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Federalismo y gobiernos locales:
integración política y ciudadanía multicultural en Oaxaca y Chiapas.1
Leticia Santín del Río Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
México. Introducción.
La organización política de los Estados modernos plantea hoy uno de los retos más
importantes: la discusión de la integración política de sociedades étnica y culturalmente
plurales. Para un mundo sometido a grandes presiones demográficas, tensiones étnicas y
corrientes migratorias, la teoría moral y política debe enfrentarse a la difícil tarea de dar
respuesta a las demandas de libertad e igualdad, mediante reflexiones acerca de una serie de
conceptos, del debate sobre los diseños de la organización política y territorial de los
Estados. En esta tarea es llevar a cabo búsquedas de criterios para la integración política de
la pluralidad cultural, en estructuras políticas que han perdido, en cierta medida, sus
presupuestos históricos y normativos que les dieron lugar.
La demanda de reconocimiento de los diferentes grupos nacionales y culturales,
constituye uno de los debates políticos más importantes de la agenda de los Estados a fines
del siglo XX. Siglo que vivió, la mayor parte del tiempo, bajo el paradigma distributivo
para gestionar los conflictos en torno a intereses y discrepancias. El quiebre de este 1 Ponencia para el XXIII Internacional Congreso of Latin American Studies Association, 6-8 Septiembre 2001, Washington, D.C. Mesa: Institutionalizing Autonomy? Federalism, Indigenous Representation and Subnacional Elections. Este artículo es producto de un proyecto de investigación, en curso, denominado “Seminario Federalismo y gobiernos locales: integración política de ciudadanía multicultural”. Su promotor es la FLACSO, cuenta con apoyo de la Fundación Ford, y coparticipan el Instituto de Investigaciones Sociológicas de la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca y el Centro de Investigaciones en Antropología Social, CIESAS-Sureste, en Chiapas.
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paradigma, en las últimas décadas, ha dado lugar al surgimiento del paradigma identitario o
«política del reconocimiento». En muchos casos, los conflictos identitarios tienden a ser
innegociables o de difícil solución, en otros, hacen perder de vista la distribución de bienes
y servicios, al demandar una necesidad de reconocimiento. Nos encontramos ante el dilema
de dos paradigmas encontrados. El problema plantea retos de integración política, que
remiten a la necesidad de buscar argumentos e intentar comprometernos con ciertas reglas y
normas de convivencia y, por tanto, compromisos entre culturas, asumiendo que los valores
son inconmensurables.
La integración política de la pluralidad cultural, además de ser un complejo
problema de acceso en términos de distribución y de organización territorial del poder
político y de los recursos, es también de interpretación y de la función que tienen una serie
de conceptualizaciones para la regulación de los principios de adscripción política, étnica y
de ciudadanía en cada país.
Es por ello, que el reciente debate del pluralismo cultural se inscribe dentro de una
discusión mayor y más compleja. Es parte del proceso de lo que se ha denominado la
“política de la identidad” o la “política del reconocimiento”, inserto en la idea del
multiculturalismo. En especial, varios problemas derivados de la integración democrática
de la diversidad cultural se han colocado en este difuso terreno del multiculturalismo.
En este artículo señalaremos, en primer lugar, los malentendidos sobre el término
del multiculturalismo y su relación con la pertenencia cultural y los derechos ciudadanos.
En un segundo momento, aludiremos a las posibilidades teórico normativas del actual
3
federalismo democrático y su relación con los gobiernos locales, como vía que puede
ofrecer soluciones de integración política a los miembros de diferentes grupos étnicos y de
diversos mundos de vida culturales. Sus principios permiten la articulación territorial de la
pluralidad. Esto en la medida que el derecho de autogobierno se encuentra subsumido como
espacio de autonomía dentro de una organización territorial del Estado. Un tercer momento,
abordaremos los casos de Oaxaca y Chiapas que comportan un alto grado de concentración
de población indígena y en los cuales existen demandas de autonomía al interior del Estado.
Estos señalamientos no pretenden ser más que exploratorios. Pues parten del análisis de la
investigación que está en curso, durante un año más, con actores sociales y políticos
indígenas y no indígenas de estas dos entidades federativas. No pretenden ser conclusiones,
sino reflexiones sobre las formas de integración política de gobiernos locales donde
residen indígenas y no indígenas, así como sobre las ideas en torno a la ciudadanía en esos
espacios.
I. Las políticas del reconocimiento y el multiculturalismo.
El término multiculturalismo comporta valoraciones políticas dispares e incluso
ambiguas, puesto que puede entenderse como descripción de un hecho social, de un modelo
político o de una ideología. No obstante, en muchos países estas tres dimensiones están
vinculadas a una serie de políticas «multiculturales» diversas, diseñadas para tratar de dar
respuesta a los reclamos de formas específicas de integración en las estructuras políticas de
las sociedades democráticas de los estados modernos contemporáneos.
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El problema en este debate, es que al término multiculturalismo se le han dado
significados distintos desde el lugar donde se pronuncia: país o colectividad. ¿Cuál es la
condición de reconocimiento que pueda reclamarse en nombre de las diferencias culturales?
La respuesta no es sencilla, precisamente porque existen los malentendidos en torno al
debate multicultural.
Es preciso señalar que el multiculturalismo, a diferencia de las políticas de
asimilación, parte de la voluntad del reconocimiento de la diferencia. Sin embargo, los
conflictos del multiculturalismo pierden su perfil o se vuelven confusos, si no tratamos de
concebirlos como lo que son: conflictos políticos en los que la retórica de la cultura juega
un papel referencial. En algunos, el conflicto se orienta al derecho a acceder públicamente a
bienes culturales, como el uso de la lengua o las prácticas religiosas y, más en concreto, al
derecho de preservar estructuras específicas de reproducción social. En otros casos, las
identificaciones culturales sirven para reclamar formas diferenciadas de participación en la
configuración de la voluntad política, sobre todo cuando históricamente esas adscripciones
a la comunidad política directa han marcado históricamente a sus portadores. No se trata de
desacreditar la defensa de diversas formas de expresión de la identidad, pues son legítimas
reclamaciones ciudadanas. En ellas hay una profunda dimensión de la integridad de las
personas con un calado moral para ser incluidas en el elenco de los derechos liberales.
Desde un punto de vista moral, las dinámicas de reconocimiento como fórmulas de
convivencia, son más ambiciosas que la simple idea de tolerancia. Desde hace más de
veinte años, muchas de las críticas desde la filosofía práctica, se han hecho contra la idea de
que se ha ignorado tanto la dimensión normativa como el trasfondo colectivo de las
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identidades. Will Kymlicka, en su libro Ciudadanía multicultural,2 nos dice que una
concepción liberal de justicia no sólo debe incluir derechos y libertades individuales, sino
derechos diferenciados de grupo, lo que implica justificar un modelo liberal de justicia en
una sociedad multicultural, estableciendo derechos especiales para minorías étnicas y
nacionales. No obstante la importancia de sus aportes, en el debate se entrecruzan, a la vez,
los problemas de distribución y de reconocimiento, los cuales remiten, de acuerdo con
Michael Walzer3, a “esferas de justicia” diferentes, por tanto, a bienes sociales igualmente
distintos. Aunque ambos problemas están vinculados, no es posible “distribuir
reconocimiento”, en la medida que no es un bien que se gaste con el uso, pero también el
reconocimiento, o su ausencia, puede exigir a la vez contenidos morales de naturaleza
distinta, desde una valoración moral para el reconocimiento recíproco de libertad
individual, una equidad política para la valoración de los modos de vida de una comunidad
particular, o una relación más profunda en cuanto a necesidades afectivas.
De modo que, no todos los movimientos que se engloban en las «políticas de la
identidad» plantean sus reivindicaciones en términos «culturales». El término de «cultura»
tiene múltiples significaciones. Es un concepto amplio y vago a la vez. Dependiendo de la
perspectiva desde la cual sea considerado en las tradiciones antropológica, sociológica o de
la ciencia política, entendiendo por ella una dimensión específica de los grupos humanos
referida a sus prácticas simbólicas. El papel de la cultura en la constitución de identidades
colectivas converge en toda una serie de fórmulas narrativas y demandas orientadas a
distinto fin. Se trata de movimientos con orígenes muy heterogéneos, tales como
2 Kymlicka, Will, Ciudadanía multicultural. Una teoría liberal de los derechos de las minorías, Paidós Ibérica, Barcelona, 1996. 3 Walzer, M., Spheres of Justice¸ New York, Basic Books, 1983.
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movimientos feministas, gays, los nacionalismos, las reivindicaciones de minorías étnicas,
de las comunidades de inmigrantes o de las poblaciones indígenas, que apenas comparten
entre sí el rasgo de presentar sus reivindicaciones políticas en virtud de una identidad
diferenciada. Es preciso subrayar que los criterios de territorialidad y autogobierno
resultan decisivos para distinguir, especialmente, a los movimientos nacionalistas o
indigenistas en Estados pluriétnicos y plurinacionales.
Las supuestas contradicciones en torno al «derecho a la cultura» como derechos
diferenciales depende de una adecuada formulación sobre la misma idea de «derechos
culturales». Estos derechos hablan de un bien social que sus portadores pretenden proteger
y, bajo este carácter, pueden converger prácticas que son susceptibles de regulación política
y jurídica tan distintas como son creencias religiosas, de educación o lengua. Cabe por ello
diferenciar, por ejemplo, que la tolerancia religiosa, nacida en los albores del liberalismo en
el contexto de las guerras religiosas del siglo XVII, no implicó el reconocimiento a una
misma dignidad, sino más bien admitir la heterogeneidad religiosa como un asunto
inevitable que propició la moderna tolerancia liberal en el terreno privado. Por su parte, el
derecho a la educación, desde hace algún tiempo se ha aceptado como un derecho social y
ha sido “asumido por el ideario democrático y aplicado por políticas públicas del Estado
social de derecho en la medida de las disponibilidades de cada momento.”4 En cuanto a los
derechos lingüísticos de las minorías, a diferencia de la religión, no están confinados al
ámbito de la conciencia, sino también representan un derecho social que cumple una
4 Colom, Francisco, “Las identidades culturales y la dinámica del reconocimiento, en Multiculturalismo. Los derechos de las minorías culturales, Cortés Rodas y Monsalve Solórzano (coords.), RES PUBLICA/Instituto de Filosofía de Antioquía, Colombia, 1999, p. 42.
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función como vehículo educativo. Del mismo modo puede suceder con ciertos rasgos
culturales de grupos indígenas. Son derechos colectivos, aunque se ejerzan
individualmente, sólo tienen sentido si se reconocen para una comunidad y no para su uso
privado.
A estos asuntos se añade el problema específico de los derechos de minorías. El
término minorías o grupo minoritario refiere a elementos cualitativos, más que
cuantitativos. La expresión minoría “designa a grupos de personas que reciben trato
discriminatorio, diferente e injusto, respecto de los demás miembros de la sociedad. Un
grupo tal se define, por tanto, por su posición subordinada social y no por su número.”5 A
ello es preciso agregar dos distinciones importantes en cuanto a los tipos de minorías. Unas,
son las minorías dispersas con demandas de reconocimiento público de una singularidad
cultural, más no de autogestión política. Otras, son las minorías territoriales -en ocasiones
etnoterritoriales-, que expresan demandas de autogobierno político dentro de un Estado.
Este último tipo de minorías territoriales, en los cuales se encuentran poblaciones
indígenas, cuyo reclamo de autonomía significa poder desarrollar sus proyectos vitales.
Dicha demanda no representa necesariamente, como muchos aducen, un nicho para el
desarrollo aislado de dichos proyectos, sino que constituye el presupuesto y el punto de
llegada de su derecho de participación en la vida pública. El alcance y por tanto límite de la
demanda de autogobierno, tendría que contar como presupuesto, determinarse en función
de una integración política democrática a la organización territorial de un Estado.
5 Velasco, Juan Carlos, “El derecho de las minorías a la diferencia cultural”, en Multiculturalismo. Los derechos de las minorías culturales, Cortés Rodas y Monsalve Solórzano (coords.), RES PUBLICA/Instituto de Filosofía de Antioquía, Colombia, 1999, p. 59.
8
En este sentido el multiculturalismo, como discurso político, ha abierto
posibilidades para plantear la autonomía de aquellos que quieren ser sujetos políticos
preservando sus señas diferenciadas de identidad cultural. Este debate se inscribe dentro de
la crítica a los estados constitucionales de derecho, que durante el siglo XIX y parte del
siguiente, se instrumentaron proponiendo una homogeneidad cultural. Esta crítica ha caído
en excesos, tales como malentender el ideal de igualdad jurídica con la libertad individual,
confundir la idea soberanía originaria con la moderna idea de soberanía popular, misma que
hunde sus raíces en el moderno concepto de ciudadanía democrática, así como desconocer
que lo más importante para la constitución de Estados de derecho, radica hoy y desde
entonces, en la idea de que las leyes y las reglas, y no los grupos o voluntades particulares,
son las que deben gobernar.
En consecuencia, no hay que olvidar que el debate multicultural en torno a los
derechos individuales y los derechos colectivos es infecundo si se plantea en términos de
una relación de prioridad. Es decir, al ser un problema de acceso, el planteamiento consiste
en que protegiendo al grupo se puede proteger la autonomía individual. Las medidas
adicionales que pueden proponerse deben permitir el propio desarrollo de los integrantes de
un grupo. Implica, por tanto, que para poder ejercer derechos individuales, es necesario
reconocer derechos de grupo. En esta medida, si en la integración el contexto cultural es
considerado como un bien primario del grupo o la colectividad, los compromisos en torno
al reconocimiento de valores culturales colectivos de grupo, deben permitir al mismo
tiempo el derecho de sus integrantes a desarrollarse como individuos.
9
El error consistiría en atribuirle individualidad a los grupos humanos, se objetiva al
grupo o grupos, lo cual significa no reconocer la pluralidad interna. En este sentido, la
cultura parece ser más importante que los que integran dicha cultura. Por ello, para
reconocer la pluralidad interna de los grupos, “los derechos de grupo sólo pueden encontrar
justificación liberal cuando se trate de proteger intereses que no puedan ser defendidos de
otra manera, ya que son inherentemente colectivos. La cuestión verdaderamente crucial
estriba en las razones que puedan aducirse desde una perspectiva democrática para
conceder un determinado derecho a una colectividad.”6
De modo que, la actual discusión sobre las reglas de convivencia pacíficas que
pueden establecerse entre miembros de minorías étnicas y mestizos, son un requisito para
un Estado multicultural. En consecuencia, los mecanismos de reconocimiento para el
ejercicio del autogobierno -en las sociedades modernas más avanzadas o más tardías-, no
sólo deberán pretender buscar soluciones para una construcción plural de identidades
culturales y políticas, así como de patrones de ciudadanía, sino además mediante esquemas
federalistas, examinar los instrumentos territoriales de autogobierno que pueden permitir a
los grupos acceder a ellos y, a la vez, tener la protección de un elevado grado de autonomía
cultural. Como lo destaca Colom, “en realidad, en el seno de un Estado federal, los
derechos culturales de los grupos territorialmente fijados se encuentran implícitamente
subsumidos en los derechos de autogobierno.”7 Los derechos de autonomía o de
autogobierno de grupos minoritarios, pero de igual forma los de todos los miembros de
sociedades plurales y complejas, no son estrictamente derechos culturales, sino políticos.
6 Ibid. (El subrayado es mío). 7 Colom, op. cit., p. 43.
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En países como Canadá, países europeos como España o países de América Latina,
se han planteado diversas formas de integración autonómica de grupos minoritarios, así
como de reorganización territorial del poder del Estado, tratando de combinar el reclamo de
autonomía cultural y política con la igualdad jurídica. En cada caso ha habido ventajas y
desventajas, logros y desaciertos, en las diversas fórmulas que se han propuesto para tratar
de combinar la igualdad cívica de derechos con las propuestas de autonomía, así como de
respetar la diferencia cultural en un marco de igualdad de derechos cívicos, políticos y
sociales.
El punto de partida de este trabajo, es que el ideal de autogobierno representa una
idea regulativa para la formación de la voluntad política democrática dentro de una
organización territorial de un Estado federal o unitario. Y, de modo particular, dadas las
características normativas y la estructura política del federalismo democrático, puede
contribuir a resolver los diversos problemas de integración política aplicando el principio
general del federalismo, que consiste en la fórmula de combinación de autogobierno y
gobierno compartido, en sociedades pluralistas y complejas, que veremos a detalle más
adelante.
Basada en este conjunto de ideas, el malentendido original sobre el liberalismo
político, llevado al difuso terreno del multiculturalismo, ha colocado en aquél la afirmación
de que por su neutralidad y la defensa de la autonomía individual y de la privacidad, ha
dejado de comprender que los vínculos culturales, morales y sociales son los que le dan
sentido a las personas y hacen posible sus compromisos colectivos. No obstante, hay que
11
subrayar, que tanto teórica como prácticamente, “el liberalismo no descansa sobre una
sociología atomista o una teoría presocial de los derechos. Tampoco persigue un acuerdo
entre personas con concepciones diversas del bien ni carece él mismo de tal concepción. Su
idea del individuo y de su capacidad para evaluar las opciones que se le presentan se sitúa
siempre en el seno de las relaciones sociales. Lo que cuestiona más bien es que tales
relaciones deban encontrar una traducción política. El liberalismo excluye, por tanto, la
existencia de un bien común políticamente respaldado, pero no que exista una comprensión
de lo «justo». En este sentido, una norma de derecho, el principio de autonomía o el de la
satisfacción de deseos son perfectamente asumibles como concepciones liberales del
bien.”8
De modo que la discusión en cuanto a derechos diferenciados que demandan
colectividades, no deben obviar que son los ciudadanos, miembros de los grupos, los
titulares de derechos. Los derechos pueden tener una actualización democrática, lo cual
comporta su redefinición. En concordancia con Francisco Colom, “esos derechos puede ser
perfectamente sensible al contexto social y político de los ciudadanos que los formulan, ya
que no es la neutralidad moral del sistema jurídico lo que marca los conflictos, sino las
cambiantes valoraciones que de forma inevitable acompañan la redefinición de los derechos
básicos. Son, en definitiva, las garantías jurídicas del Estado democrático de derecho las
que deben permitir a los ciudadanos, a través de los mecanismos representativos para la
8 Ibid., Colom, p. 45. Por su parte, Jürgen Habermas ha señalado que la supuesta contradicción entre los derechos a las diferencias culturales con las instituciones liberales, depende de un adecuado planteamiento filosófico-político. (“Kampf um Anerkennung im demokratischen Rechtstaat”, en Die Einbeziehung des Anderen, Frankfurt a M., Suhrkamp, 1966.)
12
formación de la voluntad política, decidir el grado de importancia que deseen conceder a
determinados rasgos culturales con vista a la organización política de su vida en común.”9
El ciudadano es el sujeto fundamental de la democracia. En la idea de la ciudadanía
democrática están dos corrientes del pensamiento político; una que la concibe como un
estatuto de pertenencia que tiene referencia a una dimensión jurídica y una inseparable
condición política, señalando una gama de derechos y obligaciones cívicas ligadas a la
condición de ser miembro de una comunidad política, que normalmente es un Estado. La
ciudadanía comporta, al mismo tiempo, una situación de estatus como concepto legal, como
ideario político igualitario y no jerárquico, y una referencia emocional. Presupone una
relación directa entre el ciudadano individual y el Estado, no hay cuerpos intermedios. Esta
acepción se asocia a la corriente de pensamiento político liberal. Y, dos, se define a su vez
como una práctica política porque nos da la oportunidad de tomar parte, esto es, de
participar en las decisiones que atañen a la vida pública de nuestra comunidad. Esta
acepción de ciudadanía guarda estrecha relación con el pensamiento político republicano.
En suma, la ciudadanía es una identidad y una práctica específica autorizada, pública y
legalmente reconocida. El respeto que el ciudadano sienta por sus derechos y obligaciones,
depende no sólo de un reconocimiento exterior por sus iguales, sino también interiormente
de su capacidad de aceptar la responsabilidad por actos que serán evaluados por los demás.
En México, como en otras partes, la discusión en torno al reconocimiento, o su
ausencia, de los derechos de los pueblos indígenas forma parte del proceso de
democratización. De ahí que en sociedades democráticas compuestas por ciudadanos, esta 9 Colom, op. cit., p. 44 y 45.
13
condición de pertenencia, el estatuto de adscripción en cuanto a derechos y obligaciones
ciudadanas, no implica en un ámbito estrictamente político, una jerarquía. Depende del
respeto igualitario entre pares. En México, puede afirmarse, más que de una ausencia de
reconocimiento, se ha dado un mal reconocimiento a dichas colectividades. Es decir, como
grupos de personas que reciben un trato injusto o discriminatorio, en relación con los otros
miembros de la sociedad.
Las secuelas de esta exclusión social, más que un conflicto de lealtades o de un
dilema moral, se ubica en gran medida en términos de «acceso», al asegurar la igualdad de
oportunidades, de respeto mutuo y formas de integración política. Se trata, por un lado, de
combinar «la política de la diferencia» con la «igualdad liberal». Por el otro, de tener claros
los malentendidos del multiculturalismo y la supuesta incompatibilidad con las reglas
políticas de las democracias liberales que, en muchas ocasiones, se asientan en
razonamientos morales imprecisos.
Con base en las precisiones hasta ahora mencionadas, el asunto de justicia de que se
trata requiere de arreglos sociales mediante reglas y mecanismos para la convivencia social
y de integración política. Como bien lo indica Nancy Fraser, se trata de combinar la
«paridad participativa» entre iguales, así como de «paridad intersubjetiva», lo cual quiere
decir, que en la interpretación y valoración de los modelos culturales se lleven a cabo sobre
la base del respeto mutuo de sus participantes, asegurando la igualdad de oportunidades.10
10 Fraser, Nancy, «Redistribución y reconocimiento: hacia una visión integrada de justicia de género», en revista Internacional de Filosofía Política, no. 8, (diciembre de 1996), UNED/UAM, España-México, pp. 32-33.
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En términos generales, tanto los problemas de acceso como las discusiones en torno al
reconocimiento aluden a la idea de la democracia entre culturas.
II. Los aportes del federalismo democrático a los problemas de integración política.
El federalismo democrático propone ser una unión contractual de carácter duradero, basado
en un cierto grado de integración entre el autogobierno más el gobierno compartido.11
Involucra al pueblo –cuerpo de ciudadanos o demos- como soberano para definir la
estructura constitucional del Estado y las leyes, al gobierno federal y a las entidades
políticas integrantes de la unión federal, ejerciendo y tratando de consolidar en la práctica,
los principios, los valores y las reglas de la democracia.
La deuda histórica que México tiene desde hace más de un siglo, es la conformación
de un federalismo cooperativo, subsidiario y corresponsable entre las partes integrantes de
la alianza federal, junto con el establecimiento de una democracia incluyente, pluralista,
representativa en condiciones de igualdad y participativa. Pues la democracia como forma
de gobierno, tiene como principios constitutivos el de la soberanía popular, por el que los
ciudadanos no sólo son objeto del gobierno sino también sujetos que gobiernan; el principio
de la mayoría y la defensa de los derechos de las minorías y el principio de representación
política democrática.
11 Los conceptos y definiciones sobre el federalismo y su teoría normativa, están basados esencialmente en Daniel J. Elazar, Exploración del federalismo, Ed. Hacer, Barcelona, 1990.
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Para poder calificar a un Estado como Federal sus elementos esenciales son:
1. Ser un modelo de organización y distribución territorial del poder político y de la
autoridad, que permita que las partes o subunidades del gobierno estatales,
constitucional e institucionalmente integradas a la Alianza Federal, cuenten con
garantías de respeto y de libertad para conservar la integridad de cada una de ellas. La
federación cuenta con una Constitución Federal, un Congreso, un Gobierno y un
Tribunal Supremo Constitucional común a todos los estados, y cada estado cuenta a su
vez con dichas instituciones representativas sin dependencia de la federación. Por lo
tanto, en el modelo federalista algunos asuntos son competencia exclusiva de sus
subunidades estatales, pero debe contar con un sistema de controles entre las partes de
la unión federal, pues son interdependientes al estar constitucionalmente bajo la
autoridad del gobierno federal.
2. La federación debe establecer una forma de financiamiento objetiva, con reglas de
información y transparencia garantizadas para todas sus subunidades integrantes, y
requiere, además, construir un sistema de relaciones intergubernamentales entre la
federación y los estados.
En un modelo federal los objetivos políticos comunes que dan lugar a la combinación
de unidades de autogobierno más gobiernos compartidos nacen, en primer lugar, de la
confianza en la capacidad y voluntad de los integrantes del cuerpo de ciudadanos (demos)
para establecer pactos mediante opciones constitucionales, puesto que los individuos
poseen una condición ciudadana basada en el principio de igualdad ante la ley y libertad de
las personas, lo que también involucra su función de gobernar –soberanía popular-, y de
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participar políticamente como sujetos libres e iguales en una misma comunidad política,
pues ante todo los ciudadanos son fuente de legitimidad. Tanto el estatus político como la
participación política ciudadana son dos formas de pertenencia política a comunidad
política territorialmente determinada.
Asimismo, los integrantes de una unión federal, tanto individuos, grupos,
comunidades políticas locales y estatales como gobierno federal, funcionan bajo un
esquema de distribución del poder y de la autoridad esparcida territorialmente, en la que
existen elementos constitutivos e institucionales de participación y de representación que
hacen posible la participación política en el poder. De esta manera, el federalismo entiende
que cada organismo gubernamental sea federal, estatal, municipal o local, es un gobierno y
como piedra angular de su legitimidad política se funda en el hecho de que el poder y la
autoridad reside en el “pueblo”, que delega sus poderes por medio de instrumentos
constitucionales en los distintos gobiernos, los cuales sirven al pueblo desde diferentes
ámbitos de gobierno y con diversos propósitos. Dicho de otra manera, todos los ciudadanos
en cualquier ámbito de gobierno cuentan con instituciones democráticas para el
funcionamiento del gobierno compartido, de modo que los estados democrático federales
son gobiernos que tiene una responsabilidad directa con los ciudadanos que han devenido
en mayoría para elegir a los gobiernos respectivos de cada estado.
De esto último se desprende una cuestión fundamental del federalismo considerado
como unión contractual de carácter duradero:
a) En el federalismo los límites de la soberanía compartida por las partes que lo
integran, están basados en la idea de que la autoridad política y el poder reside en
17
los ciudadanos y en el respeto de la integridad de las partes que lo componen, por
consiguiente,
b) Que es posible la participación en el poder y,
c) El federalismo suple más no reemplaza ni aminora los lazos orgánicos que
previamente existían.12
En la actualidad, para garantizar la integridad de cada una de las partes y la unidad de la
alianza, el complejo sistema federal y los principios, valores y reglas de la democracia
deben operar bajo los siguientes supuestos fundamentales:
• Cimentar su estructura intergubernamental en la noción de soberanía compartida.
• Respetar el pluralismo, pues entre las características del federalismo se encuentra el
respeto por la diversidad.
• Tomar en consideración la importancia de las ideas de libertad y de responsabilidad
como articuladoras del pacto federal y del sistema de relaciones intergubernamentales.
• Reforzar la no centralización del poder para lograr su difusión, organización y
distribución entre las entidades constitutivas del pacto federal.
Veamos a grandes rasgos la especificidad de cada uno de estos últimos principios
fundamentales:
12 Ibid., p. 32 y 33.
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a) La soberanía compartida es uno de los principios más importantes del federalismo. Debe
entenderse como la conciliación de la existencia separada de los estados miembros y la
existencia común de la federación, sin que aquéllos amenacen la cohesión de la unión.
La noción de soberanía compartida está lejos del concepto clásico de soberanía.
Supone fomentar un criterio de negociación interterritorial como instrumento que impulse
los objetivos políticos comunes que dan lugar al federalismo cooperativo, subsidiario y
corresponsable como forma de organización general del Estado.
Nunca será insuficiente insistir que la soberanía en su concepción clásica no es el
criterio válido para la construcción de un sistema de distribución de competencias entre los
estados y la federación, pues gracias a las garantías y las libertades constitucionales que se
le reconocen a cada una de las subunidades estatales para mantenimiento de su integridad,
la soberanía compartida, como parte de la cultura política democrática del federalismo,
permite encontrar las técnicas y los instrumentos adecuados para establecer el sistema de
distribución del poder y de la autoridad en cada una de las partes de la federación.
En consecuencia, para entender y no confundir la relación jurídica y política de la
soberanía compartida, legalmente se refiere a la existencia de un determinado territorio en
donde individuos, asociaciones privadas, instituciones públicas y formas de ejercicio de la
autoridad local o municipal, estatal y federal están subordinados. De modo que la soberanía
jurídicamente no reside en la Constitución. Sin embargo, existen las “enmiendas”
constitucionales y, por tanto, la soberanía remite esencialmente y, en última instancia, a la
competencia política de cada una de las partes que integran un sistema federalista para
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reformar la constitución del Estado federal democrático con mayorías calificadas en el
Congreso Nacional y en cada uno de los Congresos Estatales, como instituciones o
instancias que participan en los procesos democráticos en cada unidad de autogobierno de
los Estados, expresiones de la soberanía política compartida del pueblo o cuerpo de
ciudadanos.
b) Por su parte, el pluralismo constituye el principio político fundamental y esencia del
federalismo en términos de reconocimiento y respeto del otro. De modo que el federalismo
tiene los elementos jurídicos y políticos para eliminar no sólo la subordinación entre las
partes que lo integran y, por lo tanto, establecer el principio de igualdad junto con el
derecho a la diversidad, sino también porque el pluralismo se relaciona con el principio de
la mayoría y respeto de las minorías en la democracia. Por ello, el federalismo cuenta con el
potencial suficiente para reconocer y respetar el pluralismo político, las culturas, los
espacios territoriales, las diversas conformaciones étnicas y lingüísticas de los individuos y
grupos, así como los diversos sistemas normativos y formas de vida de los pueblos
indígenas.
En este último caso, el derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas
debe encontrar su expresión en el Estado federal existente. Su demanda de
autodeterminación se distingue de la noción de soberanía, en la medida que la autonomía
para la autodeterminación es entendida como estatus jurídico pactado entre el gobierno
federal, los gobiernos estatales y los pueblos en cuestión. La autonomía podrá ser ejercida
bajo la ley soberana del Estado nacional, por lo tanto, el reconocimiento del derecho de
autodeterminación se traduciría en un pacto social constituyente, fundado en la soberanía
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compartida del Estado federal mexicano con los estados de la federación y su base de
organización política y administrativa que descansa en el municipio.
Lo más relevante es que, el federalismo cuenta con los elementos para la
coexistencia de un pluralismo jurídico al interior de un mismo territorio; de un pluralismo
político para la competencia del poder, para convivir y compartirlo mediante una
integración plural de la representación y de las autoridades políticas territorialmente
esparcidas, así como con los instrumentos y principios para la integración política del
pluralismo cultural.
c) La libertad es el valor básico de la democracia moderna y fundamento último de la
responsabilidad. La responsabilidad puede explicarse en relación con la sociedad, con una
entidad o una serie de entidades. Los individuos y ciudadanos al ser libres son
responsables, pues están obligados a responder por sus propios actos, y a asumir las
consecuencias de los mismos con arreglo a derecho. De ahí que la relación entre la libertad
y las dimensiones de la responsabilidad se sitúen en tres planos: la legalidad, la
constitucionalidad y la soberanía popular.
La voluntad ciudadana y el ejercicio de la soberanía compartida entre las entidades
federativas integrantes del pacto federal, en interacción permanente, constituyen la base
para la creación de buenas y eficaces instituciones, de una ciudadanía responsable y de
políticos cuyo oficio democrático consiste en ser responsables, por tanto, tienen la
obligación de responder ante su electorado y la ciudadanía de sus propios actos, de dar y
rendir cuenta ante los otros de lo que hacen.
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Las ideas de libertad y responsabilidad son articuladoras del pacto federal, mediante
las cuales se establecen los criterios de negociación interterritorial e intergubernamental, a
la par que hacen posible el establecimiento de una cultura política federalista de rendición
de cuentas por parte de los poderes y autoridades constituidas de los diversos órdenes de
gobierno, así como formar parte del criterio para la participación ciudadana en la
planeación, implementación y evaluación de políticas públicas para el desarrollo del país.
Mediante la libertad y la responsabilidad se van construyendo los mapas de las
relaciones intergubernamentales para las atribuciones, las competencias, las concurrencias
y las responsabilidades de las partes en todo lo referente a los asuntos públicos en los tres
órdenes de gobierno: federal, estatal y municipal.
d) La idea de no centralización del poder como concepto político básico de la coordinación
intergubernamental, deberá estar presente para poder instrumentar la descentralización
política entre el poder federal, los gobiernos estatales y los gobiernos municipales.
Por su parte, los responsables del diseño de las reformas constitucionales deberán
tomar en cuenta la carga de los sistemas de poder, así como las inercias de las culturas
políticas previas –clientelares, autoritarios y patrimonialistas del poder-, a la hora de tratar
de implementar dichas reformas sobre la base de una cultura política democrática. Esto
significa que para reestructurar el Pacto Federal, en México se requiere modificar
profundamente la vieja concepción centralista del poder para dar paso a uno de los
elementos esenciales del federalismo: la no centralización del poder. Los mecanismos más
idóneos para detonar dicho pacto federal, consisten en que las subunidades estatales se
22
responsabilicen efectivamente de las formas y reformas democráticas para detentar y
compartir el poder y para potenciar sus capacidades contando con la participación de los
gobiernos locales.
Por otra parte, para introducir una concepción federalista y democrática, será
indispensable que los poderes federales, estatales y municipales cumplan con su
responsabilidad. Por tanto, con su obligación de informar puntualmente sobre los planes,
programas y proyectos específicos, así como de transparentar las participaciones y realizar
puntualmente una rendición de cuentas de las acciones públicas a la ciudadanía. Esto tiene
ver con la posibilidad de hacer viable un federalismo cooperativo, subsidiario,
corresponsable y democrático.
En suma, esta forma federal de organización del poder puede ser factible la
combinación de una unión “no centralizada” de la autoridad y el poder constitucional, con
la idea de un gobierno nacional federal que, teniendo la supremacía sobre los demás
gobiernos constituidos, respete la integridad de los miembros de esta unidas. Al parecer
podría ser irrelevante esta discusión sobre el carácter técnico y normativo del federalismo,
sin embargo el objetivo político del federalismo consisten en lograr: “la unión consensuada
de entidades heterogéneas, [de modo que] la insistencia en su componente moral es
decisiva si han de defenderse los derechos de todos y cada uno de los ciudadanos, como la
noción democrática de autogobierno como principio regulativo de la integración.”13
13 Colom, Francisco, Razones de identidad. Pluralismo cultural e integración política. Anthropos, Barcelona, 1998, p. 226.
23
Lo anterior resulta relevante a la hora de considerar la integración política de las
minorías etnoterritoriales cuya demanda de autogobierno, que bien puede partir de
comunidades étnicas o bien de entidades locales dentro de un mismo Estado, no sólo son de
carácter estratégico, sino que comportan una reivindicación explícitamente moral. En la
medida que existan malentendidos o equívocos teóricos y prácticos sobre el
multiculturalismo, puede repercutir en la operatividad política de la demanda de ejercicio
de la autonomía y de los derechos de ciudadanía, si no se da la debida importancia a los
principios y los valores de la democracia para la integración política de la organización
territorial del Estado federal.
Asimismo, para establecer compromisos de corresponsabilidad, de libertad, de
subsidiariedad y de solidaridad, con criterios, reglas y principios regulativos democráticos
para la negociación de la coordinación intergubernamental, se deberá contar también con la
participación ciudadana y el control social sobre las políticas públicas, desde el ámbito
municipal, estatal y federal, que permitan el desarrollo integral del Estado mexicano en su
conjunto.
En consecuencia, para apoyar la construcción de un federalismo democrático, se
deberá intensificar el ideal básico del autogobierno democrático y del gobierno compartido
para la organización, la distribución y el ejercicio territorial del poder y de la autoridad
política en México.
La apuesta, en marcha, consiste en mantener y consolidar, bajo principios
democráticos, la función unificadora del Estado con base en el modelo federal y su
24
organización territorial del poder. El reto consiste no apelar al famoso lema norteamericano
de E pluribus, unum (“Desde muchos, uno”), el cual le dio el carácter dual al federalismo
decimonónico; sino desde el más adecuado “dentro de uno, muchos”, acorde con la idea de
construir el principio federal del autogobierno más gobiernos compartidos. En el caso
mexicano, bajo un esquema tripartita. El federalismo ha experimentado significativas
transformaciones, dando pasos hacia la conformación del “federalismo cooperativo” y de
“relaciones intergubernamentales”.
De modo que, una de las claves para abordar la democracia y el problema de la
integración política de los pueblos indígenas, con base en el modelo de unificación federal,
se encuentra en los municipios, considerados como espacios de gobierno, y no sólo
instancias administrativas o de control político.
En este sentido, los gobiernos locales juegan un papel importante por tres razones:
• Para poder describir las actuales formas específicas de integración política y
social de municipios con presencia indígena y no indígena, y sus relaciones con
la estructura organizativa del Estado federal mexicano.
• Porque es un espacio que permite organizar institucional y legalmente, en un
marco pluralista, la diversidad de intereses e identificaciones emanados de la
heterogeneidad cultural.
• Porque en el debate contemporáneo, en la creciente sensibilidad pública sobre la
legitimidad de la preservación de la «diferencia», los municipios o gobiernos
25
locales abren la posibilidad de una integración democrática de la heterogeneidad
cultural, así como una idea más compleja de la ciudadanía.
III. El gobierno local, la ciudadanía y el pluralismo cultural: viejos y nuevos dilemas.
Reflexiones en torno a la integración política del pluralismo cultural en Oaxaca y Chiapas.
México, en su larga historia, ha tenido una construcción centralista muy arraigada del
poder, fincada en el eje presidencialista y de partido único, que mantuvo la verticalidad y
centralidad de las decisiones para el reparto del poder entre sus élites políticas por más de
70 años. Y, un nuevo escenario político plural, con un sistema de partidos fortalecido y
asentado en distintas instancias del poder político federal, estatal, municipal y en los
cuerpos legislativos de todo el país, pluralismo que ha deteriorado al centralismo.
El año de 1999, la integración política plural en las Cámaras, logró articular un nuevo
proceso de reforma municipal, teniendo como base y antecedente la reforma de 1983. El
cambio cualitativo, en esta ocasión, se ha relacionado con el viejo reclamo de la naturaleza
de la autoridad municipal. Es decir, a la necesidad de reconocer y otorgar al ayuntamiento
la facultad de ser órgano de gobierno, y no sólo una instancia de administración de
servicios para la comunidad.
En este sentido, en la reforma especifica y reconoce una serie de competencias
«exclusivas» del municipio, las cuales sólo podrá transferir si considera que requiere de sus
asistencia para cubrirlas (principio de subsidiariedad), lo cual fortalece al municipio frente
26
al Estado. También como saldo positivo en el terreno político, se protegió al municipio no
sólo de las autoridades intermedias, sino de cualquier otro organismo distinto a los
ayuntamientos, y se crea la figura de leyes estatales en materia municipal con objetivos y
limitaciones definidas, lo que robustece las capacidades reglamentarias de los
ayuntamientos, pues la ley no puede ir más allá del objeto constitucional.
No obstante hay rezagos no cubiertos, que operan en detrimento del fortalecimiento del
municipio como autogobierno y en cuanto a recursos. Es preciso señalar algunos, que aún
constriñen el diseño legal e institucional del gobierno local. Así, a pesar de que se abre la
diversidad municipal en el sentido de que cada estado puede definir sus propias bases
legales, esta diversidad sigue estando acotada. No se incluyen otras posibilidades de formas
de gobierno municipal, como son los de usos y costumbres en los espacios indígenas, que
en estados como Oaxaca ya han sido reconocidos.
En términos de oportunidades de recursos –el problema de acceso económico-, no hubo
alusiones a la creación de un sistema nacional de información fiscal oportuna, accesible y
con total transparencia; no se reconoció al municipio como autoridad fiscal; la reforma
municipal no obligó a la federación y a los estados a transferir los recursos de manera
oportuna y, por último, no integró al municipio a los foros de discusión sobre el sistema de
transferencias, que es el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.14
14 Cfr., Guerrero, J. P. Y Guillén, T. (coords.), Reflexiones en torno a la reforma municipal del artículo 115 constitucional, CIDE/Porrúa, México, 2000.
27
Aunada a los alcances y límites de la reforma, el país cuenta con una fuerte
presencia indígena que, a la vez reclama una amplia discusión en torno al reconocimiento
de los derechos de los pueblos indígenas a su autodeterminación y, en particular, el acceso
de estos grupos a un espacio local o municipal con posibilidades de fortalecerse de manera
autónoma, con base en la idea regulativa del autogobierno dentro de la federación.
Como es evidente, ambos debates impactan sobre la reformulación de la
organización del Estado mexicano, formando parte del proceso de democratización que, a
nivel nacional y en varios campos, se ha dado en México los últimas dos décadas.
Sin embargo, los límites de esta reforma, fundamentalmente aquellos relacionados
con incluir una diversidad municipal y, por tanto, abrir posibilidades de contar con diversas
formas municipales, ha impactado sensiblemente a reforzar viejos dilemas y, en pocos
casos, a dar cabida a nuevas soluciones. Cabe destacar, en cuanto a la reforma municipal,
en algunos estados el rediseño institucional de los ayuntamientos y de las relaciones
intergubernamentales, ha tenido un impacto innovador y, en su mayoría, por la inercia del
viejo modelo centralista, las adecuaciones han sido acotadas para un ejercicio del poder
más autónomo de los ayuntamientos. Se trata, en suma, de una adecuación de la reforma
municipal, al interior de cada uno de los estados cruzada por un equilibrio inestable de la
relación entre poderes (ejecutivo y legislativo) y entre los tres niveles de gobierno (federal,
estatal y municipal) que no permite, en última instancia, el reacomodo equitativo con el
municipio y al interior de los mismos, esto es, entre la autoridad municipal o cabecera y las
demás poblaciones que lo componen ubicadas en agencias municipales, subordinadas a la
autoridad presidencial y central del ayuntamiento.
28
Esta investigación, orientada específicamente a los estados Oaxaca y de Chiapas,
permite tener un panorama aproximativo de los grandes problemas que aún deberán
afrontarse. Se trata de estados del país con una alta concentración de población indígena y
diversos grupos cultural, lingüística y étnicamente diferentes. Cada uno tiene, experiencias
municipales indígenas, así como aquellas indígenas y no indígenas, pero con situaciones
muy distintas entre ellos, en los que el paradigma distributivo y el paradigma del
reconocimiento se encuentran enfrentados. El análisis que se está desarrollando pretende
observar formas de integración comunitaria al interior del municipio y formas municipales
diversas que no necesariamente están sujetas a la lógica del modelo constitucional vigente.
La relevancia de los problemas relacionados con el federalismo, los gobiernos
locales y la ciudadanía multicultural, en la práctica se traducen en términos de inclusión o
exclusión de individuos, grupos o comunidades indígenas y no indígenas. De modo que es
importante explorar las diversas valoraciones políticas y sociales en torno a estos temas
para buscar posibilidades de construir mecanismos adecuados de integración política de la
pluralidad cultural y social.
Oaxaca ha dado pasos en cuanto al reconocimiento de la composición pluriétnica
del estado en la Constitución local, y subsecuentes modificaciones a la ley penal, la ley de
educación, la ley orgánica municipal, el código electoral y la ley de derechos de los pueblos
y comunidades indígenas, que reflejan acciones concretas para tener una mejor articulación
e integración de los grupos indígenas a partir del ámbito municipal. De los 570 municipios
en total, alrededor de 420 se rigen por el sistema de usos y costumbres.
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En el caso de Chiapas, con 111 municipios, es un estado con escenarios más
conflictivos. Entre otros, está la presencia del grupo rebelde del Ejército Zapatista de
Liberación Nacional, que tienen municipios autónomos y al margen del pacto federal. Tiene
también municipios reconocidos constitucionalmente, en los que coexisten autoridades
tradicionales indígenas con autoridades electas a través de partidos políticos; con
municipios dominados por finqueros sobre una mayoritaria población indígena. Cuenta
además con recientes experiencias de remunicipalización, así como los tradicionales
municipios indígenas organizados bajo el sistema de cargos tradicionales.
Los conceptos como federalismo, democracia, derechos de ciudadanía, autonomía y
formas de gobierno local o municipal, se hacen más visibles y se aclaran con una visión no
sólo histórica, sino con el debate de estas ideas con los actores involucrados. Bajo esta
perspectiva, el proyecto está permitiendo adentrarnos a analizar los distintos significados
que se le dan a las ideas en torno a estos conceptos, dependiendo desde dónde y cómo se
construyen, desde dónde y cómo se digan o se conciban.
Los municipios de Oaxaca y de Chiapas, se inscriben, en términos generales, en dos
lógicas de viejos y nuevos esquemas de integración política que datan desde el periodo
colonial,15 la época de independencia y las dinámicas que establece la Revolución
mexicana de principios del siglo XX.
15 Una de las interesantes referencias a este periodo es la que hacen Silvio Zavala y José Miranda en «Política indigenista de la Corona», Valdivia, Teresa (coord.), Usos y costumbres de la población indígena de México. Fuentes para el estudio de la normatividad, Instituto Nacional Indigenista, México, 1994. Al respecto nos dicen que desde la época prehispánica los caciques y principales concentraba las funciones
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Algunos elementos de los viejos y nuevos dilemas, presentes en la relación de
integración política de los municipios, se ubican en dos planos fundamentales:
a) En la relación de sujeción del gobierno municipal al gobierno estatal y federal, y a
algunas instancias o unidades submunicipales.
b) En la vida interna de los municipios, la integración política y social se encuentra
cifrada en una relación desigual entre la cabecera municipal y las agencias
municipales. Es una relación de subordinación de los ciudadanos a la autoridad
central en términos de acceso para la toma de decisiones y la participación en la
vida pública.
El estado actual de los municipios indígenas, en las entidades en cuestión, revela
que los actuales mecanismos institucionales y los arreglos políticos dentro del municipio y
su relación con el exterior, se estructuran sobre una dinámica centralizada para la toma de
decisiones. Esto implica que, existe un desequilibrio político entre la cabecera municipal y
sus respectivas agencias –aún no sobre una base democrática de participación entre pares-,
así como una disparidad en términos de exclusión para la participación cívica o ciudadana,
concejiles, cuestión que cambia con la introducción del sistema colectivo de gobernación local español, al introducir un concepto mínimo de entidad social: “el pueblo señorío o pueblo objeto-, gobernado por su cacique o señor, se transformaría en el pueblo consejo –o pueblo sujeto o persona-, gobernado por un organismo colectivo emanado de él –el cabildo o ayuntamiento.”(72) Por lo general, las demarcaciones territoriales de los consejos indígenas coincidieron con sus antiguas repúblicas. Los grupos de población estaban constituidos por una cabecera, centro del conjunto, y por barrios o pequeños poblados cercanos. Desde entonces, señalan Zavala y Miranda, la relación entre cabeceras y poblados fue conflictiva, por la supeditación de éstos y el dominio del gobierno por la cabecera, dándoles una menor participación en recurso y toma de decisiones a las pequeñas poblaciones. Los cargos del consejo eran variados en su forma de repartimiento entre los grupos e incluso en la forma de atribuir la elección de los cargos a los grupos. (73 y ss). Asimismo en los pueblos o cabeceras grandes la elección se daba por un sistema meritocrático de cargos, teniendo influencia externa del gobernador; en los pequeños, la elección era mediante una democracia directa y rotativa.
31
en términos de igualdad, de aquellos indígenas que se encuentran fuera de la centralidad de
las decisiones municipales localizadas en la cabecera, o cuya condición de mujer las relega,
o incluso aquellos avecindados que no tienen relación cultural o que no estén insertos en el
sistema de reciprocidad con el grupo indígena.
Como reflexiones preliminares, hay que señalar que dentro de los gobiernos
municipales la relación que se establece con las agencias municipales y la cabecera tiene
una doble dinámica. Por una parte, las agencias mantienen cierta autonomía frente a la
cabecera municipal, lo cual implica que las decisiones colectivas se toman en el nivel de las
agencias; la autoridad que reconoce el ciudadano y los individuos, son precisamente los de
su agencia municipal. A través del agente municipal se relacionan con la autoridad superior
que es el presidente municipal. Por otra parte, al presidente municipal es al que se reconoce
como autoridad superior del municipio hacia el exterior. Ello representa un problema que
viene de siglos atrás, pues las cabeceras municipales son las sedes de los poderes
municipales y son reconocidos por un agente externo; en este caso el gobierno estatal a
través de la legislación. A través de la constitución se definen quienes son las autoridades
dentro del municipio. Esto permite, en términos de acceso, que las autoridades municipales
tengan el control de los recursos que llegan al municipio, a la vez que al ser autoridad les da
la posibilidad de controlar otro tipo de recursos de poder que puede utilizar para poder
vigilar cualquier disidencia o insubordinación por parte de las agencias municipales.
Lo anterior quiere decir que, por medio del manejo de los recursos económicos, se
pueden favorecer o desfavorecer a las agencias municipales. La dinámica ahora, es que las
agencias municipales saben que al tener la posibilidad de acceder a ser autoridad municipal
32
y por tanto cabecera, significa acceder a los recursos. Este aspecto está generando
conflictos en varios municipios en ambos estados.
Oaxaca y Chiapas operan con esquemas similares, aunque en el primer caso existe,
a nivel local, reconocimiento constitucional para la integración de las autoridades
municipales mediante el sistema de los usos y costumbres. Las autoridades municipales de
las cabeceras son los que definen el procedimiento, fecha y lugar de la elección. El
presidente municipal lanza la convocatoria, apoyado en los usos y costumbres, pero en la
mayoría de los pueblos dichos usos y costumbres excluyen a las agencias municipales en la
elección de la autoridad. Sucede, entonces, que estos usos y costumbres de la cabecera,
aparecen como usos y costumbres de todo el municipio. No obstante la ciudadanía está
restringida sólo a la cabecera municipal. En la medida que la autoridad municipal está
definida en términos de participación a los servicios comunitarios, la paradoja existente es
que el argumento de las cabeceras consiste en que las agencias no prestan sus servicios a
aquélla e incluso eligen a su autoridad por medio de asambleas en cada agencia, por lo
tanto al no ser miembros de la cabecera, no tienen derecho a participar. Sin embargo, el
poder municipal se ejerce en todo el municipio, pero determinado por sistemas de sujeción
o exclusión para la participación en la toma de decisiones. Así el reconocimiento de poder
ejercer el poder del municipio a nivel general, es más una facultad que se otorga desde
fuera, no es una facultad que se reconozca por parte de las agencias. Esto muestra que el
conflicto reside entre lo que dictan las normas internas de los municipios y las formas de
elección tradicional, frente a las facultades que otorga el Estado, las leyes y Constitución a
nivel general.
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Los problemas de reconocimiento de usos y costumbres para la integración política
de la autoridad, está enfrentado al esquema de las relaciones de subordinación entre las
distintas agencias y la cabecera. Si bien es claro que debe fortalecerse el poder municipal,
también debe reducirse al interior de los municipios el poder y la autoridad de la
presidencia municipal, dándole mayores atribuciones a las agencias y disminuyendo el
poder del presidente municipal. Estar y contar con el poder de la cabecera implica, en la
actualidad, una serie de privilegios, lo que muestra un enfrentamiento entre derechos
colectivos y derechos individuales, de cada uno de los miembros que integran un espacio
municipal.
Es evidente que la dimensión cultural e identitaria de las reivindicaciones que
plantean comunidades indígenas, se encuentran inextricablemente ligadas a conflictos de
poder social y de reparto de recursos, no sólo hacia el exterior con las instancias de
gobierno superiores, sino en el interior de las propias comunidades. Esto pone a debate la
pregunta que está detrás de estas dinámicas de inclusión y exclusión de ciudadanos y de los
individuos: ¿quiénes constituyen la comunidad? ¿Quiénes son los sujetos atribuibles a la
misma comunidad? La preservación de la comunidad como núcleo compacto y cerrado de
referencia, muestra los mecanismos de exclusión externa y sujeción interna. Aunado a que
existe rechazo y desconfianza de cualquier agente externo en los asuntos comunitarios, e
incluso deslegitimación y desconfianza hacia las instituciones estatales, problema que
contrasta con las expectativas de contar con compensaciones públicas que reparen los daños
sociales y los agravios culturales, esto es, agravios reparables en términos de bienes
fungibles.
34
En las discusiones con los actores locales indígenas y no indígenas, se ha mostrado
que los discursos reivindicativos de obtener reconocimiento de sus derechos colectivos,
tienen una clara naturaleza política y plena modernidad. En última instancia los derechos de
autogobierno, la autonomía cultural y las posibles formas de ejercer ambos, remite a la
necesidad de redefinir la identidad nacional mexicana y la comprensión de los términos
organizativos territoriales de un Estado federal, así como los criterios de legitimación de la
democracia en relación a la participación versus la representación, la delimitación de lo
social y político, de lo legal y lo moral, la idea de ser sujetos políticos contando con
garantías jurídicas para participar en el ámbito público en igualdad de circunstancias y
oportunidades, así como de las dimensiones individuales frente a las colectivas, que remiten
a la relación entre la ciudadanía democrática y la relación directa con el poder y el Estado,
sin contar con cuerpos intermedios.
En México, además de reflejar un mal reconocimiento de los derechos indígenas
debido al propio modelo político que establece jerarquías al interior de las instancias
municipales, creando conflictos de jerarquía para la integración política hacia fuera y hacia
adentro del municipio, es claro que no podemos considerar al municipio como un ente
homogéneo, como si fuera una estructura monolítica y como si todo fuese armonía en su
interior. Se requieren dar pasos hacia una concepción no centralizada del poder desde el
nivel local, como parte de los principios básicos del federalismo democrático, así como
diseñar criterios de negociación interterritorial, donde la soberanía compartida permita la
expresión de la pluralidad social y cultural.
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Asistimos a la reconfiguración de los pactos sociales, alianzas políticas e
identidades colectivas, que afectan al sector indígena tradicionalmente marginado de la
sociedad mexicana. Los cambios y las redefiniciones no son homogéneos, ni siquiera en el
contexto de los pueblos indígenas, y poseen sus especificidades en cada uno de los estados
donde hay presencia indígena.
Estamos aún en una etapa inicial para encontrar soluciones a las problemáticas y
dilemas existentes entre derechos individuales y derechos colectivos, entre las distintas
formas de organización social y comunitaria indígenas en los gobiernos locales y su
relación con los municipios constitucionalmente concebidos, así como entre los diversos
órdenes o modelos de ciudadanía. No obstante, la idea central de la que se ha partido, es la
de llegar a tener mayor claridad sobre los posibles mecanismos de concertación política
para la integración democrática de la pluralidad cultural, en los instrumentos territoriales de
autogobierno, consagrados por el federalismo, que permite a los grupos que acceden a ellos
la salvaguarda de un elevado grado de autonomía cultural. En realidad, en el seno de un
Estado federal, los derechos culturales de los grupos territorialmente fijados se encuentran
implícitamente subsumidos en los derechos de autogobierno. Por lo que muchas
reivindicaciones culturales, no son estrictamente un derecho cultural, sino político.
De igual modo, los retos fundamentales para lograr una mayor o menor adecuación
de los contenidos de la reforma municipal, pueden sintetizarse en dos cuestiones: por una
parte, la posibilidad de ampliar los márgenes de autonomía municipal frente a las otras
instancias de poder estatal y federal. Por otra parte, lograr la consolidación institucional del
municipio, al definir el concepto y los instrumentos de interlocución que suponen una
36
coordinación y cooperación intergubernamental, en un marco flexible, para permitir que la
descentralización cuente, también, con una estructura flexible.
Puede asegurarse que la reforma municipal, de 1999, constituye uno de los grandes
retos para la reconfiguración de las instituciones de gobierno del país. Forma parte de un
conjunto más amplio de reformas del Estado, tanto entre los poderes estatal y federal, como
entre los tres órdenes de gobierno federal, estatal y municipal.
El proceso de descentralización política y el de fortalecimiento del federalismo, que
abrió esta reforma municipal y la discusión sobre los derechos indígenas a su
autodeterminación, además de tener sus fases legales y administrativas, requiere continuar
con una profunda transformación de contenido político intrínseco, con criterios que
respondan tanto a planteamientos en términos de organización en la distribución de
poderes, competencias y funciones, pero, sobre todo con un ejercicio democrático del poder
en los tres órdenes de gobierno: federal, estatal y municipal, en los que interactúan una
pluralidad de órganos y una pluralidad política para la toma de decisiones en espacios
autónomos.
Esta transformación más profunda consistiría en, primero, otorgarle al municipio
una nueva oportunidad, como pieza indispensable para constituir el contrapeso subsidiario
de las políticas de descentralización y de fortalecimiento del federalismo mexicano;
segundo, lejos de ser un espacio de disputa entre las diversas fuerzas opositoras y el lugar
donde dirigir o disminuir recursos disponibles hacia el municipio de acuerdo a quien
gobierne a nivel central o estatal, consistiría en considerar al municipio como una instancia
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eficaz, idónea y natural, para implementar políticas eficaces y con la participación
ciudadana para solucionar sus problemas de desarrollo social. Esto significa, en otros
términos, que sean concertadas políticas sociales corresponsablemente, entre partidos, o
entre grupos sociales involucrados al interior de un municipio, con una orientación definida
por el interés del gobierno nacional para todos sus ciudadanos, a partir del ámbito local.
Por último, la reforma municipal y las reformas sobre materia indígena en México,
deben ser consideradas como asuntos en proceso, por medio del cuales se está dando una
reinterpretación institucional en los tres órdenes de gobierno. Es decir, se replantea el
federalismo bajo un esquema tripartito entre federación, estados y municipio Permite,
además, repensar las relaciones intergubernamentales y sus reglas, fortalecer la
participación ciudadana en su rol de controlar la gestión de sus gobiernos y compartir los
riesgos y los éxitos de proyectos de desarrollo social mediante dinámicas de cogestión
ciudadana y gobiernos. Estos procesos puestos en marcha significan finalmente, un
importante desafío para la construcción de una gobernabilidad democrática de los
gobiernos locales, y para la construcción de relaciones democráticas entre el Estado y la
ciudadanía inclusiva.
38
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