Relatorio de Anastasia, de Pronúncia do Impeachment

SENADO FEDERAL Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA

Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF

PARECER N , DE 2016

Da COMISSO ESPECIAL DO

IMPEACHMENT, referente anlise de

procedncia ou improcedncia da Denncia n 1,

de 2016 (DCR n 1, de 2015, na origem), do

Senhor Hlio Bicudo e outros, que trata da

denncia por crime de responsabilidade, em

desfavor da Presidente da Repblica, Dilma Vana

Rousseff, por suposta abertura de crditos

suplementares por decretos presidenciais, sem

autorizao do Congresso Nacional (Constituio

Federal, art. 85, VI e art. 167, V; e Lei n 1.079,

de 1950, art.10, item 4 e art. 11, item II); e da

contratao ilegal de operaes de crdito (Lei n

1.079, de 1950, art. 11, item 3).

RELATOR: Senador ANTONIO ANASTASIA

SUMRIO

1. RELATRIO ............................................................................................................... 4

1.1. Da instaurao do processo .................................................................................... 4

1.2. Da instruo ........................................................................................................... 4

1.3. Da denncia ......................................................................................................... 12

1.4. Da defesa escrita .................................................................................................. 14

1.5. Das alegaes finais ............................................................................................. 17

1.5.1. Da acusao ................................................................................................... 17

1.5.2. Da defesa ....................................................................................................... 18

2. ANLISE ................................................................................................................... 19

2.1. Preliminares de mrito ......................................................................................... 22

2.1.1. Preliminar do desvio de poder ....................................................................... 23

2.1.2. Preliminar do objeto da acusao .................................................................. 24

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2.1.3. Preliminar da no recepo do art. 11 da Lei no 1.079, de 1950 ................... 27

2.1.4. Preliminar da pendncia do julgamento das contas presidenciais de 2015 ... 29

2.1.5. Exceo de suspeio do Relator .................................................................. 30

2.2. Mrito ................................................................................................................... 30

2.2.1. Contextualizao ........................................................................................... 31

2.2.2. Argumentos da defesa ................................................................................... 55

2.2.2.1. Criminalizao da poltica fiscal ............................................................ 55

2.2.2.2. Decretos de abertura de crditos suplementares ..................................... 63

2.2.2.2.1. Anlise do argumento da defesa ...................................................... 64

2.2.2.2.2. Riscos institucionais do argumento da defesa ................................. 68

2.2.2.2.3. Impacto dos crditos suplementares sobre o resultado primrio ..... 73

2.2.2.2.4. Conformao dos decretos de suplementao interpretao da

defesa ............................................................................................................... 79

2.2.2.2.5. Sntese dos argumentos da defesa sobre os decretos de abertura de

crdito suplementar .......................................................................................... 86

2.2.2.2.6. Possibilidade de conduta diversa ................................................... 110

2.2.2.3. Operaes de crdito ilegais no mbito do Plano Safra (pedaladas

fiscais) .............................................................................................................. 114

2.2.2.3.1. Sntese dos argumentos da defesa sobre o Plano Safra ................. 119

2.2.2.3.2. Arquivamento de investigao criminal no mbito da Procuradoria

da Repblica do Distrito Federal relativa s pedaladas fiscais .................. 147

2.2.3. A Administrao Pblica Federal e o cumprimento da LRF ...................... 150

2.2.3.1. Banco do Brasil .................................................................................... 151

2.2.3.1.1. Obrigaes do BB enquanto sociedade de economia mista de capital

aberto ............................................................................................................. 151

2.2.3.1.2. Natureza jurdica da relao entre o BB e a Unio na execuo do

Plano Safra ..................................................................................................... 153

2.2.3.1.3. Relaes assimtricas entre as partes ............................................. 155

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2.2.3.1.4. Ampliao do crdito rural apesar do inadimplemento do Tesouro

Nacional ......................................................................................................... 156

2.2.3.1.5. Omisso na cobrana judicial dos valores em atraso ..................... 157

2.2.3.1.6. Ocultao do inadimplemento do Tesouro .................................... 159

2.2.3.2. Banco Central do Brasil ........................................................................ 160

2.2.3.2.1. Superviso bancria ....................................................................... 161

2.2.3.2.2. Superviso prudencial .................................................................... 167

2.2.3.2.3. Registro da Dvida Pblica ............................................................ 169

2.2.3.3. Comisso de Valores Mobilirios......................................................... 171

2.2.3.4. Secretaria de Oramento Federal .......................................................... 174

2.2.3.5. Secretaria do Tesouro Nacional ............................................................ 174

2.2.3.6. Consideraes finais ............................................................................. 175

2.2.4. Bem jurdico e interpretao da lei ............................................................. 176

2.2.4.1. Decretos presidenciais e depoimentos .................................................. 183

2.2.4.2. Pedaladas fiscais e depoimentos ....................................................... 202

2.2.5. Responsabilidade poltica ............................................................................ 215

2.2.6. Hipteses de absolvio sumria................................................................. 245

2.2.7. Classificao jurdica dos fatos ................................................................... 247

2.2.8. Concluso .................................................................................................... 249

3. VOTO ....................................................................................................................... 252

ANEXO 1 - RESUMO DO RELATRIO ................................................................... 253

ANEXO 2 - RESUMO DOS DEPOIMENTOS ........................................................... 278

ANEXO 3 - DOCUMENTOS RECEBIDOS PARA A INSTRUO DO PROCESSO

...................................................................................................................................... 406

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1. RELATRIO

1.1. Da instaurao do processo

A Denncia (DEN) n 1, de 2016 (DCR n 1, de 2015, na

origem), em epgrafe, foi formalmente recebida e considerada objeto de

deliberao pelo Plenrio do Senado Federal, no dia 12 de maio de 2016,

com 55 votos favorveis, 22 contrrios e 1 absteno, em atendimento ao

disposto nos arts. 47 a 49 da Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950. A

denunciada foi citada no mesmo dia, suspensa de suas funes por fora

do que dispe o art. 86, 1o, II da Constituio Federal (CF) e o processo

formalmente instaurado.

Nos termos da Ata da 2a Reunio da Comisso Diretora do

Senado Federal, realizada em 12 de maio de 2016, o Presidente do Senado

Federal, Senador Renan Calheiros, designou o Ministro Ricardo

Lewandowski, Presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), para o

exerccio da Presidncia do Senado Federal no que se refere DEN n 1, de

2016, nos termos do art. 52, pargrafo nico, da CF.

1.2. Da instruo

No dia 1 de junho de 2016, a denunciada apresentou sua defesa

escrita, nos termos do art. 49 da Lei n 1.079, de 1950, observado o prazo de

20 dias, definido no Roteiro de 1992 para o processo de impeachment do

Presidente Fernando Collor de Mello, conforme acolhido pela Arguio de

Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) no 378/DF, julgada em

dezembro de 2015.

No dia 2 de junho, esta Comisso deliberou sobre os

requerimentos de produo de provas dos denunciantes, da denunciada e

dos senadores membros da Comisso e, no dia 6 de junho, sobre o

cronograma dos trabalhos para a fase de instruo.

Ainda no dia 2 de junho, o Presidente desta Comisso indeferiu

a exceo de suspeio do Relator levantada pela defesa da denunciada nos

termos do art. 96 do Cdigo de Processo Penal (CPP), e, aps recurso ao

Plenrio, a deciso foi mantida por 11 votos favorveis, 3 contrrios e 1

absteno.

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No dia 8 de junho, a Comisso rejeitou os pedidos de percia e

de auditoria e as preliminares de mrito acerca da necessidade prvia de

apreciao das contas presidenciais de 2015 pelo TCU e acerca do objeto

ftico do processo, todos levantados pela defesa. A Relatoria apontou o erro

na defesa escrita e definiu os decretos presidenciais sobre os quais a defesa

deveria arrolar testemunhas, tendo a mesma acatado os argumentos e feito o

devido aditamento, mediante petio juntada posteriormente. Iniciou-se a

oitiva das testemunhas.

No dia 13 de junho, o Presidente do STF, como instncia

recursal para a DEN n 01, de 2016, em resposta a recurso da defesa, deferiu

a percia anteriormente rejeitada pela Comisso. A junta de peritos foi

aprovada pela Comisso no dia 15 de junho, aps rejeio de exceo de

suspeio levantada pela defesa contra um dos integrantes.

No dia 16 de junho, os quesitos para a percia foram

apresentados pelos denunciantes, pela denunciada e pelos senadores. A

Comisso indeferiu e ajustou os quesitos no relacionados diretamente ao

objeto do processo, com consenso entre acusao e defesa.

No dia 17 de junho, a Comisso decidiu pelo prazo de dez dias

para a realizao da percia, seguida da oitiva do perito coordenador da junta

e dos assistentes tcnicos, aps juntada dos respectivos laudos e

esclarecimentos periciais.

No dia 22 de junho, a Comisso aprovou novo cronograma para

os trabalhos, em acordo com a acusao e a defesa, garantindo-se o

interrogatrio da denunciada como ltimo ato da instruo.

No dia 27 de junho, a junta pericial composta de trs servidores

efetivos do Senado Federal (Joo Henrique Pederiva, Diego Prandino Alves

e Fernando lvaro Leo Rincon, sob a coordenao do primeiro) entregou o

laudo, em atendimento ao prazo estabelecido.

No dia 29 de junho foram concludas as oitivas das testemunhas

da acusao, da defesa e do juzo.

Foi seguido o seguinte cronograma para a oitiva de

testemunhas:

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Dia Testemunhas

8 de junho 1) Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador

do Ministrio Pblico junto ao TCU

(testemunha da acusao);

2) Antnio Carlos Costa D' vila

Carvalho, Auditor Fiscal do TCU

(testemunha da acusao);

3) Adriano Pereira de Paula,

Coordenador-Geral de Operaes de

Crdito da Secretaria do Tesouro

Nacional STN (testemunha do juzo);

4) Otvio Ladeira de Medeiros, Secretrio

da STN (testemunha do juzo).

13 de junho

5) Tiago Alves de Gouveia Lins Dutra,

Secretrio de Controle Externo e Fazenda

Nacional do TCU (testemunha do juzo);

6) Leonardo Rodrigues Albernaz,

Secretrio de Macroavaliao

Governamental do TCU (testemunha do

juzo).

14 de junho 7) Andr Nassar, ex-Secretrio de Poltica

Agrcola do Ministrio da Agricultura,

Pecuria e Abastecimento (testemunha da

defesa);

8) Gilson Alceu Bittencourt, Secretrio de

Planejamento e Investimento Estratgico

do Ministrio do Planejamento MPOG

(testemunha da defesa).

15 de junho 9) Cilair Rodrigues de Abreu, ex-

Secretrio Adjunto da Secretaria de

Oramento Federal SOF (testemunha da

defesa);

10) Jos Geraldo Frana Diniz, ex-

Subsecretrio de Oramento e

Administrao do Ministrio da

Previdncia Social (testemunha da

defesa);

11) Walter Baere de Arajo Filho,

Consultor Jurdico do MPOG (informante

da defesa).

16 de junho 12) Luiz Cludio Costa, ex-Secretrio-

Executivo do Ministrio da Educao

(testemunha da defesa);

13) Wagner Vilas Boas, ex-Secretrio-

Executivo-Adjunto do Ministrio da

Educao (testemunha da defesa);

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14) Iara Ferreira Pinheiro, Subsecretria

de Planejamento e Oramento do

Ministrio da Educao (testemunha da

defesa);

15) Clayton Luiz Montes, Diretor do

Departamento de Programas Econmicos

da SOF (testemunha da defesa).

17 de junho 16) Jos Henrique Paim Fernandes, ex-

Ministro da Educao (testemunha da

defesa);

17) Zarak de Oliveira Ferreira, Diretor do

Departamento de Programas de

Infraestrutura da SOF (testemunha da

defesa);

18) Antonio Jos Chatack Carmelo,

Analista de Planejamento e Oramento do

MPOG (testemunha da defesa);

19) Nelson Barbosa, ex-Ministro da

Fazenda (testemunha da defesa);

20) Georgimar Martiniano de Sousa,

Gerente de Projeto do Departamento de

Programas Especiais da SOF (testemunha

da defesa).

20 de junho 21) Ivo da Motta Azevedo Correa, ex-

Subchefe de Assuntos Jurdicos da Casa

Civil (testemunha da defesa);

22) Renato Janine Ribeiro, ex-Ministro da

Educao (testemunha da defesa);

23) Felipe Daruich Neto, Diretor do

Departamento de Programas Sociais da

SOF (testemunha da defesa);

24) Bruno Moretti, ex-Secretrio

Executivo Adjunto da Casa Civil


21 de junho 25) Pepe Vargas, ex-Ministro da

Secretaria de Direitos Humanos


26) Miriam Belchior, ex-Ministro do

Planejamento, Oramento e Gesto e ex-

Presidente da CEF (testemunha da defesa);

27) Orlando Magalhes da Cunha,

Analista de Planejamento e Oramento e

ex-Subsecretrio de Planejamento do

Ministrio da Justia (testemunha da

defesa);

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28) Marcelo Minghelli, Coordenador de

Oramento e Finanas do Ministrio da

Justia (testemunha da defesa).

22 de junho 29) Robson Azevedo Rung, Coordenador-

Geral de Tecnologia e Informao da SOF


30) Luiz Antonio Souza Cordeiro,

Secretrio de Organizao Institucional do

Ministrio da Defesa (testemunha da

defesa);

31) Luciano Carlos de Almeida,

Representante da Justia do Trabalho


23 de junho 32) Anderson Lozi da Rocha,

Subsecretrio de Planejamento,

Oramento e Administrao do Ministrio

da Cincia, Tecnologia e Inovao


33) Esther Dweck ex-Secretria de

Oramento Federal (testemunha da

defesa).

24 de junho 34) Francisco Jos Pontes Ibiapina, ex-

Secretrio Executivo do Ministrio do

Trabalho e Emprego (testemunha da

defesa);

35) Marcos de Oliveira Ferreira, Diretor

de Programas Especiais da SOF


27 de junho 36) Patrus Ananias, ex-Ministro do

Desenvolvimento Agrrio MDA


37) Maria Fernanda Ramos Coelho, ex-

Secretria-Executiva do MDA


28 de junho 37) Maria Fernanda Ramos Coelho, ex-

Secretria-Executiva do MDA

(continuao da oitiva);

38) Aldo Rebelo, ex-Ministro da Defesa


39) Lus Incio Lucena Adams, ex-

Advogado-Geral da Unio (testemunha da

defesa);

40) Antnio Carlos Stangherlin Rebelo,

representante do Conselho Nacional de

Justia (testemunha da defesa).

29 de junho 41) Joo Luiz Guadagnin, Diretor do

Departamento de Financiamento e

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Proteo da Produo do MDA


42) Marcel Mascarenhas dos Santos,

Procurador do BACEN (informante da

defesa);

43) Fernando Rocha, Chefe Adjunto do

Departamento Econmico do BACEN


44) Paulo Jos dos Reis Souza,

Subsecretrio de Poltica Fiscal da STN


Foram ouvidas, ao todo, 2 testemunhas indicadas pela acusao,

36 testemunhas e 2 informantes indicados pela defesa e 4 testemunhas do

juzo.

No dia 1o de julho foram juntados aos autos os esclarecimentos

da junta pericial ao laudo, em resposta a questionamentos da defesa, do

relator e de alguns senadores.

No dia 4 de julho foram juntados os laudos elaborados pelos

assistentes tcnicos da acusao (Selene Peres Peres Nunes) e da defesa

(Rodrigo Octvio Orair e Ricardo Lodi Ribeiro).

No dia 5 de julho foram ouvidos, para esclarecimentos, a junta

pericial e os assistentes tcnicos da acusao e da defesa.

No dia 6 de julho, data agendada para o interrogatrio, foi lido

o depoimento escrito encaminhado pela denunciada por meio de seu

advogado.

No dia 7 de julho foi aberto prazo sucessivo para as alegaes

finais escritas da acusao e da defesa. As alegaes finais da acusao

foram juntadas no dia 12 de julho, e as da defesa no dia 28 de julho.

A lista dos documentos recebidos durante a instruo encontra-

se em Anexo, assim como o resumo dos depoimentos.

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Na fase de instruo preliminar, foi seguida rigorosamente a

deciso do STF na referida ADPF no 378, da qual destacamos os seguintes

trechos (ementa do acrdo):

[...] II. MRITO: [...] 3. RITO DO IMPEACHMENT NO

SENADO (ITENS G E H DO PEDIDO CAUTELAR): [...] 3.2.

Diante da ausncia de regras especficas acerca dessas etapas

iniciais do rito no Senado, deve-se seguir a mesma soluo

jurdica encontrada pelo STF no caso Collor, qual seja, a

aplicao das regras da Lei n 1.079/1950 relativas a denncias

por crime de responsabilidade contra Ministros do STF ou

contra o PGR (tambm processados e julgados exclusivamente

pelo Senado). 3.3. Conclui-se, assim, que a instaurao do

processo pelo Senado se d por deliberao da maioria simples

de seus membros, a partir de parecer elaborado por Comisso

Especial, sendo improcedentes as pretenses do autor da ADPF

de (i) possibilitar prpria Mesa do Senado, por deciso

irrecorrvel, rejeitar sumariamente a denncia; e (ii) aplicar o

qurum de 2/3, exigvel para o julgamento final pela Casa

Legislativa, a esta etapa inicial do processamento. [...] 6. A

DEFESA TEM DIREITO DE SE MANIFESTAR APS A

ACUSAO (ITEM E DO PEDIDO CAUTELAR): No curso do

procedimento de impeachment, o acusado tem a prerrogativa de

se manifestar, de um modo geral, aps a acusao. Concretizao

da garantia constitucional do devido processo legal (due process of

law). Precedente: MS 25.647-MC, Redator p/ acrdo Min. Cezar

Peluso, Plenrio. Procedncia do pedido.

III. MRITO: DELIBERAES UNNIMES 1.

IMPOSSIBILIDADE DE APLICAO SUBSIDIRIA DAS

HIPTESES DE IMPEDIMENTO E SUSPEIO AO

PRESIDENTE DA CMARA (ITEM K DO PEDIDO

CAUTELAR): Embora o art. 38 da Lei n 1.079/1950 preveja a

aplicao subsidiria do Cdigo de Processo Penal no processo e

julgamento do Presidente da Repblica por crime de

responsabilidade, o art. 36 dessa Lei j cuida da matria, conferindo

tratamento especial, ainda que de maneira distinta do CPP. Portanto,

no h lacuna legal acerca das hipteses de impedimento e

suspeio dos julgadores, que pudesse justificar a incidncia

subsidiria do Cdigo. A diferena de disciplina se justifica, de

todo modo, pela distino entre magistrados, dos quais se deve

exigir plena imparcialidade, e parlamentares, que podem

exercer suas funes, inclusive de fiscalizao e julgamento, com

base em suas convices poltico-partidrias, devendo buscar

realizar a vontade dos representados. Improcedncia do pedido.

[...] 4. OS SENADORES NO PRECISAM SE APARTAR DA

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FUNO ACUSATRIA (ITEM J DO PEDIDO CAUTELAR):

O procedimento acusatrio estabelecido na Lei n 1.079/1950,

parcialmente recepcionado pela CF/1988, no impede que o

Senado adote as medidas necessrias apurao de crimes de

responsabilidade, inclusive no que concerne produo de

provas, funo que pode ser desempenhada de forma livre e

independente. Improcedncia do pedido. 5. POSSVEL A

APLICAO SUBSIDIRIA DOS REGIMENTOS INTERNOS

DA CMARA E DO SENADO (ITEM B DO PEDIDO

CAUTELAR): A aplicao subsidiria do Regimento Interno da

Cmara dos Deputados e do Senado ao processamento e julgamento

do impeachment no viola a reserva de lei especial imposta pelo art.

85, pargrafo nico, da Constituio, desde que as normas

regimentais sejam compatveis com os preceitos legais e

constitucionais pertinentes, limitando-se a disciplinar questes

interna corporis. Improcedncia do pedido. 6. O

INTERROGATRIO DEVE SER O ATO FINAL DA

INSTRUO PROBATRIA (ITEM F DO PEDIDO

CAUTELAR): O interrogatrio do acusado, instrumento de

autodefesa que densifica as garantias do contraditrio e da

ampla defesa, deve ser o ltimo ato de instruo do processo de

impeachment. Aplicao analgica da interpretao conferida pelo

Supremo Tribunal Federal ao rito das aes penais originrias.

Precedente: AP 528-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski,

Plenrio. Procedncia do pedido. [...] [grifamos]

Com base nessa deciso, foi garantida defesa, no decorrer dos

trabalhos da Comisso, a prerrogativa de se manifestar, de modo geral, aps

a acusao, inclusive com amplo uso da palavra durante as reunies, em

observncia ao art. 7o, incisos X a XII, do Estatuto da Advocacia (Lei no

8.906, de 4 de julho de 1994); foi garantido aos senadores papel ativo na

produo e controle de provas, considerando a natureza poltico-penal do

presente processo, e o interrogatrio da denunciada foi garantido como

ltimo ato da instruo, nos termos do art. 411 do CPP, tendo a denunciada

optado por no comparecer.

A base do rito procedimental adotada nesta fase foi aquela j

definida pelo roteiro publicado no Dirio Oficial da Unio de 8 de outubro

de 1992, aplicado ao processo de impeachment do ex-Presidente Fernando

Collor e acolhido no julgamento da ADPF n 378.

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1.3. Da denncia

A pea acusatria elenca crimes de responsabilidade

supostamente praticados pela Presidente da Repblica em relao a trs fatos

destacados:

1) Decretos ilegais art. 10, itens 4 e 6, da Lei no 1.079, de

1950;

2) Prticas ilegais de desinformaes contbeis e fiscais as

chamadas pedaladas fiscais art. 10, itens 6, 7, 8 e 9, e art. 11, itens 2 e 3,

da Lei no 1.079, de 1950;

3) No registro de valores no rol de passivos da dvida lquida

do setor pblico art. 9, item 7, da Lei no 1.079, de 1950.

Em relao ao fato (1) decretos de abertura de crditos

suplementares , a denncia, em sntese, elenca os seguintes fatos e

argumentos:

a) abertura de crditos suplementares por decretos no

numerados em valor superior a 95 bilhes de reais em situao de

descumprimento da meta fiscal;

b) conhecimento da denunciada, em perodo eleitoral, de que a

meta fiscal prevista na LDO de 2014 no vinha sendo cumprida e de que no

seria cumprida;

c) representao do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de

Contas da Unio TCU atestando a irregularidade dos decretos de abertura

de crditos oramentrios sem a prvia autorizao legislativa do Congresso

Nacional, em violao Lei Oramentria, Lei de Responsabilidade Fiscal

(LRF) e CF, com ofensa aos arts. 167, V, e 165, 8o da CF, ao art. 9o da

LRF e ao art. 4o da Lei Oramentria Anual (LOA Lei no 12.952, de 20 de

janeiro de 2014);

d) listagem dos decretos de 2015 que ampliaram os gastos da

Unio com recursos suplementares, em inobservncia da meta fiscal vigente

e sem a devida autorizao do Congresso Nacional;

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e) prtica considerada ilegal pelo TCU nos autos TC-

005.335/2015-9;

f) prticas ilegais em 2014 e reiterao em 2015.

Em relao ao fato (2) operaes de crdito supostamente

ilegais , a denncia, em sntese, elenca os seguintes fatos e argumentos:

a) operaes de crdito ilegais, constituindo prtica de

maquiagem contbil, dissimulativa da realidade das contas pblicas, nos

termos dos autos TC-021.643/2014-8 as chamadas pedaladas fiscais;

b) no registro no rol dos passivos da Unio da Dvida Lquida

do Setor Pblico de valores devidos pela Unio ao Banco do Brasil BB

(relativos a equalizao de juros e taxas de safra agrcola); passivos da Unio

junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS em razo do

Programa Minha Casa, Minha Vida), ao Banco Nacional de

Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) (relativos equalizao de

juros do Programa de Sustentao do Investimento PSI). Incorreta

apresentao dos clculos do resultado primrio das contas pblicas.

Operaes ilegais de crdito por meio da utilizao de recursos da Caixa

Econmica Federal (CEF) para pagamentos no mbito dos Programas Bolsa

Famlia, Seguro-Desemprego e Abono Salarial.. Pagamento de dvidas da

Unio no mbito do Programa Minha Casa, Minha Vida sem autorizao da

LOA;

c) operaes de crdito ilegais com o no repasse contnuo de

recursos a entidades do sistema financeiro nacional controladas pela prpria

Unio. O pagamento recorrente pelas entidades financeiras com recursos

prprios constitui abertura de crdito em favor da Unio, constituindo-se

modalidade de mtuo, em ofensa aos arts. 36 e 38 da LRF;

d) dvidas da Unio que deixaram de ser computadas,

alcanando mais de 40 bilhes de reais;

e) continuidade ftica no ano de 2015, com as operaes de

crdito ilegais se estendendo at junho de 2015 em relao ao Plano

Safra/BB;

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f) conhecimento da Presidente da Repblica, que mantinha

reunies frequentes com o Secretrio do Tesouro Nacional e foi advertida

pelas decises do TCU e por vrios textos publicados na imprensa sobre os

riscos da poltica fiscal em curso.

Em relao ao fato (3) no registro das operaes de crdito

na dvida lquida do setor pblico , a denncia, em sntese, elenca os

seguintes fatos e argumentos:

a) falta de registro das operaes de crdito ilegais no rol das

dvidas de passivos da dvida lquida do setor pblico, conforme admitido

pelo Banco Central do Brasil (BACEN) em documento de 28 de agosto de

2014, constante do processo do TCU autos TC 021.643/2014-8;

b) afronta LOA e LRF, que obrigam que o registro de todas

as despesas relativas dvida pblica conste da lei oramentria anual;

c) o impacto dessas operaes na dvida lquida s era captado

pelo BACEN no momento do efetivo desembolso dos recursos federais, isto

, do saque da Conta nica do Tesouro Nacional em favor das instituies

financeiras;

d) em razo disso, o resultado fiscal ao final de cada ms era

superior ao que efetivamente seria devido.

O fato (3) no foi considerado objeto de deliberao pela

Cmara dos Deputados, que entendeu ser a responsabilidade da autoridade

que dirige o BACEN e no da Presidente da Repblica.

Em face do exposto, a denncia acusa a Presidente da Repblica

de ao e omisso dolosas pelos crimes citados.

1.4. Da defesa escrita

A denunciada apresentou defesa escrita no dia 1o de junho de

2016, em atendimento ao disposto no art. 49 da Lei no 1.079, de 1950, e com

o prazo definido no roteiro de 1992, acolhido pela ADPF no 378 (DOC 24).

Elencou, em sntese, os argumentos listados abaixo.

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Em relao ao fato (1):

a) a abertura dos crditos possui expressa previso legal e constitucional;

b) a suplementao, frente ao maior contingenciamento da histria, no afeta o atingimento da meta fiscal;

c) em relao s despesas discricionrias, a suplementao no trouxe risco, porque so condicionadas disponibilidade de recurso;

d) na suplementao de despesas obrigatrias, h inexigibilidade de conduta diversa;

e) as exposies de motivos e pareceres jurdicos de 2001 sempre adotaram a mesma interpretao sobre o art. 4 da LOA. Para

contestar a interpretao, novas teses foram formuladas sem respaldo na

legislao;

f) 70% das dotaes suplementadas foram em favor do Ministrio da Educao, por determinao do TCU;

g) no houve leso ao bem jurdico tutelado, eis que a execuo foi inferior aos limites aprovados na LOA;

h) no h que se falar em dolo da Presidente, dada a cadeia complexa de atos e a boa f;

i) mudana de interpretao do TCU e existncia de precedentes em 2001 e 2009;

j) a gesto fiscal em 2015 foi responsvel, pois promoveu-se o maior contingenciamento da histria, sem que houvesse possibilidade

de impacto sobre a meta fiscal;

k) a aprovao da meta pelo Congresso afasta a tipicidade da conduta, uma vez que h convalidao dos atos anteriores;

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l) no h tipicidade na conduta, dolo, ilicitude ou culpabilidade.

Em relao ao fato (2):

a) as subvenes so autorizadas por lei e sua a regulamentao e execuo cabe aos Ministrios e instituies financeiras

responsveis por sua gesto, de modo que no h conduta a ser praticada pela

Presidente da Repblica;

b) a concesso de subveno ocorre diariamente at o limite definido anualmente em portaria do Ministrio da Fazenda;

c) a metodologia de apurao dos saldos tambm definida em portaria, e em regra semestral;

d) para a contabilidade do banco, os saldos a serem repassados pela Unio so apurados no momento da concesso da

subveno, sem que isso implique a necessidade de pagamento imediato;

e) a necessidade de lapso entre a contratao da apurao e o pagamento decorre da necessidade de tempo para verificao e fiscalizao

do emprego adequado do programa;

f) incorreto afirmar que a variao do saldo de subveno decorrente de novas operaes em 2015, uma vez que deveriam ser pagas

apenas nos semestres subsequentes;

g) no h qualquer conduta comissiva ou omissiva descrita como tendo sido praticada pela Presidente da Repblica;

h) a descrio genrica das condutas impede o pleno exerccio da ampla defesa e do contraditrio;

i) o art. 11 da Lei no 1.079, de 1950, no foi recepcionado pela Constituio de 1988. Os artigos da lei que supostamente teriam sido

violados so artigos da LRF. Para que se configurasse crime de

responsabilidade, seria necessria violao da lei oramentria;

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j) ainda que se considere ofensa LRF, no houve violao, pois as subvenes no constituem operao de crdito. Trata-se de contrato

de prestao de servio;

k) no se pode admitir aplicao retroativa de entendimento do TCU;

l) no h tipicidade da conduta, no h dolo.

Em face do exposto, a defesa argumenta no haver crime de

responsabilidade por qualquer dos fatos objeto de deliberao pelo Senado

Federal.

1.5. Das alegaes finais

Por fora do que determinou a ADPF no 378, que acolheu o

Roteiro de 1992, foi aberto prazo sucessivo para a acusao e a defesa

apresentarem alegaes finais escritas.

1.5.1. Da acusao

Em suas alegaes finais (DOC 169), a acusao reafirma os

argumentos trazidos na denncia e acrescenta, em sntese, que:

a) o TCU aponta para nova rejeio das contas presidenciais no relatrio preliminar referente s contas de 2015, reafirmando a ilegalidade

das operaes de crdito no mbito do Plano Safra e dos decretos de abertura

de crditos suplementares;

b) as pedaladas fiscais configuram antecipao ilegal de receita no ltimo ano de mandato proibida pela LRF (art. 38 da LRF);

c) a Medida Provisria n 704, de 2015, desvinculou, de forma indevida, receitas decorrentes dos royalties de petrleo de 2014,

retirando recursos que seriam destinados sade e educao para pagar parte

das pedaladas fiscais;

d) o laudo da junta pericial confirmou os argumentos da acusao;

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e) a denunciada deve responder por comisso por omisso dolosa em relao s pedaladas fiscais. As duas condutas objeto do processo

so punveis a ttulo de dolo direto e eventual;

f) o crime de responsabilidade relativo aos decretos formal, independente de resultado.

1.5.2. Da defesa

Em suas alegaes finais (DOC 171), a defesa reafirma os

argumentos trazidos na pea inicial e durante a instruo e acrescenta, em

sntese, que:

a) dos decretos presidenciais constantes da denncia, apenas

trs restaram sob suspeita, em razo de o laudo pericial no ter apontado a

alterao na programao oramentria feita pelo decreto de R$ 55,2 bilhes

como incompatvel com a obteno da meta fiscal, correspondendo todo o

escopo ftico relativo aos decretos, ao final, a apenas 0,15% da despesa

primria total de 2015;

b) a denunciada seja absolvida sumariamente pela edio do

decreto referido acima;

c) a concluso da junta pericial equivocada de que os decretos

de suplementao em exame poderiam ter sido abertos de forma a ter

impacto fiscal neutro, ou seja, conta de anulao de despesas primrias;

d) h divergncias internas no mbito do TCU em relao

interpretao do conceito de operao de crdito previsto na LRF;

e) o argumento da inexistncia de operao de crdito nas

chamadas pedaladas fiscais encontrou guarida em deciso do Procurador

titular do 3o Ofcio de Combate Corrupo da Procuradoria da Repblica

do Distrito Federal, que arquivou um procedimento de investigao criminal

sobre crime comum correspondente;

f) o laudo da junta pericial no encontrou conduta comissiva da

Presidente da Repblica em relao s pedaladas fiscais.

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2. ANLISE

O legislador de 1950 optou por prever na Lei n 1.079 um

procedimento bifsico ou escalonado, com a previso de uma fase de

instruo preliminar anterior ao julgamento propriamente dito. Trata-se de

uma precauo processual por duas razes bsicas: a irreformabilidade e a

ausncia de fundamentao da deciso duas caractersticas importantes do

julgamento no processo de impeachment.

Esta fase, denominada de sumrio da culpa (ou judicium

accusationis, como referida no Roteiro do STF proposto em 1992 para o

processo de impeachment do ex-Presidente Fernando Collor), tem incio com

o recebimento da denncia e encerra-se com a deciso de pronncia,

impronncia ou absolvio. Na fase seguinte, denominada juzo da causa

(ou judicium causae, tal como consta do Roteiro de 1992) uma vez ocorrida

a pronncia , inicia-se com a intimao das partes (acusao e defesa) para

a indicao das provas que pretendem produzir em plenrio e finda-se com

o julgamento de mrito.

No Parecer pela admissibilidade da denncia, o Plenrio do

Senado Federal autorizou a instaurao do processo em relao aos seguintes

fatos, em harmonia com a autorizao da Cmara dos Deputados:

a) Ofensa aos art. 85, VI e art. 167, V da Constituio Federal, e aos art. 10, item 4, e art. 11, item 2 da Lei no 1.079, de

1950, pela abertura de crditos suplementares sem

autorizao do Congresso Nacional; e

b) Ofensa aos art. 85, VI e art. 11, item 3 da Lei n 1.079, de 1950, pela contratao ilegal de operaes de crdito com

instituio financeira controlada pela Unio.

Nos termos do Parecer oferecido pela Comisso Especial

encarregada de examinar a DCR n 1, de 2015, aprovado pelo Plenrio da

Cmara dos Deputados, os atos supostamente cometidos pela Presidente da

Repblica que levariam ao enquadramento legal supracitado so os

seguintes:

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1. decretos no numerados assinados pela Presidente da

Repblica e datados de 27 de julho e 20 de agosto de 2015;

2. repasses no realizados ou realizados com atrasos pelo

Tesouro Nacional ao Banco do Brasil, relativos equalizao de taxas de

juros referentes ao Plano Safra, no exerccio de 2015.

No Mandado de Segurana n 34.130, julgado em 15 de abril de

2016, o STF assim decidiu:

[...] Ao final do julgamento, submetida a questo ao Plenrio,

pelo Presidente, os Ministros presentes autorizaram que fosse

consignado em ata que o objeto de deliberao pela Cmara estar

restrito denncia recebida pelo Presidente daquela Casa, ou seja, i)

seis Decretos assinados pela denunciada no exerccio financeiro de

2015 em desacordo com a LDO e, portanto, sem autorizao do

Congresso Nacional (fl. 17 do documento eletrnico n 6) e ii)

reiterao da prtica das chamadas pedaladas fiscais (fl. 19 do

documento eletrnico n 6). [...]

No que se refere a esse conjunto ftico, a instruo tambm

abordou fatos anteriores a 2015 e operaes de crdito realizadas com outras

instituies pblicas federais. No Parecer pela admissibilidade da denncia,

votado por esta Comisso no dia 6 de maio e pelo Plenrio do Senado Federal

em 12 de maio, constava expressamente que os julgadores deveriam analisar

o fato em todas as suas circunstncias, para a sua correta compreenso,

momento em que foi feita anlise preliminar das operaes de crdito

mantidas com outras instituies pblicas e anteriores a 2015. Oportuno

destacar trecho do Parecer aprovado quando se refere necessidade de se

analisar os fatos anteriores a 2015:

Com efeito, a compreenso do fato e de suas circunstncias

fundamental para a classificao jurdica dos crimes, que, entretanto,

pode ser alterada durante a instruo do processo, como prev o CPP

(art. 383). A prpria interpretao do fato, alis, pode sofrer

alterao (art. 384), sem qualquer afronta ao devido processo legal,

vez que a defesa defende-se de fatos e no de sua capitulao. Alm

disso, a contextualizao completa do fato fundamental para

averiguar sua tipicidade material, ou seja, a ofensa ao bem jurdico

protegido pela norma constitucional.

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No Mandado de Segurana n 34.130, julgado em 15 de abril de

2016, o STF consignou em ata que o objeto do processo abrange a

reiterao das pedaladas fiscais, o que significa apurao desses fatos no

decurso do tempo.

importante esclarecer e assim novamente o fez esta

Relatoria no dia 6 de julho perante a Comisso que as operaes

semelhantes ou idnticas realizadas com outras instituies pblicas e em

outros perodos temporais compem, tecnicamente, o quadro de

circunstncias dos crimes narrados na denncia. Circunstncias, conforme

pacificamente consta da doutrina, so fatos que, acompanhando, seguindo

ou precedendo o fato principal, tem efeitos na aplicao da pena e/ou na

configurao e significao do fato principal. O Cdigo de Processo Penal

exige a anlise de todas as circunstncias, as quais devem constar da sentena

do juiz (arts. 386, 387 etc.). Em razo disso, esta Comisso e o Plenrio do

Senado Federal acataram as anlises preliminares trazidas pelo Relatrio de

Admissibilidade da denncia.

Por essa mesma razo, o fato relativo ao no registro dos

passivos com instituies controladas pelo BACEN, trazido pela denncia

(item 1.3), apesar de no ser objeto deste processo para responsabilizar a

Presidente da Repblica, constitui circunstncia dos fatos principais que

deve ser considerada e foi objeto de meno por vrias testemunhas

particularmente no que se refere s pedaladas fiscais e inclusive tema

trazido discusso pela prpria defesa no dia 29 de junho, por ocasio das

oitivas de tcnicos do BACEN por ela arrolados.

A pronncia a deciso pela qual esta Comisso Especial

verifica a existncia de um juzo de probabilidade acerca da autoria e de

provas suficientes acerca da materialidade. Nesta fase, em suma, exige-se

dos julgadores unicamente o exame do material probatrio produzido at

ento, especialmente para verificar se esto diante de crimes de

responsabilidade e se esto ou no presentes as hipteses de absolvio

sumria hipteses estas distintas daquelas examinadas na fase anterior (art.

397 do CPP).

Esta Comisso deve apontar e ressaltar os elementos de

convico necessrios para o prosseguimento do processo. a que se prope

o presente Relatrio, de forma coerente com a natureza poltico-jurdica do

processo, que apresenta natureza mista, conforme j esclareceu o STF na

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ADPF no 378. oportuno citar algumas circunstncias que distanciam este

processo de um processo penal tradicional e da aplicabilidade plena de vrios

dispositivos processuais penais: os senadores no precisam se apartar da

funo acusatria (item III, 4 da ementa do acrdo da ADPF); os senadores

que votam a pronncia sero juzes (art. 63 da Lei no 1.079, de 1950); os

senadores enquanto jurados no estaro incomunicveis (art. 466, 1o do

CPP); a produo de provas e as opinies emitidas no decorrer da presente

fase foram pblicas e transmitidas pelos meios de comunicao de massa.

Este o roteiro que o Relatrio seguir:

a) anlise das preliminares de mrito e da exceo de suspeio

arguidas pela defesa;

b) contextualizao dos fatos narrados na denncia;

c) anlise dos argumentos de mrito trazidos pela defesa;

d) anlise da atuao dos rgos da Administrao Pblica

Federal perante os fatos;

e) anlise do bem jurdico sob tutela luz dos depoimentos

colhidos;

f) anlise da responsabilidade, com sntese e listagem dos

elementos de convico;

g) anlise das hipteses de absolvio sumria;

h) definio da classificao jurdica dos fatos;

i) concluso.

2.1. Preliminares de mrito

A defesa escrita, nos termos do art. 406, 3o, do CPP, deve

arguir preliminares e tudo o que seja de seu interesse. Assim, a denunciada

renovou questes preliminares j levantadas anteriormente e apresentou uma

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exceo de suspeio (DOC 24). Algumas dessas preliminares foram

renovadas nas alegaes finais (DOC 171).

2.1.1. Preliminar do desvio de poder

A defesa trouxe novamente a preliminar de desvio de poder ou

de finalidade quando do recebimento da denncia e tramitao da mesma na

Cmara dos Deputados, j arguida na fase anterior. Nas alegaes finais,

retomou o tema. Esta Comisso e o Plenrio do Senado Federal rejeitaram a

preliminar quando aprovaram o Parecer pela admissibilidade da denncia,

em que a mesma foi analisada. Como argumento novo, a denunciada traz a

lume gravaes de udio divulgadas nos meios de comunicao e realizadas

pelo ex-Presidente da Transpetro, Srgio Machado, em que teria sido

pactuado o fim das investigaes da Operao Lava Jato com o advento de

um novo Governo Federal. Nas alegaes finais, a denunciada cita ainda

discurso da Senadora Rose de Freitas, que corroboraria a tese do desvio de

poder.

Vrios requerimentos de produo de provas sobre as referidas

gravaes, tanto da parte da denunciada quanto de senadores, foram

indeferidos por esta Comisso, que entendeu no estarem relacionados aos

fatos objeto do processo. A matria foi ento objeto de recurso da defesa. O

Presidente do STF, atuando como instncia recursal para fins da DEN no 1,

de 2016, conheceu do recurso e, aps ouvir o Ministro Teori Zavascki,

negou-lhe provimento, em virtude da informao do Relator do feito de que

a referida delao encontrava-se sob sigilo. Posteriormente, em razo da

retirada do sigilo sobre a delao premiada do ex-dirigente da Transpetro

pelo Relator, a defesa renovou o requerimento de juntada dos udios. A

Comisso, no dia 20 de junho, rejeitou novamente o requerimento. No dia 4

de julho, em resposta a recurso da defesa, o Presidente do STF indeferiu

definitivamente o pleito, por tratar-se de matria estranha ao objeto do

processo e de simples elemento indicirio, destitudo de valor probatrio

pleno.

O argumento de desvio de poder nos parece vencido. O Plenrio

do Senado Federal, no dia 12 de maio, recebeu a denncia em votao

expressiva que computou, ressalte-se, mais de dois teros de votos favorveis

dos senadores, legitimando, assim, a instaurao do processo e todo o seu

trmite at ento. O prprio STF, na deciso do Ministro Teori Zavascki,

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indeferiu a cautelar proposta pelo ento Advogado-Geral da Unio no MS

34.193/DF sobre o mesmo assunto.

Como colocado pelo Ministro em sua deciso e repetido,

anote-se, pelo Presidente do STF na sua resposta ao recurso da defesa , a

invocao do desvio de poder reclama imerso no plano subjetivo do agente

pblico responsvel pelo ato, atividade que praticamente seno de todo

invivel quando o ato sob contestao representa a vontade conjugada de

quase 370 parlamentares, que aprovaram um relatorio circunstanciado

produzido por Comisso Especial, com fundamentao autonoma em relao

ao ato presidencial que admitiu originalmente a representao. Generalizar

o vcio de vontade de agentes isolados para o universo do Plenrio o mesmo

que nulificar o princpio de presuno de legitimidade que corrente em

direito pblico. Alm disso, e na esteira do que inmeras vezes ressaltado

quando o STF tratou de aspectos procedimentais do impeachment,

indispensvel considerar que a atuao de parlamentares no julgamento no

est dissociada de coeficiente poltico. Pelo contrrio, est naturalmente

imantada por esse elemento tpico da atuao parlamentar. Some-se a esses

argumentos a vontade conjugada de 55 senadores no ltimo dia 12 de maio,

que acatou o Parecer oferecido por esta Comisso.

Por todas essas razes, somos pela rejeio da preliminar.

2.1.2. Preliminar do objeto da acusao

A defesa arguiu que esta Comisso, ao aprovar a

admissibilidade da denncia, ampliou o escopo ftico do que teria sido

autorizado pela Cmara dos Deputados, adicionando, indevidamente, um

decreto de abertura de crdito suplementar ao conjunto dos quatro que teriam

sido autorizados para deliberao do Senado Federal. Assim, para a defesa,

seria hiptese de mutatio libelli ou seja, reinterpretao dos fatos ou adio

de novos fatos (art. 384 do CPP).

No se trata de mutatio libelli. A quantidade de decretos no

determinante para a classificao jurdica proposta na denncia e no altera

de forma relevante a acusao. Nem sequer h efeitos na sano.

Apesar de j decidida pela Comisso em 8 de junho, julgamos

importante abordar essa preliminar de forma mais pormenorizada aqui, por

se referir diretamente ao mrito da causa. A defesa escrita da denunciada

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alegou que a Comisso Especial do Impeachment da Cmara dos Deputados,

mediante Parecer aprovado em 11/04/2016, teria limitado o objeto da

denncia a quatro decretos (DOC 24, p. 168).

Ocorre que a tabela apresentada pela defesa no encontra

amparo no Parecer aprovado pela Comisso Especial do Impeachment da

Cmara dos Deputados. O que h no referido Parecer, na realidade, a

meno de que h duas abordagens para se analisar a irregularidade dos

decretos. A primeira, mais restritiva, resultaria na concluso de que todos os

seis decretos seriam irregulares; a segunda, menos restritiva, possibilitaria

concluir que quatro dos seis decretos seriam irregulares por no serem

neutros do ponto de vista fiscal. No entanto, os quatro decretos indicados

pelo Relator Jovair Arantes no coincidem com os quatro decretos elencados

pela defesa na sua resposta escrita a esta Comisso.

De acordo com a segunda abordagem utilizada pelo Relator

Jovair Arantes, seriam neutros do ponto de vista fiscal, pela literalidade do

seu Relatrio, os dois primeiros decretos listados na seguinte tabela:

Diferentemente da tabela acima, a apresentada pela defesa

indicava rol distinto de decretos que teriam sido supostamente afastados pelo

Relator Jovair Arantes.

Em sntese, enquanto o Relator Jovair Arantes abre a

possibilidade de considerar neutros do ponto de vista fiscal os dois primeiros

decretos da tabela acima (Decretos de 27/7/2015 nos valores de R$ 36,8

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bilhes e R$ 1,6 bilho), a defesa entende, a partir disso, que deveriam deixar

de compor o escopo da denncia:

- o primeiro decreto da tabela acima (de 27/7/2015, no valor de

R$ 36,8 bilhes); e

- o quinto decreto da tabela acima (de 20/8/2015, no valor de R$

55,2 bilhes)

A defesa se equivocou, portanto, ao trocar o segundo decreto da

tabela acima pelo quinto, de modo que a tabela apresentada pela defesa

merecia retificao nesse sentido.

Em face desse cotejamento, tambm no se mostrou pertinente

o requerimento da defesa para que fosse excludo o Decreto de 27/7/2015 no

valor de R$ 29,9 mihes. Como se v, este no um dos dois primeiros

decretos da tabela supra. na realidade o quarto decreto listado. Nas

alegaes finais, a defesa novamente requereu a excluso desse decreto.

Como no houve qualquer fundamentao, julgamos tratar-se de erro formal

da pea.

Outro ponto merece ser esclarecido. Com a devida vnia ao

notvel trabalho do eminente Relator Deputado Federal Jovair Arantes, a

abordagem fundamentada no exame de impacto fiscal de cada decreto no

resultaria na concluso de que os dois primeiros decretos seriam neutros do

ponto de vista fiscal.

Conforme demonstrado no Relatrio pela admissibilidade da

denncia, aprovado nesta Comisso e pelo Plenrio do Senado Federal,

apenas o quinto decreto da tabela acima seria neutro do ponto de vista fiscal,

qualquer que fosse a abordagem utilizada (se menos ou mais restritiva).

Adotando, porm, abordagem menos restritiva, observou-se naquele

Relatrio, mediante clculos preliminares, que tambm poderiam ser

considerados neutros do ponto de vista fiscal no apenas o quinto, mas

tambm o primeiro e o quarto decretos.

A rigor, no havia razes, portanto, para que fossem excludos,

apenas com amparo em anlises preliminares, quaisquer dos seis decretos

que constam da denncia apresentada. O voto do Parecer aprovado pela

Comisso Especial do Impeachment da Cmara dos Deputados no restringe

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os indcios de crime de responsabilidade a quatro decretos (item 2.9 do

Parecer). Alm disso, no mbito do Mandado de Segurana no 34.130, o STF

consignou em ata que o objeto de deliberao pela Cmara dos Deputados

consistiria nos seis decretos constantes da denncia.

Apesar disso, a deciso desta Comisso, no dia 8 de junho, foi

considerar que deveriam compor o escopo ftico quatro decretos, de modo

que fossem excludos os dois primeiros da tabela, tendo em vista a

literalidade da redao de trecho do parecer da Cmara que serviu de amparo

para que a defesa solicitasse a reduo de seis para quatro decretos. A

quantidade de decretos, como j afirmado, no determinante para a

qualificao do crime de responsabilidade, mas importante para compor o

quadro de circunstncias dos fatos narrados.

A consequncia prtica foi o ajuste de testemunhas e

documentos. A defesa apresentou o devido aditamento em 10 de junho.

2.1.3. Preliminar da no recepo do art. 11 da Lei no 1.079,

de 1950

A denunciada arguiu a atipicidade das condutas descritas no art.

11 da Lei n 1.079, de 1950, constante da denncia e da autorizao da

Cmara dos Deputados, em razo da no recepo do dispositivo pela

Constituio Federal de 1988. Esta Comisso e o Plenrio do Senado Federal

tambm j rejeitaram essa preliminar quando da anlise do Parecer sobre a

admissibilidade da denncia.

Trs so os argumentos principais que, a nosso ver, afastam a

preliminar.

Primeiro. A Lei n 1.079, de 1950, contempla o conceito que

existia poca de sua edio, sob a Constituio de 1946, a qual somente

mencionava um nico instrumento legal (a lei de oramento) para regular

toda a relao financeira entre Poderes da Repblica. A vigente Constituio,

de 1988, por sua vez, estrutura todo um sistema de normas gerais

permanentes e de disposies alocativas peridicas como veculo dessa

interao entre Poderes no cumprimento das disposies legais de manejo

do dinheiro pblico.

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A ordem constitucional em vigor inicia por delegar a leis

complementares a regulao de um vasto conjunto de temas: (1) art. 163:

finanas pblicas; dvida pblica externa e interna; concesso de garantias

pelas entidades pblicas; emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;

fiscalizao das instituies financeiras; fiscalizao financeira da

administrao pblica direta e indireta; operaes de cmbio realizadas por

rgos e entidades pblicas; e compatibilizao das funes das instituies

oficiais de crdito da Unio; (2) art.165, 9: exerccio financeiro, vigncia,

prazos, elaborao e organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes

oramentrias e da lei oramentria anual; normas de gesto financeira e

patrimonial da administrao direta e indireta; e condies para a instituio

e funcionamento de fundos.

O texto constitucional segue ento estabelecendo no art. 165 os

trs instrumentos especficos para a definio da dimenso financeira da ao

estatal: as leis que estabelecem periodicamente o plano plurianual, as

diretrizes oramentrias e os oramentos anuais. Nada h nos termos da

Constituio que permita inferir a tese de que apenas o cumprimento da lei

oramentria anual estaria protegido pelos mecanismos de controle.

Seria interpretar a norma contra ela mesma e contra o interesse

pblico afirmar que o processo de impeachment protege de abusos apenas o

instrumento de aplicao concreta de todo esse sistema, o seu ponto final (a

lei oramentria anual) e desconsidera a arquitetura do ordenamento

constitucional das finanas pblicas que lhe governa. Ao redigir o inciso VI

do art. 85 da Carta Magna, no estava o constituinte, portanto, referindo-se

lei oramentria anual em sentido estrito, mas ao ordenamento vigente

relativo disposio dos dinheiros pblicos. A lei oramentria anual um

componente essencial desse ordenamento, o que lhe d concretude material,

e por isso certamente o mais visvel porm, ela um corolrio de todos

os demais componentes desse ordenamento, que lhe definem regras,

composio, matizes e consequncias.

Segundo. O oramento nada mais do que um instrumento

estratgico de emprego do dinheiro pblico. A programao oramentria

no est desvinculada da programao financeira. Nosso sistema

estruturado em duas camadas, em que a programao financeira

(bimestralmente) atualiza a programao oramentria anual (nos termos dos

arts. 5, I, 8 e 9 da LRF). Essa mesma lgica est implcita nos arts. 165 e

166 da CF. Portanto, no possvel desprender o plano financeiro do

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oramentrio no bem jurdico previsto no inciso VI do art. 85 lei

oramentria.

Terceiro. importante esclarecer que a discusso perde de vista

ainda a alterao feita no que hoje o inciso VII do art. 85 da Carta Magna.

Muito se fala do inciso VI do mesmo dispositivo, citado na denncia, mas

preciso trazer tambm ao debate o inciso seguinte, o VII, que elenca como

bem jurdico protegido nos crimes de responsabilidade o cumprimento das

leis e das decises judiciais.

Na Constituio Federal de 1967, tal inciso alterou a redao do

inciso correspondente na Constituio de 1946. Antes lia-se o cumprimento

das decises judicirias (ento inciso VIII do art. 89), o qual reproduzido

na Lei no 1.079, de 1950. Em 1967, passou a ser o cumprimento das

decises judiciais e das leis (ento inciso VII do art. 84), momento em que

deixa de constar a guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos como

bem jurdico autnomo. A Emenda Constitucional n 1, de 1969, trouxe a

redao que foi repetida em 1988: o cumprimento das leis e das decises

judicirias (ento inciso VII do art. 82). o que consta hoje do atual inciso

VII do art. 85. Ocorreu, portanto, uma conjugao de bens jurdicos a partir

de 1967. A expresso leis absorve perfeitamente o legal emprego dos

dinheiros pblicos, dispositivo que remete expressamente o emprego do

dinheiro pblico disciplina da lei.

Portanto, o novo inciso VII da Constituio Federal acolhe a Lei

de Responsabilidade Fiscal. a lei que dispe sobre os princpios

constitucionais e normas gerais das finanas pblicas, regulando o art. 163,

I a III, o art. 165, 9o e o art. 169 do texto constitucional. No vislumbramos

argumento racional que possa defender a excluso da LRF do alcance do

bem jurdico tutelado pelo inciso VII do atual art. 85 da Constituio.

Portanto, tanto o inciso VI quanto o inciso VII do art. 85 da

Constituio Federal, recepcionam o art. 11 da Lei n 1.079, de 1950.

2.1.4. Preliminar da pendncia do julgamento das contas

presidenciais de 2015

A denunciada argi que o objeto da denncia diz respeito a

matria oramentria e financeira, que deve ser obrigatoriamente submetida

ao exame prvio do TCU e, posteriormente, do Congresso Nacional, no

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tendo havido, at o momento, emisso de parecer do TCU sobre as contas

presidenciais de 2015. Como precedente, indica episdio relativo a processo

de impeachment contra Getlio Vargas.

Sobre essa questo tambm j se pronunciou esta Comisso no

dia 8 de junho, rejeitando a preliminar e corroborando a pacfica

jurisprudncia ptria que reconhece a independncia das instncias

administrativa, cvel e penal. No houve recurso por parte da defesa.

O precedente de Getlio Vargas no aplicvel ao presente

caso. A denncia, naquela ocasio, imputava que a prpria prestao de

contas seria irregular e hiptese de crime de responsabilidade, o que levou a

Cmara dos Deputados a considerar a acusao extempornea, vez que

ainda no julgadas as contas dos exerccios ento considerados (1951 e

1952). No caso atual, a denncia no impugna a prestao de contas de 2015,

mas operaes especficas, que tambm foram objeto de apurao do

Tribunal de Contas. Trata-se de situao distinta.

2.1.5. Exceo de suspeio do Relator

Sobre a questo, a defesa no trouxe elementos novos. No dia 2

de junho, o Presidente desta Comisso indeferiu a exceo de suspeio do

Relator levantada pela denunciada nos termos do art. 96 do CPP, e, aps

recurso ao Plenrio, a deciso foi mantida por 11 votos favorveis, 3

contrrios e 1 absteno.

O Presidente do STF, atuando como instncia recursal para a

DEN no 1, de 2016, rejeitou o recurso da defesa, reafirmando, conforme

precedentes jurisprudenciais, a validade do art. 36 da Lei no 1.079, de 1950,

norma perfeita, acabada e autoaplicvel, que no necessita de qualquer

complementao para sua incidncia.

2.2. Mrito

Como j referido, o principal objetivo desta fase de juzo de

acusao ou de sumrio da culpa impedir que um inocente seja

encaminhado para um julgamento poltico irreformvel e de cuja deciso

final no se exige fundamentao. Por isso que o juiz deve analisar

cuidadosamente os argumentos da defesa, cotej-los com as provas colhidas,

com vistas a verificar a existncia de alguma hiptese de absolvio sumria.

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Em face disso, a anlise do mrito feita a seguir, aps contextualizar os fatos

narrados na DEN no 1, de 2016, se desenvolver a partir dos argumentos

trazidos pela defesa.

2.2.1. Contextualizao

Antes de adentrarmos pontualmente na anlise dos argumentos

trazidos pela denunciada em sua defesa, oportuno contextualizar os fatos

narrados. o contexto que revela a importncia e relevncia do que est

sendo objeto de julgamento pelo Senado Federal, pois situa os fatos nas suas

devidas dimenses econmica e poltica.

Em relao aos crditos suplementares, a acusao alega que os

decretos de abertura teriam sido editados de modo incompatvel com a meta

fiscal em vigor poca. Por essa razo, teriam infringido o art. 4, caput, da

lei oramentria de 2015 (Lei no 13.115, de 2015). In verbis:

Art. 4 Fica autorizada a abertura de crditos suplementares,

[...] desde que as alteraes promovidas na programao

oramentria sejam compatveis com a obteno da meta de

resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2015 [...]

[grifamos]

Quanto aos valores devidos pela Unio ao Banco do Brasil, em

razo de equalizaes de taxas de juros, os denunciantes alegam que as

postergaes de repasses, conhecidas como pedaladas fiscais, teriam

caracterizado operaes de crdito vedadas pelo art. 36 da Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF), o qual estatui que:

Art. 36. proibida a operao de crdito entre uma

instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na

qualidade de beneficirio do emprstimo. [grifamos]

Comum a ambos os fatos, portanto, a discusso sobre supostas

transgresses a condicionantes fiscais impostas pela LRF, o Cdigo de

Conduta Fiscal do nosso Pas. A autorizao para abertura de crditos

suplementares, nos termos do texto da Lei Oramentria Anual (LOA) de

2015, deveria respeitar a meta de resultado primrio em vigor, fixada em lei

de diretrizes oramentrias por exigncia expressa da LRF. A vedao

quanto obteno de crdito por ente controlador de banco pblico, por seu

turno, previso expressa do prprio Estatuto da Responsabilidade Fiscal.

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Em se tratando de LRF, no se deve perder de vista que o bem

jurdico a ser tutelado por essa norma o equilbrio das contas pblicas, a

sade financeira do Estado.

Disso resulta, conforme assinalado no Parecer de

Admissibilidade, que a anlise detida dos fatos objetos da denncia no se

confunde, em absoluto, com a discusso de meros tecnicismos. Estamos

diante de denncia centrada em indcios de irregularidades que, por sua

natureza e gravidade, tm o potencial de desestabilizar o prprio regime de

responsabilidade fiscal do Pas.

Sob essa perspectiva, o Parecer emitido em sede de juzo de

admissibilidade j havia tecido diversas consideraes sobre o arcabouo

lgico da LRF, com nfase na sua importncia histrica no que tange ao

equilbrio das contas pblicas. Trata-se de uma relevncia histrica que, por

certo, no se restringe ao presente processo. A sociedade brasileira, na

realidade, tem estado cada vez mais alerta situao das nossas finanas

pblicas. Sobretudo nos anos mais recentes, fatos de natureza fiscal e

oramentria passaram a ser noticiados e debatidos em larga escala no Pas.

Lamentavelmente, contudo, no por um bom motivo.

A realidade que o Pas passou a dar maior ateno a esse tema

porque se viu diretamente afetado por uma severa crise econmica,

acompanhada de agudo desequilbrio das contas pblicas. Esse

desequilbrio, conforme passamos a demonstrar, se torna mais visvel a

partir de 2014. Deste ponto em diante, nota-se uma clara ruptura com o

padro observado em anos anteriores, na medida em que o Governo Federal

deixa de gerar supervits primrios e sua dvida passa a crescer como

proporo do Produto Interno Bruto (PIB), tal como demonstrado no grfico

a seguir.

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A linha do grfico revela como se deu a evoluo da dvida bruta

do Governo Federal de 2002 a 20151. Pode-se observar que, em percentual

do PIB, essa dvida vinha sendo paulatinamente reduzida desde o incio da

srie apresentada at que, a partir de 2014, passa a crescer de modo

preocupante. Ao final de 2015, a dvida bruta do Governo Federal atinge

62,3% do PIB, o que corresponde a R$ 3,7 trilhes.

A maior razo para o aumento da dvida pblica a existncia

de dficits fiscais, pois quando o governo gasta mais do que arrecada, precisa

ser financiado, dando origem, assim, a novas dvidas. Em 2015, o dficit (ou

necessidade de financiamento) do Governo Federal foi de R$ 544,2 bilhes,

o que equivale a 9,3% do PIB.

O principal componente do dficit de 2015, conforme ilustrado

pela decomposio das barras do grfico, foram as despesas com juros. As

despesas com esses encargos, no perodo, alcanaram 7,3% do PIB, o que

corresponde a R$ 428,2 bilhes.

1 A srie da Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG), pela metodologia vigente a partir de 2008,

disponibilizada pelo Banco Central com valores a partir de 2006. Para se chegar aos valores de 2002 a 2005,

faz-se necessrio subtrair dos valores da DBGG pela metodologia vigente at 2007 a dvida mobiliria na

carteira do Banco Central e somar as operaes compromissadas e a dvida mobiliria do Banco Central

que permanecia no mercado.

Fonte: Banco Centra l do Bras i l . Elaborao prpria .

Governo Federal : sem incluso do Banco Centra l do Bras i l e empresas estata is federa is

2,2 2,3 2,7 2,6 2,1 2,2 2,3 1,3 2,02,1

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Resultados Fiscais do Governo Federal em % do PIB (2002-2015)

Resultado Primrio Juros Nominais Dvida Bruta

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Diante de despesas com juros de tal magnitude, devemos

observar um ponto bastante importante, qual seja, o de que os supervits

primrios podem ser interpretados2 como um esforo fiscal que o governo

faz para pagar suas despesas com juros. Quando esse esforo no feito, os

juros acabam sendo honrados mediante novos endividamentos. E foi

justamente o que ocorreu em 2015, quando, ao contrrio dos demais anos, e

semelhana de 2014, no houve gerao de supervit primrio. O que

houve, na realidade, foi dficit primrio de 2,0% do PIB. Isso significa que

o Governo Federal teve que se endividar em 2015 tanto para pagar juros

como para pagar suas demais despesas.

Em 2015, reitere-se, o Governo Federal encerrou o exerccio

com dficit fiscal de R$ 544,2 bilhes (9,3% do PIB) e dvida bruta de R$ 3,7

trilhes (62,3% do PIB).

Quanto maior o dficit, maior tende a ser a variao da dvida.

Dada uma taxa de juros, quanto maior a dvida, maior o custo de seu

carregamento, ou seja, maiores as despesas com juros. E quanto maiores as

despesas com juros, maior tende a ser o dficit, principalmente na ausncia

de supervits primrios. Forma-se assim um ciclo vicioso capaz de

comprometer o equilbrio das contas pblicas e controle da trajetria da

dvida.

Ciclo vicioso de longo prazo, pois a reverso de trajetria

ascendente e em curtssimo prazo da dvida bruta reivindica mais tempo e

sacrifcios da populao para uma sinalizao sustentvel da estabilizao da

relao dvida/PIB.

Nesse cenrio, e tendo em vista que a dvida da Unio representa

a parcela mais significativa do endividamento pblico nacional (cerca de

95%), as expectativas de mercado, coletadas e divulgadas pela Secretaria de

Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda, preveem que a dvida bruta

do governo geral se eleve de 66,5% do PIB em 2015 para 73,5% do PIB em

2016 e 78,5% do PIB em 2017.3

2 Tambm podem ser interpretados como medida de controle da trajetria de endividamento. 3 Previses constantes do Relatrio Prisma Fiscal de julho de 2016 (ms de referncia junho). A Dvida

Bruta do Governo Geral (DBGG) abrange o total das dvidas de responsabilidade dos governos federal,

estaduais e municipais junto ao setor privado, ao setor pblico financeiro, ao Banco Central e ao resto do

mundo. Ao final de 2015, a dvida bruta do setor pblico, no Brasil, foi de 66,5% do PIB. A dvida bruta

SF

/168

63.1

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6 11

:57:

47

35



Ao mesmo tempo, a economia segue mal, sob profunda

recesso, inflao elevada, e aumento do desemprego. Por essa razo,

importante complementar a contextualizao de ordem fiscal, apresentada

em sede de juzo de admissibilidade, tecendo, desta vez, algumas breves

consideraes sobre a nossa crtica realidade econmica. At mesmo para

efeito de registro histrico, no h como deixarmos de discorrer sobre esse

assunto em processo de tamanha visibilidade. Essa anlise exige

aprofundamento, ademais, tendo em vista que, conforme registrou a

denunciada em sua defesa escrita, o Parecer de Admissibilidade teria

mencionado a piora do quadro macroeconomico apenas de forma lateral

(p. 268).

Este fato incontroverso: no bastasse a profunda crise poltica

que assola o Pas, o Brasil vive hoje a maior crise econmica da sua histria

mais recente. Em termos de crescimento do PIB, nunca tivemos um

desempenho to ruim. Passemos aos nmeros.

Em 2015, o decrscimo real do PIB brasileiro foi de 3,8%. No

binio 2015-2016, ao que tudo indica, a queda acumulada ser da ordem de

7,0% no perodo, o que corresponde a uma reduo de 3,6% ao ano, em

mdia.

Um panorama assim to negativo no tem paralelo em nossa

histria. O nico momento em que o PIB brasileiro apresentou queda

consecutiva por dois anos seguidos, desde o incio do sculo XX, foi no

binio 1930-1931, logo aps o disparo da crise econmica mundial

deflagrada pelo colapso (crash) da Bolsa de Nova Iorque em 1929. Mas

mesmo nessa a poca, a nossa renda interna bruta no havia cado tanto. A

reduo mdia do PIB, no binio 1930-1931, foi de 2,7% ao ano.

O momento atual representa, portanto, o episdio mais crtico

do nosso histrico de desempenho econmico, j to marcado pela

incapacidade de nos reconciliarmos com o vigoroso ritmo de crescimento

que experimentamos no passado no muito distante.

Importante recuperar que, por um largo perodo de 38 an

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