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A LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL (LOAS), LEI

8.742/07.12.1993, COMENTADA ARTIGO POR ARTIGO

* Marcelo Garcia

Com base em um estudo detalhado da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS),

contribuo aqui com comentários sobre todos os artigos dessa Lei, ressaltando que há

muitas questões esquecidas e que precisam ser debatidas.

Em 2011, a LOAS completa 18 anos. Já deixou de ser uma menina e prepara-se,

ainda muita imatura, para entrar na sua fase adulta. É uma Lei citada inúmeras vezes, mas

que já deixou de ser questionada. Falta debate; falta estudo; faltam, talvez até, algumas

revisões.

Após a aprovação do Projeto de Lei do Sistema Único da Assistência Social (PL

SUAS), é importante revisitarmos a LOAS e realizar um debate hoje fundamental. É preciso

situar a LOAS, compreender o contexto histórico em que foi construída e os

desdobramentos de cada um de seus artigos, sua organização e, em alguns momentos, suas

sutis contradições.

COMENTANDO O ARTIGO 1º

Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de

Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através

de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para

garantir o atendimento às necessidades básicas.

Vale destacar que a Constituição de 1988 coloca a assistência social como dever do

Estado e direito do cidadão. A partir desse ano, a lógica do “favor”, da filantropia e da

caridade começa a ser superada num processo muito lento que, até agora, em 2011, ainda

não terminou.

O Artigo 1º definiu a assistência social como parte do conjunto de políticas do

sistema de Seguridade Social brasileiro. Política que é não contributiva — não existe

pagamento, de nenhuma espécie, para o acesso ao direito à proteção social.

Um exemplo: o Programa Bolsa Família é uma segurança de renda. É um direito.

Não vejo como é possível impor (ou “cobrar”) condições para que uma família tenha

acesso a essa segurança. O conceito de condicionalidade, em minha opinião, contraria o

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Artigo 1º da LOAS, que define a assistência social como não contributiva. O Projeto

Agenda da Família, na realidade, é uma resposta muito mais concreta ao direito do que o

conceito de condicionalidade.

No mesmo sentido, uma entidade assistencial não pode exigir que um usuário faça

um curso de capacitação como condição para que tenha acesso a um serviço assistencial,

que é, na grande maioria dos casos, financiado pelo Estado. Da mesma forma, não é

possível exigir conversão a determinada fé ou participação em cultos religiosos para que

uma família ou um indivíduo tenha acesso a um ativo ou serviço assistencial.

O Artigo 1º diz que a assistência social deve prover os mínimos sociais. E aqui está

o maior atraso da LOAS. Quais são esses mínimos sociais? O que podemos estabelecer como

mínimos sociais para que uma família seja considerada socialmente incluída? Ao longo de

sua trajetória, a assistência social acabou se preocupando muito mais em criar um

cardápio de projetos e programas do que, de fato, estabelecer os mínimos sociais.

Incluir uma família em um projeto ou programa social não significa garantir sua

inclusão sustentável, principalmente se não foram identificadas suas necessidades reais

para um processo de promoção. A pasteurização de projetos e programas acaba nos

afastando do debate sobre mínimos sociais.

Os mínimos sociais precisam constituir um conjunto de seguranças sociais nas

áreas de educação, saúde, trabalho, habitação, cultura, renda e convivência. Uma família

deve ser considerada incluída quando tiver acesso a um padrão mínimo de qualidade de

vida e acesso a direitos básicos. Não conheço nenhuma cidade que tenha debatido essa

questão e estabelecido os mínimos sociais da LOAS.

Nosso curso tem este desafio: avançar no debate e na consolidação de mínimos

sociais.

A assistência social é realizada por meio de um conjunto de ações do poder público

e também da sociedade civil organizada. Aqui temos um debate fundamental. A assistência

social é dever do Estado, mas sua realização pode e deve ter a participação da sociedade.

O Estado deve organizar a estratégia e deve ser a inteligência do processo, mas não está

escrito na LOAS que somente o Estado deve intervir e agir na política de assistência social.

A sociedade pode e deve se integrar às ações de assistência social. Não faz sentido

o debate da “ficção ideológica” que rejeita iniciativas da sociedade. As entidades, ONG e

OSCIP, não podem nem devem definir a agenda social da assistência, mas não faz sentido

dizer que elas não devem atuar na assistência.

O Artigo 1º da LOAS deixa isso bem claro. A garantia das necessidades básicas é o

principal desdobramento da assistência social. Mas que necessidades são essas? Mais uma

vez o texto da LOAS remete a um trabalho que não foi feito. A ausência dessa definição

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possibilita que a lógica de projetos e programas distantes da realidade de cada família

provoque um enorme divórcio entre as intervenções e as verdadeiras

privações/desproteções sociais vivenciadas.

O Artigo 1º da LOAS é um ponto de partida para organizarmos a política de

assistência social. Se estivermos dispostos, temos, a partir deste artigo, trabalho para mais

de um ano.

O grande desafio do Artigo 1º é definir os mínimos sociais.

Um debate importante: condicionalidade combina com direito?

COMENTANDO O ARTIGO 2º

O Artigo 2º da LOAS organiza os objetivos da lei. O sentido da proteção fica explícito

no texto. Como o texto original é de 1993, o leque de proteções parece reduzido e sinto

necessidade de sua ampliação. As proteções ficam asseguradas, sobretudo, para crianças,

idosos, deficientes e para a maternidade. Identificar esse público é um claro

desdobramento da história da assistência social pública vinculada à Legião Brasileira de

Assistência (LBA).

Os primeiros debates sobre desproteções e privações sociais começam a ganhar

corpo apenas a partir de 2006. Por isso, muitas desproteções não foram identificadas no

texto da LOAS, e cito, por exemplo, as desproteções vividas pelas comunidades urbanas sem

habitação, pela comunidade gay, pela população migrante e em situação de rua, entre

outras.

Debater o sentido da proteção é um exercício que deve começar pela identificação

das desproteções/ privações.

É importante apontar que o debate da LOAS surgiu com muita força na LBA. Não foi

um debate feito no interior das universidades. Ele ganhou força na prática diária dos

trabalhadores, sobretudo da LBA, e é natural que o texto traga como referência, em muitos

momentos, um público característico dessa instituição.

Para fins didáticos, vamos examinar cada parte do texto:

Art. 2º A assistência social tem por objetivos:

a) a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;

Proteger é a marca da LOAS. Mas proteger por que e de quê? As respostas para essa

pergunta só vão ficar mais claras a partir da Nova Política de Assistência Social, de 2004, e

da NOB/SUAS, de 2005.

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Importante ressaltar a questão da proteção à maternidade. O texto não diz que é

preciso proteger apenas a gestação e o parto. A maternidade é muito mais do que isso.

Proteger a maternidade é, antes de tudo, defender o direito da mulher de exercer seu

papel de mãe.

A maternidade se traduz na real possibilidade de que a mãe organize e acesse uma

rede que garanta o desenvolvimento e a proteção de seu filho — escola, serviços de saúde,

esporte, cultura, lazer etc. A assistência social não pode ser um substituto da maternidade.

É preciso trabalhar para que a mãe possa de fato ser mãe. Devemos atentar para que os

projetos da assistência social não tomem o lugar da maternidade.

Proteger a infância e a adolescência deve ser, antes de tudo, garantir o direito à

convivência familiar e comunitária. Entender “proteção” fora do espaço familiar é um

equívoco. É importante debater essa questão.

Proteger a velhice é garantir aos idosos todas as condições para que a velhice não

seja um problema para a família e para o indivíduo. A velhice não pode significar a espera

do fim. Proteger a velhice é garantir condições reais de vida familiar e comunitária.

b) o amparo às crianças e adolescentes carentes;

A palavra “amparo” está no texto para ressaltar uma diferença em relação à

“proteção”. Amparar é assumir e prover a proteção social que a família, em determinado

momento, não está conseguindo garantir. Crianças e adolescentes em situação de rua ou

envolvidos com uso abusivo de drogas são exemplos para esse caso.

Neste texto, temos a base do debate sobre proteção social especial, que vem, no

entanto, impregnado da ideia de que a instituição pode arcar com o “amparo” da criança

carente. A pobreza (carência) não pode ser uma condição para que a criança ou o

adolescente seja afastado de sua família.

c) a promoção da integração ao mercado de trabalho;

Aqui, por um erro na concepção do Programa de Atendimento Integral à Família

(PAIF), confunde-se integração ao mercado de trabalho com inclusão produtiva, que os

Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) estão fazendo Brasil afora.

Mercado de trabalho é muito mais do que curso de bordado ou pintura. A questão

da escolaridade é fundamental para essa integração. Não existe emprego para quem tem

baixa escolaridade. A assistência social deve garantir integração, e não fazer uma

substituição por meio da lógica frágil da inclusão produtiva. É aqui que estamos mais

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estagnados em relação à lei, vivendo um enorme divórcio entre nossas ações e a realidade

do mercado de trabalho.

d) a habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e a promoção de sua

integração à vida comunitária;

Outro texto que aponta grandes desafios. Integrar e reabilitar pessoas com

deficiência é muito mais do que garantir o Benefício de Prestação Continuada (BPC) ou o

atendimento numa entidade de reabilitação. Integrar à vida comunitária é garantir escola

plural, inclusiva, e participação em atividades de esporte, lazer e cultura. A vida

comunitária é a expressão da vida inclusiva.

As pessoas com deficiência ainda são tratadas de forma diferenciada e ainda existe

quem defenda os “guetos”, como as escolas especiais e outras comunidades específicas. A

integração à vida comunitária de pessoas com deficiência é uma agenda atrasada, em

grande parte por causa do peso de entidades históricas, que não querem que todos

convivam numa comunidade inclusiva, pois isso significaria seu fim.

e) a garantia de 1 (um) salário mínimo de benefício mensal à pessoa com deficiência

e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de

tê-la provida por sua família.

O BPC foi implantado em 1996 e, hoje, é o maior orçamento da assistência social.

Ele cumpre um papel fundamental de proteção aos idosos, mas o debate em relação à

proteção às pessoas com deficiência precisa ser aprofundado. O BPC não pode continuar

significando uma aposentadoria precoce para crianças e adolescentes com deficiência.

Famílias, com medo de perder o benefício, acabam construindo barreiras enormes em

relação à escolaridade e empregabilidade de seus membros com deficiência. O BPC é uma

estratégia de proteção social e não pode implicar, em momento algum, um afastamento da

vida e das possibilidades de crescimento do indivíduo.

II - a vigilância socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a capacidade

protetiva das famílias e nela a ocorrência de vulnerabilidades, de ameaças, de

vitimizações e danos;

A vigilância é um conceito que vai ganhando força na política da assistência. A

realização da vigilância socioassistencial ainda engatinha, pois a tradição na área é muito

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mais a de responder às demandas e urgências sociais que chegam diariamente do que

estruturar um sistema de monitoramento de privações, desproteções e inseguranças

sociais.

Vigiar é prevenir e, sobretudo, acompanhar contextos de vulnerabilidade no

território. Para que isso de fato possa ocorrer, é preciso que os governos invistam em

tecnologia e em recursos humanos. Sem esses investimentos os CRAS não conseguirão

monitorar os movimentos que vão constituindo aos poucos as ameaças e danos sociais.

III - a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no conjunto

das provisões socioassistenciais.

Esse é um ponto muito importante, pois, ao defender direitos e a garantia de pleno

acesso a eles, o artigo restringe uma “vocação” histórica da assistência social, que é a de

querer atuar no lugar de outras políticas. Não cabe à assistência social prestar

atendimento de saúde para pobres, oferecer programas de educação para pobres, criar

espaços de cultura para pobres. A superação dessas práticas leva tempo e encontra na

solidariedade, na filantropia, na caridade e no tradicional “jeitinho” os seus maiores

inimigos.

O que é o “jeitinho”? Exemplifico: uma diretora do Centro de Referência da

Assistência Social tem um amigo pediatra que atende aos sábados num dos centros de

forma voluntária. O foco, aqui, está errado. Uma diretora de CRAS tem que garantir acesso

ao pediatra da Unidade Básica de Saúde. A opção pelo seu amigo médico, carregado de boa

vontade e solidariedade, é apenas um “jeitinho” que é preciso ser repudiado no fazer

social. É preciso defender direitos e, sobretudo, construir caminhos de acesso aos direitos

sociais.

Parágrafo único Para o enfrentamento da pobreza, a assistência social realiza-se de

forma integrada às políticas setoriais, garantindo mínimos sociais e provimento de

condições para atender contingências sociais e promovendo a universalização dos

direitos sociais.

O parágrafo é muito importante. A questão fundamental, aqui, é que a assistência

social não pode estar desarticulada das demais políticas setoriais. A assistência social não

se basta. Ela precisa estar integrada às outras políticas setoriais para que a pobreza seja

enfrentada e os mínimos sociais sejam garantidos. A assistência social sozinha não vence a

luta contra a pobreza, já que esses mínimos sociais estão nas várias políticas setoriais. Fica

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claro, no parágrafo, que sem integração não se avança em relação à universalização dos

direitos sociais. A tradição isolacionista da assistência social é amplamente questionada

aqui.

O grande desafio do Artigo 2º é entender que proteger não é separar.

Um debate importante: o isolamento histórico da assistência social.

COMENTANDO O ARTIGO 3º

Comentar os artigos da LOAS não é tarefa fácil, pois o texto eventualmente pode ser

interpretado de maneiras distintas, deixando dúvidas sobre seus objetivos.

A LOAS foi construída a partir da negociação entre setores conservadores, ligados

às entidades históricas, trabalhadores da LBA, militantes por uma assistência social pública

e setores de algumas universidades. O texto, em muitos momentos, reflete as imensas

diferenças entre as concepções desses grupos.

A LOAS foi construída num momento histórico em que a assistência social ainda era

amplamente negada por intelectuais, sobretudo do serviço social.

A depender das entidades históricas, a LOAS teria muito menos a presença e o

comando do Estado. Mas a Constituição de 1988 definia a assistência social como dever do

Estado e como seguridade social. Não havia possibilidade de uma LOAS da simplificação ou

esvaziamento do Estado, mas também não era possível uma LOAS que ignorasse a

trajetória e a hegemonia das entidades históricas.

Debater a negação da assistência social no Brasil nos ajuda, e muito, a entender

esse “conflito”, que às vezes fica menos evidente do que precisa estar.

Na verdade, só foi possível definir as entidades de assistência social no Projeto de

Lei do Certificado de Entidades Beneficiárias da Assistência Social (PL Cebas), que o

governo federal encaminhou ao Congresso, em 2008, depois da mais grave crise pela qual

passou o Conselho Nacional da Assistência Social (CNAS) desde sua criação, em 1995.

O que mais interessava as entidades, nos debates pré-LOAS (1990-93) e na

construção do Artigo 3º, era a garantia de que o Cebas seria flexível e amplo o bastante

para que qualquer entidade pudesse se declarar de assistência social. E essa luta pela

definição do que, de fato, é uma entidade de assistência social durou pelo menos dezessete

anos, a partir de 1993. Debate duro. Debate que, em muitos momentos, venceu o interesse

da filantropia e da caridade, mas em que prevaleceu, sobretudo, o real interesse do Cebas.

A partir de 2005 foram realizados vários seminários e encontros nacionais para

que o Artigo 3º da LOAS pudesse ser regulado. Vale destacar que a presidente do CNAS

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daquele período, a assistente social Márcia Pinheiro, teve papel fundamental no debate.

Veja o texto do artigo:

Art. 3º Consideram-se entidades e organizações de assistência social aquelas sem

fins lucrativos que, isolada ou cumulativamente, prestam atendimento e

assessoramento aos beneficiários abrangidos por esta Lei, bem como as que atuam

na defesa e garantia de direitos.

O texto é tão amplo e abrangente que não se sabe, ao certo, a que entidades ele se

refere. Quase tudo poderia ser considerado atendimento, assessoramento ou defesa e

garantia de direitos. O texto deixa uma enorme margem teórica para que se defina uma

entidade de assistência social no Brasil.

Entidades das áreas de educação, saúde, cultura, esportes e habitação buscavam

uma identidade com a assistência social para que pudessem obter o Cebas, que garantia a

isenção de uma série de impostos. Isso gerou enormes problemas e, sobretudo, impediu a

construção de uma identidade sólida para as entidades verdadeiramente assistenciais.

O PL Cebas, de 2010, resolveu o impasse, mas foram perdidos dezessete anos num

mar de confusão e superposições. Vale destacar que a Tipificação da Assistência Social,

aprovada em 2009, foi outro enorme passo na direção de esclarecer o Artigo 3º da LOAS,

um artigo escrito de forma confusa para que, de alguma forma, fosse mantida a confusão

que fazia muito bem a uma enorme quantidade de entidades sociais que nada tinham a ver

com assistência social.

O grande desafio do Artigo 3º é a real construção de uma rede com identidade

assistencial.

Um debate importante: temos entidades demais e Estado “de menos”?

COMENTANDO O ARTIGO 4º

O artigo vai regular o acesso ao direito, à informação e aos critérios de acesso aos

direitos e serviços da assistência social. Esse artigo deve ser lido, discutido e, sobretudo,

detalhado num cronograma de trabalho. O Artigo 4º da LOAS traz uma série de questões a

serem resolvidas, gerando uma enorme agenda de trabalho.

Art. 4º A assistência social rege-se pelos seguintes princípios:

I - supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de

rentabilidade econômica;

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O inciso deixa claro que são as necessidades sociais que determinam a lógica da

política da assistência, e não a questão econômica. Esse é um princípio forte na LOAS. Aqui

se encontra a liberdade necessária em relação às exigências históricas, como “só pode

participar do programa se estiver trabalhando” ou “a vaga da criança na creche é apenas

para mães que trabalham”.

A proteção social não pode ter “pedágio”. Muitos desses “pedágios” foram criados

ainda com base no imaginário e na tradição de que a assistência social é uma troca: a

pessoa cumpre uma condição para ganhar alguma coisa. Isso é um erro. E o texto da LOAS é

claro sobre isso.

É nesse inciso que se escancara, de fato, o direito independente de qualquer

questão relacionada à economia.

II - universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação

assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;

Outro inciso importantíssimo. Primeiro, ele aponta que é dever da assistência

social tornar o seu destinatário alcançável por todas as políticas públicas. Aqui, fica claro

que a assistência social é uma política garantidora de direitos, e não uma política de

substituição de outras políticas. A assistência social não faz saúde para pobre; habitação

para pobre; educação para pobre; cultura para pobre.

A assistência social garante o acesso ao direito social que se realiza por meio das

diversas políticas setoriais.

Este é um debate ainda problemático, mas que precisa ser superado. A assistência

social não pode e não deve fazer substituições. O CRAS, por exemplo, não pode nem deve

ter médico ou dentista mesmo que voluntários. O CRAS tem que garantir o acesso do

usuário aos serviços públicos de saúde. Não é um equipamento cultural, nem um

equipamento de qualificação profissional, nem mesmo um espaço para atividades das

demais políticas.

O CRAS precisa fazer a articulação com todas as políticas setoriais para que a

população seja de fato alcançável por elas.

O inciso deixa claro que voluntariado e solidariedade não são as práticas da

política de assistência social. A política deve se esforçar para garantir direitos sociais

universais.

Aqui também chegamos ao momento de questionar a ideia de inclusão produtiva

como objeto de trabalho da assistência social. Não é. O que a assistência social deve fazer é

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articular a rede social de formação e qualificação profissional para que ela inclua as

famílias atendidas pelo CRAS.

III - respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e

serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, vedando-se

qualquer comprovação vexatória de necessidade;

A ação assistencial não pode ser realizada de “qualquer maneira” e com baixa

qualidade porque seus usuários são pobres. É preciso garantir o máximo de qualidade e

eficiência nas ações de assistência.

A assistência social não pode propor serviços, ações e programas que afastem as

pessoas da convivência familiar e comunitária. É preciso investir cada vez mais no

fortalecimento da família e das redes comunitárias. A ideia de colégios em regime de

internação e de instituições totais deve ser definitivamente superada. Ainda existem, no

Brasil, correntes que acham que o Estado, em alguns casos, pode cuidar melhor de uma

criança do que a sua própria família. O que o Estado deve fazer é cuidar da família para

que ela permaneça unida, capaz de proteger todos os seus membros.

A LOAS explicita que as pessoas não precisam, não devem e não podem se humilhar

para conseguir o acesso a um direito. Nos anos 1970, era comum entre os profissionais da

esquerda a ideia de que os próprios usuários deveriam estabelecer entre eles quem

deveria ter acesso a direitos não universais. Isso foi um erro que o texto da LOAS corrigiu.

Não é possível delegar às pessoas, por exemplo, o poder de escolha, dentre elas, de

quem tem mais privação/desproteção social para que tenha acesso a um ativo social

restrito. Ninguém precisa justificar e legitimar sua privação/desproteção para acessar um

direito.

O direito é para todos e, se houver necessidade de recorte por causa de limitação, a

decisão deve ser técnica e considerar o conjunto de privações/desproteções de uma

família.

A política de assistência social deve trabalhar na direção de garantir autonomia

para as famílias. A assistência social tem um compromisso de superar a vida diária de

pobreza das famílias, garantindo inclusão social sustentável.

IV - igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer

natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais;

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Todos são iguais perante a lei. Não podemos fazer discriminações no

atendimento social. Vale destacar que a entrada de rígidos valores religiosos no dia a dia

dos técnicos da assistência social está fortalecendo vetores de discriminação e

preconceito.

Uma mulher que tem cinco filhos de cinco pais diferentes é ou não é discriminada

no atendimento?

Um pai desempregado que diz que não quer trabalhar é ou não é discriminado no

atendimento?

Gays e lésbicas são discriminados ou não no atendimento?

A assistência social deve garantir acesso aos direitos sociais. Não cabe à equipe

técnica interferir na forma de ser e de viver das pessoas com base em valores religiosos ou

morais. E isso tem acontecido de forma sistemática, nos últimos tempos.

Ainda em 2011, 23 anos depois da Constituição e dezoito anos depois da LOAS, não

existe equivalência entre o atendimento das populações rurais e urbanas. Infelizmente, as

áreas rurais no Brasil concentram mais pobreza e mais desproteções. E não existe um

plano nacional para o fortalecimento da assistência social nas áreas rurais.

V - divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais, bem

como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos critérios para sua concessão.

Fornecer a informação para todos e, sobretudo, para os mais pobres e mais

vulneráveis é outro ponto fundamental. Ainda hoje, temos uma restrição na comunicação e

na divulgação de programas e serviços. E vale dizer que comunicação na área social não se

faz com cartazes e panfletos. Faz-se com amplo apoio de mobilização social e negociação

comunitária. Todos devem ser informados de seus direitos e de oportunidades de acesso.

Avançamos muito pouco ou quase nada na forma de conversar, comunicar e

divulgar os ativos sociais para a população.

Essa letargia em cumprir o inciso favorece a politicagem e a construção do

caminho do “favor” para a população. Os CRAS precisam debater esse texto e pensar em

estratégias inovadoras de comunicação popular.

Isso se expressa também no fato de que não estão publicizados os critérios de

concessão de benefícios e acesso a programas e projetos. As pessoas que buscam um ativo

social têm o direito de saber qual é o critério de seleção. Isso gera transparência e permite

que todos possam ter o mesmo direito de participar.

O grande desafio do Artigo 4º é garantir que os usuários da assistência social não

sejam invisíveis para as demais políticas públicas.

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Um debate importante: por que a assistência social insiste em substituir as demais

políticas?

COMENTANDO O ARTIGO 5º

O Artigo 5º e seus três incisos em seu texto original:

Art. 5º A organização da assistência social tem como base as seguintes diretrizes:

I - descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os

Municípios, e comando único das ações em cada esfera de governo;

II - participação da população, por meio de organizações representativas, na

formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis;

III - primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência

social em cada esfera de governo.

Esse artigo tem o objetivo de estruturar a organização da assistência social. Antes

da Constituição de 1988, a assistência social não era dever do Estado e tinha na caridade e

na filantropia sua forma de atuar. O Artigo 5º tem a missão de definir e confirmar o papel e

o dever do Estado na política de assistência social. Ele rompe com qualquer possibilidade

de comando que não seja do Estado.

Antes da LOAS, a Legião Brasileira de Assistência (LBA) e a Fundação Nacional do

Bem-Estar do Menor (Funabem) financiavam entidades sociais e mantinham uma extensa

rede de atendimento direto. A LBA tinha uma força enorme. Mantinha creches e centros

comunitários nas maiores cidades do Brasil. Nos estados pequenos, a superintendência da

LBA era o cargo mais importante abaixo do governador.

A LBA e a Funabem concentravam muito poder, e todas as decisões eram tomadas

em suas diretorias centrais. Não havia participação dos Estados e dos municípios, e muito

menos dos usuários.

Vale destacar que o Estado financiava as entidades sociais e lhes delegava a

responsabilidade da condução dos programas de proteção social. Assim surgiu e se

consolidou a histórica rede de Serviços de Ação Continuada, a rede SAC.

O Inciso I do artigo vai definir a descentralização da política de assistência social.

Estados, Distrito Federal e municípios passam a fazer a gestão da assistência social a partir

do que definiu a LOAS. Em 1996, inicia-se a chamada estadualização da assistência social, e

somente a partir do fim de 1998 é que se efetiva o início da municipalização. Não foi fácil

romper a tradição centralizadora da LBA.

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O fim da LBA, em 1995, vai forçar que o inciso seja cumprido, mesmo que de forma

bastante atabalhoada. A NOB 2, aprovada pelo CNAS em 1998, e publicada em 1999, vai

regular a gestão estadual e a gestão municipal. A NOB/SUAS, de 2005, vai aperfeiçoar a

gestão municipal.

Uma gestão que ficou “pendurada” por anos foi o comando único. A LOAS quis

definir um único espaço institucional para a gestão política e administrativa da assistência

social. Esse debate sempre foi intenso e, mesmo hoje, podemos dizer que persiste uma

pluralização no comando da assistência social. Por exemplo, o Programa Bolsa Família não

está na política de assistência social, nem o Programa Brasil Sem Miséria. No governo de

Fernando Henrique Cardoso, sempre se discutiu o Programa Comunidade Solidária. No

primeiro governo Lula, o debate era sobre o Fome Zero.

A questão do comando único melhorou muito, mas ainda existem alguns passos a

serem dados. Hoje, quem impede o comando único é o patrulhamento que impregna a

assistência social e que chega por meio dos grupos ideológicos (“ficção ideológica”). Na

verdade, para que a assistência social possa exercer, de fato, o comando único, ela terá de

aprender a conversar e interagir com as demais políticas sem o aprisionamento e as regras

rígidas que a impedem de dialogar.

O Inciso II vai abrir amplo espaço para o debate sobre o controle social da política

de assistência social, mas ainda estamos muito atrasados nessa questão. A participação

dos usuários se concentra nas conferências de assistência e nos conselhos, de forma

bastante pontual. A população participa da organização e da formulação de projetos,

programas e políticas? Claro que não. A construção da política ainda é feita a partir do

debate técnico e das decisões governamentais, e não das experiências de desproteções e

privações sociais vividas pelos usuários. A Agenda da Família do Estado de São Paulo será

uma resposta importante ao que a LOAS nos indica em seu texto.

Existe uma lacuna em relação à capacitação dos usuários, que faz com que eles

acabem sendo “engolidos” pelos ditames técnicos, normas orçamentárias, burocráticas e

até mesmo regimentais. Não existe assessoramento permanente. Para que o inciso possa

se concretizar, é preciso garantir formação e apoio de supervisão aos usuários. Outro

problema histórico é a atuação de entidades que pretendem representar e falar pelos

usuários. A falsa representação dificultou bastante o avanço do controle social e da

participação real dos usuários.

O Inciso III é uma resposta mais do que direta às entidades de caridade e

filantrópicas, que, durante toda a história da assistência pré-LOAS, foram protagonistas das

ações. A primeira tentativa de quebrar essa hegemonia aconteceu em 1999, mas o CNAS,

fortemente dominado pelas entidades, impediu a quebra do que ficou conhecida como

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“série histórica”, o conjunto das entidades que executavam os serviços assistenciais.

Somente na NOB/SUAS, de 2005, o inciso foi propriamente resgatado. Vale destacar que,

ainda hoje, em 2011, as entidades disputam o comando da política da assistência social

com o Estado.

Mas a LOAS deixa mais do que claro que a responsabilidade de conduzir e gerir a

política da assistência social é do Estado. Essa não é uma responsabilidade

compartilhada com as entidades. É uma responsabilidade total do Estado. A professora

Maria do Carmo Brant Carvalho me disse certa vez que “o Estado é a inteligência do

processo”.

O Artigo 5º da LOAS é muito importante. Ele vai ao encontro do Estado. Vale sempre

ler e reler seu texto, pois ele decide politicamente a gestão da política da assistência social.

O grande desafio do Artigo 5º é consolidar o papel do Estado como a inteligência

da política de assistência social.

Um debate importante: qual é de fato o papel do usuário na formulação de

programas, serviços e benefícios assistenciais?

COMENTANDO O ARTIGO 6º

Minha intenção é debater o Artigo 6º no campo técnico, político e histórico. O

artigo passou por uma total reestruturação, em 2010 e 2011. Ele ampliou e consolidou o

papel do Estado na coordenação da política de assistência social e delimitou um espaço

secundário para as entidades e as organizações sociais, que no texto de 1993 tinham muito

mais força. Considero que, com o novo texto, o Artigo 6º passou a ser uma síntese da

própria LOAS, bem como do Sistema Único da Assistência Social (SUAS).

O Artigo 6º ainda precisa ser debatido, compreendido e estruturado pela União,

Estados e municípios, mas sem dúvida traz respostas muito mais concretas para o

fortalecimento da política da assistência social:

Art. 6º A gestão das ações na área de assistência social fica organizada sob a forma

de sistema descentralizado e participativo, denominado Sistema Único de Assistência

Social (SUAS), com os seguintes objetivos:

I - consolidar a gestão compartilhada, o cofinanciamento e a cooperação técnica

entre os entes federativos que, de modo articulado, operam a proteção social não

contributiva;

II - integrar a rede pública e privada de serviços, programas, projetos e benefícios de

assistência social, na forma do art. 6º-C;

15

III - estabelecer as responsabilidades dos entes federativos na organização,

regulação, manutenção e expansão das ações de assistência social;

IV - definir os níveis de gestão, respeitadas as diversidades regionais e municipais;

VI - estabelecer a gestão integrada de serviços e benefícios; e

VII - afiançar a vigilância socioassistencial e a garantia de direitos.

A NOB/SUAS, sem dúvida, regulou, antes mesmo do texto revisado da LOAS, essas

novas práticas. Ainda existem dificuldades na compreensão do nosso trabalho em forma

de sistema. Em muitos momentos, procuramos “caixas” de atuação mais definidas.

Trabalhar em sistema requer um movimento de intervenções sem etapas, mas com

responsabilidades consolidadas por um conceito que agrega resultados, e não disputas ou

“jogos de empurra”.

Durante muito tempo, e ainda hoje, se debateu de forma pouco prática o papel real

dos entes federados na assistência social.

§ 1º As ações ofertadas no âmbito do SUAS têm por objetivo a proteção à família, à

maternidade, à infância, à adolescência e à velhice e, como base de organização, o

território.

O parágrafo é importante, pois avança em direção à proteção à família, e não

apenas a segmentos da família. Durante toda a história da assistência social a preocupação

com segmentos sociais foi muito mais importante do que o foco na família. Outro avanço é

a organização da ação com base no território, deixando para trás a prática das ações

dispersas e desorganizadas. As respostas sociais podem estar mais próximas do que se

imagina, mas para isso é importante que tenhamos um processo de coordenação e

organização do território.

§ 2º O SUAS é integrado pelos entes federativos, pelos respectivos conselhos de

assistência social e pelas entidades e organizações de assistência social abrangidas

por esta Lei.

§ 3º A instância coordenadora da Política Nacional de Assistência Social, PNAS, é o

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

Desde a LOAS, em 1993, já tivemos como coordenadores da PNAS o Ministério do

Bem-Estar Social, o Ministério da Previdência e Assistência Social, o Ministério da

Assistência e Promoção Social e o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à

16

Fome. Nesse mesmo período, o Ministério da Saúde coordenou a Política Nacional de

Saúde e o Ministério da Educação a Política Nacional de Educação.

Importante destacar que o SUAS foi aprovado pelo CNAS em 2004 e a NOB/SUAS é de

2005, mas o PL SUAS só foi aprovado pelo Congresso Nacional em 2011. Temos um enorme

período de vazio legal.

Na prática, implantou-se um sistema que não era lei. A crise política vivida pelo

CNAS, em 2008, provocou a urgência no encaminhamento do PL SUAS para o Congresso.

Art. 6º-A. A assistência social organiza-se pelos seguintes tipos de proteção:

I - proteção social básica: conjunto de serviços, programas, projetos e benefícios da

assistência social que visa a prevenir situações de vulnerabilidade e risco social por

meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições e do fortalecimento de

vínculos familiares e comunitários;

II - proteção social especial: conjunto de serviços, programas e projetos que tem por

objetivo contribuir para a reconstrução de vínculos familiares e comunitários, a

defesa de direito, o fortalecimento das potencialidades e aquisições e a proteção de

famílias e indivíduos para o enfrentamento das situações de violação de direitos.

Foi um enorme avanço a estruturação das Proteções Básica e Especial, mas ainda

resta um longo caminho a ser percorrido até que as equipes estejam efetivamente

integradas e capacitadas nas distintas proteções. Nas cidades pequenas, sobretudo, esses

papéis se confundem e se misturam. Não considero adequado e não acredito em

profissionais generalistas. Quando foram constituídos tipos e níveis diferentes de

proteção, se afirmou que não existe uma “generalidade” na assistência social.

Parágrafo único. A vigilância socioassistencial é um dos instrumentos das proteções

da assistência social que identifica e previne as situações de risco e vulnerabilidade

social e seus agravos no território.

Art. 6º-B. As proteções sociais básica e especial serão ofertadas pela rede

socioassistencial, de forma integrada, diretamente pelos entes públicos e/ou pelas

entidades e organizações de assistência social vinculadas ao SUAS, respeitadas as

especificidades de cada ação.

§ 1º A vinculação ao SUAS é o reconhecimento pelo Ministério do Desenvolvimento

Social e Combate à Fome de que a entidade de assistência social integra a rede

socioassistencial.

17

§ 2º Para o reconhecimento referido no § 1º, a entidade deverá cumprir os seguintes

requisitos:

I - constituir-se em conformidade com o disposto no art. 3º;

II - inscrever-se em Conselho Municipal ou do Distrito Federal, na forma do art. 9º;

III - integrar o sistema de cadastro de entidades de que trata o inciso XI do art. 19º.

§ 3º As entidades e organizações de assistência social vinculadas ao SUAS celebrarão

convênios, contratos, acordos ou ajustes com o poder público para a execução,

garantido financiamento integral, pelo Estado, de serviços, programas, projetos e

ações de assistência social, nos limites da capacidade instalada, aos beneficiários

abrangidos por esta Lei, observando-se as disponibilidades orçamentárias.

§ 4º O cumprimento do disposto no § 3º será informado ao Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome pelo órgão gestor local da assistência

social.

Art. 6º-C As proteções sociais, básica e especial, serão ofertadas precipuamente no

Centro de Referência de Assistência Social, CRAS, e no Centro de Referência

Especializado de Assistência Social, CREAS, respectivamente, e pelas entidades sem

fins lucrativos de assistência social de que trata o art. 3º desta Lei.

§ 1º O CRAS é a unidade pública municipal, de base territorial, localizada em áreas

com maiores índices de vulnerabilidade e risco social, destinada à articulação dos

serviços socioassistenciais no seu território de abrangência e à prestação de serviços,

programas e projetos socioassistenciais de proteção social básica às famílias.

Fiz um resumo do que é um CREAS para poder deixar bem demarcadas suas diferenças

em relação ao CRAS:

o CREAS deve ter supervisão técnica;

o CREAS deve fazer atendimento temporário;

o CREAS deve ter relação com os CRAS das famílias atendidas;

Se ele é especializado, precisa ser temático e sua equipe deve ter espaço

continuado para capacitação e estudo de casos;

não pode haver CREAS generalista;

sempre que citarem um CREAS, vale perguntar: especializado em quê?;

podemos ter um CREAS especializado em várias

desproteções/privações/vulnerabilidades:

o população em situação de rua;

o adolescentes em conflito com a lei;

o marginalidade;

18

o exploração sexual e abuso sexual de crianças;

o ex-presidiários e famílias de presidiários;

o população GLBT;

o profissionais do sexo.

§ 3º Os CRAS e os CREAS são unidades públicas estatais instituídas no âmbito do

SUAS, que possuem interface com as demais políticas públicas e articulam,

coordenam e ofertam os serviços, programas, projetos e benefícios da assistência

social.

Art. 6º-D. As instalações dos CRAS e dos CREAS devem ser compatíveis com os

serviços neles ofertados, com espaços para trabalhos em grupo e ambientes

específicos para recepção e atendimento reservado das famílias e indivíduos,

assegurada a acessibilidade às pessoas idosas e com deficiência.

Art. 6º-E. Os recursos do cofinanciamento do SUAS, destinados à execução das ações

continuadas de assistência social, poderão ser aplicados no pagamento dos

profissionais que integrarem as equipes de referência, responsáveis pela organização

e oferta daquelas ações, conforme percentual apresentado pelo Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome e aprovado pelo CNAS.

Infelizmente, não ficou claro se os recursos podem ser aplicados no pagamento de

servidores públicos. O texto ficou vago e muitas prefeituras não consideram que têm

legitimidade para organizar concursos públicos.

Parágrafo único. A formação das equipes de referência deverá considerar o número

de famílias e indivíduos referenciados, os tipos e modalidades de atendimento e as

aquisições que devem ser garantidas aos usuários, conforme deliberações do CNAS.

A NOB RH do SUAS continua engavetada. Avançamos muito pouco em equipes de

referência.

V - implementar a gestão do trabalho e a educação permanente na assistência social;

A definição de que as ações da assistência devem ser desenvolvidas de forma

descentralizada é uma resposta importante ao processo de centralização da LBA e da

Funabem. A concentração de poder e de ações dessas duas instituições gigantes motivou a

urgência nos debates pré-LOAS.

19

O novo texto da LOAS, a partir do PL SUAS, estabelece um patamar mais adequado

para as entidades sociais. No texto original, de 1993, elas tinham muito mais força.

No texto de 1993, falava-se em descentralização, mas reafirmava-se o papel das

entidades e organizações de assistência social no desenvolvimento das ações. Vale lembrar

que sobretudo a LBA concentrava poder e recursos, mas fazia repasses para as entidades.

Descentralizar sim, mas sem esquecer as entidades e as organizações assistenciais. O texto

atual garante para as entidades um vínculo com o SUAS, mas com muito menos força, o que

foi uma mudança muito importante.

O texto original poderia ter sido muito mais ousado em reafirmar o papel, por

exemplo, das prefeituras, mas, em 1993, não havia processo suficientemente estruturado,

nas administrações locais, para cumprir a tarefa de organizar a execução da política de

assistência. O artigo, por mais de dezessete anos, deixou uma enorme ambiguidade em

relação à estatização da assistência social, pois não abriu o caminho para a constituição de

uma rede pública e estatal, mas reafirmou o papel das entidades e das organizações.

O texto da LOAS de 1993 foi todo negociado no campo político e, sem dúvida, a

redação original foi uma defesa das entidades e organizações.

A articulação de meios, esforços e recursos de que falava o artigo deixava folgas

conceituais de grandes proporções. Quem articula? Quem se esforça? E os recursos? Até

hoje, o governo federal concentra o poder total nessas questões. Ainda é ele que estrutura

a agenda da assistência no Brasil. O esforço é realmente bastante coletivo, mas as ações

acabam sendo dirigidas pela agenda nacional. O grande volume de recursos para a

assistência social vem do governo federal e não há uma definição clara do financiamento

por parte dos estados e dos municípios. Esse é um buraco que ainda não foi resolvido na

prática.

O artigo fala em participação e instâncias deliberativas. Em 1995, o CNAS foi

instalado e, em todo Brasil, houve a implantação dos Conselhos Estaduais e Municipais. Em

1995, ocorreu também I Conferência Nacional de Assistência Social. Nesse ano acontece a

VIII Conferência. Aos poucos vamos organizando instâncias de participação e de

deliberação coletiva, mas as representações nos Conselhos de Assistência Social ainda

concentram basicamente as entidades prestadoras de serviço.

Vale destacar que a NOB 2, de 1998, instituiu, como espaços de pactuação, as

Comissões Intergestoras Bipartite, nos estados, e a Comissão Intergestora Tripartite, no

governo federal.

Desde 1993, foram muitas as instâncias coordenadoras e muitos os ministros ou

secretários. O Ministério do Bem-Estar Social foi extinto em 1995, sendo criado o

Ministério da Previdência e Assistência Social. Em 1999 foi criada a Secretaria de Estado

20

da Assistência Social. Em 2003 foi criado o Ministério da Assistência e Promoção Social e,

em 2004, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

Desde 1995, já tivemos onze secretários nacionais de assistência social. Uma média

de 1,4 mês de atuação para cada secretário.

O Artigo 6º é, em minha opinião, um dos mais frágeis da LOAS. Ele busca responder

às exigências históricas da caridade e da filantropia, bem como acenar para a participação

social e ainda definir uma porta de entrada estatal na política de assistência social.

O grande desafio do Artigo 6º é organizar os papéis dos entes federados na política

de assistência social.

Um debate importante: o CREAS pode ser generalista ou ele deve ser, de fato,

especializado em alguma desproteção?

COMENTANDO O ARTIGO 7º

O Artigo 7º da LOAS também responde diretamente a uma pauta e a uma agenda de

defesa das entidades históricas.

Como já foi mencionado, a LBA financiava de forma direta um enorme conjunto de

entidades assistenciais em todo o Brasil, escolhidas, em geral, por indicação política. Essa

imensa rede financiada com recursos públicos, mas marcada pelos símbolos da caridade e

da filantropia, coordenou no momento da construção do texto da LOAS uma agenda pesada

de reivindicações que buscava assegurar suas identidades e culturas institucionais.

O Artigo 7º foi um grande gol que essas entidades fizeram para se reafirmar como

parte fundamental da política de assistência social pós-LOAS. Veja o artigo:

Art. 7º As ações de assistência social, no âmbito das entidades e organizações de

assistência social, observarão as normas expedidas pelo Conselho Nacional de

Assistência Social (CNAS), de que trata o art. 17 desta lei.

O CNAS definiria, por meio de normas, o cotidiano das entidades. E quem são os

representantes das entidades no CNAS? Não é arriscado dizer que, até 2004, a

representação da sociedade civil era 90% definida pelas entidades prestadoras de serviço

conveniadas da antiga rede SAC, da LBA, que migrou para o Fundo Nacional da Assistência

Social.

O CNAS não debatia assistência social nos anos 1990. Posso afirmar que somente

depois da IV Conferência Nacional, de 2003, o CNAS iniciou uma agenda de debates que foge

21

da prisão do debate sobre Certificado de Entidades Beneficentes da Assistência Social

(Cebas). O CNAS na verdade debateu prioritariamente o Cebas até 2004.

Com a ausência de um debate no CNAS ocorreu mais uma vez a proliferação de

ações de “assistência social”. O ajuste só vai começar a ser feito quando o CNAS resolve

debater o Artigo 3º da LOAS, a partir de 2005. Mais tarde, o ajuste se consolida com o PL

Cebas, aprovado em 2010 pelo Congresso Nacional.

Sempre que leio o Artigo 7º da LOAS tenho absoluta certeza de que as entidades da

rede SAC souberam mobilizar o Congresso na votação da LOAS.

É importante dizer que o governo Fernando Henrique (1995-2002) e o primeiro

ano do governo Lula (2003) trataram o CNAS sem a importância que ele deveria ter tido

para a formulação da política de assistência social e para a construção de normas que

tirassem a assistência social do vazio da regulação. O CNAS, sem uma agenda técnica,

deixou de cumprir seu papel para que o Artigo 7º tivesse algum sentido.

O PL Cebas e a Tipificação da Assistência Social, de 2009, acabaram com a inércia,

mas os muitos anos de estagnação do debate criaram sérias indefinições, que vamos

demorar a desconstruir.

Uma última observação: o presidente Fernando Henrique extinguiu a LBA em 1º de

janeiro de 1995, jogando fora toda a inteligência de trabalhadores militantes da área social

que poderiam, num período de transição, ajudar a construir outro caminho para a

assistência social. Acabar com a LBA era importante? Sim. Mas a extinção foi feita sem

planejamento e organização e, mais uma vez, a agenda privada das entidades ganhou força

em detrimento de uma agenda pública e com participação social.

O grande desafio do Artigo 7º é não representar um retrocesso na consolidação do

Estado como espaço de proteção.

Um debate importante: o Estado pode oferecer proteção de forma indireta?

COMENTANDO O ARTIGO 8º

O Artigo 8º da LOAS surge para estabelecer o papel dos estados, Distrito Federal e

municípios no novo período que a LOAS pretendia inaugurar. Até aqui, o texto reforçava o

papel e a história das entidades. O Artigo 8º vai definir que políticas de assistência podem

ser de caráter estadual e municipal:

Art. 8º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, observados os

princípios e diretrizes estabelecidos nesta lei, fixarão suas respectivas Políticas de

Assistência Social.

22

Insisto na tradição da LBA e da Funabem que mantinham grande concentração de

decisão no governo federal. Estados e municípios não tinham um histórico de organização

estatal na área social.

A LOAS vem defender fortemente a participação de toda a federação na política de

assistência social. A LOAS não diz nem afirma que a União é o principal ator na gestão da

assistência social.

A Primeira Política Nacional de Assistência Social foi aprovada em 1997, mas

políticas estaduais e municipais até hoje, 2011, não são realidade.

O debate nacional continua impondo uma agenda nacional. A Segunda Política de

1998 e a Nova Política, de 2004, orientaram os estados e os municípios na gestão da

assistência.

A experiência das NOB 1997, 1998, NOB/SUAS e NOB RH reforça a ideia de que a União

continuou impondo a agenda da assistência, ao mesmo tempo que estados e municípios

abriram mão de organizar uma agenda local, regional e contextualizada com suas

realidades.

Em 2006, apresentei uma proposta para que os estados organizassem NOB

próprias, mas o projeto foi muito combatido pelo governo federal. Todo mundo que chega

ao governo federal esquece que o Brasil é uma federação e acaba querendo que, do Amapá

ao Rio Grande do Sul, tanto o debate como as regulações sejam os mesmos.

Estados e municípios, em mais de 90% dos casos, não fixaram suas políticas de

assistência social nem ações próprias e contextualizadas com sua realidade. Seguem

diretamente a agenda federal.

É importante destacar que as gestões estaduais, desde a LOAS, foram as que menos

se consolidaram, e os estados, além de abrirem mão de construir uma Política Estadual de

Assistência Social, foram se subordinando cada vez mais ao governo federal. Eu diria que

os estados transformaram-se em “escritórios regionais” do governo federal pela força da

agenda, dos projetos e dos programas federais.

Sem recursos nem força política, nada sobrou aos Estados senão submeterem-se à

agenda federal. Raros foram os estados que conseguiram transpor os altos muros do

governo federal. Vale citar São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, na região Sudeste.

Gosto de citar o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti). De 1996 até

agora, o Peti tem o mesmo formato e a mesma lógica. Como é que estados e municípios

conseguiriam ter uma política própria, com programas como Peti ou o ProJovem

Adolescente, invadindo e ocupando toda a agenda dos secretários estaduais e municipais?

E o Bolsa Família? Quanto tempo os gestores gastam com esse programa federal?

23

O Artigo 8º foi esvaziado pelo “trator” que se revelou o governo federal na política

da assistência social.

Pergunte a qualquer gestor; ele vai dizer que a maior parte do seu tempo é

dedicada a cuidar da agenda do governo federal na sua cidade. Assim, a força local não

prevaleceu para que se constituísse uma política municipal ou estadual.

Dentro do gestor federal ainda mora muito da LBA e da Funabem.

Mas não devemos desistir desse artigo. É hora de começar a debater a real

descentralização e a participação de toda a federação na política de assistência social.

O grande desafio do Artigo 8º é debater a importância de Políticas Estaduais e

Municipais de Assistência Social.

Um debate importante: como conseguir organizar uma Agenda Tripartite na

assistência social sem que a agenda federal seja prioritária?

COMENTANDO O ARTIGO 9º

O Artigo 9º da LOAS trata do funcionamento das entidades e organizações da

assistência social. É um retorno do texto à questão das entidades. Ao examinar e comentar

a LOAS, artigo por artigo, fica cada vez mais claro que seu texto é uma costura entre os

interesses históricos das entidades assistenciais e o expresso desejo político de construir

uma estratégia de fortalecimento do Estado na assistência social.

Em muitos momentos, o que percebemos são as inúmeras contradições no campo

político e estratégico. Para o gestor da assistência social, o texto deixa problemas táticos,

pois ele vai sempre ao encontro da entidade, garantindo-lhe um enorme espaço.

Depois da LOAS, em 1993, apesar de se ter constituído uma rede estatal na

assistência social, é possível afirmar que grande parte dos recursos do Fundo Nacional de

Serviços Assistenciais saiu de Brasília, passou pelos Fundos Municipais e caminhou de

forma segura para as entidades, que vem desenvolvendo as ações que o Estado não se

preparou e não se organizou para executar.

O Artigo 9º poderia ter sido compreendido de forma diferente, mas na prática ele

apenas criou uma “zona de desconforto” para as entidades. Vejamos:

Art. 9º O funcionamento das entidades e organizações de assistência social depende

de prévia inscrição no respectivo Conselho Municipal de Assistência Social, ou no

Conselho de Assistência Social do Distrito Federal, conforme o caso.

24

O CNAS foi criado em 1995. Os conselhos municipais foram criados na medida da

descentralização dos recursos do Fundo Nacional de Assistência Social. As entidades

precisam de registro e inscrição para receber recursos e manter o Cebas no CNAS. Os

conselhos municipais já surgem viciados em sua lógica cartorial.

§ 1º A regulamentação desta lei definirá os critérios de inscrição e funcionamento

das entidades com atuação em mais de um município no mesmo estado, ou em mais

de um estado ou Distrito Federal.

Muitas entidades funcionam em mais de uma cidade e em mais de um estado. Uma

lei própria regulou a questão. Vale destacar que, em 1993, havia um enorme número de

entidades que tinham filiais espalhadas por vários locais do país. Esse parágrafo objetiva

consolidar a força da grande entidade. Não haveria necessidade de que cada unidade

pedisse sua inscrição ou registro local.

§ 2º Cabe ao Conselho Municipal de Assistência Social e ao Conselho de Assistência

Social do Distrito Federal a fiscalização das entidades referidas no caput na forma

prevista em lei ou regulamento.

Raras são as cidades que dão condições aos conselhos de assistência social e aos

conselheiros para que cumpram o que determina esse parágrafo. A fiscalização das

entidades foi e é feita muito mais no campo da avaliação dos documentos do que na

avaliação de seus serviços e práticas sociais.

A política de assistência social, de 2004, ao desenhar a questão do território, indica

ao CRAS que faça essa supervisão e integração, pois a entidade registrada no conselho

passa a fazer parte do vínculo SUAS.

Hoje, os CRAS deveriam fazer a integração técnica das entidades com a PNAS, bem

como organizar supervisões e capacitações para as entidades. Muitas entidades estão

afastadas de regulações técnicas e operacionais. Os conselhos pouco podem avançar em

direção ao que determina esse parágrafo, sem a ampla participação dos CRAS.

Vale destacar que grande parte dos conselhos também não aceita manter uma

unidade de trabalho com os órgãos gestores, alegando que são autônomos e

independentes. Esse hiato nas relações atrapalha bastante a fiscalização das entidades. E

acho a expressão “fiscalização” equivocada. O texto que defendo diria “supervisão”.

A busca pelo Cebas gerou enormes distorções no desenvolvimento da identidade

dos conselhos de assistência social. Hoje, as prefeituras ainda não estão prontas para dar

25

conta do PL Cebas. Esse assunto ainda não avançou em direção às gestões municipais de

assistência social e, de certa forma, os conselhos rejeitam a ideia do PL Cebas, pois se

sentem esvaziados. Mas já não teria chegado a hora de debater a política de assistência?

Importante, neste momento, é a construção de um modelo de supervisão das

entidades.

§ 4º As entidades e organizações de assistência social podem, para defesa de seus

direitos referentes à inscrição e ao funcionamento, recorrer aos Conselhos Nacional,

Estaduais, Municipais e do Distrito Federal.

Esse parágrafo defende que existem várias instâncias às quais as entidades podem

recorrer caso se sintam prejudicadas pela decisão do gestor ou mesmo de um conselho.

Com o PL Cebas talvez possamos avançar em direção a um novo caminho para as

entidades, os conselhos e para a política de assistência social. Vamos acompanhar.

O grande desafio do Artigo 9º é garantir que os conselhos possam, de fato,

inscrever entidades de assistência social e não manter a pulverização que já foi debatida

nos comentários do Artigo 3º da LOAS.

Um debate importante: como articular a Resolução da Tipificação da Assistência

Social com a inscrição nos conselhos?

COMENTANDO O ARTIGO 10º

Art. 10º A União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal podem celebrar

convênios com entidades e organizações de assistência social, em conformidade com

os Planos aprovados pelos respectivos Conselhos.

O Artigo 10º é a mais perfeita tradução da força das entidades na construção do

texto da LOAS. Não seriam a descentralização e a participação que deixariam brechas para

que os entes federados não pudessem firmar convênios com entidades e organizações de

assistência social.

Uma saída foi garantir que esses convênios estivessem em conformidade com os

planos aprovados pelos conselhos.

Reconhecemos a fragilidade desses planos e, mais que isso, sabemos que os

conselhos são paritários e que os planos são aprovados em grande parte pelas entidades.

A Constituição de 1988 coloca a assistência social no campo da seguridade social.

Dever do Estado e direito do cidadão. Direito universal, independente de contribuição

26

previdenciária. Se falamos em dever do Estado, seria bastante plausível que a LOAS desse

total ênfase a uma rede pública e estatal.

As entidades demandaram enfaticamente que lhes fosse assegurada a

continuidade dos seus convênios com a LBA. Estamos falando nos Serviços de Ação

Continuada, ou seja, a rede SAC. Vale lembrar que a LBA, em dezembro de 1993, ainda era

uma entidade oficial bem forte dentro do governo Itamar Franco.

A LOAS fala em descentralização, mas o Artigo 10º buscava assegurar que a LBA

mantivesse seus convênios com as entidades. A partir da estadualização dos recursos, em

1996, e do início da municipalização, em 1997, fica assegurado o direito conquistado, ao

longo de décadas, de que as entidades continuariam a receber recursos públicos e federais.

Nos debates sobre a nova partilha de recursos, realizados em 1999 pelo CNAS, a

permanência da rede histórica foi assegurada em votação no plenário.

Até a NOB/SUAS, e mesmo depois dela, os recursos saíam do Fundo Nacional de

Assistência Social para os fundos estaduais ou municipais e, imediatamente, eram usados

em convênios históricos com as entidades “clientes” da LBA. A sensação geral era a de que

nada havia mudado.

Em 1997, a Secretaria Nacional de Assistência Social propôs uma iniciativa para

gerar uma nova rede de entidades por meio do Programa Brasil Criança Cidadã (BCC). Essa

estratégia, coordenada pela secretária Lúcia Wania, atual senadora por Goiás, agregou

novos saberes e novas entidades como parceiras da assistência. A crítica ao BCC focou-se

no modo centralizador da seleção de projetos realizada em Brasília, sem a participação dos

estados e municípios. O BCC fez avanços importantes, mas pecou por manter a velha

prática de as decisões serem tomadas em Brasília. O BCC, de certa forma, constrange a LOAS

em sua vocação de participação e descentralização.

É possível afirmar que os primeiros recursos do Fundo Nacional de Assistência

Social que surgem livres do caráter vinculante para entidades são os relativos ao Peti, de

1996, implantado na gestão da secretária Lúcia Wania; no Programa Agente Jovem de

Desenvolvimento Social e Humano, a partir do início de 1999, na gestão da secretária de

Estado de Assistência Social Wanda Engel; e nos Núcleos de Apoio à Família, que ganham

força em 2000, por conta do Plano Nacional de Segurança Pública.

Os planos municipais eram e são, geralmente, construídos a partir das demandas

ainda “congeladas” com as entidades. A NOB/SUAS, ao estabelecer pisos de proteção, deu

um passo à frente ao não manter a tradicional rede SAC, mas muitas cidades (quase todas)

recebiam os recursos em forma de piso e os transformavam em per capta da antiga rede

SAC.

27

De certa forma, o Artigo 10º da LOAS favoreceu as entidades e, um pouco mais

tarde, foi a saída perfeita para resolver os problemas de precarização dos órgãos gestores

da assistência social.

O grande desafio do Artigo 10º é não permitir a compreensão de que o Estado

pode ser substituído por entidades na assistência social. O fato de poder celebrar

convênios não significa um estímulo à substituição de responsabilidades.

Um debate importante: você conhece o Plano Municipal de Assistência Social de

sua cidade ou o Plano Estadual de Assistência Social de seu estado?

COMENTANDO O ARTIGO 11º

Art. 11º As ações das três esferas de governo na área de assistência social realizam-

se de forma articulada, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e

a coordenação e a execução dos programas, em suas respectivas esferas, aos Estados,

ao Distrito Federal e aos municípios.

Esse artigo traz um novo fôlego para o Estado Brasileiro. Pode-se notar que até

aqui a LOAS era como pingue-pongue: num momento estabelecendo um papel mais forte

para o Estado e em outros assumindo uma força especial para as instituições e as

entidades sociais.

O Artigo 11º diz claramente que as ações se realizam de forma articulada pela

esfera federal, pelos Estados e pelos municípios.

Nesse Artigo, as normas gerais cabem à esfera federal. É muito comum se ouvir que

essa decisão foi tomada por Brasília. Até 1998 as decisões eram de fato diretamente

tomadas pela Secretaria Nacional de Assistência Social. A Segunda Política de Assistência

Social de 1998 e a NOB 2 publicada em 1999 estabeleceram a Comissão Intergestora

Tripartite para a pactuação nas decisões. A CIT até a NOB/ SUAS de 2005 era formada por

três representantes da esfera federal, três Estados indicados pelo Fonseas e três

municípios indicados pelo Congemas. Fiz parte da comissão que representava a Secretaria

de Estado de Assistência Social em 1999 e fui seu coordenador-geral de 2000 a 2002.

Depois voltei para representar os municípios de 2005 a 2010 como presidente do

Congemas.

Portanto, a coordenação cabe ao governo federal, que pactua através de resoluções

conjuntas na CIT os caminhos que a assistência social deve encontrar para se fortalecer. É

28

evidente que a força do governo federal ainda define a lógica da assistência social no

Brasil. Em geral, os municípios caminham na direção do que Brasília de fato quer.

Vale afirmar que a CIT é um instrumento muito importante para que as decisões ou

propostas de Brasília sejam contextualizadas com a realidade do Brasil, mas as CIBs

também são espaços muito importantes, embora ainda necessitem de um processo de

consolidação, mesmo doze anos depois de a NOB de 1998 ter sido publicada em 1999.

Muitos Estados não realizam CIBs com a devida regularidade.

O Artigo 11º tira do governo federal a EXECUÇÃO dos programas. Em alguns

momentos essa deliberação não foi respeitada. O Projeto Alvorada de 2001 foi execução

direta do governo federal. O BPC via INSS é execução direta do governo federal desde 1997.

O papel dos municípios é insignificante e durante muito tempo coube às cidades realizar a

revisão do cadastro. Já o Bolsa Família pode ser considerado uma execução direta, mas

seus recursos não estão no Fundo Nacional de Assistência Social.

Desde a NOB 2 de 1999 ficou definido que os Estados fariam a coordenação da

política de assistência social. De certa forma fracassaram, pois os municípios conversam

diretamente com Brasília, que por sua vez gosta de conversar com os municípios. Outra

questão a ser apontada é que os Estados gostam de executar de forma direta, e não

conseguiram em sua maioria realizar um papel de coordenador, financiador e articulador

da Política de Assistência Social. Seguiram o caminho fácil de programas diretos. A

NOB/SUAS não ajustou essa questão de forma prática, e a força do Fonseas sempre impediu

na CIT e no CNAS que os Estado de fato realizassem seu papel.

A partir desse Artigo cabe aos municípios a coordenação e a execução da política

de assistência social. Um único problema: como os municípios não fortaleceram suas

secretarias, muito da execução da política é de fato realizado por entidades. Mesmo com

recursos próprios as ações continuam a ser realizadas através das entidades. Vale destacar

a ineficiência total da NOB-RH.

Esse Artigo fornece todas as condições para que o Estado assuma de fato a gestão

da Política de Assistência Social, mas esse mesmo Estado sempre procurou atalhar sua

responsabilidade pela solidariedade, pelo voluntariado e pela participação ativa das

entidades sociais fossem elas históricas ou mais modernas e com nova roupagem.

O grande desafio do Artigo 11º é que de fato a assistência social não seja apenas

uma agenda do governo federal.

Um debate importante: as CIBs estão cumprindo seu papel ou fazem apenas os

informes da CIT?

29

COMENTANDO O ARTIGO 12º

Art. 12º Compete à União:

I - responder pela concessão e manutenção dos benefícios de prestação continuada

definidos no art. 203 da Constituição Federal;

II - cofinanciar, por meio de transferência automática, o aprimoramento da gestão,

os serviços, os programas e os projetos de assistência social em âmbito nacional.

O Artigo 12º registra as competências da União, estabelecendo o que de fato

Brasília pode ou não fazer.

Em relação aos incisos, desde 1997 Brasília foi muito além do que o definido pela

LOAS. Quando o BPC foi estruturado pela secretária Lucia Wania em 1996, a ideia era que os

municípios realizassem o cadastro de idosos e deficientes que tivessem direito. É bem

verdade que houve um conjunto de grandes fraudes e problemas, pois sem nenhum tipo

de perícia médica havia farta distribuição do BPC.

O governo federal decidiu então que o INSS seria responsável pelo controle de todo

o processo. Vem daí a confusão de que o BPC seria um auxílio previdenciário e não

assistencial. A partir de 1999 os municípios passaram a ser responsáveis pela revisão do

BPC. Uma tarefa complicada de resolver: o INSS concede, mas cabe às prefeituras cortar.

Desde 2007, a revisão está suspensa e todo o processo de revisão tem se mostrado

absolutamente precário.

A União Brasília controla o BPC com unhas e dentes por uma questão fiscal, e os

municípios de forma errada se ausentam de qualquer participação nesse processo por

entender que esse é um programa do governo federal. Nem mesmo o SUAS mudou essa

cultura.

Na questão do enfrentamento da pobreza, a assistência social mantém hoje

distâncias sérias e preocupantes. O momento em que a assistência esteve mais envolvida

com o tema foi durante a gestão da secretária Wanda Engel, que não tinha trajetória nem

interesse no debate sobre assistência social. Seu foco era o combate à pobreza. Wanda

soube tirar a assistência social do isolamento histórico e fez a SEAS coordenar o Programa

Alvorada de combate à pobreza nas cidades com pior IDH no Brasil.

Atualmente no Programa Brasil Sem Miséria, por exemplo, vemos o completo

isolamento da Secretaria de Assistência Social no debate e na condução de suas

estratégias. O velho isolamento da assistência social voltou com força total em 2011. O

sentimento de que a assistência social se basta ganhou força e de certa forma seus atuais

gestores pularam o Artigo 12º da LOAS em seus estudos diários.

30

Importante salientar que nos Estados as Secretarias de Assistência são as grandes

parceiras do Brasil Sem Miséria, mas isso não é verdade em relação à atual Secretaria

Nacional de Assistência Social.

O afastamento da política de assistência social de programas de combate à pobreza

na verdade acontece por causa da formação ideológica que ainda persiste nos cursos de

Serviço Social a partir do que chamo de “ficção ideológica”.

III - atender, em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os municípios, às ações

assistenciais de caráter de emergência.

As Secretarias de Assistência Social da União e dos Estados mesmo dezoito anos

depois da LOAS não conseguiram definir seu papel nas questões emergenciais.

Na verdade, nas cidades é mais fácil verificar a importância das Secretarias de

Assistência Social em momentos de tragédia. Nos demais entes federados, não existe uma

clareza de papéis.

Lembro-me de que nas tragédias das chuvas de Santa Catarina em 2008 a

Secretaria Nacional de Assistência Social, por mais solicitada que fosse, ficou inerte sobre

o problema. Não estava preparada para tratar da questão. Foi uma equipe da Secretaria de

Assistência Social da cidade do Rio de Janeiro que se deslocou para Blumenau para dar

apoio e suporte.

Mesmo depois de Blumenau, a Secretaria Nacional de Assistência Social continua

sem uma ação estruturada para uma ação imediata em momentos de emergência.

Em 2000, a Secretaria de Estado de Assistência Social por meio dos Estados criou

um programa de bolsas para as famílias reconstruírem a vida depois de tragédias.

Funcionou muito bem, mas foi abandonado em 2002. Nesse ponto, continuamos num

profundo vazio de ações.

IV - realizar o monitoramento e a avaliação da Política de Assistência Social e

assessorar Estados, Distrito Federal e municípios para seu desenvolvimento.

A entrada desse inciso na LOAS é fundamental, pois monitorar e avaliar nunca

fizeram parte da tradição da Política de Assistência Social no Brasil. Uma questão

importante é sem dúvida a definição de que a União deve assessorar Estados e municípios,

e o Direito Federal nessa questão sem dúvida é uma urgência.

31

A criação em 2004 da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação do MDS teve

uma importância enorme, pois começamos de fato a caminhar para a criação da Cultura da

Avaliação na assistência social.

E se avaliamos é porque queremos de fato ter resultados. Esse inciso é uma

resposta concreta para quem ainda está realizando apenas a gestão diária da pobreza.

Art. 12-A. A União apoiará financeiramente o aprimoramento à gestão

descentralizada dos serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social,

por meio do Índice de Gestão Descentralizada (IGD) do Sistema Único de Assistência

Social (SUAS), para a utilização no âmbito dos Estados, dos municípios e do Distrito

Federal, destinado, sem prejuízo de outras ações a serem definidas em regulamento,

a:

I - medir os resultados da gestão descentralizada do SUAS, com base na atuação do

gestor estadual, municipal e do Distrito Federal na implementação, execução e

monitoramento dos serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social,

bem como na articulação intersetorial;

II - incentivar a obtenção de resultados qualitativos na gestão estadual, municipal e

do Distrito Federal do SUAS; e

III - calcular o montante de recursos a serem repassados aos entes federados a título

de apoio financeiro à gestão do SUAS.

§ 1º Os resultados alcançados pelo ente federado na gestão do SUAS, aferidos na

forma de regulamento, serão considerados como prestação de contas dos recursos a

serem transferidos a título de apoio financeiro.

§ 2º As transferências para apoio à gestão descentralizada do SUAS adotarão a

sistemática do Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família, previsto

no art. 8º da Lei n. 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e serão efetivadas por meio de

procedimento integrado àquele índice.

§ 3º (VETADO). (Incluído pela Lei n. 12.435, de 2011)

§ 4º Para fins de fortalecimento dos Conselhos de Assistência Social dos Estados,

municípios e Distrito Federal, percentual dos recursos transferidos deverá ser gasto

com atividades de apoio técnico e operacional àqueles colegiados, na forma fixada

pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, sendo vedada a

utilização dos recursos para pagamento de pessoal efetivo e de gratificações de

qualquer natureza a servidor público estadual, municipal ou do Distrito Federal.

32

O IGD foi criado em 2005 a partir de um debate entre o Congemas e a Secretaria

Nacional de Renda e Cidadania do MDS. A intenção era apoiar os municípios por causa do

enorme trabalho que todos tinham com o Programa Bolsa Família.

A costura política foi possível pela disposição da secretária Rosani Cunha que em

permanente diálogo com o Congemas formulou o IGD.

É fundamental dizer que o IGD nasceu agregado ao Bolsa Família, mas sua

transferência foi definida no Fundo Nacional de Assistência Social.

Com o tempo, o IGD passou a ser um recurso fundamental para a política de

assistência social, pois como era repassado de forma descarimbada pôde ser usado de

diferentes formas nas cidades.

Esse novo texto reconhece a abrangência do IGD, mas mantém a metodologia do IGD

Bolsa Família, que tinha como meta fundamental a qualidade do cadastro único e das

condicionalidades de educação e saúde do Bolsa Família. O § 4º oferece uma insegurança

sobre a tese de que os recursos do SUAS pagariam servidores. Essa fragilidade fica explícita

neste momento.

O novo texto possibilita garantir um percentual para os Conselhos, mas nega gasto

com servidores efetivos e gratificações.

O IGD não tem prestação de contas tradicional e é pago por resultado. Ganha-se

mais quando o resultado é melhor. O IGD sem dúvida é o avanço mais importante no

financiamento da assistência social.

O grande desafio no Artigo 12º é estabelecer o papel real da União na política de

assistência social.

Um debate importante: a assistência social tem um papel de destaque nas

estratégias de combate à pobreza?

COMENTANDO O ARTIGO 13º

O Artigo 13º da LOAS define as competências dos Estados. Desde a LOAS em 1993,

das três políticas, das três NOBs, sem dúvida alguma foi onde menos se avançou na política

de assistência social.

O Fórum Nacional de Secretários de Estados de Assistência Social sempre reagiu de

forma dura nos momentos em que se tentou de fato garantir o papel dos Estados.

O momento da Estadualização dos Recursos em 1996 mostrou-se um fracasso.

Outro aspecto tem sido a alta rotatividade de secretários estaduais. Entre 1999 e 2002

Alagoas, por exemplo, teve dez secretários diferentes. O Congemas em quinze anos teve

33

quatro presidentes. O Fonseas teve dez presidentes. Apenas um governador eleito em

2006 e reeleito em 2010 manteve o mesmo secretário.

Esta rotatividade mostra que a gestão estadual de assistência social é muito frágil e

ainda marcada por negociações políticas. Isso pode explicar as enormes dificuldades para

que o Artigo 13º seja de fato cumprido.

Em muitos momentos as gestões estaduais são muito mais Secretarias Municipais

ampliadas do que de fato Secretarias Estaduais. É muito comum por exemplo a

superposição de ações da gestão estadual nas capitais.

O Estado não atua de fato onde deveria atuar.

Vamos ao artigo:

Art. 13º Compete aos Estados:

I - destinar recursos financeiros aos municípios, a título de participação no custeio do

pagamento dos benefícios eventuais de que trata o Art. 22, mediante critérios

estabelecidos pelos Conselhos Estaduais de Assistência Social;

Isso não existe; é letra morta. Aliás, o auxílio natalidade e o funeral são apoios que

nunca avançaram na política de assistência social, sobretudo com recursos provenientes

dos Estados. Não existe uma única experiência exitosa nessa questão.

É importante destacar que os conselhos estaduais não se mobilizaram para

debater esse artigo e essa atribuição. As duas funções acabaram sendo assumidas pelos

municípios que as cumprem de forma torta e sem regulação.

II - cofinanciar, por meio de transferência automática, o aprimoramento da gestão, os

serviços, os programas e os projetos de assistência social em âmbito regional ou local;

O apoio técnico existe muito mais por demandas do governo federal. Os Estados de

certa forma são obrigados a dar apoio técnico para o cadastro do Bolsa Família, para o

IDCRAS, IDCREAS, Peti... Não existe um apoio técnico construído com a identidade estadual

voltada para atitutes que tenham vinculação com ações provocadas pelo Estado. Uma

questão que deve ficar clara na nova redação desse inciso de 1993 é que se absorve a real

necessidade de garantir o aprimoramento da gestão. A NOB/SUAS inova ao trazer para a

Política de Assistência Social uma preocupação com a qualidade da gestão.

Minas Gerais e São Paulo foram Estados que avançaram nessa questão com um

programa de capacitação telepresencial; e São Paulo está criando uma Escola de Formação

Continuada. São experiências que merecem nossa atenção.

34

III - atender, em conjunto com os municípios, às ações assistenciais de caráter de

emergência;

Isso os Estados fazem muito mais por meio da Defesa Civil do que pela assistência

social. Dependendo do gestor a Secretaria de Assistência Social tem um papel mais ativo.

IV - estimular e apoiar técnica e financeiramente as associações e consórcios

municipais na prestação de serviços de assistência social;

A LOAS já previa essa ação. A nova política definiu essa prioridade. A NOB/SUAS dá as

condições, mas nada foi feito de concreto. Mesmo com o Sistema Único da Assistência

Social temos um enorme isolamento de ações. Não existe trabalho continuado.

V - prestar os serviços assistenciais cujos custos ou ausência de demanda municipal

justifiquem uma rede regional de serviços, desconcentrada, no âmbito do respectivo

Estado.

Essa seria uma ação FUNDAMENTAL, mas os Estados preferem atuar de forma

superposta, sobretudo com ações nas capitais. O ideal seria que os Estados atuassem onde

não existe ação municipal; no entanto, a história e as práticas sociais mostram os Estados

atuando onde é menos necessário. Existem favelas do Rio que têm ação da prefeitura e do

governo estadual.

No Brasil, não avançamos nada em redes regionais em que o Estado faz a

coordenação.

VI - realizar o monitoramento e a avaliação da política de assistência social e

assessorar os municípios para seu desenvolvimento.

A entrada desse inciso é muito importante. Como já disse quando comentei as

competências da União não existe uma cultura de monitoramento e de avaliação na

política de assistência social. Os Estados precisam organizar seus espaços de avaliação.

Tudo está muito incipiente e é evidente que o governo federal vai precisar estimular ou

mesmo organizar com os Estados essa nova prática.

35

O grande desafio no Artigo 13º é a construção real da identidade dos Estados na

Política de Assistência Social.

COMENTANDO OS ARTIGOS 14º E 15º

Os dois artigos serão comentados juntos, pois suas atribuições são as mesmas. O

GDF tem na verdade funções de município, e não de Estado. Por isso, sempre defendi que o

GDF estivesse no Congemas, e não no Fonseas.

O Distrito Federal não tem municípios. A NOB 2 de 1999 definiu uma CIB para o GDF.

Pactuar com quem? Chama a atenção em 2011 que a secretária do GDF está na presidência

do Fonseas, e ela não vive nem experimenta as dificuldades das competências dos Estados

previstas na LOAS. Como ela pode ser Estado se tem atribuição de município?

Vejamos aos artigos:

Art. 14º Compete ao Distrito Federal:

I - destinar recursos financeiros para custeio do pagamento dos benefícios eventuais

de que trata o Art. 22, mediante critérios estabelecidos pelos Conselhos de Assistência

Social do Distrito Federal;

II - efetuar o pagamento dos auxílios natalidade e funeral;

III - executar os projetos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com

organizações da sociedade civil;

IV - atender às ações assistenciais de caráter de emergência;

V - prestar os serviços assistenciais de que trata o Art. 23 desta lei.

VI - cofinanciar o aprimoramento da gestão, os serviços, os programas e os projetos

de assistência social em âmbito local;

VII - realizar o monitoramento e a avaliação da Política de Assistência Social em seu

âmbito.

Art. 15º Compete aos municípios:

I - destinar recursos financeiros para custeio do pagamento dos benefícios eventuais

de que trata o Art. 22, mediante critérios estabelecidos pelos Conselhos Municipais de

Assistência Social;

II - efetuar o pagamento dos auxílios natalidade e funeral;

36

III - executar os projetos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com

organizações da sociedade civil;

IV - atender às ações assistenciais de caráter de emergência;

V - prestar os serviços assistenciais de que trata o Art. 23 desta lei.

VI - cofinanciar o aprimoramento da gestão, os serviços, os programas e os projetos

de assistência social em âmbito local;

VII - realizar o monitoramento e a avaliação da Política de Assistência Social em seu

âmbito.

Como se pode ver os textos são absolutamente iguais. Apenas muda o nome do

conselho, que no GDF é o Conselho de Assistência Social do Distrito Federal.

É importante afirmar que com o fim da LBA em 1995 o papel dos municípios não

parou de crescer. A implantação dos NAFs em 1999, que em 2004 passam a se chamar CRAS,

e o debate focado em territórios fazem com que os municípios passem de fato a coordenar

diretamente as ações assistenciais.

Para as organizações assistenciais que gostariam de ter mais liberdade na

assistência social, esse artigo é mais um passo importante para estabelecer papéis e sem

dúvida o protagonismo da ação está nos municípios.

Os benefícios eventuais (auxílio natalidade e funeral) não recebem apoio dos

Estados como define a LOAS e nunca foram estruturados de fato, mas em cada cidade redes

de apoio são formadas para as famílias pobres que têm crianças novas ou falecimentos.

Falta regulação e método nesse trabalho, mas a ação em si ocorre por conta da cidade, da

maneira mais diversa e mais improvisada possível. Não se efetua pagamento de auxílio

natalidade e funeral. Esses acontecimentos são apoiados de alguma forma, mas são

auxílios praticamente vinculados ainda a solidariedade e voluntariado.

As Secretarias Municipais não incorporaram, ainda que sejam coordenadoras das

ações de combate à pobreza. Já comentei aqui o divórcio marcante entre a assistência

social e o debate urgente de combate à pobreza. No inciso III deste artigo é reforçada a

importância de parceria com a sociedade civil.

Durante muito tempo, no orçamento da União, havia uma unidade orçamentária

para enfrentamento da pobreza. Quando perguntei do que tratava a ação, a resposta foi a

seguinte: colocamos nessa unidade tudo o que não sabemos bem o que é. De fato, o tema

pobreza ainda é muito distante da assistência social.

Sem dúvida nenhuma, são as cidades que chegam primeiro nas urgências e

emergências. Como já disse existe certa alienação histórica da Secretaria Nacional de

Assistência Social sobre esse tema e praticamente nenhuma experiência, prática ou

37

movimento para que essa determinação da LOAS possa ser cumprida de fato. Os

intelectuais da “ficção ideológica” não gostam nada de debates que precisem ser concretos.

O Artigo 23º passou por grandes modificações. Ele vai tratar sobre serviços

assistenciais continuados que visem à melhoria da população brasileira. Sem dúvida

alguma esta foi e é a atribuição que mais demanda tempo das cidades que em geral

precisam ser conduzidas pela agenda do Governo Federal.

Uma importante novidade no novo texto a partir do SUAS é o inciso VII, que indica a

realização de uma política de avaliação e monitoramento da Política de Assistência Social.

Se a questão da vigilância socioassistencial ganhou força na aprovação da nova Política

Nacional de Assistência Social de 2004, é mais do que urgente que as cidades estruturem

núcleos de avaliação, monitoramento e gestão de resultados.

Importante destacar que o aprimoramento da gestão ganha força no novo texto da

LOAS. O debate sobre gestão sempre foi atrasado em nossa área. O novo texto nos dá

condições de revertermos essa cultura.

O grande desafio do Artigo é avançarmos na regulação dos benefícios eventuais.

Um debate importante: as Secretarias Municipais de pequeno e médio porte

conseguem dar conta de tantas agendas impostas pelo governo federal?

COMENTANDO O ARTIGO 16º

Art. 16º As instâncias deliberativas do SUAS, de caráter permanente e composição

paritária entre governo e sociedade civil, são: (Redação dada pela Lei n. 12.435, de

2011)

I - o Conselho Nacional de Assistência Social;

II - os Conselhos Estaduais de Assistência Social;

III - o Conselho de Assistência Social do Distrito Federal;

IV - os Conselhos Municipais de Assistência Social.

Parágrafo único. Os Conselhos de Assistência Social estão vinculados ao órgão gestor

de assistência social, que deve prover a infraestrutura necessária ao seu

funcionamento, garantindo recursos materiais, humanos e financeiros, inclusive com

despesas referentes a passagens e diárias de conselheiros representantes do governo

38

ou da sociedade civil, quando estiverem no exercício de suas atribuições. (Incluído

pela Lei n. 12.435, de 2011)

Esse Artigo introduz um tema importante: o espaço de deliberação e participação

na Política de Assistência Social. Ele indica a instância dos conselhos.

Com o novo texto referente à lei do SUAS, os conselhos são instâncias deliberativas

do sistema. Desde a LOAS em 1993 já havia a decisão no texto de que os conselhos seriam

deliberativos. Aqui aponto uma questão importante. Os conselhos não são deliberativos

apenas em relação aos recursos federais. Os conselhos são deliberativos para o conjunto

das ações previstas no SUAS e deve deliberar sobre todo o conjunto de ações.

Posso afirmar que a imensa maioria dos conselhos acaba tratando apenas de

recursos federais, e com alguma habilidade prefeituras e Estados não permitem que se

trate de orçamentos estaduais e municipais. Isso vem sendo mudado aos poucos, mas um

fator que deve ser debatido são os Fundos de Combate à Pobreza que financiam muitas

ações, mas que estão fora do SUAS.

Desde 2000, quando foram criados o Fundo Nacional de Combate à Pobreza e uma

série de Fundos Estaduais, é prática comum que os Conselhos nos três níveis não debatam

e não deliberem sobre essas questões, pois os recursos não estão no Fundo Nacional de

Assistência Social. Sem dúvida é uma manobra para que o governo possa de forma

independente tocar suas ações de combate à pobreza sem a interferência do controle

social.

Não haveria necessidade de Fundos de Combate à Pobreza. Essa atribuição poderia

estar vinculada aos Fundos de Assistência, mas a história nos mostra outro caminho.

A composição dos conselhos deve ser feita de forma paritária. Em geral, as

representações governamentais que não são da assistência social atuam de forma

fragmentada e pouco comprometida com o dia a dia do conselho. Estão lá muitas vezes

para bater ponto ou dar quórum. Raros são os conselhos que têm uma bancada de governo

com representação de diversas políticas que de fato estejam atentos às urgências da

Política de Assistência Social. Vale destacar também a alta rotatividade dos conselheiros

governamentais.

Por outro lado, ainda temos problemas com as representações da sociedade civil. A

mais grave, sem dúvida, é a ausência dos usuários. Uma prática comum, quem vem vendo

mudada, é que os usuários sejam representados por alguém. A Conferência Nacional de

Assistência Social em 2009 foi marcante, pois, de fato, estabeleceu uma participação real

dos usuários.

39

Durante muitos anos no CNAS, convivi com uma bancada de usuários que de

usuário não tinham nada. Eram associações de representação. Essa ânsia de querer falar

em nome dos usuários impediu um amadurecimento do controle social sobretudo dos

resultados para a população.

Outro problema ainda presente na representação da sociedade civil nos conselhos

é o corporativismo de sua representação. Exemplo: uma associação de trabalhadores do

CRAS não está no conselho para transformar as reuniões em debate sindical, e sim para

debater a Política de Assistência Social. E posso falar em corporativismo e numa tentativa

de direcionar a agenda do conselho para interesses particulares.

O PL Cebas, que reorganizou essa questão, é sem dúvida uma resposta muito

importante a uma crise que vinha se acumulando no CNAS desde 1995 e que explodiu em

2008.

Os conselhos são vinculados aos órgãos gestores da assistência social. Mas

vinculação não é subordinação. O conselho não recebe ordens do secretário. A secretaria

deve garantir condições para que o conselho possa de fato funcionar. Uma questão que

ainda segue pendente é em relação aos conselheiros e diárias. Muitos Estados não

encontraram solução para pagar diárias para os conselheiros que não moram na capital.

As secretarias devem garantir espaço, transporte e equipe técnica para os conselhos.

Grande parte não faz isso. Ainda temos um longo caminho para a profissionalização dos

conselhos.

Fui conselheiro municipal do Rio de Janeiro (1997-98) e conselheiro nacional duas

vezes (2000-02 e 2005-08). Nos três momentos, pude verificar de perto sérios problemas

para que essas instâncias sejam de fato deliberativas, e a mais importante é que o governo

concentra um volume de informação que a sociedade civil não entende. Ser conselheiro

representando a sociedade não é uma tarefa nada fácil.

Os programas de capacitação dos conselheiros são incipientes e com qualidade

técnica e conceitual bastante precária.

O grande desafio do Artigo 16º é garantir que os conselhos não existam apenas

para definir questões referentes ao governo federal.

COMENTANDO O ARTIGO 17º

O Artigo 17º garante ao CNAS um espaço especial na Política Nacional de

Assistência Social, principalmente depois do PL Cebas e do PL SUAS.

40

O antigo CNSS existia para regular a filantropia; não era um espaço voltado para o

debate da Política de Assistência Social. Sobreviveu sete anos, mesmo depois da

Constituição, e ainda um ano e meio depois da LOAS. Sua força era enorme.

O CNAS, que surgiu em 1995, evidentemente nasceu com um histórico de tradições

presentes no CNSS. Demorou muito para que o CNAS ganhasse um novo rumo.

O novo rumo do CNAS foi construído por muitas pessoas, mas por duas em especial:

a assistente social Márcia Pinheiro, que presidiu o CNAS por duas vezes e em uma delas em

sua maior crise; e a assistente social Simone Albuquerque, que lutou como uma leoa para

que o CNAS fosse um espaço de debates e de construção da Política de Assistência Social. Há

muitos atores importantes, mas sem dúvida ambas foram fundamentais para que em 2011

o CNAS pudesse se libertar de arranjos históricos.

Acredito que dei minha colaboração no CNAS nos períodos em que lá estive (2000-

02, 2005 e 2008). Ser conselheiro foi um exercício que exigia de todos nós muitas

estratégias políticas, pois setores da sociedade civil faziam de tudo para criar uma

dicotomia entre governo e entidades. Além disso, era um enorme problema o dia a dia de

votação de processos. Votar aquela enorme quantidade de processos de registro e de

Cebas era um grande desafio.

As quintas-feiras eram os piores dias da semana, pois o CNAS virava um cartório, e

nos corredores havia advogados, lobistas, entidades e ex-conselheiros. Era um mar de

gente pedindo pelos processos de filantropia.

Foram votados muitos processos a toque de caixa. Houve um erro do MDS em 2004

ao lançar um projeto que era meritório, mas que acabou sendo um problema. Ele se

chamava Estoque Zero. O MDS queria zerar o estoque de processos no CNAS. Nós,

conselheiros, recebíamos mais de cinquenta processos por mês para relatar. Nas terças e

quartas devíamos nos dedicar aos debates da Política de Assistência Social, e nas quintas

tínhamos um dia de enorme pressão e tudo era votado a toque de caixa. Isso acabou

levando à confusão ética de março de 2008.

Conheça o Artigo:

Art. 17º Fica instituído o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), órgão

superior de deliberação colegiada, vinculado à estrutura do órgão da Administração

Pública Federal responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência

Social, cujos membros, nomeados pelo Presidente da República, têm mandato de 2

(dois) anos, permitida uma única recondução por igual período.

§ 1º O Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) é composto por 18 (dezoito)

membros e respectivos suplentes, cujos nomes são indicados ao órgão da

41

Administração Pública Federal responsável pela coordenação da Política Nacional de

Assistência Social, de acordo com os critérios seguintes:

I - 9 (nove) representantes governamentais, incluindo 1 (um) representante dos

Estados e 1 (um) dos municípios;

II - 9 (nove) representantes da sociedade civil, dentre representantes dos usuários ou

de organizações de usuários, das entidades e organizações de assistência social e dos

trabalhadores do setor, escolhidos em foro próprio sob fiscalização do Ministério

Público Federal.

§ 2º O Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) é presidido por um de seus

integrantes, eleito dentre seus membros, para mandato de 1 (um) ano, permitida

uma única recondução por igual período.

§ 3º O Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) contará com uma Secretaria

Executiva, a qual terá sua estrutura disciplinada em ato do Poder Executivo.

§ 4º Os conselhos de que tratam os incisos II, III e IV do art. 16, com competência

para acompanhar a execução da Política de Assistência Social, apreciar e aprovar a

proposta orçamentária, em consonância com as diretrizes das conferências

nacionais, estaduais, distrital e municipais, de acordo com seu âmbito de atuação,

deverão ser instituídos, respectivamente, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos

municípios, mediante lei específica. (Redação dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

Desde sua criação, em 1995, o CNAS teve vários presidentes que se alternavam

entre governo e sociedade civil. Essa pactuação sempre foi respeitada. Tivemos

presidentes do governo como Gilson Dayrel, Marco Aurélio e Márcia Pinheiro, que

exerceram por dois mandatos a presidência, e Silvio Yung, que por dois mandatos

representou a sociedade civil. Desde 1995 o CNAS teve mais presidentes representando o

governo do que a sociedade civil.

A questão da Secretaria Executiva sempre foi um nó no CNAS. Sempre foi

interpretada pelos conselheiros da sociedade civil como uma intervenção branca do

governo nos rumos do conselho. Essa foi sem dúvida uma crise presente em todos os

mandatos.

Depois de dezesseis anos o CNAS chegou a seu melhor momento como órgão

colegiado de deliberação, mas sem dúvida foi e tem sido um processo de muitos percalços

políticos, técnicos e mesmo éticos.

O Artigo 17º posiciona o CNAS em um novo patamar, o que é muito bom para a

Política de Assistência Social.

42

O grande desafio desse Artigo é garantir que o CNAS seja um espaço de controle

social e de debate da Política de Assistência Social.

COMENTANDO O ARTIGO 18º

O Artigo 18º é importante, pois reforça o peso político do controle social e garante

as competências de um conselho mais atento à Política de Assistência Social do que ao

Certificado de Filantropia.

Já comentei, mais de uma vez, sobre o processo político para que o CNAS fosse

muito mais que um cartório ou um espaço intermediário para que entidades ou empresas

não tenham que pagar cota patronal do INSS ou mesmo imposto de renda.

Isso porque, para que um colégio ou universidade privada tivessem acesso ao

famoso Cebas, era preciso “provar” que o estabelecimento garantiria 20% de gratuidade

por meio de bolsas de estudos. O que se deixou de pagar de imposto nos últimos sessenta

anos é um absurdo. Estou falando de grandes universidades e de colégios de elite que em

nome de bolsas de estudos ou cursos noturnos tiveram acesso a isenções.

Quando fui secretário de assistência social no Rio (2003-08), aprovei no Conselho

Municipal da Assistência Social uma deliberação que deixou os donos de colégios e

universidades furiosos. Uma vez que colégios, cursos de línguas ou universidades ganham

o Cebas por causa de 20% de gratuidade referente a bolsas de estudos, essas bolsas

passam a ser públicas. Ok? Não são bolsas de caridade; essas bolsas fazem que as

empresas privadas deixem de pagar impostos.

Se as bolsas são públicas, o acesso a elas também deve ser público, e quem deve

escolher não é o empresário, mas a Política de Assistência Social. Foi assim que surgiu em

2004 o Banco Carioca de Bolsas de Estudos, que passou a selecionar os estudantes que

iriam para as escolas, cursos e universidades. A pressão para reverter essa decisão foi

enorme e é claro que os empresários recorreram, foram ao CNAS pedir que a deliberação

do CMAS do Rio fosse declarada nula.

Esses empresários não contavam que eu era conselheiro titular do CNAS e que

perguntei de forma dura quem no CNAS votaria a favor dos empresários contra os usuários.

Os empresários perderam de dezoito a zero. Desde então o Banco de Bolsas no Rio é um

enorme sucesso e vem garantindo que qualquer carioca tenha acesso às vagas e, mais do

que isso, garante que os empresários não digam que estão fazendo caridade, pois de fato

não estão.

43

Durante os últimos dezesseis anos faltou ao CNAS força para enfrentar a tradição da

caridade e da filantropia. Aos poucos, os avanços começam a ser percebidos.

Vamos ao artigo:

Art. 18º Compete ao Conselho Nacional de Assistência Social:

I - aprovar a Política Nacional de Assistência Social;

O CNAS aprovou a PNAS de 1997 e a Nova Política de 2004. Aprovou a NOB 1, de

1998, NOB 2, de 1999, a NOB/SUAS, de 2005, e a NOB-RH de 2007. O CNAS se envolveu de fato

no debate da Nova Política de 2004, na NOB/SUAS de 2005, e a NOB-RH de 2007 não teve o

envolvimento irrestrito do CNAS.

II - normatizar as ações e regular a prestação de serviços de natureza pública e

privada no campo da assistência social;

As NOBs traduzem esse inciso e também a aprovação da tipificação da assistência

social. Aqui vale destacar o enorme esforço do CNAS em debater Brasil afora a regulação do

Artigo 3º da LOAS.

III - acompanhar e fiscalizar o processo de certificação das entidades e organizações

de assistência social no Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome;

(Redação dada pela Lei n. 12.101, de 2009)

A partir de 2010 o CNAS deixa de ser o todo-poderoso no Cebas, e passa a

acompanhar e fiscalizar, mas deixa de tomar as decisões sozinho. Essa nova redação é

fruto do PL Cebas, que foi encaminhado para o Congresso em 2008 e aprovado em 2009.

Essa talvez seja a mudança mais significativa no CNAS desde os tempos em que ele

ainda era CNSS, pois ele passará a se dedicar ao debate da política, e não ao verdadeiro

cartório que de fato era.

IV - apreciar relatório anual que conterá a relação de entidades e organizações de

assistência social certificadas como beneficentes e encaminhá-lo para conhecimento

dos Conselhos de Assistência Social dos Estados, municípios e do Distrito Federal;

(Redação dada pela Lei n. 12.101, de 2009)

44

Mais um avanço do PL Cebas. Apreciar não é decidir. Apreciar é monitorar. Apreciar

é avaliar. Pode parecer que o CNAS foi esvaziado, mas essa é uma avaliação errada. Ao não

ser mais o responsável direto pelo Cebas, o CNAS passa a ir na direção de sua identidade,

que é a construção e o acompanhamento da Política de Assistência Social.

V - zelar pela efetivação do sistema descentralizado e participativo de assistência

social;

Vale relembrar que o processo de descentralização começou em 1996, pelo que

conhecemos de estadualização da assistência social, e que após a NOB 2 de 1999 ganhou

um novo dinamismo. Mais do que efetivar a descentralização é preciso garantir que o

conceito de participação na assistência social tenha continuidade.

VI - a partir da realização da II Conferência Nacional de Assistência Social em 1997,

convocar ordinariamente a cada quatro anos a Conferência Nacional de Assistência

Social, que terá a atribuição de avaliar a situação da assistência social e propor

diretrizes para o aperfeiçoamento do sistema; (Redação dada pela Lei n. 9.720, de

26.4.1991)

A legislação em 1993 falava em conferências a cada quatro anos. Em 1995, foi

convocada a primeira. Em 1997 foi convocada a segunda para então serem convocadas a

cada quatro anos. Assim, a terceira conferência, de acordo com a legislação, ocorreu

apenas em 2001, porém muitos municípios e Estados decidiram convocar conferências,

que ocorreram em 1999, sem nenhum alinhamento com o CNAS. Em minha opinião foram

muito mais encontros do que conferências. Sempre se reivindicou que as conferências

fossem de dois em dois anos. As conferências de 2003 e 2007 foram extraordinárias. A

conferência de 2011 também foi extraordinária. A convocação de conferências

extraordinárias em minha opinião vai de encontro com a LOAS, mas elas continuam sendo

convocadas.

VII - (Vetado.)

VIII - apreciar e aprovar a proposta orçamentária da Assistência Social a ser

encaminhada pelo órgão da Administração Pública Federal responsável pela

coordenação da Política Nacional de Assistência Social;

45

Esse inciso é uma peça de ficção. As propostas chegam prontas aos Conselhos

(quando chegam) e acabam sendo aprovadas por falta de tempo de uma avaliação mais

detalhada. Vale destacar também que as peças orçamentárias são muito detalhadas e

exigiriam, além de um amplo debate no Conselho, uma equipe de assessores para apoiar

os conselheiros.

IX - aprovar critérios de transferência de recursos para os Estados, municípios e

Distrito Federal, considerando, para tanto, indicadores que informem sua

regionalização mais equitativa, tais como: população, renda per capita, mortalidade

infantil e concentração de renda, além de disciplinar os procedimentos de repasse de

recursos para as entidades e organizações de assistência social, sem prejuízo das

disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias;

A primeira tentativa de aprovar no CNAS critérios de partilha com equidade se deu

em 1999 e foi corajosamente apresentada pela secretária de Estado de assistência social

Wanda Engel. A proposta foi duramente rejeitada pelos conselheiros por causa da união

das entidades com os Estados que mais recebiam. Vale destacar, no entanto, que o esforço

político de Wanda Engel gerou resultados para o futuro. O CNAS aprovou critérios para

novos recursos com foco em equidade social e indicadores.

A partir de 2005 com a NOB/SUAS a Comissão Tripartite aprovou sólidos critérios de

partilha que foram aprovados pelo CNAS.

Uma questão a ser lembrada é que até 1995 a LBA fez a partilha de recursos de

forma política. Assim ainda hoje as distorções são totalmente percebidas.

Outro ponto a destacar é que Conselhos Estaduais e Municipais pouco ou nada

avançaram nesse desafio.

X - acompanhar e avaliar a gestão dos recursos, bem como os ganhos sociais e o

desempenho dos programas e projetos aprovados;

Nem mesmo o CNAS faz isso. Como comentei, a cultura de avaliação e de gestão de

resultados ainda é incipiente na assistência social.

XI - estabelecer diretrizes, apreciar e aprovar os programas anuais e plurianuais do

Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS);

46

O CNAS o faz de forma absolutamente pontual e para cumprir missão. Os Conselhos

Estaduais e Municipais pouco realizam nessa área.

XII - indicar o representante do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) junto

ao Conselho Nacional da Seguridade Social;

XIII - elaborar e aprovar seu regimento interno;

XIV - divulgar, no Diário Oficial da União, todas as suas decisões, bem como as contas

do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) e os respectivos pareceres emitidos.

Como se nota, ainda há muito a fazer na questão das competências dos Conselhos.

Falta aos governos garantir que estes cumpram de fato seu papel, dando condições reais

para que possam trabalhar, e faltam conselheiros que estejam nos conselhos para uma

representação que ultrapasse o corporativismo.

O grande desafio do Artigo 18º é definir que o CNAS deve de fato debater a Política

de Assistência Social, e não caridade e filantropia.

COMENTANDO O ARTIGO 19º

O texto define as competências do órgão federal de coordenação da política de

assistência social. Até 1995, o governo federal representava o maior financiador de ações

assistenciais, e também realizava a execução direta por meio de grandes instituições como

LBA e Funabem.

A tradição e a cultura do governo federal são imperiais. Foi assim no governo FHC e

no governo Lula, e é assim no governo Dilma. Com exceção de alguns Estados e poucas

cidades, a vida diária da assistência social é ditada pelo órgão do governo federal

responsável pela assistência social.

Atualmente quem responde pela assistência social é o Ministério de

Desenvolvimento Social, criado em 2004.

O Artigo:

Art. 19º Compete ao órgão da Administração Pública Federal responsável pela

coordenação da Política Nacional de Assistência Social:

I - coordenar e articular as ações no campo da assistência social;

II - propor ao Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) a Política Nacional de

Assistência Social, suas normas gerais, bem como os critérios de prioridade e de

47

elegibilidade, além de padrões de qualidade na prestação de benefícios, serviços,

programas e projetos;

III - prover recursos para o pagamento dos benefícios de prestação continuada

definidos nesta lei;

IV - elaborar e encaminhar a proposta orçamentária da assistência social, em

conjunto com as demais da Seguridade Social;

V - propor os critérios de transferência dos recursos de que trata esta lei;

VI - proceder à transferência dos recursos destinados à assistência social, na forma

prevista nesta lei;

VII - encaminhar à apreciação do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS)

relatórios trimestrais e anuais de atividades e de realização financeira dos recursos;

VIII - prestar assessoramento técnico aos Estados, ao Distrito Federal, aos municípios

e às entidades e organizações de assistência social;

IX - formular política para a qualificação sistemática e continuada de recursos

humanos no campo da assistência social;

X - desenvolver estudos e pesquisas para fundamentar as análises de necessidades e

formulação de proposições para a área;

XI - coordenar e manter atualizado o sistema de cadastro de entidades e

organizações de assistência social, em articulação com os Estados, os municípios e o

Distrito Federal;

XII - articular-se com os órgãos responsáveis pelas políticas de saúde e previdência

social, bem como com os demais responsáveis pelas políticas socioeconômicas

setoriais, visando à elevação do patamar mínimo de atendimento às necessidades

básicas;

XIII - expedir os atos normativos necessários à gestão do Fundo Nacional de

Assistência Social (FNAS), de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo Conselho

Nacional de Assistência Social (CNAS);

XIV - elaborar e submeter ao Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) os

programas anuais e plurianuais de aplicação dos recursos do Fundo Nacional de

Assistência Social (FNAS).

O artigo comenta tudo. Não? Temos uma concentração enorme de missões. Vale

destacar, no entanto, que dentro do MDS a Secretaria Nacional de Assistência Social tem

atuado de forma isolada e em alguns momentos de forma corporativa, o que hoje faz com

que a PNAS por exemplo não coordene as principais ações de combate à pobreza do

governo federal e também esteja desarticulada do papel de gestão do BPC.

48

O papel de qualificação dos recursos humanos continua paralisado, pois não existe

concretamente uma política de RH na assistência social. Estamos até mesmo com vendas

nos olhos diante dos sérios problemas de precarização do RH na PNAS.

Esse é um artigo complicado de comentar, pois muito mais do que mostrar o que o

governo federal deveria fazer ele representa uma forma de poder do órgão central na PNAS.

Por exemplo: quando se fala em assessorar Estados e municípios, o que de fato ocorre é

um assessoramento nas estratégias federais, e não numa agenda estadual ou mesmo

municipal.

O texto da LOAS revisto pelo PL SUAS avançou em consolidar um poder maior do que

se devia ao Ministério do Desenvolvimento Social, inibindo agendas estaduais ou mesmo

municipais.

O grande desafio do Artigo 19º é estabelecer que o SUAS não é um projeto federal,

mas uma articulação de ações da União, dos Estados e dos municípios.

Um debate importante: o afastamento da assistência social do centro de poder do

MDS que hoje é bastante evidente.

COMENTANDO OS ARTIGOS 20º E 21º

Os artigos 20º e 21º vão tratar do Benefício da Prestação Continuada. Hoje o BPC ou

LOAS, como é conhecido por muitos, corresponde a mais de 50% do orçamento do MDS e a

cerca de 85% dos recursos do Fundo Nacional de Assistência Social.

Vale destacar que o BPC representa para muitas famílias o único recurso familiar

fixo e continuado, e de certa forma sobretudo o idoso passa a ganhar uma enorme

importância para o sustento de toda a família.

Outra questão relevante é que o BPC é um recurso fundamental para a vida

econômica em pequenas cidades pobres. Muitos estudos apontam a importância crucial do

BPC nos municípios.

Art. 20º O benefício de prestação continuada é a garantia de um salário mínimo

mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais

que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la

provida por sua família. (Redação dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

O BPC foi implantado em 1996 para idosos com mais de 70 anos. Em 1999, caiu

para 67 anos e com o Estatuto do Idoso chegou a 65 anos.

49

§ 1º Para os efeitos do disposto no caput, a família é composta pelo requerente, o

cônjuge ou companheiro, os pais e, na ausência de um deles, a madrasta ou o

padrasto, os irmãos solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados,

desde que vivam sob o mesmo teto. (Redação dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

§ 2º Para efeito de concessão deste benefício, considera-se: (Redação dada pela Lei n.

12.435, de 2011)

I - pessoa com deficiência: aquela que tem impedimentos de longo prazo de natureza

física, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem

obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade com as demais pessoas;

(Redação dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

II - impedimentos de longo prazo: aqueles que incapacitam a pessoa com deficiência

para a vida independente e para o trabalho pelo prazo mínimo de 2 (dois) anos.

(Redação dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

§ 3º Considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa com deficiência ou

idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do

salário mínimo. (Redação dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

Desde a Primeira Conferência Nacional de Assistência Social, existe um forte

movimento para que o corte de renda passe a ser de metade do salário mínimo. Em

praticamente todas as conferências houve moções para que isso ocorresse. O PT por

exemplo sempre foi a favor disso. Quando chegou ao poder em 2003, fez as contas e viu

que essa mudança estourava o orçamento da seguridade no Brasil. O assunto continua

sendo debatido, mas sem a força de antes.

§ 4º O benefício de que trata este artigo não pode ser acumulado pelo beneficiário

com qualquer outro no âmbito da seguridade social ou de outro regime, salvo os da

assistência médica e da pensão especial de natureza indenizatória. (Redação dada

pela Lei n. 12.435, de 2011)

§ 5º A condição de acolhimento em instituições de longa permanência não prejudica

o direito do idoso ou da pessoa com deficiência ao benefício de prestação continuada.

(Redação dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

Esse é um ponto superpolêmico e mal resolvido. Em muitos casos o BPC do Idoso

vai direto para as instituições e muitos idosos recebem de certa forma duas vezes, pois

50

moram na instituição e ainda recebem o BPC. O Estatuto do Idoso tentou avançar em

algumas regulações, mas o assunto sempre é tratado como um TABU nos dois ângulos.

§ 6º A concessão do benefício ficará sujeita à avaliação da deficiência e do grau de

incapacidade, composta por avaliação médica e avaliação social realizadas por

médicos peritos e por assistentes sociais do Instituto Nacional do Seguro Social

(INSS). (Redação dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

Quando o BPC começou em 1996, não havia avaliação médica. Isso gerou uma série

de distorções. O BPC não nasceu no INSS. A chegada do INSS em 1997 para a gestão do BPC se

deu para contornar as distorções.

Ao conceder o BPC, o INSS indica que ele seja um beneficio previdenciário e não

assistencial, como de fato é.

§ 7º Na hipótese de não existirem serviços no município de residência do beneficiário,

fica assegurado, na forma prevista em regulamento, o seu encaminhamento ao

município mais próximo que contar com tal estrutura. (Incluído pela Lei n. 9.720, de

30.11.1998)

Como as gestões municipais não participam da gestão do BPC, a não existência de

agências do INSS dificulta muito a vida de pessoas idosas e deficientes a buscarem acesso.

§ 8º A renda familiar mensal a que se refere o § 3º deverá ser declarada pelo

requerente ou seu representante legal, sujeitando-se aos demais procedimentos

previstos no regulamento para o deferimento do pedido. (Incluído pela Lei n. 9.720,

de 30.11.1998)

O grande desafio do Artigo é estabelecer que o BPC é um benefício assistencial e

não previdenciário.

Um debate importante: os municípios vão continuar sem papel na gestão do BPC?

Art. 21º O benefício de prestação continuada deve ser revisto a cada 2 (dois) anos

para avaliação da continuidade das condições que lhe deram origem. (Vide Lei n.

9.720, de 30.11.1998)

51

A revisão do BPC começou com atraso em 1999, e sempre foi um problema enorme

fazê-la. O INSS concede e a Secretaria Municipal suspende. Assim ficou sendo reconhecida a

revisão do BPC.

§ 1º O pagamento do benefício cessa no momento em que forem superadas as

condições referidas no caput, ou em caso de morte do beneficiário.

§ 2º O benefício será cancelado quando se constatar irregularidade na sua concessão

ou utilização.

§ 3º O desenvolvimento das capacidades cognitivas, motoras ou educacionais e a

realização de atividades não remuneradas de habilitação e reabilitação, entre

outras, não constituem motivo de suspensão ou cessação do benefício da pessoa com

deficiência. (Incluído pela Lei n. 12.435, de 2011)

Esse texto incluído em 2011 é muito importante. Muitos deficientes tinham medo

de melhorar sua saúde e então perder o BPC. Esse texto regulou essa questão.

§ 4º A cessação do benefício de prestação continuada concedido à pessoa com

deficiência, inclusive em razão do seu ingresso no mercado de trabalho, não impede

nova concessão do benefício, desde que atendidos os requisitos definidos em

regulamento. (Incluído pela Lei n. 12.435, de 2011)

Em geral quem está no BPC não busca emprego formal, com carteira assinada, pois

ao sair do benefício tem medo de não mais voltar.

O BPC é sem dúvida uma das maiores proteções do Brasil. É muito questionado por

economistas que acham que é um gasto muito alto e que desmonta o sistema

previdenciário. Desde 1999, a Secretaria Nacional de Assistência Social tem uma área

específica para coordenar o BPC.

Discordo dos economistas. O BPC é uma estratégia fundamental de proteção social e

de combate à extrema pobreza. Sem ele, teríamos uma situação de miséria muito maior no

país.

Durantes todos esses anos de BPC, é evidente que muitos erros foram cometidos.

Cito um exemplo em relação às crianças. Muitas delas têm direito ao BPC, mas isso não

quer dizer que elas não possam estudar e avançar na vida. Entre 2005 e 2006 surgiu um

importante debate sobre o projeto BPC na Escola, que é uma articulação da assistência

social com a educação para as crianças em idade escolar que recebem o BPC.

52

O que me incomoda muito é o papel do INSS no BPC. A avaliação médica acaba sendo

muito mais importante do que a avaliação social, e a questão da revisão do BPC como uma

atribuição dos municípios foi um erro que gerou de certa forma muitos conflitos entre a

gestão nacional e os Estados e municípios.

A revisão do BPC está muito atrasada e, mesmo que defendamos que não seja

necessária, é importante destacar que ela está na lei.

O grande desafio do Artigo 21º é definir se a revisão do BPC é ou não é necessária.

COMENTANDO O ARTIGO 22º

Se existe algo muito atrasado na assistência social são os benefícios eventuais.

Esses benefícios se encontram no texto original da LOAS, promulgada em 1993, mas

dezoito anos depois estão cada vez mais na mão da caridade e da filantropia.

No caso do que seria o benefício eventual de nascimento, vale destacar que aqui

existe a sólida presença de ações voluntárias e de solidariedade.

Não houve avanços significativos, e isso é a mais pura verdade na regulação dos

benefícios eventuais, por nenhum ator da federação. Nessa questão, União, Estados e

municípios deixaram que a tradição da caridade desse conta do que deveria ser um direito,

e não um favor.

Aliás, nada mais parecido com favor na assistência social do que os benefícios

eventuais. Neste tema, reside a maior barreira para que de fato a caridade e a filantropia

possam perder sua hegemonia.

A União nunca se esforçou para que os benefícios eventuais fossem regulados por

Estados e municípios, e Estados e municípios nunca investiram recursos nessa questão.

Uma vez ouvi de uma diretora do MDS que essa é a questão mais avançada no SUAS,

pois ninguém fica sem enterrar nem nascer. Ela tem razão, mas não é o Estado brasileiro

que garante essa provisão. São igrejas, grupos de mães, ações voluntárias que estão dando

conta de uma ação que deveria estar regulada e ser rotina.

Fiquei no CNAS mais de seis anos, durante duas gestões, e esse assunto nunca foi

tratado. Fui secretário nacional e uma vez mais não tratei desse assunto. O que constato é

que não há movimentação alguma para que os benefícios eventuais passem a ser uma

responsabilidade do Estado.

Este é o Artigo:

53

Art. 22º Entende-se por benefícios eventuais as provisões suplementares e

provisórias que integram organicamente as garantias do SUAS e são prestadas aos

cidadãos e às famílias em virtude de nascimento, morte, situações de vulnerabilidade

temporária e de calamidade pública. (Redação dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

§ 1º A concessão e o valor dos benefícios de que trata este artigo serão definidos

pelos Estados, Distrito Federal e municípios e previstos nas respectivas leis

orçamentárias anuais, com base em critérios e prazos definidos pelos respectivos

Conselhos de Assistência Social. (Redação dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

§ 2º O CNAS, ouvidas as respectivas representações de Estados e municípios dele

participantes, poderá propor, na medida das disponibilidades orçamentárias das 3

(três) esferas de governo, a instituição de benefícios subsidiários no valor de até 25%

(vinte e cinco por cento) do salário mínimo para cada criança de até 6 (seis) anos de

idade. (Redação dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

§ 3º Os benefícios eventuais subsidiários não poderão ser cumulados com aqueles

instituídos pelas Leis n. 10.954, de 29 de setembro de 2004, e n. 10.458, de 14 de maio

de 2002. (Redação dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

Estamos navegando numa total indefinição sobre esse tema. Não existem recursos

previstos nem vontade política e técnica de romper com a tradição da caridade aqui.

Enquanto essa questão vai sendo adiada, mães pobres vão em busca de roupas

para seus filhos em casas de caridade e filantropia e não conseguem experimentar o

exercício do que seria um direito; pessoas que perdem filhos, pais, maridos e esposas

buscam uma forma de enterrar seus entes de forma digna batendo em Santas Casas de

Misericórdias ou em cemitérios. Prefeituras não atuam de forma direta nessa questão.

O grande desafio do Artigo 22º é que se estabeleça uma agenda para que o artigo

de fato saia do papel.

Um debate importante: a ausência de uma posição mais forte e de uma presença

real do Estado nos benefícios eventuais exemplificam o que é nascer e morrer na miséria

no Brasil. Simplesmente se necessita de ajuda, favor e caridade.

COMENTANDO O ARTIGO 23º

Não é fácil comentar a LOAS. Vale aqui destacar que na realidade devemos avaliar a

nova LOAS a partir do PL Cebas e do PL SUAS.

54

A LOAS de 1993 tinha uma clara direção, ao contrário da nova LOAS, de 2011. A nova

LOAS é mais nítida em direção ao Estado e de fato estabelece a diretriz real que

trabalhamos para a Política de Assistência Social ser um direito, e não um favor.

Nunca foi uma prática estudar a LOAS e temos muito pouca experiência em

comentar artigo a artigo a Lei Orgânica da Assistência Social.

Chego ao Artigo 23º que vai tratar de serviços.

É importante destacar que avançamos muito desde a IV Conferência Nacional de

Assistência Social, que aprovou o SUAS. Passamos pela aprovação da Nova Política, da

NOB/SUAS, NOB-RH, tipificação da assistência e aprovação dos dois PL SUAS e Cebas, que são

fundamentais para esse novo texto, mas concretamente amadurecemos muito no debate

sobre serviços, programas e benefícios.

Definir serviços socioassistenciais não é tarefa fácil e muito menos tarefa para

apenas um artigo em uma lei. Precisamos de muitos debates e capacitações para que de

fato possamos construir a identidade desses serviços. A falsa mas presente tendência de

que tudo é assistência social nos leva ao sério risco de patinar em indefinições sobre os

serviços de assistência social.

O Artigo é o seguinte:

Art. 23º Entendem-se por serviços socioassistenciais as atividades continuadas que

visem à melhoria de vida da população e cujas ações, voltadas para as necessidades

básicas, observem os objetivos, princípios e diretrizes estabelecidos nesta Lei.

(Redação dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

§ 1º O regulamento instituirá os serviços socioassistenciais. (Incluído pela Lei n.

12.435, de 2011)

§ 2º Na organização dos serviços da assistência social serão criados programas de

amparo, entre outros: (Incluído pela Lei n. 12.435, de 2011)

I - às crianças e adolescentes em situação de risco pessoal e social, em cumprimento

ao disposto no art. 227 da Constituição Federal e na Lei n. 8.069, de 13 de julho de

1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente); (Incluído pela Lei n. 12.435, de 2011)

II - às pessoas que vivem em situação de rua. (Incluído pela Lei n. 12.435, de 2011)

É fundamental lembrar que serviços devem ser continuados e devem gerar um

novo patamar de vida diária para a população. Entender esse novo patamar fica

comprometido, pois ainda não definimos os mínimos sociais previstos no Artigo 1º da

LOAS.

55

Neste Artigo é muito importante conseguirmos superar a lógica da Rede SAC. O que

deve ser continuado é o serviço, e não o usuário no serviço para o resto da vida, como se

vivesse em uma prisão assistencial.

A Rede SAC achava (ou ainda acha, não sei) que seu sucesso era a permanência

eterna dos usuários em seus serviços. A Rede SAC histórica da LBA e que sobreviveu à LOAS

pelo menos até 2005 não compreendia a superação da vulnerabilidade social como uma

ação concreta a ser realizada.

É bem verdade que a Rede SAC não morreu de todo. Está viva em muitos lugares

como resposta para a pobreza, só que essa resposta acredita em continuidade do

atendimento, e não em liberdade social.

No debate realizado na CIT sobre tipificação da assistência social, um eixo que ficou

bastante evidente foi o da busca ativa. Precisamos conhecer os problemas dos usuários

para desenhar programas e projetos. Mas de acordo com nossa tradição fazemos o

contrário. Primeiro propomos ações, e depois as oferecemos à população. Muita gente

participa de projetos e programas sem nenhum impacto em sua vida diária.

O texto desse Artigo é frágil para o que de fato precisa dizer. O Artigo 23º diz

mesmo que de forma simplificada que os serviços da assistência social devem ter uma

diretriz que mude a vida das pessoas.

Não podemos nem devemos organizar serviços e programas apenas para dizer que

temos serviços e programas, mas sim para responder às demandas e ausências sociais da

população.

Esse é um artigo que deve provocar debates intensos em secretarias, CRAS, CREAS e

quem sabe um dia nas universidades.

O grande desafio do Artigo 23º é estabelecer de fato o que são serviços da

assistência social.

Um debate importante: a assistência social existe para quê? Esse Artigo tenta

explicar isso por meio da expressão: melhorar a vida das pessoas. Existe missão mais

importante?

COMENTANDO O ARTIGO 24º

O Artigo 24º surge com o PL SUAS e em minha opinião não seria necessário, pois

acaba sendo um texto complementar e redundante que faz amarras em siglas como Paif,

Paefi e Peti.

56

É claro que a política de assistência social deve ter programas, mas não consigo

entender por que eles devem estar descritos na LOAS. Seria uma necessidade de reafirmar

convênios?

A ideia do Paif surge em 1999 na gestão do governador Garotinho, quando a

subsecretária de assistência era Neuma Azeredo. Foi ela quem primeiro comentou sobre o

Paif. Enquanto isso, no governo federal, na equipe em que eu trabalhava na Secretaria

Nacional de Assistência Social surgiu a ideia dos NAFs (Núcleos de Apoio à Família), que

são a gênese do CRAS. Não havia muito diálogo entre o debate realizado no Estado do Rio e

a construção conceitual dos NAFs em Brasília, mas foram essas duas experiências que

organizaram um caminho para os CRAS e para o Paif.

Em 1995, a secretária nacional de assistência social Lúcia Wania (hoje senadora)

foi confrontada com a dura realidade do trabalho infantil no Brasil. Num esforço coletivo

envolvendo universidades, OIT, Unicef, pesquisadores e governos foi formulado o Peti,

universalizado a partir de 1999. Não consigo entender o Peti entrar nesse texto, pois se

estamos falando em ERRADICAÇÃO qual o sentido de ser um texto permanente na LOAS? O

Peti sem dúvidas foi um programa construído de forma coletiva e participativa e teve um

impacto social enorme. O Brasil deve muito à senadora Lúcia Wania pela coragem de

construir esse projeto e quinze anos depois sabemos que o trabalho infantil não está

erradicado, mas muitas crianças puderam trilhar outro caminho.

O Paefi é uma sigla dos laboratórios da burocracia de Brasília. Não teve nenhuma

construção coletiva nem era uma necessidade, mas quiseram “construir” um Paif para a

proteção especial. Há muita coisa que é feita sem a menor necessidade. Desenvolver a

ideia do Paefi vai fazer parte das decisões sem sentindo da burocracia técnica de Brasília.

O Artigo 24º é restritivo ao nos indicar apenas três programas, e um deles é

bastante artificial:

Art. 24º Os programas de assistência social compreendem ações integradas e

complementares com objetivos, tempo e área de abrangência definidos para

qualificar, incentivar e melhorar os benefícios e os serviços assistenciais.

§ 1º Os programas de que trata este artigo serão definidos pelos respectivos

Conselhos de Assistência Social, obedecidos os objetivos e princípios que regem esta

lei, com prioridade para a inserção profissional e social.

§ 2º Os programas voltados para o idoso e a integração da pessoa com deficiência

serão devidamente articulados com o benefício de prestação continuada estabelecido

no art. 20 desta Lei. (Redação dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

57

Art. 24-A. Fica instituído o Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família

(Paif), que integra a proteção social básica e consiste na oferta de ações e serviços

socioassistenciais de prestação continuada, nos CRAS, por meio do trabalho social

com famílias em situação de vulnerabilidade social, com o objetivo de prevenir o

rompimento dos vínculos familiares e a violência no âmbito de suas relações,

garantindo o direito à convivência familiar e comunitária. (Incluído pela Lei n.

12.435, de 2011)

Parágrafo único. Regulamento definirá as diretrizes e os procedimentos do Paif.

(Incluído pela Lei n. 12.435, de 2011)

Art. 24-B. Fica instituído o Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a

Famílias e Indivíduos (Paefi), que integra a proteção social especial e consiste no

apoio, orientação e acompanhamento a famílias e indivíduos em situação de ameaça

ou violação de direitos, articulando os serviços socioassistenciais com as diversas

políticas públicas e com órgãos do sistema de garantia de direitos. (Incluído pela Lei

n. 12.435, de 2011)

Parágrafo único. Regulamento definirá as diretrizes e os procedimentos do Paefi.

(Incluído pela Lei n. 12.435, de 2011)

Art. 24-C. Fica instituído o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti), de

caráter intersetorial, integrante da Política Nacional de Assistência Social, que, no

âmbito do SUAS, compreende transferências de renda, trabalho social com famílias e

oferta de serviços socioeducativos para crianças e adolescentes que se encontrem em

situação de trabalho. (Incluído pela Lei n. 12.435, de 2011)

§ 1º O Peti tem abrangência nacional e será desenvolvido de forma articulada pelos

entes federados, com a participação da sociedade civil, e tem como objetivo

contribuir para a retirada de crianças e adolescentes com idade inferior a 16

(dezesseis) anos em situação de trabalho, ressalvada a condição de aprendiz, a partir

de 14 (quatorze) anos. (Incluído pela Lei n. 12.435, de 2011)

§ 2º As crianças e os adolescentes em situação de trabalho deverão ser identificados

e ter os seus dados inseridos no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo

Federal (CadÚnico), com a devida identificação das situações de trabalho infantil.

(Incluído pela Lei n. 12.435, de 2011)

O Peti não pode ser instituído neste Artigo, pois ele tem sua gênese em 1996. Não

faz muito sentido instituí-lo aqui.

58

E os demais programas que sejam uma necessidade? Como ficam se não estão na

LOAS? Sinceramente o que era necessário aqui era garantir a questão dos programas, mas

não dizer quais são, pois a pluralidade do Brasil exige soluções a todo momento.

O Artigo 24º não pode nem deve aprisionar a liberdade de gestores municipais e

estaduais em organizar programas especiais na assistência social. As respostas devem ser

dadas na medida do problema, e não apenas no texto restritivo deste Artigo.

O grande desafio do Artigo 24º é não federalizar a assistência social. Os municípios

e os Estados precisam ter uma agenda local da Política de Assistência Social.

Um debate importante: Por que colocar na lei a definição de programas? Isso não

engessa inovações sociais?

COMENTANDO O ARTIGO 25º

O debate sobre o combate à pobreza nunca foi feito na assistência social com a

força e a coragem necessárias, exceto no período 1999-2002.

A influência marxista que se torna hegemônica a partir dos anos 1970 se identifica

com um novo modelo de mundo, e não com um mundo em que o capital tem força, mas as

desigualdades podem ser superadas.

Nos anos 1970, por exemplo, as instituições são “contaminadas” pelo pensamento

de Louis Althusser, que indica que o Estado se organiza em aparelhos ideológicos para

consolidar a miséria e as desigualdades. O pensamento althusseriano é um enorme

retrocesso no dia a dia da assistência social, pois afirma com enorme convicção que a

proteção social é uma estratégia do capital para manter desigualdades e o padrão de

miséria e pobreza. Apesar de estarmos distantes dos anos 1970, posso afirmar que se

perdeu muito tempo nesse debate e grande parte dos profissionais, sobretudo lideranças

intelectuais ou sindicais, imobilizaram a reorganização de muitas instituições públicas.

Os anos 1980 indicam que é preciso debater proteção social, mas o pensamento

marxista vai impor a ideia de que não existe nenhuma possibilidade de reforma social sem

que o modelo seja revisto. Aqui estamos falando de uma definição pelo socialismo. Para

muitos falar em proteção seria esconder a real situação do capitalismo.

Quando da revisão, por exemplo, dos currículos de serviço social, em 1985, ficou

evidente que a proteção social estava sendo negada pelos profissionais mais presentes na

assistência social, que são os assistentes sociais.

59

Ainda bem que um grupo de resistência se manteve vivo na PUC-SP e na UFF de

Niterói, caso contrário seria difícil ter luz no fim do túnel para, por exemplo, garantir na

Constituição Federal a assistência social como política e dever do Estado.

Nos anos 1990, o debate sobre proteção social ganha muita força, apesar dos

movimentos que se fortalecem contra estratégias estatais nesse campo. A promulgação da

LOAS em 1993 abriu um caminho importante nessa direção.

Mas o debate sobre pobreza sempre foi muito represado na assistência social, pois

por um lado não se acredita que a pobreza seja superada no atual modelo econômico e por

outro se acredita que a proteção social não deve caminhar em direção à travessia da

exclusão social para a inclusão social sustentável.

O fato é que o debate ideológico divorciou a assistência social das estratégias

nacionais de combate à pobreza. Isso desde o governo Sarney até o governo Dilma. O

Brasil Sem Miséria foi todo construído sem a participação da assistência social, e na

maioria dos Estados programas de combate à pobreza não estão diretamente ligados às

Secretarias de Assistência. Isso sem dúvida tem a ver com o passado que resumi .

Vejamos o Artigo 25º:

Art. 25º Os projetos de enfrentamento da pobreza compreendem a instituição de

investimento econômico-social nos grupos populares, buscando subsidiar, financeira

e tecnicamente, iniciativas que lhes garantam meios, capacidade produtiva e de

gestão para melhoria das condições gerais de subsistência, elevação do padrão da

qualidade de vida, a preservação do meio ambiente e sua organização social.

A pobreza será superada com ampla participação da sociedade, com metas sociais

que devam ser cobradas e com a integração de políticas. A assistência social não pode e

não conseguirá agir de forma isolada. Querer “ganhar” no grito essa missão significará um

isolamento cada vez maior da assistência em relação aos programas de combate à

pobreza.

Em 1999, a secretária de Estado Wanda Engel foi a primeira gestora nacional de

assistência social que tentou trazer para dentro da assistência a diretriz de combater de

fato a pobreza. E foi apenas em sua gestão que um programa oficial de combate à pobreza

esteve ligado diretamente à assistência social. O Programa Alvorada foi coordenado por

Wanda Engel como secretária de assistência social.

A atual Secretaria Nacional de Assistência Social está no desenho do Programa

Brasil Sem Miséria de forma bem tímida. Isso é um fato.

60

Dessa forma, será nulo ter um artigo na LOAS que fale sobre programas de combate

à pobreza sem que a assistência social faça uma leitura de sua história e de sua relação

com o tema e sem que mergulhe com seriedade numa agenda de articulação com o tema e

com outras políticas.

O grande desafio do Artigo 25º é construir o papel da política de assistência social

nas estratégias de combate à pobreza.

COMENTANDO O ARTIGO 26º

No momento em que o governo federal assume a responsabilidade de erradicação

da extrema miséria no Brasil, este Artigo da LOAS deveria ganhar um sentido real no fazer

social da assistência social.

A assistência social nunca foi muito próxima da ideia de organizar programas de

combate à pobreza e à miséria. Dois conceitos muito falados no dia a dia da assistência

provocaram este “divórcio”: proteção e promoção.

Os pesquisadores da assistência social sempre ficaram muito mais voltados para a

vida interna da assistência do que para pensar e articular essa política dentro de um plano

maior e nacional de combate à extrema miséria, por exemplo.

De certa forma, era como se a assistência tivesse uma vida própria e que a

realidade da população não fosse o foco real da ação do trabalho assistencial.

E não são os miseráveis ou os pobres que precisam da assistência social? A ideia de

universalização, em minha opinião mal interpretada na LOAS, deu e dá margem a afastar a

assistência social de sua missão real, que é garantir direitos e acessos aos mais pobres.

A recente decisão do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD),

definindo que pobreza é um conjunto de ausência, poderá resgatar o papel da assistência

social no debate sobre miséria e pobreza. Para isso deverá haver um esforço humano

interno da corporação da assistência para sair do gueto.

Quem trabalha na assistência vai aos poucos achando que aquele mundo particular

basta e deixa de ter uma relação continuada de trabalho com as demais políticas. Esse

isolamento foi deixando a assistência como uma política secundária ou mesmo terciária na

luta contra a pobreza. Agora mesmo no Brasil Sem Miséria a Secretaria Nacional de

Assistência Social está em segundo plano.

Vejamos o texto do Artigo 26º:

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Art. 26º O incentivo a projetos de enfrentamento da pobreza assentar-se-á em

mecanismos de articulação e de participação de diferentes áreas governamentais e

em sistema de cooperação entre organismos governamentais, não governamentais e

da sociedade civil.

O Artigo deixa muito claro o papel de articular ações governamentais, não

governamentais e da sociedade civil no incentivo de projetos que possam combater à

pobreza. É isso o que se vê no Brasil Sem Miséria, por exemplo?

Articular é uma tarefa dura para quem vive e gosta do isolamento. Sinceramente

para que este Artigo saia do papel a assistência social deverá ter humildade de reconhecer

que sozinha não se basta e que apenas numa ampla articulação das diversas políticas é que

a pobreza poderá ser enfrentada.

É sempre bom lembrar que a hegemonia histórica na biografia da assistência social

não acredita em programas de combate à miséria e à pobreza. Acham que esses programas

na realidade são apenas uma forma de o capital esconder a desigualdade e a opressão

produzida pelo capitalismo. Estão esperando uma revolução para que não exista pobreza

nem riqueza. O “sonho” gera um imobilismo perigoso.

O grande desafio do Artigo 26º é tirar a assistência social do seu isolamento

histórico.

Um debate importante: garantir que a assistência social seja de fato a política

pública que coordene as estratégias de enfrentamento à pobreza no Brasil.

COMENTANDO OS ARTIGOS 27º, 28º E 29º

Vou comentar esses três Artigos no mesmo texto, pois eles falam do financiamento

da assistência social. Diferente da política de saúde e da política de educação, não há um

orçamento vinculado para a assistência social e a regulação do que de fato é e faz a

assistência social é bastante recente.

A Resolução n. 109, de 22 de novembro de 2009, que publica a tipificação nacional

de serviços socioassistenciais, foi um importante passo para que os fundos de assistência

social caminhassem para uma identidade.

Já faz bastante tempo que se debate uma vinculação de 5% para a assistência

social. A ideia deve continuar a ser debatida, mas, antes de a tipificação garantir 5% do

orçamento para a assistência, de fato era uma temeridade, pois para cumprir uma

62

legislação fiscal prefeitos e governadores poderiam definir como bem quisessem o que era

assistência social. Isso seria péssimo para a política.

Os três artigos versam sobre o Fundo Nacional da Assistência Social. Com a

aprovação do PL SUAS, a lógica do cofinanciamento ganhou uma força que o texto de 1993

não garantiu.

O FNAS é a base de financiamento da assistência social no Brasil. Juntando todos os

27 Fundos Estaduais de Assistência Social, eles não chegam perto dos recursos do FNAS por

causa do BPC, que na verdade passa pelo fundo apenas de forma contábil, pois os recursos

são executados pelo INSS. Sem o BPC os recursos do FNAS são bem menores do que deveriam

ser para serviços e programas assistenciais, e ainda existe uma enorme distância entre a

demanda e a realidade.

Desde a aprovação do SUAS na IV Conferência Nacional de Assistência Social em

2003, existe um enorme trabalho para que Estados e municípios estruturem seus fundos

para que não sejam totalmente dependente do Fundo Nacional.

Eu sempre digo que os recursos do FNAS devem ser entendidos como ponto de

partida do financiamento da assistência, e não como ponto de chegada. Não vamos

conseguir consolidar a assistência social no Brasil dependendo quase exclusivamente dos

recursos federais. O debate sobre a concentração dos impostos no governo federal é

importante, mas Estados e municípios não executam as políticas de educação e saúde, por

exemplo?

Os Fundos Estaduais e Municipais precisam ganhar força para que a própria

Política de Assistência Social tenha outra dimensão.

Vamos aos três Artigos:

Art. 27º Fica o Fundo Nacional de Ação Comunitária (Funac), instituído pelo Decreto

n. 91.970, de 22 de novembro de 1985, ratificado pelo Decreto Legislativo n. 66, de 18

de dezembro de 1990, transformado no Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS).

Art. 28º O financiamento dos benefícios, serviços, programas e projetos estabelecidos

nesta lei far-se-á com os recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

municípios, das demais contribuições sociais previstas no art. 195 da Constituição

Federal, além daqueles que compõem o Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS).

§ 1º Cabe ao órgão da Administração Pública responsável pela coordenação da

Política de Assistência Social nas 3 (três) esferas de governo gerir o Fundo de

Assistência Social, sob orientação e controle dos respectivos Conselhos de Assistência

Social. (Redação dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

63

§ 2º O Poder Executivo disporá, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da

data de publicação desta lei, sobre o regulamento e funcionamento do Fundo

Nacional de Assistência Social (FNAS).

§ 3º O financiamento da assistência social no SUAS deve ser efetuado mediante

cofinanciamento dos 3 (três) entes federados, devendo os recursos alocados nos

fundos de assistência social ser voltados à operacionalização, prestação,

aprimoramento e viabilização dos serviços, programas, projetos e benefícios desta

política. (Incluído pela Lei n. 12.435, de 2011)

Art. 28-A. Constitui receita do Fundo Nacional de Assistência Social o produto da

alienação dos bens imóveis da extinta Fundação Legião Brasileira de Assistência.

(Incluído pela Medida Provisória n. 2.187-13, de 2001)

Art. 29º Os recursos de responsabilidade da União destinados à assistência social

serão automaticamente repassados ao Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS),

à medida que se forem realizando as receitas.

Parágrafo único. Os recursos de responsabilidade da União destinados ao

financiamento dos benefícios de prestação continuada, previstos no art. 20, poderão

ser repassados pelo Ministério da Previdência e Assistência Social diretamente ao

INSS, órgão responsável pela sua execução e manutenção. (Incluído pela Lei n. 9.720,

de 30.11.1998)

Fui gestor Nacional do FNAS e nunca consegui fazer que o Artigo 28º fosse uma

realidade. E os gestores que vieram depois de mim tampouco. O enorme patrimônio da LBA

desde sua extinção em 1995 não virou recursos reais para a assistência social. Verdade

que os prédios das superintendências estaduais ficaram para as Secretarias Estaduais e os

prédios de centros comunitários ou centros sociais urbanos ficaram para projetos sociais

das prefeituras e muitos destes prédios hoje são CRAS.

Como eu disse antes os recursos do BPC são diretamente encaminhados para o INSS,

que na lei ganhou o poder de execução e manutenção do BPC, o que continuo afirmando ser

um erro e um equívoco que precisamos ajustar no debate interno.

Não existe uma definição de quanto a União deve destinar ao FNAS. A cada ano

sustos podem ser gerados por essa falta de definição.

O grande desafio desses Artigos é estabelecer a responsabilidade da União no

Financiamento Público da assistência social no Brasil.

64

COMENTANDO O ARTIGO 30º

Ler e comentar o Artigo 30º da LOAS é ler e comentar uma lenda. Durante muitos

anos, posso dizer desde a NOB 2 de 1999, a habilitação dos municípios na assistência social

solicitava: Conselho, Plano e Fundo. Isso ficou conhecido como CPF da assistência.

O município que tivesse CPF estava habilitado a receber recursos. Somente a

NOB/SUAS, em 2005, vai criar as modalidades atuais de gestão (Inicial, Básica e Plena).

Essa exigência simplificada gerou algumas fortes distorções, sobretudo nos Planos

de Assistência Social, que nada mais eram que peça de ficção. Muitos planos eram feitos

por consultores contratados de urgência, pois de fato os planos nunca foram instrumentos

de navegação para a assistência social.

Outra questão que não posso deixar de comentar é sobre os Fundos. Em geral

serviam apenas para receber recursos federais, e os recursos municipais ficavam fora do

Fundo. Durante muito tempo os Conselhos Municipais serviram para dar registro das

entidades e para garantir a chegada de recursos federais.

Fui indicado secretário de assistência social do Rio de Janeiro, em 2003, e lá havia

esta separação: recursos federais no Fundo Municipal de Assistência Social, recursos do

tesouro numa conta da prefeitura. Em um mês consegui fazer a unificação e a partir de

2004 passou a haver um orçamento único na assistência social, tendo o CMAS no seu

controle social.

Não foi e continua não sendo fácil avançar na consolidação da Política de

Assistência Social com conselhos fracos e com planos inúteis.

Este é o Artigo:

Art. 30º É condição para os repasses, aos municípios, aos Estados e ao Distrito

Federal, dos recursos de que trata esta lei, a efetiva instituição e funcionamento de:

I - Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e sociedade

civil;

II - Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos Conselhos

de Assistência Social;

III - Plano de Assistência Social.

Parágrafo único. É, ainda, condição para transferência de recursos do FNAS aos

Estados, ao Distrito Federal e aos municípios a comprovação orçamentária dos

recursos próprios destinados à Assistência Social, alocados em seus respectivos

Fundos de Assistência Social, a partir do exercício de 1999. (Incluído pela Lei n. 9.720,

de 30.11.1998)

65

Esse parágrafo único custou a ser obedecido e ainda é desrespeitado em alguns

Estados, que partilham os recursos da assistência entre a Secretaria Estadual e, por

exemplo, Fundações Sociais.

Lembro-me de que em 2006 na CIT demos prazo para a unificação dos orçamentos

e vários Estados disseram que isso era impossível.

Nos municípios a NOB/SUAS garantiu de fato que o orçamento fosse unificado. Mas

pararmos de dizer que tal dinheiro é federal e tal dinheiro é estadual parece estar longe de

acontecer.

Art. 30-A. O cofinanciamento dos serviços, programas, projetos e benefícios

eventuais, no que couber, e o aprimoramento da gestão da política de assistência

social no SUAS se efetuam por meio de transferências automáticas entre os fundos de

assistência social e mediante alocação de recursos próprios nesses fundos nas 3 (três)

esferas de governo. (Incluído pela Lei n. 12.435, de 2011)

Parágrafo único. As transferências automáticas de recursos entre os fundos de

assistência social efetuadas à conta do orçamento da seguridade social, conforme o

Art. 204 da Constituição Federal, caracterizam-se como despesa pública com a

seguridade social, na forma do Art. 24 da Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de

2000. (Incluído pela Lei n. 12.435, de 2011)

Art. 30-B. Caberá ao ente federado responsável pela utilização dos recursos do

respectivo Fundo de Assistência Social o controle e o acompanhamento dos serviços,

programas, projetos e benefícios, por meio dos respectivos órgãos de controle,

independentemente de ações do órgão repassador dos recursos. (Incluído pela Lei n.

12.435, de 2011)

Art. 30-C. A utilização dos recursos federais descentralizados para os fundos de

assistência social dos Estados, dos municípios e do Distrito Federal será declarada

pelos entes recebedores ao ente transferidor, anualmente, mediante relatório de

gestão submetido à apreciação do respectivo Conselho de Assistência Social, que

comprove a execução das ações na forma de regulamento. (Incluído pela Lei n.

12.435, de 2011)

Parágrafo único. Os entes transferidores poderão requisitar informações referentes à

aplicação dos recursos oriundos do seu fundo de assistência social, para fins de

análise e acompanhamento de sua boa e regular utilização. (Incluído pela Lei n.

12.435, de 2011)

66

A continuação do Artigo em letras A, B e C é um desdobramento do PL SUAS

aprovado com Lei em 2011.

O Artigo 30A resolve, sobretudo, a questão do IGD, que surgiu em 2005 para a

gestão do cadastro do Bolsa Família, mas se transformou em um instrumento muito

importante na gestão da assistência social.

O Artigo 30B resolve a questão histórica da prestação de contas. Os recursos

federais repassados devem ter o acompanhamento e a gestão dos serviços, programas,

projetos e benefícios. O que significa que independente da ação de controle do FNAS os

municípios devem organizar sua própria lógica de controle e o Conselho de Assistência

passa a ter um importante papel na atestação dos serviços.

A NOB/SUAS deu condições reais para o Conselho de Assistência ganhar força e

poder de fato fazer controle social. Importante destacar que os Conselhos precisam dar um

passo à frente e avançar no controle de resultados.

O debate sobre resultados continua muito distante de nossa realidade.

O Artigo 30C vai definir a atestação por meio de relatório de gestão. Demos muitos

passos à frente quando o SUAS entendeu que prestação de contas não deve ser nota fiscal,

mas temos outros tantos a dar para debater a gestão de resultados de fato na vida das

pessoas atendidas pelo SUAS.

É fundamental registrar que de 1993 a 2011 demos passos enormes. E pensar que

até 1999 a Rede do Serviço de Ação Continuada era na modalidade convênio e havia

prestação de contas em papel, nota fiscal por nota fiscal. O atraso na prestação de contas e

o atraso maior ainda na validação delas levava o FNAS a ter imensos atrasos de repasses

que a cada mês geravam mais dificuldades para consolidar o sistema descentralizado de

assistência social.

Wanda Engel, em 1999, e Patrus Ananias, em 2006, deram passos importantes

carregados de coragem para que de fato tivéssemos um sistema descentralizado na

assistência social.

O grande desafio desse Artigo é superar a tradição do CPF na habilitação dos

municípios.

COMENTANDO O ARTIGO 31º

Art. 31º Cabe ao Ministério Público zelar pelo efetivo respeito aos direitos

estabelecidos nesta lei.

67

Esse Artigo é curto e direto. Poderíamos até dizer que é uma redundância, pois é

obrigação do Ministério Público zelar por todas as leis. No entanto, a entrada desse Artigo

faz bastante sentindo.

O Estatuto da Criança e do Adolescente é de 1990. Com ele surgiu a obrigação de

instalação dos Conselhos da Criança, da rede de Proteção à Criança e dos Conselhos

Tutelares.

O Ministério Público criou setores especiais para tratar de crianças e adolescentes

em conflito com a lei ou sem proteção da família.

Quando fui secretário nacional de assistência social, de 2000 a 2002, nunca fui

acionado pelo Ministério Público Federal por qualquer questão que não fosse relacionada

ao trabalho infantil. As demais questões da assistência de certa forma eram secundárias.

Não foi diferente na Secretaria Municipal de Assistência Social do Rio de Janeiro, de

2003 a 2008. Minha agenda com o Ministério Público era sempre de conselhos tutelares,

abrigos, criança em situação de rua ou medidas socioeducativas.

Colocar esse artigo na LOAS é dizer ao Ministério Público que queremos e

precisamos dele na supervisão e na consolidação do SUAS.

Queremos que o Ministério Público debata com todos nós os níveis de gestão dos

municípios, o controle social do Bolsa Família, a implantação progressiva de CRAS e CREAS, e

até mesmo o atendimento continuado das famílias.

Seria ótimo, por exemplo, que o Ministério Público exigisse de nós uma resposta ao

Artigo 1º da LOAS, que fala que devemos prover mínimos sociais.

É um artigo simples, mas que faz todo o sentido histórico e político na assistência

social.

O grande desafio no Artigo é garantir de fato que o Ministério Público tenha um

papel fundamental para a consolidação da LOAS.

Um debate importante: o Ministério Público deveria criar espaços setoriais para

acompanhar a LOAS/SUAS da mesma forma que fez com o ECA?

COMENTANDO DO ARTIGO 32º AO 35º

Posso reunir esses Artigos neste item, pois estamos falando das disposições

transitórias da LOAS.

Como já vimos, até 1994, na verdade 1995, o governo federal através da LBA era

um ator hegemônico e protagonista na assistência social no Brasil. A LBA acabou por

decreto no dia 1º de janeiro de 1995.

68

Os quatro Artigos vão organizar a transição do modelo centralizador do governo

federal para um modelo conhecido por descentralizado e participativo. Não vai ser tarefa

fácil. A inteligência federal vai se unir para Brasília continuar a comandar a agenda da

assistência social.

De certa forma, mesmo depois de dezoito anos da LOAS, Brasília continua

mandando na agenda.

Art. 32º O Poder Executivo terá o prazo de 60 (sessenta) dias, a partir da publicação

desta lei, obedecidas as normas por ela instituídas, para elaborar e encaminhar

projeto de lei dispondo sobre a extinção e reordenamento dos órgãos de assistência

social do Ministério do Bem-Estar Social.

§ 1º O projeto de que trata este artigo definirá formas de transferências de

benefícios, serviços, programas, projetos, pessoal, bens móveis e imóveis para a esfera

municipal.

§ 2º O Ministro de Estado do Bem-Estar Social indicará Comissão encarregada de

elaborar o projeto de lei de que trata este artigo, que contará com a participação das

organizações dos usuários, de trabalhadores do setor e de entidades e organizações

de assistência social.

Em 1º de janeiro de 1995, sem ler o resultado do grupo de trabalho, o governo

federal acabou com a LBA por decreto e com o Ministério do Bem-Estar Social. Foi criada a

Secretaria Nacional de Assistência Social dentro do Ministério da Previdência e Assistência

Social. Em 1999 foi criada a então Secretaria de Estado de Assistência Social, ainda

vinculada ao Ministério da Previdência e Assistência Social. Em 2003 foi criado o

Ministério da Assistência e Promoção Social, e em 2004 o Ministério do Desenvolvimento

Social e foi recriada a Secretaria Nacional de Assistência Social.

De qualquer forma a concentração do governo federal não acabou em sessenta dias

a partir de 7 de dezembro de 1993. Demorou muito para virar realidade e apenas com a

estadualização da assistência social em 1996 foi que de certa forma esse Artigo começou a

fazer sentido.

Art. 33º Decorrido o prazo de 120 (cento e vinte) dias da promulgação desta lei, fica

extinto o Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS), revogando-se, em

consequência, os Decretos-Lei n. 525, de 1º de julho de 1938, e 657, de 22 de julho de

1943.

69

§ 1º O Poder Executivo tomará as providências necessárias para a instalação do

Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) e a transferência das atividades que

passarão à sua competência dentro do prazo estabelecido no caput, de

§ 2º O acervo do órgão de que trata o caput será transferido, no prazo de 60

(sessenta) dias, para o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), que

promoverá, mediante critérios e prazos a serem fixados, a revisão dos processos de

registro e certificado de entidade de fins filantrópicos das entidades e organização de

assistência social, observado o disposto no art. 3º desta lei.

O Conselho Nacional de Serviço Social de fato acabou. O Conselho Nacional de

Assistência foi criado, mas apenas em 2010 com o PL Cebas foi que o CNAS cumpriu de fato

seu papel da forma que a LOAS definiu. Já debatemos essa questão em comentários

anteriores.

Art. 34º A União continuará exercendo papel supletivo nas ações de assistência

social, por ela atualmente executadas diretamente no âmbito dos Estados, dos

municípios e do Distrito Federal, visando à implementação do disposto nesta lei, por

prazo máximo de 12 (doze) meses, contados a partir da data da publicação desta lei.

Poucas foram as vezes que a União tentou, depois do fim da LBA, exercer papel

supletivo, e mesmo assim sempre deu errado. É um artigo que garante esse papel à União,

mas que ela sabe que não tem nenhuma condição de cumprir.

Art. 35º Cabe ao órgão da Administração Pública Federal responsável pela

coordenação da Política Nacional de Assistência Social operar os benefícios de

prestação continuada de que trata esta lei, podendo, para tanto, contar com o

concurso de outros órgãos do Governo Federal, na forma a ser estabelecida em

regulamento.

Parágrafo único. O regulamento de que trata o caput definirá as formas de

comprovação do direito ao benefício, as condições de sua suspensão, os

procedimentos em casos de curatela e tutela e o órgão de credenciamento, de

pagamento e de fiscalização, dentre outros aspectos.

Aqui a LOAS está sendo absurdamente descumprida, pois quem cuida do BPC no

governo federal é o INSS do Ministério da Previdência Social, e não o Ministério do

Desenvolvimento Social através da Secretaria Nacional de Assistência Social. Sem dúvida é

uma questão muito sensível que precisamos ter coragem de debater. Já comentei essa

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questão, mas infelizmente o BPC é considerado um benefício previdenciário, e não

assistencial pela prática cotidiana do INSS. Esse problema vem se arrastando desde 1996.

O grande desafio do Artigo é estabelecer o processo de transição do período pré-

LOAS, chegando ao SUAS como lei.

Um debate importante: a transição está concluída?

COMENTANDO O ARTIGO 36º

Esse Artigo é muito importante e estratégico.

O Vínculo SUAS foi criado para organizar a participação de entidades e organização

no financiamento do SUAS. Ainda é um processo em construção.

O Artigo 36º, que passou a constar na LOAS após o PL SUAS de 2011, deixa claro que

uma entidade terá sua vinculação com o SUAS cancelada em caso de irregularidade na

aplicação de recursos públicos.

Perdendo a vinculação com o SUAS, as entidades e organizações deixam de receber

recursos. E vale destacar que ao perder a vinculação a entidade ainda deve responder civil

e penalmente por qualquer desvio.

Vejamos o Artigo:

Art. 36º As entidades e organizações de assistência social que incorrerem em

irregularidades na aplicação dos recursos que lhes foram repassados pelos poderes

públicos terão a sua vinculação ao SUAS cancelada, sem prejuízo de responsabilidade

civil e penal. (Redação dada pela Lei n. 12.435, de 2011)

Com o fim da prestação de contas na Rede SAC em 1999, como já comentei , e várias

cidades avançando em modelos de repasse que buscavam verificar resultados e não as

notas fiscais, as pessoas poderiam achar que uma entidade estava livre para cometer

irregularidades e nunca os governos ficariam sabendo. Quem pensou assim errou.

Uma entidade que faz uma gestão irregular de recursos atinge rapidamente a

precariedade de serviços e começa rapidamente a fazer um atendimento desqualificado.

Assim, cabe aos Conselhos de Assistência e aos gestores avaliarem o que está ocorrendo.

O Vínculo SUAS traz também uma questão fundamental a ser observada: o CRAS

como coordenador das ações do território deve fazer a supervisão sistemática das

instituições que tenham vinculação com o SUAS.

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O que não podemos é tornar o Vínculo SUAS algo banal, tampouco achar que

irregularidades na aplicação de recursos é apenas desvio. Prestação de serviço de má

qualidade também é aplicar irregularmente os recursos do SUAS.

Temos ainda uma longa caminhada para que o Vínculo SUAS ganhe o peso que tem

que ganhar no SUAS. O melhor que temos a fazer é continuar trabalhando e avançando, mas

entendendo sempre que o SUAS precisa ser cada dia mais levado a sério e que o Artigo 36º

é um dos que podem significar muito um rumo de seriedade.

Nesse sentido, é fundamental entender o que se quer de fato com o Vínculo SUAS e

construir uma relação com entidades e organizações assistenciais com total seriedade e

compromisso com resultados.

O grande desafio desse artigo é garantir um novo patamar para a participação das

entidades assistenciais no SUAS.

Um debate importante: as entidades estão se capacitando ou sendo capacitadas

para aderirem ao Vínculo SUAS?

COMENTANDO O ARTIGO 37º

O Artigo 37º da LOAS volta ao BPC.

Já comentei aqui que a ideia central do BPC de ser um benefício assistencial vai se

perdendo pouco a pouco pela forte presença do INSS na sua concessão. Na realidade, quem

dá a palavra final para que um idoso com mais de 65 anos ou uma pessoa com alguma

deficiência receba o BPC é o INSS. Não é, por exemplo, uma cidade que esteja em gestão

plena.

Essa decisão se dá por várias razões que também já comentei em artigos

anteriores, mas é, sobretudo, uma questão fiscal.

O Artigo 37º vai reforçar o forte papel do INSS. De certa forma, parece que a

confiança no INSS para conceder um benefício assistencial é bem maior do que nas cidades

em gestão plena.

Pelo conceito geral da LOAS, da PNAS e do SUAS, a gestão municipal é que deveria

estar coordenando a concessão, pois o BPC é um benefício assistencial, e não

previdenciário.

Vejamos o texto do Artigo e do parágrafo único:

Art. 37º O benefício de prestação continuada será devido após o cumprimento, pelo

requerente, de todos os requisitos legais e regulamentares exigidos para a sua

concessão, inclusive apresentação da documentação necessária, devendo o seu

pagamento ser efetuado em até quarenta e cinco dias após cumpridas as exigências

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de que trata este artigo. (Redação dada pela Lei n. 9.720, de 30.11.1998) (Vide Lei n.

9.720, de 30.11.1998)

Parágrafo único. No caso de o primeiro pagamento ser feito após o prazo previsto no

caput, aplicar-se-á na sua atualização o mesmo critério adotado pelo INSS na

atualização do primeiro pagamento de benefício previdenciário em atraso. (Incluído

pela Lei n. 9.720, de 30.11.1998)

A requisição, a avaliação dos requisitos legais e regulamentares, é feita no INSS.

Nada é feito nos CRAS. Eu disse “nada”. O máximo que os técnicos dos CRAS podem e fazem é

encaminhar o idoso ou o deficiente para o INSS.

É uma distorção sem precedentes a que vamos nos acostumando aos poucos.

Muitos acham que o INSS é mais eficiente do que as prefeituras para operar o BPC.

Será? Talvez, mas sem o BPC a gestão pública da assistência social fica bem mais frágil.

O argumento de que o BPC nas prefeituras seria uma moeda política não me

convence. Faltou coragem aos gestores de assistência social de dar um basta nessa

intromissão do INSS na assistência social. É o governo federal fazendo suplência da gestão

municipal por conta e risco.

O grande desafio desse Artigo é rever o Artigo e garantir para os municípios em

gestão plena a gestão do BPC.

Um debate importante: faz sentido que o INSS, responsável pelas aposentadorias no

Brasil, faça a gestão do maior e mais importante benefício assistencial totalmente

desarticulado dos gestores de assistência social?

COMENTANDO OS ARTIGOS 38º E 39º

O Artigo 38º foi revogado em 2011 pela Lei n. 12.435. O texto era o seguinte:

Art. 38º A idade prevista no art. 20 desta Lei reduzir-se-á para sessenta e sete anos a

partir de 1º de janeiro de 1998. (Redação dada pela Lei n. 9.720, de 30.11.1998)

(Revogado pela Lei n. 12.435, de 2011)

Na verdade, o BPC começa com 70 anos no texto original da LOAS em 1993. Em 1998

vai para 67 anos e com o Estatuto do Idoso a idade mínima para requerer o BPC passa a ser

65 anos.

Com o Estatuto do Idoso e com a aprovação do SUAS esse Artigo acabou sendo

revogado.

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É uma luta antiga dos movimentos sociais que a idade mínima seja 65 anos. Vale

destacar que também existe um movimento para que a idade mínima chegue a 60 anos. A

questão é saber se a Seguridade Social Brasileira tem condições de suportar esse

investimento.

Sempre é bom destacar que hoje o corte de renda per capta para se solicitar o BPC é

um quarto do salário mínimo, mas existe forte defesa nos movimentos para ser metade do

salário mínimo, o que de fato tornaria o BPC um investimento social insustentável para a

seguridade.

Sempre que se fala do BPC e limites de idade e corte de renda familiar não se leva

em conta a estrutura fiscal da Seguridade Social no Brasil. Quem defendia a metade passou

a defender um quarto quando entrou no governo.

O Artigo 39º trata do papel que o CNAS pode desempenhar na questão do

orçamento da assistência social:

Art. 39º O Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), por decisão da maioria

absoluta de seus membros, respeitados o orçamento da seguridade social e a

disponibilidade do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), poderá propor ao

Poder Executivo a alteração dos limites de renda mensal per capita definidos no § 3º

do art. 20 e caput do art. 22.

O CNAS pode por decisão absoluta de seus membros (10 conselheiros) propor ao

executivo o limite de renda mensal per capta, mas para isso precisa respeitar o orçamento

da seguridade social e a disponibilidade do FNAS.

Esse artigo é uma mera fantasia. Primeiro porque a Seguridade Social está

absolutamente comprometida por causa da Previdência Social deficitária no Brasil, e é

sempre bom resgatar que a Seguridade Social no Brasil é composta de assistência, saúde e

previdência.

Como redefinir limites per capta com a seguridade deficitária, já que a Previdência

é deficitária? O artigo pode até ser útil, mas apenas em um futuro distante.

E a disponibilidade do FNAS? Esta também não existe. O FNAS em geral tem

complementação orçamentária a partir de setembro por conta do BPC. Todos os anos

temos aumento do salário mínimo e também aumento dos beneficiários do BPC. Não existe

saldo orçamentário no FNAS para que os conselheiros proponham mudanças per capta.

O FNAS é responsável pelo orçamento do BPC, o que de certa forma o transforma

num fundo com muitos bilhões de reais, mas isso nunca significou ou significará alguma

margem que viabilize a proposta política do Artigo 39º.

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O CNAS não tem a menor possibilidade de realizar a “proposta” do Artigo. Se isso

acontecer, terá que ser uma decisão política do executivo.

O grande desafio do Artigo é empoderar o CNAS na questão orçamentária, pois este

poderá propor à União valores e critérios para o BPC.

Um debate importante: adianta apenas propor se de fato o CNAS não tem poder

sobre os limites orçamentários?

COMENTANDO O ARTIGO 40º

O Artigo 40º é muito importante, pois organiza a estrutura dos benefícios

assistenciais.

Ele define dentro da Seguridade Social o espaço para a assistência social e deixa

claro que a Previdência Social não deve ter responsabilidade sobre benefícios claramente

assistenciais como o renda mensal vitalícia.

Vejamos o Artigo:

Art. 40º Com a implantação dos benefícios previstos nos Arts. 20 e 22 desta lei,

extinguem-se a renda mensal vitalícia, o auxílio-natalidade e o auxílio-funeral

existentes no âmbito da Previdência Social, conforme o disposto na Lei n. 8.213, de 24

de julho de 1991.

Vale destacar que foi um longo e profundo processo de mudança, mas que foi

realizado sem que houvesse qualquer prejuízo do usuário.

Importante salientar também como já comentei aqui que ainda temos severas

fragilidades nos benefícios eventuais que devem ser o espelho real dos antigos auxílio-

natalidade e auxílio-funeral.

Antes da LOAS a concepção de benefício era agregada na previdência social, pois a

assistência não era um direito do cidadão e muito menos um dever do Estado. A LOAS vai

garantir os benefícios como direito, e não como favor.

§ 1º A transferência dos beneficiários do sistema previdenciário para a assistência

social deve ser estabelecida de forma que o atendimento à população não sofra

solução de continuidade. (Redação dada pela Lei n. 9.711, de 20.11.1998)

O Parágrafo Único define que a transferência da Previdência para a assistência não

deve significar prejuízo de continuidade. Vale destacar que toda transição desde 1995 foi

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feita de forma tranquila e nunca houve um problema substancial para quem recebia

antigos benefícios pré-LOAS.

§ 2º É assegurado ao maior de setenta anos e ao inválido o direito de requerer a

renda mensal vitalícia junto ao INSS até 31 de dezembro de 1995, desde que atenda,

alternativamente, aos requisitos estabelecidos nos incisos I, II ou III do § 1º do art.

139 da Lei n. 8.213, de 24 de julho de 1991. (Redação dada pela Lei n. 9.711, de

20.11.1998

O § 2º desse Artigo perde o sentido, pois o BPC vem dar respostas mais

significativas para os idosos.

O Artigo 40º é mais um sinal de que a LOAS quis deixar claro que os benefícios

assistenciais devem ser uma realidade na vida diária da assistência social. Insisto mais

uma vez que a interferência do INSS no BPC não esclarece essa questão para os usuários.

Temos sem dúvida uma agenda importante na assistência social e ela sem dúvida é

a gestão dos benefícios assistenciais no SUAS de fato, de direito e de forma concreta.

O desafio desse Artigo é reafirmar que a política de assistência social é a

responsável pela gestão dos benefícios assistenciais.

Um debate importante: como resolver a questão do BPC, que é gerido pelo INSS? Até

quando a assistência social vai abrir mão dessa gestão?

COMENTANDO OS ARTIGOS 41º E 42º

Art. 41. Esta lei entra em vigor na data da sua publicação.

Art. 42. Revogam-se as disposições em contrário.

Os Artigos 41º e 42º são simples e sempre constam em leis. Algum comentário

sobre eles se faz necessário?

Sim, a Lei entra em vigor na data de sua publicação e revogam as disposições em

contrário. Esse sim, quando se trata de assistência social, é um pouco mais complicado.

Seria simples se não tivéssemos uma longa história que nos atrela ao favor, à caridade e à

filantropia.

Não é apenas escrevendo que se revogam as disposições em contrário que a LOAS

vira uma realidade concreta, como de fato queremos que vire.

Desde 1993, foram muitas as batalhas para que de fato as disposições em contrário

pudessem ser revogadas no papel e também nas práticas cotidianas.

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Tivemos oito conferências nacionais (1995, 1997, 2001, 2003, 2005, 2007, 2009 e

2011); três políticas (1997, 1998 e 2004); três NOBs (1998 1999 e 2005); o PL Cebas;

longos debates sobre o Artigo 3º da LOAS; e a NOB RH.

Tivemos o desmonte da Rede SAC e o surgimento dos pisos de Proteção Social na

NOB/SUAS.

Tivemos a inovação de novas ações deslocadas da Rede SAC que tinham como base

o Estado: Peti (a partir de 1996), NAF/CRAS (a partir de 1999), Sentinelas/CREAS (a partir de

2000), Agente Jovem/Projovem Adolescente (a partir de 1999).

Fazer a LOAS entrar em vigor não foi nem tem sido tarefa fácil, mas temos sido

muitos em depositar nossa força de trabalho nesse mutirão para que de fato a assistência

social seja um direito do cidadão e um dever do Estado. Insisto no divórcio das

universidades sobretudo públicas desse processo de fazer a LOAS entrar em vigor e ter

vigor político.

Concretamente, a turma da “ficção ideológica” não colabora em nada com a

consolidação da LOAS, pois esta é uma lei que assume compromissos com a proteção social,

e a “ficção ideológica” não acredita na proteção social.

Revogar as disposições em contrário não tem sido uma tarefa fácil, pois quer dizer

de forma mais ampla ir contra uma lógica histórica de favores “assistenciais”.

Os Artigos 41º e 42º da LOAS podem parecer simples, mas não são. Eles trazem em

seus textos curtos e simples um enorme desafio que temos cumprido desde aquele 7 de

dezembro de 1993 e que teremos que continuar a trabalhar de forma intensa por muito

tempo ainda, pois não se rompe com cinquenta anos de uma hora para a outra.

Estou firme no debate, pois tenho certeza de que a agenda de construção e

consolidação da LOAS ainda nos dará muito trabalho. Trabalho, aliás, que me realiza e

muito. Vamos em frente.

O desafio desses Artigos é de fato afirmar que a LOAS é uma realidade e que a lógica

do favor deve ser superada em direção ao direito social.

Um debate importante: a LOAS é de fato uma realidade ou mesmo depois de dezoito

anos ainda enfrenta dificuldades para ser real na vida dos brasileiros?

BIBLIOGRAFIA