskosten, ohne die Neuausrichtung der Unterstützung zu planen 23 - 26
Die Zuweisung der EU-Unterstützung hat nicht ausreichend Priorität erhalten 27 - 29
Risiken im Zusammenhang mit einer höheren Mittelzuweisung an regionale Organisationen 30
Trotz der Unterstützung der EU sieht sich die APSA mehreren Herausforderungen gegenübergestellt und ihr Funktionieren hängt von der fortgesetzten Unterstützung von außen ab 31 - 50
Bei der Hälfte der Verträge lagen zum Zeitpunkt der Prüfung bereits Ergebnisse vor 32
Die APSA steht vor mehreren Herausforderungen 33 - 47
Gefahren für die Nachhaltigkeit der Ergebnisse 48 - 50
Die Durchführung der EU-Unterstützung war durch Verzögerungen, den inkohärenten Einsatz der Finanzierungsinstrumente und unzureichende Informationen über die erreichten Ergebnisse beeinträchtigt 51 - 60
3
Verzögerungen beim Vertragsabschluss und die rückwirkende Finanzierung wirkten sich nachteilig auf die Durchführung der geplanten Maßnahmen aus 52 - 55
Finanzierungsinstrumente wurden nicht immer kohärent eingesetzt 56 - 58
Zwar wurden Mechanismen zur Überwachung und Berichterstattung eingerichtet, doch lieferten diese keine ausreichenden Informationen über die Ergebnisse 59 - 60
Schlussfolgerungen und Empfehlungen 61 - 64
Anhang I - Aufschlüsselung der EU-Finanzmittel pro unterstützter Organisation
Anhang II - Beschlussfassungsverfahren der Friedensfazilität für Afrika
Anhang III - Liste der geprüften Verträge und strategische Prioritäten der APSA
Anhang IV - Vom Hof vorgenommene Vertragsbewertungen im Überblick
Antworten der Kommission und des EAD
1
AKRONYME UND ABKÜRZUNGEN
APF Friedensfazilität für Afrika (African Peace Facility)
APSA Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur
AU Afrikanische Union
AUC Kommission der Afrikanischen Union (African Union Commission)
CEWS Kontinentales Frühwarnsystem
ECCAS Wirtschaftsgemeinschaft der zentralafrikanischen Staaten (Economic
Community of Central African States)
ECOWAS Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (Economic
Community of West African States)
JAES Gemeinsame Strategie Afrika-EU (Joint Africa-EU Strategy)
JFA Gemeinsame Finanzierungsvereinbarung
PSC Friedens- und Sicherheitsrat (Peace and Security Council)
PSD Abteilung für Frieden und Sicherheit (Peace and Security Department)
RRP Regionales Richtprogramm
SRO Subregionale Organisation
2
ZUSAMMENFASSUNG
I. Die Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA) wurde von den
Mitgliedstaaten der Afrikanischen Union (AU) im Jahr 2002 als langfristige strukturelle
Reaktion auf die Herausforderungen für Frieden und Sicherheit auf dem afrikanischen
Kontinent ins Leben gerufen. Mit der APSA stehen der Afrikanischen Union (AU) und
beauftragten subregionalen Organisationen (SRO) Instrumente zur Verfügung, auf die sie zur
Verhütung, Bewältigung und Beilegung von Konflikten zurückgreifen können.
II. Im Zuge seiner Prüfung untersuchte der Hof die EU-Unterstützung zugunsten der APSA.
Bewertet wurde, ob die Unterstützung der EU gut konzipiert und zielgerichtet war, zu
nachhaltigen Ergebnissen beigetragen hat und sachgerecht umgesetzt wurde. Geprüft
wurden Verträge im Gesamtwert von mehr als 100 Millionen Euro, die von der Kommission
im Zeitraum 2014-2016 abgeschlossen wurden.
III. Insgesamt kommt der Hof zu dem Schluss, dass die Unterstützung der EU für die APSA
wenig Wirkung entfaltet hat und einer Neuausrichtung bedarf. Trotz des vorhandenen breit
angelegten strategischen Rahmens bestand die Unterstützung der EU für die APSA seit
Langem in erster Linie darin, einen Beitrag zu den grundlegenden Betriebskosten der APSA
zu leisten. Angesichts der geringen finanziellen Eigenverantwortung, welche die Afrikanische
Union für die APSA übernimmt, ist diese seit vielen Jahren in hohem Maße von
Geberunterstützung abhängig. Die EU hat die Komponenten der APSA finanziell unterstützt,
doch unterscheiden sich die Kapazitäten dieser Komponenten ganz erheblich in ihrer
Qualität, und es gilt noch mehrere Herausforderungen zu bewältigen.
IV. Feststellungen des Hofes zufolge setzte sich die EU keine klaren Prioritäten für ihre
Unterstützung der APSA, zudem mangelte es ihrer Strategie an einer langfristigen Vision für
den weiteren Verlauf der Unterstützung. Im geprüften Zeitraum hat sich die EU nicht
genügend darauf konzentriert, den Übergang von einer Förderung von Gehaltszahlungen auf
die Förderung des Kapazitätsaufbaus zu vollziehen, um so den langfristigen Erfolg der EU-
Unterstützung sicherzustellen. Die EU unterstützte die Pläne der AU zur Erlangung von
Finanzautonomie, um in der Lage zu sein, einen wachsenden Anteil der Betriebskosten für
die APSA zu tragen, doch waren diesbezüglich noch wenig Fortschritte zu verzeichnen.
3
V. Ferner stellte der Hof fest, dass bei sechs der vierzehn von ihm geprüften Verträge, die
hauptsächlich Personalkosten betrafen, zum Zeitpunkt der Prüfung die meisten der
erwarteten Ergebnisse erzielt worden waren. Bei zwei Verträgen wurden nur teilweise und
bei einem keinerlei Ergebnisse erbracht. In fünf Fällen bedeuteten Verzögerungen bei der
Umsetzung, dass die Prüfer nicht feststellen konnten, ob die vertraglich vorgesehenen
Outputs erbracht wurden oder nicht. Darüber hinaus war die Bereitstellung der EU-
Unterstützung durch Verzögerungen beim Vertragsabschluss, die rückwirkende Finanzierung
und einen Mangel an Informationen über die erbrachten Ergebnisse erschwert. Während
des geprüften Zeitraums wurden die Finanzierungsinstrumente nicht immer in kohärenter
Weise eingesetzt.
VI. Auf der Grundlage seiner Bemerkungen in diesem Bericht empfiehlt der Hof, dass
i. Kommission und EAD die Eigenverantwortung der AU für die APSA fördern, damit
diese Finanzautonomie erlangt, und die EU-Unterstützung dahin gehend neu
ausrichten, dass weniger Betriebskosten, sondern verstärkt Maßnahmen zugunsten
des Kapazitätsaufbaus unterstützt werden,
ii. die Kommission Interventionen durchgängig ergebnisorientiert gestaltet,
Verzögerungen beim Vertragsabschluss reduziert und die rückwirkende Finanzierung
einschränkt, die Überwachung verbessert und die Finanzierungsinstrumente in
kohärenter Weise einsetzt.
4
EINLEITUNG
Die APSA
1. Bei der Afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA) handelt es sich um
eine Reihe von Institutionen, Rechtsvorschriften und Verfahren mit dem Ziel der
Konfliktverhütung und der Förderung von Frieden und Sicherheit auf dem afrikanischen
Kontinent. In der Gründungsakte der Afrikanischen Union1 ist die Rechtsgrundlage für die
APSA niedergelegt. Struktur, Ziele und Grundsätze der APSA sind in dem im Jahr 2002 von
den Mitgliedstaaten der Afrikanischen Union (AU) angenommenen Protokoll betreffend die
Einrichtung des Friedens- und Sicherheitsrates der Afrikanischen Union festgelegt.
Außerdem kommt zehn afrikanischen subregionalen Organisationen (SRO), die von ihren
jeweiligen Mitgliedstaaten ein Mandat erhalten haben, um auf dem Gebiet des Friedens und
der Sicherheit tätig zu werden, eine Rolle im Zusammenhang mit der APSA zu. Bei acht SRO
handelt es sich um Regionale Wirtschaftsgemeinschaften (REC) und bei zweien um Regionale
Mechanismen zur Vermeidung, Bewältigung und Beilegung von Konflikten (RM)2. Die
Zusammenarbeit zwischen diesen Organisationen und der AU im Rahmen der APSA
unterliegt den Grundsätzen der Subsidiarität und der Komplementarität3.
1 Die AU wurde im Jahr 2000 gegründet und ist aus der Organisation für Afrikanische Einheit (OAU) hervorgegangen. Im Jahr 2017 waren alle 55 afrikanischen Länder Mitglieder der Afrikanischen Union.
2 REC: Union des arabischen Maghreb (UMA), Gemeinschaft der Sahel-Sahara-Staaten (CEN-SAD), Gemeinsamer Markt für das Östliche und Südliche Afrika (COMESA), Ostafrikanische Gemeinschaft (EAC), Wirtschaftsgemeinschaft der zentralafrikanischen Staaten (ECCAS), Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (ECOWAS), Zwischenstaatliche Behörde für Entwicklung (IGAD) und Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika (SADC).
RM: Koordinierungsmechanismus der Ostafrikanischen Eingreiftruppe (Eastern Africa Standby Force Coordination Mechanism, EASFCOM) und Nordafrikanische regionale Einsatzgruppe (North African Regional Capability, NARC).
3 "Memorandum of Understanding on cooperation in the area of peace and security between the African Union, the Regional Economic Communities and the Coordinating Mechanisms of the Regional Standby Brigades of Eastern Africa and Northern Africa", Artikel IV.
5
2. Zentrales Organ der APSA ist der Friedens- und Sicherheitsrat (PSC), der von den
Mitgliedstaaten der AU als ständiges Beschlussfassungsgremium für die Verhütung,
Bewältigung und Beilegung von Konflikten eingerichtet wurde. Unterstützt wird er von der
Kommission der Afrikanischen Union, einem Rat der Weisen (Panel of the Wise), einem
kontinentalen Frühwarnsystem, einer afrikanischen Bereitschaftstruppe und einem
Friedensfonds4 (Abbildung 1).
Abbildung 1 - Komponenten der Afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur auf der
Ebene der Afrikanischen Union
Quelle: Europäischer Rechnungshof auf Grundlage des AU-Protokolls von 2002.
4 Gemäß dem Protokoll betreffend die Einrichtung des Friedens- und Sicherheitsrates der Afrikanischen Union.
6
3. Die APSA soll der AU und den SRO sowohl den Rahmen als auch die Instrumente bieten,
damit diese bei der Verhütung und Beilegung von Konflikten in Afrika, die unterschiedliche
Ursachen haben, eine aktive Rolle spielen können (siehe Kasten 1).
Kasten 1 - Konfliktursachen
Gemäß dem Institute of Security Studies ist Staatsschwäche die Hauptursache für Unsicherheit in
Afrika5. Staatsschwäche führt auch zu Schwächen bei den regionalen Sicherheitsmechanismen. Vor
diesem Hintergrund werden konkrete Konflikte durch eine komplexe Kombination aus verschiedenen
Faktoren verursacht. Im Wesentlichen lassen sich drei Hauptauslöser ermitteln: Regierungswechsel,
Streitigkeiten zwischen Staaten und gewalttätige extremistische Bewegungen.
Bestrittene Regierungswechsel bilden eine Hauptkonfliktursache. Mit der Ausübung eines gewählten
Amtes sind erhebliche finanzielle Vorteile verbunden, und die staatlichen Steuerungssysteme sind
oftmals schwach. Dies stellt einen großen Anreiz dar, auf Gewalt zurückzugreifen, um Wahlen zu
sichern. Gewalt im Zusammenhang mit Wahlen hat in den letzten Jahren zugenommen.
Streitigkeiten zwischen Staaten: In Afrika sind zwischenstaatliche Antagonismen (Streitigkeiten
zwischen Staaten) an der Tagesordnung. Solche Antagonismen kommen oftmals dadurch zum
Ausdruck, dass Staaten Gewalt in benachbarten Ländern unterstützen, um ihre eigenen politischen
Ziele zu verfolgen. Dies kann die Form heimlicher grenzüberschreitender militärischer Operationen
oder aber einer verdeckten oder offenen Unterstützung von Rebellen auf der anderen Seite der Grenze
annehmen. Zahlreiche konventionell als "intern" betrachtete Konflikte sind tatsächlich durch eine
solche ausländische Einflussnahme ausgelöst worden bzw. dauern deswegen an.
Ein Großteil der gewalttätigen Ausschreitungen in Afrika geht auf das Konto gewalttätiger
extremistischer Bewegungen. Haben diese Bewegungen einmal Fuß gefasst, tendieren sie dazu, sich
über Grenzen hinweg auszubreiten: So haben die gewalttätigen Ausschreitungen durch Milizen in
Libyen, Mali und Somalia und im Nordosten Nigerias auf die Nachbarländer übergegriffen; weitere
Attentate fanden in Ländern wie Algerien, Burkina Faso, Kenia und Uganda statt6.
5 Institute for Security Studies, "How EU Support of the African Peace and Security Architecture Impacts Democracy Building and Human Security Enhancement in Africa", 2009.
6 World Peace Foundation, "African Politics, African Peace", 2016.
7
4. Die AU und die SRO intervenierten im Jahr 2016 im Rahmen der APSA bei 28 von
insgesamt 67 bewaffneten Konflikten auf dem afrikanischen Kontinent (42 %). Die
Interventionen erfolgten in Form von Diplomatie, Vermittlung und friedensfördernden
Einsätzen oder einer Kombination daraus. Aus Evaluierungen dieser 28 Interventionen geht
hervor, dass 21 davon zumindest teilweise erfolgreich zur Verhütung oder Entschärfung von
Konflikten geführt haben7 (Kasten 2).
Kasten 2: Beispiel für eine Intervention im Rahmen der APSA
Die Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (ECOWAS) intervenierte, um im Jahre
2016 in Gambia während der Verfassungskrise im Anschluss an die Präsidentschaftswahl die Ordnung
wiederherzustellen. Die ECOWAS setzte zunächst auf diplomatische Initiativen und hochrangige
Vermittlung, an der die Präsidenten von Ghana, Guinea, Liberia, Mauretanien und Nigeria beteiligt
waren. Da diese Bemühungen nicht von Erfolg gekrönt waren, erteilte die ECOWAS den Befehl für
eine militärische Intervention. Rund 7 000 Soldaten der ECOWAS-Bereitschaftstruppe stellten sich an,
in Gambia einzumarschieren. Die Kombination aus diplomatischen Bemühungen und der Androhung
eines militärischen Eingreifens hatte zur Folge, dass der Konflikt in Gambia rasch und wirksam
beigelegt werden konnte und offiziell keine Todesopfer zu verzeichnen waren.
5. Die Mitgliedstaaten der AU richteten den Afrikanischen Friedensfonds ein, um
Finanzmittel für die Friedensunterstützungsmissionen sowie die operativen Friedens- und
Sicherheitsmaßnahmen der AU bereitzustellen8. Die Mittel sollten - mit der Möglichkeit
einer weiteren Finanzierung in Form von freiwilligen Beiträgen aus anderen Quellen - vor
allem aus dem Haushalt der AU stammen. Allerdings haben weniger als die Hälfte der
afrikanischen Staaten ihre Beiträge zum AU-Haushalt rechtzeitig und in vollem Umfang
7 "APSA Impact Report 2016", Institute for Peace and Security Studies, Addis-Abeba-Universität, Oktober 2017.
8 Gemäß dem Protokoll betreffend die Einrichtung des Friedens- und Sicherheitsrates der Afrikanischen Union, Artikel 21.
8
geleistet9, was im Zeitraum 2011-2015 zu einem Fehlbetrag von 33 % führte10. Infolgedessen
wird ein Großteil des AU-Haushalts11 aus Geberbeiträgen finanziert (54 % im Jahr 201712).
6. Zudem fließt lediglich ein kleiner Teil des Haushalts der AU in den Afrikanischen
Friedensfonds. Die AU-Mitgliedstaaten verständigten sich darauf, die Mittel für die
Friedensfazilität für Afrika bis 2014 auf 12 % des ordentlichen Haushalts der AU
aufzustocken. Im Jahr 2016 belief sich der eingezahlte Betrag auf 7 % des ordentlichen
Haushalts (d. h. weniger als 6 Millionen Euro)13.
7. Die AU und die SRO haben Fahrpläne für die Entwicklung der APSA bereitgestellt. Im
Dezember 2015 verabschiedeten sie die derzeitige APSA-Roadmap für den Zeitraum 2016-
2020, die auf fünf strategischen Prioritäten beruht: Konfliktverhütung, Krisen- und
Konfliktbewältigung, Wiederaufbau und Friedenssicherung, strategische Sicherheitsfragen14
sowie Koordination und Partnerschaften innerhalb des APSA-Rahmens.
9 Bis Dezember 2016 hatten lediglich 25 der 54 Mitgliedstaaten der AU ihren Beitrag für 2016 voll und ganz eingezahlt. Quelle: H.E. Paul Kagame "Report on the Proposed Recommendations for the Institutional Reform of the African Union", 29. Januar 2017, S. 13.
10 Afrikanische Union, "Background Paper on Implementing the Kigali Decision on Financing the Union", September 2016.
11 Der jährliche Haushalt der AU in Höhe von 446 Millionen US-Dollar (rund 395 Millionen Euro) (2017) entspricht etwa 0,018 % des gesamten BIP der AU (2,257 Billionen Euro im Jahr 2016).
12 Hiervon ausgenommen sind die friedensunterstützenden Einsätze in Somalia. Siehe Beschluss des Exekutivrats der AU für den Haushalt der Afrikanischen Union für das Haushaltsjahr 2017, Doc. EX.CL/956(XXIX).
13 AU-Friedensfonds, "Securing Predictable and Sustainable Financing for Peace in Africa", August 2016.
14 Zu den strategischen Sicherheitsfragen gehören illegale Transfers von Kleinwaffen und leichten Waffen; unkonventionelle Spreng- und Brandvorrichtungen/Umgang mit Sprengstoffen; Abrüstung und Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen; Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung; illegale Finanzströme; Einbindung der integrierten maritimen Strategie Afrikas in die APSA sowie Bekämpfung von grenzüberschreitender organisierter Kriminalität und Cyberkriminalität.
9
EU-Unterstützung zugunsten der APSA
8. Die EU hat den Frieden und die Sicherheit auf dem afrikanischen Kontinent zu einer ihrer
Prioritäten erhoben und die Kernprinzipien ihres Ansatzes im Jahr 1996 definiert15. Sie
bekräftigte diese Prinzipien und ihr eigenes Interesse, indem sie Frieden und Sicherheit auf
dem afrikanischen Kontinent in mehreren hochrangigen Konfliktpräventions- und
Sicherheitsstrategien16 in den Fokus rückte, jüngst 2016 in der Globalen Strategie der EU17.
Im Jahr 2007 leiteten die AU und die EU die Gemeinsame Strategie Afrika-EU (JAES) als
Rahmen für die Zusammenarbeit und den politischen Dialog ein und betonten die
Bedeutung, welche beide Unionen dem Frieden und der Sicherheit beimessen. Seitdem hat
die operationelle Einsatzfähigkeit der APSA in den JAES-Aktionsplänen Priorität.
9. Die EU stellt ihre finanzielle Unterstützung für die Entwicklung der APSA über den
Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) bereit18. Die Unterstützung aus dem EEF erfolgt im
Wesentlichen über die Friedensfazilität für Afrika (APF), die im Jahr 200319 von der EU
15 Die Mitteilung "Die EU und die Frage der Konflikte in Afrika: 'Peace Building Conflict Prevention and Beyond' (SEC/96/32)" enthält den grundlegenden Ansatz in Bezug auf die Konflikte in Afrika (Bedeutung der politischen Analyse struktureller Ursachen, Fokussierung auf strukturelle Stabilität), die Liste der Maßnahmen, welche der EU in den verschiedenen Konfliktsituationen zur Verfügung stehen, und die Strategie für die Zukunft (Konfliktverhütung, Frühwarnsystem, Zusammenarbeit mit der AU und regionalen Organisationen sowie mit den UN, Stärkung der afrikanischen Fähigkeiten zur Friedenssicherung).
16 Beispielsweise Mitteilung der Kommission zur Konfliktprävention (KOM(2001) 211); Europäische Sicherheitsstrategie 2003; EU-Gesamtkonzept für externe Konflikte und Krisen (JOIN(2013)30).
17 "2016 Eine Globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union: Gemeinsame Vision, gemeinsames Handeln: Ein stärkeres Europa."
18 Der EEF ist das wichtigste Instrument der EU für die Bereitstellung von Hilfe für Entwicklungsmaßnahmen in den Staaten in Afrika, im Karibischen Raum und im Pazifischen Ozean und den überseeischen Ländern und Gebieten. Der EEF wurde im Jahr 1959 durch ein internes Abkommen eingerichtet, finanziert sich aus Direktbeiträgen der EU-Mitgliedstaaten und wird außerhalb des Haushaltsplans der EU abgewickelt. Der Gesamtbetrag der Finanzmittel des EEF im Zeitraum 2014-2020 beläuft sich auf 30,5 Milliarden Euro.
19 Beschluss Nr. 3/2003 des AKP-EG-Ministerrats vom 11. Dezember 2003 über die Verwendung von Mitteln des für die langfristige Entwicklung vorgesehenen Finanzrahmens des 9. Europäischen Entwicklungsfonds zum Zwecke der Errichtung einer Friedensfazilität für Afrika (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:22003D0003(01)&from=DE).
10
eingerichtet wurde, sowie über die Regionalen Richtprogramme (RRP)20. Im Zeitraum 2014-
2020 bestehen drei RRP in Afrika, die Westafrika, Zentralafrika und Regionen im Östlichen
und Südlichen Afrika sowie im Indischen Ozean abdecken. Der im Rahmen der
Friedensfazilität für Afrika und im Rahmen der RRP für Frieden und Sicherheit zugewiesene
Betrag hat sich im laufenden Programmplanungszeitraum gegenüber dem vorangegangenen
Zeitraum quasi verdoppelt (Abbildung 2). Ein Großteil der Mittel (rund 80 %) wurde für die
Finanzierung von friedensunterstützenden Maßnahmen, wie z. B. die Mission der
Afrikanischen Union in Somalia, verwendet.
Abbildung 2 – Beträge für Frieden und Sicherheit im Rahmen der Regionalen
Richtprogramme (RRP) und der Friedensfazilität für Afrika (APF) im Zeitraum 2008-2020*
(in Millionen Euro)
*Die Zahlenangaben für die APF sind für 2019-2020 noch vorläufiger Natur.
Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Europäischen Kommission.
20 Die EU unterstützt ferner Frieden und Sicherheit in Afrika aus dem Gesamthaushaltsplan unter Verwendung von Instrumenten wie dem panafrikanischen Programm (PanAf), dem Instrument für Stabilität und Frieden (IcPS), Missionen im Bereich der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) und dem Nothilfe-Treuhandfonds der EU für Afrika.
11
10. Rund 14 % der Gesamtfinanzierung für Frieden und Sicherheit im Rahmen der
Friedensfazilität für Afrika und der RRP für den Zeitraum 2014-2020, durchschnittlich
50 Millionen Euro jährlich, wurden für die Umsetzung der APSA zugewiesen. Dies bedeutet
einen Zuwachs von 150 % gegenüber den im vorangegangenen Programmplanungszeitraum
ausgegebenen Mitteln. Die EU geht davon aus, dass durch die Unterstützung für die APSA,
insbesondere durch Stärkung der Kapazitäten der AU und der SRO zur Verhinderung und
Beilegung von Konflikten auf dem afrikanischen Kontinent, die Notwendigkeit, kostspielige
friedensfördernde Einsätze (mit Kosten in Höhe von bis zu 720 Millionen Euro21 pro Jahr) zu
finanzieren, verringert werden kann. Gleichzeitig hat sich der der APSA im Rahmen der RRP
zugewiesene Betrag versechsfacht, was die zunehmende Ausrichtung der EU auf die
Konfliktprävention und die Vermittlung auf subregionaler Ebene widerspiegelt
(Abbildung 3).
21 900 Millionen US-Dollar laut der "APSA Assessment Study 2014", S. 78.
12
Abbildung 3 - EU-Mittel für die Umsetzung der APSA im Rahmen der APF und der RRP,
2008-2020 (in Millionen Euro)
*Die Zuweisungen für künftige Zeiträume sind derzeit noch Gegenstand von Erörterungen und Änderungen.
Für vergangene Zeiträume und soweit verfügbar werden vertraglich gebundene Beträge anstelle von
Zuweisungen verwendet.
Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Europäischen Kommission.
PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ
11. Im Zuge seiner Prüfung untersuchte der Hof, ob die EU-Unterstützung zugunsten der
APSA wirksam war. Zu diesem Zweck hat sich der Hof drei Unterfragen als Ausgangspunkt
gestellt.
a) Wurde die EU-Unterstützung für die APSA sachgerecht konzipiert und ausgerichtet?
b) Hat die EU-Unterstützung für die APSA dazu beigetragen, nachhaltige Ergebnisse zu
erzielen?
c) Wurde die EU-Unterstützung für die APSA sachgerecht umgesetzt?
12. Die Prüfung erstreckte sich auf die im Rahmen des EEF getätigten Ausgaben im Rahmen
der Friedensfazilität für Afrika (APF) und der Regionalen Richtprogramme (RRP). Der Hof
untersuchte die EU-Unterstützung ab 2014 und bezieht sich auf Evaluierungen und
116
21022
138
2008-2013* 2014-2020*
APF RRP
138
348
13
Bewertungen vorangegangener Tätigkeiten, soweit verfügbar und relevant. Der Hof
unterzog alle vierzehn von der Kommission im Zeitraum 2014-2016 geschlossenen Verträge
mit einem Gesamtwert von 102,5 Millionen Euro einer Prüfung. Davon wurden neun aus der
Friedensfazilität für Afrika, vier im Rahmen des RRP für Westafrika und einer im Rahmen des
RRP für Zentralafrika finanziert22. Die umfangreichsten Verträge wurden mit der AU
unterzeichnet, beispielsweise gemeinsame Finanzierungsregelungen zur Finanzierung von
Gehaltszahlungen in der Abteilung für Frieden und Sicherheit der AU-Kommission und in den
Verbindungsbüros der AU. Weitere Verträge wurden mit regionalen Organisationen wie der
Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (ECOWAS) und der
Wirtschaftsgemeinschaft der zentralafrikanischen Staaten (ECCAS) unterzeichnet. Anhang I
enthält eine Aufschlüsselung der Finanzmittel pro unterstützter Organisation.
13. Ausgenommen von der Prüfung waren friedensfördernde Einsätze, da diese Ausgaben
hauptsächlich Erstattungen von an Einsatztruppen gezahlte Vergütungen betreffen und nicht
der Unterstützung der APSA dienen. Auch waren die anderen EU-Instrumente zur Förderung
des Friedens und der Sicherheit in Afrika nicht Gegenstand der Prüfung, da im geprüften
Zeitraum keine dieser Tätigkeiten einen direkten Bezug zur APSA hatten.
14. Die Prüfungsarbeit des Hofes fand zwischen Januar und November 2017 statt.
Prüfungsnachweise wurden im Zuge der Durchsicht von Unterlagen und der Durchführung
von Befragungen beim Europäischen Auswärtigen Dienst, bei der Kommission und den
maßgeblichen Akteuren wie Gebern und Begünstigten von EU-Unterstützung (AU und SRO)
erlangt. Es fanden Prüfbesuche bei der Kommission der Afrikanischen Union sowie bei der
ECOWAS und der ECCAS statt.
BEMERKUNGEN
Schwerpunkt der EU-Unterstützung weiterhin auf den Betriebskosten
15. In diesem Abschnitt wird untersucht, ob es eine klare Strategie für die derzeitige und
künftige Bereitstellung von EU-Unterstützung für die APSA gab. Der Hof bewertete, ob die
22 Während des Prüfungszeitraums wurden keine Verträge zur Unterstützung der APSA im Rahmen der anderen RRP abgeschlossen.
14
EU-Unterstützung dem Bedarf der APSA entsprach und wie sie sich entwickelte, um die
gegenwärtigen und künftigen Herausforderungen, denen die APSA gegenübergestellt ist, zu
bewältigen.
Die EU-Unterstützung für die APSA wurde auf der Grundlage eines strategischen Rahmens
geplant
16. Die EU bewertete die Friedens- und Sicherheitslage auf dem afrikanischen Kontinent und
entwickelte ein Konzept, das die Grundlage für die Unterstützung der EU bildete. In
Anerkennung der wichtigen Rolle, die der Afrikanischen Union (AU) und den subregionalen
afrikanischen Organisationen (SRO) im Bereich Frieden und Sicherheit zukommt, führte die
EU Gespräche mit beiden Ebenen. Da neue Bedrohungen des Friedens und der Sicherheit
aufkamen, hat die EU ihre Strategien überarbeitet und aktualisiert (Ziffer 8).
17. Im Einklang mit diesem strategischen Rahmen hat die EU politische und finanzielle
Unterstützung für die AU und die SRO, einschließlich der Entwicklung der APSA,
bereitgestellt. Die EU unterstützte die Vorbereitung aufeinander folgender Fahrpläne der AU
und der SRO, welche Pläne für die Umsetzung der APSA vorsahen23. Die Europäische Union
förderte außerdem regelmäßige Bewertungen der APSA. Dies bedeutet, dass die APSA
regelmäßig Feedback (in Form der APSA-Bewertungen) erhielt wie auch eine
Orientierungshilfe für die weitere Entwicklung (in Form der APSA-Roadmaps). In den
Fahrplänen wird auch der Rahmen für die Koordinierung der Geber abgesteckt. Jedoch
wurde in einer 2017 vorgenommenen Bewertung der APF auf Schwächen im Zusammenhang
mit der letzten APSA-Roadmap hingewiesen. Die Roadmap wird als Arbeitsgrundlage als zu
23 Eine für den Zeitraum 2011-2013, eine weitere für den Zeitraum 2016-2020. Die Arbeitsplanung für die Roadmap 2011-2013 deckte auch einige in den Jahren 2014 und 2015 umzusetzende Tätigkeiten ab. Im Laufe des Jahres 2015 (bevor der zweite Fahrplan erstellt wurde) hat die EU mit der AU keine neuen größeren Verträge für die Entwicklung der APSA unterzeichnet, mit Ausnahme des "Interim APSA Support Programme" (Interimsprogramm zur Unterstützung der ASPA), zu dessen Hauptzielen die Erstellung der zweiten APSA-Roadmap gehörte.
15
komplex erachtet, es mangelt ihr an einer übergreifenden Perspektive, ferner hat die AU-
Kommission bislang noch keine echte Eigenverantwortung übernommen24.
18. Die EU hat Mechanismen für den politischen Dialog sowohl auf Ebene der AU als auch
auf regionaler Ebene eingerichtet. Der politische und strategische Dialog über Frieden und
Sicherheit, einschließlich der Umsetzung der APSA, erfolgte in Form regelmäßig
stattfindender Treffen mit der AU im Rahmen der 2007 ins Leben gerufenen JAES. Im
Zusammenhang mit der Strategie bestand jedoch bei der AU und den verschiedenen SRO
Unklarheit dahin gehend, wie die Zuständigkeiten unter ihnen aufgeteilt werden sollen,
insbesondere im Hinblick auf die Frage der Subsidiarität (Ziffer 34).
19. Die von der EU für den Dialog mit den regionalen Organisationen geschaffenen
Mechanismen funktionierten weniger reibungslos. Im Falle der ECOWAS beispielsweise
fanden die Treffen auf Ministerebene unregelmäßig statt (sie kamen im Jahr 2017 zustande,
aber ungeachtet der Bemühungen nicht im Jahr 2016). In anderen Fällen gestaltete sich der
politische Dialog schwierig (etwa wegen fehlender institutioneller Reformen, der nur sehr
langsam voranschreitenden regionalen Integration oder der geringen Reaktionsbereitschaft
der Gegenseite auf Vorschläge und Anfragen). Der Dialog musste verbessert, vertieft und
konsolidiert werden, z. B. in Bezug auf die subregionalen EU-Strategien für die Sahelzone
und den Golf von Guinea. Mitunter war der Dialog deshalb erschwert, weil es den
Organisationen, etwa der ECCAS, an Verwaltungskapazitäten fehlte.
Die Finanzierung der APSA ist abhängig von Geberbeiträgen
20. Angesichts der Beitragsrückstände bei den Zahlungen der AU-Mitgliedstaaten in den AU-
Haushalt (Ziffer 5) und in den Friedensfonds (Ziffer 6) standen für die APSA nur
unzureichende Mittel zur Verfügung. Dieser Aspekt wurde in der letzten APSA-Roadmap
unterstrichen, wo es heißt, dass trotz verschiedener Beschlüsse der Versammlung der
Staats- und Regierungschefs der AU und ungeachtet der Bestimmungen bei der Einrichtung
des Friedens- und Sicherheitsrates die APSA nach wie vor unter der fehlenden finanziellen
24 ECDPM, "Evaluation of the implementation of the African Peace Facility as an instrument supporting African efforts to manage conflicts on the continent", Dezember 2017, S. 24 und 30.
16
Eigenverantwortung durch die AUC und die REC/RM sowie unter einer hohen
Geberabhängigkeit leidet25. Außerdem wurde von Experten betont, dass mit einer
afrikanischen Eigenverantwortung für die Friedens- und Sicherheitsagenda des Kontinents
nicht gerechnet werden könne, solange diese Agenda nicht mit finanzieller Autonomie
einhergehe26.
21. In Anbetracht der mit der Geberabhängigkeit verbundenen Probleme beschlossen die
AU-Mitgliedstaaten im Juli 2016 einen neuen Mechanismus für die Finanzierung des
operativen Haushalts der AU und des Friedensfonds27. Die EU unterstützte diese Initiative,
die darin besteht, ab dem Jahr 2017 auf alle entsprechenden nach Afrika eingeführten
Waren eine Abgabe in Höhe von 0,2 % zu erheben. Bis Januar 2018 hatten
14 Mitgliedstaaten mit der Erhebung der Abgabe begonnen28, der Friedensfonds kam
allmählich zum Einsatz und verfügte über eine Leitungsstruktur. Im Juni 2017 hat die AU die
EU eingeladen, dem Verwaltungsrat des Friedensfonds beizutreten.
22. Zum Zeitpunkt der Prüfung war es noch zu früh, um die Wirksamkeit der neuen
Regelungen zu beurteilen. Außerdem werden die Finanzierungsprobleme der SRO, die im
Rahmen voneinander getrennter Mechanismen gefördert werden, durch die Abgabe nicht
behoben; dies gilt etwa für die erheblichen Fehlbeträge bei der Finanzierung, denen sich die
ECCAS gegenübergestellt sieht29. Hinzu kommt, dass gewisse afrikanische Staaten sich
25 "APSA Roadmap 2016-2020", S. 58.
26 World Peace Foundation, "African Politics, African Peace", 2016, S. 53.
27 Assembly/AU/Dec.605 (XXVII), https://au.int/web/sites/default/files/pages/31955-file-assembly_au_dec_605_financing_the_au.pdf.
28 https://www.tralac.org/news/article/12591-mahamat-calls-for-urgency-in-self-financing.
29 Am Ende des Jahres 2016 waren 10 von insgesamt 11 ECCAS-Mitgliedstaaten im Rückstand, was einem Gesamtfehlbetrag von rund 52,3 Millionen Euro entspricht bzw. Haushaltsbeiträgen von mehr als drei Jahren. Quelle: ECCAS über die Europäische Kommission.
17
möglicherweise die Frage stellen müssen, ob sie ihre knappen Mittel zur Finanzierung der AU
oder der SRO einsetzen30.
Die EU finanzierte Betriebskosten, ohne die Neuausrichtung der Unterstützung zu planen
23. Während des Prüfungszeitraums wurde der Großteil der finanziellen Unterstützung,
welche die EU der APSA gewährte, verwendet, um Betriebskosten wie Kosten in Verbindung
mit dem Personal zu decken (Abbildung 4). In den ersten Jahren ihrer
Unterstützungszahlungen (seit 2010) rechtfertigte die EU die Finanzierung der
Betriebskosten, indem sie anführte, wie wichtig es sei, dass die neue Struktur einsatzfähig
wird. Nach fast sieben Jahren lag der Schwerpunkt der EU-Unterstützung immer noch auf
den grundlegenden Betriebskosten. Dies kann das Risiko mit sich bringen, dass die APSA von
der Geberunterstützung abhängig wird, denn je länger der Zeitraum, in dem die Beihilfe
gewährt wird, und je größer der Anteil der Finanzierung durch die Geber, desto stärker wird
die Abhängigkeit des Projekts von einer derartigen Beihilfe31.
30 Institute for Security Studies, "PSC Report 89, 'The new funding model tests the commitment of AU member states'", März 2017.
31 Victoria Stanford, "Aid Dependency: The Damage of Donation", Universität von Edinburgh, 2015.
18
Abbildung 4 - EU-Finanzierung für die APSA (2014-2016)
Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Angaben der Europäischen Kommission.
24. Der Hof ging davon aus, dass die EU einen langfristigen Plan ausgearbeitet hat, aus dem
hervorgeht, wie sich die Bereitstellung der EU-Unterstützung im Zeitverlauf entwickeln und
schlussendlich schrittweise auslaufen wird. Hinweise auf das Vorliegen eines solchen Planes
fanden sich nicht. Außerdem hatte die EU mit der AU und den SRO nicht vereinbart, wie die
Höhe der von der EU gewährten Unterstützung nach und nach anzupassen ist und die Mittel
mehr auf den Kapazitätsaufbau (beispielsweise für die Konfliktverhütung, wirksame
Gegenmaßnahmen und den Wiederaufbau nach Konflikten) und strategische
Unterstützungsmaßnahmen (wie organisatorische und operative Reformen,
Systemverbesserungen, Bereitstellung von spezifischem Fachwissen und von Schulungen
usw.) ausgerichtet werden, um langfristige Kapazitäten aufzubauen.
25. Die EU hatte ihre Unterstützung nicht an Bedingungen geknüpft wie etwa die
Anforderung, dass die AU oder die SRO die von der EU zuvor unterstützten Initiativen auch
weiterhin finanzieren. Im Falle eines Vertrags, bei dem eine derartige Bedingung in die
Finanzierungsvereinbarung aufgenommen wurde, hat die betreffende SRO die Vereinbarung
nicht eingehalten und die zuvor im Rahmen des EEF geförderten Planstellen nicht weiter
finanziert (Kasten 3).
Gehaltszahlungen an das Personal
48 %
Technische Hilfe6 %
Seminare, Schulungen, Reisekosten, Tagegelder
18 %
Ausrüstung (CAPEX)
12 %
Nicht zugewiesene Mittel und Sonstiges
16 %
19
Kasten 3 - Positive und negative Aspekte eines regionalen Frühwarnsystems
Ein Frühwarnsystem ist ein System von Instrumenten und Verfahren zur Sammlung und Analyse von
Daten, um Konflikte frühzeitig zu erkennen und zu verhindern. Zentrale und regionale
Frühwarnsysteme sind entscheidend für die Funktionsfähigkeit der APSA. In Zentralafrika wurde ein
solches System, der sogenannte Mécanisme d'Alerte Rapide d'Afrique Centrale (MARAC) im Jahr 2007
eingerichtet. Die EU stellte Mittel aus dem EEF bereit, um das System zu erweitern, IT- und
Kommunikationssysteme zu installieren und um Personal einzustellen und zu schulen. Ein Netzwerk
aus insgesamt 30 Korrespondenten wurde in mehreren zentralafrikanischen Staaten eingerichtet.
Mehrere der vom Hof befragten Interessenträger hoben den wirksamen und positiven Beitrag des
MARAC zur frühzeitigen Erkennung und Verhütung von Konflikten hervor.
Allerdings hat die SRO nach Auslaufen der EU-Unterstützung im Jahr 2016 der vereinbarten
Anforderung, das Personal für das Frühwarnsystem auch weiterhin zu finanzieren, nicht Folge
geleistet, weshalb die aufgebaute Kapazität verloren gegangen ist. Im Rahmen der Friedensfazilität für
Afrika wurde im Verlauf von 2017 nur eine minimale finanzielle Unterstützung gewährt, und zum
Zeitpunkt der Prüfung des Hofes war die Personalzahl des MARAC auf den Stand vor Gewährung der
EU-Unterstützung zurückgefallen. Übrig blieb ein Bereitschaftsdienst von drei Mitarbeitern (im
Vergleich zur Personalstärke von 15, die erforderlich ist, damit der Mechanismus seine volle Kapazität
erlangt), zudem war das Netz der Korrespondenten nicht länger aktiv.
Die EU wurde erneut tätig und unterzeichnete im Laufe des Jahres 2017 eine neue
Finanzierungsvereinbarung, mit der die Aufstockung des MARAC-Personals auf vier Analysten,
zusätzliches Unterstützungspersonal und ein Netzwerk aus 20 Korrespondenten finanziert werden
sollten.
26. Der Hof ging außerdem davon aus, in den Verträgen Bestimmungen dahin gehend
vorzufinden, dass zum einen die allgemeine Finanzierung reduziert wird und zum anderen
eine Verlagerung der Unterstützung vom operativen Personal zum Fachpersonal erfolgt. Im
Zuge der allmählichen Übernahme der laufenden Kosten durch die AU und die SRO32 könnte
die EU dann ihren Schwerpunkt auf die Erzielung eines Mehrwerts legen, indem sie Personal
32 In der APF-Evaluierung aus dem Jahr 2013 wird empfohlen, dass die EU Möglichkeiten ausloten sollte, um gemeinsam mit der AU einen Plan auszuarbeiten, damit diese nach und nach die Verantwortung für die Personalstellen und die Betriebskosten zentraler APSA-Komponenten, die derzeit über die APF finanziert werden, übernimmt.
20
unterstützt, das spezialisierte Fähigkeiten etwa im Bereich der Verhütung und Beilegung von
Konflikten vorweist. Bei den meisten der vom Hof geprüften Verträge war dies allerdings
nicht der Fall. Jedoch wird in Kasten 4 ein Beispiel aufgeführt, bei dem dieser Ansatz
erfolgreich war.
Kasten 4 - Steigerung des Mehrwerts der EU-Unterstützung
Im Jahr 2015 haben die Geber im Rahmen eines der Gemeinsamen Finanzierungsvereinbarung (JFA)
unterliegenden Vertrags über Gehaltszahlungen die Kosten für sämtliche kurzfristig beschäftigten
Mitarbeiter der Abteilung für Frieden und Sicherheit (PSD) der AU-Kommission getragen. Im
Anschluss an Gespräche mit der EU und den anderen Gebern reduzierte die AU-Kommission im
Jahr 2017 die Zahl der unter der gebergeförderten JFA-finanzierten Personalstellen von 200 auf 172
und erhöhte den Anteil der von den AU-Mitgliedstaaten zu tragenden Personalkosten33. Gleichzeitig
wurde das Verhältnis von dem im Rahmen dieses Vertrags finanzierten Unterstützungspersonal und
dem Fachpersonal von 1:1 auf 1:2 verringert. Die Zielvorgabe ab 2017 liegt bei 1:334.
Die Zuweisung der EU-Unterstützung hat nicht ausreichend Priorität erhalten
27. Vor dem Hintergrund der Gefahr, die EU-Bürgern aufgrund von Konflikten in Afrika
erwächst (Terroranschläge, Verfügbarkeit von Massenvernichtungswaffen und organisierte
Kriminalität), hat die EU begonnen, ihre Unterstützungsleistungen auf die Verhütung solcher
Konflikte und ihre Beilegung zu lenken35. Im Einklang mit der Erklärung von Paris über die
Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit36 und den Grundsätzen der Gemeinsamen
33 Siehe Protokoll der 11. Sitzung des JFA-Lenkungsausschusses (27. April 2017), in dem es heißt, dass mehr als 50 % des kurzfristig beschäftigten PSD-Personals im AU-Hauptquartier aus Mitteln der [AU-]Mitgliedstaaten bezahlt wird.
34 Protokoll der Sitzung des JFA-Lenkungsausschusses.
35 Siehe in diesem Zusammenhang insbesondere "Die Europäische Union und das Problem der Konflikte in Afrika: Mitteilung der Kommission zu friedensschaffenden Maßnahmen, Konfliktvermeidung und darüber hinausgehenden Maßnahmen" (SEK(1996)332); Europäische Sicherheitsstrategie 2003; EU-Gesamtkonzept für externe Konflikte und Krisen (JOIN(2013)30).
36 Die Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit (OECD, 2005) enthält die Verpflichtung der Geber "die Führungsrolle des Partnerlands zu respektieren und dazu beizutragen, dessen Kapazitäten zur Wahrnehmung dieser Funktion zu stärken" und dass sie "ihre gesamte Unterstützung auf die nationalen Entwicklungsstrategien, -institutionen und -
21
Strategie Afrika-EU (JAES) hat die EU bei der Bereitstellung ihrer Unterstützung für die APSA
im Allgemeinen dem von der AU und den SRO in der APSA-Roadmap dargelegten Bedarf
Rechnung getragen. Allerdings war der Bedarf sehr weit gefasst definiert und die Prioritäten
waren weder konkret noch eindeutig.
28. Der EAD und die Kommission haben keine spezifischen Prioritäten für die Förderung
durch die EU aufgestellt oder Leitlinien für die Zuweisung von Ressourcen für die
verschiedenen Komponenten der APSA entwickelt. Allerdings prüften Kommission und EAD
Fördervorschläge, die von der AU und den SRO unterbreitet wurden, und das Politische und
Sicherheitspolitische Komitee des Rates der EU hat die politische Angemessenheit der
Bereitstellung der Mittel bewertet. Anhang II zeigt das Beispiel des
Beschlussfassungsverfahrens der Friedensfazilität für Afrika.
29. Der Hof analysierte die vierzehn geprüften Verträge, um zu ermitteln, inwieweit diese
die für die APSA gesetzten Prioritäten widerspiegeln. In acht Fällen stellte der Hof fest, dass
die Art und Weise, wie die Mittel in den Vertragsbudgets dargestellt wurden, es nicht
gestattete festzustellen, welche Beträge den einzelnen Säulen und Prioritäten der APSA
zugewiesen worden waren. Ferner wurde festgestellt, dass der Anwendungsbereich der
einzelnen Verträge hinsichtlich der Ausrichtung auf Prioritäten weit gefasst war: elf der
vierzehn Verträge deckten mindestens vier der fünf strategischen Prioritäten der APSA ab
(Anhang III).
Risiken im Zusammenhang mit einer höheren Mittelzuweisung an regionale
Organisationen
30. Im jüngsten Programmplanungszeitraum hat die EU beschlossen, einen größeren Anteil
der Gesamtmittel für die APSA über die RRP zu kanalisieren (Ziffer 10). Ziel war es, im
Einklang mit dem Grundsatz der Subsidiarität den SRO eine größere Rolle bei der
Beschlussfassung einzuräumen. Dies ermöglicht es den SRO auch, mit der EU direkt
zusammenzuarbeiten und damit Verzögerungen im Zusammenhang mit der Koordinierung
verfahren der Partnerländer [gründen]", um Wirksamkeit und Auswirkungen der Hilfe zu erhöhen.
22
der Finanzierung des APSA-Unterstützungsprogramms durch die AU zu vermeiden. Nach
Auffassung des Hofes sind mit dieser Änderung Risiken verbunden.
a) Zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes verfügten die SRO nicht über ausreichende
Personalressourcen mit den notwendigen Fähigkeiten, um die zusätzlichen Mittel
wirksam zu verwalten.
b) Der institutionelle Rahmen auf regionaler Ebene ist hochkomplex. Es gibt zehn SRO mit
einem Mandat im Bereich Frieden und Sicherheit mit sich überschneidenden
Zugehörigkeiten. Im Durchschnitt sind die AU-Mitgliedstaaten Mitglied von mindestens
zwei SRO und einige Staaten sogar von vier. Die allgemein herrschende Unklarheit führt
dazu, dass einige afrikanische Staaten nicht bereit sind, sich bei ihren SRO einzubringen,
was Kapazitätsschwächen zur Folge hat. Die Strategie der EU-Kommission zum Umgang
mit diesem komplexen regionalen Rahmen bestand darin, in jeder Region ein
gemeinsames RRP zu fördern. Derzeit unterstützt die EU die SRO unter drei RRP.
c) Vier der zehn SRO mit einem Mandat im Bereich Frieden und Sicherheit sind nicht von
einem RRP abgedeckt, wobei zwei davon auch weiterhin im Rahmen der
Friedensfazilität für Afrika gefördert werden. Darüber hinaus werden aus Mitteln des
Nothilfe-Treuhandfonds der EU für Afrika die Maßnahmen zum Kapazitätsaufbau einer
SRO (Intergovernmental Authority on Development) gefördert sowie Organisationen
außerhalb des APSA-Rahmens unterstützt (z. B. die G5 Sahel37). Dies könnte der
Kohärenz des Förderansatzes der EU abträglich sein.
d) Es besteht die Gefahr, dass eine weniger wichtige Rolle der AU die allgemeine Kohärenz
und Koordinierung der EU-Unterstützung zugunsten der APSA schwächt.
e) Trotz der erheblich angestiegenen Beträge, die Maßnahmen im Bereich des Friedens
und der Sicherheit im Rahmen der RRP zugewiesen wurden, ist das Personal in den
zuständigen EU-Delegationen nicht entsprechend angewachsen. So befanden sich etwa
37 Bei der G5 der Sahelzone handelt es sich um einen institutionellen Rahmen für die Koordinierung der regionalen Zusammenarbeit in der Entwicklungspolitik und Sicherheitsfragen. Sie wurde von Burkina Faso, Tschad, Mali, Mauretanien und Niger im Jahr 2014 gegründet.
23
unter den Mitarbeitern der Delegationen für die ECOWAS und die ECCAS keine
Militärexperten. Infolgedessen stützten sich diese Delegationen auf die von den
Botschaften der EU-Mitgliedstaaten bereitgestellte militärische Sachkenntnis.
Trotz der Unterstützung der EU sieht sich die APSA mehreren Herausforderungen
gegenübergestellt und ihr Funktionieren hängt von der fortgesetzten Unterstützung von
außen ab
31. Im Folgenden wird untersucht, ob die EU-Unterstützung dazu beigetragen hat, dass
Ergebnisse erzielt wurden. Betrachtet wird das Ausmaß, in dem aufgrund der von der EU
geförderten Verträge Ergebnisse entsprechend der für diese Verträge festgesetzten Ziele
erbracht wurden. Außerdem werden die Schwierigkeiten untersucht, die sich im
Zusammenhang mit den verschiedenen Komponenten der APSA stellen. Schließlich wird
bewertet, ob EAD und Kommission die Risiken für die Nachhaltigkeit der Ergebnisse der EU-
Unterstützung ermittelt und bewältigt haben.
Bei der Hälfte der Verträge lagen zum Zeitpunkt der Prüfung bereits Ergebnisse vor
32. Gegenstand der Prüfung waren vierzehn Verträge über EU-Unterstützung. Bei sechs
dieser Verträge, die hauptsächlich Personalkosten betrafen, waren die allgemeinen
angestrebten Ergebnisse zum Zeitpunkt der Prüfung im Wesentlichen erzielt worden.
Allerdings standen dem Hof nicht genügend Informationen zur Verfügung, um beurteilen zu
können, ob alle Outputs im Einzelnen erbracht wurden (Ziffern 59-60). Bei zwei weiteren
Verträgen waren die Outputs teilweise erbracht worden, bei einem Vertrag hingegen war
dies ganz eindeutig nicht der Fall. In fünf Fällen bedeuteten Verzögerungen bei der
Umsetzung, dass die Prüfer nicht feststellen konnten, ob die erwarteten Outputs im Rahmen
des Vertrags erbracht wurden oder nicht (Ziffer 53 und Anhang IV).
24
Die APSA steht vor mehreren Herausforderungen
33. Interessenträger und Geber haben hohe Erwartungen an die APSA. Evaluierungen38 sind
zu dem Schluss gekommen, dass AU und SRO eine wichtige Rolle bei der Bewältigung von
Konflikten in Afrika zukommt. Die APSA hat das Potenzial, zu einem wirksam
funktionierenden Rahmen für Frieden und Sicherheit in Afrika zu werden, obwohl sie sich
zahlreichen schwierigen Herausforderungen gegenübergestellt sieht und ihre Kapazitäten,
Instrumente und allgemeine Funktionsweise weiter ausgebaut werden müssen.
34. Zu den Herausforderungen, vor denen die APSA steht, gehören:
a) Die finanzielle und institutionelle Kapazität der wichtigsten beteiligten Stellen (AU und
SRO) muss gestärkt werden.
b) Es müssen konkrete Schritte eingeleitet werden, um den Mangel an politischem Willen
zu beheben, damit bestimmte Probleme und Krisen gelöst werden39.
c) Es gibt keinen Mechanismus zur Durchsetzung von Beschlüssen.
d) Es bedarf einer besseren Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Stellen und
Einrichtungen.
e) Die Beziehungen zwischen der AU und den SRO sollten klargestellt werden, insbesondere
hinsichtlich der Subsidiarität40.
38 Beispielsweise Tana Copenhagen ApS – "The Inter-relationship between the African Peace and Security Architecture, the Global Peace and Security Architecture and Regional Initiatives", 2013; Swedish Defence Research Agency – "The APSA – Discussing the remaining challenges", 2016; European Centre for Development Policy Management, "Conflict management under the African Peace and Security Architecture (APSA)", Diskussionspapier Nr. 211, April 2017.
39 Institute for Security Studies, "PSC Report 90, 'Denialism plagues Africa's early warning system'", April 2017.
40 Die Anwendung des Grundsatzes der Subsidiarität und die Frage der Führungsrolle stellen im Verhältnis zwischen der AU und den SRO nach wie vor ein äußerst heikles Thema dar. Eine genaue Festlegung der Rollen und Zuständigkeiten der Einrichtungen auf nationaler, regionaler, kontinentaler und multilateraler Ebene ist daher für die wirksame Umsetzung der APSA von entscheidender Bedeutung. In den APF-Evaluierungen aus den Jahren 2010 und 2013 wurde
25
f) Es sollte eine bessere Koordinierung mit ergänzenden Initiativen wie der Afrikanischen
Governance-Architektur41 stattfinden.
35. Der Afrikanische Friedensfonds deckte nicht die Kosten für den Betrieb der APSA, wie
dies geplant war (Ziffern 5-6). Der Großteil der EU-Unterstützung floss daher in die
Finanzierung der Betriebskosten der APSA. In den Ziffern 36-47 wird auf die
Herausforderungen eingegangen, die mit dem Betrieb der APSA-Komponenten und dem
Beitrag der EU-Unterstützung verbunden sind.
Friedens- und Sicherheitsrat (Peace and Security Council)
36. Der Friedens- und Sicherheitsrat (PSC) gilt anerkanntermaßen als wichtigstes
Beschlussfassungsorgan der APSA und hat Stellung zu zentralen Fragestellungen bezogen,
indem er Staatsstreiche verurteilte und Sanktionen verhängte. Er hat ferner dazu
beigetragen, Konflikte zu lösen, wie etwa in Burundi, Mali und Somalia42.
37. Allerdings ist der PSC mit Herausforderungen konfrontiert und in seiner Arbeit durch
mehrere Probleme beeinträchtigt. So hat beispielsweise die Versammlung der Staats- und
Regierungschefs der Afrikanischen Union häufig die im PSC-Protokoll niedergelegten
Grundsätze, wonach potenzielle Bewerber für den PSC bestimmten Kriterien genügen
müssen, missachtet. So fanden Länder Aufnahme in den Rat, die dafür bekannt sind, dass sie
sich über die Beschlüsse der AU offen hinwegsetzen oder sich nicht verfassungskonform
verhalten. Dies hat die Qualität und Wirksamkeit der Beschlüsse des PSC eingeschränkt. Dem
PSC entstanden außerdem Probleme wegen der Bedeutung, die der Erreichung der
Einstimmigkeit bei der Beschlussfassung beigemessen wird. Verschärft wird dies durch den
empfohlen, die Anwendung des Grundsatzes der Subsidiarität zu klären. Jedoch sind in dieser Hinsicht wenig Fortschritte zu verzeichnen: In der APSA-Roadmap 2016-2020 wurde nach wie vor das fehlende gemeinsame Verständnis über die Grundsätze der Subsidiarität als eine der Schwächen der APSA hervorgehoben.
41 Die Afrikanische Governance-Architektur ist eine Plattform für den Dialog zwischen den verschiedenen Interessenträgern, die damit beauftragt sind, auf dem afrikanischen Kontinent die verantwortungsvolle Staatsführung zu fördern und die Demokratie zu stärken. Siehe http://aga-platform.org/about.
42 "APSA Assessment Study 2014".
26
mangelnden politischen Willen einiger Staaten, zu Fragen Stellung zu nehmen, die ihrer
Auffassung nach nicht in ihrem Interesse sind, oder, wenn sie nicht offen Position gegen
einen befreundeten Mitgliedstaat beziehen möchten43.
Kommission der Afrikanischen Union (African Union Commission)
38. Die AU-Kommission (AUC) führt die Beschlüsse des PSC aus und ihre Abteilung für
Frieden und Sicherheit (PSD) unterstützt die anderen Säulen der APSA sowie sonstige
Friedens- und Sicherheitsprogramme, wie die Festlegung des Grenzverlaufs und die Strategie
betreffend Kleinwaffen und leichte Waffen. Außerdem koordiniert die PSD die Beziehungen
zwischen der AU und den SRO in Friedens- und Sicherheitsangelegenheiten.
39. Der PSD kommt eine wichtige Rolle bei der Funktionsweise der APSA zu, doch blieben
zwei Drittel ihrer Stellen in Anbetracht der unzureichenden Finanzierung durch die AU
unbesetzt. Im Jahr 2010 sind EU, AU und andere internationale Partner in dieser
Angelegenheit tätig geworden, indem sie einen gemeinsamen Finanzierungsmechanismus,
die sogenannte "Gemeinsame Finanzierungsvereinbarung" (JFA) ins Leben riefen44. Diese
diente der Deckung der Kosten für die Gehälter von zusätzlichen 172 "kurzfristig
beschäftigen" Mitarbeitern der PSD (Abbildung 5). Obwohl nicht alle Stellen besetzt wurden,
konnte der Betrieb der PSD durch das zusätzliche Personal gesichert werden45.
43 Institute for Peace and Security Studies, "The African Union Peace and Security Council (PSC): Challenges and Policy Options", März/April 2017.
44 JFA sind eine Form eines verstärkten Mechanismus für Geberhilfe, anhand dessen interessierte Partner zu den vereinbarten Kosten auf eine allgemein vereinbarte, verlässliche und transparente Weise beitragen können. Bei den Gebern, die im Zeitraum 2015-2016 einen Beitrag zur JFA über Gehaltszahlungen an das Personal der AUC-PSD leisteten, handelte es sich um die EU, das Vereinigte Königreich, Schweden, Norwegen, Deutschland und die Niederlande.
45 Um zu gewährleisten, dass diese Mittel effizient eingesetzt wurden, haben die Kommission der AU und ihre Partner während der halbjährlichen Sitzungen des Lenkungsausschusses regelmäßig erörtert, welche Planstellen im Rahmen dieser Vereinbarung zu finanzieren sind.
27
Abbildung 5 - Planstellen und unbesetzte Stellen in der Abteilung für Frieden und
Sicherheit der AU-Kommission
Quelle: Protokoll der 11. Sitzung des Lenkungsausschusses für die Gemeinsame Finanzierungsvereinbarung
über die Unterstützung des AUC-Personals, das im Rahmen des Friedens- und Sicherheitsprogramms
beschäftigt ist, April 2017, und der PSD-Personalüberblick, Juli 2016.
40. Die PSD verfügt über eine begrenzte Anzahl an "spezialisiertem" Fachpersonal, das mit
zentralen Fragen des Friedens und der Sicherheit auf dem afrikanischen Kontinent befasst
ist. Aus Abbildung 6 sind Personalkategorie und Art ihrer Finanzierung ersichtlich. Die
Hauptaufgabe der Mitarbeiter besteht darin, die breit angelegte APSA-Roadmap 2016-2020
auszuführen, in der fünf strategische Prioritäten, 32 spezifische Ziele und 116 Output-
Vorgaben festgelegt sind. Angesichts der unzureichenden Höhe der zugewiesenen
Ressourcen und des Konzepts der "kurzfristigen" Personaleinstellung (Ziffer 57) stellt dies
ein schwieriges Unterfangen dar.
Abbildung 6 - Quellen der Finanzierung von Stellen für die Abteilung für Frieden und
Sicherheit der AU-Kommission
Quelle: Protokoll der 11. Sitzung des Lenkungsausschusses für die Gemeinsame Finanzierungsvereinbarung
über die Unterstützung des AUC-Personals, das im Rahmens des Friedens- und Sicherheitsprogramms
beschäftigt ist, April 2017, und der PSD-Personalüberblick, Juli 2016.
41. Die EU und andere Geber stellen der AU-Kommission ferner Mittel bereit, um ein
Netzwerk von AU-Verbindungsbüros zu unterstützen, die in 14 afrikanischen Ländern, die
gegenwärtig von Konflikten betroffen sind oder in der Vergangenheit von Konflikten
betroffen waren, tätig sind. Der jährliche Beitrag der EU zur Finanzierung der AU-
Vertragsart Besetzte Stellen Unbesetzte Stellen InsgesamtOrdentlicher Haushalt der AU 25 42 67Kurzfristige Beschäftigung (JFA) 137 35 172Abordnung 12 12
Insgesamt 174 77 251
AnmerkungenDas Einstellungsverfahren für Schlüsselstellen begann im 4. Quartal 2016 12 laufende EinstellungsverfahrenSchätzung März 2017
Allgemeine Dienste Fachbezogene Dienste Allgemeine Dienste Fachbezogene Dienste2 2 1 2 79 10 3 1 236 15 7 6 344 8 1 18 313 32 6 12 532 6 1 3 122 6 1 2 112 9 1 2 14
10 14 - - 2420 1060 112 21 46 239
Sekretariat des PSCProjektverwaltungsteamFinanzabteilung für Frieden und SicherheitSonstiges (Registrierungsdienststelle, Personalabteilung, Interne Revision, etc.) Insgesamt
Abteilung für FriedensmissionenAbteilung für Sicherheit und Verteidigung
JFA Ordentlicher Haushalt der AUInsgesamtVerteilung der Planstellen nach Büro/Abteilung
Büro des KommissionsmitgliedsBüro des Direktors einschließlich AU-Verbindungsbüros bei REC/RMAbteilung für Konfliktverhütung und FrühwarnungAbteilung für Krisenbewältigung und Wiederaufbau
n. z. - abteilungsübergreifend
28
Verbindungsbüros beläuft sich auf rund 3,5 Millionen Euro (ca. 25 % des Jahreshaushalts).
Das Netz verfügt über rund 200 Mitarbeiter, bei denen der Anteil des
Unterstützungspersonals im Vergleich zum operativen Personal hoch ist (70:30). Der PSC legt
die Aufgabenstellungen der Verbindungsbüros fest, die von einer Überwachung sich
abzeichnender Krisen über präventive Diplomatie und Krisenmanagement bis hin zum
Wiederaufbau nach dem Konflikt reichen. Die Büros vertreten die AU vor Ort und nehmen
eine primär politische Rolle wahr46.
42. In einer jüngsten von der EU finanzierten Evaluierung47 wird auf die konstruktive und
bedeutende Rolle hingewiesen, die den AU-Verbindungsbüros in Krisensituationen in Mali, in
der Zentralafrikanischen Republik, im Sudan, Südsudan, in Guinea-Bissau, den Komoren und
Madagaskar zukam. In der Evaluierung wurde jedoch auch festgestellt, dass unzureichende
Mittel und personelle Probleme mangelnde Effizienz auf operationeller Ebene nach sich
zogen. Außerdem wurde festgestellt, dass die Wirkung der Verbindungsbüros "gemischter
Natur" war, ihre Arbeit aber einen angemessenen Beitrag zu Frieden und Sicherheit
darstellte. Auch in einem jüngst veröffentlichten Bericht der World Peace Foundation heißt
es abschließend, die Verbindungsbüros seien wichtig und sollten weiter gefördert werden48.
Rat der Weisen
43. Laut PSC-Protokoll wird ein Rat der Weisen als beratendes Organ eingesetzt, das aus fünf
angesehenen afrikanischen Persönlichkeiten besteht. Seine Aufgabe ist es, sich für die
Konfliktverhütung einzusetzen, beispielsweise durch Veranstaltung von Workshops und
hochrangigen Tagungen. Die Rolle des Rats der Weisen wurde ausgeweitet und umfasst nun
auch Vorab-Wahlbeobachtungsmissionen und Vermittlungsarbeit49. Trotz der zunehmenden
46 Rolle und Aktivitäten sind in den Projektunterlagen für die AU-Verbindungsbüros im Rahmen der JFA und den gemeinsamen ausführlichen Berichten der AU-Kommission beschrieben.
47 "Mid-term evaluation, 'Sustaining and strengthening African Union’s Liaison Offices in post-conflict countries'", Afrikanische Union, Januar 2017.
48 World Peace Foundation, "African Politics, African Peace", 2016.
49 Laut dem Abschlussbericht für den JFA-Vertrag II über Gehaltszahlungen (für den Zeitraum 1.4.2013 - 1.7.2015) hat der Rat der Weisen damals neun Missionen in Ländern durchgeführt, die sich auf Wahlen vorbereiteten, sowie sechs Aufträge für Vermittlung, präventive
29
Arbeitsbelastung wurden die Ressourcen des Rats der Weisen nicht erhöht. So ist
beispielsweise im Sekretariat des Rats der Weisen nur ein politischer Analyst beschäftigt,
dessen Gehalt von der EU im Rahmen der JFA finanziert wird. Auch sind zwischen dem Rat
der Weisen und dem PSC sowie anderen mit der Konfliktvorbeugung und -beilegung
betrauten Gremien Koordinierungsprobleme aufgetreten.
Kontinentales Frühwarnsystem (Continental Early Warning System)
44. Das kontinentale Frühwarnsystem (CEWS) ist ein System zur Sammlung und Analyse von
Daten, um Konflikte frühzeitig zu erkennen und zu verhindern. Die EU leistete technische
und finanzielle Unterstützung zur Einrichtung des Systems und setzt die Finanzierung der
Betriebskosten im Rahmen der vom Hof geprüften Verträge zu den JFA-Gehaltszahlungen
und dem APSA-Unterstützungsprogramm fort (siehe Anhang IV).
45. Der "APSA Impact Report 2015" kam abschließend zu dem Ergebnis, die CEWS sei
technisch einsatzfähig und die Zusammenarbeit zwischen den SRO und der AU auf dem
Gebiet der Frühwarnung habe erhebliche Fortschritte gemacht50. Bestimmte Faktoren
schränken jedoch die Wirksamkeit des Systems ein.
a) In der APSA-Roadmap wird auf die Notwendigkeit hingewiesen, die Unterschiede in der
Funktionalität der einzelnen regionalen Frühwarnsysteme zu beheben und die
Verbindungen zwischen zentralen, regionalen und nationalen Systemen zu verbessern51.
b) Der Friedens- und Sicherheitsrat unterstrich die weiterhin bestehende Kluft zwischen
Frühwarnung und frühzeitigem Eingreifen52 und gelangte zu dem Schluss, dass die AU-
Mitgliedstaaten oftmals Frühwarnsignalen, die auf künftige Krisen hinweisen, keine
Vermittlung und "gute Dienste" übernommen. Eines der Mitglieder des Rats der Weisen hat in den Jahren 2015 und 2016 "Gute-Dienste-Missionen" in die Demokratische Republik Kongo unternommen.
50 "APSA Impact Report", 2016, Teile 2.1.1 und 2.1.4 b).
51 "APSA Roadmap 2016-2020", S. 16.
52 601. PSC-Sitzung (30. Mai 2016) Presseerklärung, www.peaceau.org/uploads/auc-601st-psc-meeting-on-early-warning-30-may-2016.pdf.
30
Beachtung schenken und dadurch die Konfliktpräventionskapazität des Rates
untergraben, was häufig zu Konflikten führt53.
Afrikanische Bereitschaftstruppe
46. Die afrikanische Bereitschaftstruppe (ASF) ist eine multidisziplinäre Reservetruppe für die
schnelle Entsendung in Konfliktgebiete durch die Versammlung der AU und den PSC. Sie
umfasst militärische, polizeiliche und zivile Einheiten54. Die EU förderte Verbesserungen der
Kapazitäten der Afrikanischen Bereitschaftstruppe und ihrer Regionalorganisationen im
Rahmen der Afrikanischen Friedensfazilität und der RRP. Die Unterstützung deckte
Personalkosten und operative Tätigkeiten ab (Verbesserung der Planung, Logistik und der
Entwicklung politischer Strategien, Stärkung der polizeilichen und zivilen Komponenten)
sowie die Beschaffung von IT-Infrastruktur (C3IS) (siehe Anhang IV - Liste der Verträge). Die
EU finanzierte ferner Schulungen für die Brigaden der Bereitschaftstruppe, einschließlich
Übungen (Unterstützungsprogramm "AMANI AFRICA II").
47. Die AU hatte die ASF zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes noch nicht eingesetzt. Die
befragten Interessenträger hegten Zweifel an der Einsatzfähigkeit der Bereitschaftstruppe
unter Hinweis auf folgende Aspekte:
a) Das Kommando-, Kontroll-, Kommunikations- und Informationssystem der ASF sei noch
nicht einsatzfähig (Kasten 6).
b) Aufgrund logistischer Sachzwänge, wie der unzureichenden strategischen
Lufttransportfähigkeit, sei die ASF nicht in der Lage, ihre Brigaden rasch einzusetzen.
c) Wegen sprachlicher und kultureller Probleme könne möglicherweise die Wirksamkeit
des Einsatzes in verschiedenen Regionen reduziert sein.
53 Kommuniqué der 669. PSC-Sitzung (21. März 2017), http://www.peaceau.org/uploads/669th-psc-com-ew-eng.pdf.
54 Gemäß dem Protokoll betreffend die Einrichtung des Friedens- und Sicherheitsrates der Afrikanischen Union, Artikel 13.
31
Gefahren für die Nachhaltigkeit der Ergebnisse
48. Die Hauptrisiken für die Nachhaltigkeit der erzielten Ergebnisse beim Aufbau der
Kapazitäten der APSA haben ihre Ursache in der geringen finanziellen, institutionellen und
operativen Kapazität der AU und der SRO sowie im fehlenden politischen Engagement
seitens zahlreicher AU-Mitgliedstaaten (Ziffer 34).
49. Die Reformen mit dem Ziel der Behebung von Schwachstellen im institutionellen Rahmen
der AU-Kommission55, der ECOWAS56 und der ECCAS57 haben bislang noch kaum Ergebnisse
gezeitigt. Die EU-Kommission hat sich für solche Initiativen eingesetzt und Finanzmittel
bereitgestellt. So wird die institutionelle Reform der ECOWAS derzeit durch die EU über die
EU-Unterstützung zugunsten des Projekts zur Reform des öffentlichen Finanzmanagements
gefördert, und die institutionellen Reformen der ECCAS werden gezielt über ein Friedens-
und Unterstützungsprojekt im Rahmen des EEF finanziert.
50. Um die institutionellen und operativen Schwachstellen bei der AU-Kommission und den
SRO auszugleichen, lag der Schwerpunkt der von der EU finanzierten technischen Hilfe
häufig auf der allgemeinen Verwaltung, was eine Form der Unterstützung darstellt, die
begrenzte langfristige Auswirkungen auf die Entwicklung der APSA hat. Häufig fungierten
Experten für technische Hilfe als Projektmanager, womit die internen Schwachstellen in den
Durchführungseinrichtungen kurzfristig behoben werden konnten. Mit dieser
55 "Decision on the Institutional Reform of the African Union", Juli 2016, Ref. Assembly/AU/Dec.606 (XXVII), gefolgt vom "Report on the Proposed Recommendations for the Institutional Reform of the African Union", von H.E. Paul Kagame (29. Januar 2017).
56 Bei der ECOWAS lief die institutionelle Reform im Jahr 2013 an, und eine international tätige Firma wurde von der ECOWAS mit der Durchführung eines institutionellen Audits beauftragt. Das Audit erstreckte sich über zwei Jahre und mündete in drei institutionelle Reformoptionen, die intern vorgelegt wurden. Allerdings wurden weder die Feststellungen aufgrund des Audits noch die Empfehlungen der EU oder anderen Gebern zur Kenntnis gebracht. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatte sich die ECOWAS noch nicht förmlich auf eine institutionelle Reform verständigt. Das institutionelle Audit führte zu einem Einstellungsstopp, der eine übermäßige Zentralisierung und Engpässe zur Folge hatte, was viele laufende Initiativen und die Finanzierung erschwerte.
57 Für die ECCAS war im Rahmen des EEF-RRP-geförderten Programms vorgesehen, die grundlegenden Texte des Rats für Frieden und Sicherheit in Zentralafrika zu reformieren, doch wurde angesichts des fehlenden politischen Willens der ECCAS-Mitgliedstaaten kein Ergebnis erzielt. Diese Maßnahme ist für das nächste EEF-Programm erneut vorgesehen.
32
Vorgehensweise waren oftmals erhebliche Kosten verbunden. So betrug die Höhe der
Finanzhilfe für Frieden, Sicherheit und Stabilität, die die EU der ECOWAS gewährte,
6,7 Millionen Euro. Hinzu kamen weitere Kosten der technischen Hilfe in Höhe von
4,9 Millionen Euro, die in Verbindung mit der Umsetzung der Finanzhilfe noch zusätzlich
anfielen: 73 % der ursprünglichen Finanzhilfe.
Die Durchführung der EU-Unterstützung war durch Verzögerungen, den inkohärenten
Einsatz der Finanzierungsinstrumente und unzureichende Informationen über die
erreichten Ergebnisse beeinträchtigt
51. Dieser Abschnitt dient der Untersuchung der Frage, ob die Kommission der APSA die EU-
Unterstützung rechtzeitig, berechenbar und kohärent bereitstellte und ob die vom Hof
geprüften Verträge wie geplant ausgeführt wurden. Bewertet wurden die von der
Kommission eingerichteten Mechanismen für die Überwachung und Berichterstattung.
Ausgangspunkt war hierbei die Frage, ob diese angemessene Informationen über die
erreichten Ergebnisse lieferten.
Verzögerungen beim Vertragsabschluss und die rückwirkende Finanzierung wirkten sich
nachteilig auf die Durchführung der geplanten Maßnahmen aus
52. Begünstigte der geprüften Verträge waren die AU und SRO. Das Ziel der Unterstützung
bestand darin, das Personal zu finanzieren und darin zu schulen, komplexe Aufgaben in den
Bereichen Frieden und Sicherheit wahrzunehmen, und dafür zu sorgen, dass die
Maßnahmen in kohärenter Weise auf dem gesamten Kontinent umgesetzt werden. Die in
Anhang IV aufgelisteten Verträge stellten darauf ab,
a) die Kapazitäten der AU-Kommission und der subregionalen Organisationen (REC und
RM) im Personalbereich zu stärken, damit Krisen in Afrika verhindert und/oder darauf
reagiert werden kann;
b) die AU-Verbindungsbüros dabei zu unterstützen, Friedensabkommen umzusetzen, bei
der Vorbereitung und Überwachung von Wahlen Unterstützung zu leisten, die AU bei
Zusammenkünften mit nationalen Stellen und internationalen Organisationen zu
vertreten;
33
c) eine kontinentale Struktur zu schaffen, die es der AU ermöglicht, zwischen der AU in
Addis Abeba, der Regionalebene und den Missionen vor Ort rasch strategische und
operative Kommunikations- sowie Kommando- und Kontrollkapazitäten herzustellen;
d) der AU-Kommission und den SRO Sachkenntnis für ihre Friedens- und
Sicherheitsinitiativen bereitzustellen;
e) den SRO Unterstützung beim Aufbau ihrer Kapazitäten und der Ausübung ihrer
Mandate zur Konfliktverhütung und -beilegung zu gewähren.
53. Rechtzeitigkeit und Planungssicherheit sind von grundlegender Bedeutung, wenn
institutionelle Unterstützung zu den erwarteten Ergebnissen führen soll. Der nicht
rechtzeitige Abschluss von Verträgen zog Verzögerungen bei der Umsetzung nach sich und
bedeutete, dass hinsichtlich der Finanzierung der Maßnahmen keine Planungssicherheit
gegeben war. Zehn der vom Hof geprüften vierzehn Verträge wurden aus einem der
nachstehenden Gründe oder einer Kombination davon zu spät unterzeichnet:
a) AU-Kommission und SRO unterbreiteten Finanzierungsvorschläge verspätet oder in
einer wenig fundierten Form;
b) komplizierte Verhandlungen hinsichtlich der Vertragsbudgets, der Maßnahmen und des
Finanzmanagements;
c) technische Probleme mit dem Informationssystem der EU-Kommission.
54. Darüber hinaus waren bei acht dieser zehn Verträge Maßnahmen rückwirkend finanziert
worden58. Bei drei dieser Verträge fand die Unterzeichnung erst wenige Tage vor der
planmäßigen Beendigung der Maßnahmen statt. Der Hof stellte fest, dass Verzögerungen bei
der Vertragsunterzeichnung in Verbindung mit den bestehenden internen Schwachstellen
innerhalb der AU und der SRO sich bei sechs der vierzehn Verträge negativ auf die
Durchführung der Maßnahmen auswirkten (Anhang IV). In Kasten 5 werden die negativen
58 Die Kommission kann gemäß Artikel 19 des Anhangs IV des Abkommens von Cotonou EEF-Mittel zur Finanzierung von Tätigkeiten verwenden, die bereits stattgefunden haben, "um ein baldiges Anlaufen der Projekte zu gewährleisten und Unterbrechungen zwischen aufeinanderfolgenden Projekten sowie Verzögerungen zu vermeiden".
34
Auswirkungen der Verzögerungen beim Vertragsabschluss und der rückwirkenden
Finanzierung am Beispiel von zwei APSA-Unterstützungsprogrammen veranschaulicht.
Kasten 5 - Rückwirkende Finanzierung von APSA-Unterstützungsprogrammen
Im Wege der APSA-Unterstützungsprogramme stellt die EU der AU-Kommission und den SRO
finanzielle Unterstützung für die operationelle Verwaltung der APSA bereit. Der Hof prüfte den
zweiten und dritten dieser Verträge in Höhe von jeweils 5 227 335 Euro bzw. 28 770 000 Euro.
Im Rahmen des zweiten Vertrags über ein APSA-Unterstützungsprogramm wurden Maßnahmen wie
die Fertigstellung der APSA-Roadmap 2016-2020 gefördert. Die Vertragsunterzeichnung erfolgte
verspätet, was bedeutete, dass viele geplante Maßnahmen nicht durchgeführt werden konnten oder
aus anderen Quellen finanziert werden mussten. Trotz der verzögerten Mittelbereitstellung
behielten die SRO den Großteil des unter diesem Vertrag finanzierten Personals bei. Festzustellen ist
allerdings auch, dass einige Personalstellen abgebaut wurden, was zum Verlust bereits aufgebauter
Kapazität führte. Infolgedessen wurden lediglich 56 % des Vertragsbudgets aufgebraucht.
Der dritte Vertrag über eine APSA-Unterstützung wurde erst im Dezember 2016 unterzeichnet,
obwohl sich der Durchführungszeitraum auf 36 Monate ab Januar 2016 erstreckte. Die AU-
Kommission hat die im Rahmen des Vertrags verfügbaren Mittel den SRO aufgrund interner
Verzögerungen beim Vertragsabschluss nicht vor Mai 2017 weitergeleitet. Die fehlenden
Finanzmittel wurden in einigen Fällen durch andere Geber ausgeglichen oder hatten die
Verschiebung der geplanten Maßnahmen zur Folge.
55. Kasten 6 enthält ein Beispiel für Verzögerungen bei der Beschaffung eines
Informationssystems für die afrikanische Bereitschaftstruppe. In diesem Fall haben die
internen Schwachstellen der AU die Verzögerung infolge der verspäteten Unterzeichnung
des Vertrags noch verstärkt.
Kasten 6 - Verzögerungen bei der Einrichtung eines Kommando-, Kontroll-, Kommunikations- und
Informationssystems (C3IS) für die afrikanische Bereitschaftstruppe
Die EU förderte die Entwicklung der afrikanischen Bereitschaftstruppe (ASF) und die Verwaltung von
Friedensmissionen unter afrikanischer Führung über den C3IS-Vertrag. Der C3IS stellte eine
Hauptpriorität in der APSA-Roadmap 2011-2013 dar und sollte der AU die rasche Herstellung einer
strategischen und operativen Kommunikation ermöglichen. So etwa wäre es der AU in Addis Abeba
35
anhand des Systems gestattet, für das Management der Operationen vor Ort Befehle zu erteilen sowie
Berichte und Karten zu erstellen.
Die AU schloss ihren Finanzierungsvorschlag im Februar 2013 ab und unterzeichnete im Februar 2014
eine Vereinbarung über eine EU-Unterstützung in Höhe von 12,5 Millionen Euro. Die EU hat die seit
März 2013 laufenden vorbereitenden Tätigkeiten der AU-Kommission rückwirkend finanziert und die
administrative Abwicklung der komplexen Beschaffungsverfahren der AU-Kommission übertragen, um
die Eigenverantwortung der AU für das System zu fördern. Dies führte jedoch zu großen
Verzögerungen beim Beschaffungsverfahren, das zum Zeitpunkt der Prüfung des Hofes noch im Gange
war. Die EU verlängerte die Laufzeit des Vertrags auf 67 Monate gegenüber den ursprünglich geplanten
24 Monaten.
Diese Verzögerung hatte negative Auswirkungen auf andere geplante Tätigkeiten. So wurde
beispielsweise die Hauptkomponente einer grundlegenden Übung der afrikanischen
Bereitschaftstruppe (AMANI Africa II, auch EU-gefördert) fallen gelassen.
Finanzierungsinstrumente wurden nicht immer kohärent eingesetzt
56. Weder die Europäische Kommission noch der EAD hatten die komparativen Vorteile aller
ihnen in den Bereichen Frieden und Sicherheit zur Verfügung stehenden Instrumente
analysiert (Ziffer 9). Der Hof stellte fest, dass die Instrumente nicht immer kohärent
eingesetzt wurden. Die Friedensfazilität für Afrika ist für die Finanzierung eines kurzfristigen
Bedarfs gut geeignet, da sich ihre Finanzierungszyklen auf zwei bis drei Jahre erstrecken.
Umgekehrt bieten sich die RRP angesichts eines Finanzierungszyklus von sieben Jahren eher
dafür an, einen langfristen Bedarf zu finanzieren.
57. Der Hof ermittelte Fälle von kurzfristigen APF-Verträgen, die zur Finanzierung langfristig
angelegter Planstellen verwendet wurden, so beispielsweise unter den Verträgen über
Gehaltszahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Finanzierungsvereinbarung (Ziffer 39). In
diesem Fall hatte die Verwendung revolvierender Verträge über 1 bis 2 Jahre die
Schwächung des Personalmanagements zur Folge und bedeutete, dass Zahl und Art der
Planstellen beinahe jährlich neu ausgehandelt wurden. Dies trug zu Verzögerungen beim
Vertragsabschluss (Ziffer 53) und zur Arbeitsplatzunsicherheit bei, was zur Abwanderung
erfahrener Mitarbeiter führte. In anderen Fällen wurde auf RRP zurückgegriffen, um einen
kurzfristigen Bedarf zu decken, obwohl diese hierfür weniger gut geeignet sind.
36
58. Die Europäische Kommission und der EAD haben keinen Koordinierungsrahmen
geschaffen, der alle Instrumente im Bereich Frieden und Sicherheit umfasst. Seit 2015 haben
sie allerdings Schritte unternommen, damit sich APF und RRP besser ergänzen. Im Einzelnen:
a) Die Art und Weise, wie die Personalstellen in den SRO finanziert werden, wurde
klargestellt. Zu diesem Zweck beschlossen sie, die Kosten des nicht militärischen
Personals der regionalen Organisationen, die von der EU gefördert werden, von der APF
auf die RRP zu übertragen. Jedoch wurde diese Entscheidung gefällt, nachdem die RRP
angenommen wurden, wodurch deren Umsetzung erschwert war. Letztendlich wurde
die Übertragung auf Januar 2018 verschoben.
b) Die regionalen EU-Delegationen wurden eingebunden, um die im Rahmen der APF
finanzierten Arbeitspläne der regionalen APSA-Unterstützungsprogramme zu
überarbeiten, damit sichergestellt ist, dass diese die aus RRP geförderten Programme
ergänzen.
c) Seit 2017 sind die regionalen EU-Delegationen im Lenkungsausschuss des APSA-
Unterstützungsprogramms vertreten.
Zwar wurden Mechanismen zur Überwachung und Berichterstattung eingerichtet, doch
lieferten diese keine ausreichenden Informationen über die Ergebnisse
59. Die Kommission hat Mechanismen für die Überwachung und Berichterstattung für alle
vom Hof geprüften Verträge geschaffen. Dazu gehörten die regelmäßige Übermittlung von
Erläuterungen und Finanzberichten (meistens halbjährlich), regelmäßige Sitzungen des
Lenkungsausschusses und unabhängige externe Prüfungen der Ausgaben. In der Praxis
wiesen die Überwachungsmechanismen der Kommission Schwachstellen auf und lieferten
keine ausreichenden Informationen über die Ergebnisse. Der Hof fand folgende Beispiele in
den von ihm geprüften Verträgen vor:
a) Die geplanten Outputs bei sechs der vierzehn Verträge waren weder konkret noch
messbar. Beispielsweise wurde erwartet, dass die unterstützten Dienststellen oder
Instrumente in ihrer "Kapazität oder Rolle gestärkt" oder "vollständig einsatzfähig"
werden. In einigen dieser Fälle bezogen sich die zugrunde liegenden Tätigkeiten nicht
direkt auf die Outputs.
37
b) Unter einigen der Indikatoren, die für zwölf der Verträge aufgestellt wurden, waren
Inputs und Tätigkeiten aufgeführt, anstatt zu erreichende Outputs festzulegen, weshalb
diese Indikatoren von lediglich begrenztem Nutzen für die Zwecke der Überwachung
waren. In anderen Fällen fehlten die für die Messung der Fortschritte erforderlichen
Ausgangs- und Zielwerte.
c) In drei Fällen verloren die Bestimmungen zur Überwachung in der Praxis ihre
Bedeutung, da die Verträge erst kurz vor dem Ende ihrer Laufzeit unterzeichnet wurden
(rückwirkende Finanzierung).
d) Die von der AU und den SRO erstellten Berichte wurden oftmals verspätet vorgelegt.
Bei sechs Verträgen enthielten diese Berichte keine ausreichenden Angaben zu den
vertraglich vereinbarten Outputs und Indikatoren.
60. Im Allgemeinen verfügte das von uns befragte EU-Personal über einen guten Überblick
über die Vertragserfüllung, wobei jedoch diese Erkenntnisse nicht immer in Berichte
einflossen. Für die geprüften Verträge hat die EU-Kommission noch keine Besuche im
Rahmen des ergebnisorientierten Monitoring (Result-Oriented Monitoring, ROM)
vorgenommen59. Lediglich im Hinblick auf einen Vertrag wurde eine externe Evaluierung
durchgeführt. Dies bedeutete, dass die begrenzte Verfügbarkeit von Informationen über die
Ergebnisse vonseiten der AU und der SRO nicht durch Bereitstellung von Informationen aus
anderen Quellen ausgeglichen wurde.
SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN
61. Die AU-Mitgliedstaaten richteten die APSA als strukturelle, langfristige Reaktion auf die
Herausforderungen für Frieden und Sicherheit auf dem afrikanischen Kontinent ein. Mit der
APSA stehen der AU und beauftragten SRO Instrumente zur Verfügung, auf die sie zur
Verhütung, Bewältigung und Beilegung von Konflikten zurückgreifen können. Die EU stellte
59 Das ROM ist das externe Überwachungssystem der Europäischen Kommission, bei dem Ergebnisse stark im Vordergrund stehen. Ausgewählte EU-geförderte Projekte werden von externen Experten auf der Grundlage von vier DAC-Kriterien - Relevanz, Effizienz, Wirksamkeit und Nachhaltigkeit - bewertet. Siehe https://ec.europa.eu/europeaid/results-oriented-monitoring_en.
38
der APSA Unterstützung aus Mitteln des Europäischen Entwicklungsfonds bereit. Der Hof
prüfte die über drei Jahre (2014-2016) gewährte EU-Unterstützung und gelangte zu der
Feststellung, dass diese wenig Wirkung entfaltet hat und einer Neuausrichtung bedarf.
62. Die EU legte keine klaren Prioritäten für ihre Unterstützung fest, zudem mangelte es
ihrer Strategie an einer langfristigen Vision für den weiteren Verlauf der Unterstützung. So
hat sich die EU etwa im geprüften Zeitraum nicht genügend darauf konzentriert, den
Übergang von einer Förderung von Gehaltszahlungen auf die Förderung des
Kapazitätsaufbaus zu vollziehen, um so den langfristigen Erfolg der EU-Unterstützung
sicherzustellen. Angesichts der Beitragsrückstände bei den Zahlungen der AU-
Mitgliedstaaten in den AU-Haushalt und den Friedensfonds blieb die APSA in hohem Maße
abhängig von der Unterstützung der Geber einschließlich der EU. Die EU unterstützte die
Pläne der AU zur Erlangung der Finanzautonomie für die APSA, die im Beschluss der AU aus
dem Jahr 2016 formell festgeschrieben war, doch waren in dieser Hinsicht noch wenig
Fortschritte zu verzeichnen (Ziffern 16-30).
63. Der Hof stellte fest, dass bei etwa der Hälfte der EU-finanzierten Verträge zum Zeitpunkt
der Prüfung die erwarteten Ergebnisse entweder größtenteils oder teilweise erbracht waren.
Die EU fördert Reformen zur Verbesserung der finanziellen, operativen und institutionellen
Kapazitäten der AU und der SRO, doch haben diese Reformen bislang kaum Ergebnisse
gezeitigt. Die APSA-Komponenten unterschieden sich erheblich in ihrer Kapazität, die durch
fehlendes politisches Engagement und begrenzte Finanzmittel infrage gestellt war (Ziffern
32-50).
Empfehlung 1
Stärkung der Eigenverantwortung der AU für die APSA und Neuausrichtung der EU-Unterstützung
EAD und Kommission sollten gemeinsam eine klare langfristige Vision für die EU-
Unterstützung zugunsten der APSA entwickeln, um:
• die EU-Unterstützung für die grundlegenden Betriebskosten der APSA zugunsten gezielter
Programme zum Aufbau von Kapazitäten schrittweise zu reduzieren und schließlich
auslaufen zu lassen;
39
• die Förderung des Kapazitätsaufbaus der APSA an Verbesserungen der Funktionsweise der
AU und der SRO zu knüpfen;
und engmaschig überwachen, wie die Verpflichtung der AU zur Erlangung von
Finanzautonomie in die Praxis umgesetzt wird.
Zeitrahmen: Ende 2020.
64. Der Hof prüfte alle vierzehn zwischen 2014 und 2016 geschlossenen Verträge, die den
Rahmen für die Förderung der APSA durch die EU bildeten. Der Hof stellte fest, dass die
Verträge nicht immer kohärent verwaltet wurden. Zehn Verträge wurden zu spät
unterzeichnet, was bedeutete, dass die Verfügbarkeit der Mittel nicht rechtzeitig und
berechenbar war. Dies führte zum Verlust erfahrener Mitarbeiter und hatte Verzögerungen
bei der Umsetzung der APSA-Tätigkeiten zur Folge (Ziffern 52-55). Ferner stellte der Hof fest,
dass zwar Überwachungsmechanismen eingerichtet waren, diese aber nicht gut
funktionierten, beispielsweise dann, wenn Verträge rückwirkend finanziert wurden. Die
Berichterstattung war unvollständig und lieferte keine ausreichenden Informationen zu den
Ergebnissen. Während des geprüften Zeitraums wurden die Finanzierungsinstrumente nicht
immer kohärent eingesetzt. Der Hof stellte in dieser Hinsicht ab 2015 einige Verbesserungen
fest (Ziffern 56-60).
Empfehlung 2
Interventionen sollten durchgängig ergebnisorientiert sein
Die Kommission sollte
• die Verzögerungen beim Vertragsabschluss weiter verringern und die rückwirkende
Finanzierung vermeiden;
• die vertragliche Überwachung und Berichterstattung auf konkrete und messbare
Ergebnisse stützen und Indikatoren vorgeben, die es ermöglichen, erzielte Fortschritte zu
messen;
• das "ergebnisorientierte Monitoring" der Programme zum Kapazitätsaufbau der APSA
verstärken und diese häufiger bewerten;
40
• eine vergleichende Analyse der verfügbaren Finanzierungsinstrumente im Bereich Frieden
und Sicherheit vornehmen und diese auf kohärente Weise einsetzen.
Zeitrahmen: bis Ende 2019.
Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Frau Bettina JAKOBSEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 26. Juni 2018 in Luxemburg angenommen. Für den Rechnungshof Klaus-Heiner LEHNE Präsident
1
ANHANG I
AUFSCHLÜSSELUNG DER EU-FINANZMITTEL PRO UNTERSTÜTZTER ORGANISATION
(in Euro)
Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage der geprüften Verträge.
C3ISAPF
Dienstleistungs-vertrag
JFA II Gehalts-
zahlungen
JFA II AU-Verbindungs-
büros
JFA III AU-Verbindungs-
büros
JFA IV AU-Verbindungs-
büros
JFA III Gehalts-
zahlungen
APSA Unter-stützungs-
programm II (APSA SP II)
APSA Unter-stützungs-
programm III (APSA SP III)
ECOWAS-EU Projekt zur
Eindämmung von
Kleinwaffen
TA ECOWAS (Unterstützung
bei der Umsetzung)
ECOWAS Finanzhilfe I
ECOWAS Finanzhilfe II
ECCAS Leistungs-programm
Nr. 4
Insgesamt
Verbindungsbüros 6 000 000 3 000 000 7 000 000 16 000 000Abteilung für Frieden und Sicherheit 12 500 000 10 000 000 5 000 000 1 384 238 4 455 516 33 339 754
- - 0595 562 3 019 999 3 615 561337 564 2 833 320 3 170 884525 379 3 383 092 3 908 471465 795 3 428 102 1 865 674 5 759 571617 014 3 550 000 5 560 000 4 896 500 6 724 594 2 757 182 24 105 291279 152 1 700 000 1 979 152511 218 1 899 971 2 411 189509 413 4 500 000 5 009 413
3 235 400 2 000 0 3 237 40012 500 000 3 235 400 10 000 000 6 000 000 3 000 000 7 000 000 5 000 000 5 227 335 28 770 000 5 560 000 4 896 500 6 724 594 2 757 182 1 865 674 102 536 686Insgesamt
Übergreifend/nicht zugewiesen
Unterstützte Organisation/Vertrag
AU
Gemeinschaft der Sahel-Sahara-Staaten (CEN-SAD)COMESAEACSekretariat der ostafrikanischen Bereitschaftstruppe (EASFSEC)ECCASECOWASIGADNARCSADC
1
ANHANG II
BESCHLUSSFASSUNGSVERFAHREN DER FRIEDENSFAZILITÄT FÜR AFRIKA
Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage des APF-Aktionsprogramms 2014-2016,
Anhang 1.
1
ANHANG III
LISTE DER GEPRÜFTEN VERTRÄGE UND STRATEGISCHE PRIORITÄTEN DER APSA
ProgrammVertrags-nummer
VertragsbezeichnungUnterstützte Organisation
Vertragsbudget(Euro)
Ausgezahlt*(Euro)
Ausgezahlt*(%)
Konfliktvermeidung (einschließlich Frühwarnung und präventive Diplomatie)
Krisen-/Konfliktbewältigung -
afrikanische Bereitschaftstruppe
Wiederaufbau und Friedenssicherung
Strategische Sicherheitsfragen
Koordinierung und
Partnerschaften
325231C3IS für Friedensmissionen unter afrikanischer Führung AU 12 500 000 10 534 027 84 % X
336871 APF DienstleistungsvertragAU und REC/RM 3 235 400 1 976 133 61 %
X X X X X
327360 JFA II Gehaltszahlungen AU 10 000 000 9 000 000 90 % X X X X X
327370 JFA II AU-Verbindungsbüros AU 6 000 000 5 500 000 92 % X X X X
371416 JFA III AU-Verbindungsbüros AU 3 000 000 2 400 000 80 % X X X X
375189 JFA IV AU-Verbindungsbüros AU 7 000 000 3 171 431 45 % X X X X
373209 JFA III Gehaltszahlungen AU 5 000 000 4 000 000 80 % X X X X X
366481
Interimsprogramm zur Unterstützung der Afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur II (APSA SP II)
AU und REC/RM 5 227 335 4 181 868 80 %
X X X X
380897Unterstützungsprogramm Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur III (APSA SP III)
AU und REC/RM 28 770 000 7 674 227 27 % X X X X X
345376ECOWAS-EU Projekt zur Eindämmung von Kleinwaffen ECOWAS 5 560 000 4 185 614 75 %
X X
355873
Technische Hilfe zur Einrichtung der EU-Unterstützung des Regionalen Friedens-, Sicherheits- und Stabilitätsmandats der ECOWAS ECOWAS 4 896 500 1 780 903 36 %
X X X X X
368246ECOWAS Finanzhilfe - Stärkung des Friedens, der Sicherheit und der Stabilität in Westafrika ECOWAS 6 724 594 2 662 174 40 %
X X X X X
380850ECOWAS Finanzhilfe - Stärkung des Friedens, der Sicherheit und der Stabilität in Westafrika II ECOWAS 2 757 182 1 313 599 48 % X
RRP Zentral-afrika 359795
ECCAS - Leistungsprogramm Nr. 4 (Umsetzung und Abschluss des Programms) ECCAS 1 865 674 789 007 42 %
X X X X
Insgesamt 102 536 686 59 168 983 58 % 12 12 9 10 11*Ausgezahlter Betrag mit Stand vom 30.6.2017.
Aktions-programm
der APF 2014-2016
RRPWestafrika
Verträge APSA Strategische Prioritäten
Aktions-programm
der APF 2011-2013
1
ANHANG IV
VOM HOF VORGENOMMENE VERTRAGSBEWERTUNGEN IM ÜBERBLICK
Relevanz für die APSA
Andere Aspekte der Konzeption (z. B. gezogene Lehren, Koordinations- und
Überwachungsrahmen)
Rechtzeitigkeit der Vertragsunterzeichnung
Umsetzung der Empfehlungen
Überwachung und Berichterstattung
Ergebnisse erzielt Nachhaltigkeitsprobleme
325231C3IS für Friedensmissionen unter afrikanischer Führung
Schaffung einer kontinentalen Struktur, die es der AU ermöglicht, eine strategische und operative Kommunikation sowie Kommando- und Kontrollkapazitäten zwischen der AU in Addis Abeba, den Regionen und den Missionen vor Ort herzustellen. Das C3IS ist ein Schlüsselfaktor, um die Übung AMANI AFRICA II durchzuführen, die Einsatzfähigkeit der ASF sicherzustellen und die Friedensmissionen unter afrikanischer Führung zu verwalten.
336871 APF Dienstleistungsvertrag
Zeitnahe Bereitstellung externer Sachkenntnis hoher Qualität für die AUC und REC/RM, um die Durchführung von Programmen im Zusammenhang mit dem Aktionsplan der Friedens- und Sicherheitspartnerschaft zu erleichtern. Ein besonderer Fokus liegt auf der Entwicklung der APSA im Wege von einzelnen langfristigen Einsätzen sowie durch kurzfristige technische Hilfe bei einer Vielfalt an Aktivitäten zur Krisenprävention/-beilegung und zum Wiederaufbau, einschließlich politischer Konzepte. Im Bedarfsfall könnte diese technische Hilfe auch zur Stärkung der Kohärenz zwischen der APF und den RRP im Friedens- und Sicherheitsbereich eingesetzt werden.
327360 JFA II GehaltszahlungenFortführung der Abteilung für Frieden und Sicherheit der AUC als treibende Kraft der AU-Friedens- und Sicherheitsagenda auf dem Kontinent durch eine verstärkte Kapazität und Organisation im Einklang mit ihren Zielen
327370JFA II Verbindungsbüros der Afrikanischen Union
Die Verbindungsbüros der Afrikanischen Union sind nicht auf Dauer angelegte Einrichtungen der Afrikanischen Union in den Regionen Afrikas, die für Sicherheits- und Friedensbelange am relevantesten sind. Ihre Rolle besteht darin, den PSC und die AU-Kommission zu unterstützen, sich an den Mechanismen zur Weiterverfolgung gemäß den Friedensabkommen zu beteiligen und deren Umsetzung zu unterstützen. Das Programm ist eine Tätigkeit mehrerer Geber, das die Kosten für das Personal und die Betriebskosten der AU-Verbindungsbüros übernimmt.
371416 JFA III AU-Verbindungsbüros
Die Verbindungsbüros der Afrikanischen Union (AU LO) sind nicht auf Dauer angelegte Einrichtungen der Afrikanischen Union in den Regionen in Afrika, die für Sicherheits- und Friedensbelange am relevantesten sind. Ihre Rolle besteht darin, den PSC und die AU-Kommission zu unterstützen, sich an den Mechanismen zur Weiterverfolgung gemäß den Friedensabkommen zu beteiligen und deren Umsetzung zu unterstützen. Das Programm ist eine Tätigkeit mehrerer Geber, das die Kosten für das Personal und die Betriebskosten der AU-Verbindungsbüros übernimmt.
375189 JFA IV AU-Verbindungsbüros
Die Verbindungsbüros der Afrikanischen Union (AU LO) sind nicht auf Dauer angelegte Einrichtungen der Afrikanischen Union in den Regionen in Afrika, die für Sicherheits- und Friedensbelange am relevantesten sind. Ihre Rolle besteht darin, den PSC und die AU-Kommission zu unterstützen, sich an den Mechanismen zur Weiterverfolgung gemäß den Friedensabkommen zu beteiligen und deren Umsetzung zu unterstützen. Das Programm ist eine Tätigkeit mehrerer Geber, das die Kosten für das Personal und die Betriebskosten der AU-Verbindungsbüros übernimmt.
373209 JFA III GehaltszahlungenSicherstellung der Abteilung für Frieden und Sicherheit der AUC als treibende Kraft der AU-Friedens- und Sicherheitsagenda auf dem Kontinent, durch eine verstärkte Kapazität und Organisation im Einklang mit ihren Zielen.
366481
Interimsprogramm zur Unterstützung der Afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur II (APSA SP II)
Ziel der Intervention ist, die Kapazität und Effizienz der AUC, REC und RM zu stärken, um Krisen in Afrika zu verhindern und/oder darauf zu reagieren. Der Fokus der Aktion liegt darauf, es der AUC und den REC/RM zu ermöglichen, ihre Tätigkeiten weiterzuführen sowie die afrikanischen Schlüsselstrategien für Frieden und Sicherheit wie die APSA-Roadmap fertigzustellen und politisch durchzusetzen.
380897
Unterstützungsprogramm Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur III (APSA SP III)
Beitrag zu Frieden und Sicherheit in Afrika und damit die Bereitstellung der notwendigen Bedingungen und der Voraussetzung für die Entwicklung im Einklang mit dem Ziel der AU, 'die Waffen bis 2020 zum Schweigen zu bringen'.
345376ECOWAS-EU Projekt zur Eindämmung von Kleinwaffen
Reduzierung der Auswirkungen von Konflikten und Gewalt durch institutionalisierte, koordinierte Prävention und Verwaltung sowie Einrichtung einer Friedensarchitektur für krisenfeste Gemeinschaften.
355873
Technische Hilfe zur Einrichtung der EU-Unterstützung des Regionalen Friedens-, Sicherheits- und Stabilitätsmandats der ECOWAS
Bereitstellung eines Teams für technische Hilfe (langfristige und kurzfristige Sachkenntnis), um eine beratende Rolle einzunehmen und das Projekt EU ECOWAS Frieden, Sicherheit und Stabilität zu verwalten und zu überwachen.
368246ECOWAS Finanzhilfe - Stärkung des Friedens, der Sicherheit und der Stabilität in Westafrika
Unterstützung der ECOWAS bei der nachhaltigen Ausübung ihres Mandats zur Konfliktvermeidung und -beilegung, insbesondere beim Übergang von einer reaktiven auf eine präventive Vorgehensweise durch Erwerb erhöhter strategischer, operativer und verwaltungstechnischer Kapazitäten.
380850ECOWAS Finanzhilfe - Stärkung des Friedens, der Sicherheit und der Stabilität in Westafrika II
Die Finanzhilfe fördert drei Projekte: 1. Verwaltung von Kleinwaffen und leichten Waffen in Nigeria (ergänzend zum ECOWAS EU-Projekt zur Eindämmung von Kleinwaffen, Großteil des Haushalts), 2. Studienreise nach Lyon für die Initiative Westafrikanisches Polizeiinformationssystem (WAPIS), 3. Stärkung der operativen Kapazitäten von ECOWAS, um die Geschlechterfrage in ihre Friedens- und Sicherheitsarchitektur einzubeziehen.
RRP Zentralafrika 359795
ECCAS - Leistungsprogramm Nr. 4 (Umsetzung und Abschluss des Programms)
Das "Leistungsprogramm Nr. 4" ist das letzte Leistungsprogramm des "Unterstützungsprogramms für Frieden und Sicherheit II für die ECCAS" (PAPS II), welches die ECCAS und die Kapazitäten im Bereich Frieden und Sicherheit weiter fördern soll.
Farblegende:Die Standards wurden in allen wesentlichen Punkten erfüllt.Einige Standards wurden nicht erfüllt.Erhebliche Abweichung von den Standards.Zur Beurteilung zu früh oder keine ausreichenden Information vorhanden.
RRPWestafrika
ProgrammVertrags-nummer
Vertragsbezeichnung Vertragsziel
Angemessenheit der Konzeption Durchführung und Überwachung Ergebnisse und Nachhaltigkeit
Aktions-programm der APF 2014-2016
Aktions-programm der APF 2011-2013
1
ANTWORTEN DER KOMMISSION UND DES EAD AUF DEN SONDERBERICHT DES
EUROPÄISCHEN RECHNUNGSHOFES
„AFRIKANISCHE FRIEDENS- UND SICHERHEITSARCHITEKTUR: ES BEDARF
EINER NEUAUSRICHTUNG DER EU-UNTERSTÜTZUNG“
ZUSAMMENFASSUNG
III. Die Unterstützung der EU für die Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA)
leistete sowohl in Bezug auf Kapazitäten als auch im Hinblick auf die finanzielle
Eigenverantwortung einen entscheidenden Beitrag zur Entwicklung dieser Architektur, wenngleich
die erwarteten Ergebnisse nicht systematisch erreicht werden konnten.
Die Leistung von Beiträgen zu Gehaltszahlungen und anderen Betriebskosten stellt an sich kein
Problem dar, solange sie an die Erzielung von Ergebnissen gebunden und Teil einer umfassenderen
Unterstützungsstrategie mit einer klaren Ausstiegsstrategie ist.
IV. Die EU setzte durchaus spezifische Prioritäten für ihre Unterstützung der APSA. Die
Unterstützung afrikanischer Lösungen für afrikanische Friedens- und Sicherheitsprobleme zur
Stabilisierung Afrikas liegt im ureigensten Interesse der EU. Das ist das Kernziel der Unterstützung
der EU für die Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA). Sie stellt eine langfristige
Aufgabe dar, deren Ergebnisse sich nicht sofort messen lassen.
Operativ soll das Ziel der EU mithilfe einer klar definierten Strategie erreicht werden: der APSA-
Roadmap für den Zeitraum von 2016-20201. Die Umsetzung dieser Roadmap wird unmittelbar
durch ein Paket von Programmen unterstützt, insbesondere durch die laufende dritte Phase des
APSA-Unterstützungsprogramms („APSA III“)2. Die Jahresarbeitspläne enthalten weitere
detaillierte Ausführungen zu den im Rahmen von APSA III vorgesehenen Tätigkeiten und
ermöglichen eine Priorisierung der EU-Unterstützung und den Vergleich von konkreten
Ergebnissen mit konkreten Zielsetzungen.
Um die anvisierten Ergebnisse zu erzielen, sieht die Kommission eine Reihe von Maßnahmen vor,
deren Umsetzung die Unterstützung von Betriebskosten erfordert, die z. B. für Schulungen, Reisen
und Gehälter der Mitarbeiter der Abteilung für Frieden und Sicherheit der AU-Kommission
anfallen. Die Finanzierung dieser Kosten ist unabdingbar, damit das Hauptziel der EU-
Unterstützung erreicht werden kann.
V. Ein Mangel an Informationen über Ergebnisse ist nicht gleichbedeutend mit einem Mangel an
Ergebnissen. Folglich kann von einem Mangel an Informationen nicht auf eine mangelnde
Unterstützung durch die EU geschlossen werden.
Verzögerungen beim Vertragsabschluss und die rückwirkende Finanzierung sind sehr häufig auf
verspätete Anfragen und einen Mangel an angemessenen Informationen seitens der Organisationen,
die die EU-Hilfe umsetzen, zurückzuführen.
Im Hinblick auf die Kohärenz betont die Kommission, dass bei der kohärenteren Verwendung der
Finanzinstrumente deutliche Fortschritte erzielt wurden.
1 http://www.peaceau.org/uploads/2015-en-apsa-roadmap-final.pdf
2 https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/annex-9-ausp-3_en_0.pdf
2
So hat die Kommission insbesondere ein informelles Netz an APSA-Kontaktstellen eingerichtet.
Das Netz erleichtert Konsultationen innerhalb der Kommission, die die Festlegung und
Formulierung sowohl von APSA-Unterstützungsprogrammen im Rahmen der Friedensfazilität für
Afrika (APF) als auch von Regionalen Richtprogrammen (RRP) betreffen. Darüber hinaus arbeiten
die entsprechenden Kommissionsdienststellen und der EAD in internen Qualitätssicherungsgruppen
mit, in deren Rahmen Programme für Frieden und Sicherheit erörtert und die Komplementarität
zwischen Instrumenten überprüft werden.
VI.
i) Die Kommission und der EAD stimmen der Empfehlung zu. Dennoch kann unter bestimmten
Bedingungen Ad-hoc-Unterstützung für Betriebskosten gegebenenfalls angezeigt sein.
ii) Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu.
EINLEITUNG
Kasten 2: Beispiel für eine Intervention im Rahmen der APSA
Dieser Fall ist ein gutes Beispiel aus der Praxis für den kohärenten Einsatz von EU-Instrumenten,
mit denen das positive Eingreifen der APSA im Rahmen der ECOWAS (Wirtschaftsgemeinschaft
der westafrikanischen Staaten) in Gambia unterstützt wurde: langfristiger Kapazitätsaufbau der
ECOWAS im Bereich des Friedens und der Sicherheit durch die Friedensfazilität für Afrika und das
Regionale Richtprogramm in Verbindung mit der Unterstützung der ECOWAS-Mission in Gambia
(ECOMIG) selbst durch die Friedensfazilität für Afrika (zunächst durch den
Frühentscheidungsmechanismus und danach im Rahmen von friedensfördernden Einsätzen3).
6. Aktuell beläuft sich der von den AU-Mitgliedstaaten in den Friedensfonds eingezahlte Beitrag
auf 42,4 Mio. USD. Allein 2017 gingen 39,9 Mio. USD ein – das ist der größte Betrag, den die
Mitgliedstaaten der Afrikanischen Union seit deren Gründung 1993 je eingezahlt haben.
7. Die APSA-Roadmaps entstanden tatsächlich in afrikanischer Eigenverantwortung; allerdings
wurde der Prozess durch die EU unterstützt, die technische Hilfe leistet und die Durchführung von
Treffen und Seminaren im Rahmen des Unterstützungsprogramms APSA II begleitet.
BEMERKUNGEN
23. Die Kommission und der EAD räumen ein, dass es mit Blick auf die finanzielle
Eigenverantwortung und Tragfähigkeit darauf ankommt, dass die Afrikanische und Union und die
afrikanischen SRO schrittweise ihren Anteil der benötigten Finanzmittel erhöhen. Deshalb
unterstützt die EU die Initiativen der AU in dieser Angelegenheit mit außerplanmäßigen Mitteln
(Artikel 41 Absatz 2 EUV); dies betrifft insbesondere den Kaberuka-Prozess und die Durchsetzung
einer Abgabe in Höhe von 0,2 % auf Einfuhren. Ausgehend davon nimmt die finanzielle
Eigenverantwortung der AU für die APSA bereits zu. So werden im Jahr 2018 57 % der Gehälter
für die kurzfristig beschäftigten Mitarbeiter der AU-Kommission, die mit Friedens- und
Sicherheitsprogrammen befasst sind, aus den Beiträgen der AU-Mitgliedstaaten gedeckt und
lediglich 15 % von der EU (deren Anteil in den vorangegangenen 16 Monaten noch 34 % betragen
hatte). Insgesamt bewirkten diese Bemühungen bereits, dass die AU einen größeren Teil des
3 Beschluss der Kommission C(2017)8294 final vom 12.12.2017.
3
Haushalts für 2018 übernimmt: 41,3 % im Jahr 2018 (das entspricht 318 Mio. USD von
770 Mio. USD) anstelle von 26,2 % im Vorjahr (205 Mio. USD von 783 Mio. USD). Weitere
Geber, die die APSA aktiv unterstützen, sind Norwegen, das Vereinigte Königreich, Dänemark,
Deutschland und die Niederlande.
Folglich steigt der Teil der APSA-Betriebskosten, der von den Mitgliedstaaten der AU finanziert
wird, kontinuierlich an. Anhand der Zahlen wird deutlich, dass die Abhängigkeit von der
Unterstützung durch Geber nicht zu- sondern abnimmt.
Ein vollständiges Ende der Geberhilfe für die afrikanischen Partner der EU im Bereich APSA kann
in naher Zukunft jedoch nicht erwartet werden. Darüber hinaus ist die Frage der politischen
Eigenverantwortung und Tragfähigkeit auch eine Frage von Chancen und politischen Optionen. Da
die Unterstützung der APSA, wie bereits erläutert, im Interesse der EU liegt, gibt es keinen
unmittelbaren Grund dafür, die Finanzierung ihrer grundlegenden Betriebskosten einzustellen,
solange diese Unterstützung nach Auffassung der Kommission, des EAD und der EU-
Mitgliedstaaten ein wichtiges strategisches Instrument zur Stabilisierung Afrikas darstellt.
24. Die Kommission und der EAD verweisen auf den Grundsatz der Eigenverantwortung der
Partner, wie er in mehreren internationalen Dokumenten, z. B. in der Vereinbarung von Monterrey
aus dem Jahr 20034, vorgesehen ist. Diese Grundsätze beinhalten, dass die Eigenverantwortung für
die Unterstützung insgesamt in den Händen der Partner liegen sollte (siehe auch unsere Antwort zu
Ziffer 28).
Die Afrikanische Union hat einen klaren Plan zur Erreichung der finanziellen Tragfähigkeit bis
2020 angenommen. Die EU, die die Kosten für die technischen Sachverständigen übernommen hat,
die von der AU-Kommission zur Unterstützung bei der Erarbeitung des Plans hinzugezogen worden
waren, begrüßt die darin enthaltenen Maßnahmen. Die künftige Unterstützung durch die EU wird
sich an diesem Plan orientieren. Im Rahmen der im Plan enthaltenen Maßnahmen zur
Gewährleistung der Tragfähigkeit ist vorgesehen, dass bis 2020 aus den Beiträgen der AU-
Mitgliedstaaten die Betriebskosten der AU-Kommission zu 100 % und die Kosten für
friedensunterstützende Maßnahmen zu 25 % gedeckt werden sollen. Zu diesem Zweck führen die
Mitgliedstaaten der AU eine spezielle Abgabe in Höhe von 0,2 % auf in Betracht kommende
Einfuhren ein (Kaberuka-Plan).
Darüber hinaus unterstützt die EU die Kommission der Afrikanischen Union bei der Reform ihrer
Systeme für das Finanz- und Verwaltungsmanagement, damit diese den internationalen Normen
entsprechen. Die Kommission stellt zur Unterstützung solcher Reformen technische Hilfe bereit, die
der Stärkung der Rechnungslegung, interner Prüfungen, der Auftragsvergabe und der
Vermögensverwaltung dient, wobei bei einer Prüfung der Systeme der AU-Kommission im
April 20185 Fortschritte bestätigt wurden. Die Kommission beabsichtigt, die Systeme der AU-
Kommission bis Ende 2018 einer weiteren eingehenden Bewertung zu unterziehen.
Kasten 3 – Höhen und Tiefen eines regionalen Frühwarnsystems
Zweiter Absatz: Mit Unterstützung der EU (vor allem PAPS II – Political Affairs, Peace and
Security (Politische Angelegenheiten, Frieden und Sicherheit) – im Rahmen des 10. EEF-RRP)
4 http://www.un.org/esa/ffd/monterrey/MonterreyConsensus.pdf
5 Die Prüfung wurde von Ernst & Young vorgenommen, und der Bericht wurde am 16.4.2018 veröffentlicht
(Ares(2018)2249815).
4
wurden die Kapazitäten des „Mécanisme d'Alerte Rapide d'Afrique Centrale“ (MARAC) ausgebaut.
Dies ermöglichte beispielsweise die Beschaffung und Bereitstellung von Ausrüstung für dessen
strategisches Warnzentrum. Nach Ablauf von PAPS II gelang es der ECCAS vor allem deshalb
nicht, auf diesem Erfolg aufzubauen, weil ein beträchtlicher Teil der technischen Mitarbeiter
entlassen worden war.
Die EU und die ECCAS haben dieses Problem erkannt und sind sich darin einig, dass mit dem
durch die APF finanzierten Unterstützungsprogramm APSA III ein Mindestmaß an betrieblicher
Kontinuität gefördert werden sollte. Aus diesem Grund umfasst dieses Programm spezifische
Bestimmungen zur Unterstützung einiger in den Arbeitsplänen der ECCAS für 2017 und 2018
enthaltener Maßnahmen für den Kapazitätsaufbau des MARAC.
Dies ist als Übergangsmaßnahme gedacht, solange die Vorbereitungen für die vertraglichen
Festlegungen im Rahmen des 11. EEF-RRP-Programms für Frieden und Sicherheit noch nicht
abgeschlossen sind. Zu den erwarteten Ergebnissen dieses neuen Programms zählen die weitere
Stärkung der Kapazitäten des MARAC sowie die Nutzung der im Rahmen von PAPS II
gesammelten Erfahrungen im Hinblick auf die Tragfähigkeit.
26. Nach Ansicht der Kommission und des EAD werden bereits Schritte in diese Richtung
unternommen. Am Beispiel des der gemeinsamen Finanzierungsvereinbarung (JFA) unterliegenden
Programms für Gehaltszahlungen kann für 2018 auf folgende Fortschritte verwiesen werden:
* Im Vergleich zur vorherigen Phase der EU-Unterstützung (JFA Gehälter IV) verringerte sich der
Anteil der EU am Gesamtbudget von 34 % auf 15 %. Im Ergebnis der Bemühungen der AU-
Kommission um eine Reduzierung der Stellen, die von Partnern finanziert werden, repräsentiert
zudem der Anteil der von den AU-Mitgliedstaaten für 2018 gegebenen Zusagen über die Hälfte des
Gesamtbudgets.
* Die von Partnern finanzierten Stellen beschränken sich auf die Gruppen P3 und P4 (also
Fachpersonal), während die Kosten für sämtliche operativen Stellen inzwischen von der AU-
Kommission getragen werden. Derzeit repräsentieren sie 12,6 % der im Rahmen der geltenden JFA
finanzierten Stellen, was einer deutlichen Verbesserung gegenüber den letzten Jahren entspricht.
* Die Partner und die AU-Kommission sind übereingekommen, dass die AU-Kommission auch
weiterhin schrittweise die Personalkosten für ihre an der Umsetzung von Friedens-und
Sicherheitsprogrammen beteiligten Mitarbeiter übernimmt, um den Partnern eine Verlagerung ihrer
Unterstützung von den Betriebskosten auf Programmkosten zu ermöglichen. Diese Übereinkunft ist
Teil der JFA-Ausstiegsstrategie.
28. Die Kommission und der EAD verweisen auf den Grundsatz der Eigenverantwortung der
Partner und sind der Ansicht, dass sie sehr wohl spezifische Prioritäten für ihre Unterstützung der
APSA aufgestellt haben. Diese Prioritäten wurden bei der Formulierung der APSA-Roadmap für
den Zeitraum von 2016-20206 mit der Kommission der Afrikanischen Union und den regionalen
Wirtschaftsgemeinschaften Afrikas erörtert und vereinbart. Das Ziel der Roadmap besteht eindeutig
in der Unterstützung afrikanischer Lösungen für afrikanische Friedens- und Sicherheitsprobleme.
Die Umsetzung dieser Roadmap wird durch ein Paket von Programmen unterstützt, insbesondere
durch die laufende dritte Phase des APSA-Unterstützungsprogramms („APSA III“). Die
Jahresarbeitspläne7 enthalten weitere detaillierte Ausführungen zu den im Rahmen von APSA III
6 http://www.peaceau.org/uploads/2015-en-apsa-roadmap-final.pdf
7 https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/annex-9-ausp-3_en_0.pdf
5
vorgesehenen Tätigkeiten und ermöglichen eine Priorisierung der EU-Unterstützung und den
Vergleich konkreter Ergebnisse mit konkreten Zielsetzungen.
Um die anvisierten Ergebnisse zu erzielen, sieht die Kommission daher eine Reihe von Maßnahmen
vor, deren Umsetzung die Unterstützung von Betriebskosten erfordert, die z. B. für Schulungen,
Reisen und Gehälter anfallen. Die Finanzierung dieser Kosten ist unabdingbar, damit das Ziel der
EU-Unterstützung erreicht werden kann.
30.
c) Die EU beschloss, u. a. aus Gründen der Kohärenz, den gesamten Betrag der RRP-Zuweisung für
die IGAD an den Treuhandfonds zu überweisen. Der größte Teil der Zuweisung wird Aktivitäten in
Verbindung mit Frieden und Sicherheit, Resilienz und Migration zugeleitet. Die Nutzung des
Treuhandfonds bot eine größere Kohärenz, z. B. in Fällen, in denen im Rahmen des RRP
vorgesehene Maßnahmen besser für die Ziele des Treuhandfonds in Zusammenhang mit Migration
in Notsituationen geeignet sind oder diesbezüglich einen entscheidenden Beitrag leisten können.
d) Diese Überlegung ist einer der Gründe, weshalb sich die EU weiterhin für eine Zusammenarbeit
mit der AU einsetzt.
e) Die EU-Delegation bei der AU, wo das Programm verwaltet wird, verfügt über militärische
Sachkenntnis. Diese Experten können sich erforderlichenfalls auf die militärische Sachkenntnis in
regionalen EU-Delegationen stützen. Zusätzliche Experten wurden 2018 am Sitz des EAD in Dienst
gestellt.
Für Tätigkeiten im Rahmen des RRP sind keine Mitarbeiter mit militärischem Profil erforderlich, da
es sich bei diesen Programmen um Entwicklungsprogramme handelt.
Außerdem wurde den Delegationen eine Reihe neuer Kommissionsstellen zugewiesen, um
Aufgaben in Verbindung mit dem Treuhandfonds für Afrika zu übernehmen, die sich z. T. auf
Friedens- und Stabilitätsziele beziehen.
37. Hinsichtlich der Einstimmigkeit wird in Artikel 13 des Protokolls zur Errichtung des Friedens-
und Sicherheitsrates (PSC) der AU festgestellt, dass eine einfache Mehrheit (zu Verfahrensfragen)
und eine Zweidrittelmehrheit (zu sonstigen Fragen) ausreichend sind.
49. Eine externe Überprüfung, die im April 2018 durchgeführt wurde8, ergab, dass die Systeme der
AU-Kommission gestärkt wurden.
Die Staatschefs der ECCAS erörterten im März 2018 eine Neuausrichtung des Mandats, dessen
Schwerpunkt eindeutig auf Frieden und Sicherheit liegen soll, und die ECCAS arbeitet derzeit an
einer neuen „Kommission für Zentralafrika“, die die Tätigkeit der ECCAS übernehmen soll.
Was die ECOWAS anbelangt, so sind die Reformen mangels Konsens ihrer Mitgliedstaaten zum
Erliegen gekommen, und Veränderungen ihrer betrieblichen Prozesse wurden daher auf Juni 2018
vertagt. Eine EU-Säulenbewertung der ECOWAS-Kommission ist für das erste Quartal 2019
vorgesehen.
50. Der von der Kommission bei der Bereitstellung technischer Hilfe für die AU-Kommission
verfolgte Ansatz wurde überarbeitet. Die Bereitstellung der technischen Hilfe erfolgt jetzt gezielt
und auf Anfrage der AU-Kommission. Im Verlauf des Jahres 2017 wurden neun Experten
8 Die Prüfung wurde von Ernst & Young vorgenommen, und der Bericht wurde am 16.4.2018 veröffentlicht
(Ares(2018)2249815).
6
eingesetzt. Ihr Einsatz erfolgte nicht mit Bezug zu spezifischen Programmen, sondern diente der
Lösung von Querschnittsaufgaben und organisatorischen Fragen, die für das Funktionieren der AU-
Kommission im Hinblick auf die Entwicklung der APSA von maßgeblicher Bedeutung waren.
53. Die meisten Verzögerungen beim Vertragsabschluss sind darauf zurückzuführen, dass es der
AU-Kommission und den SRO Schwierigkeiten bereitet, fristgerecht Finanzierungsvorschläge in
einer angemessenen Qualität vorzulegen.
Nach den Gesprächen vom 24. Mai 2017 in dem von der Europäischen Kommission und der
Kommission der Afrikanischen Union gebildeten Lenkungsausschuss stärkte die AU-Kommission
2018 das für EU-finanzierte Programme zuständige Programmmanagementteam und stellte vier
zusätzliche Mitarbeiter ein. Die Kommission geht davon aus, dass dies eine Verbesserung der
Qualität der bei der EU vorgelegten Vorschläge und Berichte bewirken wird.
c) Die technischen Probleme mit dem Informationssystem der Kommission hatten nur sehr geringe
Auswirkungen auf den rechtzeitigen Vertragsabschluss sowie die rechtzeitige Finanzierung und
Umsetzung – insbesondere verglichen mit den in Ziffer 53 Buchstaben a und b aufgeführten
Problemen. Konkret wirkten sich technische Probleme dieser Art lediglich auf zwei der geprüften
Verträge aus, deren Unterzeichnung sich um jeweils wenige Wochen verzögerte.
54. Die meisten Verzögerungen beim Vertragsabschluss und die rückwirkende Finanzierung sind
häufig auf verspätete Anfragen und einen Mangel an Informationen seitens der Organisationen, die
die EU-Hilfe umsetzen, zurückzuführen.
Die Kommission hat bereits spezifische Maßnahmen ergriffen und u. a. die personellen Ressourcen
für die Verwaltung von APF-Programmen aufgestockt. Die AU-Kommission hat ebenfalls
diesbezügliche Maßnahmen eingeleitet und 2018 das Programmmanagementteam ihrer Abteilung
für Frieden und Sicherheit gestärkt, das für die Verwaltung von Programmen für den
Kapazitätsaufbau, die von der EU finanziert werden, zuständig ist.
Kasten 5 – Rückwirkende Finanzierung von APSA-Unterstützungsprogrammen
Zweiter Absatz: In Bezug auf den zweiten Vertrag über ein APSA-Unterstützungsprogramm ist
festzustellen, dass das wichtigste Ergebnis trotz der Verzögerungen beim Vertragsabschluss erzielt
wurde, da der Betrieb aufrechterhalten wurde und so die APSA-Roadmap fertiggestellt werden
konnte.
56. Die Kommission und der EAD teilen die Ansicht, dass ihnen eine große Palette potenzieller
Instrumente zur Verfügung steht, und bestätigen, dass Schritte zur Optimierung der komparativen
Vorteile dieser Instrumente eingeleitet wurden. So erfolgt eine Koordinierung zwischen der
Friedensfazilität für Afrika (APF) und den RRP, wie beispielweise die jüngste Bewertung und
Übertragung von Personalkosten zeigt. Seit 2016 existiert eine klare Arbeitsteilung zwischen RRP
und der APF auf der Grundlage von komparativen Vorteilen, die für eine klare Abgrenzung der
Aufgabenbereiche der beiden Instrumente sorgt. Die Kommission hat ein informelles Netz von
APSA-Kontaktstellen eingerichtet, das regionale Delegationen, geografische Einheiten und die für
die Verwaltung der APF zuständige Stelle umfasst. Das Netz erleichtert Konsultationen innerhalb
der Kommission, die die Festlegung und Formulierung sowohl von APSA-
Unterstützungsprogrammen im Rahmen der APF als auch von Regionalen Richtprogrammen
betreffen. Darüber hinaus arbeiten die entsprechenden Kommissionsdienststellen und der EAD in
internen Qualitätssicherungsgruppen mit, in deren Rahmen Programme für Frieden und Sicherheit
erörtert und die Komplementarität zwischen Instrumenten überprüft werden. Innerhalb des von der
APSA-Roadmap abgesteckten Rahmens werden die Erfordernisse, die die Operationalisierung der
APSA auf regionaler Ebene betreffen, durch regionale Programme im Rahmen der 11. EEF-RRP
priorisiert.
7
Außerdem ist die APF nicht nur für die Finanzierung eines kurzfristigen Bedarfs gut geeignet. Die
Rollen der verschiedenen Instrumente sind in ihrem jeweiligen Basisrechtsakt sowie in den
Leitlinien klar definiert. Der Anwendungsbereich der APF reicht über die Finanzierung kurzfristiger
friedensunterstützender Militärmaßnahmen unter afrikanischer Führung hinaus, da es letztlich
darum geht, den Aufbau afrikanischer Kapazitäten in den Bereichen Frieden und Sicherheit
voranzutreiben, vor allem mit Blick auf die APSA. Dabei handelt es sich definitionsgemäß um ein
langfristiges Unterfangen, das in erster Linie über mehrjährige APSA-Unterstützungsprogramme
aus der APF finanziert wird. Siehe auch Antwort zu Ziffer 58.
57. Die Finanzierung langfristig angelegter Planstellen auf der Grundlage der Verträge über
Gehaltszahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Finanzierungsvereinbarung stellt eine von
internationalen Partnern vereinbarte Übergangsmaßnahme dar, solange die laufenden Arbeiten an
der Personalreform der AU-Kommission andauern.
58. Neben dem in Ziffer 56 erwähnten informellen Netz kann auf eine Vielzahl von Fällen
verwiesen werden, in denen eine Ad-hoc-Koordinierung zu einer ergänzenden und kohärenten
Nutzung aller relevanten Instrumente beigetragen hat.
So zum Beispiel in den folgenden Fällen:
* Der EAD und die Kommission kommen regelmäßig zusammen, um im Fall von Somalia einen
umfassenden Ansatz zu formulieren und umzusetzen, der den Übergang vom Konflikt zum
Wiederaufbau unterstützen soll. Dazu bedarf es einer kontinuierlichen Analyse der abgestimmten
Verwendung der am besten geeigneten Instrumente: die APF zur Unterstützung von AMISOM, der
Nothilfe-Treuhandfonds der EU für Afrika für den Wiederaufbau, das nationale Richtprogramm
(NRP) für den Staatsaufbau, die GASP für die Ausbildung der somalischen nationalen Armee und
das Instrument, das zu Stabilität und Frieden beiträgt, (IcSP) für die ersten
Stabilisierungsmaßnahmen.
* Die gleichen regelmäßigen Koordinierungsmaßnahmen werden für die Sahelzone durchgeführt,
wo die Unterstützung der gemeinsamen Einsatztruppe der G5 aus der APF Bestandteil einer
umfassenderen Strategie zu Förderung der Stabilisierung mittels der technischen Hilfe der EU, des
IcSP und der NRP ist und dafür sorgt, dass die verschiedenen staatlichen Dienste in
Konfliktgebieten präsent sind.
Allgemein kann festgestellt werden, dass eine derartige Ad-hoc-Koordinierung immer dann erfolgt,
wenn spezifische Krisen eintreten (Gambia, Guinea-Bissau).
59. Die Kommission teilt die Ansicht, dass die Überwachung weiter verbessert werden kann,
insbesondere was die Formulierung von Indikatoren betrifft; sie betont jedoch, dass mit den
vorhandenen Systemen wertvolle qualitative Informationen gewonnen werden konnten.
a) Die Kommission ist ebenfalls der Meinung, dass bei den Indikatoren Handlungsbedarf besteht,
damit sie in künftigen Programmen konkreter ausfallen. Sie erbrachten jedoch wertvolle qualitative
Informationen, mit denen es möglich war, das Programm für den Kapazitätsaufbau zu verbessern,
was im Rahmen der externen Evaluierung der APF 2017 anerkannt wurde.
b) Selbst wenn Indikatoren in einigen Fällen zu tätigkeitsorientiert und damit für die Messung von
Ergebnissen nur von begrenztem Wert waren, dienten sie dennoch ihrem Zweck, der darin bestand,
die Überwachung der Erbringung der vereinbarten Ergebnisse und letztlich die Kohärenz zwischen
der Programmumsetzung und der gebilligten Programmgestaltung zu erleichtern.
c) Verträge wurden deshalb zu spät unterzeichnet, weil die durchführende Organisation
Schwierigkeiten hatte, fristgerecht Finanzierungsvorschläge in einer angemessenen Qualität
vorzulegen.
8
60. Eine externe Gesamtevaluierung der APF für den Zeitraum 2014-2016 wurde 2017
durchgeführt (der Bericht wurde im März 20189 veröffentlicht). Sie enthält spezifische
Schlussfolgerungen und Empfehlungen zu Programmen für den Kapazitätsaufbau mit APSA-
Bezug. Die Kommission und der EAD werden sie bei der Erarbeitung des Entwurfs für das APF-
Aktionsprogramm 2019-2020 berücksichtigen.
SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN
61. Seit Begründung der APSA im Jahr 2004 leistete die Unterstützung der EU sowohl in Bezug auf
die Kapazität als auch im Hinblick auf die finanzielle Eigenverantwortung einen entscheidenden
Beitrag zur Entwicklung dieser Architektur, wenngleich die erwarteten Ergebnisse nicht
systematisch erreicht werden konnten.
62. Die EU setzte durchaus spezifische Prioritäten für ihre Unterstützung der APSA. Die
Kommission, der EAD und die Mitgliedstaaten der EU sind sich darin einig, dass die Unterstützung
afrikanischer Lösungen für afrikanische Friedens- und Sicherheitsprobleme zur Stabilisierung
Afrikas im ureigensten Interesse der EU liegt. Das ist das Hauptanliegen der Afrikanischen
Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA), die von der EU unterstützt wird. Sie stellt eine
langfristige Aufgabe dar, deren Ergebnisse sich nicht sofort messen lassen.
Operativ soll das Ziel der EU mithilfe einer klar definierten Strategie erreicht werden: der APSA-
Roadmap für den Zeitraum von 2016-2020. Die Umsetzung dieser Roadmap wird unmittelbar durch
ein Paket von Programmen unterstützt, insbesondere durch die laufende dritte Phase des APSA-
Unterstützungsprogramms („APSA III“). Die Jahresarbeitspläne enthalten weitere detaillierte
Ausführungen zu den im Rahmen von APSA III vorgesehenen Tätigkeiten und ermöglichen eine
Priorisierung der EU-Unterstützung und den Vergleich zwischen konkreten Ergebnissen und
konkreten Zielsetzungen.
Um die anvisierten Ergebnisse zu erzielen, sieht die Kommission eine Reihe von Maßnahmen vor,
deren Umsetzung die Unterstützung von Betriebskosten erfordert, die z. B. für Schulungen, Reisen
und Gehälter anfallen. Die Finanzierung dieser Kosten ist unabdingbar, damit das Hauptziel der
EU-Unterstützung erreicht werden kann. Die Leistung von Beiträgen zu Gehaltszahlungen und
anderen Betriebskosten stellt an sich kein Problem dar, solange sie an die Erzielung von
Ergebnissen gebunden und Teil einer umfassenderen Unterstützungsstrategie mit einer klaren
Ausstiegsstrategie ist.
63. Die Kommission und der EAD sind der Auffassung, dass sich bei den Verwaltungsreformen der
Afrikanischen Union erste Ergebnisse zeigen.
Die Kommission unterstützt die Reformen der AU-Kommission durch die vertragliche Bindung von
Experten, die im Rahmen von zwei spezifischen Verträgen technische Hilfe leisten, um u. a. die
Bereiche Rechnungslegung, interne Prüfungen, Auftragsvergabe und Vermögensverwaltung zu
stärken. Für weitere Einzelheiten siehe Antwort zu Ziffer 23.
Empfehlung 1: Stärkung der Eigenverantwortung der AU für die APSA und Neuausrichtung der EU-
Unterstützung
9 https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/apf-evaluation-2017-vol._1_en.pdf
9
Die Kommission und der EAD stimmen der Empfehlung zu. Dennoch kann unter bestimmten
Bedingungen Ad-hoc-Unterstützung für Betriebskosten gegebenenfalls angezeigt sein. Die Leistung
von Beiträgen zu Gehaltszahlungen und anderen Betriebskosten stellt an sich kein Problem dar,
solange sie an die Erzielung von Ergebnissen gebunden und Teil einer umfassenderen
Unterstützungsstrategie mit einer klaren Ausstiegsstrategie ist.
64. Verträge wurden hauptsächlich deshalb zu spät unterzeichnet, weil Anfragen seitens der
Organisationen, die die EU-Hilfe umsetzen, zu spät eingingen und von ihnen nicht in
ausreichendem Maß angemessene Informationen bereitgestellt wurden.
Trotz der Verzögerungen beim Vertragsabschluss konnten in den meisten Fällen die wichtigsten
Ergebnisse erzielt werden. So verhinderte die verspätete Unterzeichnung des zweiten APSA-
Unterstützungsprogramms nicht die Fertigstellung der APSA-Roadmap.
Was die Überwachung betrifft, so wurde 2017 eine externe Gesamtevaluierung der APF für den
Zeitraum 2014-2016 durchgeführt (der Bericht wurde im März 2018 veröffentlicht). Sie enthält
spezifische Schlussfolgerungen und Empfehlungen zu Programmen für den Kapazitätsaufbau mit
APSA-Bezug. Die Kommission und der EAD werden sie bei der Erarbeitung des Entwurfs für das
APF-Aktionsprogramm 2019-2020 berücksichtigen.
Hinsichtlich der kohärenten Verwendung von Finanzierungsinstrumenten wurden bereits erhebliche
Fortschritte erzielt, insbesondere was die Komplementarität zwischen der APF und den RRP betrifft
(zu erwähnen wären die in den Ziffern 56 und 58 erwähnten informellen Überwachungssysteme, die
gegenseitige Konsultation im Rahmen der Qualitätssicherungsgruppen, aber auch das
Zusammenspiel von APF und IcSP sowie die in Ziffer 58 beschriebene Ad-hoc-Koordinierung).
Empfehlung 2: Interventionen sollten durchgängig ergebnisorientiert sein
Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu.
Verfahrensschritt Datum
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn 24.1.2017
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere geprüfte Stelle)
27.4.2018
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens
26.6.2018
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften Stelle) in allen Sprachen
18.7.2018
PDF ISBN 978-92-847-0328-9 doi:10.2865/98172 QJ-AB-18-016-DE-N
HTML ISBN 978-92-847-0370-8 doi:10.2865/38184 QJ-AB-18-016-DE-Q
Die Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA) wurde von den Mitgliedstaaten der Afrikanischen Union im Jahr 2002 als langfristige strukturelle Reaktion auf die Herausforderungen für Frieden und Sicherheit auf dem afrikanischen Kontinent ins Leben gerufen. Mit der APSA stehen der Afrikanischen Union und beauftragten subregionalen Organisationen Instrumente zur Verfügung, auf die sie zur Verhütung, Bewältigung und Beilegung von Konflikten zurückgreifen können. Der Hof untersuchte die zugunsten der Entwicklung der APSA gewährte EU-Unterstützung und gelangte zu dem Schluss, dass diese wenig Wirkung entfaltet hat und einer Neuausrichtung bedarf. Die APSA ist viele Jahre lang in hohem Maße abhängig von Geberunterstützung gewesen, und die EU-Unterstützung wurde primär dazu verwendet, einen Beitrag zu den grundlegenden Betriebskosten der APSA zu leisten. Der Hof unterbreitet eine Reihe von Empfehlungen zur Verbesserung des EU-Ansatzes, bei denen es im Wesentlichen darum geht, die Eigenverantwortung der Afrikanischen Union für die APSA zu stärken, die EU-Unterstützung neu auszurichten und die Interventionen der Kommission durchgängig ergebnisorientiert zu gestalten.
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