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CENTRO UNIVERSITÁRIO DE BRASÍLIA – UniCEUB
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO
MESTRADO EM DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS
ANTÔNIO CARLOS TOZZO MENDES PEREIRA
AS FALHAS NO SISTEMA JURÍDICO PARA A PROTEÇÃO DO MEIO
AMBIENTE NA ATIVIDADE MINERÁRIA
Brasília/DF
2017
ANTÔNIO CARLOS TOZZO MENDES PEREIRA
AS FALHAS NO SISTEMA JURÍDICO PARA A PROTEÇÃO DO MEIO
AMBIENTE NA ATIVIDADE MINERÁRIA
Dissertação apresentada ao Centro Universitário de
Brasília – UniCEUB, como requisito parcial para
obtenção do título de Mestre em Direito, sob
orientação do Prof. Dr. Nitish Monebhurrun e
coorientação da Profª Drª. Priscila Pereira Andrade.
BRASÍLIA/DF
2017
_________________________________________________________________________
PEREIRA, Antônio Carlos Tozzo Mendes.
AS FALHAS DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA A PROTEÇÃO DO MEIO
AMBIENTE NA ATIVIDADE MINERÁRIA. Antônio Carlos Tozzo Mendes Pereira. Brasília: O Autor, 2017.
Dissertação (Mestrado) Centro Universitário de Brasília. Programa de Mestrado em Direito. Orientador: Prof.
Dr. Nitish Monebhurrun. Coorientadora: Profª. Drª. Priscila Pereira Andrade.
1. Direito Ambiental. Mineração. Licenciamento ambiental. I. Título. II. Monebhurrun, Nitish (Orientador);
Andrade, Priscila Pereira (Coorientadora).
CDU:
__________________________________________________________________________
O Homem é um projeto; a fortiori, uma sociedade humana
também deve ser um projeto.
Jean-Paul Sartre
À minha família, pelo suporte, amor, lealdade
e por acreditar, dedico este trabalho.
AGRADECIMENTOS
A Deus.
Aos Professores Nitish Monebhurrun e Priscila Pereira Andrade pela orientação,
paciência, ensinamentos marcantes e formação de uma nova pessoa.
A Professora Carla Amado Gomes pela preocupação e colaboração.
Aos meus pais por tudo.
A minha esposa, Camila Dias Marques Tozzo, amor incondicional, apoio, motivação,
cumplicidade e paciência, a quem eu devo a conclusão deste trabalho.
A minha sogra, Terezinha Dias Pereira, pelo suporte e toda a assistência,
principalmente nos momentos mais difíceis.
A Dra. Anna Cristina Pires de Mello pela parceria e atenção de sempre.
Ao Ralph e à Lauren pela companhia e carinho diários.
A Ana Elisa e ao Cássio pelo auxílio quando preciso.
A Sofia, Júlia, Roberta e Júlio Cezar por fazerem parte da minha vida.
Aos meus colegas Lorene, Fernanda e André pelo suporte nesta caminhada.
RESUMO
O setor minerário é um segmento de destaque na economia brasileira, representando
cerca de 5% do Produto Interno Bruto do país. Tão impactante quanto sua importância
econômica são os possíveis danos ambientais provenientes das atividades de prospecção,
extração e beneficiamento dos minérios. Tendo em vista que a riqueza não deve prevalecer
sobre os recursos naturais, pois ambos possuem importância para o desenvolvimento
sustentável da sociedade. A Constituição Federal da República Federativa do Brasil, além das
normas de proteção ambiental dirigidas a qualquer interferência humana na natureza, destacou
parágrafo específico para a mineração, exigindo a pronta recuperação da área atingida pela
lavra de minérios (Artigo 225, § 2º). Entretanto, o ordenamento jurídico brasileiro possui
falhas que fragilizam esta proteção, pois as normas atinentes ao setor são concebidas sem uma
ideia holística, ou seja, sem que se verifiquem quais são os reflexos práticos e prejudiciais que
a legislação ambiental pode ter na legislação minerária e vice-versa. Atualmente, o diálogo
entre legislação minerária, tanto institucionalmente quanto em relação aos procedimentos, é
deficiente, impedindo uma boa articulação entre a entidade de outorga de direitos minerários e
o órgão ambiental competente. Diante deste cenário, este trabalho tem como objetivo indicar
os problemas que existem na articulação entre a legislação ambiental e mineral, para que se
possa conceber uma melhor integração entre estas legislações, seus atores e com isso
contribuir para o aprimoramento da atividade minerária sustentável.
PALAVRAS CHAVE: Mineração. Falhas. Articulação. Legislação minerária.
Legislação ambiental. Proteção ambiental.
ABSTRACT
The mining sector is a prominent segment of the Brazilian economy, accounting for
about 5% of the country's Gross Domestic Product. As impressive as its economic importance
are the environmental damages, the activities of prospecting, extracting and beneficiating of
the minerals and also of the accidents that can happen. Given that wealth should not prevail
over natural resources, since both are important for the sustainable development of society.
The Federal Constitution, in addition to the norms of environmental protection directed to any
human interference in the nature, standing out especially for the mining sector, demands a
recovery of the area driven by mining tillage (Article 225, § 2nd). However, the Brazilian legal
system has flaws that diminish such a protection, because as norms pertaining to the sector are
conceived without a holistic idea, that is, without verifying what are the practical and harmful
reflexes that the environmental legislation can have in the mining legislation and vice versa.
Currently, the dialogue between mining legislation, both institutionally and in relation to
procedures, is deficient, preventing a good articulation between the entity granting mining
rights and the competent environmental body. Given this scenario, this paper aims to indicate
the problems that exist in the articulation between environmental and mineral legislation, so
that a better integration can be conceived between these legislations, their parties and with
that contribute to the improvement of the sustainable mining activity.
KEYWORDS: Mining. Flaws. Articulation. Mining legislation. Environmental
legislation. Environment protection.
LISTA DE SIGLAS
(ADIn) Ação Direta de Inconstitucionalidade
(AGU) Advocacia-Geral da União
(ANM) Agência Nacional de Mineração
(AP) Estado do Amapá
(APA) Áreas de Proteção Ambiental
(AIRE) Áreas de Relevante Interesse Ecológico
(CPRM) Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais
(CNPq) Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
(CONAMA) Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Confea) Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
(Crea) Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia
(CF) Constituição Federal
(CFEM) Contribuição Financeira pela Exploração de Recursos Minerais
(CGU) Controladoria-Geral da União da União
(CCEGM) Coordenadoria de Câmaras Especializadas de Geologia e Minas
(DNPM) Departamento Nacional de Produção Mineral
(DIFIS) Diretoria de Fiscalização
(EIA) Estudo de Impacto Ambiental
(EPF) Établissement Public Foncier
(FLONA) Florestas Nacionais
(FECAM) Fundo de Conservação do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano
(FCP) Fundação Cultural Palmares
(FNDCT) Fundo Nacional do Desenvolvimento Científico e Tecnológico
(FUNAI) Fundação Nacional do Índio
(GU) Guia de Utilização
(IBAMA) Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
(ICMM) International Council on Mining and Metals
(IIED) Internacional Institute for Environment and Development
(INCRA) Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
(IPHAN) Instituo do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
(LC) Lei Complementar
(LAC) Licença Ambiental por Adesão e Compromisso
(LI) Licença de Instalação
(LO) Licença de Operação
(LP) Licença Prévia
(MP) Medida Provisória
(MG) Estado de Minas Gerais
(OEMA’s) Órgãos estaduais de meio ambienta
(PA) Estado do Pará
(PAE) Plano de Aproveitamento Econômico
(PCA) Plano de Controle Ambiental
(PRN/MS) Partido da Reconstrução Nacional do Mato Grosso do Sul
(PNRS) Política Nacional de Resíduos Sólidos
(PNSB) Política Nacional de Segurança de Barragens
Produto Interno Bruto (PIB)
(PL) Projeto de Lei
(PRAD) Plano de Recuperação de Áreas Degradadas
(MME) Ministério das Minas e Energia
(MPF) Ministério Público Federal
(MP/TCDF) Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Distrito Federal
(NRM) Normas Regulamentares
(RENCA) Reserva Nacional de Cobre
(RAL) Relatório Anual de Lavra
(RIMA) Relatório de Impacto Ambiental
(RTDID) Relatório Técnico de Identificação e Demarcação
(RDS) Reserva de Desenvolvimento Sustentável
(RESEX) Reserva Extrativista
(RPPN) Reserva Particular do Patrimônio Natural
(RJ) Estado do Rio de Janeiro
Rio Paracatu Mineração (RMPM).
(SEMAD) Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável do Estado
de Minas Gerais
(SEMAS) Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Pará
(SERNAGEOMIN) Servicio Nacional de Geología y Minería
(SNUC) Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza
(SISNAMA) Sistema Nacional do Meio Ambiente
(STF) Supremo Tribunal Federal
(TCU) Tribunal de Contas da União
(TFRM) Taxa de Fiscalização Minerária
(TR) Termo de Referência
(TRF 1ª) Tribunal Regional Federal da 1ª Região
(TRF 3ª) Tribunal Regional Federal da 3ª Região
(TRF 4ª) Tribunal Regional Federal da 4ª Região
(TRF 5ª) Tribunal Regional Federal da 5ª Região
(UC de US). Unidades de Conservação de Uso Sustentável
(UCA) Universidade Centro-Americana Jose Simeón Canãs
AS FALHAS NO SISTEMA JURÍDICO PARA A PROTEÇÃO DO MEIO
AMBIENTE NA ATIVIDADE MINERÁRIA
ANTÔNIO CARLOS TOZZO MENDES PEREIRA
Dissertação apresentada ao Centro Universitário de
Brasília – UniCEUB, como requisito parcial para
obtenção do título de Mestre em Direito, sob
orientação do Prof. Dr. Nitish Monebhurrun e
coorientação da Prof.ª. Dr. ª Priscila Pereira
Andrade.
_______________________________________
Prof. Dr. Nitish Monebhurrun
_______________________________________
Prof.ª. Dr. ª Priscila Pereira Andrade
_______________________________________
Prof. Dr. Gustavo Ferreira Ribeiro
_______________________________________
Prof.ª. Dr. ª Gabriela Garcia Batista Lima
Brasília, 14 de novembro de 2017.
Sumário
INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 14
CAPÍTULO 1 .......................................................................................................................... 25
1.1. A falha decorrente da ausência de regulamentação da competência da entidade de
outorga de direitos minerários para a fiscalização do controle ambiental. ........................... 26
1.1.1. A fiscalização meramente formal da entidade de outorga de direitos minerários
para o controle ambiental. ................................................................................................. 28
1.1.2. A ausência de uma efetiva fiscalização da entidade de outorga de direitos
minerários para o controle ambiental. ............................................................................... 40
1.2. A falha decorrente da ausência de regulamentação da competência da entidade de
outorga de direitos minerários para lavrar autos de interdição e paralisação como
instrumentos para colaborar com a fiscalização do controle ambiental. .............................. 51
1.3. A falha decorrente da ausência de utilização de instrumento de cooperação entre a
entidade de outorga de títulos minerários e os órgãos responsáveis pela fiscalização do meio
ambiente. ............................................................................................................................... 57
1.4. – A falha em virtude da ausência de regulamentação da competência dos Estados e
Municípios para a fiscalização minerária como forma de auxílio à fiscalização do controle
ambiental. .............................................................................................................................. 61
CAPÍTULO 2 .......................................................................................................................... 69
2.1. A ausência de coordenação entre os procedimentos de outorga minerária e de
licenciamento ambiental para o início da atividade. ............................................................. 72
2.1.1. A ausência de coordenação no quadro legislativo atual .......................................... 73
2.1.2. A ausência de coordenação nas novas propostas legislativas minerárias ............... 82
2.1.3. A ausência de coordenação nas novas propostas legislativas para um novo
procedimento de licenciamento ambiental. ....................................................................... 85
2.2. A ausência de renovação expressa da licença ambiental durante a atividade................ 93
2.3. Falhas na coordenação entre o procedimento de outorga de títulos minerários e o
licenciamento ambiental para a etapa de fechamento de minas. ........................................ 101
2.3.1. A ausência de legislação que permita a coordenação entre os procedimentos de
outorga de títulos minerários e o licenciamento ambiental para a etapa de fechamento de
minas. .............................................................................................................................. 101
2.3.2. A ausência de instrumentos para a garantia da etapa de fechamento de mina. ..... 107
CONCLUSÃO ....................................................................................................................... 116
REFERÊNCIAS DOUTRINÁRIAS ................................................................................... 120
REFERÊNCIAS INSTITUCIONAIS ................................................................................. 129
REFERÊNCIAS LEGISLATIVAS E JURISPRUDÊNCIAIS ........................................ 131
REFERÊNCIAS JORNALÍSTICAS .................................................................................. 140
ANEXOS ............................................................................................................................... 142
Anexo 1 – Resposta obtida junto à Procuradoria Federal junto ao DNPM ........................ 142
Anexo 2 – Resposta obtida junto ao Engenheiro de Minas Dr. Wilfred Brandt ................ 143
14
INTRODUÇÃO
Este trabalho vem apontar as falhas no ordenamento jurídico brasileiro que fragilizam
a proteção do meio ambiente no âmbito das atividades minerárias. As normas atinentes ao
setor são concebidas sem uma ideia holística, ou seja, sem que se verifiquem quais são os
reflexos práticos (e prejudiciais) que a legislação ambiental pode ter na legislação minerária e
vice-versa, em desacordo com a Constituição Federal (CF), conforme o artigo 225, § 2º1, o
qual exige a pronta recuperação da área afetada pela extração mineral.
O momento é extremamente propício para análise do enquadramento jurídico da
proteção do meio ambiente nas atividades minerarias, pois, em 25 de julho de 2017, foram
publicadas três Medidas Provisórias (MP) que visam regulamente essa relação. Trata-se das
MP’s: n. 798/20172, n. 790/20173 e n.791/20174. A primeira versa sobre a Contribuição
Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), a segunda altera o Código de
Mineração, e a terceira extingue o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) e
cria a Agência Nacional de Mineração (ANM), que ainda será instalada, consoante o artigo 34
da MP n. 791/2017. Em que pese a ANM ainda não tenha sido instalada, ela será tratada neste
trabalho como a atual entidade de outorga de direitos minerários, tendo em vista a recente
extinção do DNPM.
A mineração é uma atividade fundamental para a sociedade hodiernamente, pois por
meio dela é possível a construção de prédios, a instalação de iluminação, a fabricação de
carros, aviões, produtos farmacêuticos, aparelhos hospitalares, celulares. Entretanto tal
atividade pode causar inúmeros impactos ao meio ambiente, necessitando, portanto, uma
1 Constituição Federal. Artigo 225, § 2º. “Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. (...) § 2º Aquele que
explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica
exigida pelo órgão público competente, na forma da lei”. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28/09/2017. 2 Comissão Mista da Medida Provisória n. 789, 2017. Relator Deputado Marcus Pestana (PSDB/MS).
Tramitação em regime de urgência desde 15/09/2017. Disponível em:
<http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/130145>. Disponível em: 28/09/2017. 3 Comissão Mista da Medida Provisória n. 790/2017. Relator Senador Flexa Ribeiro (PSDB/PA). Tramitação em
regime de urgência desde 15/09/2017.Disponível em: <http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-
/materia/130146>. Acesso em: 28/09/2017. 4 Comissão Mista da Medida Provisória n. 791/2017. Relator Deputado Leonardo Quintão (PMDF/MG).
Tramitação em regime de urgência desde 15/09/2017. Disponível em:
http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/130150>. Acesso em 28/09/2017.
15
especial atenção do Estado e das sociedades empresárias e mineradores individuais para a
proteção da natureza.
Além dos impactos ambientais, são certos os impactos sociais. O Caso do Projeto
Minas-Rio (complexo minerário que contempla mineroduto e porto) é também uma
demonstração destes impactos da mineração ocorridos no Município de Conceição do Mato
Dentro (MG). Nesta região, verificou-se o “aumento no tráfego viário, da criminalidade, da
prostituição, do assédio aos jovens, do consumo de drogas, da produção de lixo, déficit
habitacional, elevação do custo de vida e migração de mão de obra masculina maior que a
população até então de homens adultos”5. E esses impactos não são exclusivos deste
exemplo, mas sintomáticos, inerentes a qualquer contexto minerário6.
Em que pese a importância destes impactos sociais, esta Dissertação limita-se às falhas
estritamente ambientais.
Neste dilema de benefícios e consequências, proteção e exploração, recentemente, em
29 de março de 2017, El Salvador tornou-se o primeiro país do mundo a proibir a mineração
de metais metálicos, conforme Decreto Legislativo n. 6397, sob forte pressão pelo fato de ser
o Estado da América com maior grau de deterioração do meio ambiente após o Haiti, de
acordo com o preâmbulo do Decreto salvadorenho. A lei salvadorenha determina no artigo 6º,
inclusive, o fechamento imediato de todas as minas metálicas e “la remediación ambiental de
danõs causados por las minas en las regiones afectadas, para devolver a la problación las
condiciones de um ambiente sano”.
O problema ambiental enfrentado em El Salvador é tão grande que 90% das águas
superficiais estão contaminadas8. O Anteprojeto de lei foi apresentado aos parlamentares por
5 Impactos da Mineração na Região de Conceição do Mato Dentro. Relatório Parcial. Projeto Internacional de
Pesquisa Cidade e Alteridade. Belo Horizonte: 2013. Estudo realizado em conjunto pela Universidade Federal
de Minas Gerais, Universidade Federal de Viçosa, Universidade de Coimbra e Universidade de Itaúna, Relatório
final do Projeto Internacional de Pesquisa Cidade e Alteridade, coordenado pela Professora Dra. Miracy Barbosa
de Sousa Gustin e pelo Professor Dr. Boaventura de Sousa Santos. Disponível em: <http://cimos.blog.br/wp-
content/uploads/2013/08/RELAT%C3%93RIO-5_CONCEI%C3%87%C3%83O-DO-MATO-DENTRO.pdf>
acesso em 25/04/2017. 6 TAVEIRA, Ana Lúcia Silva. Provisão de Recursos Financeiros para o Fechamento de Empreendimentos
Mineiros. Tese apresentada à Escola Politécnica da Universidade de São Paulo para a obtenção do Título de
Doutor em Engenharia, São Paulo, Dezembro de 2003, p. 31 a 33. 7 EL SALVADRO. Decreto n. 639, de 29 de março de 2017, Assembleia Legislativa da República de El
Salvador: Disponível em: <http://www.asamblea.gob.sv/eparlamento/indice-legislativo/buscador-de-
documentos-legislativos/ley-de-prohibicion-de-la-mineria-metalica> Acesso em: 03/05/2017. 8 El Salvador faz história como a primeira nação do planeta a abolir a mineração. Xapuri Socioambiental, em
07/05/2017. Disponível em: <https://www.xapuri.info/meio-ambiente/el-salvador-primeiro-pais-abolir-
mineracao/>. Acesso em: 09/05/2017.
16
autoridades eclesiásticas, representantes da Universidade Centro-Americana Jose Simeón
Canãs (UCA) e da Cáritas de El Salvador, para os quais a manutenção das atividades
minerárias naquele País seria qualificada como um suicídio coletivo e a proibição um ato de
amor9.
Dos 84 parlamentares salvadorenhos, 69 votaram a favor da lei, tornando o país menos
suscetível da mineração. Alguns poderão dizer que tal medida, naquele País, é de fácil
adoção, tendo em vista que apenas 0,3% do Produto Interno Bruto (PIB) adveio da economia
minerária durante o período de 2010 a 201510. Contudo, esta política adotada por El Salvador
traz o alerta sobre se seguiremos consumindo os recursos naturais sem se preocupar com a
higidez do meio ambiente ou se é viável um caminho equilibrado de avanço da sociedade e
preservação da natureza simultaneamente.
No direito minerário, a rigidez locacional e a distribuição assimétrica11 das reservas
minerais pelo globo sempre foram argumentos utilizados, ou ardil atalho, para se privilegiar a
extração mineral em detrimentos de outros bens naturais ou interesses de desprotegidos
grupos, como indígenas12. A Lei de El Salvador nos traz a reflexão sobre até que ponto o
minério, ainda que impossível de ser extraído sem impactar o ambiente ao qual ele está
depositado naturalmente, deve prevalecer em face de outros recursos tão importantes como a
água, a vegetação, os conhecimentos tradicionais.
No Brasil, não temos uma lei parecida com a salvadorenha. Nem aqui se defenderá tal
medida. A abordagem levará em conta a necessidade e importância da mineração tanto na
economia, quanto no bem-estar da sociedade e meio ambiente. Os proveitos que esta atividade
oferece devem ser considerados, ponderando-os com os benefícios que podemos ter com os
demais recursos naturais fornecem.
9 El Salvador. Igreja e universidades pedem a proibição da exploração de minérios. Instituto Humanitas
Unisinos, em 09/02/2017. Disponível em: <http://www.ihu.unisinos.br/564704-el-salvador-igreja-e-
universidades-pedem-a-proibicao-da-exploracao-de-minerios>. Acesso em: 09/05/2017. 10 El Congreso de El Salvador aprueba una ley que prohíbe la minería metálica. El País online, em 29/03/2017.
Disponível em: <http://www.elpais.cr/2017/03/29/el-congreso-de-el-salvador-aprueba-una-ley-que-prohibe-la-
mineria-metalica/>. Acesso em: 05/05/2017. 11 SCAFF, Fernando Facury. Royalties do Petróleo, Minério e Energia – Aspectos Constitucionais, Financeiros e
Tributários. 1ª edição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 43. 12 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito. Ambiental. 6ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002, p. 617 apud
SOUZA FILHO, Carlos Frederico Marés de; ARBOS, kerlay Lizane. A jurisprudência internacional sobre
mineração em terras indígenas: uma análise das decisões da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Revista
da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Goiás, v. 35, n. 01, jan/jun 2011, p. 13.
17
A transposição da sociedade industrial para a sociedade de risco13, fruto da
modernidade científica, gera uma perda no controle das consequências do avanço tecnológico
e coloca em risco até mesmo a sobrevivência da humanidade14, pois nem sempre é possível
conhecer a verdadeira dimensão dos riscos.
Geralmente, o modelo de desenvolvimento é pautado pelas regras do mercado de
produção e rendimento econômico. A prevalência do interesse econômico pode ser vista no
período de industrialização brasileira que ganhou contornos significativos a partir da década
de 50 do século anterior, a exemplo o período do Governo do Presidente Juscelino
Kubitschek, com a abertura da economia nacional para o capital internacional, e as Fronteiras
Agrícolas, que fomentaram o uso de minerais fertilizantes, incrementando a pesquisa destes
minérios no território nacional, no intuito de diminuir a dependência das importações destes
produtos15.
Se traçarmos um paralelo com a importância dada ao meio ambiente e a este setor da
economia (mineração), vamos perceber que a preocupação àquela questão foi incipiente,
conforme se verifica da leitura dos planos de política minerária: Plano Mestre Decenal de
1965 – 197416, Plano Mestre Decenal II de 1981 – 199017, Plano Plurianual para o
13 GUIVANT, Julia S. A teoria da sociedade de risco de Ulrich Beck: entre o diagnóstico e a profecia. Revista
Estudos Sociedade e Agricultura, Rio de Janeiro, n. 16, abril/2001, p. 95-112. Disponível em:
<http://r1.ufrrj.br/esa/V2/ojs/index.php/esa/article/download/188/184>. Acesso em: 17/04/2017. 14 PERALTA, Carlos E.. Desafios e oportunidades da Rio+20: perspectivas para uma sociedade sustentável.
Revista Eletrônica Direito e Política, Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Ciência Jurídica da
UNIVALI, Itajaí, v.7, n.1, 1º quadrimestre de 2012, p. 445. Disponível em: <www.univali.br/direitoepolitica>.
Acesso em: 28/09/2017. 15 BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Plano Mestre Decenal para a Avaliação de Recursos Minerais do
Brasil 1965 – 1974. Ministério de Minas e Energia. Departamento Nacional de Produção Mineral. Publicação
Especial n. 03. 3ª edição, janeiro de 1967, p. 36.. Disponível em
<http://www.mme.gov.br/web/guest/paginainicial?p_p_id=3&p_p_lifecycle=0&p_p_state=maximized&p_p_mo
de=view&_3_struts_action=%2Fsearch%2Fsearch&_3_redirect=%2Fweb%2Fguest%2Fpagina-
inicial&_3_keywords=PLANO&_3_groupId=0> acesso em 10/05/2017>. Acesso em: 20/04/2017.
16 BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Plano Mestre Decenal para a Avaliação de Recursos Minerais do
Brasil 1965 – 1974. Ministério de Minas e Energia. Departamento Nacional de Produção Mineral. Publicação
Especial n. 03. 3ª edição, janeiro de 1967. Disponível em
<http://www.mme.gov.br/web/guest/paginainicial?p_p_id=3&p_p_lifecycle=0&p_p_state=maximized&p_p_mo
de=view&_3_struts_action=%2Fsearch%2Fsearch&_3_redirect=%2Fweb%2Fguest%2Fpagina-
inicial&_3_keywords=PLANO&_3_groupId=0> acesso em 10/05/2017>. Acesso em: 20/04/2017.
17 BRASIL. Ministério de Minas e Energia. II Plano Decenal de Mineração – Diretrizes básicas (1981-1990).
Brasília, 1980. Disponível em:
<http://www.mme.gov.br/documents/1138775/1732821/II+Plano+Decenal+de+Minera%C3%A7%C3%A3o+19
81-1990+-+Arquivo+doc/d6f3a259-021f-4d25-96cd-
a67c75846267;jsessionid=0D5BF34D08E62DC7619A62CDC5B36E14.srv155>. Acesso em: 20/04/2017.
18
Desenvolvimento do Setor Mineral18 e o Plano Nacional de Mineração 203019. Nestes
documentos, pouco se fala sobre o cuidado com o meio ambiente, apenas simples menções.
No Primeiro Plano Decenal e no Plano Plurianual para o Desenvolvimento do Setor
Mineral não se fala em meio ambiente. No Segundo, defende-se a ideia de que o meio
ambiente possui capacidade de suportar e absorver os impactos ambientais e faz-se sugestões
(tais como) para que o DNPM estabelecesse “normas e padrões ambientais para o
aproveitamento mineral20” e que fosse fomentado cursos para que técnicos dessem apoio
tecnológico antipoluição. No Plano Nacional de Mineração 2030, cita-se que o Plano de
Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD) não é suficiente para o fechamento de mina,
indica-se a necessidade de uma mineração sustentável e em criar-se diretrizes para a
mineração ocorrer em áreas com restrições legais, como as terras indígenas, quilombolas e
cultural (fósseis)21
A política pública de exploração minerária não pode ser dissociada nem preponderar
sobre a ambiental, pois há riquezas naturais, como os serviços ambientais prestados pelos
ecossistemas, que são tão importantes quanto os frutos econômicos e o bem-estar proveniente
dos minérios.
É que em virtude das consequências causadas pelo crescimento econômico e aumento
do consumismo, e sua relação direta com a expansão da mineração, iniciou-se uma
preocupação mundial com os impactos ambientais negativos, sobretudo nos anos de 1970 e
1980, podendo-se citar a Conferência de Estocolmo22 como um dos marcos.
No caso da mineração, há inúmeros impactos ambientais, tais como: “geração de
ruídos, assoreamento de corpos d’água, contaminação da qualidade das águas, e do solo,
18 BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Plano Plurianual para o Desenvolvimento da Atividade Minerária –
DNPM. Brasília, 1994. Disponível em: <http://rigeo.cprm.gov.br/xmlui/handle/doc/14323?show=full>. Acesso
em: 20/04/2017.
19 BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Plano Nacional de Mineração 2030 (PNM – 2030). Brasília: MME,
2010. Disponível em: <http://www.mme.gov.br/documents/10584/1727130/PNM_2030.pdf/0188948f-2248-
4c82-aa89-e654f9208e7d >. Acesso em: 20/04/2017. 20 BRASIL. Ministério de Minas e Energia. II Plano Decenal de Mineração – Diretrizes básicas (1981-1990).
Brasília, 1980, p. 23. 21 BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Plano Nacional de Mineração 2030 (PNM – 2030). Brasília: MME,
2010, p. 62, 63, 126 e 129. 22 Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano – 1972. Disponível em:
<http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:gSwRNiZh260J:www.mma.gov.br/estruturas/agenda2
1/_arquivos/estocolmo.doc+&cd=3&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br&client=firefox-b>. Acesso em 28/09/2017.
19
remoção de vegetação, alteração de paisagem, instabilidade física e química do ambiente,
afugentamento da fauna”23, dentre outros.
Além destes inerentes impactos, os acidentes advindos desta atividade podem ter
dimensões surpreendentes. No Brasil, no acidente da Barragem do Fundão em Mariana (MG),
milhões de metros cúbicos de rejeitos de minério de ferro romperam este dique, “matando 11
toneladas de peixes e outros organismos e contaminando o Rio Doce”24, alcançando até o
litoral do Espírito Santo. Podemos citar igualmente o vazamento de 1,3 milhões de óleos na
Baía da Guanabara em 200025. Nos Estados Unidos, o acidente na plataforma Deepwater
Arizona da British Petroleum, no Golfo do México, em 2010, gerou um vazamento 5 milhões
de barris de petróleo, com reflexos até hoje percebidos26.
Apesar desses acidentes, pesa a favor da atividade minerária o crescimento econômico
que proporciona ao país. Em 2014, arrecadou-se US$ 40 bilhões, cerca de 5% do Produto
Interno Bruto (PIB) nacional, e foram gerados em torno de 214.070 empregos diretos (dados
de julho de 2015)27. Em 2015, a produção manteve-se no mesmo volume (tonelagem), embora
o valor arrecadado tenha caído para US$ 26 bilhões, em virtude da queda dos preços das
commodities minerais28, em especial o preço do minério de ferro. Para 2016, a estimativa é de
US$ 30 bilhões29.
Considerando a importância da mineração para a economia nacional e seus impactos
negativos no meio ambiente, a Constituição Federal (CF) possui artigo específico sobre
23 TAVEIRA, Ana Lúcia Silva. Provisão de Recursos Financeiros para o Fechamento de Empreendimentos
Mineiros. Tese apresentada à Escola Politécnica da Universidade de São Paulo como requisito para a obtenção
do Título de Doutor em Engenharia, São Paulo, Dezembro de 2003, p. 16 a 18. 24 Um ano de Mariana: maior desastre natural do Brasil deixa duras lições. Universo Online, 06/11/2016.
Disponível em: <https://noticias.uol.com.br/meio-ambiente/ultimas-noticias/redacao/2016/11/06/um-ano-de-
marina-maior-desastre-ambiental-do-brasil-deixa-duras-licoes.htm>. Acesso em: 23/09/2017. 25 ORTIZ, Fabíola. Baía de Guanabara: vazamento da Petrobras completa 14 anos. Associação O Eco, em
18/02/2014. Disponível em: <http://www.oeco.org.br/reportagens/28021-baia-de-guanabara-vazamento-da-
petrobras-completa-14-anos/>. Acesso em: 21/04/2017.
26 Desastre no Golfo do México completa cinco anos. Matéria publicada em 20/04/2015. Greenpeace,
20/04/2015. Disponível em: <http://www.greenpeace.org/brasil/pt/Noticias/Pior-vazamento-de-petroleo-
completa-cinco-anos/>. Acesso em: 21/04/2017.
27 IBRAM. Informações Sobre a Economia Mineral Brasileira 2015. IBRAM: Brasília, setembro de 2015,
páginas 05 e 10. Disponível em: <www.ibram.org.br/sites/1300/1382/00005836.pdf>. Acesso em: 19/10/2016.
28 WORLD BANK. Commodity Markets Outlook – Resource development in an era of cheap commodities. A
World Bank Quarterly Report. World Bank Group: April 2016, p. 10. Disponível em:
<https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/24171>. Acesso em: 11/05/2017.
29 Evolução da Produção Mineral Brasileira (PMB). IBRAM: fevereiro de 2016. Disponível em:
<www.ibram.org.br/sites/1300/1382/00006009.pdf> acesso em 11/05/2017.
20
proteção ambiental para esta atividade: artigo 225, §2º30. Ciente também da responsabilidade
de todos para a proteção ao meio-ambiental, consoante o artigo 225, caput, da Constituição
Federal, esta Lei maior exige ainda a adoção de medidas integrativas entre a política
econômica e a política ambiental, igualmente no artigo 170, nos incisos IV e VI31, os quais
submetem ao Estado o papel de agente regulador da economia, tendo como parâmetro, dentre
outros, o princípio da livre iniciativa e o da proteção ao meio ambiente.
Os interesses econômicos e ambientais devem caminhar juntos. É fundamental que o
desenvolvimento de um País tenha o mesmo olhar de cuidado para com as questões
ambientais e econômicas. É importante registrar que o bem mineral, se por um lado possui
expressão econômica, por outro, continua sendo um recurso da natureza32 e, por isso, ponto de
intersecção entre o direito minerário e o ambiental33.
Entretanto, verifica-se que o ordenamento jurídico brasileiro não atende a estas
diretrizes constitucionais, ora porque há falhas por ausência de regulamentação das
competências da entidade de outorga mineral e dos Estados e Municípios, ora porque a
legislação sobre o procedimento de outorga de direitos minerários e a legislação do
procedimento licenciamento ambiental não convergem para a proteção ambiental.
Demonstrar-se-á que a ausência de regulamentação das competências da entidade de
outorga mineral fragiliza a sua atribuição para o controle ambiental, determinado pela Medida
Provisória n. 791/2017, bem como sua interação com os órgãos ambientais. Além disto, a
ausência da regulamentação da competência constitucional dos Estados e Municípios para a
fiscalização ambiental prejudica a defesa do meio ambiente, distanciando os órgãos
ambientais dos Estados e dos Municípios da atividade minerária.
A distância entre os órgãos ambientais e a entidade de outorga minerária é corroborada
é revelada nas falhas entre os procedimentos de outorga de direitos minerários e o de
licenciamento ambiental, os quais são requisitos para o início da lavra.
30 BRASIL. Constituição Federal de 1988 (CF/88). Art. 225, § 2º. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28/04/2017. 31 BRASIL. Constituição Federal. Art. 170. IV e VI. 32 GONÇALVES, Albenir Itaboraí Querubini; ZIBETTI, Darcy, Walmor. Os recursos minerais segundo a
classificação dos bens ambientais e suas implicações jurídica. In: THOMÉ, Romeu (Organizador). Mineração e
Meio. Ambiente – Análise Jurídica Interdisciplinar. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2017, p. 53. 33 YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizatto; REMÉDIO JÚNIOR, José Ângelo. Direito Minerário e Direito
Ambiental: fundamentos do regime jurídico-ambiental. In: THOMÉ, Romeu (Organizador). Mineração e Meio.
Ambiente – Análise Jurídica Interdisciplinar. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2017, p. 03.
21
Temos uma legislação minerária e ambiental que pouco se dialogam e quando isto
ocorre, há fragilidades que prejudicam a proteção da natureza. A diretriz constitucional acima
apontada passou a imprimir no Direito Minerário a necessidade de um diálogo mais próximo
com o Direito ambiental34.
Desse modo, é importante compreender como e em que momento esta dissociação
entre as legislações ambiental e minerária ocorre35. É necessário detalhar as consequências
que advêm deste descompasso legislativo36. É importante que se saiba como se dá a relação
da entidade de outorga de direitos minerários e o órgão ambiental, tanto do ponto de vista
institucional, quanto dos procedimentos3738, que cabe a cada um conduzir dentro de suas
atribuições, uma vez que a atividade de lavra39 só pode se desenvolver com a manifestação
positiva de ambos.
O presente trabalho visa demonstrar que o Código Minerário nacional e a legislação
pertinente à matéria são superficiais acerca das questões ambientais. A Medida Provisória n.
790/2017, de 25 de julho de 2017, que promove alterações no Código de Mineração, quando
tratou das questões ambientais, trouxe, na realidade, um retrocesso, ao prever a
desnecessidade de certidão municipal para o desenvolvimento da atividade minerária em seu
território. Nesse sentido, contraria o princípio do não-retrocesso ecológico40, que compele o
Estado a aprimorar a política de proteção ambiental.
A legislação ambiental, por sua vez, é genérica a respeito da atividade minerária.
Legislações específicas quanto a este segmento da economia são escassas, podendo ser
mencionadas as Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) n. 09 e n.
34 YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizatto; REMÉDIO JÚNIOR, José Ângelo. Direito Minerário e Direito
Ambiental: fundamentos do regime jurídico-ambiental. In: THOMÉ, Romeu (Organizador). Mineração e Meio.
Ambiente – Análise Jurídica Interdisciplinar. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2017, p. 08. 35 CETEM. Informativo CETEM ano III, número 3, abril/junho de 2002, p. 3. Disponível em:
<http://www.cetem.gov.br/comunicacao/898-informativo-c-tem>. Acesso em: 09/05/2017. 36 ARAÚJO, Flávia Möller David. O Licenciamento Ambiental no Direito Minerário. 1ª edição. São Paulo:
Editora Verbatim, 2015 37 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26ª edição revista, ampliada e
atualizada. São Paulo: Editora Atlas, 2013, p. 152. “Sequência de atividades da Administração, interligadas entre
si, que visa a alcançar determinado efeito final previsto em lei”. 38 PORTUGAL. Decreto-Lei n. 4/2015, de 07 de janeiro. Disponível em:
<http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=2248&tabela=leis>. Acesso em: 26/09/2017. 39 Decreto-Lei n. 227/1967. Art. 36. “Art. 36. Entende-se por lavra o conjunto de operações coordenadas
objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a extração das substâncias minerais úteis que contiver,
até o beneficiamento das mesmas”. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-
lei/Del0227.htm>. Acesso em: 29/09/2017. 40 PRIEUR, Michel. O princípio da “não regressão” no coração do direito do homem e do meio ambiente. Novos
Estudos Jurídicos, Itajaí, v. 17, n. 1, p. 7. 2012. Disponível:
https://siaiap32.univali.br/seer/index.php/nej/article/view/3634>. Acesso em 10/05/2017.
22
10, ambas de 06 de dezembro de 1990, que versam sobre o licenciamento ambiental de
extração mineral, o Decreto n. 97.507, de 13 de fevereiro de 1989, sobre o uso de mercúrio e
do cianeto em áreas de extração de ouro, e o Decreto n. 97.632, de 10 de abril de 1989,
exigindo o PRAD em empreendimentos minerários.
Considerando o peso desta indústria para a nossa economia, é de se atentar que há uma
percepção mundial sobre a necessidade de se acompanhar o desenvolvimento econômico com
a proteção ambiental, como forma de se integrar ao mercado globalizado.
O Instituto Fraser41 anualmente elabora relatórios indicando o grau de confiabilidade
nos investimentos na atividade minerária de mais de 100 países no mundo, indicando em
forma de ranking o grau de segurança para a instalação de novas atividades nos países. Dentre
as perguntas formuladas pelo Instituto, aborda-se: incertezas relativas a reclamações de
direitos sobre terras indígenas; incertezas com relação às áreas que serão protegidas com
unidades de conservação, reservas ou parques; acordos socioeconômicos e a legislação
ambiental. Na pesquisa de 2016 (Fraser Institute anual survey of minning companies 201642),
o Brasil ocupou a 61º colocação, entre 104 países, no Índice de atratividade de investimento,
caindo de posições, ano a ano, desde 2012.
O ponto nevrálgico não é saber apenas se o a legislação minerária possui normas de
cunho ambiental ou se a legislação ambiental tem um viés minerário. Mas igualmente se estas
legislações possuem um diálogo harmônico de forma a estabelecer uma atividade que se
preocupa com o meio ambiente.
Conforme aponta o Código de Minas, a mineração compreende a atividade de
pesquisa e lavra. Já a fiscalização destas atividades caberá à entidade de outorga de direitos
minerários que, até 24 de julho de 2017, era o Departamento Nacional de Produção Mineral
(DNPM), tendo em vista que foi extinto, assumindo sua posição a Agência Nacional de
Mineração (ANM), nos termos da Medida Provisória n. 791, de 25 de julho de 2017.
41 CALAES, Gilberto Dias. Relatório Técnico n. 06 – Análise Comparativa da Competitividade do Setor
Mineral Nacional. Ministério das Minas e Energia. Brasília: junho de 2009, 65. “Fundado em 1974, o Instituto
Fraser (IF) é uma organização de educação e pesquisa independente, com escritórios em diferentes pontos da
América do Norte e representações em mais de 70 países. As atividades do IF são financiadas por contribuições
incentivadas de milhares de pessoas, organizações e fundações. Afim de assegurar a sua independência, o IF não
aceita contribuições de governo ou de contratos de pesquisa”. Disponível em:
<http://www.mme.gov.br/documents/1138775/1256656/P02_RT06_Anxlise_Comparativa_da_Competitividade
_do_Setor_Mineral_Nacional.pdf/ae24cc34-8c4b-4952-aa05-6e8fdbddf142>. Acesso em: 11/05/2017. 42 JACKSON, Taylor; GREEN, Kenneth P. Fraser Institute Annual Survey of Mining Companies 2016.
Fevereiro de 2017. Disponível em: <https://www.fraserinstitute.org/sites/default/files/survey-of-mining-
companies-2016.pdf>. Acesso em: 08/05/2017.
23
Assim como a revogada Lei n. 8.876, de 02 de maio de 1994, que instituía o DNPM, a
Medida Provisória n. 791/2017 atribui à entidade de outorga de direitos minerários (ANM)
uma competência para elaborar normas sobre o controle ambiental da atividade e zelar pelo
seu cumprimento, podendo esta Agência se articular com órgãos ambientais para tal mister.
Sendo assim, o primeiro capítulo desta Dissertação inicia-se pela abordagem da
competência da entidade de outorga de direitos minerários para fiscalizar o controle ambiental
na atividade minerária, uma vez que não se trata de órgão integrante do Sistema Nacional do
Meio Ambiente (SISNAMA) e em virtude de dúvidas que os próprios servidores desta
Autarquia possuem sobre estas atribuições. Há, portanto, uma falha na regulamentação desta
competência a qual fragiliza a proteção ao meio ambiente.
Em decorrência disto, outras falhas surgem como a ausência de regulamentação para
eventual lavratura de autos de paralisação e interdição de empreendimentos minerários, as
quais tangenciam questões ambientais. Segue-se o fato de que da compreensão desta
competência, há uma falha sobre como poderia se dar a articulação com os órgãos ambientais
e a ausência de uma regulamentação acerca disto, para estabelecer os instrumentos e alcances
desta integração com outros agentes de proteção ambiental.
Além disto, defende-se que a ausência de regulamentação da competência
constitucional para que os Estados e Municípios possam “registrar, acompanhar e fiscalizar as
concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus
territórios”, nos termos do artigo 23, XI, da Constituição Federal, acaba por sobrecarregar a
entidade de outorga de direitos minerários, impedindo o desempenho eficaz do controle
ambiental das atividades minerárias. Veja-se que entre 2012 e 2016 foram expedidos 65.777
alvarás de pesquisa, 1.716 portarias de concessão de lavras, 8.643 licenciamentos, 1.011
permissões de lavra garimpeira e 884 registros de extração43.
O Capítulo 2 tem como objetivo tratar especificamente da articulação entre o
procedimento de outorga de direitos minerários e o licenciamento ambiental, visto que, para o
início das atividades de mineração, a obtenção da Licença Ambiental é condição para a
outorga do título minerário. Há uma sequência de passos, intercalados, entre o procedimento
para outorga de títulos minerários e o procedimento para licenciamento ambiental que da
43 BRASIL. DNPM. Evolução dos Títulos Minerários (1988-2016). Disponível em:
<http://www.dnpm.gov.br/dnpm/planilhas/estatisticas/titulos-minerarios/evolucao-dos-titulos-minerarios-no-
brasil-1988-a-2016>. Acesso em: 30/07/2017.
24
forma estabelecida atualmente fragilizam, sobretudo, os estudos de impacto ambiental e, por
consequência, a fiscalização ambiental.
Considerando a necessidade de uma proteção ao meio ambiente e sua recuperação, um
diálogo coerente com os objetivos de cada procedimento se faz necessário. Veja-se, por
exemplo, que no modelo atual é possível que os estudos de impacto ambiental sejam
realizados sem que se saiba o volume de minérios que seria extraído, bem como a técnica que
será utilizada.
Assim, o Capítulo 2 versará sobre as falhas neste entrelace de procedimentos para o
início das atividades, ou seja, até o momento em que o empreendedor obtém sua autorização
estatal para começar a lavra, sobre crítica ao modelo atual de renovação de Licença
Ambiental, que permite, sem uma decisão expressa do órgão ambiental, a continuação de
uma atividade mineira com relevantes impactos ao meio ambiente e com riscos de acidentes
de dimensões transfronteiriças, como no caso de Mariana (MG), e, por fim, acerca da
ausência de uma articulação entre a entidade de outorga minerária e os órgãos ambientes no
momento do fechamento de minas, tanto para os casos de desativação do empreendimento
mineiro (aqui incluídos os casos de acidentes) quanto para os casos de minas abandonadas ou
órfãs.
Veja-se que com o passar dos anos cada vez mais se torna complexo o gerenciamento
dos riscos da mineração, que correspondem “a uma estimativa prévia da probabilidade de
ocorrência de um acidente e a avaliação das suas consequências sociais, econômicas e
ambientais44”. As reflexões desenvolvidas nas páginas seguintes têm, portanto, o objetivo de
aprimorar a regulamentação da entidade de outorga de direitos minerários e de entes da
federação, para que aquele possa exercer melhor suas atribuições, bem como fortalecer a
articulação entre o procedimento de outorga de títulos minerários e o procedimento de licença
ambiental, para uma melhor proteção do meio ambiente na atividade minerária.
44 BITAR, O.Y & ORTEGA, R.D. Gestão Ambiental. In: OLIVEIRA, A.M.S. & BRITO, S.N.A. (Eds.).
Geologia de Engenharia. São Paulo: Associação Brasileira de Geologia de Engenharia (ABGE), 1998. cap. 32, p.
499-508.
25
CAPÍTULO 1
As falhas decorrentes da ausência de regulamentação das competências legais.
O presente capítulo tem o intuito de tratar da regulamentação das competências para a
fiscalização minerária previstas tanto na Constituição Federal, artigo 23, XI, quanto na
Medida Provisória n. 791/2017, artigo 4º, XXII, tendo como objetivo fortalecer o controle
ambiental das atividades minerárias por parte da entidade de outorga de direitos minerários e
órgãos ambientais.
Para isto, é feita uma análise sobre a competência da entidade de outorga de direitos
minerários para estabelecer normas sobre controle ambiental das atividades de mineração e a
consequente fiscalização de seu cumprimento, o qual pode se dar pela articulação com os
órgãos ambientais. Ocorre que a ausência desta articulação distancia a fiscalização ambiental
da fiscalização mineral.
Assim, os itens a seguir trataram tanto do controle ambiental realizado diretamente
pela entidade de outorga dos direitos minerários como da permissão legal para que esta
atribuição se dê com o auxílio de órgãos ambientais. Por isto, inicia-se o tema como a análise
específica da entidade de outorga dos direitos minerários, passando para a atuação em
conjunto com órgãos ambientais e entes da federação (Estados e Municípios).
No Item 1.1, abordar-se-á a ausência de regulamentação para o controle ambiental por
parte da entidade de outorga de direitos minerários, o que leva a uma fiscalização meramente
formal desta atribuição. A ausência de instrumentos de gestão ambiental e o fato de a
autarquia não pertencer ao Sistema Nacional do Meio Ambiente enfraquecem o controle
ambiental.
Nesta senda, questiona-se, no item 1.2, a ausência de uma regulamentação da
competência para lavra autos de interdição e paralisação, sobretudo nestas últimas hipóteses,
as quais tocam com a proteção ambiental, pois se fiscaliza, por exemplo, lavras sem
licenciamento ambiental. Com a Medida Provisória n.791/2017 tais competências passam a se
expressas, o que segundo a Procuradoria Federal da União com exercício no então DNPM
26
considerar que este fato favorecerá à regulamentação do tema e, eventualmente, a articulação
com outros órgãos.
No Item 1.3, questiona-se a ausência da utilização pela entidade de outorga de direitos
minerários de instrumento de cooperação, como, por exemplo, convênios e acordos de
cooperação, e explica-se sua necessidade destes instrumentos como forma de articulação entre
a entidade de outorga de títulos minerários e os órgãos ambientais, fortalecendo a proteção
ambiental.
Por fim, no item 1.4, critica-se a ausência de regulamentação da competência dos
Estados e Município prevista na Constituição Federal para “registrar, acompanhar e fiscalizar
as atividades minerárias” como meio de aproximar a fiscalização minerária e seus dados com
a fiscalização ambiental e seus estudos.
1.1. A falha decorrente da ausência de regulamentação da competência da entidade de
outorga de direitos minerários para a fiscalização do controle ambiental.
Em 1934, foi criado o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), como
órgão45. O Ministério das Minas e Energia foi criado em 1960 e incorporou o DNPM como
um de seus órgãos46. Por fim, pela Lei n. 8.876/199447, o Poder executivo foi autorizado a
instituir o Departamento Nacional de Produção Mineral como autarquia48.
Porém, a recente Medida Provisória (MP) n. 791, de 25 de julho de 2017, extinguiu o
DNPM e criou a Agência Nacional de Mineração (ANM), estabelecendo esta Autarquia
Especial (Agência Reguladora) como “sucessora das competências legais, das obrigações, dos
direitos, das receitas do DNPM e das ações judiciais” 49.
45 BRASIL. Decreto n. 23.979/1934. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1930-
1939/decreto-23979-8-marco-1934-499088-publicacaooriginal-1-pe.html>. Acesso em: 15/06/2017. 46 BRASIL. Lei n. 3.782/1960. Cria os Ministérios da Indústria e Comércio e das Minas e Energia. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1950-1969/L3782.htm>. Acesso em: 05/10/2017. 47 BRASIL. Lei n. 8.876/1994. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8876.htm>. Acesso
em: 15/06/2017. 48 ESTEVES, Cristina Campos; SERRA, Silvia Helena. Mineração: doutrina, jurisprudência, legislação e
regulação setorial. São Paulo: Saraiva, 2012, páginas 33-34. 49 BRASIL. Medida Provisória n. 791/2017. Artigo 29, parágrafo único. Cria a Agência Nacional de Mineração e
extingue o Departamento Nacional de Produção Mineral. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/Mpv/mpv791.htm>. Acesso em: 16/09/2017.
27
Como integrante da Administração Pública, cabe às autarquias o exercício de funções
e atividades típicas do Estado, como a administração de bens públicos, efetuando desde o
poder de polícia à regulação de atividades econômicas exercidas pelos particulares50. Neste
sentido, cabia ao DNPM “promover o planejamento da exploração e do aproveitamento
mineral, superintender as pesquisas geológicas, minerais e de tecnologia mineral e controlar e
fiscalizar o exercício das atividades de mineração”51.
Pelo artigo 3º da Medida Provisória n.791/2017, a ANM tem como finalidade,
“implementar as políticas nacionais para as atividades integrantes do setor de mineração,
compreendidas a normatização, a gestão de informações e a fiscalização do aproveitamento
dos recursos minerais no País”. Assim, mantém-se assim, as atividades de poder de polícia e
regulação para a ANM, para que seja feito o controle do exercício da atividade minerária.
A autarquia especial tem como objetivo, dentre outros, a expedição de normas sobre
sua área de conhecimento52. No caso da ANM, regula-se o setor minerário.
Ocorre que, no bojo desta missão institucional, concedeu-se ao extinto DNPM a
competência para fiscalizar o controle ambiental das atividades de mineração53, cuja
atribuição foi mantida na Medida Provisória n. 791/201754.
Assim, neste item será abordada a falha na regulamentação desta competência da
entidade de outorga de títulos minerários, antes DNPM e atualmente ANM, para fiscalizar o
controle ambiental e, sua compreensão frente ao modelo de gestão ambiental do País
implementado pelo Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA)55.
50 CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo – Parte Geral, Intervenção do Estado
e Estrutura da Administração. 2ª edição revista, ampliada e atualizada. Salvador: Editora JusPodivm, 2009, p.
672. 51 BRASIL. Lei n. 8.876/1994. Artigo 3º. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8876.htm>. Acesso em: 15/06/2017. 52 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 26ª edição revista, ampliada e
atualizada. São Paulo: Editora Atlas, 2013, p. 479. 53 BRASIL. Lei n. 8.876/1994. Artigo 3º, VII. 54 BRASIL. Medida Provisória n. 791/2017. Artigo 4º, XXII. 55 MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Nota Técnica n. 10/2016/DISS/DCRS/SAIC/MMA. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/images/arquivo/80296/MMA%20Sisnama%20Nota%20Tecnica%2010%202016.pdf>.
Acesso em 15/06/2017.
28
1.1.1. A fiscalização meramente formal da entidade de outorga de direitos minerários
para o controle ambiental.
Com o objetivo de verificar a existência de normas sobre controle ambiental, realizou-
se uma pesquisa no sítio eletrônico do extinto DNPM. Em consulta à Portaria DNPM n.
155/2016 56, que aprova a Consolidação Normativa do DNPM, pudemos constatar que, esta
norma infralegal determina, em vários dispositivos, que o ente de outorga de título minerário
exija sempre dos empreendedores as licenças ambientais para os requerimentos de títulos
minerários.
Além disto, a expressão ‘controle ambiental’ foi localizada na citada Portaria em duas
oportunidades. A primeira no artigo 21, XXI, quando se impõe ao titular do direito minerário
o custo pelas vistorias do DNPM em face do controle ambiental. A segunda, no artigo 104, ao
se estabelecer como requisito para a emissão de Guia de Utilização, instrumento que permite a
lavra na fase de prospecção, que o requerente indique “as medidas de controle ambiental”57.
Na referida pesquisa, ainda foram encontradas em duas situações a expressão
“controle dos impactos ambientais”. Inicialmente, no parágrafo primeiro do artigo 164,
quando se exige do empreendedor titular do Regime de Licenciamento (modalidade de título
minerário) a comprovação de “medidas de controle de impactos ambientais58”, com a hipótese
de ele ser dispensado da apresentação do Plano de Aproveitamento Econômico, que pode ser
definido como: “um projeto que aborda os diversos aspectos envolvidos nos processos de
extração, beneficiamento e comercialização da reserva mineral objetivada e que deve compor
o Requerimento de Lavra”59. Posteriormente, há outra menção no artigo 288, ao exigir as
ações previstas para o controle de impactos ambientais nas propostas apresentadas pelos
particulares interessados no processo de concorrência de minas colocadas em regime de
disponibilidade (quando a mina é desonerada por extinção do direito minerário).
56 DNPM. Portaria DNPM n. 155/2016. Aprova a Consolidação Normativa do DNPM e revoga os atos
normativos consolidados. Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias-
do-diretor-geral-do-dnpm/portarias-do-diretor-geral/portaria-dnpm-no-155-de-2016>. Acesso em: 15/08/2017. 57 DNPM. Portaria DNPM n. 155/2016. Aprova a Consolidação Normativa do DNPM e revoga os atos
normativos consolidados. Art. 104, I. 58 DNPM. Portaria DNPM n. 155/2016. Aprova a Consolidação Normativa do DNPM e revoga os atos
normativos consolidados. Art. 164, § 1º. 59 DNPM. Manual para elaboração do Plano de Aproveitamento Econômico – PAE. Disponível em:
<http://outorga.dnpm.gov.br/SitePages/PAE.aspx>. Acesso em 16/09/2017.
29
Já foram registrados nesta dissertação (Introdução) os inúmeros impactos ambientais
da atividade de mineração, que podem ser majorados em decorrência da ausência de uma
articulação coerente entre os procedimentos de outorga minerária e o de licenciamento
ambiental. Por isso é necessário compreender o que é controle ambiental e como se
regulamenta esta competência.
Tendo em vista, o trágico acidente ambiental ocorrido em Mariana (MG), com o
rompimento das barragens da SAMARCO, surge a dúvida sobre a competência do DNPM,
agora ANM, para o controle ambiental, pois está atrelada à sua competência a fiscalização
sobre estes tipos de reservatórios de rejeitos. A Lei n. 12.334/201060, no artigo 5º, III,
estabelece que pertencerá o dever à entidade outorgante dos direitos minerários, para fins de
disposição transitória ou final dos rejeitos, a fiscalização da segurança das barragens, sem
prejuízo das ações fiscalizatórias dos órgãos integrantes do SISNAMA, que são os
responsáveis pelo licenciamento ambiental destas obras.
Já o licenciamento ambiental da obra de barragem cabe ao órgão ambiental
competente, conforme o artigo 13 da Lei Complementar n. 140/201161. Ocorre que, embora a
entidade de outorga de direitos minerários possua a atribuição para fiscalizar barragens, ela
não participa do licenciamento ambiental, não podendo interferir, sequer de forma opinativa,
na técnica construtiva da barragem.
Em face do rompimento da Barragem do Fundão em Mariana, o Ministério Público
Federal (MPF) ofereceu denúncia62 em face da Samarco Mineração S.A., Vale S. A., BHP
Billiton Brasil Ltda. e mais 23 pessoas físicas, pelos seguintes crimes: “de poluição
qualificada; contra a fauna; contra a flora; contra o ordenamento urbano e o patrimônio
60 BRASIL. Lei n. 12.334/2010. Estabelece a Política Nacional de Segurança de Barragens. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12334.htm>. Acesso em 12/08/2017. 61 BRASIL. Lei Complementar n. 140/2011. Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do
parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à
proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de
suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp140.htm>. Acesso em: 21/09/2017. 62 MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. Denúncia crime pertinente ao acidente da barragem do Fundão do
complexo industrial de Germano em Mariana (MG). Disponível em: <http://www.mpf.mp.br/mg/sala-de-
imprensa/docs/denuncia-samarco>. Acesso em: 20/09/2017.
30
cultural; contra a administração ambiental; de inundação; de desabamento/desmoronamento;
de homicídio (com qualificadoras); de lesão corporal”63.
Consta na denúncia que, além de outros motivos para o desastre, como a alimentação
clandestina da barragem (fl. 63 da denúncia), por exemplo, a Samarco optou pela técnica de
construção menos recomendável (fl. 73 da denúncia), mesmo após o Estudo de Impacto
Ambiental da obra ter constatado perigo considerável à comunidade de Bento Rodrigues pelo
alto risco do empreendimento pela categoria da barragem (fls. 61 e 63 da denúncia). Sobre a
técnica de construção, o MPF assinalou o seguinte em sua denúncia:
“Além de a SAMARCO ter optado por uma alternativa locacional capaz de
incrementar, desnecessariamente, os riscos da produção de resultados lesivos para a
integridade física da população localizada a jusante e para o equilíbrio ecológico da
calha principal do rio Doce, optou-se pela utilização da mais insegura técnica
construtiva de barragens, o alteamento a montante”.64
Em consulta à Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
do Estado de Minas Gerais (SEMAD), por meio do Sistema de Acesso à Informação, este
Órgão esclareceu, nos termos do MEMO.SURAM. SEMAD.SISEMA n. 384/2017, de 24 de
julho de 2017, página 03, que, embora seja responsável pelo licenciamento da obra, não
realiza fiscalização da segurança das barragens por considerar esta atribuição da entidade de
outorga mineral65.
Esta resposta contraria a Lei n. 12.334/2010, que não fala em exclusividade de
atuação. Afirmou-se no citado Memorando, entretanto, que em 2016 foi instituída uma
Auditoria Técnica Extraordinária de Segurança de Barragem para fiscalização de todos os
empreendimentos que fazem disposição final ou transitória de rejeitos.
Em consulta ao então DNPM, por sua vez, também por meio do Sistema de Acesso à
Informação, a extinta Autarquia informou que sua fiscalização das barragens limita-se a
conferir se há algum responsável técnico pela operação da barragem e verificação in loco das
63 MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. Denúncia crime pertinente ao acidente da barragem do Fundão do
complexo industrial de Germano em Mariana (MG). Disponível em: <http://www.mpf.mp.br/mg/sala-de-
imprensa/docs/denuncia-samarco>. Acesso em: 20/09/2017. 64 MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. Denúncia crime pertinente ao acidente da barragem do Fundão do
complexo industrial de Germano em Mariana (MG). Disponível em: <http://www.mpf.mp.br/mg/sala-de-
imprensa/docs/denuncia-samarco>. Acesso em: 20/09/2017. 65 ESTADO DE MINAS GERAIS. SEMAD. Informações obtidas junto à SEMAD, por meio do Sistema de
Acesso à Informação do Estado de Minas Gerais. Protocolo nº 021370000025201714.
31
estruturas físicas quanto ao estado de conservação e de identificação de anomalias, feita pelo
empreendedor, ao elaborar o Plano de Segurança de Barragem (PSB), embora não haja nos
quadros do DNPM, atual ANM, o cargo para engenheiro civil.
O Ministério Público Federal (MPF), no bojo do Inquérito Civil n.
1.22.010.000246/2015-34, que investiga os responsáveis pelo acidente ambiental,
encaminhou ao então DNPM, a Recomendação n. 014/2016 – MPF – GAB- FT, na qual
recomenda a não aprovação do: “Plano de Aproveitamento Econômico de lavra de minério de
ferro que não contemple a destinação ambientalmente adequada dos resíduos da mineração,
com a sua devida introdução em outra cadeia econômica”66. Este documento solicita, além
dos estudos de viabilidade técnico-econômica do empreendimento, plantas do projeto, método
de lavra, a demonstração da compatibilidade do aproveitamento mineral e a preservação dos
demais recursos naturais e do meio ambiente, de acordo com o artigo 287, § 2º da Portaria
DNPM n. 155/2016. Esta compatibilização em regra é aferida no licenciamento ambiental,
previsto no artigo 1º, I, da Resolução CONAMA n. 237/1997.
Em decorrência desta recomendação, a Diretoria–Geral solicitou à Diretoria de
Fiscalização uma manifestação acerca da possibilidade de se atender esta orientação do MPF.
Por intermédio do Despacho n. 245/2016 – DIFIS67, a Diretoria de Fiscalização afirmou que a
recomendação “não parece aplicável” e sugeriu a criação de um grupo de trabalho com a
participação de técnicos do DNPM, representantes do Setor Mineral e Acadêmicos, para a
análise do assunto.
Em resposta à consulta formulada ao então DNPM, por intermédio do Sistema de
Acesso à Informação da CGU, a extinta Autarquia respondeu que não realiza fiscalizações
ambientais, mas, para o controle ambiental. A Entidade esclareceu que as ações de controle
ambiental são voltadas para a constatação do cumprimento do Código de Minas e Normas
Regulamentares e contribuem, de forma reflexa, na minimização de impactos ambientais,
conforme documento obtido pelo Sistema de Acesso à Informação da CGU68.
66 MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. Recomendação n. 014/2016 – MPF – GAB-FT. Documento obtido
junto ao DNPM por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo n. 48700003074201793. 67 DNPM. Despacho n. 245/2016 – DIFIS. Documento obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da
CGU. Protocolo nº 48700003248201718. 68 DNPM. Documento sem número e obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº
48700002320201790.
32
Em pesquisa ao Relatório de Gestão69 do DNPM do exercício de 2015, consta que a
cultura da fiscalização das barragens ainda não estava inserida na rotina de trabalho da então
Autarquia. A meta de vistorias em barragens para o exercício de 2015 era de 95 locais, mas,
até o acidente de Mariana, 72 haviam sido vistoriadas. Após o acidente, houve um incremento
no número de fiscalizações no último bimestre daquele ano, subindo para 152 vistorias.
Outro exemplo marcante no país, acerca de danos ambientais relacionados à atividade
minerária, ocorreu entre 1972 e 1989 devido à descuidos na disposição final de rejeitos
sólidos e incontrolado lançamento de efluentes dos lavadores e das drenagens de minas
carboníferas nos cursos d'água. Estes danos foram objeto da chamada Ação Civil Pública da
Bacia Carbonífera, ajuizada pelo Ministério Público Federal; Processo n. 93.8000533-4, a
qual tramitou na Subseção Judiciária de Criciúma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região.
Na sentença, datada de 05 de janeiro de 2000, consignou-se a omissão do DNPM na
realização do poder de polícia ambiental. Consta à página 40 desta Decisão Judicial que o
DNPM teria sido criado “com estrutura para o controle das atividades poluidoras” 70.
Desta forma, cientes que as barragens de rejeitos e as atividades de pesquisa e lavra
minerária podem gerar danos ambientais imensuráveis e da respectiva preocupação com estes
impactos negativos, surge um questionamento sobre o que representa este controle ambiental;
o que isto significa dentro da função primordial da entidade de outorga minerária e de sua
estrutura, bem como com que meios e instrumentos este controle ambiental acontece.
Não apenas na segurança de barragens, mas nas outras atividades e obras ligadas à
mineração, o controle ambiental é imposto à entidade de outorga minerária. Em Auditoria
Operacional realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no extinto DNPM, Processo
n. 005.711/2011, os auditores do TCU consignaram, no Relatório do Acórdão TCU n.
657/2012 - Plenário71, que os temas relacionados ao meio ambiente eram tratados de maneira
simplificada nas fiscalizações realizadas pelos servidores da Entidade, focando mais no
69 DNPM. Relatório de Gestão do DNPM exercício 2015. Brasília, 08/03/2016, páginas 16, 34, 35 e 36.
Documento obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº 48700002320201790. 70Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Seção Judiciária de Santa Catarina. Subseção Judiciária de Criciúma.
Ação Civil Pública n. 93.8000533-4, Juiz Paulo Afonso Brum Vaz, Sentença registrada em 05/01/2000, páginas
37-43.
Disponível em: <https://www.jfsc.jus.br/acpdocarvao/portal/conteudo_portal/conteudo.php?cat=121>. Acesso
em: 12/08/2017. 71Tribunal de Contas da União. Acórdão n.652/2012. Plenário. Relator Raimundo Carreiro. Sessão do dia:
21\03\2012. Disponível em:
<https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/PROC%253A005711%2520ANOP
ROCESSO%253A2011/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/1>.
Acesso em: 16/06/2017.
33
controle da produtividade de minérios e na garantia de melhores níveis de segurança de
trabalho nas usinas e minas (parágrafo 177 do Acórdão do TCU).
Portanto, a dúvida já era manifestada, internamente, no âmbito do extinto DNPM,
atualmente ANM, sobre que o que é e, em que circunstâncias esta competência de controle
ambiental é exercida. Do ponto de vista externo, é importante que se compreenda e,
regulamente esta competência de “controle ambiental”, para que os órgãos de controle como o
TCU e o Ministério Público saibam quais resultados podem ser cobrados da entidade de
outorga minerária e eventuais responsabilizações.
No Código de Minas consta que a extração deve “evitar a poluição do ar e da água”72.
A Lei n. 7.805/1989, por sua vez, prevê que as atividades minerárias que “trouxessem danos
ao meio ambiente são suscetíveis de suspensão (temporária ou definitiva), após manifestação
de órgão ambiental, e que os titulares de outorgas minerais respondem pelos prejuízos que
causarem ao meio ambiente” 73.
Em outros artigos, a Lei n. 7.805/1989 estabelece que as atividades de lavra estarão
condicionadas ao licenciamento ambiental74. Consta ainda uma determinação ao
permissionário da lavra garimpeira para que observe as normas técnicas e regulamentares
impostas pelo DNPM e pelos órgãos ambientais, bem como para que adeque o
empreendimento com a defesa do meio ambiente75.
Com as alterações promovidas pela Medida Provisória n. 790/2017, incluiu-se o § 2º
ao artigo 7º do Código de Mineração, estabelecendo que “o exercício da atividade de
mineração inclui a responsabilidade do minerador pela recuperação ambiental das áreas
impactadas” 76, e também os parágrafos 4º e 5º ao artigo 22, prevendo que a autorização para
a pesquisa minerária e pedidos de extração mineral nesta fase devem atender às determinações
do órgão ambiental competente. A referida MP também requer que o empreendedor promova
ações a cada 06 meses nos órgãos ambientais, para demonstrar a adoção de medidas para a
obtenção da licença ambiental (artigo 41, § 6º).
72 BRASIL. Decreto-Lei n. 227/1967. Art. 47, XI. 73 BRASIL. Lei n. 7.805/1989. Altera o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, cria o regime de
permissão de lavra garimpeira, extingue o regime de matrícula, e dá outras providências. Artigos 18 e 19.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7805.htm>. Acesso em: 13/08/2017. 74 BRASIL. Lei n. 7.805/1989. Artigos 3º, 13, 16 e 17. 75 BRASIL. Lei n. 7.805/1989. Artigo 9º, IV e VI. 76 BRASIL. Medida Provisória n. 790/2017. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-
2018/2017/Mpv/mpv790.htm>. Acesso em: 12/08/2017.
34
Percebe-se que as menções sobre proteção ambiental contidas na legislação minerária
também se fazem presentes em normas constitucionais e/ou na legislação ambiental (Lei n.
6.938/1981, artigo 2º, VIII; Decreto n. 97.632/1989), mas não detalham nenhuma atribuição
específica para a entidade de outorga minerária.
A legislação minerária sempre teve como foco preponderante a pesquisa geológica e a
extração de minérios, dando ênfase à regulação da atividade, sem se ater com as questões
ambientais especificamente. Apenas a partir da lei que autorizou a instituição do DNPM,
previu-se que esta Autarquia iria “exercer a fiscalização sobre o controle ambiental” das
atividades de mineração77. E, pela Lei n. 9.314/1996, alterou-se a redação do parágrafo 2º78
do artigo 22 do Código de Mineração para determinar que a lavra tinha que ocorrer de acordo
com a legislação ambiental (atualmente sua redação foi alterada pela Medida Provisória n.
790/2017, sem tratar de questão ambiental).
Ocorre que ao DNPM foi imposta uma competência para o controle ambiental, porém
não se especificou o que seria este controle e como ele se daria. Para regulamentar uma
competência, é importante que se saiba o que ela é e qual será a sua finalidade. Esta dúvida
foi mencionada pela Equipe de Auditoria do Tribunal de Contas da União no Relatório do
Acórdão 657/2012 - Plenário79, quando servidores do DNPM relataram que suas atribuições
eram limitadas às atividades minerárias.
Em consulta ao Projeto de Lei n. 4.148/199380, pertinente à Lei n. 8.876/1994, que
institui o DNPM e que lhe instaurou a competência para exercer a fiscalização sobre o
controle ambiental; verifica-se que esta atribuição não decorreu do II Plano Mestre Decenal,
cujo teor era de fazer pequenas referências ao cuidado com o meio ambiente. Isto porque,
embora conste no parágrafo terceiro da Exposição de Motivos Interministerial MME/SAF n.
95/199 (documento que apresentou ao Congresso Nacional o projeto de lei em comento) que,
o ainda órgão DNPM, tinha como uma de suas atribuições a obrigação de “diligenciar os
77 BRASIL. Lei n. 8.876, de 02 de maio de 1994. Art. 3º, VII. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8876.htm>. Acesso em 19/09/2017. 78 BRASIL. Lei n. 9.314, de 14 de novembro de 1996. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9314.htm>. Acesso em: 16/06/2017. 79 Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 652/2012. Plenário. Relator Ministro Raimundo Carreiro. Sessão do
dia 21\03\2012. Disponível em:
<https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/PROC%253A005711%2520ANOP
ROCESSO%253A2011/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/1>.
Acesso em: 16/06/2017. 80 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 4.148/1993. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1138637&filename=Dossie+-
PL+4148/1993>. Acesso em: 16/06/2017.
35
aspectos relacionados ao meio ambiente”81, a redação originária da proposta de lei não
mencionava a atuação da então futura autarquia no controle ambiental.
Veja-se que, no relatório de seu voto para aprovar o Projeto de Lei n. 4.148/1993, o
Deputado Alberto Haddad afirmou que a instituição transformada terá como objetivo
desenvolver atividade de planejamento, o estímulo da exploração e explotação mineral e
dirigir as pesquisas geológicas, minerais e de tecnologia mineral82.
A inclusão da expressão “exercer a fiscalização sobre o controle ambiental” deu-se em
virtude da Emenda n.01 ao Projeto de Lei n. 4.148/1993, de autoria do Deputado Elísio
Curvo, do extinto Partido da Reconstrução Nacional do Mato Grosso do Sul (PRN/MS), sob o
argumento de que deveria “preponderar a questão ambiental em todos os aspectos da
atividade econômica e que, a preocupação com o controle ambiental era uma permanente
tarefa do então DNPM83” (órgão). Assim, justificou-se que esta competência deveria estar
expressa para evitar dúvidas no futuro.
Em relação à Lei n. 9.314/1996, pesquisando o seu Projeto de Lei n. 4.151/1993, na
Exposição de Motivos n. 97, de 03 de junho de 1993, da lavra do Ministro de Estado das
Minas e Energia, nem em qualquer outro documento que compôs os estudos legislativos, não
se verifica qualquer menção sobre proteção ambiental, ainda que a análise legislativa tenha
passado pela Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias84.
Entretanto, já no Projeto de Lei n. 2.277/198985, originário da Lei n. 7.805/1989,
consagrou-se a necessidade de licenciamento ambiental para a outorga de permissão, alvará
de pesquisa ou concessão de lavra, reforçando-se para a mineração, o que a legislação
ambiental já exigia para as atividades impactantes ao meio ambiente, conforme a Exposição
de Motivos Interministerial n. 023/89, de 27 de abril de 1989, em seu sétimo parágrafo, que
81 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 4.148/1993. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1138637&filename=Dossie+-
PL+4148/1993>. Acesso em 16/06/2017. 82 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 4.148/1993. Disponível em:
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=219171>. Acesso em 16/09/2017. 83 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 4.148/1993. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1138637&filename=Dossie+-
PL+4148/1993>. Acesso em: 16/06/2017. 84 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 4.151/1993. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1136089&filename=Dossie+-
PL+4151/1993>. Acesso em: 14/06/2017. 85 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 2.277/1989. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1151544&filename=Dossie+-
PL+2277/1989>. Acesso em: 13/08/2017.
36
foi acatado no Parecer do Relator, após sugestão também de Emenda n. 07 do Deputado Aldo
Arantes.
Desde o período do modelo “fordismo”, o crescimento econômico tinha como uma de
suas bases a grande oferta de recursos naturais86. Com a oportunidade de satisfazer as grandes
empresas mundiais com matéria-prima, bem como o seu próprio desenvolvimento, o Brasil
passa a lançar planos com o intuito de fomentar o setor minerário do país a partir da década de
60, como por exemplo, o I Plano Mestre Decenal para a Avaliação de Recursos Minerais do
Brasil 1965 – 1974. Este Plano tinha como objetivos principais, além desses anteriores,
melhorar o aproveitamento mineral, conhecer a situação geológica do país e revisão do
Código de Minas87.
Em seguida, é lançado o II Plano Decenal de Mineração 1981 – 199088, contendo um
pequeno capítulo sobre a preservação do meio ambiente. Embora fossem poucas e incipientes
anotações89, estas trouxeram um alerta importante que culminou na exigência de estudos de
impactos ambientais, com a elaboração de relatório de impacto ambiental e licenciamento
para as atividades de extração de minério na Resolução CONAMA n. 01/198690.
Percebe-se que a redação antiga do artigo 22, § 2º, do Código de Mineração,
promovida pela Lei n. 9.314/1996, para que a lavra se desse em conformidade à legislação
ambiental (CF, Lei n. 6.938/1981 e Resoluções CONAMA n. 01/1986 e n. 237/1987), que a
inclusão também da competência do DNPM para realizar controle ambiental e, as disposições
legais contidas na Lei n. 7.805/1989 deram-se como consequência do momento político de
proteção ao meio ambiente, fortalecido, por exemplo, após a Conferência de Estocolmo91,
relatório Our Common Future e a Conferência Rio 92. É buscada uma atenção maior à
86 BUARQUE, Sérgio C. Construindo o desenvolvimento local sustentável. Rio de Janeiro: Garamond, 2008, 4ª
edição, página 15. 87 Ministério de Minas e Energia. Plano Mestre Decenal para Avaliação de Recursos Minerais do Brasil 1965 –
1974. 3ª edição. Brasília: janeiro de 1967. Disponível em:
<http://www.mme.gov.br/documents/10584/1727130/Plano_Mestre_Para_Avaliacao_de_Recursos_Minerais_do
_Brasil_1965_-_1974.pdf/a7932b66-1109-464b-821e-e335f8ddb319>. Acesso em: 16/01/2017. 88 MME. II Plano Mestre Decenal – Diretrizes Básicas (1981 – 1990). Brasília: dezembro de 1980. Disponível
em:
<http://www.mme.gov.br/documents/1138775/1732821/II+Plano+Decenal+de+Minera%C3%A7%C3%A3o+19
81-1990.pdf/662a5ba7-23ef-4e79-93c3-2b70870e381b>. Acesso em: 16/01/2017. 89 MME. II Plano Mestre Decenal – Diretrizes Básicas (1981 – 1990): Brasília, 1980, páginas 19/20. Disponível
em: <http://www.mme.gov.br/documents/10584/1727130/II_Plano_Decenal_de_Mineracao_1981-
1990.pdf/b27d5636-c834-4285-a828-0bba67c6c00f>. Acesso em: 17/09/2017. 90 BRASIL. Resolução CONAMA n. 01/1986. Artigo 2º. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/res0186.html>. Acesso em 17/09/2017. 91 BURSZTYN, Marcel; BURSZTYN, Maria Augusta. Fundamentos de política e gestão ambiental: os caminhos
do desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamound, 2012, página 465.
37
proteção ambiental que já havia sido tratada na Constituição Federal e na legislação ambiental
específica.
Para qualquer dos regimes de aproveitamento mineral (autorização de pesquisa,
concessão de lavra, licenciamento mineral, permissão de lavra garimpeira e registro de
extração mineral), faz se necessária a outorga do título de lavra por este Ente ou pelo Ministro
das Minas e Energia nos casos de concessão, após análise do Requerimento de Lavra e seus
documentos anexos pelo DNPM92.
Como condição para esta outorga, além do atendimento aos requisitos específicos para
a atividade mineral93, é exigida a Licença Ambiental, conforme Decreto-Lei n. 227/1967, Lei
n. 7.805/1989. Esta exigência foi recentemente incluída também na Portaria DNPM n.
155/201694, que solicitam a apresentação de licenciamento ambiental para a expedição de
Guia de Utilização (lavra na fase de exploração) e para a Portaria de Concessão de Lavra.
A Constituição Brasileira no artigo 225, caput¸ determina que “todos têm direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações” 95. A exigência da Licença Ambiental é uma
convocação à proteção do meio ambiente proposta pela Lei Maior. O artigo 170, III e IV, da
Constituição Federal reforça este propósito, ao anunciar os princípios da função social da
propriedade e da defesa do meio ambiente. Este arcabouço de regras é chamado de Estado de
Direito Ambiental96 e, a legislação minerária, deve estar em consonância com estas normas
constitucionais.
O princípio da função social da propriedade deve ser de aplicação obrigatória inclusive
pela União, proprietária dos recursos minerais, extraindo-se os benefícios e evitando-se
prejuízos97. No caso da atividade mineral, cuja exploração dos recursos minerais é concedida
92 BRASIL. Decreto-Lei n. 227/1967. Artigo 2º, I. 93 BRASIL. Decreto-Lei n. 227/1967. Artigos 37 a 39. 94 DNPM. Portaria DNPM n. 155/2016. Artigos 107 e 126. Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-
informacao/legislacao/portarias-do-diretor-geral-do-dnpm/portarias-do-diretor-geral/portaria-dnpm-no-155-de-
2016>. Acesso em: 15/06/2016>. Acesso em: 15/06/2017. 95 BRASIL. Constituição Federal. Artigo 225. 96 FERREIRA, Heline Sivini; LEITE, José Rubens Morato. A expressão dos objetivos do Estado de Direito
Ambiental na Constituição Federal de 1988. In: LEITE, José Rubens Morato; FERREIRA, Heline Sivini;
CAETANO, Matheus Almeida (Orgs). Breve reflexões sobre o Estado de Direito Ambiental Brasileiro.
Repensando o Estado de Direito Ambiental. Florianópolis: Fundação Boiteux, 2012, p. 18. 97 GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 11ª ed. São
Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 245.
38
à iniciativa privada, deve ao Estado zelar pelo respeito deste princípio pelas pessoas
responsáveis pela extração e beneficiamento mineral98.
A conjugação dessas diretrizes faz com que a exploração mineral seja direcionada
afim de que a expressão econômica do minério seja proveitosa para a sociedade e não lhe
acarrete prejuízos ambientais, mesmo porque a própria Constituição estabelece, como
objetivos da República, o desenvolvimento nacional e a promoção do bem de todos. Não faria
sentido que, os entes federativos, como beneficiadores dos royalties da mineração, os atores
privados do setor mineral auferissem lucros financeiros e a coletividade (gerações presente e
futuras), fossem prejudicadas do ponto de vista de qualidade ambiental. Por isto, a
Constituição Federal, na defesa do meio ambiente, impõe a obrigação à recuperação do meio
ambiente por aquele que explorar os recursos minerais, na forma estabelecida pelo órgão
público competente.
Sendo assim, se por um lado o Estado outorga títulos para pesquisa e lavra minerária,
por outro, impõe condicionantes para a proteção ambiental, como uma das facetas da função
social da propriedade.
Cabe à ANM o poder de polícia e a regulação da atividade minerária economicamente;
e, aos órgãos ambientais do Sistema Nacional do Meio Ambiente, a fiscalização ambiental.
Observa-se, portanto, que, em respeito às normas constitucionais; à legislação
ambiental, artigo 1099 da Lei n. 6.983/1981 e, à Portaria DNPM n.155/2016, são exigidas a
licença ambiental para qualquer regime de aproveitamento mineral. Estas licenças são
expedidas pelos órgãos de fiscalização ambiental, federais, estaduais (órgãos estaduais de
meio ambiente – OEMA’s), ou municipais, na observância dos critérios de competência
regrados pela Lei Complementar n. 140/2011.
Além dos estudos de impacto ambiental, o respectivo relatório de impacto ambiental
para a obtenção da Licença Ambiental é requerido para a outorga minerária e apresentação do
Plano de Recuperação de Área Degradada (PRAD). Este requisito é fruto da regulamentação,
98 BATISTA JÚNIOR, Onofre Alves; DA SILVA, Fernanda Alen Gonçalves. A função social da exploração
mineral no Estado de Minas Gerais. Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG), Belo Horizonte, n. 62, pp. 475 - 505, jan./jun. 2013. 99 BRASIL. Lei n. 6.983/1981. Art. 10. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm>.
Acesso em: 15/06/2017.
39
pelo Decreto n. 97.632/1989100, do inciso VIII do artigo 2º da Lei n. 6.938/81, que exige a
recuperação das áreas degradadas e deve conter as medidas que serão adotadas no local da
lavra após o encerramento das atividades, visando dar condições ambientais favoráveis após a
degradação.
O que se pode verificar é que cada um dos estudos ambientais tem um objetivo de
atuação. São os instrumentos que dão concretude aos comandos constitucionais do artigo 225,
§ 1º, IV, e § 2º. A licença ambiental visa evitar ou minorar os danos causados pela atividade,
conforme princípios da prevenção e precaução. O PRAD permite um uso futuro da área que
sofreu danos ambientais101.
Em que pese a exigência da Licença Ambiental e do PRAD pelo DNPM como
condição para a outorga minerária, a atuação do DNPM é apenas de conferência de entrega
documental, sem interferência na licença e fiscalização, tornando sua competência para a
fiscalização do controle ambiental, a princípio, meramente formal.
A fiscalização faz parte da polícia administrativa e tem o intuito de evitar que a
coletividade seja prejudicada por atos individuais como, por exemplo, quando se assegura
alguma licença ao particular após uma específica vistoria102. A conferência de documentos,
caracterizando-se como uma atuação burocrática, não pode ser considerada como
fiscalização103.
100 BRASIL. Decreto 97.632/1989. Dispõe sobre a regulamentação do Artigo 2°, inciso VIII, da Lei n° 6.938, de
31 de agosto de 1981, e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1980-1989/d97632.htm>. Acesso em: 15/06/2017. 101 LIMA, Hernani Mota de; FLÔRES, José Cruz do Carmo; COSTA, Flávio Luiz. Plano de recuperação de
áreas degradadas versus plano de fechamento de mina: um estudo comparativo. Revista da Escola de Minas,
Ouro Preto, nº 59, 2006, p. 398. 102 DE MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 19ª edição. São Paulo: Malheiros, p.
772. 103 MP/TCDF. Parecer MP/TCDF n. 3.0244/1999. Processo n. 2.818/1991. Disponível em:
<https://www.tc.df.gov.br/app/mesaVirtual/implementacao/?a=consultaETCDF&f=formPrincipal>. Acesso em:
17/06/2017.
40
1.1.2. A ausência de uma efetiva fiscalização da entidade de outorga de direitos
minerários para o controle ambiental.
As competências comuns administrativas dos entes da federação estão descritas no
artigo 23, sendo o inciso VI específico para a questão ambiental. Quem detém a competência
para emitir o licenciamento ambiental, por exemplo, tem a competência para a fiscalização,
nos termos do artigo 17 da Lei Complementar n.140/2011, que estabelece a “atribuição de
lavrar o auto de infração e instaurar processo administrativo para apurar as infrações à
legislação ambiental” pelo órgão licenciador. E este paralelismo é fruto do fato de que, tanto o
licenciamento quanto a fiscalização são papéis do poder de polícia ambiental.
A leitura isolada do artigo 17 da LC n.140/2011 acima indicado nos leva à
interpretação de que apenas o órgão do ente responsável pelo licenciamento seria o
competente para fiscalizar as atividades poluidoras, o que enfraqueceria a política de proteção
ao meio ambiente proposta pela Constituição. Todavia, prevalece na doutrina que a
competência é comum104105.
E este raciocínio encontra amparo na LC n.140/2011, no artigo 17, § 3º106, ao permitir
que o ente diverso que exarou o licenciamento ambiental possa atuar de forma fiscalizatória,
devendo prevalecer, contudo, aquele auto lavrado pelo ente responsável pelo licenciamento.
É importante consignar que pela leitura do artigo 17, §§ 1º, 2º e 3º, da LC n. 140/2011
com o artigo 70 da Lei n. 9.605107, de 12 de fevereiro de 1998, esta competência supletiva é
atribuída ao órgão ambiental do ente que promove a fiscalização e não à qualquer órgão de
sua estrutura, mesmo porque este pode não ter competência e nem deter a expertise necessária
para esta atribuição.
104KRELL, Andreas J. As competências administrativas do art. 23 da CF, sua regulamentação por Lei
Complementar e o “Poder-Dever de Polícia”. Interesse Público, Porto Alegre, n. 20, jul/ago, 2003. 105 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente. 6ª Edição, São Paulo: Editora RT, 2009. 106Lei Complementar n. 140/2011.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp140.htm>. Acesso em: 15/05/2017. 107 BRASIL. Lei n. 9.605/1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9605.htm>. Acesso em 14/08/2017.
41
Esta interpretação encontra ressonância no Poder Judiciário108109, com a lembrança de
que são estes órgãos ambientais que possuem servidor habilitado para o ato fiscalizatório110. É
importante consignar que o então DNPM, atual ANM, em fevereiro de 2017, possuía apenas
cinco engenheiros ambientais, três biólogos, dois engenheiros florestais e um engenheiro
agrônomo em seus quadros, 01de acordo com informação obtida por meio do Sistema de
Acesso à Informação da CGU111.
Nos casos de órgãos sem competência para fiscalização ambiental, os parágrafos 1º e
2º do artigo 17 da LC n. 140/2011 impõem àquele que se defrontar com alguma degradação
ambiental o dever de comunicar o fato ao órgão ambiental competente.
No caso de fiscalização do DNPM em empreendimento minerário, que hoje é
executada pela ANM, este não possui competência para a lavratura de autos de infração em
questões ambientais, por força do artigo 70 da Lei n. 9.605/1998. Isso se dá por não integrar o
Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, nem se encontrar na ressalva do parágrafo
primeiro deste artigo, conforme:
“Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que
viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio
ambiente.
§ 1º São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar
processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema
Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades de
fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da
Marinha. ”
As ações do DNPM acabavam, na prática, tendo como escopo apenas a proteção do
bem mineral, a propriedade da União, o correto aproveitamento destes minérios, para evitar a
exploração indevida sem que haja o recolhimento da Contribuição Financeira para Exploração
108 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Ação Civil Pública (AC) 0019583-83.2003.4.01.3400 / DF. Rel.
Desembargador Federal João Batista Moreira, Quinta Turma, DJF-1 p.10 de 18/04/2012. Disponível em:
<http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=195838320034013400&pA=200334000195886&pN=
195838320034013400>. Acesso em: 14/08/2017. 109 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Ação Civil Pública (AC) 0006033-84.2005.4.01.4100 / RO. Rel.
Desembargador Federal Daniel Paes Ribeiro, Sexta Turma, DJF-1 p. 151 de 20/07/2015. Disponível em:
<http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=60338420054014100&pA=200541000060606&pN=6
0338420054014100>. Acesso em 14/08/2017. 110 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação em Mandado de Segurança (AMS) 0004358-
25.2010.4.01.3902 / PA. Rel. Desembargador Federal Néviton Guedes, Quinta Turma, DJF-1 p. 1123 de
26/03/2015. Disponível em:
<http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=43582520104013902&pA=&pN=4358252010401390
2>. Acesso em 14/08/2017. 111 Documento (planilha Excel) obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº
48700002320201790.
42
Mineral112 (CFEM). Assim, é um equívoco pensar que as fiscalizações desta Autarquia
baseavam-se também em normas de proteção ao meio ambiente, como constou em decisão
judicial113 que afirmou que a atuação do DNPM estaria de acordo com a proteção ao meio
ambiente, quando esta Entidade impediu a continuidade da lavra por terceiro que não tinha
sua autorização para a atividade.
A atividade de mineração interage tanto com as questões econômicas, de propriedade
do bem mineral, quanto com o meio ambiente. E assim deve ser regulada pelas duas vertentes.
É certo que o DNPM exarava auto de paralisação quando a lavra se encontrava em
descompasso com preceitos legais114, conforme a Portaria DNPM n. 155/2016, artigos 321 a
323. Por exemplo, no julgamento do Processo n. 0053526-55.2003.4.01.3800, no Tribunal
Regional Federal da 1ª Região, foi decidido pela legalidade de auto de paralisação exarado
pelo DNPM, à época com base na Instrução Normativa DG DNPM n. 01, de 21 de fevereiro
de 2001115, sob o fundamento de que tal medida repressiva da Autarquia, fruto de fiscalização
em lavra minerária, tinha como pressuposto a defesa do meio ambiente acima referenciado.
Pelo que se compreende da leitura do teor do voto condutor do julgado, o auto de
paralisação foi lavrado pelo fato da mineradora não deter título para a extração mineral. A
Apelante Tracomal Terraplanagem e Construções Machado Ltda. celebrou contrato de
arrendamento de pedreira com a sociedade empresária Britacon Ltda. Ao que consta no Voto,
esta mineradora celebrara, antes, contrato com o outorgado original do título de lavra, Senhor
Anderson Espiridião Miranda. Todavia, este contrato entre o outorgado originário e a
mineradora Britacon Ltda. não teria sido registrado junto ao extinto DNPM.
Sendo assim, o alicerce argumentativo da decisão é, na verdade, a lavra clandestina,
tanto que é colacionado ao voto ementa de outro julgado cujo fundamento é igualmente lavra
clandestina, decorrente da ausência de não averbação de negócio jurídico entre duas
112 BRASIL. Constituição Federal. “Art. 20. São bens da União: (...) § 1º É assegurada, nos termos da lei, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação
no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia
elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona
econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração”. 113 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação em Mandado de Segurança (AMS) 0053526-
55.2003.4.01.3800 / MG, Rel. Desembargador Federal Souza Prudente, Sexta Turma, DJ p.161 de 14/05/2007.
Disponível em: <http://arquivo.trf1.jus.br/default.php?p1=535265520034013800>. Acesso em: 17/06/2017. 114 DNPM. Portaria DNPM n. 155/2016. Artigos 321 a 323. 115 DNPM. Instrução Normativa n. 001, de 21 de fevereiro de 2001. Disponível em:
<http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-normativas-do-diretor-geral-do-
dnpm/instrucoes-normativas-do-diretor-geral/instrucao-normativa-do-diretor-geral-20010221_001>. Acesso em:
17/06/2017.
43
mineradoras. Portanto, a base legal do auto de paralisação questionado judicialmente era a
lavra de forma ilegal de recursos minerais pertencentes à União, dilapidação de bem público,
não podendo se afirmar que esta interrupção de extração mineral tenha protegido ou não o
meio ambiente.
Este caso acima mencionado é uma demonstração de que a atividade pode ser
controlada sob o viés tanto mineral quanto ambiental, pois sua interferência abrange tanto o
bem mineral de propriedade da União e a natureza, na qual faz parte o minério.
Caso tenha ocorrido a defesa do meio ambiente, se deu de forma reflexa, não podendo
ser considerada a causa principal para o ato administrativo. Veja-se que o auto fiscalizatório,
na verdade, encontra ressonância na Exposição de Motivos MME/SAF n. 095/1993, do
Projeto de Lei n. 4.148/1993, quando esclarecia a necessidade do DNPM se tornar uma
Autarquia para fortalecer o fomento da atividade, orientando a comunidade sobre tecnologias
mais eficientes do aproveitamento mineral e “fiscalizando a lavra ambiciosa116 ou clandestina,
impedindo sua ação dilapidadora do patrimônio nacional, combatendo o contrabando de
substâncias nobres de alto valor unitário”.117
A gestão ambiental é caracterizada pelo conjunto de ações “para garantir a
sustentabilidade dos recursos ambientais, da qualidade de vida e do próprio processo de
desenvolvimento, dentro de um complexo sistema de interações da humanidade com os
ecossistemas”118. Esclarece Milaré que a gestão pode ser entendida como a soma de recursos
humanos, materiais e financeiro para um fim comum, uma política unificada em um
propósito119.
Para a gestão ambiental, adotam-se instrumentos “regulamentares ou coercitivos
(comando e controle), a exemplo do licenciamento ambiental; os instrumentos econômicos,
116 DNPM. Portaria DNPM n. 237, “1.2.1.6 Para efeito das NRM, entende-se lavra ambiciosa aquela conduzida
sem observância do plano aprovado ou efetuada de modo a impossibilitar o ulterior aproveitamento econômico
da jazida”. Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias-do-diretor-geral-
do-dnpm/portarias-do-diretor-geral/portaria-no-237-em-18-10-2001-do-diretor-geral-do-dnpm/view>. Acesso
em: 17/06/2017. 117 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 4.148/1993. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1138637&filename=Dossie+-
PL+4148/1993>. Acesso em: 17/09/2017. 118 BURSZTYN, Marcel; BURSZTYN, Maria Augusta. Fundamentos de política e gestão ambiental: os
caminhos do desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamound, 2012, página 200. 119 MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: A Gestão Ambiental em Foco. 5ª Edição. São Paulo: Editora Revista
dos Tribunais, 2007. p. 679-680.
44
como a taxa para uso dos recursos hídricos; os acordos voluntários representados por
contratos negociados ou compromissos voluntários”120.
No exercício de lavrar minério, independente do regime de aproveitamento mineral,
não se configura qualquer dos instrumentos acima indicados. Tomando por base a concessão
de lavra, a natureza jurídica deste título de outorga é constituir o direito de exploração de um
bem público (da União) a um particular, sem qualquer viés de gestão ambiental, conforme se
observa na doutrina:
“A concessão é justamente o instrumento pelo qual o Estado atribui um direito para
a realização de uma atividade sobre um bem que lhe é próprio, ou seja, uma outorga
relacionada a bens públicos para sujeitos privados. É interessante observar que,
como resultado da atividade sobre o bem público, o produto da lavra será atribuído
ao particular, ou seja, o uso desse bem público será consuptível, pois pela ação do
particular na extração mineral o bem deixará de integrar a órbita pública. Dessa
forma, o grosso modo, a concessão é o instrumento jurídico através do qual, uma
vez realizada a extração, viabiliza-se essa transferência de propriedade”121.
“A autorização constitucional da expropriação pelo concessionário do produto da
lavra diz respeito aos bens móveis extraídos, que não afeta a propriedade da União
sobre os bens imóveis não extraídos. Por esse motivo, a concessão não é de direito
real de uso, porque ela não outorga, além do direito de extrair e de se apropriar do
que e quando extraia, o direito ao concessionário de se apropriar dos minerais no
subsolo, antes de serem extraídos. Ela concede um direito de propriedade futuro,
uma espécie de direito de crédito, sobre um bem móvel quando extraído. A
concessão mineral é um ato administrativo mediante o qual a União, sem transmitir
o domínio ou um direito real sobre o subsolo, outorga ao titular da concessão o
direito de explorar o subsolo, com os direitos conexos necessários para que possa
atuar, inclusive com proteção frente a terceiros”122.
Ademais, a fiscalização de controle ambiental do DNPM não se materializa em
nenhum instrumento de gestão ambiental, à exceção da indicação de multa por poluição ao ar
ou água, nos termos dos artigos 47, XI e 63, II do Decreto-Lei n. 227/1967 e artigos, 54, XI,
99 e 100, II, do Decreto n. 62.934/1968123 (Regulamento do Código de Minas), normas que
120 BURSZTYN, Marcel; BURSZTYN, Maria Augusta. Fundamentos de política e gestão ambiental: os
caminhos do desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamound, 2012, páginas 208-209. 121 TRINDADE, Adriano Drummond Cançado. A Obtenção de Direitos Minerários Segundo o Regime da
Prioridade – Reflexões para a sua Adequada Compreensão. In: FERRERA, Mariana; PERSECHINI, Silvia
Ferreira; GALO, Luciana Drumond; WERKEMA, Maurício Sirihal (Coord.). Estudos de direito minerário. Belo
Horizonte: Fórum, 2012, v. 1. 122 BERCOVICI, Gilberto. Direito Econômico do Petróleo e dos Recursos Minerais. São Paulo: Quartier Latin,
2011. 123 BRASIL. Decreto n. 62.934/1968. Artigos 54, XI, 99 e 100, II. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1950-1969/D62934.htm>. Acesso em: 18/07/2017.
45
foram revogadas pelo artigo 70 da Lei n. 9.605/1998 e artigo 63124 do Decreto n. 6.514, de 28
de julho de 2008, que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente.
Registre-se que não há como defender a possibilidade de um poder implícito para a
atuação fiscalizatória do extinto DNPM, atual ANM, permitindo-o aplicar sanções
administrativas ambientais, ainda que exista doutrina no sentido de que o DNPM exercia de
forma direta tutela ambiental125, amparada pela atribuição legal para fiscalizar o controle
ambiental. O direito sancionatório comporta uma interpretação restritiva.
Como já alertado aqui, há uma divisão de entendimentos sobre qual era o real papel da
atividade fiscalizatória do DNPM junto aos seus fiscais, hoje lotados na ANM, que possui as
mesmas atribuições da extinta Autarquia.
No Relatório do Acórdão TCU n. 657/2012 – Plenário126, consignou-se que nas
entrevistas feitas durante a execução da auditoria “foi mencionado diversas vezes que grande
parte dos servidores acredita que as atribuições da autarquia limitam-se ao campo da
mineração, razão pela qual não há uma cultura institucional mais preocupada com o controle
ambiental” (parágrafo 179 do Acórdão).
E esta análise do TCU é referendada pela manifestação da Procuradora Federal
Caroline Fernandes do Vale junto ao então DNPM, atualmente ANM, responsável pela
Coordenação de Cobrança, que, em resposta por e-mail (Anexo – documento n. 01),
confirmou que a Autarquia não expede multas de controle ambiental, não havendo qualquer
cobrança administrativa ou judicial neste sentido pela Advocacia-Geral da União.
Além disso, constatou-se, em uma das vistorias dos fiscais do extinto DNPM, com a
presença dos auditores do TCU que, foram detectados problemas de ordem ambiental, sem
que a equipe de fiscalização tenha realizado a apuração destes fatos, como, por exemplo,
“processos erosivos que poderiam comprometer o PRAD e nos viveiros para o
124 BRASIL. Decreto n. 6.514/2008. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-
2010/2008/decreto/d6514.htm>. Acesso em 18/07/2017. 125 NUNES, Paulo Henrique Faria. Meio Ambiente & Mineração: desenvolvimento sustentável. 4ª edição.
Curitiba: Juruá, 2011, página 81. “Percebe-se, portanto, que o DNPM antes da criação do Sisnama já
desempenhava importante função de natureza ambiental, uma vez que àquele cabia a tarefa de supervisionar,
fiscalizar e controlar “todas as atividades concernentes à mineração, ao comércio e à industrialização de
matérias-primas minerais, nos limites estabelecidos em lei” (Código de Minas, art. 88)” 126 Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 652/2012. Plenário. Relator Ministro Raimundo Carreiro. Sessão do
dia 21\03\2012. Disponível em:
<https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/PROC%253A005711%2520ANOP
ROCESSO%253A2011/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/1>.
Acesso em: 16/06/2017.
46
reflorestamento das áreas degradadas, com a possibilidade de interferência posterior no
equilíbrio do ecossistema local”. 127
O próprio TCU gerava a dúvida sobre a atribuição do extinto DNPM, pois afirmava
que estas impropriedades são específicas da área de meio ambiente, mas que poderiam ser
identificadas pelos seus servidores, caso detivessem maiores conhecimentos.
A questão que não é tratada no Relatório do TCU é saber se o extinto DNPM e seus
servidores realmente eram ou, deveriam ser dotados de conhecimento técnico para esta
função, tendo em vista a finalidade da Autarquia. Esta dúvida persiste, pois a ANM é a
sucessora legal daquela extinta Autarquia quanto ao Quadro de Servidores e das competências
legais128.
A interpretação histórica e sistemática acerca da legislação minerária e meio ambiente,
bem como a natureza jurídica dos atos desta Autarquia dificultam a compreensão da atividade
de fiscalização ambiental, pois sua atuação tem como escopo preponderante o beneficiamento
e a vigilância do aproveitamento mineral. Aliado a isto, cabe o registro histórico de que a
origem do nome da Entidade teve como fundamento, a organização, fomento e defesa dos
bens primários do Estado:
“A denominação “Departamento Nacional da Produção Mineral” é explicada pelo
fato de que, naquela oportunidade, tinha o Ministério da Agricultura a incumbência
de organizar, fomentar e defender a produção nacional de bens primários. Por essa
razão, foram criados pelo mesmo decreto o Departamento Nacional de Produção
Vegetal - DNPV e o Departamento Nacional de Produção Animal - DNPA”129.
É comum o surgimento de inúmeros problemas administrativos em situações que a
licença ambiental se articula com outros procedimentos autorizativos130. No caso da
127 Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 652/2012. Plenário. Relator Ministro Raimundo Carreiro. Sessão do
dia 21\03\2012. Disponível em:
<https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/PROC%253A005711%2520ANOP
ROCESSO%253A2011/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/1>.
Acesso em: 16/06/2017. 128 BRASIL. Medida Provisória n. 791/2017. Artigos 28 e 29. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/Mpv/mpv791.htm>. Acesso em 20/09/2017. 129 MACHADO, Iran F. Recursos minerais: política e sociedade. São Paulo: Edgard Bücher, 1989, página 88. 130 GOMES, Carla Amado. O Licenciamento Ambiental. Panorâmica geral e detenção da articulação necessária
com outros procedimentos autorizados. Textos Dispersos de Direito do Ambiente (e matérias relacionadas) –
Vol. II. Lisboa: AAFDL, 2008, página 326. “É normal cumularem-se (sucessivamente) a declaração de impacto
ambiental, a licença ambiental, a licença de construção, a licença de instalação e exploração – numa linha
procedimental básica. A intervenção de entidades nestes procedimentos é por vezes dupla ou tripla ao
incremento da eficácia sem diminuição de tempo de ponderação e observando o princípio da legalidade da
competência, e sem redução das garantias de participação pública”.
47
mineração, em situações como a do julgado acima, podem surgir dúvidas quanto ao órgão ou
entidade responsável pela fiscalização, enfraquecendo este mecanismo de controle,
especialmente quando não se detém a experiência, recursos humanos e nem aparelhamento
mínimos para tal atribuição.
Regulamentando-se as competências da ANM, permitir-se-á uma atuação mais
refinada de suas atribuições, caso o Estado queira ações desta Autarquia na fiscalização
ambiental. Extremamente poluidora, a atividade minerária, os dados e conhecimentos do
DNPM, hoje ANM, podem e devem ser usados pelos órgãos ambientais para suas ações
fiscalizatórias. Exemplo disso é a possibilidade de uma eventual comunicação pela entidade
de outorga mineral ao órgão ambiental acerca de minas abandonadas ou paralisadas, sem a
devida etapa de fechamento de mina. Entretanto, isto não faz desta entidade um órgão de
fiscalização ambiental, mas sim, um colaborador.
Verificou-se apenas uma singela observação ao então DNPM, que competiria a ele
fiscalizar a atividade mineral e, “aos órgãos ambientais compete regulamentar e fiscalizar
todos os empreendimentos – minerais ou não – sob a ótica da conservação do meio ambiente
e garantir a sustentabilidade do desenvolvimento.131”
Como se verificou nos parágrafos acima, a entidade de outorga de título mineral não
se preocupa diretamente com a questão ambiental, mas apenas de forma indireta.
A delimitação (regulamentação) da competência da ANM não interessa apenas ao
meio ambiente, mas à própria política de extração mineral e aproveitamento dos bens
minerais, para que esta Autarquia possa executar com eficiência suas reais atribuições, dentre
elas a de “fomentar a produção mineral e estimular o uso racional e eficiente dos recursos
minerais” (Lei n. 8.876/1994, artigo 3º, V).
Não sendo uma entidade especializada em temas de gestão ambiental, o DNPM não
tinha condições técnicas e regulamentares para realizar vistorias e fiscalizações ambientais,
sequer a ANM tem, até porque a estrutura é a mesma da extinta Autarquia.
A especialidade de cada órgão ou entidade torna a atuação estatal eficiente, e não
deveria gerar inseguranças e instabilidades às suas atribuições e aos administrados. Entre os
objetivos da gestão ambiental estão, a “criação e implementação de um arcabouço legal e a
131 FREIRE, William. Poder de Polícia do DNPM. In: DE SOUZA, Marcelo Gomes (Coord.). Direito Minerário
Aplicado. Belo Horizonte: Mandamentos Editora, 2003, p. 295.
48
criação e fortalecimento de instituições que contribuam para o aumento do conhecimento dos
recursos ambientais, do seu controle, monitoramento e vigilância132”. Assim sendo, para que a
ANM possa exercer a fiscalização do controle ambiental será necessário a alteração do
arcabouço legal, bem como estruturá-lo para tal mister.
É certo que mineração e poluição andam de mãos dadas. Esta insegurança ou falta de
uma correta delimitação de competência pode gerar uma situação em que a omissão do Estado
seja prejudicial ao meio ambiente133. Assim, as informações obtidas anteriormente pelo
DNPM quanto à lavra clandestina, às minas paralisadas e/ou abandonadas, por exemplo,
certamente ajudariam os órgãos ambientais a minorar os seus nefastos efeitos, sobretudo de
resíduos, trabalhando em cooperação com os órgãos responsáveis pela defesa direta da
natureza.
Por fim, cabe registrar que pelo PL n. 5.807/2013134, o qual versa sobre o novo marco
regulatório da mineração, o DNPM seria extinto para a criação da Agência Nacional de
Mineração, assim como se deu com a Medida Provisória n. 791/2017.
A Constituição Federal, em seu artigo 37, caput, estabelece que a Administração
Pública Direta e Indireta deva ser regida, dentre outros, pelo princípio da eficiência. Tal
princípio tem como escopo compelir o Estado a potencializar resultados135 e benefícios aos
administrados.
Em que pese a inclusão deste princípio na Constituição Federal, com a Emenda
Constitucional n. 19 de 1998, esta diretriz já tinha registro no ordenamento jurídico brasileiro,
como se percebe no artigo 14 do Decreto-Lei n. 200/1967, que prevê a racionalização pelo
método simplificado de processos e supressão de controles meramente formais ou que gerem
132 BURSZTYN, Marcel; BURSZTYN, Maria Augusta. Fundamentos de política e gestão ambiental: os
caminhos do desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamound, 2012, página 203. 133 DIAMOND, Jared. Colapso – como as sociedades escolhem o fracasso ou o sucesso. Tradução de Alexandre
Raposo. 5ª edição. Rio de Janeiro: Editora Record, 2007, página 27. “É cruel o fato de não haver um meio
simples e barato de se fazer a limpeza de minas antigas. Os primeiros mineradores agiram como agiram porque o
governo quase nada exigia deles”. 134 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 5.807/2013. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1101841&filename=PL+5807/2013
>. Acesso em: 18/03/2017. 135 DE CARVALHO, RAQUEL MELO URBANO. Curso de Direito Administrativo – Parte Geral, Intervenção
do Estado e Estrutura da Administração. 2ª edição. Salvador: Editora JusPodivm, 2009, p. 197.
49
custo superior ao seu risco136. O que se busca com o princípio da eficiência é “melhorar o
exercício das missões de interesse coletivo que incumbe ao estado”. 137
As agências reguladoras têm como escopo conferir eficiência à atuação estatal138,
especialmente nos serviços concedidos, permitidos e autorizados139. Para isto, cabe à agência
a “missão de traçar metas, objetivos, regras estáveis e tudo o mais que for necessário para o
aprimoramento dos serviços públicos entregues a iniciativa privada140”.
Este propósito é verificado na Exposição de Motivos Interministerial
MME/AGU/MF/MP n. 25, de 17 de junho de 2013, contido no PL n. 5.807/2013 acerca do
novo marco regulatório, quando se propõe uma melhoria nos aspectos regulatórios do setor,
com o intuito de incrementar a participação da indústria na atividade minerária. Alerta-se
ainda, neste documento, que estas funções terão “o propósito de fortalecer a eficiência da ação
do Estado no desenvolvimento da indústria da mineração”141.
Com a edição da Medida Provisória n. 791/2017, que cria a ANM, passa-se ao
Congresso Nacional os debates sobre as competências desta nova Autarquia, tendo em vista o
rito de conversão em lei, conforme o artigo 62 e seus parágrafos da Constituição Federal. Pela
redação desta Medida Provisória, a ANM mantém a competência para o controle ambiental,
sem que haja até o momento qualquer regulamentação desta atribuição.
É possível que nesta discussão de conversão da Medida Provisória n. 791/2017 em lei,
haja um confronto com os estudos realizados pela Câmara dos Deputados no Projeto de Lei n.
5.807/2013, que versa sobre o novo marco legal para a mineração. Neste Projeto, nas futuras
competências da ANM previstas no artigo 25, consta que a Autarquia de regime especial teria
a finalidade de “promover a regulação, gestão de informações e a fiscalização do
136 BRASIL. Decreto-Lei n. 200/67. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-
lei/Del0200.htm>. Acesso em: 18/06/2017. 137 MANGANARO, Francesco. Principio di Legalità e Semplificazione del’Ativitá Aministrativa: i profili critici
e principi ricostrutivi, Edizione Scientifiche Italiane, Napoli, 2000, p. 25 apud ARAGÃO, Alexandre Santos. O
Princípio da Eficiência. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, Salvador, Instituto de Direito
Público da Bahia, n. 04, nov/dez 2005, jan/2006. Disponível em: <www.direitodoestado.com.br>. Acesso em:
18/07/2017 138 MAZZA, Alexandre. Agências Reguladoras. São Paulo: Malheiros Editores, 2005, p. 15. 139 MORAES, Alexandre. Agências Reguladoras. In: MORAES, Alexandre (Org.) Agências Reguladoras. 1º
Edição. São Paulo: Atlas, 2002, p. 25. 140 CARDOSO, Fernando Henrique. Prefácio. In: WALD, Arnoldo et al. O Direito de Parceria e a Nova Lei de
Concessões. São Paulo: RT, 1996, p. 07 apud MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Agências reguladoras e suas
características. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 218, out/dez. 1999 p. 03. Disponível em:
<http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/47453/45259>. Acesso em: 18/06/2017. 141 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 5.807/2013. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1101841&filename=PL+5807/2013
>. Acesso em: 18/03/2017.
50
aproveitamento dos recursos minerais no País142”, competindo-lhe inúmeras ações
distribuídas em 21 incisos, dos quais em nenhum consta fiscalização em controle ambiental.
Percebe-se que, pelo Projeto de Lei n. 5.807/2013 se pretende retornar a atuação
estatal, no que diz respeito à política minerária, exclusivamente ao gerenciamento do
aproveitamento mineral e estudos geológicos e geofísicos da atividade minerária, de forma
especializada, para fomentar o setor, deixando a questão ambiental para outros órgãos.
De qualquer forma, dentro do cenário atual vigente, em que se encontra a ANM, deve-
se regulamentar a sua competência para a fiscalização do controle ambiental para que atinja o
intento de defesa do meio ambiente, assegurando os parâmetros para a expedição de normas,
inclusive em articulação com os órgãos ambientais, nos termos do artigo 4º, inciso XXII, da
Medida Provisória n. 791/2017.
O objetivo deste Item do capítulo 1 foi revelar a ausência de regulamentação da
competência do então DNPM, atual ANM, para a atividade de fiscalização ambiental nas
áreas de extração mineral. Entende-se que é importante esta delimitação como forma de
permitir que, os órgãos cuja atribuição é estabelecer as políticas públicas de proteção
ambiental e, os de fiscalização e controle administrativo, como o Tribunal de Contas da União
e Ministério Público, bem como o administrado tenham ciência de quem está envolvido nesta
tarefa, permitindo-se a imputação de atribuições e responsabilizações em casos de violações
não permitidas ao meio ambiente.
Dentro desta ausência de regulamentação da competência para o controle ambiental e
o seu real objetivo, surge também uma insegurança sobre a possibilidade de a entidade de
outorga minerária efetuar interdições e paralisações de empreendimentos mineiros, o que
pode colaborar com a proteção ambiental.
142 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 5.807/2013. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1101841&filename=PL+5807/2013
>. Acesso em: 18/03/2017.
51
1.2. A falha decorrente da ausência de regulamentação da competência da entidade de
outorga de direitos minerários para lavrar autos de interdição e paralisação como
instrumentos para colaborar com a fiscalização do controle ambiental.
No item anterior, foi demonstrada a ausência de regulamentação da competência do
então DNPM e atual ANM para realizar fiscalização do controle ambiental, sobretudo porque
não se especifica o que seria este controle e, porque a Autarquia não se encontra no rol
descrito no artigo 70 da Lei n. 9.605/1998, limitando sua atuação como um agente indireto.
Concluiu-se que, a competência para o controle ambiental não está devidamente
regulamentada, gerando dúvidas até mesmo entre os servidores da Autarquia.
De qualquer forma, foram citados posicionamentos tanto de doutrina quanto de
jurisprudência no sentido de uma atuação direta da entidade de outorga de títulos minerários
na fiscalização ambiental.
Já o presente item trata do poder geral de cautela da entidade de outorga minerária em
suas fiscalizações de cunho mineral, cuja atuação pode tangenciar os impactos ambientais,
conforme manifestação apresentada pelo extinto Departamento, em virtude de
questionamento realizado no Sistema de Acesso à Informação da Controladoria-Geral da
União143. Nesta resposta apresentada pelo extinto DNPM, consta que esta Autarquia não
realizava fiscalizações ambientais e que suas atuações “são voltadas para verificações do
cumprimento do Código de Mineração e Normas Regulamentares, que de forma suplementar
atuam para contribuir para a minimização dos impactos ambientais na área do
Empreendimento Mineiro”144.
O artigo 63 do Decreto-Lei n. 227/1967 aponta as sanções passíveis de serem
aplicadas aos responsáveis pela lavra minerária, porém este Código de Mineração não faz
qualquer menção às medidas acautelatórias.
143 DNPM. Documento sem número e obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº
48700002320201790. 144 DNPM. Documento sem número e obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº
48700002320201790.
52
As medidas acautelatórias de interdição e paralisação de atividade minerária são
previstas na Portaria DNPM n. 155/2016145, nos artigos 321 a 323, e a competência para a
expedição destes autos decorreria do poder de polícia de fiscalização da atividade minerária
atinente à entidade de outorga de direitos minerários.
A Instrução Normativa n. 01/2001, do Diretor-Geral do DNPM, que regulamentava o
registro de licença, previa que “as atividades de lavra objeto de título de licenciamento
poderão ser paralisadas pela Autarquia quando constatado o descumprimento de preceitos
legais” 146.
Posteriormente, a Portaria DNPM n. 263/2010147, estabeleceu o auto de paralisação e
interdição, como forma de “proteção ao interesse social no aproveitamento racional dos
minérios e minimização dos impactos ambientais”. Nos termos dos artigos 1º e 2º, os casos
suscetíveis de auto de paralisação e interdição eram, respectivamente:
“Art. 1º (...): a) Extração mineral sem título autorizativo de lavra; b) Extração
mineral executada fora da área determinada pelo título autorizativo de lavra, nos
casos em que não se configurar erro de demarcação e possibilidade de retificação da
poligonal da área titulada; c) Extração mineral na fase de alvará de pesquisa ou
requerimento de lavra, sem Guia de Utilização; d) Lavra praticada acima do limite
estabelecido pela Guia de Utilização; Ou e) Lavra com Guia de Utilização com
prazo de validade vencido e sem requerimento de renovação ou com pedido de
renovação intempestivo (...) Art. 2º (...) a) Lavra ambiciosa; b) Lavra com risco
iminente; c) Lavra sem Licença Ambiental vigente, d) Lavra executada pelo
cessionário antes da averbação do contrato de cessão ou transferência de direitos
minerários pelo DNPM; e) Lavra executada pelo novo titular, sem Licença
Ambiental em seu nome, após averbação de contrato de cessão ou transferência de
direitos minerários; ou f) Lavra executada dentro da área concedida e fora dos
limites das reservas aprovadas. ”
Pela Portaria DNPM n.155/2016, revogou-se a Portaria DNPM n. 263/2010,
mantendo-se, porém, as mesmas causas para a lavratura dos autos de paralisação e interdição.
Como se observa na redação das hipóteses acima, o auto de paralisação acaba, indiretamente, 145 DNPM. Portaria DNPM n. 155, de 12 de maio de 2016. Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-
informacao/legislacao/portarias-do-diretor-geral-do-dnpm/portarias-do-diretor-geral/portaria-dnpm-no-155-de-
2016>. Acesso em 18/09/2017. 146 DNPM. Instrução Normativa DG/DNPM n. 01/2001. Artigo 14. Disponível em:
<http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-normativas-do-diretor-geral-do-
dnpm/instrucoes-normativas-do-diretor-geral/instrucao-normativa-do-diretor-geral-20010221_001>. Acesso em:
19/06/2017. 147 DNPM. Portaria DNPM n. 263/2010. Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-
informacao/legislacao/portarias-do-diretor-geral-do-dnpm/portarias-do-diretor-geral/portaria-no-263-em-13-07-
2010-do-diretor-geral-do-dnpm>. Acesso em 18/09/2017.
53
protegendo o meio ambiente (além da proteção primária à propriedade mineral da União),
pois, exige que a lavra esteja de acordo com a Licença Ambiental vigente, evitando a lavra
ambiciosa148 e a lavra fora do território demarcado (fora dos parâmetros da Licença
Ambiental) ou a realizada com risco iminente.
Veja-se que, com base em auto de paralisação lavrado pelo DNPM, no qual se
constatou a extração de minérios fora da poligonal prevista na licença ambiental, condenou-
se149 o responsável pela Mineradora São Pedro Ltda. pelo crime de exploração de matéria-
prima de propriedade da União150 em concurso formal com o crime ambiental de lavra de
minério sem licença ambiental151. De igual forma, o auto de paralisação emitido pelo DNPM
subsidiou ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal, cujos pedidos foram
julgados procedentes, em face de mineradora que extraia argila sem licença ambiental para
que houvesse a interrupção das atividades e a condenação por dano moral coletivo pela
degradação ambiental152153.
Solicitado ao DNPM a quantidade de autos de interdição e paralisação por hipóteses
previstas na Portaria DNPM n. 155/2016, esta Autarquia informou que não possui um registro
dos casos categorizados e que seria necessário visitar cada superintendência e analisar
processo por processo para se saber o número de autos por tipo de infração154.
148 DNPM. Portaria DNPM n. 237/2001. “1.2.1.6 Para efeito das NRM, entende-se lavra ambiciosa aquela
conduzida sem observância do plano aprovado ou efetuada de modo a impossibilitar o ulterior aproveitamento
econômico da jazida. ” Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias-do-
diretor-geral-do-dnpm/portarias-do-diretor-geral/portaria-no-237-em-18-10-2001-do-diretor-geral-do-
dnpm/view>. Acesso em 18/09/2017. 149 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação Criminal (ACR) 0003773-26.2012.4.01.3700/MA, Rel.
Desembargador Federal Mário César Ribeiro, Terceira Turma, e-DJF1 de 12/12/2016. Disponível em:
<http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=37732620124013700&pA=&pN=3773262012401370
0>. Acesso em 09/10/2017. 150 BRASIL. Lei n. 8.176/1991. Define crimes contra a ordem econômica e cria o Sistema de Estoques de
Combustíveis. Artigo 2º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8176.htm>. Acesso em:
08/10/2017. 151
BRASIL. Lei n. 9.605/1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Artigo 55. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9605.htm>. Acesso em: 09/10/2017. 152 Tribunal Regional Federal da 5ª Região. Apelação Cível 0003064-15.2011.4.05.8000, Rel. Desembargador
Federal Leonardo Carvalho, Segunda Turma, e-DJF1 de 10/07/2017. Disponível em: <https://www4.trf5.jus.br/Jurisprudencia/JurisServlet?op=exibir&tipo=1>. Acesso em 09/10/2017. 153 Em caso semelhante em virtude de auto de interdição. Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Decisão
monocrática em Agravo de Instrumento n. 0053435-30.2014.4.01.0000, Rel. Desembargador convocado José
Roberto Carvalho, e-DJF1 de18/08/2017. Disponível em:
<https://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?proc=00534353020144010000&secao=TRF1&p
g=1&enviar=Pesquisar>. Acesso em: 09/10/2017. 154 DNPM. Documento sem número e obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº
48700002534201766.
54
O intuito do poder de polícia é moderar o exercício de direitos e liberdades para
impedir a ocorrência de danos à coletividade155156. A fiscalização minerária consiste em uma
atividade de polícia administrativa e a Portaria DNPM n. 155/2016 enquadra-se como um ato
deste poder157.
Os autos de paralisação e interdição lavrados pelo DNPM, e que agora serão lavrados
pela ANM, têm como objetivo assegurar o interesse da coletividade em contraste a uma
manifestação do particular em desacordo com o ordenamento jurídico, não sendo
necessariamente uma sanção158. Entretanto, podem ser utilizados como instrumentos para a
tutela do meio ambiente, como se observar dos casos acima colacionados, permitindo
subsidiar e robustecer ações civis reparatórias e criminais por danos ambientais.
Em entrevista com a Procuradora-Chefe Substituta da Procuradoria Federal da
Advocacia-Geral da União (AGU) junto à ANM (Anexo – documento n. 01159), esta
autoridade esclareceu que o assunto fora apreciado pelo Parecer PROGE n. 072/2009 -
FMM160, do ponto de vista da autoexecutoriedade do ato.
Pelo parecer PROGE n. 072/2009, a Procuradoria Federal da AGU que, junto ao
extinto DNPM, ao analisar recurso administrativo apresentado por uma mineradora que
questionava o cerceamento de defesa em face da lavratura de auto de paralisação, entendeu
que o auto de paralisação e de interdição não estariam condicionados a instauração de
processo administrativo prévio para sua lavratura, tendo em vista a autoexecutoriedade dos
atos administrativos.
A mencionada Procuradora ainda afirmou que o tema sempre foi de preocupação da
Procuradoria sob a ótica da legalidade dos atos e que entendia ser relevante o debate do tema,
pois para ela os autos de interdição e paralisação deveriam estar previstos em lei, assim como
as sanções, para se evitar questionamentos tanto administrativos quanto judiciais,
discricionariedades de agentes públicos, bem como para que se tenha segurança nas
155 CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo – Parte Geral, Intervenção do
Estado e Estrutura da Administração. 2ª edição. Salvador: Editora JusPodivm, 2009, p. 346. 156 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19ª edição. São Paulo: Malheiros, p.
765. 157 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19ª edição. São Paulo: Malheiros, p.
771. 158 PRATES, Marcelo Madureira. Sanção administrativa geral: anatomia e autonomia. Coimbra: Almedina, 22. 159 Resposta formalizada por e-mail após entrevista presencial. 160 DNPM. Parecer PROGE n. 072/2009 – FMM. Disponível em:
<http://www.consultaesic.cgu.gov.br/busca/dados/Lists/Pedido/Attachments/524650/RESPOSTA_PEDIDO_PA
RECER%20N%2072-2009-FMM-PF-DNPM-DF-PGF-AGU.pdf>. Acesso em: 21/06/2017.
55
regulamentações desta atribuição e em eventuais acordos de cooperação com outros órgãos
para a aplicação da penalidade.
A perturbação da AGU é relevante, pois já afirmara que a “interdição administrativa
só pode ocorrer por expressa disposição legal (RJTJSP 128/173)”161. Este argumento constou
em ações judiciais162163, para a anulação de autos de paralisação/interdição de lavra minerária,
tendo sido rejeitado judicialmente, pelo fato de que tais atos administrativos estariam dentro
do limite do poder de polícia da Entidade
A interdição e/ou paralisação da atividade minerária possuem evidente cunho de
limitação à liberdade e à propriedade, evitando danos ao interesse coletivo.
Não sendo necessariamente uma sanção, as ações de polícia são mecanismos que a
Administração utiliza para controlar o uso de bens, atividades e direitos, em benefício da
coletividade e do próprio Estado, especialmente em atividades de relevante interesse social,
como é o caso da mineração164.
O Estado Brasileiro rege-se pelo princípio da legalidade165. Por interferirem na esfera
jurídica do particular, é importante que se ofereça uma segurança jurídica para o particular e
para a ANM quanto à lavratura dos autos de interdição e paralisação de atividades de
mineração e, por isto, devem estar previstas em lei, “pois ao Estado cabe não apenas a não-
contradição, mas a subsunção à lei”166.
Em virtude dos autos de paralisação e interdição serem medidas cautelares, fruto do
poder geral de cautela, “o objetivo é impedir uma violação de ordem jurídica, que se trata da
161 FREIRE, William. Poder de Polícia do DNPM. In: DE SOUZA, Marcelo Gomes (Coord.). Direito Minerário
Aplicado. Belo Horizonte: Mandamentos Editora, 2003, p. 313-317. 162 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação em Mandado de Segurança (AMS) 0053526-
55.2003.4.01.3800 / MG, Rel. Desembargador Federal Souza Prudente, Sexta Turma, DJ p.161 de 14/05/2007.
Disponível em:
<https://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?secao=TRF1&proc=535265520034013800&pg=
1>. Acesso em: 17/06/2017. 163 Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Apelação Cível no Processo n. 2006.71.00.034437-6. Rel.
Desembargadora Federal Maria Lúcia Luz Leiria, Terceira Turma Disponível em:
<https://jurisprudencia.trf4.jus.br/pesquisa/inteiro_teor.php?orgao=1&documento=2887310&termosPesquisados
=departamento%7cnacional%7cde%7cproducao%7cmineral>. Acesso em: 20/06/2017. 164 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22ª ed. atual. Eurico de Andrade Azevedo et al.
São Paulo: Malheiros, 1997, p. 115 apud OSÓRIO, Fábio Medina. Direito Administrativo Sancionador. 4ª
edição, revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 101. 165 Constituição Federal de 1988. Artigos 5º, II, 37 e 84, VI. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 21/06/2017. 166 VITTA, Heraldo Garcia. Sanção no Direito no Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros editores, 2003,
p. 71.
56
ordem pública lato sensu (segurança’. pública, tranquilidade pública, salubridade pública) ou
de regulamentos específicos167”.
A Lei n. 9.784/1999168 permite que a Administração adote providências acauteladoras
para as situações de iminentes riscos. Por sua vez, o Decreto-Lei n. 227/1967, no artigo 97169,
prevê a “expedição de regulamentos necessários para a execução do Código de Minas”.
Em que pese a exposição acima que, confere lisura às medidas cautelares de
paralisação e interdição, estas devem não estar previstas em lei, afastando-se qualquer dúvida
sobre a ilegalidade destes autos.
Sendo assim, para que se evite tal dúvida e, por consequência, a possibilidade de ações
judiciais sobre a legalidade de tais atos, que é uma preocupação manifestada pela
Procuradoria Federal junto ao extinto DNPM, atual ANM e, que consta agora na Medida
Provisória n. 791/2017 que à esta Agência “fiscalizar a atividade de mineração, adotar
medidas acautelatórias, como de interdição e paralisação, e impor as sanções cabíveis”, nos
termos do artigo 4º, XI.
A regulamentação destes autos dará segurança à entidade de outorga de títulos
minerários tanto para lavrar estas infrações quanto para permitir uma cooperação com outros
órgãos nesta atuação, como se verá no item seguinte. Cabe repisar que estes autos são muitas
vezes utilizados como prova para eventuais indenizações e denúncias criminais em virtude de
degradações ambientais.
Desta forma, é importante que no processo legislativo de conversão da Medida
Provisória n. 791/2017 em lei, mantenha-se a redação de seu artigo 4º, XI, para garantia da
segurança jurídica dos atos praticados pela entidade de outorga de direitos minerários,
fortalecendo também a proteção que os autos de interdição e paralisação podem conferir ao
meio ambiente.
Além disto, esta previsão em lei dos autos de interdição e paralisação das atividades
minerárias garantirá uma segurança jurídica para que se delegue a órgãos ambientais ou de
167 MARQUES, Camila Dias. Sanções Administrativas Ambientais: contributo para uma definição
principiológica e categorial. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2015, p. 274. 168 BRASIL. Lei n. 9.784/1999. “Art. 45. Em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá
motivadamente adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado”. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>. Acesso em: 21/06/2017. 169 BRASIL. Decreto-Lei n. 227/1967. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-
lei/Del0227.htm>. Acesso em 19/09/2017.
57
proteção ambiental a atribuição de lavratura destes autos, fortalecendo o controle ambiental,
como se verá no item seguinte.
1.3. A falha decorrente da ausência de utilização de instrumento de cooperação entre a
entidade de outorga de títulos minerários e os órgãos responsáveis pela fiscalização do
meio ambiente.
Ultrapassando o item sobre a necessidade de se observar o princípio da legalidade para
a possibilidade dos autos serem lavrados de paralisação e/ou interdição, passa-se ao item
sobre a falha decorrente da ausência de utilização de instrumento de cooperação como forma
de aprimorar a fiscalização minerária com reflexo na proteção ambiental.
A Lei n. 8.876/19, em seu artigo 3º, inciso VII170, previa que o extinto DNPM
buscasse a articulação com órgãos responsáveis pelo meio ambiente, para o controle
ambiental. Esta atribuição é repetida na Medida Provisória n. 791/2017. Estabelece o artigo
4º, XXII, desta Medida Provisória em pauta que caberá à entidade de outorga de títulos
minerários (ANM) “estabelecer normas complementares relativas (...) ao controle ambiental
das atividades de mineração e fiscalizar o seu cumprimento, em articulação com os demais
órgãos responsáveis pelo meio ambiente”.
O artigo 241 da Constituição Federal permite que a União, os Estados e o Distrito
Federal disciplinem, por meio de lei, os consórcios públicos e os convênios de cooperação
entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos. Pela Lei n.
11.107, de 06 de abril de 2005, estabeleceu as normas gerais para a contratação de consórcios.
Quanto aos citados convênios, inexiste lei que os regulamente.
De qualquer forma, em que pese a ausência de regulamentação deste artigo da
Constituição, “nada impede que convênios para fins diversos, embora também cooperativos,
sejam celebrados entre as entidades políticas sem que haja necessariamente lei autorizadora,
170 BRASIL. Lei n. 8.876/1994. Artigo 3º (...) “VII - baixar normas, em caráter complementar, e exercer
fiscalização sobre o controle ambiental, a higiene e a segurança das atividades de mineração, atuando em
articulação com os demais órgãos responsáveis pelo meio ambiente e pela higiene, segurança e saúde
ocupacional dos trabalhadores”. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8876.htm>. Acesso
em: 25/06/2017.
58
eis que essa atuação se caracteriza como uma normal atividade administrativa”171 e, porque
não há lei vedando.
Assim como já ocorre com o IBAMA, que celebra convênios com Polícia Militar
estadual e Corpo de Bombeiros Militar para a fiscalização ambiental, constatado por
documento obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU172; a entidade de
outorga de títulos minerários poderia se valer destes instrumentos e de acordos de cooperação,
para colaborar em suas fiscalizações minerárias para o controle ambiental.
Em consulta ao extinto DNPM, por intermédio do Sistema de Acesso à Informação da
CGU, a Autarquia informou que inexiste qualquer acordo de cooperação ou convênios com
outros órgãos da União, Estados ou Municípios para procedimentos de fiscalização ambiental.
Há apenas acordos de cooperação técnica com Estados e Municípios para o controle do
recolhimento da Contribuição Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM)173.
Consta no Relatório de Gestão do DNPM do exercício de 2016, de 13 de março de
2017, obtido por intermédio do Sistema de Acesso à Informação da CGU174, que das 6.485
vistorias previstas na meta física, atingiu-se 4.845175. O Relatório esclarece que “o
desempenho abaixo da média no ano em avaliação se deve principalmente à diminuição do
efetivo de agentes de fiscalização. Em 2012 eram cerca de 246 fiscais, e hoje são cerca de
somente 180”. Além disto, contribuíram para o não atingimento da meta, “a redução na frota
de veículos, sem previsão de aluguel de veículos para serviço, falta de apoio administrativo
(falta de motoristas, de emissão de passagens) e corte dos contratos de terceirizados”176.
À fl. 40 do citado Relatório de Gestão do DNPM177, vê-se que, das fiscalizações em
atividades de maiores riscos, barragens (BM) e, minas subterrâneas (SS), houve um resultado
de 143,2% da meta prevista para as vistorias de barragens, visitando-se 136 das 95 previstas, e
171 CARVALHO FILHO, JOSÉ DOS SANTOS. Manual de Direito Administrativo. 26ª Edição, revista,
ampliada e atualizada até 31/12/2012. São Paulo: Editora Atlas, 2013, p. 227. 172 IBAMA. Documentos obtidos por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo n.
026800013311201737. 173 DNPM. Documento sem número e obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº
48700002320201790. 174 DNPM. Documento sem número e obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº
48700002320201790. 175 DNPM. Relatório de Gestão do DNPM, exercício de 2016, p. 18. Documento sem número e obtido por meio
do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº 48700002320201790. 176 DNPM. Relatório de Gestão do DNPM, exercício de 2016, p. 18. 177 DNPM. Relatório de Gestão do DNPM, exercício de 2016, p. 40.
59
um resultado menor para as minas subterrâneas, pois só foram realizadas 27 das 89 previstas,
correspondendo a 30,3% da meta proposta.
Enquanto a entidade de outorga minerária não possui quadro de servidores ideal para
suas atividades, a melhoria de seu desempenho, ao menos na avaliação de metas (eficácia
objetiva178), poderia se dar por meio desta articulação com outros órgãos. Os autos de infração
lavrados pelas polícias militares dos estados, por exemplo, já foram objeto de ações judiciais,
tendo a justiça federal decidido pela sua legalidade, pois foram amparados em convênios
celebrados com o IBAMA179180.
O convênio é um “ajuste firmado por pessoas administrativas com interesses paralelos
e comuns”181. No caso, existe uma similaridade de interesses, pois tanto a preservação do
meio ambiente é um dever de todos (CF, artigo 225) quanto o registro, acompanhamento e
fiscalização das pesquisas e as concessões minerárias são de competência comum de todos os
entes da federação (CF, artigo 23, XI).
Além disso, não se fala em delegação em competência comum, pois todos devem
exercê-la em condições de igualdade. É uma atribuição material imposta aos entes
federativos, não legislativa que, em direito minerário é privativa da União, nos termos do
artigo 22, XII.
É importante destacar que a questão da deficiência de recursos humanos já havia sido
apontada pelo TCU no mencionado Acórdão 657/2012 – Plenário, quando se relatou que a
Superintendência de Minas Gerais não era capaz de fiscalizar sua produção mineral,
correspondente a metade da lavra nacional (Parágrafos 231 e 232182). Esta deficiência
178 FIGUEIREDO, Argelina Maria Cheiub; FIGUEIREDO, Marcus Faria. Avaliação política e avaliação de
políticas: um quadro de referência teórica. Revista Análise e Conjuntura, Belo Horizonte, 1(3), 107-127, set/dez
de 1986, p. 112. 179 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação Cível n. 0011971-51.2014.4.01.3807/ MG, Rel.
Desembargador Federal Hércules Fajoses, Sétima Turma, e-DJF1 de 09/06/2017. Disponível em:
<http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=119715120144013807&pA=&pN=119715120144013
807>. Acesso em: 21/06/2017. 180 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação Cível n. 0006555-32.2010.4.01.3811 / MG, Rel.
Desembargadora Federal Ângela Catão, Sétima Turma, e-DJF1 de 18/11/2016. Disponível em:
<http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=65553220104013811&pA=&pN=6555322010401381
1>. Acesso em: 21/06/2017. 181 CARVALHO FILHO, JOSÉ DOS SANTOS. Manual de Direito Administrativo. 26ª Edição, revista,
ampliada e atualizada até 31/12/2012. São Paulo: Editora Atlas, 2013, p. 224. 182 Tribunal de Contas da União. Acórdão n. 652/2012. Plenário. Relator Ministro Raimundo Carreiro. Sessão do
dia 21\03\2012. Disponível em:
<https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/PROC%253A005711%2520ANOP
ROCESSO%253A2011/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/1>.
Acesso em: 16/06/2017.
60
institucional pode ser amenizada, portanto, com a utilização de instrumentos como o convênio
ou um acordo de cooperação, com o intuito de concretizar as competências legais da
Autarquia, junto com a aplicação por outros órgãos, nos estados e municípios, de autos de
paralisação e interdição em fiscalizações específicas à escolha do DNPM, em atenção ao
artigo 4º XXII da Medida Provisória n. 791/2017.
Considerando que à ANM foram transferidos o quadro de pessoal, o acervo técnico, o
documental e o patrimonial do extinto DNPM, nos termos dos artigos 28 e 29 da Medida
Provisória n. 791/2017, mantém-se, ao menos temporariamente, a insuficiente estrutura para o
desempenho das atribuições desta Agência. Portanto, é preciso que a Administração adote dos
instrumentos já existentes, como o convênio, como forma de ampliar suas fiscalizações de
controle ambiental, mesmo porque o artigo 4º, XXII, da referida MP determina uma atuação
articulada da ANM com os órgãos ambientais para a fiscalização de suas normas.
A regulamentação desta competência para controle ambiental, deve se dar pela
elaboração das normas que estabeleça os critérios de proteção ambiental e como se dará a
articulação com outros órgãos, especialmente os ambientais, tanto na elaboração quanto na
fiscalização destas diretrizes. É, importante que se fixe parâmetros sobre quais pontos serão
articulados com os órgãos ambientais, inclusive sobre a transmissão do conhecimento sobre a
atividade minerária.
Com a utilização de acordos de cooperação e convênios, celebrados com órgãos
ambientais. permitir-se-á que se alcance um maior número de empreendimentos mineiros e
municípios e possibilitará uma aproximação entre a fiscalização minerária e ambiental.
Para essa pulverização ser maior e eficaz, é importante que se regulamente a
competência constitucional para o “registro, acompanhamento e fiscalização de atividades de
pesquisa e concessão de lavra”, prevista no artigo 23, XI, da CF, como se verá no próximo
item.
61
1.4. – A falha em virtude da ausência de regulamentação da competência dos Estados e
Municípios para a fiscalização minerária como forma de auxílio à fiscalização do
controle ambiental.
Este Item abordará ausência de regulamentação de competência material dos Estados e
Municípios para registrar, acompanhar e fiscalizar as atividades minerárias, o que daria
aumentaria o número de órgãos para a fiscalização do setor, inclusive sob o aspecto
ambiental.
A Constituição do Brasil traz nos artigos 21, 22, 23 e 24 regras de competências
materiais e legislativas183. Dentre estas, o que interessa neste item são o artigo 22, XII184, que
se insere no rol de competências legislativas da União, e o artigo 23, XI185, pertinente à
competência comum material ou administrativa186.
A competência prevista no inciso XII do artigo 22 da CF, para legislar sobre “jazidas,
minas e outros recursos minerais”, é uma decorrência da propriedade da União sobre os bens
minerais (CF, artigo 20, IX187), até mesmo em virtude dos aspectos de soberania nacional188.
O artigo 23, XI, da CF, por sua vez, versa sobre um tema de interesse de todos os entes
da federação: “registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e
exploração de recursos minerais em seus territórios”.
Um dos pontos em comum entre a União, o Distrito Federal, Estados e os Municípios,
na questão minerária, surge no artigo 20, § 1º189, da CF, que estabelece o pagamento de
royalties, a chamada Contribuição Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM),
regulamentada pela Lei n. 7.990/1989190 e Lei n. 8.001/1990191. Outro ponto é a proteção ao
meio ambiente, fruto do artigo 23, VI, e artigo 225, ambos da CF.
183 SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24ª edição, revista e atualizada. São Paulo:
Malheiros, 2005, p. 481. 184 BRASIL. Constituição Federal. Art. 22, XII. 185 BRASIL. Constituição Federal. Art. 23, XI. 186 TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 16ª edição revista e atualizada. São Paulo: Malheiros
Editores, 2000, p. 87. 187 BRASIL. Constituição Federal. Art. 20, IX. 188 GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. A necessária atualização do Código de Mineração. Revista Jurídica
Consulex, v. 18, p. 64-66, 2014. 189 BRASIL. Constituição Federal. Art. 20, § 1º. 190 BRASIL. Lei n. 7.990/1989. Institui, para os Estados, Distrito Federal e Municípios, compensação financeira
pelo resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia
62
O artigo 20, § 1º, da CF traz duas naturezas jurídicas como hipóteses para a CFEM: a
participação no resultado ou a compensação pela exploração. As leis que as regulamentam
conferem uma natureza de participação no resultado da exploração, o que foi reafirmado pelo
Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n. 228.800192. Independente da natureza
jurídica desta prestação é certo que esta receita é recebida por todos os entes da federação,
tornando-se um ponto de intersecção entre eles.
A CFEM, em 2016, totalizou R$ 1.797.850.757,72193 (um bilhão, setecentos e noventa
e sete milhões, oitocentos e cinquenta mil, setecentos e cinquenta e sete reais e setenta e dois
centavos) e, até 20 de setembro de 2017, R$ 1.202.088.983,85194 (um bilhão, duzentos e dois
milhões, oitenta e oito mil, novecentos e oitenta e três reais e oitenta e cinco centavos). Deste
montante de 2017, Minas Gerais (MG), por exemplo, é responsável por R$ 524.129.740,76195
(quinhentos e vinte e quatro milhões, cento e vinte e nove mil, setecentos e quarenta reais e
setenta e seis centavos), sendo o município de Nova Lima (MG) responsável por mais de 72
milhões de reais196. O Estado do Pará, segundo maior produtor de minérios no país, no mesmo
período, atingiu o volume de R$ 442.734.226,61197 (quatrocentos e quarenta e dois milhões,
setecentos e trinta e quatro mil, duzentos e vinte e seis reais e sessenta e um centavos, sendo
elétrica, de recursos minerais em seus respectivos territórios, plataformas continentais, mar territorial ou zona
econômica exclusiva. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7990.htm>. Acesso em
19/09/2017. 191 BRASIL. Lei n. 8.001/1990. Define os percentuais da distribuição da compensação financeira de que trata a
Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8001.htm>. Acesso em: 19/09/2017. 192 Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 228800. Primeira turma. Relator Ministro Sepúlveda
Pertence. Julgado em 25/09/2001. DJ de 16/11/2001. Disponível em:
<http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=252741>. Acesso em: 06/07/2017. 193 DNPM. Arrecadação CFEM – 2016. Disponível em:
<https://sistemas.dnpm.gov.br/arrecadacao/extra/Relatorios/arrecadacao_cfem_ano.aspx?ano=2016>. Acesso
em: 19/09/2017. 194DNPM. Arrecadação CFEM – 2017.
<https://sistemas.dnpm.gov.br/arrecadacao/extra/Relatorios/arrecadacao_cfem_ano.aspx?ano=2017>. Acesso
em: 20/09/2017. 195 DNPM. Arrecadação CFEM – 2017.
<https://sistemas.dnpm.gov.br/arrecadacao/extra/Relatorios/arrecadacao_cfem_ano.aspx?ano=2017>. Acesso
em: 20/09/2017. 196 DNPM. Arrecadação CFEM – 2017.
<https://sistemas.dnpm.gov.br/arrecadacao/extra/Relatorios/arrecadacao_cfem_ano.aspx?ano=2017>. Acesso
em: 20/09/2017. 197 DNPM. Arrecadação CFEM – 2017.
<https://sistemas.dnpm.gov.br/arrecadacao/extra/Relatorios/arrecadacao_cfem_ano.aspx?ano=2017>. Acesso
em: 20/09/2017.
63
que o município de Parauapebas foi responsável pela arrecadação de mais de 273 milhões de
reais198.
Não há dúvidas dos significativos valores arrecadados por conta da mineração e, por
consequência, do interesse de cada ente sobre sua respectiva parcela. Mas um dever também
emerge deste proveito econômico, por força do artigo 225 da Constituição Federal: o de
proteção ao meio ambiente, dever de todos.
Havendo dois pontos em comum na Constituição Federal pertinentes à mineração (a
divisão dos royalties e a proteção ao meio ambiente), e considerando o modelo cooperativo da
Federação, quis a Constituição Federal atribuir a todos os entes da federação a competência
material para “registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e
exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios”. Isto porque esta
descentralização faz com que se maximize as fiscalizações ambientais e minerais, permitindo,
inclusive, que ambas sejam realizadas por um mesmo ente. Assim, pode-se condensar as
informações de cada fiscalização e utilizá-las mutuamente.
Uma maior participação dos entes da federação no processo de outorga minerária
poderá lhes oferecer melhores condições de vigilância ambiental e permitir que a entidade de
outorga de títulos minerários possa se dedicar com mais atenção às demais outorgas de
relevância nacional e de soberania, como em casos de outorgas em áreas de grande volume de
minério, ou de determinado tipo, a exemplo dos minérios estratégicos como o nióbio e os
elementos terras raras.
A intenção da Constituição é que Estados e Municípios também passem a realizar os
atos de fiscalização mineral. Para isto, é crucial que seja publicada uma lei complementar
estabelecendo regras entre os entes para o acompanhamento, registro e fiscalização da
atividade minerária, assim como aconteceu na Lei Complementar (LC) n. 140/2011, para as
regras de competência para o licenciamento ambiental.
A regulamentação desta competência do artigo 23, XI, da CF trará mais agilidade ao
procedimento de outorga mineral e propiciará uma melhor compatibilização entre a atividade
minerária e o meio ambiente, porquanto as duas competências estarão nas mãos do mesmo
ente, à exceção das outorgas que continuarem com a União. Esta descentralização já ocorre
198 DNPM. Arrecadação CFEM – 2017.
<https://sistemas.dnpm.gov.br/arrecadacao/extra/Relatorios/arrecadacao_cfem_ano.aspx?ano=2017>. Acesso
em: 20/09/2017.
64
com a separação de atribuições na Lei Complementar n.140/2011 e também na área de saúde,
com o Sistema Único de Saúde199.
Pelo que se observa dos estudos publicados logo após a elaboração da vigente
Constituição, a intenção da descentralização constitucional era dar eficiência à gestão
minerária, com a aproximação da proteção ambiental pelos Estados200. É o que vemos
igualmente neste trecho de artigo publicado pelo CNPq:
“Aspectos administrativos: A possibilidade de descentralização do poder
fiscalizador, permitirá a agilização do processo burocrático, desta forma, tanto a
outorga quanto os procedimentos de fiscalização serão otimizados com real
benefício para o setor. A descentralização será bem-vinda não apenas pela eficácia
da atuação do poder concedente: ela se revelará importante quanto à perfeita
compatibilização entre mineração e proteção ambiental já que disporá de
competência para ambas as atividades. Por outro lado, assumindo a
responsabilidades tão extensas, o estado poderá estabelecer um planejamento
regional e local mais consentâneo com a realidade, principalmente, no que se refere
ao respeito devido à vocação do solo urbano.201”
A descentralização do acompanhamento, registro e a fiscalização de alguns regimes de
outorga, quer pelo tipo de minério, volume ou localização da mina contribuirá para aproximar
a fiscalização dos empreendimentos, aumentando os órgãos de controle. Há dados, por
exemplo, contidos no Relatório Anual de Lavra que contribuiriam para a fiscalização
ambiental, como o método de lavra, condições de transporte e volume de minério202. Por
exemplo, a troca de modelo de beneficiamento ou um aumento do volume de extração de
minério podem alterar as condicionantes da licença ambiental.
199 BRASIL. Lei n. 8.080/1990. Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a
organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. Disponível em:
,<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8080.htm>. Acesso em: 09/10/2017. 200 RIBEIRO, Nelson de F. As Macroperspectivas do Direito Mineral a partir da nova Constituição. Revista de
Informação Legislativa, Brasília, ano 26, n. 102, abr/jun. de 1989. Disponível em:
<http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/181932/000445049.pdf?sequence=1>. Acesso em:
25/06/2017. 201 HERMANN, Hildebrando; BONGIOVANNI, Luiz Antonio. O Novo Texto Constitucional e a Mineração
Brasileira. In: CNPq. Constituinte: A nova política mineral. Brasília: CNPq, agosto de 1988, p. 82. 202 BRASIL. Código de Mineração. Artigo 50.
65
Veja-se que tanto a proteção ao meio ambiente quanto as atribuições de
acompanhamento, registro e fiscalização minerária estão no artigo de competência comum da
Constituição, exemplo de cooperação para o alcance dos objetivos comuns da federação203.
O federalismo cooperativo é um dos princípios estruturantes do Estado Brasileiro,
previsto tanto no Preâmbulo da Constituição Federal, quanto no artigo 1º, sendo ainda
cláusula pétrea (CF, artigo 60). A partir dele surgem regras de convivência entre os entes e
atribuições conjuntas, como se observa no artigo 23 da Constituição Federal.
Em que pese este modelo cooperativo, nosso federalismo é marcado pela força
centrípeta na distribuição das competências, mantendo-se determinados temas no âmbito
federal, conforme:
“A Constituição Federal manteve o monopólio legislativo concentrado na esfera
federal e este fato, em geral pouco lembrado, é um dos paradoxos do federalismo
brasileiro e o distingue das demais federações. A Constituição determina, por
exemplo, que questões que estão na esfera da competência concorrente da União
com os estados, tais como energia elétrica, trânsito, tráfego, minas, recursos
minerais e educação, dependam de legislação federal.204”
De acordo com informações prestadas pelo extinto DNPM, por meio do Sistema de
Acesso à Informação da Controladoria-Geral da União205 e consoante pesquisa realizada ao
sítio eletrônico desta extinta Autarquia206, entre 2012 e 2016, a fiscalização da entidade de
outorga de títulos minerários deveria incidir sobre 65.777 alvarás de pesquisa, 1.716 portarias
de concessão de lavras outorgadas, 8.643 licenciamentos outorgados, 1.011 permissões de
lavra garimpeira outorgadas e 884 registros de extração.
O Brasil possui cerca de 98% das reservas de nióbio, minério que é considerado
fundamental para a “indústria aeronáutica, naval, espacial, além da automobilística”207.
203 PEDREIRA, Christina de Almeida. Instrumentos legítimos à implementação das competências
constitucionais administrativas comuns. Revista Brasileira de Estudos Constitucionais. Ano 1, n. 1, jan/mar
2007. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p 2. 204 SOUZA, Celina apud BAGGIO, Roberta Camineiro. Federalismo no Contexto da Nova Ordem Global.
Curitiba: Juruá, 2006, p. 114. 205 DNPM. Documento sem número e obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº
48700002320201790. 206 DNPM. Evolução dos Títulos Minerários (1988-2016). Disponível em:
<http://www.dnpm.gov.br/dnpm/planilhas/estatisticas/titulos-minerarios/evolucao-dos-titulos-minerarios-no-
brasil-1988-a-2016>. Acesso em: 30/07/2017. 207 LIMA, Paulo César Ribeiro et al. Minerais Estratégicos e terras-raras. Brasília: Câmara dos Deputados,
Edições Câmara, 2004, p. 34 e 35. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/a-
camara/estruturaadm/altosestudos/pdf/minerais-estrategicos-e-terras-raras>. Acesso em: 22/06/2017.
66
Em relação aos elementos de terras raras, temos a segunda maior reserva, com 16%
das jazidas mundiais, atrás da China com 40%. Estes elementos são importantes para
“laptops, monitores, baterias recarregáveis para veículos híbridos ou elétricos, equipamentos
médicos, caças, sistemas de controle de mísseis, defesas antimísseis, sistemas de comunicação
e satélites”208.
É importante dizer que as competências comuns são representadas pela atuação em
conjunto dos entes para o cumprimento de uma determinada tarefa estabelecida pela
constituição. Neste caso, todos exercem suas competências sem supremacia. A atuação dos
demais entes, além da União, na fiscalização minerária contribuiria para a defesa do meio
ambiente, isto porque mais entes e, por consequência, órgãos estariam envolvidos na
fiscalização minerária.
Atualmente, a atuação dos Estados e Município na área minerária é mínima,
limitando-se a algumas ações legiferantes, como nas tentativas de fiscalizar e/ou arrecadar a
CFEM, havendo geralmente ações junto ao Supremo Tribunal Federal acerca da
constitucionalidade de leis estaduais, como no caso da ADIn n. 4.606209 (em andamento), em
que se questiona a constitucionalidade da Lei Estadual da Bahia n. 10.850210, de 06 de
dezembro de 2007, que estabelece o pagamento de CFEM diretamente ao tesouro baiano. Pelo
Mandado de Segurança n. 24.312/DF211, por exemplo, foi reconhecida ao Tribunal de Contas
do Estado do Rio de Janeiro competência para fiscalizar os recolhimentos de CFEM pelos
titulares de títulos de outorga mineral, por ter esta receita originária da natureza.
Os Estados de Minas Gerais (MG), Pará (PA) e Amapá (AP) promulgaram leis
instituindo uma taxa de fiscalização minerária (TFRM), para o custeio do exercício do poder
de polícia relativamente ao controle, monitoramento e fiscalização das atividades de pesquisa,
lavra, exploração e aproveitamento de recursos minerários nos seus territórios. São as Leis n.
208 LIMA, Paulo César Ribeiro et al. Minerais Estratégicos e terras-raras. Brasília: Câmara dos Deputados,
Edições Câmara, 2004, p. 35, 49-51. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/a-
camara/estruturaadm/altosestudos/pdf/minerais-estrategicos-e-terras-raras>. Acesso em: 22/06/2017. 209 Supremo Tribunal Federal. Ação Declaratória de Inconstitucionalidade n. 4.606. Relator Ministro Alexandre
de Moraes. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4081284>. Acesso em 23/06/2017. 210 ESTADO DA BAHIA. Lei n. 10.850/2007. Disponível em: <http://www.leisestaduais.com.br/ba/lei-
ordinaria-n-10850-2007-bahia-dispoe-sobre-a-fiscalizacao-arrecadacao-e-controle-das-receitas-financeiras-
decorrentes-da-exploracao-de-recursos-hidricos-para-fins-de-geracao-de-energia-eletrica-e-de-recursos-
minerais-inclusive-petroleo-e-gas-natural-e-da-outras-providencias?q=10850>. Acesso em: 23/06/2017. 211 Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança n. 24312/DF. Tribunal Pleno. Relatora Ministra Ellen
Gracie. DJ de 19/12/2003. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=2033438>. Acesso em:
24/06/2017.
67
19.976/2011 (MG), n. 7.591/2011 (PA) e n. 1.613/2011 (AP). Estas Leis são objeto de Ações
Diretas de Inconstitucionalidade, ADIn’s n. 4.785212 (MG), n. 4.786213 (PA) e n. 4.787214
(AP), nas quais se alega a competência privativa da União para legislar sobre jazidas, minas,
outros recursos minerais e metalurgia. Afirma, a Confederação Nacional da Indústria, autor de
tais ações que, as leis estaduais em comento violam os artigos 5º, LIV, 20, IX, 22, XII, 23, XI,
145, II e § 2, 146, II, 152 e 176, todos da Constituição Federal.
A constitucionalidade destas leis deve ser aferida partindo da intenção da Constituição
Federal ao estabelecer esta competência comum, lembrando que, para haver a execução das
atribuições previstas no artigo 23, XI, CF/88, pressupõe-se a edição de lei.
Atualmente nenhum registro de pesquisa ou concessão de direito de lavra é realizado
pelos Estados e Municípios. Sendo assim, não há o que ser acompanhado, registrado e
fiscalizado.
Pretendeu-se, portanto, neste item do Capítulo demonstrar que a falta de
regulamentação da competência administrativa trazida pelo artigo 23 da Constituição Federal
precisa ser sanada. A edição de uma lei complementar orientando e descentralizando as
medidas de acompanhamento, registro e fiscalização das pesquisas e concessões minerárias
para aos Estados e Municípios fará com que a atividade seja mais ágil e eficiente. Uma
eventual lei permitiria que estes Entes pudessem estreitar as fiscalizações mineral e ambiental,
tendo em vista que as informações de cada uma podem complementar na atuação da outra,
como será explicado no item 2.1, pois há um entrelace entre os procedimentos de outorga de
direitos minerários e de licenciamento ambiental e os documentos que devem embasar tais
ritos.
Ainda que não haja a promulgação da lei, o artigo 241 da Constituição Federal permite
a celebração de convênios e acordos de cooperação. Sendo assim, algumas atribuições
materiais, como o acompanhamento e fiscalização da atividade minerária poderia ser delegada
aos demais entes da federação (Estados e Municípios), assim como já ocorre com a
212 Supremo Tribunal Federal. Ação Declaratória de Inconstitucionalidade n. 4.785. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4252832>. Acesso em:
24/06/2017. 213 Supremo Tribunal Federal. Ação Declaratória de Inconstitucionalidade n. 4.786. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4252998>. Acesso em: 24/06/2017 214 Supremo Tribunal Federal. Ação Declaratória de Inconstitucionalidade n. 4.787. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4253303>. Acesso em: 24/06/2017
68
fiscalização da CFEM, por convênios celebrados entre o então DNPM e Estados e
Municípios215.
Este Capítulo 1 teve como escopo apontar as falhas nas regulamentações de
competências legais que interferem na proteção do meio ambiente, lembrando-se que a
Constituição exige um cuidado especial dos empreendimentos minerários no aspecto
ambiental. A ausência desta regulamentação acaba por gerar uma atuação apenas formal da
entidade de outorga mineral na proteção ambiental, gerando dúvidas em seus próprios
servidores sobre suas reais atribuições. Além disso, há uma ausência de articulação com os
órgãos ambientais e de participação dos estados e municípios no processo de fiscalização
minerária, embora os danos ambientais ocorram em seus territórios.
Assim como a entidade de outorga de direitos minerários e os órgãos ambientais não
se dialogam, do ponto de vista institucional, o mesmo acontece quanto aos ritos que cada um
deve conduzir para que haja a autorização para uma lavra. Para se lavrar minério são
necessárias duas licenças, a ambiental e a minerária, sendo aquela condicionante para esta. No
modelo atual de coordenação entre estes ritos, apresentam-se falhas que fragilizam a proteção
ambiental, motivo pelo qual se apresenta o Capítulo 2 a seguir.
215 DNPM. Informação obtida por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº
48700002320201790.
69
CAPÍTULO 2
As falhas procedimentais entre a outorga de direitos minerários e o licenciamento
ambiental.
Como ressaltado anteriormente nesse trabalho, a importância da mineração para a
economia nacional é tão significativa e, seus impactos negativos no meio ambiente são
igualmente tão numerosos que esta é a única atividade a conter, na Constituição Federal,
parágrafo específico determinando a necessidade de restituição e recuperação da natureza, nos
termos do artigo 225, §2º216, além da norma de cunho geral prevista no parágrafo 3º deste
mesmo artigo217. O artigo 225, § 2º, da Constituição Federal, tem como escopo equilibrar os
interesses econômicos e ambientais. A Constituição busca uma liberalidade controlada. Por
isso, o crescimento econômico deve ser pautado também pelo princípio da defesa do meio
ambiente (CF, artigo 170, VI). Esta diretriz constitucional passou a imprimir no Direito
Minerário a necessidade de um diálogo mais próximo com o Direito ambiental, especialmente
com as normas constitucionais218.
O Princípio do Poluidor-Pagador, além de estar previsto na Constituição Federal, no
artigo 225, §§ 2º e 3º, também está inserido na Lei n. 6.983/1981219, não sendo ele um
pressuposto para a tarifação pela poluição220, mas uma imposição ao responsável para que
indenize eventual dano ao meio ambiente, pois juridicamente protegido221, e repare
ambientalmente222 os impactos negativos na natureza.
216 BRASIL. Constituição Federal. Art. 225, § 2º. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28/04/2017. 217 BRASIL. Constituição Federal. Art. 225. § 3º. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28/04/2017. 218 YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizatto; REMÉDIO JÚNIOR, José Ângelo. Direito Minerário e Direito
Ambiental: fundamentos do regime jurídico-ambiental. In: THOMÉ, Romeu (Organizador). Mineração e Meio
ambiente – Análise Jurídica Interdisciplinar. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2017, p. 05. 219 BRASIL. Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus
fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Art. 4º, VII. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm>. Acesso em: 28/04/2017. 220 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 11 edição, revista, ampliada e atualizada.
São Paulo: Malheiros Editores, 2003 apud MOURA, Paulo André Pereira. Responsabilidade civil por danos
ambientais na indústria do petróleo. Rio de Janeiro: E-papers, 2007, p. 53. 221 STEIGLEDER, Annelise Monteiro. A aplicação do princípio da proporcionalidade ecológica para a definição
de medidas protetivas, mitigadoras e compensatórias no licenciamento ambiental. In: LEITE, José Rubens
70
O recurso mineral, substância ainda não lavrada223, apresenta-se como o elo entre o
direito minerário e o direito ambiental, ora apresentando-se como um bem de propriedade da
União (CF, artigo 20, IX), bem mineral224, ora como um bem ambiental, que necessita ser
protegido para usufruto da coletividade e para evitar danos ao meio ambiente. Tanto que, em
decisão proferida no âmbito Justiça Federal de Santa Catarina na Ação Civil Pública n.
5009562-32.2011.4.04.7204/SC225, sobre extração ilegal de mina, decidiu-se que o caso
enseja uma lesão tanto ao meio ambiente quanto ao patrimônio da União.
Portanto, os impactos da mineração no contexto ambiental são expressivos, ocorrendo
em todas as etapas da vida de uma mina (fases). Por oportuno, insta registrar que a definição
de quais são as etapas de uma mina são ainda imprecisas226. Todavia, no Guia Para o
Planejamento do Fechamento de Mina, elaborado com apoio do Instituto Brasileiro de
Mineração, adotou-se as seguintes fases: “Estudos de Viabilidade, Implantação, Operação,
Desativação, Pós-fechamento” 227. Como os impactos ambientais podem ocorrer em todas as
fases228, o Licenciamento Ambiental229 apresenta-se como um dos instrumentos230 da Política
Nacional do Meio Ambiente para o controle dos danos ao meio ambiente.
Morato; DINNEBIER, Flávia França (Orgs.). Estado de Direito Ecológico – Conceito, Conteúdo e Novas
Dimensões para a Proteção da Natureza. São Paulo: Inst. O Direito por um Planeta Verde, 2017, p. 596. 222 MOURA, Paulo André Pereira. Responsabilidade civil por danos ambientais na indústria do petróleo. Rio de
Janeiro: E-papers, 2007, p. 27. 223 Superior Tribunal de Justiça. REsp 756.530/DF. 1ª Turma. Relator Ministro Teori Zavascki. DJ de
21/06/2007. P. 280. Disponível em:
<http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?processo=756530&&b=ACOR&thesaurus=JURIDICO&p=
true>. Acesso em: 29/07/2017. 224 BRASIL. Lei n. 7.990/1989. Artigo 6º, § 4º, I. Redação incluída pela Medida Provisória n. 789/2017.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2017/Mpv/mpv789.htm>. Acesso em:
28/07/2017. 225 Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Seção Judiciária de Santa Catarina. Subseção Judiciária de Criciúma.
Processo n. 5009562-32.2011.4.04,7204. Juiz Federal da 4ª Vara Federal de Criciúma. Decisão do dia
29/06/2012. Disponível em:
https://eproc.jfsc.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_documento_publico&doc=72134097513280185
0290000000086&evento=721340975132801850290000000043&key=50526d0ab976e733fb1be7265ad535c63bc
645465cb35888725348c9c9e595a5>. Acesso em 24/07/2017. 226 SÁNCHEZ, L.E.; SILVA-SÁNCHEZ, S.S.; NERI, A.C. Guia para o Planejamento do Fechamento de Mina.
Brasília: Instituto Brasileiro de Mineração, 2013, p. 41-42. 227 SÁNCHEZ, L.E; SILVA-SÁNCHEZ, S.S.; NERI, A.C. Guia para o planejamento do fechamento de mina. 1ª
edição. Brasília: Instituto Brasileiro de Mineração, 2013, p. 42. 228 TAVEIRA, Ana Lúcia Silva. Provisão de Recursos Financeiros para o Fechamento de Empreendimentos
Mineiros. Tese apresentada à Escola Politécnica da Universidade de São Paulo como requisito para a obtenção
do Título de Doutor em Engenharia, São Paulo, Dezembro de 2003, p. 16 a 18. 229 BRASIL. Resolução CONAMA n. 237/1997, Art. 1º, inciso I. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html>. Acesso em: 28/04/2017. 230 BRASIL. Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Art 9º, IV. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm>. Acesso em: 28/04/2017.
71
Para o início da lavra minerária, o empreendedor deve obter duas autorizações: a
mineral, na entidade de outorga de direitos minerários, a ambiental, no competente órgão
ambiental. A licença ambiental é pré-requisito para obtenção do título minerário. São,
portanto, dois ritos, sendo que existe uma coordenação entre eles, porquanto, no decorrer de
cada procedimento administrativo, faz-se necessário a apresentação de documentos
pertinentes a cada instância.
Considerando a necessidade de proteção ao meio ambiente e sua recuperação, é
importante este diálogo entre as normas procedimentais que regulam a atividade minerária e o
licenciamento ambiental, para que as etapas de cada rito não influenciem negativamente ou
prejudique na tomada de decisão pela Administração. Como se verá, por exemplo, uma
informação passada à entidade de outorga de direitos minerais que não é de conhecimento do
órgão ambiental pode macular o licenciamento ambiental. Assim, é necessário que se
organize uma integração entre os ritos para que os documentos e as decisões administrativas
subsidiem mutuamente os órgãos ambientais e a entidade minerária.
Neste capítulo, abordar-se-ão as falhas existentes na articulação entre os
procedimentos de outorga minerária e o de licenciamento ambiental das atividades minerárias,
tanto com base na legislação minerária e ambiental atuais, quanto em relação à proposta de lei
de novo procedimento para o licenciamento ambiental, e os prejuízos acerca da proteção ao
meio ambiente. Estes impactos negativos podem ocorrer tanto no início do empreendimento
(2.1) quanto na fase final, chamada de fechamento de mina (2.2).
O Item 2.1 irá abordar as falhas na coordenação entre o procedimento de licença
ambiental e o procedimento de outorga de direitos minerários para o início da atividade,
fragilizando a proteção ambiental.
O item 2.2 tratará destas falhas na coordenação já na fase de renovação da licença
ambiental, tendo em vista que muitas vezes o prazo de validade do título minerário é superior
ao daquela licença, gerando o perigo de uma extração minerária sem a condicionante
ambiental válida.
Já o Item 2.3 versará sobre a ausência de normas que permitam uma coordenação entre
os órgãos ambientais e minerários, cada qual participando com seu conhecimento de área de
especialização, para o término das atividades de mineração.
72
O Capítulo 2, portanto, apresenta as falhas no ordenamento jurídico, notadamente
nesta articulação entre os procedimentos ambiental e minerário, desde a concepção do projeto
de mineração, passando pelo período de lavra e eventual renovação de licença ambiental, até
o fechamento da mina.
2.1. A ausência de coordenação entre os procedimentos de outorga minerária e de
licenciamento ambiental para o início da atividade.
A Lei n. 8.876, de 02 de maio de 1994, em seu artigo 3º, VI, previa que o
Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) deveria buscar a articulação com os
órgãos ambientais, ideia mantida na Medida Provisória n. 791231, de 25 de julho de 2017, que
revogou esta Lei e criou a Agência Nacional de Mineração (ANM), fixando-a como sucessora
das competências legais do DNPM232. Assim, mantém-se a ideia da necessidade de integração
entre o órgão ambiental e a entidade de outorga de título minerário.
Mantendo-se esse dispositivo legal para a articulação entre os órgãos ambientais e a
entidade de regulação da atividade minerária, faz-se aqui uma crítica ao modelo de
coordenação entre os procedimentos de outorga de título minerário e o de licenciamento
ambiental na legislação atual (2.1.1), assim como nas novas propostas de legislação (2.1.2).
Os requisitos para se obter a autorização estatal para a lavra de minérios, demonstra que o
Estado não tem como mote “a proteção ambiental como parâmetro para as suas decisões ou
que tenha havido uma “mudança de paradigmas” em direção a um Estado de Direito
preventivo”233.
231 Medida Provisória n. 791/2017. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-
2018/2017/Mpv/mpv791.htm>. Acesso em: 29/07/2017. 232 Medida Provisória n. 791, de 25 de julho de 2017. Cria a Agência Nacional de Mineração e extingue o
Departamento Nacional de Produção Mineral. Artigo 29, Parágrafo Único. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2017/Mpv/mpv791.htm>. Acesso em: 30/07/2017. 233 KRELL, Andreas J.. O Estado Ambiental como princípio estrutural da Constituição Brasileira. In: LEITE,
José Rubens Morato; DINNEBIER, Flávia França (Orgs.). Estado de Direito Ecológico – Conceito, Conteúdo e
Novas Dimensões para a Proteção da Natureza. São Paulo: Inst. O Direito por um Planeta Verde, 2017, p. 45.
73
2.1.1. A ausência de coordenação no quadro legislativo atual
O modelo atual de articulação entre os procedimentos de outorga de títulos minerários
e do licenciamento ambiental faz com que o estudo de impacto ambiental e seu respectivo
relatório sejam elaborados antes da aprovação, pela entidade minerária do Plano de
Aproveitamento Econômico (PAE) que, por exemplo, contém a descrição do volume que se
pretende extrair, a técnica utilizada na lavra e no beneficiamento. Isto se dá ao fato de que os
procedimentos embora sejam intercalados, não permitem que as informações apresentadas por
cada agente governamental sejam devidamente utilizadas em cada rito.
No Anexo VIII da Lei n. 6.938/1981 constam as atividades minerárias tidas como de
alto potencial poluidor e utilizadora de recursos naturais. Especificamente, para o setor
minerário, foram editadas as Resoluções CONAMA n. 09234 e 10235, ambas de 1990,
considerando que este ramo produtivo é um dos “mais perversos do ponto de vista
ambiental’236.
Nos termos das Resoluções CONAMA n. 09 e 10, ambas de 1990, do Código de
Mineração e da Consolidação Normativa do então DNPM (Portaria DNPM n. 155/2016), o
empreendedor precisa vencer etapas alternadas entre o órgão ambiental e o minerário, com
procedimentos específicos em cada área, sem uma análise interdisciplinar, para a obtenção ao
final do título de lavra minerária.
As Resoluções são específicas por classes de minérios, as quais são especificadas pelo
Decreto n. 62.934237, de 02 de julho de 1968, que regulamenta o Código de Minas238,
Decreto-Lei n. 227239, de 28 de fevereiro de 1967.
234 BRASIL. Resolução CONAMA n. 09/1990. Dispõe sobre normas específicas para o licenciamento ambiental
de extração mineral, classes I, III a IX. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=106>. Acesso em: 10/06/2017. 235 BRASIL. Resolução CONAMA n. 10/1990. Dispõe sobre normas específicas para o licenciamento ambiental
de extração mineral, classe II. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=107>. Acesso em: 10/06/2017. 236 MILARÉ, Edis. Direito do ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p 205.
237 Decreto n. 62.934/1968. Aprova o Regulamento do Código de Mineração. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1950-1969/D62934.htm>. Acesso em: 07/06/2017. 238 Igualmente nomeado de Código de Mineração pelo Decreto n. 62.934/1968. 239 BRASIL. Decreto n. 227/1967. Dá nova redação ao Decreto-lei n. 1.985, de 29 de janeiro de 1940 (Código de
Minas). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0227compilado.htm>. Acesso em
17/08/2017.
74
Na atividade minerária, lavras só podem ocorrer após a outorga de títulos minerários,
os quais estão condicionados ao licenciamento ambiental. O artigo 2º do Código Minerário
traz cinco regimes de aproveitamento minerário, sem contarmos com o registro de extração
mineral pelos entes da federação e suas autarquias para o uso imediato em obras públicas: “a)
regime de concessão de lavra; b) regime de autorização de pesquisa; c) regime de
licenciamento mineral; d) regime de permissão de lavra garimpeira; e) regime de
monopólio”240241.
Hodiernamente, não há como se garantir que o Plano de Pesquisa e o Relatório de
Pesquisa apresentados ao DNPM na protocolização do Plano de Aproveitamento Econômico
(Código de Minas, artigo 14, § 5º) são os mesmos entregues ao órgão ambiental242, nos
regimes de concessão de lavra e de licenciamento243. Este Plano de Aproveitamento
Econômico, previsto no artigo 38, VI, e artigo 39, ambos do Código de Minas, deve conter os
seguintes documentos, importantes para os estudos ambientais, conforme este dispositivo:
“Art. 39. O plano de aproveitamento econômico da jazida será apresentado em duas
vias e constará de: I - Memorial explicativo; II - Projetos ou anteprojetos referentes;
a) ao método de mineração a ser adotado, fazendo referência à escala de produção
prevista inicialmente e à sua projeção; b) à iluminação, ventilação, transporte,
sinalização e segurança do trabalho, quando se tratar de lavra subterrânea; c) ao
transporte na superfície e ao beneficiamento e aglomeração do minério; d) às
instalações de energia, de abastecimento de água e condicionamento de ar; e) à
higiene da mina e dos respectivos trabalhos; f) às moradias e suas condições de
habitabilidade para todos os que residem no local da mineração; g) às instalações de
captação e proteção das fontes, adução, distribuição e utilização da água, para as
jazidas da Classe VIII.”244
Com o intuito de se certificar destas alegações, foi formulada uma consulta ao DNPM,
por meio do Sistema de Acesso à Informação da Controladoria-Geral da União, sobre o
controle documental. Em resposta, a referida extinta Autarquia disse que o pedido realizado
240 Constituição Federal. Artigo 177. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 07/06/2017. 241 BRASIL. Lei n. 9.478/1997. Dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio
do petróleo, institui o Conselho Nacional da Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9478.htm>. Acesso em: 07/06/2017. 242 IBAMA. Manual de Normas e Procedimentos para Licenciamento Ambiental no Setor de Extração Mineral.
Brasília, agosto de 2011, p. 33. 243 DNPM. Portaria DNPM n. 155/2016. Aprova a Consolidação Normativa do DNPM e revoga os atos
normativos consolidados. O artigo 201 não exige a apresentação do Plano de Aproveitamento Econômico no
regime de Permissão de Lavra Garimpeira. Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-
informacao/legislacao/portarias-do-diretor-geral-do-dnpm/portarias-do-diretor-geral/portaria-dnpm-no-155-de-
2016>. Acesso em: 25/07/2017. 244 BRASIL. Código de Minas. Artigo 39.
75
ao órgão ambiental apenas cita o número de processo instaurado no DNPM245. Por seu turno,
em consulta ao órgão ambiental do Estado do Pará (segundo Estado maior produtor de
minérios do Brasil246), a Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Pará
(SEMAS) informou que não analisa o PAE em seus licenciamentos ambientais247.
A SEMAD/MG, por sua vez, afirmou que requer apenas a apresentação de documento
do DNPM que certifique a aprovação do PAE e que alguns dados do PAE estão contidos nos
estudos de impacto ambiental. Todavia, não se manifestou sobre a igualdade ou não das
informações do PAE e dos estudos de impacto ambientais248.
Em entrevista realizada por e-mails com um dos coordenadores responsáveis pela
elaboração do Manual de Normas e Procedimentos para Licenciamento Ambiental no Setor
de Extração Mineral do IBAMA, que é engenheiro de minas e que também presta serviços a
mineradoras, foi afirmado que, a não correspondência entre os projetos apresentados ao órgão
ambiental e à entidade outorgante de títulos minerários é muito comum. Todavia, ele não
poderia citar casos, em virtude do contrato de sigilo que possui com as mineradoras, para as
quais presta consultoria (Anexo II).
Esta preocupação também foi consignada no Guia Técnico para atuação do Ministério
Público do Estado de Minas Gerais no Licenciamento Ambiental de Atividades de
Mineração249, cuja coordenação também coube ao entrevistado acima referenciado.
Já o acesso aos processos de outorga minerária é restrito, impedindo a análise do Plano
de Aproveitamento Econômico e sua conferência com o documento apresentado ao órgão
ambiental. A Portaria DNPM n. 155/2016, no artigo 26, torna sigilosos os processos
administrativos minerários a partir da outorga do título (alvará de pesquisa, concessão de
lavra, registro de licenciamento e permissão de lavra garimpeira), limitando a consulta ao
titular, seu procurador ou ao terceiro que devidamente comprovar a sua condição de
245 DNPM. Documento sem número e obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº
48700002320201790. 246 DNPM. Arrecadação CFEM – 2017.
<https://sistemas.dnpm.gov.br/arrecadacao/extra/Relatorios/arrecadacao_cfem_ano.aspx?ano=2017>. Acesso
em: 20/09/2017. 247 ESTADO DO PARÁ. SEMAS. Informação obtida por meio do Sistema de Acesso à Informação do Estado do
Pará. Protocolo nº 1443/201748700002320201790. 248 ESTADO DE MINAS GERAIS. SEMAD. Informações obtidas junto à SEMAD, por meio do Sistema de
Acesso à Informação do Estado de Minas Gerais. Protocolo nº 01370000040201762. 249 MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Guia técnico para atuação do Ministério
Público no Licenciamento Ambiental de Atividades de Mineração. Belo Horizonte: CGB Artes Gráficas, 2012,
p. 17.
76
interessado, que é “aquele que, sem ter iniciado o processo, tem direitos ou interesses que
possam ser afetados pela decisão a ser adotada”, nos termos do artigo 9º250, II, da Lei n. 9.784,
de 29 de janeiro de 1999.
Os estudos de impactos ambientais, apresentados na fase da Licença Prévia, e
acompanhados do Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD), nos termos do artigo
1º do Decreto n. 97.632251, de 10 de abril de 1989, são realizados antes da apresentação do
Plano de Aproveitamento Econômico (PAE), prejudicando a elaboração dos estudos de
impactos ambientais e do PRAD, pois se desconhece neste momento, por exemplo, a técnica
de beneficiamento, a escala de extração inicial e futura, a captação de águas, conforme:
“Cabe comentar que a Resolução CONAMA 009/90 prevê o requerimento da
Licença Prévia antes da aprovação do Plano de Aproveitamento Econômico – PAE,
visto que somente o reclama quando do requerimento da LI. Todavia, o
requerimento da Licença Prévia demanda, além da citada certidão da Prefeitura
Municipal, a apresentação do EIA e seu respectivo RIMA, que, por sua vez, pede a
apresentação do PRAD, documento para os quais a existência de um PAE aprovado
é imprescindível (...). Vale observar que o Código de Mineração (art. 33) concede o
prazo de 1 (um) ano, sucessivamente prorrogável, para que o titular do direito de
requere a lavra o exerça ou o negocie. Portanto, ademais de seu desconhecimento
quando do requerimento da Licença Prévia, o PAE poderá ser elaborado anos
depois, por pessoa diferente daquela que requereu essa licença.”252
Pela legislação aqui compilada, verifica-se que, para a obtenção da Licença de
Operação no Procedimento de Licenciamento Ambiental instaurado no órgão ou entidade
ambiental é requisito para a obtenção da Portaria de Lavra na entidade de outorga de título
minerário.
A estrutura atual de coordenação entre os procedimentos de outorga minerária e o
licenciamento ambiental permite que os estudos de impactos ambientais sejam elaborados
sem a garantia de que as informações apresentadas à entidade de outorga de título mineral são
levadas em consideração para a obtenção das licenças ambientais. Com isto, prejudica-se a
elaboração dos estudos de impactos ambientais, do Plano de Recuperação de Áreas
250 BRASIL. Lei n. 9.784/1997. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>. Acesso em:20/08/2017. 251 BRASIL. Decreto n. 97.632/1989. Dispõe sobre a regulamentação do Artigo 2°, inciso VIII, da Lei n° 6.938,
de 31 de agosto de 1981, e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1980-1989/D97632.htm>. Acesso em: 11/06/2017. 252RIBEIRO, Carlos Luiz. Direito Minerário escrito e aplicado. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 270.
77
Degradadas (PRAD), do cálculo de Compensação Ambiental e do Plano de Controle
Ambienta (PCA).
Assim, o PRAD pode ser planejado equivocadamente, pois os dados da técnica,
volume de extração, área da mineração informados à entidade de outorga de direitos
minerários serão divergentes dos apresentados no órgão ambiental. Da mesma forma, a
Compensação Ambiental e o PCA poderão ser dimensionados equivocadamente.
A Resolução CONAMA n. 371253, de 05 de abril de 2006, consigna, no artigo 1º, que
a “Compensação Ambiental terá como fundamento o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o
Relatório de Impacto Ambiental (RIMA)”. Desta forma, na desarticulação atual entre os
procedimentos, a análise sobre o grau do impacto ambiental do empreendimento fica
maculado, em virtude da ausência de informações contidas no PAE, como a comprovação de
que haverá a preservação dos outros recursos naturais enquanto ocorrer a extração mineral, o
método de extração a ser utilizado e a meta de produção inicial e projeção, bem como
procedimentos de “perfuração, desmonte, carregamento, transporte e descarga do minério e de
explosivos, modelos de estabilidade do solo durante a atividade”254, nos termos do Artigo
287, § 2º, da Portaria DNPM n. 155/2016.
A apresentação dos estudos ambientais antes do PAE prejudica os trabalhos para
implementar uma eventual Compensação Ambiental estabelecida pela Lei Federal n. 9.985,
de 18 de junho de 2000, em seu artigo 36255, sendo o órgão ambiental tecnicamente habilitado
para indicar o modelo de compensação aos os danos ambientais256. Se os estudos ambientais
são formulados antes da aprovação do projeto econômico, prejudica-se o conhecimento sobre
o provável impacto que a atividade exercerá na região de instalação e operação do
empreendimento.
253 BRASIL. Resolução CONAMA n. 371/2006. Estabelece diretrizes aos órgãos ambientais para o cálculo,
cobrança, aplicação, aprovação e controle de gastos de recursos advindos de compensação ambiental, conforme a
Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=493>. Acesso em: 25/07/2017. 254 DNPM. Portaria DNPM n. 155/2016. Aprova a Consolidação Normativa do DNPM e revoga os atos
normativos consolidados. Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias-
do-diretor-geral-do-dnpm/portarias-do-diretor-geral/portaria-dnpm-no-155-de-2016>. Acesso em: 25/07/2017. 255 BRASIL. Lei n. 9.985/2000. Regulamenta o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal,
institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9985.htm>. Acesso em: 25/07/2017. 256 GODOY, Larissa Ribeiro da Cruz. Compensação ambiental e financiamento de áreas protegidas. Porto
Alegre: Sergio Antonio Fabris Editora, 2015, p. 184.
78
O mesmo raciocínio utilizado para a Compensação Ambiental aplica-se para o Plano
de Controle Ambiental, o qual deve se referir, no momento do requerimento de Licença de
Instalação, “à minimização dos impactos ambientais avaliados na etapa da Licença Prévia”,
de acordo com o artigo 5º das Resoluções CONAMA n. 09 e 10, ambas de 06 de dezembro de
1990. Se os estudos de impactos ambientais já nascem incompletos, sem a devida apreciação
do PAE, por consequência, assim será o Plano de Controle Ambiental.
Esta separação atual entre o regime de outorga mineral e o licenciamento ambiental
gera uma desordenada relação entre o minerador, o agente ambiental e o agente mineral,
fragilizando a fiscalização ambiental. Isto porque a legislação atual não atende à diretriz da
Constituição para a proteção ambiental257.
A atual articulação entre o procedimento minerário e o ambiental acaba por gerar
máculas nos estudos ambientais, pois nem sempre as informações que o órgão ambiental
detém são as condizentes com o projeto do empreendimento minerário. Com isto, a norma
constitucional para a recuperação da área atingida pela mineração não é devidamente
recuperada.
Com supedâneo na Lei n. 6.938/1981, o Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA) editou a Resolução n. 01, de 23 de janeiro de 1986, e a Resolução n. 237, de 19
de dezembro de 1997, passando a regulamentar as diretrizes gerais para os relatórios de
impacto ambiental e os procedimentos e critérios utilizados no licenciamento ambiental,
respectivamente.
Para os casos de atividade minerária, a Resolução CONAMA n. 09/1990 fixa que o
empreendedor deve requerer a Licença de Operação mediante a apresentação do Plano de
Pesquisa Mineral ao órgão ambiental competente, com a avaliação do impacto ambiental e as
medidas mitigadoras (Artigo 1º, parágrafo único) quando na etapa de prospecção envolver
extração mineral, por intermédio de emissão de Guia de Utilização, instrumento necessário
para lavra no período de prospecção mineral.
O procedimento, que é detalhado no artigo 4º, inicia-se com o requerimento de
Licença Prévia, devendo o empreendedor apresentar os Estudos de Impacto Ambiental e
respectivo Relatório de Impacto Ambiental. Em seguida, solicita-se a Licença de Instalação,
257 YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizatto; REMÉDIO JÚNIOR, José Ângelo. Direito Minerário e Direito
Ambiental: fundamentos do regime jurídico-ambiental. In: THOMÉ, Romeu (Organizador). Mineração e Meio
Ambiente – Análise Jurídica Interdisciplinar. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2017, p. 05.
79
momento em que se entrega o Plano de Controle Ambiental (PCA), contendo os projetos
executivos de minimização dos impactos ambientais avaliados na fase da Licença Prévia (art.
5º). Com a Licença de Instalação, concede-se a Portaria de Lavra. Por fim, com a
implantação das medidas contidas no PCA e a Portaria de Lavra, requer-se a Licença de
Operação.
Quanto à Resolução CONAMA n. 10/1990, o seu artigo 3º permite a dispensa do EIA
e respectivo RIMA, em função da natureza, localização e porte do empreendimento,
desburocratizando o procedimento, consoante o artigo 170, IV, da CF, que permite tratamento
diferenciado, desde que haja a apresentação de Relatório de Controle Ambiental (RCA). Já,
nos termos da Resolução CONAMA n. 09/1990, na Licença Prévia (LP), fazem parte da
documentação necessária o próprio requerimento da LP e sua publicação, certidão da
prefeitura municipal, o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o respectivo Relatório de
Impacto Ambiental (RIMA). Para a Licença de Instalação (LI), devem ser apresentados o
requerimento da LI e também sua publicação, cópia da comunicação do DNPM julgando
satisfatório ao Plano de Aproveitamento Econômico, o Plano de Controle Ambiental e a
licença para desmatamento expedida pelo órgão competente. Já na fase da Licença de
Operação, apresenta-se o requerimento e sua publicação e a cópia autenticada da Portaria da
Lavra. Analisando o entrelace entre o órgão minerário e o órgão ambiental licenciador, temos
o seguinte passo a passo:
80
Constata-se que no entrelaçar dos dois procedimentos (minerário e ambiental) há
falhas na articulação, uma vez que as fases e os seus respectivos documentos estão em ordens
desconexas, a prejudicar os atos administrativos advindos destas etapas, e/ou porque a
legislação passou a dispensar documentos importantes para uma garantia mínima de proteção
ao meio ambiente.
Estes descompassos entre os procedimentos e o fato de serem instâncias distintas
(órgão ambiental e entidade de outorga minerária) tornam difícil o controle sobre o Plano de
Aproveitamento Econômico, por exemplo, e por consequência os instrumentos de política de
Requerimento de pesquisa - DNPM
Alvará de Pesquisa -
DNPM
Fase de prospecção sem GU -DNPM
Encerramento da fase de
prospecção -DNPM
Relatório Final de
Pesquisa -DNPM
Aprovação do Rel. de Pesquisa Mineral -DNPM
Requerimento de Licença Prévia -órgão ambiental
EIA/RIMA aprovados -
órgão ambiental
licenciador
Licença Prévia
concedida
Requerimento de concessão de lavra -
DNPM
Aprovação do PAE -DNPM
Requerimento de Licença de Instalação -
órgão ambiental
Aprovação do Plano
de Controle
Ambienta -PCA
Licenção de
Instalação concedida
Portaria de Lavra - MME
Implantação dos projetos do PCA
Requreimento de Licença de
Operação - órgão ambiental
Licença de Operação concedida
Fase da Lavra
Fechamento da mina
Pós-fechamento da mina
81
proteção ambiental (licenças, compensação ambiental, plano de controle ambiental) tornam-se
passíveis de máculas, mitigando seus objetivos.
Em Portugal, a título apenas de exemplo, sem intuito de comparar o sistema jurídico
lusitano com o nacional, o procedimento de autorização para o desempenho de atividades nas
quais se necessita a manifestação de inúmeras pastas governamentais (Tributária, Meio
Ambiente, Emprego, Comércio Exterior, Economia) dá-se de forma colegiada, conforme
Decreto-Lei n. 154, de 05 de novembro de 2013258.
Este modelo português, de influência do ordenamento italiano259, está também descrito
no Código do Procedimento Administrativo português que, em seu artigo 77, estabelece as
conferências procedimentais como fórum destinado para o exercício em comum ou conjugado
das competências de diversos órgãos da Administração Pública. Cuida-se de uma “integração
das competências decisórias de vários órgãos como forma de centralizar a decisão final”260.
Na realidade brasileira, verifica-se a necessidade de se assegurar que o modelo
intercalado entre os procedimentos mineral e ambiental pertinentes à entidade de outorga
minerária e dos órgãos ambientais seja subsidiado com informação segura para as respectivas
tomadas de decisão pelo Estado. Para se pensar no modelo português necessitaria de estudos
de direito comparado, não sendo o foco deste trabalho, por isto a menção apenas
exemplificativa.
Uma medida que traria um melhor controle e proteção ao meio ambiente seria o
requerimento da Licença Prévia com a Licença de Instalação em conjunto, unificando-se as
fases e documentos261, consoante proposta de Flávia Möller David Araújo, tudo após a
aprovação do Plano de Aproveitamento Econômico (PAE) e o seu envio ao órgão ambiental
em que se requererá a licença ambiental.
Desta forma, assegurar-se-ia um maior controle sobre a veracidade do PAE
apresentado ao órgão ambiental e também os estudos ambientais seriam realizados após saber
258 PORTUGAL. Decreto-Lei n. 154/2013, de 05 de novembro. Disponível em:
<http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=2008&tabela=leis>. Acesso em 07/09/2017. 259 SERRÃO, Tiago. A conferência procedimental no novo Código do Procedimento Administrativo: primeira
aproximação. In: GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana Fernanda; SERRÃO, Tiago. (Coords.). Comentários ao
novo Código do Procedimento Administrativo, Volume I. 3ª edição. Lisboa: AAFDL Editora, 2016, p. 655. 260 SERRÃO, Tiago. A conferência procedimental no novo Código do Procedimento Administrativo: primeira
aproximação. In: GOMES, Carla Amado; NEVES, Ana Fernanda; SERRÃO, Tiago. (Coords.). Comentários ao
novo Código do Procedimento Administrativo, Volume I. 3ª edição. Lisboa: AAFDL Editora, 2016, p. 661. 261 ARAÚJO, Flávia Möller David. O Licenciamento Ambiental no Direito Minerário. 1ª edição. São Paulo:
Editora Verbatim, 2015, p. 163.
82
qual técnica de mineração será utilizada no empreendimento, a escala de produção durante a
vida útil da lavra, as formas de captação de água, informações que devem constar no citado
Plano. Com isto, o órgão ambiental teria em seu primeiro contato com os projetos da lavra e
com os estudos ambientais a ciência da técnica de beneficiamento, dos prováveis danos e,
assim, maiores informações para determinar instrumentos e ações para a mitigação dos
impactos na natureza262. Ademais, seria crucial que se exigisse a certidão municipal sobre uso
e ocupação de solo urbano para os empreendimentos mineiros.
. Após analisar o cenário atual, passa-se a apontar as falhas nas propostas de leis de
cunho mineral, especialmente a Medida Provisória n. 790/2017, que altera o Código de
Mineração e a Lei n 6.567/1978, e o Projeto de Lei n. 5.807/2013, que vinha conduzindo o
processo para o novo marco da mineração.
2.1.2. A ausência de coordenação nas novas propostas legislativas minerárias
Três recentes Medidas Provisórias n. 789, n. 790 e n. 791, todas de 25 de julho de
2017 demonstram falta de interesse do Governo atual na proteção ambiental no que tange à
atividade minerária, mesmo após o trágico acidente de Mariana, em que mais de 60 milhões
de metros cúbicos de rejeitos de mineração romperam as barragens da Samarco. Estas
medidas alteram o panorama legislativo do ponto de vista de regulação da atividade minerária
e possuem algumas normas que afetam a proteção ambiental, fragilizando a defesa do meio
ambiente, como ocorre agora, por exemplo, com a dispensa de certidão das prefeituras sobre o
uso e ocupação do solo.
Esta política de retrocesso de proteção ambiental é reforçada pelo Decreto n. 9.147263,
de 28 de agosto de 2017, que extinguiu a Reserva Nacional de Cobre (RENCA), localizada
262 ARAÚJO, Flávia Möller David. O Licenciamento Ambiental no Direito Minerário. 1ª edição. São Paulo:
Editora Verbatim, 2015, p. 163. 263 BRASIL Decreto n. 9.147/2017. Revoga o Decreto n. 9.142, de 22 de agosto de 2017, que extinguiu a
Reserva Nacional do Cobre e seus associados - RENCA e extingue a Reserva Nacional do Cobre e seus
Associados - RENCA para regulamentar a exploração mineral apenas na área onde não haja sobreposição com
unidades de conservação, terras indígenas e faixa de fronteira. Disponível em:
<https://legislacao.planalto.gov.br/LEGISLA/Legislacao.nsf/viwTodos/33AFDAA672BD03A68325818B003EB
839?OpenDocument&HIGHLIGHT=1>. Acesso em: 29/08/2017.
83
nos Estados do Pará e Amapá, com a tentativa de se permitir a lavra de minérios na região264.
Após péssima aceitação deste Decreto na comunidade265, o Governo Federal revogou este
Decreto pelo Decreto n. 9.159266, de 25 de setembro de 2017.A recente alteração no artigo 1º
e seu parágrafo único do Código de Minas, promovida pela Medida Provisória n. 790267, de
25 de julho de 2017 prevê que, a “organização da administração dos recursos minerais pela
União compreende a regulação, a disciplina e a fiscalização da pesquisa, da lavra, do
beneficiamento268, da comercialização e do uso dos recursos minerais”.
Quanto à articulação entre os procedimentos, o artigo 4º, XXII, da Medida Provisória
n. 791/2017 (que cria a Agência Nacional de Mineração ANM), estabelece que caberá a esta
Autarquia de Regime Especial estabelecer normas complementares relativas à higiene, à
segurança e ao controle ambiental das atividades de mineração e fiscalização em articulação
com os demais órgãos ambientais. Repete-se a redação do artigo 3º, VII, da Lei n. 8.876/1994,
que autorizava a instituição do DNPM.
Acerca do título minerário de Licenciamento Minerário, a Medida Provisória n.
790/2017 alterou a redação do artigo 2º, III, do Decreto-Lei n. 227/1967 e do artigo 3º da Lei
n. 6.567/1978 para dispensar para a outorga minerária a apresentação da licença específica
exarada pela autoridade municipal, até então condicionante, eliminando a articulação com o
município e fragilizando a política de gestão do meio ambiente urbano, nos termos do artigo
182 da CF.
264 Temer extingue reserva e libera mineração próxima a tribos e área ecológica. Universo Online, São Paulo, 23
de agosto de 2017. Disponível em: <https://noticias.uol.com.br/meio-ambiente/ultimas-
noticias/redacao/2017/08/23/governo-extingue-reserva-de-cobre-para-atrair-investimentos-em-mineracao.htm>.
Acesso em: 23/08/2017. 265 URIBE, Gustavo; FERNANDES, Talita; ALEGRETTI, Taís. Governo Temer foge de atritos e revoga decreto
que extinguia a Renca. Universo Online, Brasília, 25/09/2017. Disponível em:
<https://www1.folha.uol.com.br/ambiente/2017/09/1921598-sob-pressao-temer-recua-e-decide-revogar-
extincao-da-renca.shtml>. Acesso em: 26/07/2017. 266 BRASIL. Decreto n. 9.159/2017. Revoga o Decreto no 9.147, de 28 de agosto de 2017, que dispõe sobre a
Reserva Nacional de Cobre e seus associados - Renca, e dá outras providências. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/D9159.htm>. Acesso em: 26/09/2017. 267 BRASIL. Medida Provisória n. 790, de 25 de julho de 2017. Altera o Decreto-Lei no 227, de 28 de fevereiro
de 1967 - Código de Mineração, e a Lei no 6.567, de 24 de setembro de 1978, que dispõe sobre regime especial
para exploração e aproveitamento das substâncias minerais que especifica e dá outras providências. Disponível
em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/mpv/mpv790.htm>. Acesso em: 26/07/2017. 268 BRASIL. Lei n. 7.990/1989. Artigo 6º, § 4º, II. “Beneficiamento são as operações que objetivem o tratamento
do minério”. Redação incluída pela Medida Provisória n. 789/2017. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2017/Mpv/mpv789.htm>. Acesso em: 28/07/2017.
84
Esta licença municipal era exigida porque o procedimento para a outorga do título de
Licenciamento Minerário269, por ser mais simples, exigia menos requisitos e tinha como
pressuposto a adequação do empreendimento minerário com a lei de ocupação e uso do solo
urbano.
O artigo 225 da Constituição Federal consagra o direito a todos a um meio ambiente
equilibrando e impõe ao Estado e todos da sociedade o dever proteção do meio ambiente. A
dispensa de certidão municipal sobre o uso e ocupação do solo urbano significa um retrocesso
na proteção do meio ambiente, o que é vedado pelo artigo 225 da CF270.
Além disso, o prazo de vigência desta outorga (Licenciamento Minerário)
anteriormente era atrelado ao menor prazo de validade dentre aqueles previstos na licença
municipal, consoante a redação anterior do artigo 173 da Portaria DNPM n. 155/2016. Agora,
passou a ser de até 20 anos, consoante o artigo 3º da Lei n. 6.567/1978, com redação dada
pela Medida Provisória n. 790/2017, sem necessidade da anuência municipal.
Por sua vez, o Projeto de Lei n. 5.807/2013271, proposta do novo marco legal da
mineração, é praticamente silente quanto às questões ambientais. Não há qualquer menção
sobre a articulação entre os procedimentos e/ou órgãos minerários e ambientais. O único
registro acerca de questões ambientais ocorre no artigo 49, com a proposta de alteração da
redação do artigo 2º, VIII, da Lei n. 8.970272, de 28 de dezembro de 1994, para incluir como
objetivo à Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM) a colaboração em projetos
de preservação do meio ambiente, em complemento aos órgãos competentes da esfera federal,
estadual e municipal.
Após terem sido indicadas as falhas que surgirão caso as propostas legislativas acima
sejam aprovadas, tratar-se-á das falhas que poderão advir dos projetos de lei que versam sobre
um novo procedimento de licença ambiental.
269 DNPM. Portaria DNPM n. 155/2016. Artigos 162 a 198. 270 KRELL, Andreas J. O Estado Ambiental como princípio estrutural da Constituição Brasileira. In: LEITE,
José Rubens Morato; DINNEBIER, Flávia França (Orgs.). Estado de Direito Ecológico – Conceito, Conteúdo e
Novas Dimensões para a Proteção da Natureza. São Paulo: Inst. O Direito por um Planeta Verde, 2017, p. 49. 271 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 5.807/2013. Art. 14. “O contrato de concessão disporá
sobre as fases de pesquisa e da lavra e conterá, no mínimo, as seguintes cláusulas: (...) a indicação das garantias a
serem prestadas pelo concessionário quanto ao cumprimento do contrato inclusive quanto à recuperação
ambiental e à realização dos investimentos ajustados para cada fase. ” Disponível em: 272 BRASIL. Lei n. 8970/1994. Transforma a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM) em
empresa pública e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1101841&filename=PL+5807/2013
>. Acesso em: 30/07/2017.
85
2.1.3. A ausência de coordenação nas novas propostas legislativas para um novo
procedimento de licenciamento ambiental.
Quanto ao cenário legislativo no país, no que toca ao procedimento de outorga
minerária, com exceção da recente Medida Provisória n. 790/2017, que alterou o prazo da
autorização de pesquisa e dispensou certidão municipal sobre uso e ocupação de solo.
Atualmente não existem propostas para mudar o rito da outorga de títulos minerários, mas há
para o licenciamento ambiental.
Uma mudança apenas do procedimento para a emissão de licença ambiental, sem uma
coordenação com as fases do procedimento para a autorização de lavra não irá contribuir para
o fortalecimento da fiscalização minerária e ambiental.
O licenciamento encontra amparo não apenas no princípio do poluidor-pagador, mas
igualmente no princípio da precaução e no princípio da prevenção, os quais foram
consagrados nos itens 15 e 17 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
em 1992273.
A prevenção no intuito de evitar problemas ecológicos ou que estes se espalhem, até
porque podem ser irreversíveis, de grande difusão ou extremamente cara eventual
responsabilização civil274. A precaução, por sua vez, é o ponto de intersecção entre os
cientistas e o direito ambiental275.
Segundo Morato Leite, o licenciamento é um mecanismo importante para “submeter
liberdades econômicas a condicionamentos, ao controle e a um juízo de prognóstico prévio
sobre a possibilidade de seu exercício, sempre que estiver em causa o acesso ou a intervenção
sobre recursos naturais276” (itálico do original).
273 ONU. Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Declaração do Rio sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1992. Disponível em:
<http://www.onu.org.br/rio20/img/2012/01/rio92.pdf>. Acesso em: 23/05/2017. 274 SADELEER, Nicolas. The principles of prevention and precaution in international law: two heads of the
same coin? Research Handbook on International Environmental Law. Edited by Malgosia Fitzmaurice,
Professor of Public International Law, Queen Mary, University of London, UK, David M. Ong, University of
Essex, UK, Panos Merkouris, Queen Mary, University of London, UK. 275 Ibidem. 276 LEITE, José Rubens Morato et al. Manual de Direito Ambiental. São Paulo: Saraiva, 2015.
86
Assim, o licenciamento pode ser encarado sobre dois pontos de vista: o ambiental, em
que se pretende racionalizar o uso dos bens naturais e minorar ou evitar desastres e impactos
ambientais ao meio ambiente; e o econômico, que não pode ser implementado sem observar o
viés ambiental, nos termos do parágrafo único277 do artigo 170 e dos incisos IV e V278 do § 1º
do artigo 225, ambos da CF/88.
Mesmo com suas regulamentações (Resolução CONAMA n. 237/1997 e Resolução
CONAMA n. 01/1986), o processo de licenciamento ambiental no Brasil sempre enfrentou
problemas. Citam-se as dificuldades em classificar o dano em direto ou indireto279, assim
como os questionamentos acerca da possibilidade de outro ente participar com manifestação
vinculante (ou não) no licenciamento, como no caso do Rodoanel Mário Covas280, em São
Paulo, quando se homologou judicialmente acordo entre o Estado e o IBAMA para a
participação conjunta no licenciamento ambiental.
Desde 1988, há proposta de lei para disciplinar o licenciamento ambiental. O tema foi
abordado inicialmente no Projeto de Lei n. 710/1988, de autoria do Deputado Fábio
Feldmann. Desatualizado, os trabalhos se voltaram ao Projeto de Lei n. 3.729, de 08/06/2004,
capitaneado pelo Deputado Luciano Zica (PT/SP) e subscrito por outros deputados da
bancada petista. Neste mesmo projeto foram apensados 18 outros projetos, chegando-se a uma
proposta final, que é o Substitutivo ao PL n. 3.729/2004, com relatoria do Deputado Mauro
Pereira281.
Considerando a possibilidade de votação deste projeto, é importante que se aponte as
falhas que a proposta tem e sua interferência no procedimento de outorga de título minerário.
O Substitutivo tem o objetivo de ser uma Lei Geral de Licenciamento Ambiental. A
proposta revogará as Resoluções do CONAMA n. 01/1986 e n. 237/1997, bem como
277 BRASIL. Constituição Federal, Artigo. 170, parágrafo único. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28/04/2017 278 Constituição Federal. Artigo 225, parágrafo § 1º, incisos IV e V. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28/04/2017. 279 DA SILVA, Romeu Faria Thomé. Comentários sobre a nova Lei de Competências em matéria ambiental (LC
140, de 08.12.2011). Revista de Direito Ambiental, Ano 17, volume 66, abr-jun/2012, p. 63. 280 Tribunal Regional Federal da 3ª Região, 6ª Turma, Relatora Des. Federal Consuelo Yoshida, Processo n.
2003.61.00.025724-4, Acórdão n. 990.253, julgado em 09/03/2005, publicado no DJU em 22/03/2003, P. 391.
Disponível em:
<http://web.trf3.jus.br/consultas/Internet/ConsultaProcessual/Processo?NumeroProcesso=200361000257244>.
Acesso em: 22/05/2017. 281 BRASIL. Câmara dos Deputados. Relatório do Projeto de Lei n. 3.729/2004. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=58FF173F94BFEBF08BF6312930
4BC5F3.proposicoesWebExterno2?codteor=1566043&filename=Tramitacao-PL+3729/2004>. Acesso em:
06/06/2017.
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legislações estaduais. Do projeto originário e dos 18 projetos apensados, o Relatório do
Substitutivo aprovou os Projetos de Lei n. 3.729/2004, n. 3.957/2004, n. 5.435/2005, n.
358/2011, n. 1.700/2011, n. 5.716/2013, n. 5.918/2013, n. 8.062/2014, n. 1.546/2015, n.
4.429/2016, n. 6.877/2017 e n. 7.143/2017. Os demais foram rejeitados.
Este Substitutivo (PL n. 3.729/2004) está na iminência de ser levado ao Plenário da
Câmara dos Deputados. De início, destaque-se a revogação do parágrafo único do artigo 67 da
Lei n. 9605, de 12 de fevereiro de 1998, que torna crime a concessão indevida de licenças
ambientais na modalidade culposa.
Tendo em vista a dificuldade na comparação entre os estudos entregues à entidade de
outorga minerária e ao órgão ambiental, a revogação do crime de concessão de licença “em
desacordo com as normas ambientais, para as atividades, obras ou serviços cuja realização
depende de ato autorizativo do Poder Público”282, na modalidade culposa, enfraquece o
controle dos impactos ambientais, pois retrocede na proteção ao meio ambiente ao se eliminar
uma norma repressiva283. Esta revogação retira do Estado a possibilidade de punir penalmente
os agentes públicos que não forem diligentes ao apreciar se os estudos de impactos ambientais
estão em consonância com os estudos minerários.
O Projeto de Lei n. 3.729/2004 também desobriga a apresentação, pelo empreendedor
de certidão municipal, sobre a ocupação urbana, dispensa a oitiva de órgãos como a Fundação
Nacional do Índio (FUNAI) e a Fundação Cultural Palmares (FCP) quando o projeto
licenciado não exigir o EIA e permite uma renovação de licença de operação com apenas o
reconhecimento pelo empreendedor que as condições não foram alteradas.
Ao analisar sua redação frente às peculiaridades dos impactos da atividade minerária,
a situação agrava-se. Assim como fez a Medida Provisória n. 790/2017, artigo 11284 do citado
282 BRASIL. Lei n. 9.605/1998. Dispõe sobre as sanções penas e administrativas derivadas de condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9605.htm>. Acesso em 08/09/2017. 283 KRELL, Andreas J. O Estado Ambiental como princípio estrutural da Constituição Brasileira. In: LEITE,
José Rubens Morato; DINNEBIER, Flávia França (Orgs.). Estado de Direito Ecológico – Conceito, Conteúdo e
Novas Dimensões para a Proteção da Natureza. São Paulo: Inst. O Direito por um Planeta Verde, 2017, p. 49. 284 BRASIL. Câmara dos Deputados. Substitutivo PL n. 3.729/2004. Art. 2º.
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=58FF173F94BFEBF08BF6312930
4BC5F3.proposicoesWebExterno2?codteor=1566043&filename=Tramitacao-PL+3729/2004>. Acesso em:
06/06/2017.
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projeto elimina a necessidade de emissão de certidão pelos municípios sobre o regular uso e
ocupação do solo urbano, em afronta ao artigo 182, § 2º285, da Constituição Federal.
Esta redação fere a autonomia do ente federativo que é a primeira região geográfica a
sofrer os impactos ambientais da mineração, podendo gerar prejuízos, inclusive, ao
planejamento territorial do município. Esta proposta tem redação semelhante à da Medida
Provisória n. 790/2017, que alterou o artigo 2º, III, do Decreto-Lei n. 227/1967 e o artigo 3º
da Lei n. 6,567/1978, para dispensar a licença específica exarada pela autoridade municipal
para a outorga do licenciamento minerário, conforme descrito em item anterior desta
Dissertação.
Outras normas do Substitutivo desse Projeto de Lei n. 3.729/2004 mantém as
fragilidades já existentes. Atualmente, o artigo 11, § 2º, da Resolução CONAMA n. 01/1986 e
o Artigo 3º da Resolução CONAMA n. 237/1997 autorizam a realização de audiências
públicas no procedimento para o licenciamento ambiental. O artigo 28286 do Substitutivo
estabelece que as atividades ou empreendimentos sujeitos ao licenciamento pelo
procedimento com Estudos de Impacto Ambiental (EIA) deverão ser objeto de pelo menos
uma audiência pública, em retrocesso ao panorama atual que fala em ‘audiências’. Em outras
palavras, antes eram necessárias ao menos duas audiências, com a proposta, bastará uma
única audiência.
O artigo 2º, III, e o artigo 30, § 1º, do Substitutivo do Projeto de Lei n. 3.729/2004 dão
caráter não vinculativo às manifestações de Entidades como a FUNAI e a Fundação Cultural
Palmares, em total desprestígio ao caráter socioambiental do procedimento de licença e a
hipossuficiência das populações tradicionais, comunidades quilombolas e tribos indígenas,
ferindo o direito à participação na decisão.
Além disso, a ausência da manifestação de entidades como a FUNAI, a Fundação
Cultural Palmares e o IPHAN não impede a conclusão do processo de licenciamento e a
consequente expedição de licença ambiental, conforme o artigo 31, § 2º do Substitutivo em
pauta, pelo fato destas entidades não pertencerem ao Sistema Nacional do Meio Ambiente
(conjunto de órgãos e entidades com o objetivo de proteger e melhorar a qualidade do meio
285 BRASIL. Constituição Federal/1988. Art. 182, § 2º. 286 BRASIL. Câmara dos Deputados. Substitutivo PL n. 3.729/2004. Disponível em
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=58FF173F94BFEBF08BF63129304
BC5F3.proposicoesWebExterno2?codteor=1566043&filename=Tramitacao-PL+3729/2004>. Acesso em:
07/06/2017.
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ambiente287), conforme voto do Relator do Substitutivo do PL 3.729/2004, Deputado Mauro
Pereira. Isto viola o direito de participação dos povos tradicionais nas medidas legislativas ou
administrativas que possam influenciar nas vidas destas comunidades, nos termos do artigo 6º
da Convenção 169288 da OIT.
Em se tratando de atividade minerária, sobrepõe-se a manifestação da entidade de
outorga minerária, representando o viés econômico, em relação aos interesses
socioambientais. Ademais, a não participação de comunidades tradicionais de maneira efetiva
e com poder de decisão sobre a autorização para o início do empreendimento minerário acaba
por fragilizar a proteção ambiental, tendo em vista que os conhecimentos preciosos que estes
povos possuem podem ser utilizados para a conservação do meio ambiente289.
Nas ocasiões em que não houver a necessidade de EIA, nos termos dos artigos 4º, V, e
28290, caso da licença ambiental por adesão e compromisso (LAC), instrumento que o órgão
licenciador fixará condições e requisitos previamente, estará dispensada a manifestação de
órgãos como FUNAI e Fundação Cultural Palmares (FCP). Além disso, os órgãos gestores de
unidades de conservação só se manifestarão quando a atividade ou o empreendimento afetar
diretamente uma unidade de conservação de proteção integral ou sua zona de amortecimento
em raio de três quilômetros, sendo que a participação daqueles órgãos (FUNAI e FCP) e do
Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) só se dará quando terras
indígenas e quilombolas já estiverem reconhecidas e os bens culturais acautelados
formalmente.
Em Paracatu, as Comunidades de remanescentes quilombolas Família dos Amaros,
Machadinho e São Domingos sofreram com o avanço da atividade de lavra de ouro realizado
pela mineradora Rio Paracatu Mineração (RMPM). Estas Comunidades aguardavam o
Relatório Técnico de Identificação e Demarcação (RTDID) pelo Instituto Nacional de
287 Lei n. 6.938/1981, Art. 6º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm>. Acesso
em: 13/09/2017. 288 BRASIL. Decreto n. 5.051, de 19 de abril de 2004. Promulga a Convenção n. 169 da Organização
Internacional do Trabalho - OIT sobre Povos Indígenas e Tribais. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5051.htm>. Acesso em: 09/09/2017. 289 PEREIRA, Bárbara Elisa; DIEGUES, Antônio Carlos. Conhecimento das populações tradicionais como
possibilidade de conservação da natureza: uma reflexão sobre a perspectiva da etnoconservação. Revista
Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 22, p- 37-50, jul/dez, 2010, UFPR. Disponível em:
<file:///C:/Users/Usu%C3%A1rio/Downloads/16054-72959-1-PB.pdf>. Acesso em: 09/09/2017. 290 BRASIL. Câmara dos Deputados. Substitutivo PL n. 3.729/2004. Art. 2º.
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=58FF173F94BFEBF08BF6312930
4BC5F3.proposicoesWebExterno2?codteor=1566043&filename=Tramitacao-PL+3729/2004>. Acesso em:
06/06/2017.
90
Colonização e Reforma Agrária (INCRA), para o domínio do território demarcado. Todavia,
“a morosidade da conclusão deste Relatório fez com que parte da comunidade negociasse com
a mineradora os seus terrenos, enfraquecendo o movimento daqueles que queriam
permanecer”291.
Além disto, foi ajuizada uma ação civil pública (Processo n. 2009.38.06.001018-9292)
pelo Ministério Público Federal com o intuito de suspender o procedimento de Licenciamento
Ambiental PA COPAM n. 099/1985/046/2007 – Classe 6, - referente ao Projeto de Expansão
e Lavra III da RPM, até que o mencionado Relatório fosse incluído e analisado pelo órgão
ambiental competente, bem como que fosse proibida a alienação de terras descritas no
RTDID.
Ocorre que o licenciamento foi concluído e o processo judicial acima indicado foi
extinto, sem resolução do mérito, quanto ao pleito de suspensão do rito do licenciamento. Em
relação ao pedido de proibição da venda de imóveis, a sentença decidiu que a Constituição
Federal consagrou às Comunidades Quilombolas o direito a suas áreas apenas como
compensação financeira pelas dificuldades materiais históricas, sendo secundária a “tutela de
direitos matérias e imateriais relacionados à histórica, cultura, cultos e modos de vida
específicos”293.
Além da rigidez locacional dos recursos minerários, que impede que a atividade seja
exercida em outro local da jazida, tanto o artigo 2º, III, quanto o artigo 11 do Projeto de Lei n.
3.729/2004 (Substitutivo) possuem uma concepção de supremacia econômica e passam a
determinar o modelo de ocupação do solo294. Notadamente, quanto ao setor minerário, “as
grandes corporações mineradoras buscam criar, nas localidades onde se instalam, uma nova
291 NASCIMENTO, Maria Ester Santana Silveira. Interesses de brancos em terras de negros. Rev. Ed. Popular,
Uberlândia, v. 12, n. 2, p. 91-105, jul/dez de 2013. 292 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Seção Judiciária de Minas Gerais. Subseção Judiciária de Paracatu.
Processo n. 2009.38.06.001018-9. Disponível em:
<http://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?proc=200938060010189&secao=PTU&pg=1&en
viar=Pesquisar>. Acesso em: 06/06/2017. 293 Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Seção Judiciária de Minas Gerais. Subseção Judiciária de Paracatu.
Processo n. 2009.38.06.001018-9. Disponível em:
<http://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?proc=200938060010189&secao=PTU&pg=1&en
viar=Pesquisar>. Acesso em: 06/06/2017. 294 SANTOS, Milton. A Natureza do Espaço. Técnica e Tempo, Razão e Emoção. 4ª edição. 2ª reimpr. São
Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2006, p. 203.
91
racionalidade, por meio de um ordenamento territorial, que lhes permitirá o exercício
“seguro” de suas atividades produtivas”295296.
O Substitutivo do PL n. 3.279/2004 prevê que o órgão licenciador deverá elaborar
Termo de Referência (TR) padrão para o EIA e demais estudos ambientais, para cada
tipologia de atividade ou empreendimento. Levando-se em conta a complexidade da atividade
minerária, tal TR não deve ser elaborado apenas pelos órgãos licenciadores, mas com a
participação de órgãos como o IPHAN, FUNAI, FCP, ANA, INCRA, sob pena de não se
abordar todos os aspectos socioambientais que giram em torno de uma mina.
A questão para melhorarmos a proteção ambiental não está simplesmente no
aprimoramento da legislação ambiental, mas em uma integração e coordenação entre as
legislações minerárias e seus respectivos órgãos, entidades e procedimentos relacionados com
a atividade minerária. As etapas, documentos e exigências pensadas para cada procedimento
devem ser definidas levando-se em conta o impacto que gera no outro procedimento.
O ajuste à articulação entre os procedimentos ambiental e minerário tem como
fundamento o artigo 225, ª, IV, da Constituição Federal que exige a apresentação do
EIA/RIMA antes do início de atividade potencialmente causadora de impacto ao meio
ambiente. Para isto, é importante que a equipe responsável pelos estudos ambientais “tenha
conhecimento dos projetos de engenharia, memoriais descritivos, plantas, com a elaboração
da lista de atividades do empreendimento”297.
Na avaliação dos impactos na fase de implantação é crucial a ciência sobre “métodos
construtivos, necessidade de mão-de-obra, linhas de transmissão de energia, captação e
armazenamento de água”298. Já para a fase de operação é imprescindível saber como se dará o
295 WANDERLEY, Luiz Jardim de Moraes. Conflitos e Movimentos sociais Populares em Área de Mineração na
Amazônia Brasileira. Dissertação de Mestrado – Universidade Federal do Rio de Janeiro, Programa de Pós-
Graduação em Geografia, curso de mestrado em Geografia. Rio de Janeiro: UFRJ/PPGG, 2008, p. 16. 296 ALCÂNTARA, Leonardo Alejandro Gomide; MADEIRA FILHO, Wilson; SIMON, Alba. Termos de
Compromisso, relativizando a conservação: os casos dos “acordos da castanha”, na reserva biológica do Rio
Trombetas, em Oriximiná PA, e o Termo de Compromisso no Morro das Andorinhas, no Parque Estadual da
Serra da Tiririca, em Niterói RJ, p. 10. Disponível em:
<http://www.anpocs.org/portal/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=9504&Itemid=461>.
Acesso em: 36/09/2017. 297 SÁNCHEZ, Luis Enrique. Avaliação de impacto ambiental: conceitos e métodos. São Paulo: Oficina de
Textos, 2006, p. 181. 298 SÁNCHEZ, Luis Enrique. Avaliação de impacto ambiental: conceitos e métodos. São Paulo: Oficina de
Textos, 2006, 189.
92
“processo industrial, consumo de matérias-primas, energia, água e outros insumos, as
emissões e a geração de resíduos”299.
Estas informações devem estar contidas no Plano de Aproveitamento Econômico, nos
termos do artigo 39, II, do Decreto-Lei n. 227/1967. Veja-se no caso do Caulim (espécie de
argila), minério utilizado para a confecção de porcelanatos300, “produtos químicos (alumínio,
zinco, ferro) nocivos ao meio ambiente que podem surgir na etapa do beneficiamento,
contendo ácido sulfúrico, gerando a necessidade de instalação de filtros de cal na liberação
destes rejeitos”301.
Com a desarticulação entre o procedimento de outorga minerária e o de licenciamento
ambiental e a consequente ausência de informações relevantes para este rito, compromete a
possível exigência de medidas mitigadoras, como é o caso acima retratado da instalação de
filtros no beneficiamento do caulim.
Em relação aos danos ambientais causados, cumpre esclarecer que a recuperação do
meio ambiente nem sempre é possível, “seja em virtude do esgotamento de um recurso natural
a partir de uma catástrofe, seja pelo fato de o dano ser simplesmente irreversível”302. Por isto,
a preocupação com os limites da lavra e a técnica a ser utilizada na extração é de importância
para uma prevenção e precaução do impacto ambiental.
Os danos ao meio ambiente independem do tipo de lavra, ou seja, não estão atreladas a
espécie de título de outorga minerária. Em que pese a graduação das exigências legais para a
outorga do título minerário entre os regimes de aproveitamento descritos no item anterior, este
fato não guarda proporção direta com a escala de impactos ao meio ambiente.
299 SÁNCHEZ, Luis Enrique. Avaliação de impacto ambiental: conceitos e métodos. São Paulo: Oficina de
Textos, 2006, 189. 300 MORAES, Márcio Luiz Varela Nogueira de. Utilização do resíduo de beneficiamento do caulim na produção
de Piso Cerâmico tipo porcelanato. Tese apresentada à Universidade Federal do Rio Grande do Norte como
requisito para a obtenção do Título de Doutor em Ciência e Engenharia de Materiais, Natal, Rio Grande do
Norte, 2007, p. 35. Disponível em:
<http://repositorio.ufrn.br:8080/jspui/bitstream/123456789/12877/1/MarcioLVNM.pdf>. Acesso em 05/09/2017. 301 SILVA, Alessandro Costa; VIDAL, Mariângela; PEREIRA, Madson Godoi. Impactos ambientais causados
pela mineração e beneficiamento de caulim. Revista da Esc. Minas, vol.54, no.2, Ouro Preto, abril/junho de
2001. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0370-44672001000200010>.
Acesso em: 29/08/2017. 302 HUPFFER, Haide M.; WEYERMÜLLER, André R.; WACLAWOVSKY, William G. Uma análise sistêmica
do princípio do protetor – recebedor na institucionalização de programas de compensação por serviços
ambientais. Ambiente e Sociedade. Campinas, v. XIV, n. 1, p. 95-114, jan-jun de 2011. Disponível em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1414-753X2011000100006>. Acesso em:
29/08/2017.
93
A lavra garimpeira, por exemplo, sendo um antigo303 modelo de extração no país,
possui características de uma produção em que não se verifica o cuidado ao meio ambiente304,
além de dilapidar recursos naturais305. Portanto, até os mais simples modelos de extração
devem estar condicionados aos estudos de impactos ambientais306.
Após as constatações de falhas no ordenamento jurídico que surgem na articulação
entre os procedimentos de licenciamento ambiental e o de outorga mineral para o início da
atividade minerária e que fragilizam a proteção ambiental, no próximo item será abordada a
falha na renovação da licença ambiental em face do prazo de validade de título minerário para
a autorização de lavra.
2.2. A ausência de renovação expressa da licença ambiental durante a atividade.
Os títulos de outorga minerária possuem prazos de validades distintos. A autorização
para pesquisa, nos termos da Medida Provisória n. 790/2017, teve seu prazo de vigência de 02
anos, renovável por mais 01 ano, modificado para 02 a 04 anos, admitindo-se uma
prorrogação, nos termos da redação atual do artigo 22, II, do Decreto-Lei n. 227/1967.
A Concessão de Lavra, por exemplo, tem vigência indeterminada, condicionada à
viabilidade econômica e tecnológica do processo de extração. O Licenciamento, por sua vez,
agora com as alterações promovidas pela Medida Provisória n. 790/2017, podem ter vigência
de até 20 anos. A Permissão de Lavra Garimpeira possui prazo de vigência de 05 anos,
303 DE SOUZA, José Mendo Mizael. Brasil, País Mineiro. In: DE SOUZA, Marcelo Gomes (Coord.). Direito
Minerário Aplicado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2003, p. 24. 304 RAMOS, José Francisco da Fonseca. Garimpagem: poluição química e física. In: Oliveira, Nilson Pinto
(Org.). Meio ambiente: qualidade de vida e desenvolvimento. Belém: NUMA/UFPA, 1992, p. 59-74. Disponível
em:
<http://cmig.ufpa.br/Produ%C3%A7%C3%B5es%20Cient%C3%ADficas/pc%201992/livros/meio_ambiente_qu
alidade_de_vida_e_desenvolvimento.pdf>. Acesso em: 07/06/2017. 305 GUERREIRO, Gabriel. Uso de recursos minerais e empreendimentos minero-metalúrgicos. In: Oliveira,
Nilson Pinto (Org.). Meio ambiente: qualidade de vida e desenvolvimento. Belém: NUMA/UFPA, 1992 apud
ALMEIDA, Humberto Mariano de. Mineração e meio ambiente na Constituição Federal. São Paulo: LTr, 1999,
p. 86. 306 IBAMA. Manual de Normas e Procedimentos para Licenciamento Ambiental no Setor de Extração Mineral.
Brasília, agosto de 2011, p. 31.
94
podendo ser sucessivamente renovada, nos termos do artigo 5º, I, da Lei n. 7.805, de 18 de
julho de 1989307.
Assim como os títulos de outorga minerária possuem prazos de validade, ainda que
este tempo seja condicionado pelo potencial econômico e viabilidade técnica, como ocorre no
caso da Concessão de Lavra, as licenças ambientais igualmente são dotadas de um prazo de
vigência. A Resolução CONAMA n. 237308, de 19 de dezembro de 1997, em seu artigo 18,
traz os prazos de validade das Licenças Prévia, de Instalação e de Operação, não podendo a
primeira ser superior a 05 anos, a segunda a 06 anos e a terceira entre 04 a 10 anos.
Levando-se em conta estes prazos legais acima destacados, os títulos de outorga
minerária podem estar com seu prazo de validade em curso e o prazo de validade da licença
de operação expirado. Por exemplo, o prazo atual para o licenciamento minerário é de até 20
anos e a Licença de Operação tem prazo de validade de 04 a 10 anos, consoante o artigo 18,
III, da Resolução CONAMA n. 237/1997. Repise-se: uma Concessão de Lavra tem seu prazo
de validade indeterminado, podendo superar o prazo da Licença de Operação.
No intuito de que não ocorra a interrupção da atividade, a Resolução n. 237/1997, no
artigo 18, § 4º, assim como a Lei Complementar n. 140, de 08 de dezembro de 2011, no artigo
14, § 4º, consagram a hipótese de renovação tácita, bastando que o agente poluidor formule o
pedido de prorrogação da licença com antecedência mínima de 120 dias da expiração de seu
prazo de validade, ficando automaticamente em vigência até o pronunciamento definitivo do
órgão ambiental competente. Tal medida não suspende a atividade de lavra, de acordo com o
parágrafo único do artigo 186 da Portaria DNPM n. 155/2016.
A Resolução CONAMA n. 237/1997, no caput do artigo 14, também dispõe que a
administração poderá prever prazos diferenciados para a análise das licenças, observando-se o
prazo máximo de 06 meses. Ressalva-se a dilatação deste período para 12 meses em situações
de EIA/RIMA e audiências públicas.
Diante da extrapolação do prazo de análise do pedido de renovação, que se dá de
forma tácita, conforme asseguram decisões do Tribunal Regional Federal da 1ª Região309,
307 BRASIL. Lei n. 7.805/1989. Artigo 5º, I. Altera o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967, cria o
regime de permissão de lavra garimpeira, extingue o regime de matrícula, e dá outras providências. Disponível: 308 BRASIL. Resolução CONAMA n. 237/1997. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html>. Acesso em: 01/08/2017. 309 Tribunal Regional Federal. Apelação Cível n. 2009.39.01.000958-4/PA. Quinta Turma. Desembargador
Néviton Guedes. e-DJF1 de 30/11/2015, p. 223. Disponível em:
95
inclusive em casos de atividade de mineração310311. Assim, tendo o empreendedor requerido a
prorrogação da licença em 120 dias antes de expirar seu prazo, caso ultrapassados os 06
meses que a Administração Pública possui para a análise do pedido de renovação da Licença
Ambiental, estará renovada tacitamente até decisão conclusiva do órgão ambiental. E esta
prorrogação, portanto, não impede as atividades de lavra pelo titular, conforme o artigo 180
da Portaria DNPM n. 155/2016.
Em consulta à Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
do Estado de Minas Gerais e à Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade do
Pará, estados com os maiores valores de produção minerária312, sobre o tempo médio de
análise dos estudos de impactos ambientais dos pedidos de renovação de Licença Ambiental,
o órgão ambiental de Minas Gerais respondeu que não havia como informar uma expectativa,
porque a renovação dependerá da complexidade do empreendimento, conforme
MEMO.SURAM.SEMAD.SISEMA n. 477/17313. Já o Estado do Pará não respondeu à
solicitação até o momento.
A Portaria DNPM n. 155/2016, com a redação alterada pela Portaria DNPM n.
70590/2017, determina que o interessado na lavra comprove o ingresso tempestivo de
requerimento de licença ambiental, demonstrando que, agora, a cada seis meses que o
procedimento de licenciamento ambiental está em curso e pendente de conclusão e que está
adotando as medidas necessárias à obtenção desta licença (artigos 126, § 4º). Esta norma tem
mesma a redação do artigo 41, § 6º, do Decreto-Lei n. 227/1967, que foi incluído pela Medida
Provisória n. 790/2017.
Em que pese a novidade e sua tentativa de impor um comportamento ativo do
empreendedor, isto não é suficiente para a proteção ambiental. A articulação entre as questões
<http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=757667920094010000&pA=200939010009584&pN=
757667920094010000>. Acesso em: 02/08/2017. 310 Tribunal Regional Federal. Apelação Cível n. 2007.39.01.000583-0/PA. Sexta Turma. Desembargador
Federal Daniel Paes Ribeiro. e-DJF1 de 09/06/2016. Disponível em:
<http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=5814020074013901&pA=200739010005830&pN=58
14020074013901>. Acesso em: 02/08/2017. 311 Tribunal Regional Federal. Apelação Cível n. 2003.36.00.016143-8. Quinta Turma. Desembargador Federal
João Batista Moreira. e-DJF1 de24/05/2013, p. 674. Disponível em:
<http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=161748120034013600&pA=200336000161438&pN=
161748120034013600>. Acesso em: 02/08/2017. 312 DNPM. Anuário Mineral Brasileiro – principais substâncias metálicas – 2016. Brasília: DNPM, 2016, p. 09.
Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/dnpm/publicacoes/serie-estatisticas-e-economia-mineral/anuario-
mineral/anuario-mineral-brasileiro/anuario-mineral-brasileiro-2016-metalicos>. Acesso em: 13/09/2017. 313 ESTADO DE MINAS.SEMAD. Documento sem número e obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação
do Estado de Minas Gerais. Protocolo nº 01370000037201749.
96
minerárias e ambientais, mais uma vez, fica a cargo do minerador e não de um sistema
integrado, racional e fluído entre o procedimento de outorga minerária e o procedimento de
licenciamento ambiental, no caso específico da renovação da Licença Ambiental.
Há um perigo ao conceder ao minerador o protagonismo no licenciamento. Não se
retira o poder de polícia do Estado, mas distancia o exercício deste poder das condutas e
atividades por ela regulados. Esta distância compromete a fiscalização.
Consta, por exemplo, em Relatório da Câmara dos Deputados, que a Barragem do
Fundão teve seu projeto e sua geometria alterados sem comunicação aos órgãos
fiscalizadores314. Reportagens315316 em maio de 2016, com base em relatório da Polícia
Federal, apontam que a Vale do Rio Doce S/A, uma das acionistas da mineradora Samarco,
adulterou informações sobre o volume de rejeitos317 despejados na Barragem do Fundão.
Noticiou-se que os Relatórios Anuais de Lavra (RAL), dos últimos 05 anos da data do
acidente, ocorrido em 05 de novembro de 2015, encaminhados ao DNPM, indicavam um
volume menor de lama, um dos rejeitos oriundos do beneficiamento do minério de ferro.
O parágrafo 2º do artigo 6º do Substitutivo do PL n. 3.729/2004, por sua vez, prevê a
renovação automática da Licença de Operação, com o preenchimento de formulário em sítio
eletrônico, desde que as características e o porte da atividade ou empreendimento não tenham
sido alterados, nem a legislação ambiental pertinente ao caso. O próprio Substitutivo esclarece
que no Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) deve-se descrever os prováveis impactos
ambientais e o efeito esperado das medidas previstas para evitá-los, mitigá-los ou compensá-
los ou maximizar os impactos positivos.
Destarte, a renovação é o momento conveniente para reavaliar se as medidas
preventivas e mitigadores, como condicionantes, estão atendendo aos seus propósitos. A
ausência de uma nova análise sobre o panorama do empreendimento mineiro e, por
314 BRASIL. Câmara dos Deputados. Comissão Externa do Rompimento de Barragem na Região de Mariana –
MG (CEXBARRA). Relatório Final, maio de 2016, p. 45. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1457004>. Acesso em: 07/06/2017. 315 Vale adulterou dados sobre lama em barragem após tragédia, diz PF. Folha Digital, São Paulo, 31/05/2016.
Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2016/05/1776525-vale-adulterou-dados-sobre-lama-
em-barragem-apos-tragedia-diz-pf.shtml>. Acesso em: 06/06/2017. 316 Vale adulterou dados sobre volume de lama depositado, após rompimento de barragem. Veja.com, São Paulo,
31/05/2016. Disponível em: <http://veja.abril.com.br/brasil/vale-adulterou-dados-sobre-volume-de-lama-
depositado-apos-rompimento-de-barragem/>. Acesso em: 06/06/2017. 317 MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Guia técnico para atuação do Ministério
Público no licenciamento ambiental de atividades de mineração. Belo Horizonte: CGB Artes Gráficas, 2012, p.
13. “Rejeito também corresponde a materiais sem valor econômico, porém, diferentemente do estéril, o rejeito é
resultado do processo de beneficiamento do minério”.
97
consequência, a verificação sobre a necessidade ou não de novas condicionantes, fere,
portanto, o princípio do poluidor-pagador, da prevenção e da precaução, porquanto não se
atende à obrigatoriedade do licenciamento ambiental como requisito para a atividade
poluidora.
O artigo 225, § 2º, da Constituição Federal, conforme já ressaltado neste trabalho,
trouxe um comando de especial atenção para a atividade minerária e seus impactos no meio
ambiente. A legislação do CONAMA, também já citada, indica o alto grau de poluição do
setor minerário, o que é igualmente alertado pela doutrina colacionada a este trabalho.
Embora haja um pedido de renovação, que poderá redundar em novas condicionantes
ou até mesmo na suspensão da atividade, enquanto não se analisa esta solicitação, impactos
ambientais de natureza irreversível318 ou de custosa reversibilidade podem ocorrer. A
atividade minerária é tão danosa que em El Salvador quase a totalidade de seus mananciais de
água foram contaminados por metais pesados, podendo igualmente intoxicar os seres
humanos de forma irreversível319.
A atividade de mineração não pode prevalecer sobre o cuidado com a natureza, tendo
em vista o princípio da prevenção, embora se saiba a importância deste setor na economia
nacional320. A Constituição prevê a defesa do meio ambiente como um dos princípios gerais
da atividade econômica, no artigo 170, VI. Portanto, a proteção ambiental não pode ser
tratada como mera questão lateral, mas deve ser um dos pilares fundamentais do exercício da
atividade econômica exercida.
A mineração, atividade que causa extrema degradação, deve ser detidamente
controlada pelos órgãos ambientais. Veja-se, por exemplo, que a mineração no Brasil ainda
ocorre em Unidades de Conservação de Proteção Integral (UC - PI), embora o Parecer N.
525/2010/FM/PROGE/DNPM321 tenha opinado pela inviabilidade de mineração nas UCs de
318 DIAMOND, Jared. Colapso – Como as sociedades escolhem o fracasso ou o sucesso. Tradução por
Alexandre Raposo. 5ª edição. Rio de Janeiro: Editora Record, 2007. 319 DE-PAULA, Victor Gomes; LAMAS-CORRÊA, Ronald; TUTUNJI, Valdi Lopes. Garimpo e Mercúrio:
impactos ambientais e saúde humana. Universitas: Ciências da Saúde, v. 4, n. ½, p. 101-110, 2006. Disponível
em: <https://www.publicacoesacademicas.uniceub.br/cienciasaude/article/view/25>. Acesso em: 02/08/2017. 320 PEREIRA, Reginaldo; WINCKLER, Silvana. Contribuições da economia e da ecologia ao debate sobre
sustentabilidade. In: LEITE, José Rubens Morato; DINNEBIER, Flávia França (Orgs.). Estado de Direito
Ecológico – Conceito, Conteúdo e Novas Dimensões para a Proteção da Natureza. São Paulo: Inst. O Direito por
um Planeta Verde, 2017, p. 388. 321 BRASIL. Departamento Nacional de Produção Mineral. Mineração em Unidades de Conservação. Parecer N.
525/2010/FM/PROGE/DNPM, de 16 de dezembro de 2010. Relator Procurador Frederico Munia Machado.
Disponível em: <file:///C:/Users/Usu%C3%A1rio/Downloads/PARECER_PROGE_525_2010%20(1).pdf>.
Acesso em: 09/09/2017.
98
PI, determinando que os títulos de outorgas deferidos nestas todas regiões sejam declarados
decaídos.
Este mesmo Parecer acima referenciado também opinou pela viabilidade de mineração
nas Unidades de Conservação de Uso Sustentável, com exceção da Reserva Extrativista
(RESEX) e a Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN), bem como nas zonas de
amortecimento, nas áreas circundantes e corredores ecológicos de todas as espécies de UCs,
embora a atividade seja de questionável moralidade, em decorrência da relevante
biodiversidade322, e legalidade323. Sustentou-se, no mencionado Parecer, com base no artigo
2º, XI, da Lei n. 9.985/2000324, que o uso direto dos recursos, ainda que economicamente, é
viável nas Unidades de Conservação de Uso Sustentável (UC de US).
As exceções, nas UCs de US, caberiam à RESEX, por expressa vedação contida no
artigo 18, § 6º, da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza
(SNUC), e à RPPN, a qual tem como uso voltado para pesquisas e visitações turísticas,
recreativas e educacionais, nos termos do artigo 21, § 2º, desta mesma Lei.
De qualquer forma, parece uma contradição: permitir a mineração (que implica a
destruição) em uma unidade de conservação. A mineração, a princípio, não conserva. A
atividade de extremo impacto ambiental em uma área de natureza sensível como as unidades
de conservação não pode correr o risco de uma renovação tácita sem a atualização dos
possíveis danos e condições mitigadoras ou até mesmo o indeferimento da Licença.
Este assunto ganha mais relevo em virtude do Decreto Federal n. 9.147325, de 28 de
agosto de 2017, que regulamenta a exploração de minérios na extinta Reserva Nacional do
Cobre e Associados (RENCA), região que contempla a sobreposição de área com a Reserva
de Desenvolvimento Sustentável do Rio Iratapuru e com a Floresta Estadual do Paru, fora
outras Unidades de Conservação de Proteção Integral.
322 SÁNCHEZ, Luís Enrique. Avaliação de impacto ambiental. Conceitos e métodos. São Paulo: Oficina de
Textos, 2008, p. 436. 323 LEÃO, André Ricardo Rosa. A mineração nas unidades de conservação federais a partir da Lei n. 9.985/2000.
Dissertação apresentada como requisito para a conclusão do Mestrado em Direito. Brasília: Centro Universitário
de Brasília, 2016, p. 120. 324 BRASIL. Lei n. 9.985/2000. Regulamenta o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal,
institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9985.htm>. Acesso em: 10/09/2017. 325 BRASIL. Decreto n. 9.147/2017. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-
2018/2017/decreto/D9147.htm>. Acesso em: 11/09/2017.
99
A mineração em uma região desta próxima a áreas sensíveis ambientalmente, sem a
análise periódica do órgão ambiental, potencializa as chances de graves prejuízos à natureza.
Conforme André Ricardo Rosa Leão, até maio de 2016, haviam sido detectadas 72 Unidades
de Conservação de Uso Sustentável com autorização de pesquisa mineral exaradas, sendo 26
Áreas de Proteção Ambiental (APA), 04 Áreas de Relevante Interesse Ecológico (AIRE), 26
Florestas Nacionais (FLONA), 01 Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS) e 15
Reservas Extrativistas (RESEX).326. Da mesma forma, detectou-se a efetiva lavra em 29
Unidades de Conservação de Uso Sustentável, assim detalhado: 19 APAs, 01 AIRE, 07
FLONAs, 02 RESEXs327.
Independentemente do local onde ocorra a mineração, se é um ecossistema sensível ou
não, é importante que haja o acompanhamento do órgão ambiental da lavra para se
dimensionar quais danos estão surgindo ou podem aparecer em decorrência desta atividade.
Só assim as medidas mitigadoras, compensadoras ou até mesmo interruptivas poderão ser
adotadas ou revistas. Pelo princípio da prevenção impõe-se a “observância de resoluções e
normas que indicam o grau de degradação suportável e coerente com a capacidade de
resiliência do ambiente”328.
Para isto, é necessário que o licenciamento ambiental seja revisado de forma periódica,
pois é o instrumento adequado para a avaliação dos danos no local do empreendimento, por
força dos princípios da precaução e prevenção329.
Com a expiração da licença ambiental, surge insegurança e desconhecimento sobre a
atual influência da atividade poluidora no meio ambiente. Manter a mineração em numa
região que teve expirado o prazo de validade da licença ambiental é permitir a operação de
uma atividade sem que haja o EIA/RIMA, violando-se o 10 da Lei 6.938/1981, que exige o
licenciamento ambiental como requisito para o funcionamento do empreendimento. O
326 LEÃO, André Ricardo Rosa. A mineração nas unidades de conservação federais a partir da Lei n. 9.985/2000.
Dissertação apresentada como requisito para a conclusão do Mestrado em Direito. Brasília: Centro Universitário
de Brasília, 2016, p. 158 e 159. 327 LEÃO, André Ricardo Rosa. A mineração nas unidades de conservação federais a partir da Lei n. 9.985/2000.
Dissertação apresentada como requisito para a conclusão do Mestrado em Direito. Brasília: Centro Universitário
de Brasília, 2016, p. 159 e 160. 328 LEUZINGER, Márcia et al. A efetividade do princípio da precaução em unidades de conservação no Brasil,
p. 06. Disponível em:
<http://www.lawforsustainability.org/sites/default/files/principio_da_precaucao_em_unidades_de_conservacao_
no_brasil.pdf>. Acesso em: 04/08/2017. 329 STEIGLEDER, Annelise Monteiro. A aplicação do princípio da proporcionalidade ecológica para a definição
de medidas protetivas, mitigadoras e compensatórias no licenciamento ambiental. In: LEITE, José Rubens
Morato; DINNEBIER, Flávia França (Orgs.). Estado de Direito Ecológico – Conceito, Conteúdo e Novas
Dimensões para a Proteção da Natureza. São Paulo: Inst. O Direito por um Planeta Verde, 2017, p. 595.
100
princípio da precaução e o dever constitucional para que todos protejam a natureza impõem
uma cautela nas intervenções no meio ambiente330.
Ora, diante da ausência de avaliação dos riscos pelo órgão ambiental sobre a
renovação da licença ambiental, não se pode ter certeza sobre o grau de degradação ambiental
que esteja ocorrendo no meio ambiente. Assim, na incerteza do estado atual da área afetada
pelo empreendimento mineiro e em virtude do desconhecimento dos danos ambientais
ocorridos e possíveis de acontecerem, deve- se prevalecer um dos aspectos do princípio da
precaução: “in dubio pro natura significa que, na dúvida, deve-se agir a favor da proteção
ambiental”331.
Ocorre que não se pode esquecer o peso desta atividade para a economia do país e os
enormes prejuízos que poderiam advir, caso se optasse pela interrupção da lavra em virtude de
uma demora excessiva sobre a análise da renovação da licença ambiental, seja para o
particular seja para a economia do país.
A Constituição Federal, ao estabelecer uma atenção ambiental a este segmento da
economia, pretendeu uma conciliação entre os interesses ambientais e os econômicos. Por esta
razão, a regra básica de renovação tácita de licenças ambientais não se encaixa na perspectiva
constitucional para este segmento da economia, motivo que se reforça a tese da necessidade
de uma boa articulação entre os procedimentos de outorga minerária e de licença ambiental.
Por fim, revela-se as falhas no ordenamento jurídico quanto à etapa de fechamento de
mina que pode ocorrer ou por inviabilidade econômica ou técnica do empreendimento.
Mesmo após o encerramento da extração e beneficiamento do minério os danos ambientais
podem surgir, como se detalhará abaixo. Por isto, é importante que se assegure uma
desativação da mina em consonância com a Constituição Federal, que exige a recuperação das
áreas atingidas pela mineração.
330 LEUZINGER, Márcia et al. A efetividade do princípio da precaução em unidades de conservação no Brasil,
p. 06. Disponível em:
<http://www.lawforsustainability.org/sites/default/files/principio_da_precaucao_em_unidades_de_conservacao_
no_brasil.pdf>. Acesso em: 04/08/2017. 331 LEUZINGER, Márcia et al. A efetividade do princípio da precaução em unidades de conservação no Brasil,
p. 07. Disponível em:
<http://www.lawforsustainability.org/sites/default/files/principio_da_precaucao_em_unidades_de_conservacao_
no_brasil.pdf>. Acesso em: 04/08/2017.
101
2.3. Falhas na coordenação entre o procedimento de outorga de títulos minerários e o
licenciamento ambiental para a etapa de fechamento de minas.
O Internacional Institute for Environment and Development (IIED) exarou Relatório
em 2002, Mining Minerals and Sustainable Development, e nele consta princípios para o
fechamento de mina com advertências para as esferas econômica, social, ambiental e de
governança332.
O parágrafo 228 da Declaração Final da Conferência do Rio + 20, de junho de 2012,
“reconhece a importância de fortes e eficazes leis, políticas e práticas para o setor da
mineração, que ofereçam benefícios sociais e econômicos e promovam eficazes garantias para
a redução dos impactos sociais e ambientais”333. Este parágrafo 228 destaca a importância em
se proteger a biodiversidade e ecossistemas mesmo depois do encerramento das atividades de
lavra na mina.
2.3.1. A ausência de legislação que permita a coordenação entre os procedimentos de
outorga de títulos minerários e o licenciamento ambiental para a etapa de fechamento
de minas.
O dispositivo acima indicado da ‘Rio + 20’ deixa claro que o cuidado às
externalidades deve ser realizado desde o início da lavra até o período de fechamento. Sendo
assim é importante que se verifique como se dão as fases (ou etapas) da vida de uma mina.
No Brasil, há quem adote as seguintes etapas do ciclo de vida das minas: “estudo de
viabilidade, implantação, operação, desativação e pós-fechamento”334. Por seu turno, o
Conselho Internacional de Mineração e Metais (International Council on Mining and Metals
332 Mining Minerals and Sustainable Development. Final Report. Internacional Institute for Environment and
Development. IIED: 2002, p XVI. Disponível em: <https://www.iied.org/mmsd-final-report>. Acesso em:
28/06/2017. 333 ONU. O futuro que queremos. Declaração Final da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento
Sustentável (RIO + 20). Rio de Janeiro, 2012, p. 46. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/port/conama/processos/61AA3835/O-Futuro-que-queremos1.pdf>. Acesso em:
28/06/2017. 334 SÁNCHEZ, L.E.; SILVA-SÁNCHEZ, S.S.; NERI, A.C. Guia para o Planejamento do Fechamento de Mina.
Brasília: Instituto Brasileiro de Mineração, 201, p. 42.
102
– ICMM), fórum com as 22 maiores empresas de mineração do mundo, trata do plano de
fechamento de mina como um “processo que se estende durante todo o ciclo da vida da mina
e que, tipicamente, culmina na transferência de custódia da concessão, incluindo a desativação
e a reabilitação”335 .
Até julho deste ano de 2017, o fechamento de mina só era previsto em norma
infralegal: Portaria DNPM n. 237, de 18 de outubro de 2001336. Com a Medida Provisória n.
790/2017, o artigo 7º do Código de Minas passa a incluir o fechamento de mina como umas
das atividades da mineração e o artigo 47, XVII, deste diploma legal o relaciona como uma
obrigação do titular da concessão de lavra.
Em que pese o item 20.2.1 da Portaria DNPM n. 237, de 18 de outubro de 2001,
considerar o fechamento de mina como mera “cessação definitiva das operações mineira”,
esta etapa corresponde também a medidas que possibilitem outra forma de uso à área
abrangida pelos impactos da lavra. Nesta preocupação, inclui-se o plano de fechamento das
minas para desativação e também das minas abandonadas e órfãs.
As minas podem ser abandonadas por “fatores físicos (teor e quantidade de minério),
econômicos (flutuação do preço do minério no mercado), tecnológicos (modernização de
equipamentos e pesquisa) e ambientais (mineração em área urbana)”337, além dos efeitos da
natureza e acidentes338. Além disso, há os casos de minas sem identificação do responsável
pela lavra (órfãs)339.
No Brasil, tanto no sítio eletrônico do Ministério das Minas e Energia (MME), bem
como do extinto Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), não possuem
informações sobre o número de minas abandonadas no país. Em resposta ao questionário
335 ICMM. Planejamento para o Fechamento Integrado de Mina: Kit de Ferramentas, p. 13. Disponível em:
<http://www.ibram.org.br/sites/1300/1382/00000395.pdf>. Acesso em: 28/08/2017. 336 DNPM. Portaria DNPM n. 237/2001. Aprova as Normas Reguladoras de Mineração de que trata o artigo 97
do Decreto-lei n. 227/1967: Item 20.2.1: “Para efeito desta Norma o termo fechamento de mina designa a
cessação definitiva das operações mineiras”. Disponível em:
<file:///C:/Users/Usu%C3%A1rio/Downloads/PORTARIA_DIR_GERAL_DNPM_20011018_237%20(4).pdf>.
Acesso em: 28/06/2017. 337 OLIVEIRA JÚNIOR, José Baptista de. Desativação de empreendimentos mineiros: estratégias para diminuir
o passivo ambiental. São Paulo: USP, 2001. Tese de Doutorado em Engenharia de Minas. Estola Politécnica,
Universidade de São Paulo, São Paulo, 2001, p. 33. 338 LAWRENCE, D. C. Mine clousure and community. Mining Environmental Management, London, v; 9, n. 4,
p. 10-13, junho/2001 apud JÚNIOR, José Baptista de. Desativação de empreendimentos mineiros: estratégias
para diminuir o passivo ambiental. São Paulo: USP, 2001. Tese de Doutorado em Engenharia de Minas. Estola
Polítécnica, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2001, p. 37. 339 DOS REIS, Nelson Lara; BARRETO, Maria Laura. Desativação de Empreendimento Mineiro no Brasil. São
Paulo: Signus Editora, 2001, p. 23.
103
encaminhado ao então DNPM por meio do Sistema de Acesso à Informação da Controladoria-
Geral da União, esta Autarquia informou que não possui levantamento de quantas são as
minas abandonadas ou órfãs no Brasil e que não possui um procedimento específico para este
tipo de caso quando se descobre alguma mina nesta situação340.
Em trabalho pioneiro no Brasil, o Estado de Minas Gerais vem catalogando todas as
minas paralisadas e abandonadas em seu território. O Relatório lançado no ano de 2016 e
atinente ao período 2014/2015 registrou o número parcial de 400 minas, sendo 169
abandonadas e 231 paralisadas, destas ultimas 134 sem qualquer controle ambiental341.
Este número de minas abandonadas em Minas Geras é inferior ao registrado pelo
Serviço Nacional de Geologia e Mineração do Chile (Servicio Nacional de Geología y
Minería – SERNAGEOMIN) que, de 2008 até dezembro de 2014 localizou 492
empreendimentos minerários abandonados, conforme informação contida no sítio eletrônico
do Órgão chileno342. Atualmente, a pesquisa deste Órgão Técnico é detalhar os riscos
ambientais e para a saúde e segurança das pessoas.
A necessidade de um Plano de Fechamento realizado com antecedência, já no período
da concepção do empreendimento, tem como objetivo, além de possibilitar a reabilitação da
área de lavra, tornar o fechamento financeiramente viável343, pois ao final da vida útil da mina
há possibilidades de não haver recursos para a conclusão desta etapa, tornando possível o
abandono do empreendimento. Em 1994, no Canadá, por exemplo, calculava-se o custo de até
05 bilhões de dólares canadenses para estabilizar os solos com resíduos provocadores de
drenagem ácida344.
Atualmente, a Portaria DNPM n. 237/2001, item 1.5.7, exige que o Plano de
Fechamento de Mina faça parte obrigatória do Plano de Aproveitamento Econômico da
jazida. Entretanto, o item 20.4.2, em redação dúbia, diz que “para toda mina que não tenha
340 DNPM. Documento sem número e obtido por meio do Sistema de Acesso à Informação da CGU. Protocolo nº
48700002320201790. 341 FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Cadastro de minas
paralisadas e abandonadas no Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte: Feam, 2016, p. 18. 342 CHILE. Servicio Nacional de Geología y Minería do Chile (SERNAGEOMIN). Disponível em:
<http://www.sernageomin.cl/ambiental-investigacion.php>. Acesso em 09/07/2017. 343 ROBERTS, Steve; VEIGA, Marcelo; PEITER, Carlos. Panorama do fechamento de minas e da reabilitação
nas Américas. Sumário Executivo. CETEM/CNPq, Vancouver, out. 2000, p. 10 e11. Disponível em: <
https://idl-bnc-idrc.dspacedirect.org/bitstream/handle/10625/30092/117614.pdf?sequence=1&isAllowed=y>.
Acesso em: 01/07/2017. 344 SÁNCHEZ, Luís Enrique. Desengenharia: o passivo ambiental na desativação de empreendimentos
industriais. São Paulo: Edusp, 2001, p. 110.
104
plano de fechamento contemplado em seu PAE, a critério do DNPM, fica o seu empreendedor
obrigado a apresentar o referido plano conforme o item 20.4.1”345.
O que se deve buscar com o fechamento de mina é uma proteção ao meio ambiente em
conformidade com o Direito Constitucional Ambiental, conforme o artigo 225, § 2ª, da
CF/88, que exige a recuperação da área degradada pela lavra. A ausência do fechamento de
mina e, por consequência, a possibilidade de surgimento de uma mina abandonada ou órfã
pode ocasionar os seguintes impactos:
“instabilidade física e química do ambiente, provocada pela propagação dos
impactos, uma vez que não há ações corretivas; propagação dos impactos, uma vez
que não há ações corretivas; desemprego, com o aumento nos índices de violência
em função do surgimento de bolsões de pobreza; abandono das infraestruturas
trazidas pela mineração, podendo gerar impactos ambientais localizados (como, por
exemplo, em rodovias, ferrovias, etc.), bem como a queda na qualidade dos serviços
prestados ou a exclusão dos mesmos; diminuição na arrecadação de impostos;
emigração; queda nos índices de qualidade de vida local e regional; efeitos negativos
sobre a família do trabalhador demitido; geração de externalidades a serem arcadas
pela sociedade e pelo governo”346.
Ocorre que a legislação do Brasil atualmente é deficiente para garantir um fechamento
de mina adequado, não havendo a devida articulação entre o procedimento de outorga
minerária e o licenciamento ambiental para o cumprimento desta etapa da mina, aproveitando-
se os conhecimentos inerentes a cada um destes ritos347.
Há, no âmbito do direito minerário, normas que tratam no aspecto formal do
fechamento de mina. O Código de Mineração estabelece como obrigação do concessionário
“executar adequadamente, antes da extinção do título, o plano de fechamento”348, conforme o
artigo 47, XVII. As Normas Reguladoras de Mineração, Portaria DNPM n. 237/2001349, item
20.4.2, exigem o plano de fechamento de mina na apresentação do plano de aproveitamento
econômico.
345 DNPM. Portaria DNPM n. 237/2001. 346 TAVEIRA, Ana Lúcia Silva. Provisão de Recursos Financeiros para o Fechamento de Empreendimentos
Mineiros. Tese apresentada à Escola Politécnica da Universidade de São Paulo para a obtenção do Título de
Doutor em Engenharia. São Paulo: Dezembro de 2003, p. 16. 347 DOS REIS, Nelson Lara; BARRETO, Maria Laura. Desativação de Empreendimento Mineiro no Brasil. São
Paulo: Signus Editora, 2001, p. 35. 348 BRASIL. Decreto-Lei n. 227/1967. Artigo 47, XVII. 349 DNPM. Portaria DNPM n. 237/2001. Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/acesso-a-informacao/legislacao/portarias-do-diretor-geral-do-dnpm/portarias-do-diretor-geral/portaria-no-237-em-18-10-2001-do-diretor-geral-do-dnpm/view>. Acesso em: 28/09/2017.
105
Na legislação ambiental, há o Decreto n. 97.632350, de 10 de abril de 1989, que
regulamenta o artigo 2º, inciso VIII351, da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, e requer a
aprovação do Plano de Recuperação de Área Degradada (PRAD) para as atividades de
exploração mineral. Neste decreto, no artigo 2º, conceitua-se degradação como “os processos
resultantes dos danos ao meio ambiente, pelos quais ser perdem ou se reduzem algumas de
suas propriedades, tais como, a qualidade ou capacidade produtiva dos recursos
ambientais”352. O decreto trata ainda, em seu artigo 3º, que a recuperação terá como “objetivo
o retorno do sítio degradado a uma forma preestabelecida de uso, visando a obtenção de uma
estabilidade do meio ambiente”353.
Não só quanto aos aspectos sociais e econômicos que o plano de fechamento apresenta
diferenças com o PRAD, mas também em relação ao aspecto ambiental há diferenças com o
PRAD354. O plano de fechamento é mais abrangente do que o PRAD355.
A Lei n. 6.938/1981, em seu artigo 3º356, inciso I, prevê “o meio ambiente como o
conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que
permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”, sendo que estes aspectos devem
constar no Plano de Fechamento357.
Além do uso posterior da área lavrada, do controle e provisão de custos do fechamento
de mina, as grandes distinções entre o plano de fechamento e o PRAD são:
350 BRASIL. Decreto n. 97.632/1989. Dispõe sobre a regulamentação do Artigo 2°, inciso VIII, da Lei n° 6.938,
de 31 de agosto de 1981. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1980-
1989/D97632.htm>. Acesso em: 30/06/2017. 351 BRASIL Lei n. 6.938/1981. “Art. 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação,
melhoria recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao
desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida
humana, atendidos os seguintes princípios: (...) VIII - recuperação de áreas degradadas”. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm>. Acesso em: 30/06/2017. 352 BRASIL. Decreto n. 97.632/1989. Dispõe sobre a regulamentação do Artigo 2°, inciso VIII, da Lei n° 6.938,
de 31 de agosto de 1981. 353 BRASIL. Decreto n. 97.632/1989. Dispõe sobre a regulamentação do Artigo 2°, inciso VIII, da Lei n° 6.938,
de 31 de agosto de 1981. 354 MINISTÉRIO DAS MINAS E ENERGIA. Plano Nacional de Mineração 2030 – Geologia, Mineração e
Transformação Mineral. Brasília: MME, 2010, p. 62. 355 DE LIMA, Hernani Mota; FLORES, José Cruz do Carmo; COSTA, Flávio Luiz. Plano de recuperação de
áreas degradadas versus plano de fechamento de mina: um estado comparativo. Rev. Esc.
Minas vol.59, n..04, Ouro Preto Oct./Dec. 2006.
356 BRASIL. Lei n. 6.938/1981. Artigo 3º, I. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm>. Acesso em: 12/07/2017. 357 ARAÚJO, Eliane Rocha. Fechamento de minas no Brasil não tem legislação federal específica e coloca em
risco o ambiente e populações locais. Rio de Janeiro: CETEM/MCTI, janeiro de 2015, p. 14-15. Disponível em:
<http://verbetes.cetem.gov.br/verbetes/Texto.aspx?p=6&s=0>. Acesso em: 01/07/2017.
106
“Firmar na comunidade o sincero envolvimento da empresa com as questões que lhe
afetam e com a proteção ambiental, assim como para demonstrar sua habilidade para
conduzir seus negócios de maneira ambientalmente responsável; A abordagem dos
riscos potenciais no fechamento e pós-fechamento da mina, através de um processo
de identificação das fontes potenciais, avaliação dos riscos e planejamento das ações
mitigadoras adequadas, pode reduzir os custos e as incertezas desses processos; A
maioria dos PRADs analisados concebe a reabilitação da mina apenas como um
processo de revegetação. Em poucos, entretanto, estão incluídos tópicos
como responsabilidades sociais, reabilitação progressiva, descomissionamento,
avaliação geotécnica e reconstituição da superfície topográfica, nos seus planos de
ações. Em adição, a maioria dos PRADs não apresenta um plano de monitoramento
e manutenção das áreas recuperadas, após o fechamento da mina”358.
Em relatório de 2014-2015, a Ernest & Young classificou a água como um dos dez
maiores riscos da atividade minerária359. Isto pode ocorrer seja por questões de abandono360
ou em decorrência da própria atividade em desenvolvimento. Este ano, por exemplo, El
Salvador proibiu a mineração em seu território361, em virtude da contaminação dos seus
mananciais de água.
Outra grande diferença entre o PRAD e o Plano de Fechamento de Mina é que aquele
é realizado em até 03 anos após seu início, com uma renovação por igual período362. Enquanto
isto, o monitoramento contemplado pelo Plano de Fechamento pode durar até 100 anos363,
mesmo porque não se busca apenas a recuperação da área degradada, mas tornar o local apto
para algum outro uso futuro.
Tendo em vista estas diferenças entre os dois planos, faz-se necessário que o Plano de
Fechamento não seja apenas exigido pela autoridade minerária, mas que se faça parte dos
estudos e relatórios de impactos ambientais apresentados aos órgãos ambientais e que haja o
358 DE LIMA, Hernani Mota; FLORES, José Cruz do Carmo; COSTA, Flávio Luiz. Plano de recuperação de
áreas degradadas versus plano de fechamento de mina: um estado comparativo. Rev. Esc. Minas vol.59, n..04,
Ouro Preto Oct./Dec. 2006.Ibidem. 359 ERNEST & YOUNG. Business risks facing mining and metals 2014-2015, 2014. Disponível em:
<http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/EY-Business-risks-facing-mining-and-metals-
2014%E2%80%932015/$FILE/EY-Business-risks-facing-mining-and-metals-2014%E2%80%932015.pdf>.
Acesso em: 01/07/2017. 360 ARAÚJO, Eliane Rocha. Fechamento de minas no Brasil não tem legislação federal específica e coloca em
risco o ambiente e populações locais. Rio de Janeiro: CETEM/MCTI, janeiro de 2015, p. 9. Disponível em:
<http://verbetes.cetem.gov.br/verbetes/Texto.aspx?p=6&s=0>. Acesso em: 01/07/2017. 361 EL SALVADOR. Decreto n. 639, de 29 de março de 2017, Assembleia Legislativa da República de El
Salvador: Disponível em: <http://www.asamblea.gob.sv/eparlamento/indice-legislativo/buscador-de-
documentos-legislativos/ley-de-prohibicion-de-la-mineria-metalica> acesso em 03/05/2017. 362 IBAMA. Instrução Normativa IBAMA n. 04/2011. Estabelece procedimentos para elaboração de Projeto de
Recuperação de Área Degradada. Art. 13. Disponível em:
<http://www.ibama.gov.br/sophia/cnia/legislacao/IBAMA/IN0004-130411.PDF>. Acesso em: 02/07/2017. 363 CANADÁ. Canary Institute. Ontario Mining Act Fact Sheet the Canary Research Institute for Mining,
Environment and Health. Disponível em:
<http://www.canaryinstitute.ca/publications/Ontario_Closure_Brochure.pdf>. Acesso em: 02/07/2017.
107
devido acompanhamento inclusive no pós-fechamento, o que não ocorre atualmente, como se
observa nas Resoluções CONAMA n. 09 e 10, as duas de 1990.
A apresentação de um Plano de Fechamento apenas ao órgão licenciador minerário
não torna o projeto ambientalmente eficaz, porque o DNPM não é um órgão de fiscalização
ambiental. É necessária uma articulação entre procedimento de outorga minerária e de
licenciamento ambiental para que o plano de fechamento seja também apreciado pelo órgão
ambiental e que este contribua ativamente para o cumprimento do plano de fechamento, em
que pese a Portaria DNPM 237/2002, em seu item 20.4.1, traga inúmeros requisitos de ordem
ambiental na sua composição.
Ocorre que a existência de uma legislação que permita a atuação coordenada entre os
procedimentos conduzidos pela entidade de outorga de títulos minerários e pelos órgãos
ambientais não é suficiente para garantir o fechamento da mina e a recuperação do meio
ambiente atingido pelos efeitos negativos da mineração. Faz-se necessário a adoção de
instrumentos que permitam a garantia de recursos para o cumprimento desta etapa da vida da
mina.
2.3.2. A ausência de instrumentos para a garantia da etapa de fechamento de mina.
O artigo 225, parágrafo 2º, da Constituição Federal estabelece que “aquele que
explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo
com a solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei”. Além da
Constituição Federal, cite-se o artigo 4º, VII, e artigo 14, § 1º, da Lei n. 6.938/1981, com
inspirações no princípio do Poluidor-Pagador, responsabilizando o agente poluidor pelo custo
do dano ambiental.
Além da legislação ambiental, o atual Código de Minas, Decreto-lei n. 227, de 28 de
fevereiro de 1967, em seu artigo Art. 47, prevê que o titular da concessão deve ser
responsável pelos danos e prejuízos que resultarem, direta ou indiretamente, da lavra. Por sua
vez, a Lei n. 7.805, de 18 de julho de 1989, que alterou dispositivos do Código de Minas,
igualmente contém uma norma para a responsabilização daquele que der causa a um dano
ambiental, nos termos do seu artigo 19.
108
Após o abandono, a única forma para se tentar minorar os impactos negativos é a
responsabilização judicial das sociedades empresárias e/ou do Estado, como no caso da Bacia
Carbonífera de Santa Catarina, conforme a Ação Civil Pública n. 93. 800533-4364, ajuizada
pelo Ministério Público na Subseção Judiciária de Criciúma do Tribunal Regional Federal da
4ª Região.
Neste caso, inúmeras minas de carvão, inclusive abandonadas, foram localizadas sem
o devido fechamento, produzindo danos ao meio ambiente. Em decorrência, foram
responsabilizados os empreendedores e União para promover a recuperação da área atingida
pela mineração365. Ocorre que muitas vezes as minas têm suas atividades encerradas por
questão de “desinteresse na continuação da lavra, pela qualidade do minério, por falta de
técnica viável para o beneficiamento, por falta de recursos financeiros da sociedade
empresária, pelo desinteresse do mercado ou mesmo pelo custo da atividade”366. Quanto às
minas órfãs, o ônus deste passivo ambiental deve ser suportado pelo Estado, pois é inviável a
responsabilização de terceiros367.
Já nos acidentes, as mineradoras nem sempre têm dinheiro para arcar com os
ressarcimentos devidos. Somente em Mariana, o Prefeito Municipal estimou que seriam
necessários cerca de R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais) apenas para recuperar a
infraestrutura local, sendo que os royalties destinados à cidade e pagos pela Samarco de
janeiro a outubro não corresponderam a 25% deste prejuízo368. Percebe-se, pelo valor, que,
uma eventual condenação judicial seria difícil de ser executada, passando aos Entes Públicos
o compromisso e a despesa financeira pela recuperação da área, necessitando-se de outros
meios para uma responsabilização369.
364 Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Seção Judiciária de Santa Catarina. Subseção Judiciária de Criciúma.
Ação Civil Pública n. 93.8000533-4, Juiz Paulo Afonso Brum Vaz, Sentença registrada em 05/01/2000, páginas
37-43. Disponível em: <https://www.jfsc.jus.br/acpdocarvao/portal/conteudo_portal/conteudo.php?cat=121>.
Acesso em: 12/08/2017. 365 JUSTIÇA FEDERAL. Portal da Ação Civil Pública do Carvão. Processo n. 93. 800533-4. Seção Judiciária de
Santa Catarina do Tribunal Regional Federal da 4ª Região Disponível em:
<https://www.jfsc.jus.br/acpdocarvao/index.php>. Acesso em: 30/06/2017. 366 FLORES, José Cruz do Carmo; LIMA, Hernani Mota de. Fechamento de Mina: Aspectos Técnicos, Jurídicos
e Socioambientais. Ouro Preto: UFOP, 2012, p. 51 a 56. 367 DOS REIS, Nelson Lara; BARRETO, Maria Laura. Desativação de Empreendimento Mineiro no Brasil. São
Paulo: Signus Editora, 2001, p. 23. 368 RAMALHOSO, Wellington. Prejuízo em Mariana é quatro vezes a soma dos royalties pagos pela Samarco.
Universo Online, São Paulo, 15/11/2015. Disponível em <http://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-
noticias/2015/11/15/prejuizo-com-desastre-e-o-quadruplo-do-que-mariana-mg-recebe-por-minerio.htm>. Acesso
em 30/04/2017. 369 LIMA, Gabriela Garcia Batista. Uma avaliação da eficácia do direito privado e da responsabilidade civil na
proteção dos direitos difusos: o caso de Fukushima. In: OLIVEIRA, Carina Costa de. (Coord.). Meio Ambiente
109
Os casos de minas órfãs, de abandono de minas e os acidentes, como o ocorrido em
Mariana em 2015, são exemplos que revelam o quanto a aplicação do princípio do poluidor-
pagador não se mostra suficiente para assegurar um processo de fechamento de mina. Nos
casos de responsabilização pelos danos causados pelo inadequado fechamento da mina, os
Entes Públicos também podem figurar como réus, como no caso da Bacia Carbonífera de
Santa Catarina. Por isso, é necessário que estimule a criação no Brasil de alternativas para se
garantir o fechamento de uma mina.
Além da articulação entre o órgão ambiental e a entidade de outorga minerária para a
elaboração do Plano de Fechamento, é importante que se estabeleçam garantias financeiras
para a realização deste Plano.
Embora a Portaria DNPM n. 237/2001, item 20.4.1, letra “o”, exija o cronograma
financeiro no Plano de Fechamento, estes valores deveriam ser chancelados pelos órgãos de
tutela ambiental, pois são eles que detêm o conhecimento sobre gestão ambiental, na busca
pela efetivação do comando constitucional de recuperação do meio ambiente. Porém, é
importante a articulação com a Entidade de regulamentação minerária, pois é quem tem
condições de projetar o potencial minerário da jazida, a vida útil da mina e informações
importantes para o cálculo da garantia.
O Plano de Fechamento de Mina é um processo que tem o objetivo de manter ou
tornar a área lavrada hígida ambientalmente, desde o início da lavra até o seu encerramento.
Entretanto, a ausência de mecanismos para assegurar este fechamento tem permitido que os
impactos negativos ambientais da extração da mina sejam perpetuados.
A responsabilização na perspectiva indenizatória muitas vezes não se revela efetiva370.
Após um acidente ou mesmo depois de uma mina ser abandonada, esta reparação pode não se
mostrar viável, porque a indenização pode ser maior do que as condições financeiras do
responsável. É importante o envolvimento de todos os beneficiados pela atividade (sociedades
empresárias, Estado e sociedade), para a adoção de maneira coletiva de medidas prévias para
se garantir a reabilitação das áreas atingidas pela mineração. Faz-se necessária uma interação
Marinho e Direito: exploração e investigação na Zona Costeira, na Plataforma Continental e nos Fundos
Marinhos. Curitiba: Juruá, 2015, p. 326. 370 DA SILVA, Danny Monteiro. Seguro para riscos ambientais: instrumento jurídico auxiliar na gestão dos
riscos e na reparação dos danos ambientais. In: BENJAMIM, Antonio Herman (org.). Paisagem, Natureza e
Direito. Volume 1. São Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2005, p. 676.
110
maior entre a iniciativa privada e o Estado, “até porque a responsabilidade de atuar no legado
negativo das minas recai, normalmente, sobre os governos”371372.
Como já alertado acima, a iniciativa privada também tem se preocupado com as
questões ambientais no setor minerário. O Conselho Internacional de Mineração e Metais373
estabeleceu, além da ferramenta sobre fechamento de mina, dez princípios para o
desenvolvimento sustentável que servem como orientação e apoio aos seus parceiros e
colaboradores, demonstrando que as sociedades empresárias mineradoras estão preocupadas
com a visão que a sociedade tem de suas atividades.
O Banco Mundial já produziu um guia sobre garantias financeiras ao projeto de
mineração, entendendo que os custos para o encerramento da mina devem ser considerados na
viabilidade do negócio374. Por isto, há uma necessidade de articulação entre o órgão ambiental
e a Entidade de Outorga Minerária, que analisará a viabilidade econômica da jazida.
A ausência de garantias para o fechamento de minas também foi observada em um
estudo realizado pela Universidade Federal de Juiz de Fora sobre o projeto do novo Código de
Minas, Relatório Preliminar de Julho de 2015375. O trabalho foi elaborado a partir do envio de
um questionário on-line para mais de 400 pessoas/entidades (empresas, agências federais e
estaduais, acadêmicos, sindicatos, organizações não-governamentais e movimentos sociais,
entre outros) que, em algum momento, estiveram envolvidas em discussões relativas ao novo
Marco Legal. Foram afirmativas 95% das respostas para a seguinte pergunta:
“Desde o momento da abertura da mina, recursos devem ser contingenciados para
garantir a correta execução de seu plano de fechamento? [...] Essa afirmativa foi a
que obteve maior taxa de concordância em toda a pesquisa. Entretanto, tanto o poder
executivo, quanto o legislativo, optaram por ignorar esse sistema de garantia
371 EMPRESA DE DESENVOLVIMENTO MINEIRO DE PORTUGAL. A Herança das Minas Abandonadas –
O Enquadramento e a Actuação em Portugal. Portugal: Direcção Geral de Energia e Geologia, setembro de 2011,
p. 34. Disponível em <http://ec.europa.eu/environment/waste/mining/pdf/Appendix_III_to_Annex3.pdf>.
Acesso em: 27/04/2017. 372 ANTUNES, Paulo de Bessa. Dano ambiental: uma abordagem conceitual. 1ª ed. 2ª Tiragem. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2002, p. 271-272. 373 ICMM. 10 Principles. Disponível em: <https://www.icmm.com/en-gb/about-us/member-commitments/icmm-
10-principles#>. Acesso em 27/04/2017. 374THE WORLD BANK. Guidelines for the implementation of Financial Surety of Mine Clousure. The World
Bank, 2009, p. 1. Disponível em: <http://documents.worldbank.org/curated/en/2009/06/10956651/financial-
surety-guidelines-implementation-financial-surety-mine-closure>. Acesso em: 04/07/2017. 375 CASTRO, S. O. MILANEZ, B. O Novo Código da Mineração: convergências e divergências. Relatório
Preliminar. Juiz de Fora: Grupo Política, Economia, Mineração, Ambiente e Sociedade, 2015. Disponível em:
<http://www.ufjf.br/poemas/files/2014/07/O-Novo-C%C3%B3digo-da-Minera%C3%A7%C3%A3o-
Relat%C3%B3rio-Preliminar.pdf> Acesso em 30/04/2017.
111
socioambiental, aceito inclusive por organizações internacionais relacionadas às
empresas mineradoras como o International Council on Mining and Metals )”376.
O Projeto de Lei n. 5.807/2013377, proposta do novo marco legal da mineração, traz a
necessidade de a concessionária apresentar uma garantia, sem especificar, contudo, de qual
natureza seria e como se daria essa obrigatoriedade, bem como o montante a ser previsto,
considerando que a estimativa do fechamento de mina deve ser periodicamente atualizada.
Além da ausência destas informações indicadas no parágrafo anterior, o Projeto de Lei n.
5.807/2013 não traz qualquer menção sobre a articulação com o órgão ambiental.
Ao lado do princípio do poluidor-pagador, deve-se inserir o princípio do beneficiário-
pagador, na tentativa de assegurar tanto o Estado quanto a mineradora como responsáveis em
conjunto pelo processo de fechamento de mina, porquanto ambos arrecadam benefícios
financeiros com a atividade. Esta questão foi abordada no Livro “A Herança das Minas
Abandonadas – O Enquadramento e a Actuação em Portugal”, o qual alerta sobre a
possibilidade das empresas mineradoras responsáveis pelos danos ambientais não mais
existirem ou não conseguirem sanar os problemas ambientais decorrentes da atividade por
questões financeiras. Assim, apresenta-se como opção para o fechamento de mina um modelo
de responsabilidade partilhada entre todos os beneficiários, nestes termos:
Uma abordagem possível seria a de reconhecer um tipo de responsabilidade
partilhada que incluiria, não só as empresas mineiras, como também os governos dos
países onde a atividade tem lugar e com responsabilidades de regulamentar a
indústria mineira e, ainda, os países que beneficiam da subvalorização das matérias-
primas (uma vez que os custos ambientais e sociais foram externalizados) e as
sociedades que beneficiam de crescimento econômico com base nessas matérias-
primas subavaliadas. Neste modelo de responsabilidade partilhada, todos os
beneficiários deviam contribuir para a resolução dos problemas causados pelo
legado negativo das minas. O receio de uma responsabilidade ilimitada e um enorme
obstáculo para que as empresas mineiras actuais ou terceiros disponibilizem
capacidade técnica e conhecimento para evitar ou corrigir os problemas dos legados
ambientais e sociais negativos.”378
376 CASTRO, S. O. MILANEZ, B. O Novo Código da Mineração: convergências e divergências. Relatório
Preliminar. Juiz de Fora: Grupo Política, Economia, Mineração, Ambiente e Sociedade, 2015. Disponível em:
<http://www.ufjf.br/poemas/files/2014/07/O-Novo-C%C3%B3digo-da-Minera%C3%A7%C3%A3o-
Relat%C3%B3rio-Preliminar.pdf>. Acesso em 30/04/2017. 377 BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 5.807/2013. Art. 14. “O contrato de concessão disporá
sobre as fases de pesquisa e da lavra e conterá, no mínimo, as seguintes cláusulas: (...) a indicação das garantias a
serem prestadas pelo concessionário quanto ao cumprimento do contrato inclusive quanto à recuperação
ambiental e à realização dos investimentos ajustados para cada fase. ” Disponível em: 378 EMPRESA DE DESENVOLVIMENTO MINEIRO DE PORTUGAL. A Herança das Minas Abandonadas –
O Enquadramento e a Actuação em Portugal. Portugal: Direcção Geral de Energia e Geologia, setembro de 2011.
Disponível em <http://ec.europa.eu/environment/waste/mining/pdf/Appendix_III_to_Annex3.pdf>. Acesso em:
27/04/2017.
112
É importante considerar que a participação dos Estados se torna uma forma a mais de
assegurar o fechamento de mina, até porque as garantias exigidas às mineradoras possuem
desvantagens, como, por exemplo, a relutância em seguradores se responsabilizarem por
danos ambientais, as letras de crédito podem reduzir a capacidade de empréstimo de uma
sociedade empresária, o dinheiro é suscetível de fraudes, a má gestão do fundo fundiário e/ou
o acúmulo insuficiente do fundo de gestão379.
Diante da necessidade de se incorporar também os Estados no processo de garantia e
responsabilização no processo de fechamento de mina, é importante que se discuta e inclua no
projeto de lei do novo Código e nos projetos de conversão das Medidas Provisórias n.
790/2017 e 791/2017, que versam sobre modificações no Código Minerário e na criação da
Agência Nacional da Mineração, a participação financeira dos entes públicos, uma vez que
também são beneficiários do extrativismo mineral, com o recebimento da Compensação
Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), estabelecida pela Constituição
Federal em seu artigo 20, § 1º380.
A Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), alcançou
no primeiro semestre de 2016 a expressiva arrecadação de mais de 1 bilhão de reais, de
acordo com o Informe Mineral elaborado pelo DNPM381.
Deste montante, há o rateio do valor arrecadado entre os entes da federação, conforme
o artigo 2º382 da Lei n. 8.001, de 13 de março de 1990, nestes termos, respectivamente: “65%
para o Município; 23% para o Estado e o Distrito Federal; 2% para o Fundo Nacional do
Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT); 10% (dez por cento) para o Ministério
de Minas e Energia”. Destes 10%, 2% são destinados ao IBAMA.
Quando de sua criação na Assembleia Constituinte, nos debates, a Compensação
Financeira pela Exploração dos Recursos Minerais chegou a ser formulada com a finalidade
exclusiva de compensação, para repor o custo de oportunidade e os impactos causados pela
atividade no âmbito da região produtora, o que inclui a questão ambiental. É o que se observa
do pronunciamento do então Deputado Pimenta da Veiga, quando explicou a finalidade destes
379 THE WORLD BANK. Guidelines for the Implemetation of Financial Surety for Mine Clousure. Extractive
Industries for Development Series #7, junho/2009. 380 BRASIL. Constituição Federal. Art. 20, IX, e § 1. 381 DNPM. Informe Mineral - 1º/2016. Disponível em: <http://www.dnpm.gov.br/dnpm/publicacoes/serie-
estatisticas-e-economia-mineral/informe-mineral/publicacoes-nacionais/informe-mineral-2016-1o-semestre>.
Acesso em: 06/07/2017. 382 BRASIL. Lei n. 8001/1990. Artigo 2º. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8001.htm>. Acesso em: 06/07/2017.
113
royalties, em debate sobre a supressão do texto que previa a CFEM na Constituição Federal,
durante a Assembleia Nacional Constituinte, nestes termos:
“Apesar de ter ouvido o Constituinte José Lins com toda a atenção, não pude
compreender a defesa que fez de sua emenda, pois diz S. Exª. que este dispositivo
seria inibidor da atividade privada. Não socorre razão ao Constituinte José Lins. O
que se pretende apenas é proteger o interesse do município e do Estado contra uma
injusta espoliação que ocorre hoje, quando suas riquezas são retiradas, não ficando
ao Estado e ao Município pouco mais do que nada. Na verdade, o que acontece em
muitos Estados brasileiros, e no meu Estado, Minas Gerais, é uma situação de
absoluta injustiça; as riquezas do Estado são há muito tempo espoliadas e o que fica
não cobre sequer os estragos que são produzidos pela atividade extrativa.”383
Contudo, o legislador ordinário optou por considerar a CFEM como uma participação
no resultado da exploração do recurso mineral. É o que se decidiu no Recurso Extraordinário
n. 228.800384. Na ocasião, o Supremo Tribunal Federal (STF) asseverou que a CFEM não
poderia ser uma compensação, pois os danos socioambientais não podem ser medidos pelo
faturamento.
Em que pese o STF ter decidido que a CFEM não tem natureza jurídica de
compensação, o Estado do Rio de janeiro criou um fundo constitucional: Fundo de
Conservação do Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano385 (FECAM), que, dentre outros
recursos, tem garantido percentual da compensação financeira recebida pela transferência da
União, consoante o artigo 263 da Constituição Estadual do Estado do Rio de Janeiro.
A medida adotada pelo Estado do Rio de Janeiro é uma ideia que poderia ser agregada
ao processo de fechamento de mina, sobretudo para os casos de minas órfãs, abandonadas e
acidentes. O Estado e Município, por estarem na partilha do resultado financeiro da lavra,
acabam se enquadrando no princípio do beneficiário-poluidor e, portanto, devem ter uma
participação pecuniária, como instrumento de garantia para o fechamento de mina. No Brasil,
a aplicação do Princípio do Poluidor-Pagador já não é suficiente para que as áreas de
mineiração sejam devolvidas à coletividade com a mitigação do passivo ambiental.
383 BRASIL. Diário da Assembleia Nacional Constituinte (Suplemento “C”), publicado em 27 de janeiro de
1988, quarta-feira, página 1485. 384 Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 228800. Primeira turma. Relator Ministro Sepúlveda
Pertence. Julgado em 25/09/2001. DJ de 16/11/2001. Disponível em:
<http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=252741>. Acesso em: 06/07/2017. 385 ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Lei n. 1060/1986. Institui o Fundo Especial de Controle Ambiental.
Disponível em:
<http://alerjln1.alerj.rj.gov.br/contlei.nsf/c8aa0900025feef6032564ec0060dfff/10190914b8d64c0b0325654b008
01bd0?OpenDocument&Highlight=0,1060>. Acesso em: 06/07/2017.
114
Infelizmente, até o momento não há ações efetivas dos governos, sobretudo o federal,
cuja atuação poderia ser marcada com o detalhamento no projeto de lei para a elaboração do
novo Código de Minas com regras sobre o plano de fechamento de mina e seus instrumentos
financeiros de garantia, ou mesmo pela criação de um fundo com parcela da CFEM. Além
disso, carece também de normas no procedimento de licenciamento ambiental para se atuar
em um plano de fechamento de mina. Registre-se que o Plano Nacional de Mineração386,
estudo elaborado como ferramenta estratégica para nortear a atividade minerária nos próximos
20 anos, não contém detalhamentos sobre o fechamento de mina.
Assim, com a adoção do Princípio do Beneficiário-Pagador, a responsabilidade sobre
os custos para o fechamento de mina deve ser partilhada por todos os beneficiários da
atividade minerária, dotando este processo de montantes financeiros suficientes para garantir
a recuperação ambiental da área que sofre reflexos da atividade minerária.
Aguarda-se, assim, que as autoridades públicas atendam ao convite da Constituição
Federal, artigo 225, caput¸ que impôs ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e
preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, incorporando de forma efetiva a
iniciativa privada.
Na sociedade de risco387 em que vivemos, a mineração faz parte deste contexto. Não
há como pensar numa vida atual sem celulares, lâmpadas, turbinas de avião, tomógrafos de
ressonância magnética, fertilizantes, indústria naval. Todos ganham com a extração mineral. E
perde-se também. Os benefícios caminham na mesma dimensão dos prejuízos ambientais.
Ainda que se atue com prevenção ou precaução, a atividade mineira é necessariamente de alto
impacto, embora imprescindível ao desenvolvimento da sociedade.
O Brasil, um dos maiores produtores de minério no mundo, deve atualizar sua
legislação, criando uma articulação entre órgão minerário e órgão ambiental para uma melhor
implementação do plano de fechamento de mina, valendo-se ainda de instrumentos jurídicos e
financeiros aptos a permitir que esta etapa da vida da mina seja devidamente cumprida, etapas
que julgarem viáveis dentro do cenário nacional. Em plano nacional, o Estado do Rio de
Janeiro estabeleceu iniciativa interessante quando reserva parte da CFEM para financiar
386 MINISTÉRIO DAS MINAS E ENERGIA. Plano Nacional de Mineração 2030 – PNM 2030. Brasília: MME,
2010. Disponível em: <http://www.mme.gov.br/web/guest/secretarias/geologia-mineracao-e-transformacao-
mineral/plano-nacional-de-mineracao-2030/pnm-2030>. Acesso em: 21/09/2017 387 GUIVANT, Julia S. A teoria da sociedade de risco de Ulrich Beck: entre o diagnóstico e a profecia. Revista
Estudos Sociedade e Agricultura, n. 16, abril 2001, p. 95-112. Disponível em
<http://r1.ufrrj.br/esa/V2/ojs/index.php/esa/article/download/188/184>. Acesso em: 17/04/2017.
115
projetos ambientais e desenvolvimento urbanos, integrando a legislação minerária com os
problemas ambientais.
Como se percebe acima, na legislação pertinente ao procedimento de outorga
minerária, o fechamento de mina é insuficientemente detalhado. Na legislação atinente ao
procedimento de licenciamento ambiental, o tema é silente. Tais problemas impedem que haja
uma articulação entre ambos os procedimentos, sendo que a questão deveria conter uma
legislação que dialogasse e envolvesse os órgãos responsáveis por cada procedimento de
licenciamento.
Cada órgão contribuindo com sua área de conhecimento, atribuindo também ao
empreendedor uma certificação ao final, caso cumprido o fechamento de mina, liberando as
garantias pecuniárias prestadas, fixadas para o cumprimento desta importante etapa da mina.
Após o Capítulo 1 tratar das fragilidades decorrentes da ausência de regulamentação
de competências legais e, por consequência, as falhas existentes nas relações institucionais
entre a entidade de outorga de direitos minerários e os órgãos ambientais, o Capítulo 2 versou
sobre os procedimentos que estes atores conduzem para que se outorgue o título minerário.
Neste Capítulo 2 buscou-se contemplar todas fragilidades existentes na coordenação
entre o procedimento de outorga de direitos minerários e o de licenciamento ambiental,
contemplando assim desde o nascedouro dos requerimentos para a autorização para a lavra
minerária até o desfecho da atividade, incluindo-se aqui as minas abandonadas e órfãs.
116
CONCLUSÃO
Considerando a gravidade dos danos ambientais produzidos pela atividade minerária,
a Constituição Federal destacou especial atenção a esta questão. Para isto, além das diretrizes
de proteção ambiental de cunho geral, a Lei maior possui norma específica para que se
recupere o meio ambiente em que estiver inserida a área objeto da mineração.
Todavia, o ordenamento jurídico gera fragilidades na proteção ambiental, porquanto
as normas vigentes não cumprem esta determinação constitucional. E isto se dá pela má
integração entre a legislação minerária, que versa, sobretudo, sobre a regulação do setor
minerário, e a legislação ambiental, que cuida da proteção ambiental.
Conforme os argumentos apresentados nesta Dissertação, as legislações minerárias
são produzidas sem uma análise de impactos e consequências que suas normas produzem
entre elas, impedindo uma adequada articulação tanto institucional quanto dos procedimentos
de outorga de direitos minerários e de licenciamento ambiental.
A competência da entidade de outorga de direitos minerários para o controle
ambiental não é devidamente regulamentada, gerando dúvidas sobre o que é e como se deve
executar esta atribuição, isto porque a legislação ambiental não inclui a Autarquia no
SISNAMA, integrando o grupo órgãos e entidades competentes para a gestão ambiental.
Em decorrência disto, gera-se uma dificuldade para que a entidade de outorga de
títulos minerários de regulamente desde a execução dos atos pertinentes à competência para o
controle ambiental até a sua condição de se articular com outros órgãos para a respectiva
fiscalização desta atribuição. Surgem também divergências de entendimentos pelos próprios
servidores da entidade e distorções sobre como deveria atuar a entidade, como se percebe em
auditoria do Tribunal de Contas da União.
Esta falta de regulamentação alcançava igualmente a competência para lavrar autos
de interdição e paralisação que podem afetar a proteção ambiental. Conforme manifestação de
servidor lotado na ANM, a ausência de lei contendo a possibilidade de se lavrar estes atos
administrativo impedia uma melhor regulamentação do tema, inclusive eventual integração
com outros órgãos. Considerando ainda o quadro reduzido de servidores, esta articulação seria
117
de fundamental importância para o cumprimento da fiscalização minerária, que pode
interferir na defesa do meio ambiente.
Este problema enfrentado atualmente pela Autarquia de Regime Especial poderia ser
relativizado caso a competência para “registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de
direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios” (CF,
artigo 23, XI) fosse regulamentada. Se assim fosse, a ANM poderia concentrar os esforços nas
fiscalizações de empreendimentos mais significativos do ponto de vista de volume de
extração, de importância estratégica, de tipos de minérios e sobre aqueles com barragens,
fortalecendo o controle ambiental e a Política Nacional de Segurança de Barragens.
A ausência da entidade de outorga de direitos minerários no SISNAMA, ou mesmo
de uma legislação que assegure uma articulação com os órgãos ambientais, permite que
atualmente a ANM não participe, nem de forma opinativa, acerca dos estudos para o
licenciamento ambiental de barragens.
Sobre estas obras, o Confea propôs que a análise e decisão sobre a autorização para a
construção de barragens devem ser realizadas por equipe multiprofissional, contendo também
engenheiro de minas, geólogos, engenheiros de geologia, especialidades que contidas no
plano de cargos da ANM.
Além desta má articulação entre instituições, as legislações ambiental e minerária
permitem que a integração entre o procedimento de outorga de direitos minerários e
ambientais possua brechas na concatenação destes ritos, permitindo deficiências na
fiscalização ambiental.
Para o início das atividades minerárias, exige-se uma sucessão de atos
condicionantes, realizados em momentos distintos em cada rito, que, após suas conclusões,
permitem o passo seguinte no outro procedimento.
O modelo atual permite que os atos administrativos ambientais, as Licenças Prévia,
de Instalação e de Operação sejam concluídas com máculas, pois não há controle da
veracidade dos estudos minerários apresentados à entidade de outorga de direitos minerários,
porque as fases dos ritos não estão devidamente concatenadas no tempo. O fato de os estudos
de impactos ambientais serem apresentados antes de a entidade de outorga de direitos
minerários aprovar os estudos minerários e, considerando o sigilo imposto por lei ao
planejamento minerário, permite-se que aqueles sejam aprovados pelo órgão ambiental em
118
desconformidade com o Plano de Aproveitamento Mineral, instrumento de diretriz do
empreendimento.
Além disto, as legislações ambientais e minerárias possibilitam que as licenças
ambientais tenham prazo de validade inferior ao prazo dos títulos minerários, sem contar os
casos de concessão de lavra que são permitidos até a viabilidade econômica da mina. Com
isto, atualmente, basta que se cumpra a formalidade de se requerer a renovação da Licença
Ambiental 6 meses antes de sua expiração para que se continue a lavra minerária tão danosa
ao meio ambiente, ainda que não haja a renovação expressa, e por consequência sem a revisão
das condicionantes ou até mesmo do seu indeferimento por circunstâncias novas.
Por fim, a etapa de fechamento de mina, seja em decorrência da exaustão da mina,
seja por abandono ou orfandade, ou até mesmo em virtude de acidentes, não obedece ao
comando constitucional de recuperação da área atingida pela atividade minerária. Em que
pese a legislação minerária trate do assunto, superficialmente é importante que se lembre, a
legislação ambiental, por sua vez, é silente.
E isto deve ser corrigido, pois no Plano de Fechamento de Mina, instrumento para o
cumprimento desta etapa e mais abrangente do que o PRAD, não se exige a participação dos
órgãos ambientais, com sua expertise, nem a legislação minerária estabelece ou indica formas
e instrumento de garantias financeiras para a conclusão de tão importante e valioso processo
de estabilidade física, química e biológica da área afetada pelos danos da mineração, para sua
recuperação e destinação a um uso futuro.
Por todas estas situações, conclui-se que o ordenamento jurídico atual não atende à
diretriz constitucional, gerando inúmeros problemas para a proteção ambiental.
Conforme a explanação acima, as falhas não estão contidas apenas na legislação
ambiental, nem somente na minerária, mas sobretudo nas interferências mútuas de suas
normas.
Há, nos dias atuais, três Medidas Provisórias (n. 789, n. 790 e n. 791) sobre o setor
minerário em vigência, aguardando o processo legislativo de conversão em lei. O momento é
propício para sugestões, até porque tanto a de n. 790 e a de n. 791, que tratam da atualização
do Código de Minas e sobre a criação da ANM, não conferem uma melhoria no cenário aqui
descrito. Ao contrário, a MP n. 790, por exemplo, dispensa a certidão municipal sobre a
119
ocupação e uso do solo urbano, bem como reforça a possibilidade da execução de lavra
minerária apenas com a renovação tácita da Licença Ambiental.
É de se pensar, portanto, em um melhor esclarecimento sobre a competência da
entidade de outorga minerária para o controle ambiental, delimitando e detalhando esta
atribuição e sua relação com os órgãos do SISNAMA e também em um modelo para a
outorga de direitos minerários que aproxime de forma participativa a entidade de outorga de
direito minerário e os órgãos ambientais na formação de suas decisões, tendo em vista a
influência destas e seus respectivos conhecimentos científicos podem ter na proteção do meio
ambiente.
Para o futuro, abre-se a oportunidade para estudos sobre os modelos adotados em
outros países que integram em um mesmo órgão a regulação minerária e a fiscalização
ambiental ou que formam um conselho de órgãos para a concessão do título, no intuito de se
verificar eventual adaptabilidade ao ordenamento jurídico brasileiro e se isto realmente
tornaria eficiente a defesa do meio ambiente no Brasil.
120
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acumulação de água para quaisquer usos, à disposição final ou temporária de rejeitos e à
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de Barragens e altera a redação do art. 35 da Lei no 9.433, de 8 de janeiro de 1997, e do art. 4o
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do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício
da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do
meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das
florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981 Disponível em:
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Rel. Desembargador Federal Hércules Fajoses, Sétima Turma, e-DJF1 de 09/06/2017.
Disponível em:
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119715120144013807>. Acesso em: 21/06/2017.
Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação Cível n. 0006555-32.2010.4.01.3811 / MG,
Rel. Desembargadora Federal Ângela Catão, Sétima Turma, e-DJF1 de 18/11/2016.
Disponível em:
<http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=65553220104013811&pA=&pN=6
5553220104013811>. Acesso em: 21/06/2017.
138
Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Seção Judiciária do Estado de Minas Gerais.
Subseção Judiciária de Ponte Nova. Processo n. 0002725-15.2016.4.01.3822. disponível em:
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ecao=PNV&nome=SAMARCO%20MINERACAO%20S/A&mostrarBaixados=N>. Acesso
em: 20/09/2017.
Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Seção Judiciária de Minas Gerais. Subseção
Judiciária de Paracatu. Processo n. 2009.38.06.001018-9. Disponível em:
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o=PTU&pg=1&enviar=Pesquisar>. Acesso em: 06/06/2017.
Tribunal Regional Federa da 1ª Região. Apelação Cível n. 2009.39.01.000958-4/PA. Quinta
Turma. Desembargador Néviton Guedes. e-DJF1 de 30/11/2015, p. 223. Disponível em:
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9010009584&pN=757667920094010000>. Acesso em: 02/08/2017.
Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação Cível n. 2007.39.01.000583-0/PA. Sexta
Turma. Desembargador Federal Daniel Paes Ribeiro. e-DJF1 de 09/06/2016. Disponível em:
<http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=5814020074013901&pA=2007390
10005830&pN=5814020074013901>. Acesso em: 02/08/2017.
Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação Cível n. 2003.36.00.016143-8. Quinta
Turma. Desembargador Federal João Batista Moreira. e-DJF1 de24/05/2013, p. 674.
Disponível em:
<http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=161748120034013600&pA=20033
6000161438&pN=161748120034013600>. Acesso em: 02/08/2017.
Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação Criminal (ACR) 0003773-
26.2012.4.01.3700/MA, Rel. Desembargador Federal Mário César Ribeiro, Terceira Turma,
e-DJF1 de 12/12/2016. Disponível em:
<http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp?p1=37732620124013700&pA=&pN=3
7732620124013700>. Acesso em 09/10/2017.
Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Seção Judiciária de Santa Catarina. Subseção
Judiciária de Criciúma. Ação Civil Pública n. 93.8000533-4, Juiz Paulo Afonso Brum Vaz,
Sentença registrada em 05/01/2000, páginas 37-43. Disponível em:
<https://www.jfsc.jus.br/acpdocarvao/portal/conteudo_portal/conteudo.php?cat=121>. Acesso
em: 12/08/2017.
Tribunal Regional Federal da 3ª Região, 6ª Turma, Relatora Des. Federal Consuelo Yoshida,
Processo n. 2003.61.00.025724-4, Acórdão n. 990.253, julgado em 09/03/2005, Publicado no
DJU em 22/03/2003, P. 391. Disponível em:
<http://web.trf3.jus.br/consultas/Internet/ConsultaProcessual/Processo?NumeroProcesso=200
361000257244>. Acesso em: 22/05/2017.
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139
Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Seção Judiciária de Santa Catarina. Subseção
Judiciária de Criciúma. Processo n. 5009562-32.2011.4.04,7204. Juiz Federal da 4ª Vara
Federal de Criciúma. Decisão do dia 29/06/2012. Disponível em:
https://eproc.jfsc.jus.br/eprocV2/controlador.php?acao=acessar_documento_publico&doc=72
1340975132801850290000000086&evento=721340975132801850290000000043&key=5052
6d0ab976e733fb1be7265ad535c63bc645465cb35888725348c9c9e595a5>. Acesso em
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Tribunal Regional Federal da 5ª Região. Apelação Cível 0003064-15.2011.4.05.8000, Rel.
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Disponível em: <https://www4.trf5.jus.br/Jurisprudencia/JurisServlet?op=exibir&tipo=1>.
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Superior Tribunal de Justiça. REsp 756.530/DF. 1ª Turma. Relator Ministro Teori Zavascki.
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Relator Ministro Sepúlveda Pertence. Julgado em 25/09/2001. DJ de 16/11/2001. Disponível
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Supremo Tribunal Federal. Ação Declaratória de Inconstitucionalidade n. 4.606. Relator
Ministro Alexandre de Moraes. Disponível em:
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Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança n. 24312/DF. Tribunal Pleno. Relatora
Ministra Ellen Gracie. DJ de 19/12/2003. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=2033438>.
Acesso em: 24/06/2017.
Supremo Tribunal Federal. Ação Declaratória de Inconstitucionalidade n. 4.785. Disponível
em: <http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4252832>.
Acesso em: 24/06/2017.
Supremo Tribunal Federal. Ação Declaratória de Inconstitucionalidade n. 4.786. Disponível
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Acesso em:
24/06/2017
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em: <http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4253303>.
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Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 228800. Primeira turma.
Relator Ministro Sepúlveda Pertence. Julgado em 25/09/2001. DJ de 16/11/2001. Disponível
140
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REFERÊNCIAS JORNALÍSTICAS
Baía de Guanabara: vazamento da Petrobras completa 14 anos. Associação O Eco, em
18/02/2014. Disponível em: <http://www.oeco.org.br/reportagens/28021-baia-de-guanabara-
vazamento-da-petrobras-completa-14-anos/>. Acesso em: 21/04/2017.
Desastre no Golfo do México completa cinco anos. Matéria publicada em 20/04/2015.
Greenpeace, 20/04/2015. Disponível em: <http://www.greenpeace.org/brasil/pt/Noticias/Pior-
vazamento-de-petroleo-completa-cinco-anos/>. Acesso em: 21/04/2017.
El Congreso de El Salvador aprueba una ley que prohíbe la minería metálica. El País online,
em 29/03/2017. Disponível em: <http://www.elpais.cr/2017/03/29/el-congreso-de-el-
salvador-aprueba-una-ley-que-prohibe-la-mineria-metalica/>. Acesso em: 05/05/2017.
El Salvador faz história como a primeira nação do planeta a abolir a mineração. Xapuri
Socioambiental,
em 07/05/2017. Disponível em: <https://www.xapuri.info/meio-ambiente/el-salvador-
primeiro-pais-abolir-mineracao/>. Acesso em: 09/05/2017.
El Salvador. Igreja e universidades pedem a proibição da exploração de minérios. Instituto
Humanitas Unisinos, em 09/02/2017. Disponível em: <http://www.ihu.unisinos.br/564704-el-
salvador-igreja-e-universidades-pedem-a-proibicao-da-exploracao-de-minerios>. Acesso em:
09/05/2017.
Em NY, ministro chama tragédia de Mariana de ‘acidente’ e ‘fatalidade’. Estadão conteúdo.
Universo Online, Nova York, 20 de setembro de 2017. Disponível em:
https://noticias.uol.com.br/meio-ambiente/ultimas-noticias/ag-estado/2017/09/20/em-ny-
ministro-chama-tragedia-de-mariana-de-acidente-e-fatalidade.htm>. Acesso em 20/09/2017.
Prejuízo em Mariana é quatro vezes a soma dos royalties pagos pela Samarco. Universo
Online, São Paulo, 15/11/2015. Disponível em <http://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-
noticias/2015/11/15/prejuizo-com-desastre-e-o-quadruplo-do-que-mariana-mg-recebe-por-
minerio.htm>. Acesso em 30/04/2017.
Temer extingue reserva e libera mineração próxima a tribos e área ecológica. Universo
Online, São Paulo, 23 de agosto de 2017. Disponível em: <https://noticias.uol.com.br/meio-
ambiente/ultimas-noticias/redacao/2017/08/23/governo-extingue-reserva-de-cobre-para-atrair-
investimentos-em-mineracao.htm>. Acesso em: 23/08/2017.
Vale adulterou dados sobre lama em barragem após tragédia, diz PF. Folha Digital, São
Paulo, 31/05/2016. Disponível em:
<http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2016/05/1776525-vale-adulterou-dados-sobre-lama-
em-barragem-apos-tragedia-diz-pf.shtml>. Acesso em: 06/06/2017.
141
Vale adulterou dados sobre volume de lama depositado, após rompimento de barragem.
Veja.com, São Paulo, 31/05/2016. Disponível em: <http://veja.abril.com.br/brasil/vale-
adulterou-dados-sobre-volume-de-lama-depositado-apos-rompimento-de-barragem/>. Acesso
em: 06/06/2017.
Um ano de Mariana: maior desastre natural do Brasil deixa duras lições. Universo Online,
06/11/2016. Disponível em: <https://noticias.uol.com.br/meio-ambiente/ultimas-
noticias/redacao/2016/11/06/um-ano-de-marina-maior-desastre-ambiental-do-brasil-deixa-
duras-licoes.htm>. Acesso em: 23/09/2017.
URIBE, Gustavo; FERNANDES, Talita; ALEGRETTI, Taís. Governo Temer foge de atritos
e revoga decreto que extinguia a Renca. Universo Online, Brasília, 25/09/2017. Disponível
em: <https://www1.folha.uol.com.br/ambiente/2017/09/1921598-sob-pressao-temer-recua-e-
decide-revogar-extincao-da-renca.shtml>. Acesso em: 26/07/2017.
142
ANEXOS
Anexo 1 – Resposta obtida junto à Procuradoria Federal junto ao DNPM
Caroline Fernandes do Vale <Caroline.Vale@dnpm.gov.br>
qua 27/09, 14:02Você
Prezado Antônio Carlos,
primeiro, peço desculpas pela demora, mas tivemos inúmeras reuniões antes e após a
publicação das Medidas Provisórias do Setor.
Sobre os questionamentos que você me fez, informo que realmente o DNPM, não vem
expedindo multas de controle ambiental e por isso não há cobranças nem judiciais nem
administrativas. Com a nova legislação a ideia é que aumentemos os números de acordo de
cooperação com as unidades federativas, não só para cobrança de CFEM, mas para melhor
acompanhamento das atividades minerárias.
Em relação aos autos de interdição e paralisação, felizmente, a Medida Provisória n. 791/2017
trouxe a previsão deles. Esta era uma exigência nossa antiga, pois agora não haverá mais
questionamento sobre a legalidade deles. Ademais, esta previsão nos dará mais segurança
para que possamos regulamentar melhor o tema, por meio de instruções normativas ou
portarias, e aplicar de maneira uniforme e objetiva as penalidades, afastando a
discricionariedade exacerbada de alguns agentes públicos. Outro ponto positivo, é
possibilidade de cooperação com outras entidades para aplicação das penalidades.
Espero que o atraso não tenha prejudicado seu trabalho.
Qualquer dúvida, estou à disposição.
Atenciosamente,
Caroline Fernandes do Vale
Procuradora-Chefe Substituta
143
Anexo 2 – Resposta obtida junto ao Engenheiro de Minas Dr. Wilfred Brandt
Prezado Antonio,
Posso lhe dizer que é muito comum. Não posso listar para você casos, pois seria como estar
denunciando, e os casos que conheço são de clientes com os quais temos contrato de sigilo.
Mas posso lhe afirmar que é uma situação corriqueira.
Envio anexo outro manual no qual fui coordenador, que também fala disso.
At.
Wilfred Brandt | Diretor
wbrandt@brandt.com.br | Tel.: +55 31 3071 7005 | Cel.: +55 31 99206 5743
Alameda do Ingá, 89 | Vale do Sereno
CEP 34 006 042 | Nova Lima | Minas Gerais | Brasil
Tel.: +55 31 3071 7000 | Fax: +55 31 3071 7002
www. brandt.com.br | contato@brandt.com.br
Proteja os recursos naturais, reduzindo custos. Evite o uso da impressora.
E-mail corporativo - uso exclusivo para fins profissionais
De: Antônio Carlos Tozzo [mailto:actozzo@hotmail.com]
Enviada em: sexta-feira, 18 de agosto de 2017 00:41
Para: Eli Lemos - Brandt
Assunto: Manual de Normas e Procedimentos para Licenciamento Ambiental no Setor de
Extração Mineral - IBAMA.
Prezado Dr. Wilfred Brandt, meu nome é Antônio Carlos Tozzo e sou aluno do mestrado do
Centro Universitário de Brasília.
Minha dissertação é sobre falhas na articulação entre o procedimento de outorga de títulos
minerários e o procedimento de licenciamento ambiental.
No Manual acima referenciado, à fl. 33, consta que "para que haja correspondência entre o
projeto em licenciamento e o empreendimento mineral concedido pela união através do
DNPM, é fundamental que a descrição do empreendimento seja feita com base no Plano de
Aproveitamento Econômico (PAE) e que este, previamente aprovado pelo DNPM, esteja
144
disponível ao agente licenciador. Deve-se procurar estabelecer um procedimento de
licenciamento concomitante entre DNPM e IBAMA".
Gostaria de saber se o Senhor possui ou sabe de algum caso em que houve uma descrição do
empreendimento diferente do PAE, pois gostaria de mencionar em meu trabalho, para
exemplificar na prática este tipo de problema.
Grato. Antônio Carlos Tozzo.
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