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REVISTA ARAGONESA DE
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1. Enviar los originales impresos y en documento de Word por correo
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exposición responderán a la siguiente secuencia: I.
SUBDIVISIONES
PRINCIPALES: 1. Subdivisiones intermedias: A) Subdivisiones
finales. Sólo excepcionalmente se empleará una mayor variedad de
subdivisiones.
3. El trabajo irá encabezado por un SUMARIO que recogerá seguidas
todas las subdivisiones. A continuación del sumario, figurará un
RESUMEN y la identificación de unas Palabras clave, ambos en
español y en inglés.
4. Los trabajos han de incorporar la BIBLIOGRAFÍA citada al final
de los mismos, ordenada alfabéti- camente conforme a los si
guientes modelos (libro, artículo de revista, colaboración en libro
colectivo):
García de enterría, Eduardo (2006): La Constitución como norma y el
Tribunal Constitucional, 4ª ed., Madrid, Thomson-Civitas, 325
pp.
Martín-retortillo Baquer, Lorenzo (1973): «Problemas jurídicos de
la tutela del paisaje», en Revista de Administración Pública, núm.
71, pp. 423-442.
Prieur, Michel (2001): «la tutela comunitaria degli habitat
naturali», en Domenico aMirante (ed.), La conservazione Della
natura in Europa, Milano, Franco Angelli, pp. 13-29.
5. Las citas en el texto y a pie de página se realizarán conforme
al modelo: García de enterría (2006: p. 25). En caso de
citarse varias obras de un autor publicadas en el mismo año, se
distinguirán por una letra añadida tras el año: 2006a, 2006b…
6. Los originales se someten a evaluación anónima por parte de
especialistas externos antes de su aceptación por el Consejo Asesor
y el Consejo de Redacción. La evaluación se refiere a los aspectos
formales, metodológicos, de contenido y grado de originalidad de
los trabajos. Si la evaluación es favorable, el estudio se publica
tras su aceptación por el Consejo Asesor (compuesto por miembros
externos al editor) y el Consejo de Redacción (integrado por
miembros vinculados al editor). Si la evaluación es negativa, el
estudio no se publica, aunque si las razones dadas por el evaluador
no resultan plenamente convincentes al director de la revista, el
trabajo es sometido a nueva evaluación. Si la evaluación es con
reparos, se hacen llegar estos al autor, que puede volver a remitir
su estudio con las correcciones pertinentes para someterlo a
evaluación complementaria, salvo que se trate de cuestiones de
escasa relevancia. En ningún caso se facilita el nombre de los
especialistas responsables de una evaluación, aunque periódicamente
se publica en la revista una lista de dichos evaluadores.
7. El original de los trabajos irá precedido de una página en la
que se indique el nombre del autor o autores, NIF, número de cuenta
corriente (20 dígitos), dirección postal, número de teléfono y
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8. La aceptación de la publicación de un trabajo en la Revista
Aragonesa de Administración Pública conllevará la cesión de los
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NECESARIAMENTE CON LAS OPINIONES DE SUS AUTORES
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PERIODICIDAD SEMESTRAL
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Pública
I.S.S.N.: 2341-2135 Depósito Legal: Z 730-1993 Realización:
Talleres Editoriales coMeta, S.A.
4
SUMARIO
Lista de colaboradores
...............................................................................
6
Franck Moderne, profesor y maestro, 1935-2017 (A. lóPez de la osa)
............ 8
Semblanza académica del profesor Lorenzo Martín-Retortillo.
Laudatio pronun- ciada con ocasión de su investidura como Doctor
Honoris Causa por la Universidad de Lérida (J. M. PeMán Gavín)
............................................... 11
ESTUDIOS
J. R. Fuentes i Gasó: El régimen jurídico de prevención de peligros
en Alemania: la vigencia de un modelo histórico
.......................................................... 26
B. soro Mateo: Construyendo el principio de precaución
............................... 87
F. J. Galicia ManGas: El régimen jurídico de la Inspección de
Educación .......... 152
F. lóPez raMón: Historia y Derecho en la configuración de la fuerza
pública colombiana
...........................................................................................
196
DEBATES
J. l. villeGas Moreno: La tauromaquia como valor cultural y
medioambiental. Una aproximación comparada
......................................................................
231
B. trías Prats: La contraprestación de los servicios públicos
concesionados: pasado, presente ¿y futuro?
....................................................................
257
L. A. de dieGo díez: Multas coercitivas a autoridades y
funcionarios hostiles al cumplimiento de las sentencias
...............................................................
290
M. M. cuyás: Algunas reflexiones sobre la privatización
aeroportuaria en la experiencia francesa
..............................................................................
318
A. d. leiva lóPez: Balance neto energético. Estado de la cuestión
en EE. UU. ... 343
H. iGlesias sevillano: La comunicación de la nulidad de las leyes
declaradas inconstitucionales a los decretos legislativos a los que
se incorporan .......... 370
SUMARIO
5
UNIÓN EUROPEA
C. cierco seira: La recepción de la Directiva de Servicios como
factor de impulso de la Administración electrónica y espejo de
alguno de sus principales ries- gos
......................................................................................................
401
r. Pérez Guerra: La regulación jurídico-administrativa de la
intermediación turística a la luz de la nueva Directiva de viajes
combinados: las agencias de viajes en Andalucía
........................................................................................
432
A. olMedo Gaya: El proceso de liberalización gradual del transporte
ferroviario en la Unión Europea
..............................................................................
454
G. castro Marquina: La división en lotes: panorama y propuestas en
la aplicación de las nuevas Directivas sobre contratación pública
.................................. 500
CRÓNICAS
S. de MiGuel arias, El incremento del gasto social y la inversión
pública en los presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para
el ejercicio 2017
...................................................................................................
568
BIBLIOGRAFÍA
M. a. Fernández scaGliusi (dir.), La rentabilización del dominio
público en tiempos de crisis, 2015 (D. utrilla Fernández-BerMeJo)
............................................ 588
S. del Molino, La España vacía. Viaje por un país que nunca fue,
2016 (F. lóPez raMón)
.................................................................................................
591
J. ríos sierra, Breve historia del conflicto armado en Colombia,
2017 (F. lóPez raMón)
.................................................................................................
593
6
Director General de Administración Local, Gobierno de Aragón
Enrique GiMénez allueva
Director General de Relaciones Institucionales y Desarrollo
Estatutario Manuel GalocHino Moreno
Director General de Presupuestos, Financiación y Tesorería,
Gobierno de Aragón Agustín Garnica cruz
Director del Instituto Aragonés de Administración Pública Julio
César teJedor Bielsa
Secretario General Técnico de la Presidencia, Gobierno de Aragón
Vitelio tena Piazuelo
Director General de Servicios Jurídicos, Gobierno de Aragón Ignacio
zarazaGa cHaMorro
Director General de la Función Pública y Calidad de los Servicios,
Gobierno de Aragón
José BerMeJo vera
CONSEJO ASESOR
Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de La Rioja
Gerardo García álvarez
Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de Zaragoza José
María GiMeno Feliú
Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de Zaragoza
Jorge lacruz Mantecón
Asesor del Justicia de Aragón Lorenzo Martín-retortillo
Baquer
Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad Complutense de
Madrid Luis PoMed sáncHez
Letrado del Tribunal Constitucional José Tudela Aranda
Letrado de las Cortes de Aragón
Director: Fernando LóPez RaMón
Letrada de las Cortes de Aragón
7
cierco seira, César: Profesor Titular de Derecho Administrativo,
Universidad de Lérida.
cuyás, María Mercedes: Profesora Asociada de Derecho
Administrativo, acreditada como Profesora Ayudante Doctora,
Universidad de Gerona.
dieGo díez, Luis Alfredo de: Magistrado, Profesor Asociado Doctor
de Derecho Procesal, Universidad Pablo de Olavide, Sevilla.
Fuentes i Gasó, Josep Ramón: Profesor Titular de Derecho
Administrativo, Universidad Rovira i Virgili de Tarragona.
Galicia ManGas, Francisco Javier: Inspector de Educación, doctor en
Derecho, Universidad de Zaragoza.
iGlesias sevillano, Héctor: Abogado, Madrid.
leiva lóPez, alejandro D.: Contratado predoctoral FPU (MECD), área
de Derecho Administrativo, Universidad de Almería.
lóPez de la osa escriBano, Alfonso: Director del Center for US and
Mexican Law, Universidad de Houston (Estados Unidos).
lóPez raMón, Fernando: Catedrático de Derecho Administrativo,
Universidad de Zaragoza.
MiGuel arias, Sabina de: Profesora Contratado Doctor de Derecho
Financiero y Tributario.
olMedo Gaya, ana: Profesora Titular de Derecho Administrativo,
Universidad de Granada.
PeMán Gavín, Juan María: Catedrático de Derecho Administrativo,
Universidad de Lérida.
Pérez Guerra, Raúl: Profesor Titular de Derecho Administrativo,
Universidad de Almería.
soro Mateo, Blanca: Profesora Titular de Derecho Administrativo,
Universidad de Murcia.
trías Prats, Bartomeu: Profesor Contratado Doctor de Derecho
Administrativo, Universidad de las Islas Baleares.
utrilla Fernández-BerMeJo, Dolores: Profesora Contratada Doctora de
Derecho Administrativo, Universidad de Castilla-La Mancha.
villeGas Moreno, José Luis: Profesor Titular Doctor de Derecho
Administrativo y Derecho Ambiental, Universidad Católica del
Táchira, Venezuela.
Revista Aragonesa de Administración Pública 8 ISSN 2341-2135, núm.
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FRANCK MODERNE, PROFESOR Y MAESTRO (1935-2017)
alFonso lóPez de la osa escriBano
El profesor Franck Moderne ha fallecido recientemente en la ciudad
de Pau, en el sur de Francia. Eminente profesor y maestro de
Derecho público de las Universidades de París I – Panthéon-Sorbonne
y de la Universidad de Pau et des Pays de l’Adour en Francia, entre
muchas otras, su doctrina y obra eran muy extensas y su trayectoria
académica transcendía las fronteras fran- cesas. De hecho, el
profesor Moderne sentía un apego especial por España y los países
de Latinoamérica, siendo fundador del Institut d’Etudes Juridiques
Franco-Espagnoles (Instituto de Estudios Jurídicos
Franco-Españoles) en 1973 y del Institut d’Etudes Ibériques et
Ibérico-Américaines (Instituto de Estudios Ibéricos et
Iberoamericanos) de la Universidad de Pau en 1975, como centros de
reflexión académica independiente y comparada en un momento crucial
de la historia política española. Entre sus muy variados méritos,
había sido condecorado con la Cruz de Isabel la Católica y era
Doctor honoris causa por la Universidad Complutense de
Madrid.
En el año 2013, cuando pasé a formar parte del Instituto de
Estudios Ibéricos e Iberoamericanos como Profesor investigador de
Derecho público, bajo la dirección del profesor Olivier Lecucq, así
como del Centro Pau-Droit Public que dirige el profesor Jean
Gourdou en aquella misma universidad, se podía apreciar que ambos
centros universitarios habían quedado fuertemente marcados por la
producción académica del profesor Moderne, y en ellos su legado
permanecía vivo y sigue estándolo en la actualidad. Durante los dos
años que duró mi estancia docente e investigadora en Pau, pude
visitar regu- larmente al profesor Moderne ya jubilado en su casa
de esta regia ciudad bearnesa y conversar con él. Aun cuando el
paso del tiempo parecía obsti- nado en no querer respetar su mente
privilegiada, ésta a su vez replicaba con mayor fuerza
enfrentándose a él, y demostrándole que seguía por momentos
construyendo sólidos razonamientos jurídicos sobre los más variados
temas (desde la protección de los derechos humanos a la protección
de la salud, pasando por el marco legal de las lenguas
minoritarias), dejando el profesor Moderne siempre un hueco
especialmente importante en el recuerdo para sus grandes colegas
franceses como el profesor Louis Favoreu, o españoles, como
D. Eduardo García de Enterría o D. Sebastián
Martín-Retortillo, su querido amigo «Chano», con quienes creo
seguro desde algún lugar, ya disfruta repen-
FRANCK MODERNE, PROFESOR Y MAESTRO (1935-2017)
Revista Aragonesa de Administración Pública ISSN 2341-2135, núm.
49-50, Zaragoza, 2017, pp. 8-10 9
sando el Derecho administrativo. Con D. Sebastián tendré siempre
una deuda de gratitud, pues gracias a él tuve el privilegio de
conocer al profesor Moderne y que tuviera a bien dirigir mi tesis
doctoral. D. Sebastián había sido profesor mío de Derecho
Administrativo II en el Grupo especial de Derecho de la Uni-
versidad Complutense de Madrid, y fui a verle al terminar mis
estudios con la intención de realizar una tesis de Derecho
comparado entre Francia y España sobre la responsabilidad
extracontractual de las Administraciones sanitarias, de preferencia
en una universidad francesa. Enseguida pensó D. Sebastián en el
profesor Moderne y en la Universidad de París I –
Panthéon-Sorbonne. A las pocas semanas, concertamos una reunión en
París, en la que pude entregarle al profesor Moderne una carta de
presentación escrita por de D. Sebastián y exponerle mi proyecto,
deseando contar con su anuencia: fue el comienzo de mi expatriación
durante casi cinco años a la ciudad de las luces, bajo la dirección
de quien sería para siempre mi maestro.
Su prolífica producción académica y su renombre le precedían, y
sirvió de referente para la construcción del Derecho administrativo
en numerosos países de Latinoamérica, así como en la evolución de
este derecho en España y Francia, siendo fuente de aprendizaje e
inspiración de aquellas personas que sentíamos pasión por el
Derecho administrativo. Su investigación abarcó los más diversos
ámbitos, desde la justicia constitucional, a los contratos
administrativos (la subcontratación, los contratos de obra pública
y de prestación de servicios), hasta el Derecho de los entes
locales, pasando por los derechos fundamentales, la responsabilidad
extracontractual de la Administración sanitaria (entre otros temas,
por los daños causados por las vacunaciones obligatorias), o por el
Derecho de lo contencioso-administrativo. Llevó a cabo incluso
incursiones en el Derecho privado, estudiando por ejemplo el
Derecho inmobiliario, o la figura de los despidos por causas
económicas.
El profesor Franck Moderne es considerado hoy el fundador de la
Escuela de Derecho público de la Universidad de Pau, a la que tanto
apego tiene el Consejo de Estado francés y que manifiesta en sus
reuniones anuales en el Bearne, escuela que quedaría impregnada por
su manera de organizar la investigación académica, desde una
perspectiva crítica, profunda y rigurosa, pero alejada de
formalismos innecesarios. El profesor Moderne acudía en nume- rosas
ocasiones al método de Derecho comparado para escribir sus
artículos doctrinales. Así, fue el Director desde su creación en
1991 del Diploma de estudios doctorales (Diplôme d’Etudes
Approfondies, DEA) titulado Droit public comparé des Etats
Européens (Derecho público comparado de los Estados Euro- peos),
curso que pude realizar en el año 1996, previamente a mi
inscripción en la Escuela Doctoral de París I. Muchos de quienes
estudiamos este diploma, quedamos contagiados para siempre por el
interés del profesor Moderne en las construcciones de Derecho
comparado. Esta misma pasión fue su motor intelectual a la hora de
acudir casi anualmente hasta su jubilación, a impartir
ALFONSO LÓPEZ DE LA OSA ESCRIBANO
Revista Aragonesa de Administración Pública 10 ISSN 2341-2135, núm.
49-50, Zaragoza, 2017, pp. 8-10
doctrina y contribuir a la construcción y consolidación del Derecho
adminis- trativo y constitucional en varios países de Latinoamérica
(México, Argentina, Venezuela, Colombia, Costa Rica, Chile,
Ecuador, Uruguay, Guatemala, Perú o Bolivia). En mi caso, sus
razonamientos de Derecho comparado dejaron una especial mella que
ha guiado mi actividad investigadora desde entonces.
Hombre independiente, pero accesible a la vez por parte de quien
necesi- tara su ayuda, trataba sin imposición de inculcar estos
valores en sus alumnos y doctorandos, ayudándonos a gestionar a su
vez de manera independiente nuestra investigación y entrega de los
capítulos de tesis que fuéramos escri- biendo: «continuez votre
recherche et continuez à écrire» («siga investigando y siga
escribiendo»). Consejo que sorprende por su sencillez, o tal vez
sabi- duría, de quien sabe que todo buen trabajo de investigación
requiere sobre todo tenacidad en la investigación y composición del
texto, tras enfrentarse el autor consigo mismo.
Codirector de la Revue Française de Droit Administratif con el
profesor Pierre Delvolvé, que luego codirigiría su sucesor al
frente de la Dirección del Instituto de Estudios Ibéricos e
Iberoamericanos en la Universidad de Pau, el profesor Pierre Bon,
el profesor Moderne fue también codirector de la Enciclo- pedia
Jurídica Dalloz. La editorial Dalloz era su segunda casa. A su
despacho en este prestigiosa casa de ediciones francesa, se unía su
despacho de la Universidad de París I en la rue Malher del 4º
distrito de París, su despacho en la Facultad de Derecho de la
Universidad de Pau et des Pays de l’Adour, y sus despachos en Villa
Sadaa su casa de Pau y en su piso del 17º distrito en París.
Incluso podríamos considerar como despacho ad hoc el tren de noche
que semanalmente tomaba uniendo las ciudades de Pau y París, donde
igualmente escribía con regularidad su extensa obra. Su capacidad
analítica, prodigiosa memoria y constante inspiración eran
fabulosas, siendo capaz de escribir de manera espontánea durante
una comida en un folio, el comienzo de un artículo mientras lo
comentaba en voz alta, incluyendo desde ese mismo instante,
completas referencia en notas a pie de página, con el uso exclusivo
de su memoria, para gran fascinación de quienes lo
presenciábamos.
Su versatilidad era tal que participaría incluso de manera
relevante en el diseño arquitectónico del edificio original de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Pau et des Pays de l’Adour
en los momentos de su creación, fue de hecho un importante promotor
de la misma, recientemente ampliado sobre la base de similares
premisas.
El profesor Franck Moderne deja un legado impagable al Derecho
público francés, español y latinoamericano. Su obra permanece viva
en la Universidad y entre los estudiosos del Derecho administrativo
y seguirá siendo por siempre fuente de inspiración para quienes
profundicen en esta fundamental y atractiva rama del Derecho. Merci
beaucoup Professeur Moderne, toujours.
Revista Aragonesa de Administración Pública ISSN 2341-2135, núm.
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SEMBLANZA ACADÉMICA DEL PROFESOR LORENZO MARTÍN-RETORTILLO
Laudatio pronunciada con ocasión de su investidura como Doctor
Honoris Causa
por la Universidad de Lérida(*)
Por Juan María PeMán Gavín
I. Asumo con mucho gusto el encargo que se me ha hecho para
presentar o apadrinar al profesor Lorenzo Martín-Retortillo en su
investidura como Doctor Honoris Causa por esta Universidad, en
ejecución de la decisión tomada por su Consejo de Gobierno en su
reunión del pasado 25 de noviembre, en la que se acordó la
concesión de este título al prof. Martín-Retortillo en atención a
la relevancia de su trayectoria académica y de su magisterio, que
excede con mucho los límites de una concreta Universidad y de una
concreta disciplina académica.
Al cumplir este encargo, que constituye para mí un gran honor, es
mi deseo expresar no sólo unas percepciones o vibraciones
estrictamente per- sonales, sino que intentaré reflejar también un
sentir compartido por muchas personas que han tenido la oportunidad
de beneficiarse del magisterio del prof. Martín-Retortillo en unas
u otras circunstancias, empezando por los profesores que integran
el área de Derecho Administrativo de la Universidad leridana, pero
intentando erigirme también de alguna manera en portavoz de toda la
comunidad integrada en esta Universidad, e incluso del conjunto de
la «comunidad académica», en la acepción más amplia que tiene este
concepto. Un concepto que, de acuerdo con la mejor tradición
universitaria, tiene unos límites difusos, en la medida en no
conoce fronteras y alude a una realidad esencialmente
abierta.
(*) Se incluye el texto redactado como Laudatio para la solemne
sesión de investidura del prof. Lorenzo Martín-Retortillo como
Doctor Honoris Causa de la Universidad leridana; sesión que tuvo
lugar el día 5 de mayo de 2016 ante un numeroso público formado,
sobre todo, por un nutrido grupo de discípulos y colegas del
profesor Martín-Retortillo, pero también por sus familiares y
amigos así como por diversa autoridades académicas y profesores de
la Universidad de Lleida. Respecto del texto preparado para la
ocasión, suprimo ahora tan sólo algunas fórmulas iniciales y
finales de cortesía y protocolo.
JUAN MARÍA PEMÁN GAVÍN
Revista Aragonesa de Administración Pública 12 ISSN 2341-2135, núm.
49-50, Zaragoza, 2017, pp. 11-24
II. La exposición de los motivos que justifican la concesión del
título de Doctor Honoris Causa, exige explicar y glosar la
trayectoria académica de la persona distinguida, lo cual en el caso
que nos ocupa resulta, por un lado, un cometido muy fácil, pero
entraña también a la vez alguna dificultad.
Es por un lado fácil, en cuanto que sobreabundan los aspectos a
con- siderar, pues la trayectoria académica del profesor Lorenzo
Martín-Retortillo proporciona, numerosos datos y materiales que
emergen con mucha facilidad para cualquiera que se aproxime a su
biografía, tanto desde la experiencia personal que proporciona el
conocimiento y trato directo con su persona, como si se adopta una
perspectiva más institucional o externa y se repasan los datos
objetivos reflejados en su curriculum académico.
Desde la primera perspectiva aludida, esto es, la del conocimiento
per- sonal, debo decir que en mi caso son muchos los recuerdos que
me vienen a la memoria al repasar mi propia andadura universitaria,
especialmente en su fase inicial, a partir del curso 1976-1977 (en
plena Transición política, hace casi ¡40 años!) en que tuve mi
primer contacto con los estudios de Derecho Administrativo como
alumno de la asignatura, precisamente de la mano del prof.
Martín-Retortillo, en una etapa por cierto particularmente intensa
de su biografía, dada su presentación como candidato al Senado en
las elecciones generales de 1977 de las que saldrían las Cortes
Constituyentes. Un contacto inicial que prepararía los cimientos
para mi posterior incorporación —una vez terminada la Licenciatura—
al Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad de
Zaragoza como profesor ayudante.
Es decir, el profesor Lorenzo Martín-Retortillo, que por entonces
ya era un Catedrático consolidado, fue alguien que confió en mí
cuando yo era algo así como un simple «aspirante a aprendiz», que
estaba tan «verde» como lo están ahora los alumnos de la misma
edad; yo era entonces un muchacho estudioso, como tantos otros,
pero que tuvo el privilegio de contar con la orientación y el
paternal acompañamiento de una persona con visión de las cosas a
largo plazo y que creía en lo que hacía. Al revivir esa etapa, no
puedo dejar de recordar el esmero y la meticulosidad con la que
revisaba y comentaba mis primeros trabajos; el gesto que
significaba las separatas de sus publicaciones que me entregaba con
pequeñas dedicatorias, las conversaciones sostenidas en el
recorrido que algunas veces compartíamos de regreso a casa una vez
concluida la mañana de trabajo en la Facultad, o los apoyos a
través de orientaciones y contactos que facilitaron mis estancias
de investigación en el extranjero.
No procede por supuesto abundar en esta ocasión en los recuerdos
per- sonales, pero si me permito hacer aquí una mención o apunte
sobre ellos es porque estoy seguro de que reflejan una experiencia
que es compartida —con unos u otros matices— por muchos de los que
nos congregamos hoy en esta
SEMBLANZA ACADÉMICA DEL PROFESOR LORENZO MARTÍN-RETORTILLO
Revista Aragonesa de Administración Pública ISSN 2341-2135, núm.
49-50, Zaragoza, 2017, pp. 11-24 13
sesión: lo que cuento es un simple botón de muestra de una manera
de hacer las cosas que el prof. Martín-Retortillo ha practicado
desde siempre, basada en eso que podemos llamar, con toda
propiedad, amistad académica. Amistad académica que es una forma de
la amistad con rasgos peculiares respecto a otras variantes de la
misma, que se caracteriza por vincular a personas que cultivan el
gusto por el conocimiento y que entienden que ese conocimiento no
sólo no se pierde sino que se enriquece y potencia cuando se
comparte con otros. Una amistad académica que a su vez tiene
diversas variantes, entre las cuales encaja con perfecta
naturalidad la que se da entre personas de distinta generación, e
incluso entre personas a las que separa dos generaciones. En este
contexto, la labor del maestro consiste, según el testimonio de
quien va a ser nuevo Doctor Honoris Causa por esta Universidad, en
orientar a los que vienen detrás, en compartir con ellos las
propias indagaciones y hallazgos, así como sugerir y estimular,
pero sin imponer el propio estilo, y menos aún el propio
pensamiento, y dejando, si se me permite la metáfora, que cada
arroyo fluya por su propio cauce hasta que adquiera consistencia y
consolide su propio proyecto personal. Y entonces la amistad no
desaparecerá sino que proseguirá, aun con otros registros y otro
reparto de papeles, pero sin perder nunca sus rasgos esenciales,
entre ellos el imprescindible componente de gra- tuidad, es decir,
nadie cobra y nadie paga por los servicios que se prestan, entre
otras cosas, porque no se contabilizan —la contabilidad no encaja
aquí de ninguna manera—.
Pero decía también que el cometido que se me ha asignado tiene su
dosis de dificultad, pues la abundancia de aspectos a considerar
plantea problemas de selección y genera no pocas dificultades a la
hora de intentar expresar, en términos razonablemente breves, los
rasgos más relevantes de una trayectoria académica particularmente
rica que ha producido muy numerosos y variados frutos. Porque si
algo acredita la consideración de la trayectoria personal y
universitaria del prof. Martín Retortillo es que la vida humana
puede dar mucho de sí y resultar enormemente fecunda si uno acierta
a encontrar una orientación clara y constructiva, y si se trabaja
de manera perseverante haciendo cada día la parte del camino que
toca, a veces contra viento y marea, y si además, como es también
el caso del profesor Martín-Retortillo, acompañan la salud y la
fortaleza de ánimo, de modo que uno puede llegar a ver fructificar
las apuestas y proyectos de ciclo largo, esto es, los frutos de la
siembra que se realizó años atrás.
Así las cosas, resulta necesario reducir al mínimo la mención de
los datos puramente biográficos de carácter objetivo y en cambio me
centraré en dar algunas pinceladas que intenten reflejar lo más
relevante del legado intelectual y moral del prof.
Martín-Retortillo con una aproximación más sustantiva o cuali-
tativa que descriptiva. Y trataré de hacerlo además desde una
cierta sobriedad en los datos, y especialmente en los adjetivos,
pues entiendo que esa línea
JUAN MARÍA PEMÁN GAVÍN
Revista Aragonesa de Administración Pública 14 ISSN 2341-2135, núm.
49-50, Zaragoza, 2017, pp. 11-24
de sobriedad es la que encaja con el propio estilo del prof.
Martín-Retortillo y, por otro lado, considero que las cosas se
pueden decir con claridad pero a la vez con sencillez.
III. A. Pensando esencialmente en quienes nos acompañan en la
sesión de esta tarde sin formar parte del colectivo o «gremio» de
los administrativistas, daré cuenta sucintamente de los hitos más
relevantes de la biografía académica del profesor Martín-Retortillo
(1).
Nacido en Huesca en el seno de una familia numerosa, Lorenzo
Martín-Re- tortillo cursa entre 1953 y 1958 la Licenciatura de
Derecho en la Universidad de Zaragoza, a la que se incorporaría
como auxiliar en 1959, trasladándose a continuación a Bolonia para
cursar el doctorado en el Real Colegio de España. Inicialmente sus
pasos se orientaban hacia la Hacienda Pública, pero finalmente se
inclinará, al terminar su estancia en Bolonia, por la disciplina
del Derecho Administrativo, atraído por el empuje intelectual y la
sugestiva capacidad de liderazgo académico del prof. Eduardo García
de Enterría.
A partir de ahí, desarrolla una brillante carrera como profesor
universitario marcada por la intensidad y la movilidad: ayudante en
Valladolid con García de Enterría (1962), becario de la Fundación
March en la Universidad de Tubinga (1963), ayudante y profesor
adjunto en la Universidad complutense de Madrid (1964-1967),
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de
Salamanca (1967-1971), y posterior traslado a Zaragoza en 1971,
donde permanecería 17 años, hasta 1988, fecha en la que se
incorporará de nuevo a la Universidad Complutense de Madrid, en la
que ha sido Catedrático hasta su jubilación en 2006, y luego
profesor emérito.
B. Fiel a mi compromiso de sobriedad, no puedo dar cuenta de
distincio- nes y reconocimientos obtenidos —me limitaré a destacar,
como muestra de la auctoritas que se le otorga dentro de los
administrativistas, que fue el primer Presidente de la Asociación
Española de profesores de Derecho Administra- tivo, de la que
continúa siendo su Presidente honorífico—, sino que tan sólo quiero
glosar globalmente lo que han sido las dos dimensiones esenciales
de su trayectoria académica:
1) En primer lugar, su obra escrita es ciertamente importante, y
comple- tísima en cuanto a su variedad temática y en cuanto al
«género» o tipo de trabajos en que se plasma (monografías
jurídicas, comentarios legales y juris-
(1) Para mayores detalles me remito a la excelente síntesis
biográfica, llena de evocaciones personales y sugerentes apuntes,
escrita por Luis Martín reBollo, Lorenzo Martín- Retortillo,
crónica de una vida, noticia de una obra, que constituye la
introducción al libro colectivo Derechos fundamentales y otros
estudios en homenaje al prof. Dr. Lorenzo Martín- Retortillo, 2
volúmenes, Zaragoza, 2008.
SEMBLANZA ACADÉMICA DEL PROFESOR LORENZO MARTÍN-RETORTILLO
Revista Aragonesa de Administración Pública ISSN 2341-2135, núm.
49-50, Zaragoza, 2017, pp. 11-24 15
prudenciales, estudios de Derecho comparado, prólogos y estudios
preliminares de obras ajenas, recensiones, etc.).
Desde aquel ya lejano año 1959, en el que publicó su primer estudio
en la Revista de Administración Pública («El nuevo texto único
italiano de los impuestos directos»), estando todavía como
doctorando en Bolonia a la edad de 23 años, no ha levantado el pie
del acelerador hasta hoy mismo. No ha desfallecido en su cita
cotidiana con la palabra escrita, alimentada siempre de buenas
lecturas, y de una mirada atenta y aguda a la realidad circundante,
con un estilo muy cuidado y un castellano particularmente rico que
forman parte del sello o impronta personal que está presente en
todos sus textos, que son siempre un ejemplo de prosa elegante y de
buen decir. De esta cita cotidiana con la palabra escrita (¡qué
gran invento de la Humanidad!; añade un elemento de perdurabilidad
a otro gran invento, la palabra hablada) son fruto la treintena de
libros publicados, los numerosos libros colectivos dirigidos, así
como un innumerable conjunto de estudios y artículos publicados en
muy diferentes contextos y formatos.
Porque el profesor Martín-Retortillo ha sido y es, quizás antes que
nada, jurista y escritor, empleando los dos adjetivos que le gusta
añadir a su firma para identificarse de forma abreviada ante el
mundo no académico; adjetivos que expresan ingredientes esenciales
de su manera de ser y de estar en la vida académica, y aun en la
vida en general, habida cuenta de que el contenido de sus escritos
excede con mucho de las temáticas jurídicas, para adentrarse
también a veces en cuestiones históricas, literarias o artísticas.
Cosa que hace pertrechado de una gran sensibilidad y cultura
humanística.
2) La segunda faceta que no puedo dejar de destacar en esta visión
de conjunto está en realidad muy unida a la anterior, pero adquiere
sustancia propia y es necesario resaltarla: su vocación docente, es
decir, su condición de profesor vocacional, que ha considerado
siempre unida a su condición de estudioso.
Y a partir de ahí, su condición de profesor de profesores, esto es,
de universitario que ha alimentado y orientado a otros
universitarios contribu- yendo decisivamente a su formación; faceta
que ha cultivado siempre pero que, andando el tiempo, se ha
convertido en una dimensión particularmente remarcable de su
quehacer universitario. Esta dimensión se ha plasmado por supuesto
en el momento académicamente decisivo de la dirección de tesis
doctorales, pero se ha proyectado también en el seguimiento
posterior de los pasos de sus doctorandos, cualesquiera que sean
los derroteros que hayamos seguido, en los cuales hemos contado
siempre con el consejo y el apoyo de nuestro maestro.
En este plano de la formación de universitarios, creo que la labor
del pro- fesor Martín-Retortillo no tiene parangón, alcanza unos
números y un porcentaje
JUAN MARÍA PEMÁN GAVÍN
Revista Aragonesa de Administración Pública 16 ISSN 2341-2135, núm.
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de «éxito» realmente apabullantes, y constituye un referente
inalcanzable para los que vamos detrás. Porque son el reflejo de
unas cualidades muy personales que son muy difícilmente repetibles,
entre ellas una encomiable generosidad y una paciencia admirable.
Cualidades que, por otro lado, él proyecta no sólo sobre sus
discípulos, sino sobre los discípulos de sus discípulos, así como
sobre los colegas y amigos, a los que proporciona siempre
comentarios atinados, referencias de interés, sugerencias de
lecturas, etc.
C. En los dos planos reseñados, el de la investigación y el de la
formación y dirección de investigadores, los datos son ciertamente
elocuentes y hablan por sí solos. Pero como sucede en la
trayectoria vital de cualquier persona, detrás de los hechos hay
siempre experiencias e impulsos vitales que resultan determinantes,
hay «claves biográficas» que nutren el motor interior de cada uno,
a veces de manera expresa y consciente, y otras veces no tanto. En
el caso de una trayectoria con una «hoja de servicios» tan repleta
como la del prof. Martín-Retortillo, tales claves biográficas
existen por supuesto, dando soporte a la misma y proporcionando un
hilo conductor que vertebra los proyectos y las acciones
concretas.
Creo que no incurro en mucho riesgo de equivocarme si afirmo que
entres estas claves explicativas no deberían faltar ninguna de las
tres que apunto a continuación, dada su notoriedad y
evidencia.
1) En primer lugar, hay un momento decisivo en la consolidación del
proyecto universitario de Lorenzo Martín-Retortillo que no es otro
que su encuen- tro con el profesor Eduardo García de Enterría,
entonces joven catedrático de Derecho Administrativo, al que conoce
con ocasión de una conferencia que el mencionado profesor pronunció
en 1960 en Bolonia, lugar en el que estaba haciendo el doctorado
nuestro distinguido en la sesión de hoy. Y este encuentro fue
decisivo para él, pues a partir de entonces se vincularía al prof.
Enterría como maestro, incorporándose al terminar la estancia en
Bolonia a la Facultad de Derecho de Valladolid, en la que era
Catedrático el citado profesor. Ello marcó el inicio de una
estrecha y fecunda relación académica y personal, que les vinculó
durante los más de 50 años que median entre 1960 y el fallecimiento
del prof. García de Enterría en 2013.
El profesor Martín-Retortillo se ha nutrido intelectualmente por
supuesto de numerosos maestros, entre los que habría que incluir
necesariamente algunas personalidades vinculadas al
regeneracionismo o a la Institución Libre de Ense- ñanza como Giner
de los Ríos, Joaquín Costa, Adolfo Posada o Santiago Ramón y Cajal,
todos ellos personas a las que no tuvo la oportunidad de tratar.
Pero no cabe ninguna duda del lugar singularizado que ocupa el
prof. Enterría entre tales maestros, y lo decisivo que resultó para
nuestro homenajeado contar, en un momento determinante de su vida
académica, con la orientación y el apoyo directo de un jurista de
talla excepcional como fue D. Eduardo, dotado de una
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deslumbrante capacidad creativa, así como también de una gran
generosidad y capacidad de liderazgo. En torno a él se formó, como
es bien sabido, un brillante grupo de administrativistas que no
sólo renovaron de forma radical el panorama del Derecho
Administrativo en España como disciplina acadé- mica, sino que
contribuyeron también decisivamente a la transformación de la
legislación positiva y de la jurisprudencia y a la modernización de
nuestra Administración Pública. Es de justicia por tanto que
tengamos un recuerdo agradecido y afectuoso hacia la persona de D.
Eduardo.
2) En segundo lugar, creo que también debe subrayarse, como
experiencia personal muy relevante en la trayectoria del prof.
Martín-Retortillo, su partici- pación como senador en las Cortes
que elaboraron la Constitución durante la legislatura 1977-1979.
Esa experiencia le marcó en efecto profundamente: nuestro
homenajeado participó con entusiasmo en la refundación de España
que tiene lugar durante aquellos años, en su definitiva
modernización política y jurídico-constitucional; participa en la
España de la reconciliación que busca un espacio de concordia y de
equilibrio para los viejos contenciosos que habían dividido a los
españoles durante muchos años.
Y quiero destacar que lo hace desde un grupo político situado en
una posición parlamentaria más bien marginal, lo que le obliga a
hacer un esfuerzo adicional para fundamentar sus posiciones e
intentar convencer a los grupos mayoritarios y ganar su apoyo
—todos sabemos que cuando uno está en posi- ciones minoritarias
tiene que hacer un esfuerzo argumentativo mayor, si quiere ser
tenido en consideración y alcanzar alguna influencia—. De este
importante esfuerzo, que es a la vez intelectual y político, nacen
unas sólidas aportaciones que enriquecieron los debates
constituyentes, e incluso, hubo algunas enmien- das firmadas por él
que lograrían incorporarse al texto aprobado; de todo lo cual queda
cumplida constancia en su libro «Materiales para una Constitución»,
publicado en 1984, en el que además de no pocas claves explicativas
sobre el texto de determinados preceptos constitucionales, puede
encontrarse una interesente crónica sobre el clima humano y
político que impregnó el trabajo parlamentario en las Cortes
constituyentes.
Pero junto a esta aportación digamos «profesoral» a los debates
consti- tuyentes, sucedió que los debates constituyentes también le
aportaron mucho a él y el senador Martín-Retortillo se empapó de un
clima político de ilusión colectiva por el inicio de una etapa
nueva en la que se apuesta por dejar atrás los fantasmas del
pasado; un clima de mutua cesión en las posiciones de unos y de
otros que estuvo liderado por un sorprendente y lúcido Adolfo
Suárez, cuya talla personal y enorme legado político el tiempo ha
agrandado y es preciso remarcar; un clima general que el prof.
Martín-Retortillo interioriza plenamente y que a partir de entonces
le va a marcar de forma decisiva en su visión de España y del
Derecho público.
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En efecto, a partir de entonces buena parte de la obra del prof
Martín-Re- tortillo ha girado de una u otra manera alrededor de la
Constitución española de 1978: en torno a los principios y derechos
reconocidos en ella, o en torno a las instituciones públicas
creadas o reguladas en su texto. Desde la consta- tación elemental
de que dicho texto no sólo ofrece un punto de llegada que se
terminó con su aprobación, sino que, por el contrario, contiene una
ambiciosa formulación de retos y aspiraciones que tienen muy
diversas derivaciones y que implican una tensión permanente para
lograr su plena realización. Y desde una actitud que no pretende
por supuesto sacralizar un texto cuya letra admite por supuesto una
adaptación a las cambiantes circunstancias en la medida en que sea
necesario, pero que llama la atención sobre la importancia de no
tirar por la borda su gran aportación a la Historia política y
jurídica de España, que no es otra que el espíritu de concordia que
presidió su elaboración. Lo que le lleva a alzar la voz si lo que
se pretende es banalizar lo que significa la Constitución y
deshacer el espíritu de pacto y consenso que se plasmó en ella. Un
pacto que puso final, es de esperar que definitivamente, a una
larga y tortuosa historia de dogmatismos y sectarismos, e incluso
de absurdas gue- rras fraticidas, cuyas heridas y secuelas deberían
haber quedado ya cerradas totalmente en la España del siglo
XXI.
3) Pero hay una tercera clave biográfica que tampoco puede dejar de
men- cionarse, si bien se sitúa en un plano muy distinto al que
acaba de reseñarse. Me refiero al papel relevante que ha tenido el
inmediato entorno personal y familiar de Lorenzo Martín-Retortillo;
un entorno que le ha proporcionado los nutrientes afectivos y el
soporte personal necesarios para mantener una vida de trabajo y
entrega de gran intensidad y continuidad. Pues todos sabemos que la
vida humana se construye no sólo desde los grandes retos de
dimensión pública, como el que acabo de comentar, sino, antes que
nada, desde la solidez de los vínculos personales en torno a los
cuales se teje nuestra existencia cotidiana.
Y en este terreno debemos mencionar en primer lugar su pertenencia
a una familia numerosa de 10 hermanos a la que siempre se ha
sentido muy unido, con unos vínculos que ni el paso del tiempo ni
la lejanía física han podido debilitar. Lorenzo Martín-Retortillo
abandonó su Huesca natal por razón de estudios a la edad de 17 años
—en una diáspora del todo habitual en las familias de las pequeñas
capitales de provincia— y desde entonces ya no ha vuelto a residir
en dicha ciudad. Pero ello no ha sido óbice para que haya estado
siempre muy unido al frondoso y entrañable tronco familiar de los
Martín-Retortillo Baquer, ahora ya completado con otras dos
generaciones, esto es, los sobrinos y los hijos de los
sobrinos.
Y a propósito de ello, me parece obligado expresar aquí nuestro
recuerdo afectuoso del mayor de los hermanos, el también
Catedrático de Derecho Administrativo y también admirado Sebastián
Martín-Retortillo Baquer, prema-
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turamente fallecido hace ya algunos años, en cuya memoria nuestro
home- najeado ha escrito bellas páginas que evocan su dinamismo
intelectual y su alegría vital, primero en la nota preliminar a su
Discurso de ingreso en la Real Academia de Jurisprudencia y
Legislación (2004) y luego en la presentación introductoria del
libro póstumo de Sebastián Martín-Retortillo «Instituciones de
Derecho Administrativo» (2007).
Y junto a ello, por supuesto, el constante acompañamiento de María
José en una gran parte del camino, en toda la larga etapa que se
extiende desde que se conocieron a mediados de los años 60 hasta
hoy mismo. Acompaña- miento, presencia discreta, vivencias
compartidas —tanto de los éxitos como de las dificultades y
decepciones—. Y no solo eso, sino también aliento o estímulo, y
diálogo cualificado por la exquisita sensibilidad cultural de María
José, especialmente en el terreno de la literatura. También es de
justicia que se compartan los reconocimientos y las alegrías
vinculadas a los mismos, inclu- yendo por supuesto este título de
Doctor Honoris Causa que hoy otorgamos.
IV. Por lo que se refiere a los contenidos de la aportación
doctrinal del prof Martín-Retortillo, tengo que renunciar aquí por
supuesto a intentar hacer algo que se parezca a un resumen de la
misma, y tan sólo resulta factible enunciar algún apunte sobre sus
principales líneas de trabajo.
1. En primer lugar, debemos subrayar que el prof. Martín-Retortillo
es uno de los protagonistas de la renovación del Derecho público
español, y del Derecho Administrativo en particular, que se produjo
durante la segunda mitad del siglo XX. Renovación que tuvo dos
núcleos o centros de gravedad: el reto de la racionalización de las
estructuras administrativas públicas, esto es, el logro de una
Administración eficaz al servicio de los ciudadanos, y, por otro
lado, el reto del equilibrio entre las potestades y prerrogativas
otorgadas al poder público y las garantías que se reconocen al
ciudadano como contrapeso de esas prerrogativas del poder.
Estos dos grandes retos concentran las energías intelectuales de
una bri- llante generación de administrativistas —más exactamente,
dos generaciones de administrativistas: una que alcanza su madurez
en los años 50 y otra segunda que lo hace en los 70, en la que se
sitúa claramente nuestro homenajeado— que dieron un aire
completamente nuevo al Derecho Administrativo español. Un Derecho
Administrativo que experimentó en efecto una metamorfosis total a
lo largo de dos etapas sucesivas que tuvieron características
diferentes:
a) Hubo una primera etapa que se extiende desde los años 50 hasta
la Transición política y la aprobación de la Constitución, en la
que se dieron pasos muy importantes para ir construyendo algunas
garantías básicas del ciudadano en el contexto del Régimen político
autoritario anterior a la CE; garantías básicas que prepararon el
terreno doctrinal y legislativo para el cambio consti-
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tucional. En un recorrido preparatorio durante el cual se
consiguieron en efecto avances importantes para desarrollar eso que
una importante sentencia del Tribunal Supremo llamó «genio
expansivo del Estado de Derecho» (sentencia en la que se alude
también a la construcción de un «Estado de Derecho com- pleto» que
fue comentada en su día —en 1965, es decir, hace más de medio
siglo— por el prof. Martín-Retortillo en la Revista de
Administración Pública).
b) Pero hubo también otra segunda etapa ya en el entorno
posconstitu- cional —a partir por tanto de 1979—, en la que, sobre
la base de todo lo anterior, se produjeron numerosas e importantes
aportaciones para consolidar y desarrollar plenamente el entramado
institucional diseñado en la CE, así como los principios y
garantías que ésta vino a consagrar. Una consolidación en la que
jugó también un papel muy relevante la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, particularmente en su primera andadura de los años
80, que fue sin duda la más fecunda y brillante.
2. Junto a ello hay que destacar la ímproba labor del prof.
Martín-Retor- tillo como estudioso de los derechos humanos, materia
que ha cultivado desde todas las perspectivas posibles: los
aspectos históricos, la teoría general de los derechos
fundamentales, los distintos derechos y libertades en particular
—especialmente algunos de ellos como la libertad religiosa—, el
sistema de protección de los derechos fundamentales en la CE y
también en el Derecho comparado y en los Convenios internacionales,
etc. Esta fecunda línea de tra- bajo está muy unida a la renovación
del Derecho público español que acaba de apuntarse, pero debe ser
mencionada de manera específica y separada, dada su gran extensión
y relevancia.
No resulta factible en esta ocasión presentar de modo resumido el
«valor añadido» de la obra del prof. Martín-Retortillo en el
terreno de los derechos humanos, pero si hubiera que dar alguna
pincelada sobre las coordenadas que presiden su pensamiento sobre
la materia, creo que no podrían faltar los siguientes
apuntes:
a) el énfasis en la perspectiva internacional, con especial
consideración del sistema de protección puesto en pie por el
Consejo de Europa a través de la Convención y Europea de Derechos
Humanos y del Tribunal de Estrasburgo, y la profundización en las
interconexiones existentes entre los diferentes niveles de
protección, esto es, entre el ordenamiento internacional, el
comunitario y los ordenamiento internos de cada Estado;
b) la preocupación por el enraizamiento y la efectiva aplicación de
los derechos fundamentales en la realidad de nuestro entramado
institucional y social, lo que le lleva a profundizar en la
compleja relación de los derechos humanos con los poderes públicos
y concretamente con las Administraciones públicas, desde la
constatación de que una buena parte de tales derechos necesitan
para su efectividad de una labor tuitiva por parte de las
diver-
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sas Administraciones con diverso alcance según los casos;
Administraciones que son requeridas no sólo a no inmiscuirse en
ciertas esferas individuales que deben respetarse como reservadas o
inviolables, sino a desarrollar una colaboración activa, con unos u
otros matices, a través de instituciones y estructuras
administrativas ad hoc que trabajan para la efectividad de los
derechos fundamentales;
c) y también me parece importante remarcar que el prof.
Martín-Retorti- llo ha venido poniendo de relieve la carga de
compromiso y exigencia que conllevan los derechos humanos no sólo
para el poder público sino para el conjunto de la ciudadanía,
incluyendo los propios sujetos titulares de los dere- chos, que
somos todos; una carga de compromiso que es como la otra cara de la
moneda —una dimensión insoslayable de los derechos humanos si se
quiere que sean efectivos— y que ha ejemplificado de manera
especial para determinadas libertades como las de expresión e
información y la libertad de cátedra que ejercemos los profesores
de Universidad.
3. Junto a estas dos líneas de trabajo principales, habría que
mencionar un amplio conjunto de cuestiones de alcance más
específico o sectorial, que tienen que ver con problemas o temas
candentes de nuestro tiempo, como son el urbanismo y la protección
del paisaje, el medio ambiente y la lucha contra los ruidos
excesivos, la regulación de las aguas y de otros bienes de dominio
público, y un largo etcétera de cuestiones específicas que aborda
siempre desde coordenadas jurídicas y culturales amplias, sin que
los inevita- bles detalles técnicos de estas materias le impidan
mantener una visión global de las cosas; una mirada amplia que le
permite presentar y contextualizar adecuadamente cada tema.
V. Pero si de las temáticas pasamos a la entraña de las cosas, e
intenta- mos buscar la quintaesencia de la obra y la trayectoria
académica del prof. Martín-Retortillo, emergen algunos mensajes de
calado que no quiero dejar de mencionar en esta ocasión:
1) Una concepción de la Universidad y una manera de entender el
queha- cer universitario que va mucho más allá de la mera
transmisión de información y de la expedición de títulos académicos
o profesionales, pues aspira a educar en el gusto por el saber y
por el aprendizaje permanente como objetivo último. Lo cual supone
comunicar no solo conocimientos sino, sobre todo, una actitud
indagatoria y de búsqueda de la verdad de las cosas como un reto
siempre abierto; un reto que dilata nuestra mirada al mundo y
construye en cierto modo una manera de estar en él. Es un concepto
que podríamos llamar «sustantivo» o «material» de lo universitario,
que puede no coincidir con los límites formales de la Universidad,
pues resulta factible que exista fuera de ella, así como que esté
ausente de ciertos entornos formalmente universitarios.
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El prof. Martín-Retortillo ha cultivado desde siempre este espíritu
universi- tario —y en particular, desde su primera cátedra en la
Universidad de Sala- manca—, ofreciendo un admirable ejemplo de
coherencia y perseverancia en él; un espíritu que conecta
claramente por lo demás con la mejor tradición universitaria
española y europea en la que él se formó.
2) Una visión de la democracia, del Estado de Derecho y de los
derechos humanos que requieren ineludiblemente, como caldo de
cultivo necesario, un entorno social impregnado de unos valores
personales y cívicos, que el prof. Martín-Retortillo no sólo ha
propugnado sino que ha predicado con su ejemplo. Sin tales valores
personales y cívicos, la democracia y los derechos humanos carecen
de consistencia, y no pueden llegar a arraigar y consolidarse, pues
son, en palabras del propio prof. Martín-Retortillo, una «frágil
flor» que requieren «un ambiente propicio para fructificar».
Así lo expresaba una de las primeras declaraciones de derechos en
la Historia del constitucionalismo —la Declaración de Derechos del
Buen Pueblo de Virginia de 1776— que nuestro homenajeado de hoy ha
hecho suya en alguna ocasión y cuyas palabras me permito recordar
aquí:
«Ningún pueblo puede tener una forma de gobierno libre ni los
beneficios de la libertad, sin la firme adhesión a la justicia, la
moderación, la templanza, la frugalidad y la virtud, y sin retorno
constante a los principios fundamentales».
3) Un testimonio personal de intelectual comprometido que ha
abordado numerosas temáticas guiado siempre por el afán
constructivo, el esfuerzo reflexivo y la palabra sosegada y medida.
Y haciendo gala además siempre de una gran independencia de
criterio que le permite no estar atrapado por los cánones que
marcan las modas intelectuales o lo políticamente correcto en cada
momento, y en particular independiente de grupos políticos,
económicos, mediáticos o de otra índole.
VI. Y al respecto quiero subrayar que estos mensajes de calado a
los que acabo de aludir —que son a la vez convicciones que han
alimentado el «motor interno» del prof. Martín-Retortillo— brillan
quizás con más fuerza precisamente en la etapa vital en la que se
encuentra inmerso ahora mismo y que se prolonga desde su jubilación
administrativa hace ya una década. Una etapa en la que el prof.
Martín-Retortillo ya no es funcionario en activo de los cuerpos
docentes universitarios, ha dejado de formar parte de eso que
convencionalmente denominamos «población activa» —expresión por
cierto nada afortunada en mi opinión—, no ejerce cargos académicos
o responsabi- lidades de gestión, ni trabaja para generar tramos
docentes o investigadores que premien su «productividad», porque ya
llegó al tope de los méritos admi- nistrativos que podía
alcanzar.
Nada de eso está presente ya en su universo cotidiano y, sin
embargo, sigue haciendo sustancialmente lo mismo que en otras
etapas de su vida con
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una admirable vitalidad intelectual —publicaciones de diversa
índole, confe- rencias, dirección de trabajos colectivos, presencia
en foros especializados—, haciéndolo si cabe con un mayor grado de
libertad y con la gran profundidad de miras que le proporciona su
dilatada trayectoria y su rica experiencia. Lo cual ofrece sin duda
un valor testimonial añadido y constituye algo así como la prueba
definitiva de la verdad: la prueba de que ha creído de verdad en lo
que hace, que lo hecho siempre con una convicción y sentido
vocacional que desbordan los roles concretos que se le habían
asignado en su vida profesional.
VII. Y debo terminar esta ya demasiado extensa disertación, que al
final ha resultado algo menos sobria de la que me había propuesto
inicialmente.
* * *
Muchas gracias, querido D. Lorenzo, por esta fecunda vida académica
de la que nos hemos beneficiado personalmente muchos de los que
estamos aquí, así como otras muchas personas que no han podido
acompañarnos, y que irradia un magisterio que va más allá del
círculo de quienes hemos tenido la oportunidad de tratarle
personalmente. Pero sobre todo, gracias por mantener intactas las
esperanzas, las convicciones y el ánimo después de un intenso
recorrido vital de más de ochenta años, no exento por supuesto,
como cualquier vida humana, de dificultades y decepciones. Gracias
por seguir apostando por la mejor tradición universitaria, por
seguir creyendo en la fuerza de la reflexión y de la palabra, en el
trabajo bien hecho y perseverante de cada día, por mantener el
compromiso personal y ciudadano para mejorar el entorno en que
vivimos, por creer en el valor de los afectos que surgen de manera
natural en el contexto de las relaciones leales de amistad y de
familia.
Queridas autoridades, compañeros y amigos que nos acompañáis en
esta solemne sesión de investidura: hoy reconocemos los méritos y
valores que concurren en una determinada persona, pero más allá de
ello, y quizás sobre todo, hoy celebramos que todo esto es posible,
que no es una utopía imprac-
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ticable sino que resulta hacedero al menos en alguna medida para
todos: que es posible cultivar estos valores desde la coherencia y
la perseverancia. Es más, proclamamos nuestra aspiración de seguir
transitando por estos caminos con el estímulo que nos brinda el
ejemplo del prof. Martín-Retortillo, cada uno por supuesto dentro
de nuestras características y opciones personales, y desde las
coordenadas de lugar y de tiempo que nos toca vivir, que obviamente
varían en cada caso.
Cuando el Consejo de Gobierno de la Universidad de Lleida decidió,
en su sesión del pasado 25 de noviembre, otorgar el Doctorado
Honoris Causa a la persona del prof. Martín-Retortillo lo hizo
obviamente para reconocer y honrar su trayectoria académica. Pero
entiendo que con esta decisión la Uni- versidad de Lleida en cierto
modo se honra a sí misma: se engrandece cuali- tativamente al
incorporar a su claustro, aun de manera simbólica o adoptiva, a una
persona cuya presencia implica la reivindicación de una determinada
manera de hacer Universidad. Una manera de hacer Universidad
marcada no sólo por los valores a los que se ha hecho mención, sino
también por la interconexión y la complementariedad de los diversos
saberes y en particular entre el Derecho, las Ciencias Sociales y
las Humanidades. Algo que —por cierto— está muy unido a la
tradición del antiguo Estudio General ilerdense, sobre cuyas
huellas y herencia se ha construido nuestra actual
Universidad.
ESTUDIOS
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49-50, Zaragoza, 2017, pp. 26-86
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE PREVENCIÓN DE PELIGROS EN ALEMANIA: LA
VIGENCIA
DE UN MODELO HISTÓRICO(*)
JoseP raMon Fuentes i Gasó
«Die nöthingen Anstalten zur Erhaltung der öffentliche Ruhe,
Sicherheit und Ordung zur Abwendung der dem Publico oder einzelnen
Mithliedern desselben bevorsthenden Gefahr zu treffen, ist das Amt
der Polizey». (Art. 10 II 17, Preussichen Allgemeinen Landesrecht,
1794) (1).
SUMARIO: I. PROEMIO.– II. ANTECEDENTES.– III. EL CONCEPTO DE
GEFAHRENA- BWEHR: 1. El origen. 2. La ideología. 3. La
consagración.– IV. LA CLÁUSULA GENERAL POLICIAL: 1. El origen. 2.
El instrumento. 3. La subsidiariedad administrativa. 4. La
subsidiariedad penal. 5. Entre el presente y el futuro. 6. El
control jurisdiccional: A) El principio de oportunidad. B) El
principio de proporcionalidad.– V. EL CONCEPTO DE GEFAHR: 1.
La conceptualización. 2. El origen. 3. Los elementos: A) El
perjuicio o daño como elemento esencial. B) La probabilidad como
criterio determinante. C) El pronóstico como mecanismo de
determinación. D) La oportunidad temporal como parámetro.
4. La tipología: A) Peligro concreto. B) Peligro existente
general. C) Peligro abstracto. D) Peli- gro agudo o grave. E)
Peligro amenazante o inminente. F) Peligro latente. G) Peligro
aparente o putativo. H) Peligro supuesto. I) Sospecha de peligro.
J) Otros tipos o clases de peligro. 5. Otras situaciones
diferentes del perjuicio o daño. 6. El advenimiento del
riesgo.– VI. EPÍLOGO.– VII. BIBLIOGRAFÍA.
RESUMEN: El Derecho de Prevención de Peligros
(Gefharenabewehrrecht) de la República Federal de Alemania se
construye sobre la base de la atribución de potestades exorbitantes
de intervención administrativa a las Autoridades de Policía y del
Orden (Polizei- und Ordnungsbehörden) que se ejecutarán para la
prevención de peligros graves e irreparables de índole individual o
colectiva para los bienes y derechos de los ciuda- danos objeto de
protección, para el mantenimiento de la seguridad y el orden
públicos (öffentliche Sicherheit und Ordnung). Así pues el concepto
de peligro (Gefahr) constituye el elemento nuclear del Derecho de
Policía y del Orden (Polizei– und Ordnungsrecht), como parte
fundamental del Derecho Administrativo (Verwaltungsrecht) y del
Derecho Público (Öffentliches Recht).
(*) Trabajo recibido en esta revista el 11 de abril de 2017 y
evaluado favorablemente para su publicación el 8 de mayo de
2017.
(1) Vid. post el texto del artículo en lengua castellana en el
apartado III.1., p. 31.
EL RÉGIMEN JURÍDICO DE PREVENCIÓN DE PELIGROS EN ALEMANIA: LA
VIGENCIA DE UN MODELO HISTÓRICO
Revista Aragonesa de Administración Pública ISSN 2341-2135, núm.
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Palabras clave: prevención de peligros; autoridad administrativa;
policía; orden público; seguridad pública; Derecho Administrativo;
Derecho Público; Alemania.
ABSTRACT: The Federal Republic of Germany’s Hazard Prevention Law
(Gefhare- nabewehrrecht) is built on the basis of the attribution
of exorbitant powers of adminis- trative intervention to the Police
and Order Authorities (Polizei- und Ordnungsbehörden. This powers
will be implemented for the prevention of serious and irreparable
dangers of an individual or collective nature, for the goods and
rights of the citizens subject of protection, for the maintenance
of public security and order (öffentliche Sicherheit und Ordnung).
Therefore, the concept of danger (Gefahr) constitutes the core
element of Police and Order Law (Polizei- und Ordnungsrecht) as a
fundamental part of Administrative Law (Verwaltungsrecht) and
Public Law (Öffentliches Recht).
Key words: administrative authority; police; public order; public
safety; Administra- tive Law; Public Law; Germany.
I. PROEMIO
El Derecho de Prevención de Peligros o Gefahrenabwehrrecht (2)
consti- tuye, sin duda, una parte fundamental del corpus iuris del
Derecho Público u Öffentliches Recht, en el marco del Polizei und
Ordungsrechts o Derecho de la Policía y del Orden de la República
Federal de Alemania (3). Así, drews, wacke, voGel y Martens afirman
sin ambages que «las funciones del Derecho de la Policía y del
Orden esencialmente pueden subsumirse hoy en día bajo el concepto
de prevención de peligros» (4). O iBler que afirma que incluso que
«precisamente, con el Derecho de Policía surgió, a finales del
siglo XIX y principios del siglo XX en Alemania, el Derecho Público
moderno. Así, el Derecho Administrativo general se desarrolla a
partir de los principios y regu- laciones generales del derecho de
policía» (5). Se debe destacar su importan-
(2) Möstl, M., «Die neue dogmatiche Gestalt des Polizeirechts»,
Deutsches Verwaltungs- blatt (DVBl), 2007, pp. 581-589; Gusy,
CH., «Gefahraufklärung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung»,
Juristische Arbeitsblatter (JA), 2011, pp. 641-650; GraulicH,
K., «Sicherheitsrecht», DVBl, 2013, pp. 1210-2129.
(3) Vid. in totum, Fuentes i Gasó, J. R., Alemania, un modelo de
policía y seguridad para Europa, 2ª. ed., CEDECS, Barcelona,
2004.
(4) drews, B., wacke, G., voGel, k., Martens, W., Gefahrenabwehr.
Allgemeines Polizeirecht (Ordnungsrecht) des Bundes un der Länder,
12ª edición, Bonn/Berlin/Munich, 1992, p. 236. En el mismo
sentido, Maurer afirma que «la actividad administrativa de policía
y del orden persigue el mantenimiento de la seguridad y el orden
públicos mediante la prevención de los peligros que los amenacen».
Maurer, H., Allgemeines Verwaltungsrecht, 16 ed., C. H. Beck,
München, 2006, p. 7.
(5) iBler, M., «Concepto, objeto, desarrollo, principios
fundamentales y preguntas jurí- dicas típicas y actuales del
derecho de policía alemán (Derecho de prevención de riesgos)»,
Iusta, núm. 32, 2010, pp. 144.
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cia y actualidad y, sobretodo, la capacidad de dar una respuesta
rápida y adecuada a las necesidades de un mundo global, cada vez
más tecnificado. Según rutHiG, «es siempre un reflejo de los
acontecimientos sociales actuales que habitualmente dan lugar a
pronunciamientos relevantes, que transmiten una imagen nítida de
los mismos. El legislador reacciona a los desafíos con- cretos y a
la necesidad de seguridad de la población» (6). Una globalización a
la que sin duda sirve la pluralidad administrativa y que supone
«una de las claves del dinamismo y de la innovación política
jurídica e institucional» del ordenamiento jurídico germano
(7).
En este sentido, se pronunciaba BallBé Mallol al concebir «el
Derecho de prevención de peligros como una nueva visión no sólo de
las funciones poli- ciales, si no del conjunto de las
administraciones públicas, articulado en torno a la idea de que el
objetivo primordial de un Estado de Derecho avanzado es la
preservación de la vida y de la integridad de las personas y la
observación de que la mayoría de las víctimas no se producen por
acciones delictivas tradicionales, si no por negligencias,
infracciones administrativas o acciones involuntarias, fruto de la
falta de un intervencionismo administrativo encami- nada
directamente a la supervisión de todas las actividades que suponen
un peligro o daño a las personas. Esta nueva visión, que se
encuadra en lo que se denomina la nueva ‘sociedad del riesgo’,
obliga a replantear las concepciones clásicas del Derecho
Administrativo, como un derecho de policía o de servicio público,
hacia un Derecho Administrativo entendido como un Derecho y una
actividad de prevención de peligros, ya sea en el campo
alimentario, el medio ambiente, el tráfico, la seguridad industrial
o la certificación y normalización de productos» (8).
Ello supone un replanteamiento en el iusadministrativismo que
«supone que se va a producir una superación de la crisis del
intervencionismo adminis- trativo de las últimas décadas producida
por la deregulation o liberalización ilimitada. Y este hecho
comportará una regulación asentada sobre la base de un nuevo
intervencionismo puntual en múltiples campos de las activida- des
administrativas a partir de la Cláusula del Gefahrenabwehr» (9).
Aun negando nominalmente la importancia caudal del Derecho de
Prevención de
(6) rutHiG, J., «Aktuelle Rechtsprechung zum Polizei– und
Ordnungsrecht», Zeitschrift für Landes– und Kommunalrecht Hessen /
Rheinland-Pfalz / Saarland (LKRZ), vol. 12, 2015,
p. 481.
(7) BallBé Mallol, M., «El futuro del Derecho Administrativo en la
globalización: entre la americanización y la europeización»,
Revista de Administración Pública (RAP), núm. 174, Madrid,
septiembre-diciembre 2007, p. 245.
(8) BallBé Mallol, M., «Prólogo», en Fuentes i Gasó, op. cit.,
p. 25. (9) Ibidem, p. 26.
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VIGENCIA DE UN MODELO HISTÓRICO
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Peligros (10), que «se ha movido en aguas tranquilas y sin cambios
drásti- cos legales ni jurisprudenciales» (11), desde la doctrina
penalista se llega a la misma idea de que nos encontramos ante un
nuevo modelo de Estado que «conlleva la desaparición del Estado
intervencionista o prestacional o Wohlfahrtsstaat o Leistungsstaat,
allí donde éste existiera previamente» (12) para dar paso a una
suerte de neointervencionismo que persigue garantizar la seguridad,
que para PareJo alFonso, «es el resultado no de una precisa y única
actividad, cuanto más bien de una pluralidad diversa de
actividades; y ello como consecuencia de los riesgos cuya
actualización tiene que prevenir y, en su caso corregir»
(13).
II. ANTECEDENTES
A principios del siglo XVIII, las tres grandes corrientes de
pensamiento sobre una nueva conceptualización de «policía» o
Polizei, posterior al del Estado policial o Polizeistaat propio del
modelo prusiano, fluyen en la literatura y en la ciencia policial
del momento en Alemania: Staatszwekke o finalidades del Estado,
Wohlfahrtstaat o Estado del bienestar y Sicherhaitsstaat o Estado
de seguridad (14) El concepto gana en claridad a pesar del elevado
número de materias que se incluyen aún bajo el término Polizei. Y
es que, a pesar de la delimitación del concepto de policía y de la
separación de la justicia respecto de los asuntos públicos y
políticos, el ámbito de acción de la policía continua siendo
bastante extenso a finales del siglo XVIII, al abarcar todos los
aspectos administrativos de la política interior (15).
El amplio «concepto de policía» o Polizeibegriff fue evolucionando
paula- tinamente, primero hacia el concepto institucional, como
institución y conjunto
(10) Así para silva sáncHez, «Este nuevo modelo no constituye un
retorno al viejo Estado de policía bismarckiano, circunscrito a la
protección frente a peligros (Gefahrenabwehr)». silva sáncHez, J.
M., ¿Derecho penal regulatorio?, InDret, núm. 2, 2015,
p. 1.
(11) rutHiG, J., op. cit, p. 481. (12) El nuevo modelo de
Regulatory State se caracteriza formalmente por la delegación
del poder de instituciones centrales del Estado en independent
regulatory agencies integradas por expertos. silva sáncHez, J. M.,
op. cit, p. 1.
(13) PareJo alFonso, L., Seguridad pública y policía administrativa
de seguridad, Tirant lo Blanch, Valencia, 2008, p. 95.
(14) Si retrocedemos en el tiempo hasta el siglo XVIII, ya hemos
visto cómo el concepto de Policía se conocía con la consigna del
«establecimiento y/o el mantenimiento del buen orden», que incluía
tanto la Gefahrenabwhr o la prevención del peligro —como la
Wohlarts- pflege— o la protección del bienestar. kneMeyer,
F. l., Polizei– und Ordnungsrecht, 11ª ed., C.H. Bech,
München, 2007, pp. 3-4.
(15) stolleis, M., Histoire du droit public en Allemagne. Droit
public impérial et science de la police 1600-1800, Paris, 1998,
p. 560.
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de efectivos: director, comisario, inspector; después hacia un
concepto formal, Polizei es quien ejerce de policía; y, finalmente,
se fue desarrollando poco a poco un concepto material, policía como
acción administrativa de prevención del peligro (16).
El largo camino hasta el concepto material de policía duró a lo
largo de un siglo y se inició con la eliminación de la protección
del bienestar de entre las funciones policiales (17). Como
consecuencia de este hecho, y con el obje- tivo de limitar el poder
absoluto del monarca o Polizeigewalt, Johann Stephan Pütter
(1725-1807) exigió en 1770 en Institutiones Iuris Publici
Germanici, que el ciudadano nunca más pudiera ser constreñido por
la fuerza estatal, es decir, policial en aquellos momentos (18). En
este sentido, restringía el poder policial simplemente a la función
de «prevención del peligro» o cura avendi mala futura, incluso
excluyendo del concepto de policía la «protección del bienestar» o
promovendae salutis cura propie non est politiae (19).
III. EL CONCEPTO DE GEFAHRENABWEHR
La prevención de peligros o Gefahrenabwerhr (20) con el paso del
tiempo constituye el núcleo central del Derecho de la Policía y del
Orden o Polizei– und Ordmugresrecht y por ello se analiza con
detenimiento, en particular, la «Cláusula General policial» o
polizeiliche Generalklausel, en manos de las Autoridades de
Policía.
Ahora bien, junto con esta función preventiva, primordial para
muchos, la policía tiene atribuida una función represiva, la
«persecución de delitos» o Strafverfolgung (21). Con una larga
tradición, en Derecho alemán, el Derecho
(16) Gusy, CH., Polizei– und Ordungsrecht, 10ª ed., Mohr Siebeck,
Tübingen, 2017, pp. 3-4, kneMeyer, F. l., op. cit.
p. 4.
(17) Vid. in totum, kneMeyer, F. l., «Polizeibregriffe in
Gesetzen des 15. bis 18 Jahres- hunderts», Archiv des Öffentlichen
Rechts (AöR), núm. 92, 1967, pp. 153-180.
(18) Fuentes i Gasó, J. R., op. cit., p. 265. (19)
«Politiae est cura avertendi mala futura; promovendae salutis cura
non est propie
politiae». Pütter, J., S., Institutiones Iuris Publici Germanici,
6ª ed., Göttingen, 1802, cap. III, Politiae, artículo 33. Vid.
scHenke, W. R., Polizei– und Ordungsrecht, 9 ed., C. F. Müller,
Heidelberg, 2016, p. 2.; Götz, V., Allgemeines Polizei– und
Ordnungsrecht, Göttingen, 12ª edi., 1997. p. 15; kneMeyer,
F. l., op. cit. p. 4.
(20) Vid. in totum, Götz, V., «Vor 60 Jahren — Preussiches Polizei
verwaltungsgesetz», Juristiche Schulung (JuS), 1991,
pp. 805-809; Heuer, H., Die Generalklausel des preussiches
Polizeirechts von 1875 bis zum PVG von 1931, Frankfurt amb
Main,1998; Bolt, H., stolleis, M., «Geschichte der Polizei in
Deutschland», en lisken, H., denninGer, e., Handbuch des
Polizeirechts, 5ª ed., C. H. Beck, München, 2012,
pp. 3-34.
(21) Vid. Fuentes i Gasó, J. R., op. cit.,
pp. 429-454.
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de Policía, básicamente de competencia de los Länder y el Derecho
Penal, de competencia del Bund, son dos disciplinas diversas. A
pesar de ello «la delimitación de las dos ramas jurídicas entre sí
no siempre es sencilla, porque a veces una actuación de la policía
sirve a ambos objetivos, esto es, a la prevención de peligros para
la seguridad pública así como a la persecución penal» (22). Incluso
a veces con las mismas medidas, la «doble funcionalidad de las
medidas policiales» o doppelfunktionalen polizeilichen Massnahmen.
En este último ámbito, la policía deviene en el ámbito penal en
«investigadora de la fiscalía» para la aclaración y persecución de
hechos punibles ya perpetrados y no para la prevención de peligros
actuales y futuros (23).
1. El origen
La teoría de la restricción de la función policial a la prevención
de peligros, excluyendo la protección del bienestar, influyó
decididamente en Carl Gottlieb von Svarez (1746-1798) (24)
verdadero artífice del Código General de los Estados prusianos o
Allgemeines Landrechts für die Preussischen Staaten (ALR) de 1 de
junio de 1794, redactado bajo el reinado del Kaiser Federico
Guillermo II (1744-1797) (25). Los artículos 2 y 3 II 13 (26)
consagraban a la titularidad del Estado las dos funciones básicas
citadas: la prevención del peligro y la protección del bienestar,
aunque sólo atribuía la primera a la policía (27).
En este sentido, el concepto material de policía o Polizei fue
codificado en el artículo 10 II 17, bajo el título «Función
jurisdiccional» o Gericharbeit (28), y disponía que «son funciones
de la policía: las instituciones necesarias para el mantenimiento
de la tranquilidad, la seguridad y el orden público, y para
prevenir el peligro inminente, que puede sufrir tanto la
generalidad de la
(22) iBler, M., op. cit., p. 144. Un ejemplo de «medida
de doble funcionalidad» de la policía se presenta cuando un comando
de la policía dispara a un ladrón de bancos hasta dejarlo fuera de
combate, para con ello liberar a unos rehenes y atrapar al ladrón
de bancos y arrestarlo de manera que pueda ser castigado.
(23) Así se dispone en el art. 152 de la Ley de Organización
Jurisdiccional o Gerichts- verfassungsgesetz (GVG) de 12 de
septiembre de 1950. «Los oficiales superiores [de policía]
proporcionara personal de investigación a la fiscalía al que se le
requiere el cumplimiento de las órdenes de la oficina del fiscal de
su distrito».
(24) Vid. Fuentes i Gasó, J. R., op. cit., pp. 117-120 y
265-266. (25) Vid. García de enterría Martínez-carande, E.,
Fernández rodríGuez, T. R., Curso de
Derecho Administrativo, vol. II, 7ª ed., Civitas, Madrid, 2000,
pp. 104-105. (26) Título 13, apartado II, artículos 2 y 3.
(27) Vid. MelcHer, K., Geschichte der Polizei,