MINISTERUL EDUCAŢIEI AL REPUBLICII MOLDOVA

UNIVERSITATEA DE STAT „ALECU RUSSO” DIN BALŢI

CATEDRA DE DREPT

SUPORT DE CURS

LA UNITATEA DE CURS:ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI

Domeniul de formare profesională la ciclul IDenumirea specialităţii: Administraţie publică

Platforma MOODLE: http://cursuri.fd.md

Autor: Vl. Rusu

BĂLŢI, 2014

CUPRINS:

1. Noţiunea şi definiţia ştiinţei administraţiei......................................................................................................................4

2. Evoluţia Ştiinţei administrației........................................................................................................................................5

3. Principiile Ştiinţei Administraţiei....................................................................................................................................5

4. Finalitatea şi necesitatea ştiinţei administraţiei...............................................................................................................6

5. Conţinutul ştiinţei administraţiei.....................................................................................................................................7

6. Relaţia ştiinţei administrative cu celelalte ştiinţe............................................................................................................8

7. Spaţiul de activitate specific administraţiei.....................................................................................................................8

8. Administraţia ca obiect de studiu....................................................................................................................................9

9. Caracteristica generala a modelelor administrative.......................................................................................................10

10.Relaţie economie - administraţie publică în modelul liberal.........................................................................................13

11.Concepţia liberală privind relaţia administraţiei cu politica..........................................................................................13

12.Concepţia liberală cu privire la relaţiile din interiorul administraţiei............................................................................14

13.Modelul weberian..........................................................................................................................................................15

14.Metode noi de analiză în cercetarea administraţiei publice...........................................................................................16

15.Modelul neoliberal.........................................................................................................................................................18

16.Definirea administraţiei.................................................................................................................................................19

17.Administraţia – tip de activitate umană.........................................................................................................................20

18.Administraţia ca structură sau organizare......................................................................................................................20

19.Administraţia ca instituţie..............................................................................................................................................21

20.Caracteristicile administraţiei publice actuale...............................................................................................................22

21.Funcţiile administraţiei publice.....................................................................................................................................23

22.Atribuţiile administraţiei publice...................................................................................................................................24

23.Sarcinile Administraţiei publice centrale şi locale........................................................................................................25

24.Clasificarea sarcinilor administraţiei publice................................................................................................................25

25.Probleme teoretice privind structura administraţiei.......................................................................................................26

26.Probleme practice privind structura administraţiei........................................................................................................27

27.Conceptul de sistem administrativ public şi componentele sale...................................................................................28

28.Birocraţia.......................................................................................................................................................................28

29.Tehnocraţia....................................................................................................................................................................28

2

30.Tehno-birocraţia............................................................................................................................................................29

31.Factorii care influenţează organizarea şi funcţionarea sistemelor administrative. Noţiuni introductive.......................29

32.Factorii endogeni de permanenţă...................................................................................................................................29

33.Factorii endogeni de evoluţie.........................................................................................................................................30

34.Factorii exogeni de permanenţă.....................................................................................................................................30

35.Factorii exogeni de evoluţie...........................................................................................................................................30

36.Principii de organizare şi funcţionare ale sistemelor administrative............................................................................31

37.Omogenitate sau eterogenitate.......................................................................................................................................31

38.Ierarhie sau participare...................................................................................................................................................32

39.Relaţia dintre puterea publică şi organizare...................................................................................................................33

40.Administraţia şi regimurile politice...............................................................................................................................34

41.Administraţia în regimurile democratice.......................................................................................................................34

42.Administraţia în regimul totalitar şi autoritar................................................................................................................35

43.Sistemul de partide şi administraţia...............................................................................................................................35

44.Administraţia în cazul partidului unic...........................................................................................................................36

45.Administraţia în cazul pluralismului de partide.............................................................................................................36

46.Administraţia politizată în cazul pluralismului de partide.............................................................................................36

47.Administraţia neutră în cazul pluralismului de partide..................................................................................................36

48.Structura de stat şi administraţia....................................................................................................................................37

49.Relaţiile administraţiei cu puterea politică....................................................................................................................38

50.Administraţia şi grupurile social organizate..................................................................................................................39

51.Structurile administraţiei publice...................................................................................................................................39

52.Structura funcţionala a administraţie publice................................................................................................................39

53.Structura teritoriala a administraţiei publice..................................................................................................................40

54.Tipuri de regimuri administrative..................................................................................................................................40

55.Regimul centralizat........................................................................................................................................................40

56.Regimul autonomiei locale............................................................................................................................................40

57.Regimul descentralizat...................................................................................................................................................41

58.Regimul desconcentrat...................................................................................................................................................42

59.Administrația publica şi separația puterilor în stat........................................................................................................42

60.Dimensiunile sociale ale administraţiei.........................................................................................................................43

3

4

1. Noţiunea şi definiţia ştiinţei administraţieiŞtiinţa administraţiei cercetează în totalitate, activitatea şi structura Administraţiei Statului în sensul îmbunătăţirii acestora urmărind îndeplinirea optimă a sarcinilor sale, cu satisfacerea intereselor generale şi apărarea intereselor personale legitime ale oamenilor. Prezentarea sintetică a principalelor concepţii privind ştiinţa administraţiei are drept scop mai buna înţelegere a obiectului şi importanţei acestei ştiinţe, în condiţiile amplificării rolului pe care administraţia publică îl are ca principal instrument de edificare a statului de drept. Din această definiţie rezultă în mod explicit scopul ştiinţei administrației şi în mod implicit natura cercetărilor sale pluridisciplinare şi interdisciplinare1.În ceia ce priveşte caracterul de pluridisciplinaritate, acesta se bazează pe argumentul că studiul administraţiei publice nu se poate reduce la acela al dreptului care trebuie să-i guverneze organizarea şi funcţionarea. Aceasta se argumentează în special pe dezvoltarea rapidă a administraţiei economice.La etapa actuală, trebuie să constatăm un fenomen de necorelare, de dezadaptare a dreptului care se aplică în cazul relaţiilor dintre administraţie şi agenţii săi sau cei administraţi şi trebuie să recunoaştem că segmente importante ale dreptului devin inaplicabile deoarece ele sunt rămase în urmă în ceea ce priveşte evoluţia moravurilor, a obiceiurilor şi relaţiilor sociale: astfel, Francois Gazier a putut semnala de exemplu "Juristul - dacă el este numai jurist - este, cu siguranţă neputincios în a da socoteală asupra fenomenului administrativ"2, iar acest lucru nu trebuie să ne mire. Aşa după cum am mai arătat, dreptul administrativ este, indiscutabil, o componentă esenţială a oricărei cercetări asupra administraţiei dar, de asemenea şi ştiinţa politică pentru că administraţia este supusă puterii politice şi pentru că ea este instrumentul acesteia însărcinată a realiza scopurile sociale ale comunităţii. Avînd în vedere că administraţia este un fenomen social care trebuie înţeles în cadrul mediului său, o altă componentă a cercetării asupra administraţiei este sociologia. Economia este o componentă obligatorie deoarece administraţia este în acelaşi timp factor şi miză a sistemului economic. Psihologia, deoarece ea este esenţială în înţelegerea relaţiilor dintre agenţii publici şi dintre cei administraţi şi agenţi, istoria şi demografia, ştiinţa finanţelor publice, ergonomia şi multe alte discipline ştiinţifice sunt indispensabile în analiza profundă şi competentă a fenomenului administrativ. Din cele relatate rezulta caracterul pluridisciplinar al administrației publice.Interdisciplinaritatea în cercetarea administrativă are ca bază, explorarea zonelor de frontieră, a acelor zone în care o ştiinţă, singură, este neputincioasă să facă lumină.Zonele de frontieră unde cercetarea administrativă poate, cel mai bine, să beneficieze de interdisciplinaritate, sunt numeroase. Prin tradiţie, ele fac obiectul cercetărilor monodisciplinare autonome, dar zonele de frontieră rămîn în mare măsură neexplorate. Spre exemplu, domeniul funcţiunii publice: statutul său juridic este binecunoscut, dar mai puţin bine statutul său social şi de loc economia sa. De asemenea, este practic de neimaginat să se dezvolte cercetări strict monodisciplinare în domeniile planificării, urbanismului şi mediului, deoarece nu ar satisface analize exclusiv juridice sau economice sau numai sociologice. De altfel, mai ales orice sector al administraţiei economice necesită abordarea într-un mod interdisciplinar.Precizarea obiectului de cercetare al ştiinţei administraţiei ne obligă să reamintim că noţiunea de administraţie are mai multe sensuri, dintre care în preocuparea noastră stă administraţia publică. Aşadar, obiectul de cercetare al acestei ştiinţe este tocmai studierea administraţiei publice, în ansamblul său, cu toate implicaţiile, relaţiile şi corelaţiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social. Faţă de succintele observaţii de mai sus, considerăm că putem defini ştiinţa administraţiei drept o ştiinţă social-politică, care are drept obiect studierea globală a activităţii administrative a statului şi a colectivităţilor locale, cu toate implicaţiile, relaţiile şi corelaţiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social, în vederea eficientizării ei, cu scopul realizării în condiţii optime a funcţiilor ce le are în cadrul sistemului social-global3.

1 Oroceanu p. 792 G.Timsit, Theorie de I'administration, Economica, Paris, 1986, p. 21.3 I Alexandru p. 99-106

5

2. Evoluţia Ştiinţei administrației Deşi începuturile sale sunt mai îndepărtate şi s-au consemnat în sudul Asiei, China şi Egipt, administraţia publică în ipostaza de ştiinţă s-a cristalizat în secolul al XVII-lea, când unii profesori din Germania şi Austria au ţinut studenţilor, la universităţile germane, cursuri privind ştiinţele camerale. În limba germană, “Kameralien” se traduce prin “ştiinţa administraţiei” şi cuvântul provine din limba latină – “camera” care înseamnă “cameră”, cu sens de instituţie financiară. La început, ştiinţele camerale au studiat administraţia finanţelor publice, dar ulterior, ele au cuprins întreaga administraţie a statului, independent de normele juridice care o reglementau.Dintre cameralişti s-a distins în mod deosebit, Lorenz von Stein (1815-1890) care a studiat instituţiile administrative în complexitatea lor şi a cărui operă principală poartă titlul “Teoria administraţiei”.O concepţie care a exercitat o mare influenţă în doctrina administrativă este cea care consideră ştiinţa administraţiei ca o ştiinţă a administrării (conducerii) întreprinderilor. Explicaţia constă în faptul că, în vorbirea curentă, se face o analogie între noţiunile de administrare şi conducere. Această concepţie a fost cunoscută sub numele de “FAYOLISM”, după numele autorului ei – Henry Fayol (1841-1925).Într-o altă concepţie, ştiinţa administraţiei a fost considerată ca având un caracter tehnic. Acestă opinie s-a dezvoltat în S.U.A. şi aparţine lui Frederic Winslow Taylor (1856-1915), care este considerat întemeietorul organizării ştiinţifice a muncii.Trecutul ştiinţei administraţiei este marcat de o adevărată ceartă, asupra existenţei uneia sau mai multor ştiinţe administrative. Se vorbea, atunci, despre "lupta pentru o ştiinţă a administraţiei".Una din cele mai vechi denumiri ale disciplinei este aceea cunoscuta sub forma de ştiinţe administrative.Aceşti termeni tradiţionali reflectă concepţia acelor autori care considerau că disciplina în cauză ar constitui obiectul de cercetare al unei serii de ştiinţe diferite - tehnice, descriptive - independente una faţă de alta.Pluralul poate fi utilizat pentru un ansamblu de ştiinţe care nu îşi pierd autonomia, dar care pot fi astfel clasificate, din cauza înrudirii ce le caracterizează, de exemplu: ştiinţe naturale, ştiinţe sociale sau ştiinţe umaniste. Discuţiile purtate începând din secolul al XlX-lea şi până la jumătatea secolului al XX-lea cu privire la autonomia ştiinţei administraţiei au rămas de domeniul trecutului. În epoca contemporană, existenţa, importanţă şi autonomia ştiinţei administraţiei sunt unanim recunoscute.

3. Principiile Ştiinţei AdministraţieiÎn ceea ce priveşte posibilitatea de a se formula principii proprii ştiinţei administraţiei, se poate aprecia că studiile efectuate pînă în prezent permit descifrarea unor principii care constituie în acelaşi timp instrumente specifice de cercetare în acest domeniu şi care, alături de obiectul şi metodele amintite, sunt în măsură, să determine particularizarea, autonomia ştiinţei administraţiei în raport cu celelalte ştiinţe sociale. Astfel, doctrina de specialitate desprinde două mari categorii de principii: principii generale şi principii speciale.Principiile generale sau fundamentale, sunt: principiul suveranităţii naţionale, separaţia puterilor statului, principiul supremaţiei Constituţiei sau al legalităţii, publicitatea actelor normative. La acestea se mai pot adăuga:Principii speciale, specifice administraţiei publice, implicit ştiinţei administraţiei:- organizarea şi conducerea unitară constituie un principiu special, care atrage atenţia asupra necesităţii evitării tendinţelor divergente ce se pot manifesta în ceea ce priveşte organizarea şi conducerea administraţiei publice;- autonomia de organizare, principiu generat de caracterul autoreglabil al structurilor sociale, se armonizează cu organizarea unitară, permiţînd, în acelaşi timp, o autonomie relativă a elementelor componente ale sistemului autorităţilor administraţiei publice;

6

- adaptabilitatea organizării şi funcţionării administraţiei publice constituie un principiu special, care trebuie avut în vedere la studierea acestui domeniu. Adaptabilitatea în condiţiile unei stabilităţi relative, permite administraţiei publice să răspundă prompt şi eficient comenzilor sociale permanent dinamice. Adaptabilitatea, flexibilitatea administraţiei permite realizarea în bune condiţiuni a funcţiilor acesteia;- simplificarea şi raţionalizarea structurilor organizatorice şi funcţionale ale administraţiei publice constituie un principiu care stă la baza efectuării unor studii ce urmăresc ameliorarea raportului între cheltuielile ce se fac şi rezultatul activităţilor administrative ale statului, sau ale colectivităţilor locale. Cu alte cuvinte, necesitatea creşterii permanente a eficacităţii administraţiei publice. În lumina acestui principiu, se urmăreşte construirea unor structuri administrative suple, cu un număr cît mai redus de posturi şi niveluri ierarhice, care să răspundă operativ şi de bună calitate sarcinilor pe care le au. Simplificarea şi raţionalizarea nu trebuie să constituie un scop în sine şi nu este de dorit a se realiza decît în limita asigurării unei calităţi corespunzătoare a serviciilor prestate de administraţia publică;- perfecţionarea stilului, a metodelor şi tehnicilor, atît la nivel de comandă, cît şi de execuţie. Acest imperativ al societăţii moderne constituie un principiu important al administraţiei publice, al ştiinţei administraţiei, chemată să găsească, în acest sens, soluţiile corespunzătoare.

4. Finalitatea şi necesitatea ştiinţei administraţieiŞtiinţa administraţiei are un scop pragmatic ce constă în îmbunătăţirea activităţii şi structurii Administraţiei. Se studiază funcţiunile de prevedere, organizare, conducere, coordonare şi control din cadrul organizaţiilor administrative, pentru îmbunătăţirea activităţii lor interioare şi exterioare şi lichidarea formalismelor nefolositoare şi a birocraţiei exagerate. Prin cercetările din ştiinţa administraţiei se urmăreşte găsirea celor mai adecvate soluţii, în scopul satisfacerii operative a intereselor generale în concordanţă cu interesele personale ale oamenilor.De aceea, în această disciplină ştiinţifică se studiază ce este Administraţia, ce ar trebui să fie şi ceea ce va fi.Scopul în ştiinţa administraţiei este ca, printr-o activitate şi structură raţională şi eficientă a aparatului administrativ şi prin utilizarea unor criterii, reguli, principii şi metode ştiinţifice, să se folosească resurse umane, materiale şi financiare minime, realizându-se un randament maxima Totodată, prin cercetările efectuate în ştiinţa administraţiei, ca disciplinai social-politică, se ajută funcţia legiuitoare a statului prin propuneri de lege ferenda, urmărindu-se îmbunătăţirea actelor normative referitoare la Administraţie, în concordanţă cu necontenita evoluţie socială precum şi progresul ştiinţific şi tehnic4.Progresul social, politic, juridic, economic şi cultural-ştiinţific al unui Stai este determinat în mare măsură de calitatea Administraţiei sale. Dar o îmbunătăţire substanţială a Administraţiei nu se poate realiza decât dacă se fundamentează pe cercetări ştiinţifice. Prin aplicarea criteriilor, regulilor şi principiilor ştiinţifice, Administraţia poate face faţă cerinţelor tot mai complexe ale Societăţii în plină transformare. De aici rezultă cerinţa unei necontenite îmbunătăţiri a Administraţiei, astfel încât necesitatea unei ştiinţe a administraţiei se impune.Omenirea a intrat într-o eră administrativă, care reprezintă trăsătura caracteristică a Societăţilor moderne, considerată şi ca un fel de revoluţie în administraţie. Este adevărat că unele activităţi ale Administraţiei publice sunt studiate de diferite ştiinţe sociale (umaniste). Întrucât aceste ştiinţe nu examinează activitatea şi structura Administraţiei în întregul ei, ci în mod fragmentar, s-a impus concluzia utilităţii şi necesităţii ştiinţei administraţiei. Această ştiinţă cercetează, în mod unitar, activitatea şi structura organelor Administraţiei în ansamblu şi în totalitate, utilizând contribuţia tuturor ştiinţelor umaniste, în măsura în care una din temele sau tehnicile lor, privesc Administraţia.

5. Conţinutul ştiinţei administraţiei.

4 Oroveanu . p. 78

7

Ştiinţa administraţiei este o disciplină tipică pentru perioada în care specializarea diferitelor ramuri ale cunoaşterii şi adîncirea cercetărilor realizează prin îmbinarea unor rezultate obţinute de ştiinţe diferite care anterior nu aveau legături între ele. Principiile ştiinţei administraţiei contribuie la constituirea normelor de drept administrativ, iar principiile juridice, economice şi sociologice determină formularea şi aplicarea unor reguli de administrare judicioase.În conţinutul ştiinţei administraţiei se reflectă următorii factori ai activităţii administrative:a) factorul ordine. Prin natura sa, Administraţia este chemată să asigure ordinea, anihilând, în acest scop, toate cauzele care produc dezordine.b) factorul stabilizator. În materie administrativă se urmăreşte asigurarea şi păstrarea continuităţii, fără însă ca tendinţa spre stabilitate să frâneze dinamismul acţiunii şi adaptarea necontenită la modificările justificate de evoluţie şi progres.c) factorul raţional. Se urmăreşte în activitatea Administraţiei cooperarea umană raţională, fundamentată pe logică. De aceea, în ştiinţa administraţiei urmează a se studia modalităţile de eliminare a exagerărilor birocratice sau a unor practici administrative în dezacord cu principiile logicii.d) factorul eficienţă. Este absolut necesar ca în ştiinţa administraţiei să se studieze procedeele prin care să se realizeze eficienta în Administraţie, eficienţă care înseamnă raportul dintre rezultatele obţinute de pe urma unei activităţi administrative şi consumul de resurse umane, materiale şi financiare pentru a înfăptui acea activitate. Factorul eficienţă este condiţionat de factorul raţional şi aceşti doi factori alcătuiesc criteriile esenţiale după care se apreciază valoarea şi utilitatea unei instituţii administrative, şi dacă ea îşi îndeplineşte misiunea pentru care a fost înfiinţată sau dacă se impune reorganizarea sau chiar desfiinţarea ei.e) factorul organizare. Este un secund domeniu de investigare în ştiinţa administraţiei, în care se studiază modurile de organizare eficientă a aparatului administrativ. Cercetările în ştiinţa administraţiei cuprind întreaga activitate a Administraţiei care urmează a se realiza raţional şi eficient. Punând accentul pe factorul organizare, pe înfăptuirea sa raţională şi eficientă, ştiinţa administraţiei poate fi denumită logica administrării sau Ştiinţa organizării administrative.f) factorul conducere. Oferă un vast domeniu de cercetare în ştiinţa administraţiei. Pentru a se realiza o conducere raţională şi eficientă este necesar ca ea să se înfăptuiască pe baze ştiinţifice. Dar conducătorului i se mai cer, în plus, şi anumite însuşiri specifice acestei activităţi, cu obiectivul ca această activitate să devină o artă, o ars administrandi.g) factorul finalitate. Ştiinţa administraţiei mai poate fi denumită filozofia administraţiei sau sociologia administraţiei, pentru că studiind multilateral Administraţia îşi propune ca scop îmbunătăţirea activităţii şi structurii acesteia în interesul Societăţii. Or, această finalitate impune cercetarea, în fundamentul lor, a cauzelor determinante ale acţiunii Administraţiei, care are misiunea satisfacerii interesului general al colectivităţilor umane, dar si a interesului individual şi legitim al omului.h) factorul centripet. Întrucât Administraţia urmăreşte să acţioneze în mod unitar, având, prin definiţie, un rol de unificare. În conţinutul ştiinţei administraţiei se oglindeşte această trăsătură caracteristică. De exemplu, fără îndrumări de la organele centrale de specialitate ale Administraţiei nu se poate asigura coordonarea activităţilor de la organele locale din localităţile Ţârii şi de aceea se recomandă sistemul centralizării.Toţi aceşti factori alcătuiesc conţinutul ştiinţei administraţiei şi sunt studiaţi pentru a se găsi soluţiile cele mai adecvate în scopul unei bune organizări şi funcţionari a Administraţiei. În acest cadru, în ştiinţa administraţiei se cercetează şi unele probleme care aparent sunt de o mai mică însemnătate, ca de exemplu, acelea în materie de tehnică administrativă sau metodele de organizare a birourilor etc. Într-adevăr, este necesar să se urmărească organizarea raţională şi eficientă, în cele mai modeste compartimente de activitate, deoarece a fost depăşită vechea mentalitate a funcţionarilor care considerau că activitatea în Administraţie constă în aplicarea legilor şi a dreptului administrativ şi nu concepeau să se ocupe de probleme minore precum formatul hârtiei unui formular tip, sau de felul în care o lucrare trebuie să circule de la un birou la altul.

8

6. Relaţia ştiinţei administrative cu celelalte ştiinţeReferindu-ne la relaţiile dintre ştiinţa administraţiei şi celelalte discipline ştiinţifice, ne propunem să prezentăm în primul rînd legătura ce există între ştiinţa administraţiei şi dreptul administrativ, pe de o parte, precum şi între ştiinţa administraţiei şi management.Relaţiile dintre ştiinţa administraţiei şi dreptul administrativ se bazează atît pe autonomia acestor două discipline ştiinţifice, cît şi pe imperativul utilizării ambelor în studiul fenomenului administrativ. Dreptul administrativ studiază totalitatea normelor juridice prevăzute în Constituţie, alte legi sau acte normative din domeniul administraţiei publice, Ştiinţa administraţiei, la rîndul său, studiază administrația publica sub aspect complex, în vederea optimizării administraţiei publice, atît sub aspect normativ (ceia ce e caracteristic dreptului administrativ în special) cît şi sub alte aspecte, economice, culturale, sociale s.a. Avînd un obiect comun - administraţia publică - dar metode şi principii sensibil diferite, ambele trebuie să colaboreze în studierea completă, globală, a fenomenologiei administrative. Este de remarcat însă că legalitatea(specifica dreptului administrativ) nu se contrapune acţiunii eficiente(specifica Ştiinţei administraţiei) ci, dimpotrivă, respectarea legii este o condiţie a obţinerii eficienţei economice şi sociale. Studiile efectuate pînă în prezent, practica politico-administrativă demonstrează nu numai că legalitatea şi eficienţa nu sunt incompatibile ci, mai mult, că ele se intercondiţionează reciproc.Relaţiile dintre ştiinţa administraţiei şi management sunt de tipul relaţiilor parte-întreg sau specie-gen. Dacă managementul general se conturează a fi ştiinţa care se ocupă cu studierea şi descifrarea regulilor generale de conducere eficientă a unui sistem social, ştiinţa administraţiei ne apare ca o ramură a acestuia, care are drept obiect studierea unui singur element al sistemului social (bineînţeles în strînsă legătură cu celelalte), şi anume administraţia publică. Această observaţie determină să remarcăm existenţa unor asemănări, dar şi a unor diferenţe între cele două discipline, ceea ce ne argumentează în plus afirmaţia că ştiinţa administraţiei poate fi considerată o ştiinţă autonomă.O legătură strînsă există între politologie şi ştiinţa administraţiei. Aceste legături, practice şi teoretice, sunt determinate de poziţia de subordonare pe care o are administraţia publică faţă de puterea politică. În acelaşi timp, trebuie subliniată şi deosebirea dintre ele, deoarece între politologie, care studiază forţele politice, instituţiile politice propriu-zise şi ştiinţa administraţiei, care studiază structurile organizatorice şi funcţionale ale administraţiei, există o delimitare care, chiar dacă nu poate fi realizată riguros, justifică autonomia celor două ştiinţe, permiţînd fiecăreia un larg cîmp de cercetare58.Între ştiinţa administraţiei şi sociologie există, de asemenea, o legătură foarte strînsă, determinată de imposibilitatea existenţei administraţiei în afara mediului social. Aşa după cum am mai arătat, mediul social exercită o influenţă hotărîtoare asupra administraţiei.Pornind tocmai de la această legătură, se pune problema necesităţii creării unei sociologii şi a unei psihologii a administraţiei, aşa cum există o sociologie urbană, o sociologie rurală sau o sociologie juridică. Pentru ştiinţa administraţiei legăturile cu sociologia sunt determinante, deoarece, pentru a putea cunoaşte fenomenul administrativ în profunzime, este necesar a vedea cum mediul social reacţionează în raport cu acesta. De aceea, ştiinţa administraţiei nu se poate lipsi de rezultatele cercetărilor ce se fac de sociologia politică, sociologia economică sau sociologia muncii.Nu putem încheia acest sens fără a preciza că ştiinţa administraţiei are strînse relaţii şi cu celelalte ştiinţe sociale care studiază segmente ale mecanismului administrativ prin unghiul de vedere specific lor. Astfel, amintim legăturile ştiinţei administraţiei cu psihologia (psihologia muncii, resurse umane, ergonomie), demografia, etnologia, economia, istoria, geografia etc.

7. Spaţiul de activitate specific administraţieiConstituirea unui spaţiu administrativ separat este rezultatul unui proces îndelungat, în două etape: de diviziune şi autonomie. Naşterea administraţiei este legată, mai întâi, de fenomenul diviziunii sociale, prin intermediul căruia,

9

societatea, până atunci unificată şi omogenă, devine stratificată şi eterogenă. Această diviziune socială se realizează prin următoarele etape:5 specializarea activităţilor şi a misiunilor sociale (diviziunea muncii şi a funcţiilor); disocierea între diferitele dispoziţii cu caracter normativ care asigurau integrarea socială (religie, morală, drept); formarea de subansamble, de grupuri parţiale, de instituţii, fiecare având propria logică de funcţionare; Ca rezultat al acestui fenomen au apărut doua categorii sociale de bază: conducătorii şi conduşii.Diviziunea socială s-a finalizat prin desprinderea din ansamblul instituţiilor, a unei entităţi specializate investită cu putere de constrângere asupra membrilor colectivităţii. În felul acesta, asistăm la emergenţa spaţiului politico-administrativ, clădit în principal pe ordine, simbol al unităţii sociale şi instrument de coerciţie. Totuşi la început, acest spaţiu nu s-a diferenţiat, decât într-o mică măsură, de celelalte structuri sociale. Deosebirile s-au putut constata, atât pe continentul european, în care funcţiile administrative reprezentau o prelungire a puterii sociale, cât şi în afara Europei; astfel, în S.U.A., se constituise o castă a birocraţilor, care domina ansamblul societăţii şi superviza integritatea raporturilor sociale. La aceasta etapa a dezvoltării sociale nu putem vorbi despre o administraţie publică în sensul actual a acesteia, dar constatăm doar un fenomen administrativ. Odată cu apariţia statelor moderne, spaţiul administrativ a devenit autonom, iar sarcinile administrative au fost încredinţate unor profesionişti ai noului domeniu, remuneraţi pentru efortul lor şi desprinşi de mijloacele de producţie.Apariţia pe scara istoriei a spaţiului administrativ marchează trecerea de la societatea primitivă la cea de tip statal.Societatea primitivă nu a avut un aparat specializat de dominaţie, investit cu putere de coerciţie, deoarece relaţiile dintre membrii colectivităţii erau solidare şi plasate pe baze egalitariste. Şi societatea primitivă a cunoscut “postura” de şef, dar poziţia acestuia nu-i conferea nici o autoritate particulară în societate şi nu reprezenta un loc al puterii. Ales în funcţie de priceperea sa şi mai ales de calităţile sale de războinic, şeful îndeplinea o funcţie tehnică, care excludea ideea de coerciţie.“Însărcinat cu menţinerea păcii sociale şi rezolvarea conflictelor interne, el nu dispune în munca sa de decât de prestigiul personal şi de propriul cuvânt, care nu are tăria legii. Cuvântul şefului nu reprezintă un semn sau un act de putere […] . Şeful este un conducător fără putere, aflat în serviciul societăţii, dar nu reprezintă o figură proeminentă.” 6

În societatea modernă apare o relaţie fundamentală de opoziţie între cei care conduc şi cei conduşi, proces ilustrat de crearea spaţiului politico-administrativ separat. Raporturile de dominare creează la toate nivelurile o inegalitate materializată prin redistribuirea produsului creat; oamenii produc, nu numai pentru ei înşişi, ci şi pentru alţii, fără a primi o contraprestaţie, în schimb.Societatea modernă cunoaşte în acelaşi timp, două tipuri de dominaţie: raporturi de dominare politică, caracterizate de apariţia unei puteri de constrângere şi concentrarea sa în mâinile guvernanţilor; raporturi de dominare economică, apărute în procesul de creare şi repartiţie a produsului naţional.Sunt asigurate astfel, atributele de putere şi ordine, considerate “simboluri ale noţiunii de stat. Rolul şi funcţiile sale nu sunt definite prin intermediul pieţei. El dispune de o totală autoritate în acest domeniu” 7. Pentru a-şi realiza obiectivele, statul elaborează legi, coordonează opţiunile individuale, impune o organizare socială coerentă, ierarhizează anumite funcţiuni şi atribuie putere de decizie reprezentanţilor săi direcţi din administraţia publică.

8. Administraţia ca obiect de studiu

Studiile efectuate până în prezent asupra administraţiei pornesc de la diverse puncte de vedere:•cel juridic;•cel managerial, care urmăreşte eficienţa administraţiei;•cel politic.•Abordarea juridică este preocupată de garanţia acordată cetăţeanului faţă de arbitrariul puterii publice şi studiază, în primul rând, relaţiile juridice. Ea constă, în principal, în dreptul administrativ, care studiază administraţia publică din Europa, aproape în exclusivitate, după revoluţia franceză.•Abordarea managerială orientată spre obţinerea eficienţei organizaţiilor publice îşi are originea în studiile nord-americane, care pornesc de la consideraţia comună a organizaţiilor publice şi a celor private.•Abordarea politică consideră administraţia că un element al sistemelor politice. În zilele noastre este vorba de o noutate deoarece această abordare, deşi a existat în Europa înainte de Revoluţia franceză, s-a pierdut apoi datorită dominării punctului de vedere juridic.Toate aceste abordări au avut o contribuţie deosebită, deşi trebuie să se ţină cont de faptul nu este vorba de a le integra într-o viziune unică, deoarece, în general, aceste abordări se ignoră reciproc.

5 Chevalier, J. – Science administrative; Presses Universitaires de France; Paris; 1986; p.1256 Chevalier, J. – op. cit.; p.1277 Pondaven, C. – Économie des Administrations Publiques Edition Cujas; Paris; 1995; p.72

10

De-a lungul timpului, administraţia publică a făcut obiectul de studiu al mai multor discipline: drept, ştiinţe economice, sociologie, psihologie, istorie, ştiinţa politică care, împreună, alcătuiesc corpul ştiinţelor administrative, adică acele ştiinţe sociale care au că punct de plecare administraţia.La origine, studiul administraţiei publice se baza pe patru piloni:• Primul, reprezentat de dreptul administrativ este cel care, în ciuda anilor, a rămas întotdeauna autonom, constituind o poartă de intrare imperativă a ştiinţei administrative.• Cel de-al doilea pilon pleacă de la sociologul german Max Weber, ale cărui principale studii aveau în vedere legitimitatea şi rolul birocraţiei. Această ramură va conduce:- pe de o parte, la analiza comparată a administraţiilor;- pe de altă parte la ştiinţa comportamentului indivizilor ce constituie aceste organizaţii.• Cel de-al treilea pilon pleacă de la Taylor şi s-a diversificat cel mai mult. Acest inginer american a fost promotorul organizării ştiinţifice a muncii (OSM) care urmărea specializarea şi suprimarea gesturilor inutile prin intermediul studiilor, „timpilor şi mişcărilor”. Acest curent a fost urmat de un studiu mai gestionar şi economic al administraţiei, care a ajuns la managementul public.• Ultimul pilon a fost inaugurat de către Thomas Woadrow Wilson, care a fost ales preşedinte al SUA (1912 – 1919) şi care era profesor de ştiinţe politice la Universitatea Princeton. Într-un articol din 1887 el sugera introducerea unor metode de administrare ştiinţifică în cadrul administraţiei publice. Scopul său era acela de a limita abuzurile patronatului care erau percepute ca o frână în calea calităţii şi eficienţei. Această abordare politică se va regăsi câteva generaţii mai târziu în curentul specializat al analizei politicilor publice.

9. Caracteristica generala a modelelor administrative

Modelele administrative contribuie la proiectarea unei anumite imagini a administraţiei. În acest sens modelele administrative presupun scheletul unei administraţii concrete existente la un moment dat într-un stat. Ele reprezintă doar esenţa administraţiei ceia ce ne permite să înţelegem scopul, principiile de activitate, riscurile unei administrații concrete. Dacă se acceptă definirea lui Maurice Duverger a modelelor, „machete destinate să explice fenomenele administrative”, fără îndoială, prima lor funcţie este una teoretică: „un model este un obiect abstract formal, care îl ajută pe cercetător în înţelegerea obiectelor concrete, reale, în stabilirea şi explicarea faptelor pe descoperirea raporturilor lor”.Din cele relatate mai sus putem evidenţia doua sensuri a modelelor administrative:1. Model administrativ a unui stat concret într-o anumită perioadă de timp;2. Model administrativ teoretic care ne explica esenţa organizării şi funcţionalităţii unui stat modern.În primul sens prin modelul administrativ al unui stat presupune totalitate de organe administrative organizate într-un anumit mod avînd principiile sale specifice de activitate ce îl deosebesc de alte modele din alte state. În cel deal doilea sens, modelele teoretice, împrumută de la liberalism, de la Fayol şi Taylor, de la Weber o interpretare a faptelor o viziune a realităţii care influenţează orice analiză asupra administraţiei. Cele doua modele teoretice clasice sunt: modelul liberal şi modelul weberian, modele care au inspirat - şi inspiră încă în parte - întreaga gândire administrativă.

3. Modelul liberal. Noţiune şi caracteristicăLiberalismul este o doctrină politică și economică care proclamă principiul libertății politice și economice a indivizilor și se opune colectivismului, socialismului, etatismului și, în general, tuturor ideilor politice care pun interesele societății, statului sau națiunii înaintea individului. Individul și libertățile sale constituie elementul central al întregii doctrine liberale.Într-un sens strict, liberalismul, numit „clasic”, este un curent filosofic născut în Europa secolelor al XVII-lea și al XVIII-lea, care pleacă de la ideea că fiecare ființă umană are, prin naștere, drepturi naturale pe care nici o putere nu le poate impieta și anume: dreptul la viață, la libertate și la proprietate. Ca urmare, liberalii vor să limiteze prerogativele statului și ale altor forme de putere, oricare ar fi forma și modul lor de manifestare.În sens larg, liberalismul proslăvește construirea unei societăți caracterizate prin: libertatea de gândire a indivizilor, domnia dreptului natural, liberul schimb de idei, economia de piață pe baza inițiativei private și un sistem transparent de guvernare, în care drepturile minorităților sunt garantate. Există mai multe curente de

11

gândire liberală care se diferențiază într-un mod mai precis prin fundamentele lor filosofice, prin limitele asignate statului și prin domeniul asupra căruia ele aplică principiul libertății.Liberalism politic este doctrina care vizează reducerea puterilor Statului la protecția drepturilor și libertăților individuale, opunându-se ideii de „Stat providențial”. Indivizii sunt liberi să își urmărească propriile interese atât timp cât nu afectează drepturile și libertățile celorlalți.Modelul liberal al administraţiei publice cel mai des întâlnit în studiul de specialitate din ţări precum Franţa, Marea Britanie, Germania, Italia, bazat pe regimul statului legal, în care administraţia nu este decât un instrument al puterii legislative.Specificul statului liberal constă în atribuirea acestuia elementele „statului-jandarm”. Statul este condus de către o burghezie de proprietari selectaţi de societate ca fiind cei mai buni, în baza unor reguli de lupta prestabilite. Acest grup social trebuie sa se perfecţioneze continuu, apărînduse cum poate contra asalturilor noilor partide acaparatoare”. Acesta impune statului dinamism şi în acelaşi timp rolul de binefăcător şi nu numai de jandarm. Tocmai despre asta este vorba în modul liberal al administraţiei nu numai despre o protecţie contra dezordinilor, dar şi despre o contribuţie pozitivă la „dezvoltarea socială”.Acest model, nu formează o teorie elaborată, ci la un anumit număr de trăsături administraţiei publice. Dintre aceste caracteristici putem exemplifica:1. Politizarea masiva a administraţiei publice, ce impune divizarea puterii executive în două categorii de funcţii: guvernamentală şi administrativă 2. Politizarea administraţiei pe verticală impune modelului liberal o centralizare avansată3. Supremaţia legii, care este strict respectată în realizarea intereselor sale de către indivizi. Menţinerea ordinii prin lege înseamnă mai întâi menţinerea ordinii publice interne şi externe. Statul contribuie la dezvoltarea socială şi, prin urmare, nu este numai jandarm, ci este şi binefăcător, supranumit statul paternalist. Garant al menţinerii ordinii, statul trebuie să intervină pentru a ocroti libertatea indivizilor în diferite sectoare ale vieţii - cu o singură categorie de mijloace de constrângere. Chiar şi pentru a contribui la dezvoltarea socială. Constrângerea regulamentară, obişnuită sau fiscală, nu reflectă altceva decât puterea de injoncţiune a statului.

12

Schematic modelul liberal poate fi reprezentat în felul următor:

Particularii constituie baza sistemului liberal de administraţie publică, deoarece anume libertatea indivizilor,(particularilor) este punctul de pornire în constituirea şi funcţionalitatea sistemului statului.1. Constituie procesul de formare a elitei politice în stat, în urma luptei politice ce se desfăşoară în baza unor reguli prestabilite. Puterea politică îi aparţine poporului ce o realizează prin intermediul organelor sale reprezentative(parlamentul în esență). Aceasta lupta permite selecţia stricta a persoanelor ce formează elita politică. Astfel numai cei mia buni, liderii, pot ajunge la conducerea statului. O condiţie esenţială - este existenţa unei economii capitaliste, bazate pe o concurenţă sănătoasă, deoarece criteriile de selecţie a liderilor statului sunt preponderent economice.2. Specificul modelului liberal este că Puterea politică este principală forţa în stat. Anume ea dictează direcţia de dezvoltare a statului. Specificul acesteia este aspectul variabil al componenţei acesteia deoarece libertatea determină schimbări esenţiale în societate care la rîndul său impun noi lideri politici.3. Reprezintă influenţa enormă pe care o are puterea politică asupra puterii executive în stat. Deci observăm o politizare a administraţiei publice, care îi dictează direcţiile de activitate.4. După cum am mai spus specificul puterii executive în modelul liberal de administrație publică este politizarea acesteia, deci avem o subordonare a acesteia faţă de puterea politică. Cu toate acestea este şi o separare dintre acestea dar care nu e foarte proeminentă. Acesta graniţă de separare difuză este compus din categoria de funcţionari de demnitate publică (în schema la cifra 6). Acesta caracteristica a puterii executive a determinat divizarea acestei în doua categorii de funcţii: guvernamentală(6) şi administrativă(7). 5. Funcţia guvernamentală a puterii executive are ca obiective stabilirea şi dezvoltarea politicilor guvernamentale în toate domeniile vieţii sociale. Deci se referă în special la viitorul statului. Spre exemplu ce politica economica, externă, militara va urma statul în următorii ani. Aceasta funcţie e realizată de funcţionarii de demnitate publică, adică persoane selectate pe criterii politice, pe un termen limitat de obicei pe durata mandatului parlamentului. Din aceasta categorie în principal fac parte miniştri.6. Funcţia administrativă este cea dea doua componentă a puterii executive şi constă în activitatea de zi cu zi a administraţie publice. Este realizată de funcţionari publici permanenţi, care obligatoriu sunt specialiști în domeniu şi imparţiali politic în realizarea atribuţiilor sale.

13

PUTEREA

EXECUTIVĂ

PARTICULARII

FUNCŢIA GUVERNAMENTALĂ

FUNCŢIA ADMINISTRATIVĂ

PUTEREA POLITICA,

PARLAMENTRUL

3 6

7

5

8

4

2

1

12

3

4

5

6

7

7. Reprezintă centralizarea sistemului administrativ liberal. Astfel administraţie publică locală e subordonată administraţiei publice centrale. Subordinarea se face atît pe criterii politice cît şi în baza ierarhiei administrative.

10. Relaţie economie - administraţie publică în modelul liberal

Modelul liberal pur admite că statul poate juca un anumit rol economic, dar el îl limitează strict şi, mai ales, nu recunoaşte în administraţie decât un instrument de putere publică, ale cărei intervenţii sunt exclusiv de natură coercitivă. Principalele trăsături ale modelului liberal de administraţie este faptul că, economia este subordonata administrației, deoarece administraţia îi dictează regulile şi anumite limite, dar în acelaşi timp vedem şi o separare a administraţiei de economie. Dorind să ocrotească libertatea indivizilor contra expansiunii statului şi în special administraţiei, modelul liberal admite totuşi că administraţia are misiuni economice care, totuşi, sunt străine de competenţele cetăţenilor membri ai comunităţii politice, pe care doctrina liberală o reduce cel mai adesea la indivizi. Făcând deosebirea între stat şi societate, liberalismul separă, într-adevăr, persoana privată sau agentul economic - antreprenor sau salariat - de cetăţean, strict investit cu competenţe politice.

11. Concepţia liberală privind relaţia administraţiei cu politicaRelaţia politicului cu administraţia publică în modelul liberal rezultă din principiul separaţiei puterilor în stat. Toată demonstraţia lui Montesquieu urmăreşte „asigurarea libertăţii cetăţenilor furnizându-le, prin separarea puterilor, garanţia că fiecare dintre puteri va fi exercitată în mod legal”. Problema este, deci, de a şti prin ce mecanism instituţional înţelege Montesquieu să asigure libertatea cetăţenilor. Or, în opinia lui Carre de Malberg, modul în care Montesquieu îşi prezintă teoria, implică faptul că se găsesc „în stat trei puteri distincte, a căror reunire sau fascicol constituie puterea de stat totală dar care au un conţinut diferit şi care, chiar prin acest fapt, îi apar ca egale, independente, autonome în raporturile lor unele cu altele”. Interpretare absolută în ceea ce priveşte raporturile dintre autoritatea executivă şi cea legislativă, între care nu trebuie să subziste „nicio relaţie, nici funcţională, nici organică”. Este o interpretare mitică a separării puteri-lor deoarece, dacă este adevărat că Montesquieu prevăzuse existenţa garanţiilor, urmărind să protejeze libertatea cetăţenilor şi să împiedice abuzul de putere, acestea nu puteau fi analizate din punctul de vedere al unei repartiţii stricte a funcţiunilor între organe distincte, era vorba despre o problemă juridică privind definirea legalităţii şi sferelor sale, ci despre o problemă politică a raporturilor de forţe între organele cert distincte, dar nu absolut separate unele de altele.Interpretarea liberală a relaţiei administraţiei cu politica aşa cum se poate degaja această literatură juridico-administrativă se bazează pe două principii. Primul este principiul subordonării administraţiei faţă de politică. Voinţa statului fiind cu necesitate una singură trebuie ca să se menţină - între autorităţile care deţin diferitele puteri - o anumită coeziune fără care statul ar risca să fie hărţuit, divizat şi distrus prin presiunile opuse la care ar fi supus. Este deci imposibil să se conceapă că nu există în stat decât puteri egale. Iată de ce, în orice stat chiar şi în acelea în a cărei constituţie se spune că se bazează pe teoria lui Montesquieu şi urmăreşte o anumită egalizare a puterilor, se va găsi în mod invariabil un organ suprem care să le domine pe toate celelalte şi care să realizeze astfel unitatea statului. După cum afirmă Malberg, nu este vorba atât de separaţie, ci mai degrabă de gradarea puterilor. Şi acest sistem este consacrat în dreptul pozitiv francez, un sistem în care organele de stat exercită (...) aceeaşi putere în grade egale sau - dacă se preferă - funcţii asemănătoare cu o putere inegală”. Ar exista deci o putere unică ce s-ar manifesta mai întâi prin acte de voinţă iniţială - puterea legislativă - şi s-ar exercita la un grad inferior prin acte de executare a legilor - puterea executivă. Totuşi - după cum remarcă Chardon - puterea legislativă, Parlamentul, este făcută pentru a controla administraţia unei ţări, nu pentru a administra acea ţară. Rezultă de aici că „nu miniştrii sunt aceia care trebuie să fie responsabili de gestiunea serviciilor publice în faţa Parlamentului: funcţionarii permanenţi trebuie să fie responsabili în faţa miniştrilor de gestiunea acestor servicii şi miniştrii nu pot fi responsabili decât de controlul pe care ei îl exercită asupra

14

8

funcţionarilor permanenţi. Din textul de mai sus, dincolo de relaţia dintre ministru şi parlament (executiv-legislativ), şi în acelaşi timp cu afirmarea subordonării funcţionarilor faţă de ministru, adică a administraţiei faţă de politică, se desprinde de fapt un al doilea principiu esenţial al modelului liberal, recunoaşterea unei distincţii - şi a unei separaţii - între două, mai degrabă decât între trei puteri. Fostei trinităţi - legislativ, executiv, judiciar - i se substituie un dualism al politicului (înglobând parlament şi guvern) şi al administrativului. De aici apere tentaţia, la liberali, de a recunoaşte existenţa unei funcţiuni guvernamentale distincte de funcţiunea administrativă. O funcţiune guvernamentală în care s-ar recunoaşte acţiunea Parlamentului şi Guvernului, respectiv a miniştrilor aflaţi sub controlul său şi o funcţiune administrativă care, chiar dacă ambele sunt parţial asigurate de aceiaşi agenţi (confuzie organică relativă) trebuie, totuşi, să fie, pe cât posibil separate în acţiunea lor: independenţa funcţională. De aici insistenţa liberalilor asupra necesităţii distincţiei dintre funcţionarii politici şi funcţionarii permanenţi şi asupra limitării la maximum a numărului acestor agenţi care cumulează funcţiuni.

12. Concepţia liberală cu privire la relaţiile din interiorul administraţieiCea de a treia relaţie fundamentală a modelului liberal este aceea pe care o întreţine administraţia cu ea însăşi: problema centralizării sau descentralizării, adică repartizarea puterilor între administraţiile centrale şi teritoriale. În esenţă, la prima etapă a modelul liberal se prezenta sub o centralizare administrativă. Cum să garantezi libertatea cetăţenilor fără a renunţa la egalitatea care domneşte între ei? Răspunsul, după Tocqueville, este că trebuie să constituie asociaţii de cetăţeni, asociaţii politice, industriale, comerciale sau chiar ştiinţifice literare şi că „s-ar obţine în acest mod mai multe avantaje mari ale aristocraţiei fără injustiţii şi fără pericole. O asociaţie (... ) este un cetăţean luminat şi puternic care n-ar putea funcţiona în umbră şi care, apărându-şi drepturile sale particulare contra cerinţelor puterii, salvează libertăţile comune". Dintre toate aceste asociaţii, asociaţiile comunale sunt acelea care, prin prezenţa lor, pot să asigure cel mai bine libertatea indivizilor. „In comună rezidă forţa popoarelor libere. lnstituţiile comunale sunt pentru libertate ceea ce şcolile primare sunt pentru ştiinţă; ele o pun la îndemâna poporului; ele o fac să deprindă gustul vieţii paşnice şi o obişnuiesc să se servească de ea".In opinia lui Tocqueville, administraţia liberală ar trebui să fie descentralizată cu toate că modelul liberal de administraţie are o cu totul altă imagine. Astfel reamintim că la Macarel, Vivien, Aucoc, Dupont-White, autori care formează imaginea administraţiei secolului al XlX-lea şi ale căror învăţăminte şi principii au fost reluate şi dezvoltate de mai multe facultăţi de drept de-a lungul primei jumătăţi a secolului al XIX-lea dezvoltă, din contră, o altă viziune şi anume aceea a centralizării, mai exact a centralizării controlate, fără excese. Spuneam că liberalismul este „o doctrină a libertăţii în ordine”, de aceea apărea în viziunea acestor autori drept mijlocul de a evita dezordinea: nu există naţiune - afirmă Vivien - unde centralizarea să nu se găsească într-un grad oarecare, „căci absenţa oricărei centralizări ar conduce la anarhie. Asupra acestui aspect insistă şi Macarel, care atribuie acestui sistem de centralizare „a cărui simplitate este remarcabilă (...), promptitudinea şi siguranţa acţiunii administrative şi cu ea ordinea, regularitatea, armonia şi unitatea ansamblului". Invocându-l în sprijinul centralizării pe Tocqueville însuşi, Aucoc, care constată că centralizarea constituie una dintre bazele esenţiale ale organizării administrative politice şi juridice a Franţei, refuză să abandoneze, să lase colectivităţilor locale gestiunea propriilor lor interese: „aceasta ar compromite, în multe cazuri, interesele generale şi principiul unităţii legislaţiei”. Tocqueville a scris despre rezultatele absenţei unei administraţii generale (centralizate) în Statele Unite: „anumite întreprinderi interesează, totuşi, statul întreg şi ele nu pot fi dirijate de administraţia naţională". Şi Dupont-White conchide, în analiza sa „libertăţii considerate în raporturile sale cu administraţia locală. Centralizarea deci, dar fără exces, cere modelul liberal: în ceea ce priveşte principiul centralizării, este mai puţin vorba despre faptul că menirea sa era aceea de a corija. A simplifica formele ei de manifestare, a suprima tot ceea ce întârzie decizia fără a o lămuri, a închide administraţia într-un cadru al rigorii, a nu-şi regăsi controlul, a nu adopta decât în mod excepţional şi în cazuri grave sistemul de autorizaţii prealabile, acestea sunt precauţiile care pot să o justifice". S-ar putea deci conchide, pe baza acestei argumentaţii, că modelului liberal, model de administraţie centralizată, i s-a zis

15

modelul iacobin. Expresia era aproximativă, dar revelatoare pentru această imagine a unei administraţii centrale şi puternice, care susţine, de mult timp, pe întreg continentul european, dar mai ales în Franţa, analizele ştiinţei administraţiei.

13. Modelul weberian

Sociologia weberiană a fost supranumită o "sociologie a dominaţiei" deoarece conceptul de dominaţie se află în miezul modelului de administraţie de stat creat de Max Weber. Dacă statul constă într-un raport de dominaţie a omului de către om bazat pe mijlocul constrîngerii fizice legitime, el nu poate exista "decît cu condiţia ca oamenii dominaţi să se supună autorităţii revendicate de dominatori. Dominaţia raţională, care s-a impus "în virtutea legalităţii, în virtutea credinţei în validitatea unui statut legal şi a unei competenţe pozitive bazate pe regulile stabilite în mod raţional, în alţi termeni autoritatea fondată pe ascultare şi care se achită de obligaţii conform statutului stabilit" . Este acel tip de dominaţie care caracterizează statul modern.Natura mijloacelor este comandată de cerinţa continuităţii administrative care caracterizează orice grupare politică şi cu deosebire statul. Cînd apar aceste motive, atunci se naşte statul. Ele sunt de două feluri: personale şi materiale.Mijloacele personale constau în existenţa persoanelor special instituite pentru a asigura menţinerea ordinii în interiorul grupării politice: individul izolat (Leiter) sau direcţia administrativă (Versaltungsstab), "statul-major administrativ" pe care ele îl constituie este legat de deţinătorul puterii şi dominat de acesta prin legitimitatea puterii deţinute prin retribuţiile materiale care îi sunt acordate sau satisfacţiile de prestigiu rezultate din solidaritatea acestuia cu deţinătorul puterii: feude, privilegii, avantaje ...Pe lîngă aceste mijloace personale, mijloacele materiale sunt indispensabile, ceea ce Weber numeşte "mijloace de gestiune"; mijloace financiare, construcţii, material de război etc. în această privinţă, poate fi destinsă o categorii de administraţii, după cum membrii statului-major administrativ nu posedă nici un fel de mijloace de gestiune: "deţinătorul puterii deţine administraţia în regie proprie". Statul-major administrativ şi administraţia în întregul ei sunt atunci formate din oameni proveniţi "din straturi sociale modeste şi fără onoruri sociale proprii" care depind deci, pentru mijloacele de gestiune pe care le utilizează, de cei care le pun aceste mijloace la dispoziţie. Deţinătorul puterii nu va fi concurat deci de o administraţie în stare de totală independenţă faţă de el. Este vorba despre naşterea şi apariţia acestei forme de relaţie între administraţie şi deţinătorul puterii care - după Weber - caracterizează cel mai bine originile şi dezvoltarea statelor moderne cu structuri birocratice.Structurile birocratice sunt, într-adevăr, în opinia lui Weber, "forma de dominaţie cea mai raţională din punct de vedere formal". Adaptate în mod egal "la întreprinderile economice de profit, la întreprinderile caritabile sau la oricare altă întreprindere urmărind scopuri private spirituale sau materiale", structurile birocratice se aseamănă unele cu altele, fie că este vorba despre marile întreprinderi capitaliste, despre birocraţiile de partid, sau despre acelea ale armatei sau ale statului. În toate cazurile, principiile lor de organizare internă sunt asemănătoare ca şi relaţia care le uneşte cu deţinătorul puterii.Organizarea sa internă dă "administraţiei birocratico-monocratice" de care vorbeşte Weber, toate calităţile pe care acesta i le recunoaşte, precizia sa, permanenţa, disciplina, rigoarea sa, facultatea sa de a întreprinde nu contează ce sarcină, perfectibilitatea şi caracterul său de previzibilitate pentru deţinătorul puterii ca şi pentru cei administraţi. Această organizare internă se bazează pe trei principii: de ierarhizare, de impersonalitate şi de specializare a funcţiilor.Organizarea birocratică este mai întîi o organizaţie monocratică, adică un sistem bine ordonat de dominaţie şi de subordonare în care "se exercită un control al gradelor inferioare de către superiori" . Un asemenea sistem ierarhizat de funcţionari individuali ale cărui competenţe sunt stabilite prin reglementări legale şi ale cărui mijloace de administraţie - adică resurse ale funcţiei - sunt total separate de resursele private ale agentului. Structura birocratică este, într-adevăr, o structură impersonală, distinctă, a indivizilor care o compun. Graţie ei, s-a asigurat continuitatea administraţiei - "orice muncă continuă este efectuată în birouri de către funcţionari". Impersonalitatea acestor structuri este aceea care le asigură încă funcţionarea cel mai bine adaptată la exigenţele lumii noastre şi ale fundamentelor ei tehnico-economice. Asemenea fundamente şi pregnanţa lor în civilizaţia noastră cer, într-adevăr, o "extremă calculabilitate" a rezultatelor care se aşteaptă de la acţiunea administrativă". Birocraţia trebuie să rezulte din "impersonalitatea cea mai formalistă". Specializarea constituie cel de-al treilea principiu fundamental al organizării interne a structurilor birocratice în concepţia weberiană. "Dezvoltarea funcţiei publice moderne (...) cere în zilele noastre un corp de lucrători intelectuali specializaţi, cu înaltă calificare, pregătiţi în profesiunea lor printr-o formaţie de mai mulţi ani ...".Dincolo de ştiinţa specializată se situează omul politic - ministru sau şef de stat - căruia nu i se cere nici o calificare profesională, spre deosebire de funcţionari, ceea ce dovedeşte că el nu este funcţionar decît "în sens formal şi nu în sens material". Funcţionarii, recrutaţi pe baza unui examen sau a unei diplome care arată sau atestă formaţia lor şi calificarea lor profesională sunt atunci numiţi - numiţi şi nu aleşi - într-o funcţie care trebuie să constituie unica şi principala lor ocupaţie; ei văd deschizîndu-se în faţa lor o carieră, adică posibilitatea de a-şi petrece viaţa lor profesională în interiorul unei administraţii în care ei avansează în vechime sau "în funcţie de prestări de servicii sau în funcţie de amîndouă". Ei

16

vor avea, de asemenea, dreptul să fie plătiţi "cu un salariu fixat în speţă conform rangului ierarhic în acelaşi timp urmînd responsabilităţile asumate" .Specializarea structurilor birocratice este deci garantată printr-o specializare a agenţilor conform funcţiilor lor. Această specializare permite, pe de altă parte, o "diviziune a muncii în administraţie în funcţie de punctele de vedere pur obiective, repartizînd diferitele sarcini între funcţionari special formaţi care se adaptează acestora din ce în ce mai mult printr-un exerciţiu continuu" Specializarea defineşte, în fine, natura relaţiei dintre funcţionari şi puterea politică cărei ei sunt supuşi.Această relaţie, în modelul weberian, este, evident, de subordonare. S-a vorbit adesea despre caracterele dominaţiei şi supunerii statului-major administrativ faţă de deţinătorul puterii; în acelaşi timp, din raţiuni care ţin de legitimitatea puterii şi din raţiuni care ţin de interesul personal al acelora care i se supun, Weber vorbea despre o birocraţie care constituie "tipul cel mai pur de dominaţie legală" faţă de care deţinătorul puterii şi funcţionarii administrativi "nu ascultă decît în cadrul îndatoririlor obiective ale funcţiilor lor, într-o ierarhie a funcţiei solid stabilită".Supunerea administraţiei faţă de puterea politică este deci realizată. Oricare ar fi ea puterea politică. Aparatul birocratic "continuă să funcţioneze pentru revoluţionarii care ajung la putere şi pentru duşmanul ocupant, aşa cum funcţiona el înainte pentru guvernul legal" . Ceea ce impune o diviziune, o împărţire a funcţionarilor în două categorii: funcţionarii de carieră pe de o parte şi funcţionarii "politici" pe de altă parte, "recognoscibili din afară prin faptul că pot fi mutaţi sau puşi în disponibilitate" . In principiu, nici unii nici alţii nu ar trebui "să facă politică", chiar în virtutea vocaţiei lor, care ar trebui să fie aceea "de a administra, înainte de toate într-un mod nepartizan". În fapt. Weber admite că, în măsura în care statul şi interesele vitale ale ordinii stabilite sunt în joc, funcţionarii "politici" pot interveni în lupte, pot să lupte, să combată ca şi oamenii politici. Dar numai funcţionarii politici. Ceilalţi "trebuie să execute conştiincios un ordin al autorităţii superioare trecînd chiar peste propria lor opinie". Trebuie să existe deci o neutralitate de principiu a funcţiei publice care cere ca ea să fie, deşi subordonată, strict separată de puterea politică - în special de puterea partidelor politice. În ochii aderenţilor lor, aceştia apar într-adevăr din ce în ce mai mult, spune Weber, ca mijlocul de a intra în administraţie, de a obţine "sinecura unei situaţii administrative devenită astăzi un fel de asigurare specifică pentru viitor". Neutralitatea se traduce, după Weber, prin onoare corporativă (prestigiu) şi integritate. "Dacă acest sentiment al onoarei nu ar fi existat la funcţionari, am fi fost ameninţaţi de o înfricoşătoare corupţie şi n-am scăpa de dominaţia belferilor". Nu este sigur că am scăpat de acest lucru.

14. Metode noi de analiză în cercetarea administraţiei publice

Trei moduri de analiză par a fi, în mod esenţial, în favoarea ştiinţei administraţiei de astăzi: analiza organizaţională, analiza funcţională şi analiza sistemică.Analiza organizaţionalăAnaliza organizaţională aflată în căutarea analogiilor existente între organizaţiile de orice natură, fie ele publice sau private, a înnoit foarte mult studiul administraţiei. Ea insistă, pe teme pînă atunci puţin obişnuite în ştiinţa administraţiei: aceea a autonomiei - în opoziţie cu instrumentalitatea organizaţiei; aceea a porozităţii frontierelor organizaţiei - în opoziţie cu idea unui ansamblu administrativ perfect distinct de mediul său - şi aceea a unei segmentări a organizaţiei, contrar imaginii tradiţionale a unei administraţii ierarhice şi unitare.Autonomia organizaţiei. Împotriva ideii de organizaţii total aservite, analiza organizaţională avansează, din contră, "această constatare fundamentală: nu există sisteme reglate sau controlate. Actorii individuali sau colectivi care le compun (...) sunt actori care, în interiorul constrîngerilor, dispun de o marjă de libertate pe care ei o utilizează în mod strategic în interacţiunile lor cu ceilalţi".Desigur, se poate spune că actorii nu sunt niciodată total liberi ...". Dar, trebuie, de asemenea, să recunoaştem în acelaşi timp că orice organizaţie, chiar cea mai supusă, lasă loc unui anumit "joc" în sensul absenţei ajustării, unei anumite indeterminări care permite actorului integrat în organizaţie să recupereze o parte a puterii. Chiar în organizaţiile cele mai constrîngătoare, chiar în situaţiile cele mai extreme, omul păstrează întotdeauna un minimum de libertate şi (...) nu poate fi împiedicat să o utilizeze împotriva sistemului". Contrar analizelor care au fost făcute de obicei, puterea nu este produsul unei structuri de autoritate, nici un ansamblu de mijloace sau de prerogative pe care şi le-ar putea apropia. Această concepţie "represivă" a puterii trebuie abandonată în beneficiul unei analize a puterii ca relaţie "inseparabilă a interacţiunii umane"."Porozitatea" frontierelor organizaţiei. A doua ajustare. Organizaţia este "poroasă". Nu există frontieră clară nici net delimitabilă între "interior" şi "exterior" a unei organizaţii, între o organizaţie şi mediul său. Stăpînirea relaţiilor unei organizaţii cu mediul său constituie, într-adevăr, o sursă esenţială de putere în interiorul unei organizaţii.O organizaţie depinde de mediul său. Mediul constituie pentru ea un factor potenţial de perturbare a echilibrului său intern, pe scurt o sursă de "incertitudine ". Necesitatea, pentru organizaţie, de a controla relaţiile sale cu mediul

17

antrenează crearea, în cadrul ei, a unor servicii specializate destinate să trateze cu diverse părţi proprii acestui mediu înconjurător; rezultă de aici o diferenţiere a structurilor interne ale organizaţiei care nu constituie, totuşi, decît un răspuns parţial la problemele care se pun. Segmentarea organizaţiei. Plecînd de la studiile empirice ale sistemului politico-administrativ teritorial francez şi de la raporturile sale cu puterea centrală, analiza organizaţională abandonează idea că administraţia ar fi o mare maşină unitară ale cărei diferite organe ar asculta orbeştejle puterea centrală.Deşi centralizată, administraţia nu este, într-adevăr, această administraţie ierarhizată pe care ne-o imaginăm de obicei. "Fenomenul de cuplu în relaţiile dintre actori", în relaţiile dintre prefecţi şi primari, între birocraţi şi notabili: - prefectul se adresează primarilor săi, un notabil la urechea prefectului său - contribuie în acelaşi timp la constituirea acestor "sisteme de acţiuni care fragmentează statul pentru a transforma natura şi substanţa comunicaţiilor în interiorul organizaţiei. Administraţia se caracterizează -după Crozier şi Friedberg - prin existenţa sistemelor de relaţii care, în loc să permită comunicarea directă şi verticală a funcţionarilor aparţinînd aceleiaşi piramide ierarhice, pun în contact funcţionari şi notabili aleşi între care se dezvoltă ''o complicitate bazată pe împărţirea unei experienţe comune de interese complementare şi de norme identice". Rezultatul este foarte diferit de acela propus de imaginea ierarhică a administraţiei care cere ca funcţionarii să se supună directivelor de acţiune date de superiorii lor. De fapt, funcţionarii vor căuta să se orienteze pe lîngă aleşii locali - oricare ar fi culoarea lor politică.Analiza funcţională Este numit funcţionalism acel mod de analiză care, referindu-se la funcţia unei instituţii sau a unei activităţi îşi caută "rolul în viaţa socială şi contribuie la susţinerea continuităţii structurilor". Analiza funcţională insistă astfel în mod special asupra a două teme: diferenţierea şi disfuncţiile administraţiei.Diferenţierea. Tema diferenţierii este destul de apropiată de tema "organizaţională" a segmentării. În cele două cazuri, este vorba de o imagine a administraţiei mai bogată decît imaginea monolitică obişnuită. Ne referim, aici, la existenţa structurilor specializate în îndeplinirea unei funcţiuni determinate. Dar, în timp ce în analiza "organizaţională" segmentarea aparatului administrativ se explică prin legăturile stabilite între organizaţie şi mediul său, diferenţierea de care se preocupă analiza funcţională se sprijină pe această teoremă majoră a funcţionalismului: "un singur element poate avea mai multe funcţiuni; o singură funcţiune poate fi îndeplinită de elemente interşanjabile" . Pot fi uşor imaginate consecinţele diferenţierii structurilor organizaţiei. Pentru ca un singur element să poată avea mai multe funcţiuni, domeniul de administraţie al unui singur organ investit cu funcţii diferite va da naştere unor organe mai specializate investite fiecare cu una dintre funcţiile care mai înainte erau asigurate într-un mod diferenţiat. Pe de altă parte, pentru ca elementele interşanjabile să poată asigura una şi aceeaşi funcţie, înseamnă că există "echivalente" sau "substitute" funcţionale, altfel spus, posibilitatea de a recurge la organe, structuri distincte pentru îndeplinirea unor funcţiuni identice. În ambele ipoteze se impune idea unei diferenţieri interne a aparatului administrativ, care contribuie la îmbogăţirea şi nuanţarea imaginii pe care o propuneau modelele clasice ale evoluţiei administraţiei.Disfuncţiile. Această noţiune care constituie, poate, aportul cel mai original al analizei funcţionale la imaginea tradiţională a administraţiei, s-a impus destul de greu. Conceptul de disfuncţie conotînd idea că o activitate poate avea, pe de o parte, efecte negative asupra ansamblului sistemului, permitea (din contră) identificarea multor fenomene de rezistenţă, de constrîngere, de tensiune sau de adaptare salvgardînd esenţialul perspectivei funcţionaliste. Se reuşise, ca administraţia să fie o maşinărie caracterizată prin perfecta unitate şi completa raţionalitate a acţiunii sale. Omul este incapabil de a face alegeri optime, de a descoperi cea mai bună soluţie în absolut. El se află, într-adevăr, în imposibilitatea intelectuală şi materială de a-şi însuşi toate lucrurile posibile care i se oferă. Pe de o parte, el nu dispune de mijloace de cunoaştere indispensabile în acest scop; pe de altă parte, el gîndeşte "secvenţial", adică alegînd pentru fiecare problemă pe care o are de rezolvat prima soluţie care corespunde gradului său minimal de satisfacţie. În locul raţionalităţii absolute sau a iraţionalităţii descoperim în organizaţie o raţionalitate limitată. Limitată, în sensul în care raţionalitatea fiecăruia dintre agenţii membri ai organizaţiei depinde strict de structurile în care ei sunt integraţi şi care definesc "cîmpul posibilelor": opţiunile care le sunt oferite, constrîngerile de care se lovesc, informaţiile de care ei dispun, rutina etc. Analiza sistemicăConsiderînd viaţa politică drept "un sistem comportamental la influenţele căruia sistemul politic este el însuşi expus şi reacţionează", Se insistă asupra a patru puncte:a) interacţiunile în interiorul unei societăţi constituie un sistem de comportament;b) nu se poate interpreta în mod util semnificaţia acestuia dacă se consideră că sistemul există într-un spaţiu vid: trebuie, deci, să-1 situăm în raport cu mediul său biologic, social, fizic şi psihologic;

18

c) acest sistem este, pe de altă parte, un sistem deschis, ceea ce înseamnă că el trebuie conceput ca fiind supus influenţelor care rezultă din alte sisteme prin care el este inserat în realitate;d) în fine, faptul că anumite sisteme ajung să se perpetueze, oricare a fi şocurile primite din mediu, înseamnă că aceste sisteme "trebuie să aibă capacitatea de a reacţiona la perturbări şi, prin aceasta, de a se adapta condiţiilor în care ele se găsesc". \Analiza sistemică, distinge mediul sistemelor în două părţi: în interiorul şi în exteriorul societăţii: mediu intra-societal care cuprinde sistemele - economic, cultural, social etc, aparţinînd aceleiaşi societăţi ca şi sistemul politic şi extra-societal, cuprinzînd toate sistemele situate în exteriorul societăţii luate în considerare.Astăzi, ştiinţa administraţiei se referă, în esenţă, la mediul intra-societal al administraţiilor şi analizează, mai ales, intervenţiile sistemului administrativ şi ale sistemului politic, economic şi social. Ea avea, la origine, despre administraţie, o viziune care îi propunea modelele clasice şi care erau foarte instrumentale, foarte unilaterale în opinia liberalilor şi dependenţa sistemului administrativ de puterea politică îi conferă legitimitate şi îi asigură orientarea şi controlul.În fapt, un sistem este supus unor perturbări care pot provoca tensiuni - stresul - în sistem. Asemenea legături apar cînd variabilele esenţiale ale unui sistem sunt împinse dincolo de zona lor critică. Dar "de aceea, mult timp cînd sistemul în funcţiune îşi păstrează variabilele sale esenţiale în interiorul zonei lor critice, se poate spune că un sistem persistă într-un fel sau altul". Utilizată abuziv, această teorie a fost adesea interpretată ca însemnînd homeostazia sau menţinerea ordinii existente.

15. Modelul neoliberal

Noile modele de administraţie nu rup legătura cu modelele clasice, ci ele asimilează aporturile metodologice şi conceptuale ale noilor modele de analiză despre care tocmai am vorbit, iar dacă ele dau o altă imagine a administraţiei, această imagine rămîne profund marcată de originile sale teoretice. Liberalii au conceput şi construit o administraţie care este total neadaptată la toate funcţiile noi care incumbă şi la noul mediu în care ea acţionează. Neoliberalismul vrea să facă dovada lucidităţii şi realismului: neo-liberalii sunt adesea administratori, gestionari publici sau privaţi sau teoreticieni crescuţi la şcoala eficienţei şi legaţi de idea de management.Cea mai sensibilă şi mai evidentă transformare a mediului ţine de creşterea considerabilă a volumului şi a naturii exigenţelor, a cererilor adresate sistemului administrativ: "într-adevăr, nu e vorba numai de a asigura ordinea şi de a impune un minimum de justiţie şi de redistribuire socială cum se făcea în trecut. Este vorba chiar de a stăpîni conjunctura, aşa cum începem să o facem, este vorba despre a face investiţiile colective necesare pentru a preveni şi minimaliza crizele structurale previzibile, pentru a dezvolta capacitatea grupelor şi organizaţiilor de a stăpîni consecinţele directe şi indirecte ale progreselor lor. Mediul economic, mediul cultural, mediul social s-au modificat şi cer alte răspunsuri de la sistemul administrativ, alte reacţii decît acelea - foarte timide şi limitate pe care acesta a fost, pînă în prezent, în măsură să le furnizeze.Organizaţia centralizată, birocratică, ierarhizată şi sectorializată (supranumită piramidă pentru a aduce aminte de organigramele care o reprezintă) stă la originea celor mai multe rele denunţate (...) şi constituie principalul obstacol în calea adoptării principiilor de redresare (...)" În acest caracter cvadruplu al administraţiei moştenite de la secolele trecute • centralizare • birocratizare • ierarhizare • sectorializare - rezidă, în opinia neo-liberalilor, sursa, cauza tuturor dificultăţilor administraţiei contemporane şi inadecvarea sa la noile funcţii. Centralizarea a putut fi, într-adevăr, potrivită şi eficientă cu mult timp în urmă, la circumstanţele istorice în care ea a apărut. Ea este astăzi în contradicţie cu condiţiile actuale de funcţionare a administraţiei.Centralizarea aparatului administrativ a cărei origine teoretică este găsită de critica neo-liberală este total neadaptată gestiunii schimbării. Fără îndoială, pretutindeni în statele democratice s-a încercat să se limiteze efectele centralizării şi să se corecteze consecinţele acesteia.Ierarhizarea este - ca şi centralizarea - un alt caracter al acestui aparat administrativ moştenit din secolul trecut şi neadaptat la funcţiile sale. "Fiecare subordonat nu are decît un singur şef şi toţi subordonaţii săi nu depind decît de el" . Organizarea piramidală este traducerea instituţională a principiului ierarhic. O asemenea organizaţie asigură conformarea strictă a acţiunii subordonaţilor la regulile definite de superior. Adevărul este că - cel puţin în opinia neo-liberalilor - ierarhizarea actuală a aparatului administrativ antrenează un anumit număr de consecinţe disfuncţionale grave. Pe acest aspect Michel Crozier teoretizează şi formulează în doctrina modelului neo-liberal, teza stratificării.

19

Modelul neo-liberal de administraţie defineşte noi principii, atît în ceea ce priveşte instituţiile, cît şi oamenii care le asigură. în ceea ce priveşte instituţiile, este vorba de a substitui structura bazată pe ierarhia normelor juridice cu structura concepută în funcţie de obiectivele proprii.Coordonare, descentralizarea, controlul, toate acestea sunt, desigur, necesare, dar într-o altă viziune, deci o altă coordonare, o altă descentralizare, un alt control decît acelea care au fost practicate pînă atunci.Noua misiune a statului va fi aceea de coordonare reală, de armonizare a aspectelor economice ale cunoaşterii cu ritmurile sociale de dezvoltare. Nu va mai fi vorba de a coordona operaţiunile sau unităţile operaţionale, ci "nivelurile de intervenţie şi de acţiune unde se situează forţele sociale care regăsesc astfel şi mai mari posibilităţi de ajustare spontană. Declinul statului dirijist.Ar trebui să fie înmulţite centrele de decizie, pentru ca deciziile să fie luate chiar la nivelul unde se situează informaţia şi pentru a apropia decizia de acţiune. Astfel s-ar putea face să coincidă, pe cît posibil, informaţia, decizia şi acţiunea. Se are în vedere, într-o asemenea perspectivă, importanţa pe care modelul neo-liberal o dă adevăratelor sisteme de informare. O ameliorare a sistemelor de gestiune trece prin stabilirea sistemelor de informare adecvate, adică prin recurgerea în special la informatică.Controlul - Sunt necesare transformări, pe cel puţin două planuri - cantitativ - numărul de controale trebuie să fie diminuat - şi calitativ - controlul nu trebuie să fie un mijloc de sancţiune, ci un instrument de măsură a distanţelor faţă de ţelul final în îndeplinirea obiectivelor urmărite.Acestei regenerări a instituţiilor prin instituirea unor noi tipuri de coordonate, de descentralizare şi de control, trebuie, pe de altă parte, să adoptăm o nouă politică a resurselor umane în organizaţiile publice: mai întîi, o politică de formare: "este vorba despre cum să facem să apară (...) un tip de om avînd un rol nou, managerul, alături de tipurile vechi, ale juristului, ale economistului". O nouă politică a resurselor umane presupune, de asemenea, în modelul neo-liberal, să fie regîndită natura însăşi a regulilor care statuează situaţia agenţilor administraţiei. Astfel, pentru a descuia unul dintre zăvoarele care blochează această situaţie şi o fac rigidă şi în stare să prejudicieze o bună gestiune, ar trebui să distingem în statutele funcţiei publice între caracteristicile care pot releva o deontologie a funcţiunii publice care ar trebui, deci, să facă obiectul dispoziţiilor de ordin regulamentar sau legal, dacă nu chiar constituţional, pentru a fi la adăpost de orice modificare politică şi ceea ce, pe de altă parte, ar putea face obiectul convenţiilor colective şi ar privi raporturile dintre personal şi statul care îl angajează care, în această privinţă, ar trebui să se afle în aceeaşi situaţie ca şi orice particular care angajează personal.

16. Definirea administraţiei

În orice ştiinţă, deci şi în ştiinţa dreptului administrativ, condiţia principală şi primordială pentru înţelegerea rolului şi locului pe care îl are fenomenul ce-i constituie obiectul este aceea de a preciza conţinutul şi înţelesul noţiunilor de bază cu care operează. În limbaj curent, termenul de „administraţie” desemnează fie unele comparti mente organizatorice din structura unei unităţi sau organ, fie activităţi ale acestora, care nu au caracter productiv.Cît priveşte „administraţia publică”, de la început trebuie să precizăm că ea se deosebeşte, în primul rând, de administraţia particulară, tocmai prin caracterul său public, fiind prin aceasta pusă în folosul şi interesul general al societăţii sau al unei colectivităţi umane. Administraţia publică nu se identifică însă nici cu administraţia de stat, întrucât ea are o sferă mai largă de cuprindere şi se realizează nu numai prin activitatea organelor (autorităţilor) statului, ci şi prin activitatea altor autorităţi publice care nu au neapărat caracter statal, inclusiv a regiilor autonome şi a instituţiilor publice.Administraţia publică se realizează prin două categorii de activităţi: activităţi cu caracter dispozitiv şi activităţi prestatoare, care constituie şi obiectul său specific.Prin activităţile cu caracter dispozitiv autorităţile administrative stabilesc ce trebuie să facă sau să nu facă persoanele fizice şi juridice, putându-se interveni, în condiţiile legii, cu aplicarea de sancţiuni în caz de nerespectare a conduitei prescrise. Această activitate se realizează prin acte juridice (acte administrative) de către autorităţile administraţiei publice şi funcţionarii acestora ca activităţi specifice, principale.Activităţile executive cu caracter de prestaţie se realizează tot pe baza şi în executarea legii, de către autorităţile administrative sau reprezentanţii săi din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice. Prestaţiile sunt realizate de organele administraţiei publice şi funcţionarii acestora în cele mai diverse domenii de activitate: stare civilă şi autoritate

20

tutelară (ex. eliberarea unui act de naştere sau de deces, oficierea unei căsătorii, instituirea unei tutele sau curatele etc), gospodărie comunală şi locativă, furnizare de gaze, apă şi energie electrică şi termică, ocrotirea mediului ambiant, servicii de telefonie, transport în comun, poştă, asistenţă medicală, activităţi cultural-educative etc. Această categorie de activităţi se realizează, în principal, prin fapte materiale şi, uneori prin emiterea de acte juridice (diplome, atestate, adeverinţe etc. pe baza şi în condiţiile prevăzute de lege.De reţinut că activităţi executive cu caracter prestator realizează nu numai autorităţile administraţiei publice şi funcţionarii acestora ci, mai ales, anumite structuri organizatorice înfiinţate de aceste autorităţi, cum sunt regiile autonome şi instituţiile publice. Chiar dacă actele pe care acestea le emit nu sunt, aşa cum vom vedea, acte de autoritate, prin acţiunile lor prestatoare se realizează, prin excelenţă, un interes public cu caracter general şi permanent, care ar trebui satisfăcut de către autoritatea publică abilitată de lege.Ori, tocmai pentru că rostul principal al autorităţii publice este de a desfăşura activităţi cu caracter dispozitiv, tot legea le-a abilitat cu competenţa de a organiza structuri organizatorice speciale — regii autonome şi instituţii publice — care să desfăşoare, în principal, activităţi cu caracter prestator, de genul celor menţionate mai sus, descongestionând, astfel, autoritatea administrativă de astfel de activităţi.Faţă de cele de mai sus, administraţia publică poate fi definită ca activitate de organizare şi de executare în concret a legii, cu caracter dispozitiv şi prestator, care , se realizează în principal de autorităţile administraţiei publice şi funcţionarii acestora şi în subsidiar şi de celelalte autorităţi ale statului, precum şi de instituţii particulare care desfăşoară activităţi de interes public.

17. Administraţia – tip de activitate umană

În mod obişnuit, în această accepţiune, a administra înseamnă a înfăptui o activitate specifică, care presupune a asigura condiţiile prielnice desfăşurării diverselor procese social-economice. În acest sens, guvernarea înseamnă administrarea realizată de către Guvern, alcătuind o activitate publică de administraţie, care se concretizează prin lucrări, decizii, acţiuni în serviciul (interesul) ţării, al statului respectiv.În orice compartiment al vieţii sociale, procesul complex al administrării, adică administraţia ca activitate, constă dintr-o acţiune chibzuită, raţională şi eficientă de utilizare a resurselor umane, materiale şi financiare, în scopul obţinerii unor rezultate utile maxime, cu eforturi minime. Administraţia statului ca activitate concretă, reprezintă, deci, acţiunea prin care autorităţile publice se preocupă în a asigura satisfacerea cerinţelor de interes general (public) , utilizând în caz de necesitate prerogativele (atribuţiile) de putere publică.Conţinutul administraţiei publice, ca activitate concretă, trebuie investigat în complexitatea cerinţelor vieţii social-economice, având menirea să satisfacă, raţional şi eficient, exigenţele din ce în ce mai mari ale cetăţenilor. Progresul ştiinţific şi tehnic impune necontenite îmbunătăţiri în desfăşurarea activităţilor specifice, respectiv în structura administraţiei, prin utilizarea unor tehnici şi metode moderne.Un domeniu de interes al administraţiei, ca activitate, constă în crearea cadrului organizatoric necesar producţiei bunurilor materiale şi spirituale ale societăţii, care influenţează rezultatele obţinute şi în sectorul privat. Producţia, în genere, nu este posibilă fără organizarea ei adecvată, iar prosperitatea societăţii însăşi, reflectată de calitatea vieţii zilnice a oamenilor, este dependentă în bună parte de produsul creat.În general, administrarea se dovedeşte a fi una dintre cele mai utile activităţi umane. Cele mai alese însuşiri intelectuale ale omului, sprijinite pe maşini moderne, nu dau rezultatul aşteptat dacă nu sunt administrate raţional şi eficient, într-un cadru bine organizat

18. Administraţia ca structură sau organizare

Prin prisma condiţiilor de îndeplinire a misiunii sale, administraţia este concepută ca structură organizatorică, aflată într-o continuă transformare, capabilă să se adapteze mediului economico-social în care evoluează. Or, eficientizarea acestei activităţi, face necesară studierea structurii administraţiei şi a relaţiilor ce se stabilesc între componentele sale. Abordată sub aspect structural, administraţia reprezintă un ansamblu complex de entităţi şi funcţionari, cu anumite atribuţiuni publice, care caută adesea să-şi sporească autonomia de care dispun, pentru a prevala punctul lor de vedere.Organizarea administraţiei publice, ca fenomen social, a apărut odată cu statul. Însă teoriile ştiinţifice despre această organizare se conturează mult mai târziu, în secolul al XIX-lea, odată cu apariţia ştiinţei administraţiei şi dreptului administrativ.În raport cu orientările privind structurarea administraţiei publice se pot distinge trei direcţii metodologice8 principale:

8 Iorgovan, A. – op. cit.; p.9

21

orientarea strict tehnico-juridică (promovată de lucrările franceze actuale de drept administrativ), prin care structurarea administraţiei de stat echivalează cu organizarea puterii executive. În această concepţie se disting şi se cercetează probleme ca: principiile organizării administrative (ale centralizării şi descentralizării); activitatea preşedintelui republicii, ca şef al statului sau, după caz, a regelui; activitatea Consiliului de Miniştri (Guvernului), ministerelor (miniştrilor), departamentelor ministeriale; activitatea organelor administrative locale, inclusiv ale conducerilor acestora (prefect, guvernator, primar, consilier); activitatea stabilimentelor (instituţiilor) publice şi respectiv a serviciilor publice. orientarea filozofico-juridică, care are la bază teoria asupra organizării sistematice a statului, prin care se evidenţiază superioritatea raporturilor, a interrelaţiilor dintre autorităţile publice. Aceasta, la rândul său, este bazată pe principiul “unicităţii puterii de stat”, având în vedere unicitatea suveranităţii, adică o autoritate politică exclusivă (unică). În această optică, organizarea de stat este axată pe trei elemente: organele statului sau formele organizatorice prin care se realizează puterea de stat; modul de formare a instituţiilor statului; principiile fundamentale de organizare şi funcţionare a entităţilor publice.

Este însă de remarcat că, în acest caz, deşi există şi funcţionează autoritatea politică şi administrativă supremă, nu toate organele administraţiei publice trebuie să se subordoneze Guvernului, care exercită conducerea generală în acest domeniu. Concomitent, sunt create şi funcţionează organe autonome de administraţie, ca cele ale entităţilor administrativ teritoriale (de stat) locale. Aşa se explică faptul că, în literatura occidentală, noţiunea de administraţie de stat este utilizată pentru a evoca administraţia publică care ţine de Guvern sau de şeful de stat. Spre deosebire, activitatea administrativă a primăriior (primarilor) şi consiliilor locale este evocată prin sintagma administraţie publică locală. În acest mod, nu se mai poate vorbi despre un sistem administrativ unic (unitar), axat pe ideea subordonării, ci despre un sistem de organizare a administraţiei publice, care pe lângă subordonare, presupune cooperarea între organele administrative şi exercitarea controlului de către Guvern, fie direct, fie prin alte autorităţi care îi sunt subordonate. orientarea axată pe ştiinţa administraţiei care abordează problemele organizării administraţiei de stat, în acord cu cerinţele acestei ştiinţe, alături de cele ale altor entităţi, inclusiv a celor economice din sectorul privat. În prezent, există în numeroase ţări, curente şi şcoli orientate cu precădere pe aspectele organizării ştiinţifice a administraţiei publice, incluzând aici şi organizarea muncii funcţionarilor.

19. Administraţia ca instituţie

În accepţiunea de instituţie, administraţia este considerată o structură de funcţionare, o formă organizatorică sau chiar o organizaţie socială, deci o entitate sau un complex de entităţi publice, care constituie aparatul administrativ public. Administraţia privită ca instituţie are trăsături proprii, care îi determină funcţiunea (noţiunea de funcţiune fiind utilizată în sensul de misiune socială) şi îi modelează structura.Cercetarea administraţiei ca aparat instituţional public, presupune studierea interrelaţiilor care o integrează în societate şi încercarea de a înţelege logica socială care îi fundamentează funcţiunile. În acest sens, administraţia publică are misiunea socială de executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel, problema funcţiunilor cu sensul de misiuni, este indisolubil legată de aceea a funcţiilor statului, cu sensul de activităţi ce se realizează prin instituţiile de stat.În această accepţiune, instituţiile administrative ale statului au competenţa legală de a emite decizii executorii, faţă de care persoanele particulare ţi colectivităţile umane au obligaţia de a se supune sub imperiul sancţiunilor. Teama de sancţiune este fundamentul cel mai simplu al supunerii faţă de conţinutul acestor decizii, menite să slujească interesul general. Pe de altă parte, în caz de nesupunere, folosirea metodei constrângerii, cu aplicarea de sancţiuni de către aparatul de stat, permite respectarea ordinii legale. Dar, constrângerea presupune consumul unei energii însemnate şi utilizarea ei este în mod necesar, limitată.Ca instituţie, administraţia publică se defineşte nu numai prin funcţiunea pe care o îndeplineşte în societate, dar şi prin organizarea sa juridică şi materială. Sub cel din urmă aspect, administraţia este aparatul de stat care se prezintă sub forma unei ierarhii de funcţionari publici, executanţi ai unor activităţi şi supuşi unei discipline identice.Organizarea instituţională, ca expresie a administraţiei publice, prezintă, din punct de vedere social, o serie de caracteristici şi anume : administraţia publică, în ipostaza de instituţie, nu funcţionează într-un spaţiu închis; ea se află în strânsă legătură cu celelalte instituţii sociale şi este influenţată de evoluţia şi transformările caracteristice vieţii sociale; administraţia reproduce, în organizarea sa, caracteristicile esenţiale ale sistemului social în care se integrează; administraţia ca instituţie are o unitate specifică care îi conferă o relativă autonomie structurală, deşi instituţiile publice, nu sunt într-o perfectă armonie. Interdependenţa lor este relativă şi evoluţia lor rareori este sincronă, existând decalaje şi distorsiuni care alcătuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale;

22

supusă influenţei mediului înconjurător, administraţia cunoaşte un ritm de dezvoltare propriu; particularităţile şi configuraţia sa organică influenţează exercitarea funcţiunilor sale, (îndeplinirea misiunilor ce-i revin), precum şi locul pe care îl are în societate.

20. Caracteristicile administraţiei publice actuale

1.Administraţia este subordonată• În primul rând, ea este subordonată dreptului legii care îi stabileşte obiectivele, îi formează limitele, îi impune respectarea unor garanţii.Legile, regulamentele înlătură arbitrariul în administraţie. De fapt, întreaga activitate a organismelor sociale este guvernată de legi şi reguli care stabilesc organizarea şi determină principiile de funcţionare a serviciilor.• În al doilea rând, este subordonată Guvernului care-i stabileşte factorii superiori de conducere şi îi furnizează mijloacele necesare.2.Administraţia este ierarhizată şi ordonatăIerarhizarea administrativă inspirată din ierarhiza militară este necesară pentru a asigura coeziunea şi disciplina administraţiei. Ea permite Guvernului să-i cunoască activităţile, iar în cadrul propriei structuri, facilitează transmiterea ordinelor prin verigile succesive, repartizarea responsabilităţilor şi supravegherea executării. Numaiîntr-un cadru ierarhic se poate exercita puterea de comandă şi control şi se poate asigura disciplina. Puterea derivată din ierarhie se manifestă asupra funcţionarilor numiţi şi asupra actelor emise de autoritateainferioară.Prin activitatea de control, care este o consecinţă a existenţei puterii ierarhice, se asigură şi unitatea de acţiune a aparatului administrativ.3. Administraţia este remunerată, civilă, laică, egalitară- Pentru munca depusă, funcţionarii publici sunt remuneraţi cu salariu, din bugetul public.- Nevoile publice, altele decât cele pe care le implică apărarea naţională, sunt satisfăcute prin intermediul administraţiei civile. În societăţile moderne nu există decât în mod excepţional o confuzie între funcţiile civile şi cele militare. În cazuri particulare, autoritatea militară intervine în domeniul civil, în urma unei relaţii deschise cu autoritatea civilă sau după proclamarea stării de urgenţă.- Peste tot, în ţările democratice, administraţia este laică, pentru că ea foloseşte un personal care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase. În unele state, însă, în mod excepţional, cultul religios arecaracter de serviciu public.- Administraţia publică este egalitară, în sensul că furnizează servicii tuturor, în mod egal, fără a face distincţie de origine, rasă, apartenenţă politică, principiu care nu este întotdeauna şi peste tot aplicabil.4. Administraţia este formalizată, scrisă, birocratică- Administraţia este formalizată, în sensul că ea acţionează conform unor proceduri dinainte stabilite, dând naştere la un anumit tradiţionalism administrativ, care poate antrena rutina şi care-i poate încetini ritmul de lucru.- Administraţia are la bază documente, fapte, decizii consemnate în documente scrise.- Formalismul şi birocraţia sunt proprii oricărei administraţii, ceea ce diferă este numai gradul în care acestea se manifestă, trebuind evitate exagerările care ar putea avea ca rezultat instaurarea unui regim nedemocratic.5 Administraţia are un caracter de continuitate şi necesită din ce în ce mai mult cunoştinţe specifice- Pe de o parte, administraţia este realizată de către reprezentanţi aleşi ai populaţiei, de către funcţionari temporari, dar mai ales de către funcţionari permanenţi care formează corpuri de funcţionari şi care-i conferă administraţiei un caracter de continuitate. Totodată, ansamblul activităţilor şi serviciilor publice pe care administraţia le prestează trebuie realizate în mod neîntrerupt.

23

- Pe de altă parte, multitudinea şi complexitatea sarcinilor cărora administraţia trebuie să le facă faţă au făcut necesară posedarea de către cei care lucrează în administraţie a unor competenţe specifice şi a unorcunoştinţe tehnice speciale. 6. Administraţia publică este într-o continuă expansiuneDe peste o jumătate de secol, în toate ţările lumii, administraţia se dezvoltă, se extinde: există o creştere a serviciilor publice. Pretutindeni statul intervine din ce în ce mai mult în viaţa naţiunii. S-a trecut de la statul jandarm la statul providenţă; ca urmare, serviciile publice au crescut ca număr şi ca volum.Expansiunea administrativă rezultă dintr-o tendinţă internă a administraţiei, o tendinţă naturală de a se extinde, de a prolifera: este tendinţa generală pe care o semnala Spinoza: „totul tinde a persevera în eul său şi de a mări acest eu”. Cauza acestei tendinţe vine din dorinţa statului de a face faţă unor noi nevoi sociale, de a oferi condiţii de viaţă mai bune membrilor săi împotriva diferitelor riscuri ale vieţii.Lumea întreagă a ajuns la „vârsta administrativă”. Această vârstă se caracterizează prin numărul şi volumul mare al serviciilor publice, precum şi prin complexitatea administraţiei.

21. Funcţiile administraţiei publice

Caracterizînd administraţia publică drept o activitate în principal organizatorică, desprindem poziţia de intermediar pe care o are între planul conducerii politice şi planul unde se realizează valorile politice, deciziile politice. Această caracteristică nu exclude activitatea de conducere în administraţia publică - ca activitate creatoare - ci, dimpotrivă, o presupune la anumite dimensiuni şi în cadrul unor limite. Astfel, se poate aprecia că activitatea de conducere realizată de către administraţia publică se desfăşoară la un nivel subordonat, inferior conducerii realizate prin Parlament, dar superior conducerii ce se realizează la nivelul regiilor autonome sau societăţilor comerciale avînd drept obiect activităţi productive de prestări servicii sau social-culturale, producătorii direcţi ai valorilor materiale şi spirituale.Pornind de la asemenea observaţii de ordin general, vom descifra următoarele funcţii ale administraţiei publice în cadrul sistemului social global9:a) în prim plan se află funcţia principală - determinată de poziţia pe care o are administraţia în raport cu puterea politică, şi anume aceea de mecanism intermediar de execuţie, ce are menirea de a organiza şi a asigura execuţia - în ultimă instanţă folosind autoritatea sa sau chiar constrîngerea.Această funcţie primară are mai multe laturi, şi anume:- funcţia de pregătire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptarea lor;- funcţia de organizare a executării deciziilor politice;- funcţia de executare directă, în concret - în anumite cazuri - a deciziilor politice;- funcţia de asigurare a executării deciziilor politice, care se realizează fie prin convingere, fie la nevoie, folosind forţa de constrîngere;- funcţia de purtător al cererilor, dorinţelor şi necesităţilor membrilor societăţii în faţa autorităţilor competente a adoptat decizii asupra acestora.Toate aceste funcţii, care nu reprezintă altceva decît demultiplicări ale funcţiei primare pe care o are administraţia publică, de mecanism intermediar de execuţie al puterii politice, subliniază rolul administraţiei publice de colaborator al puterii politice în organizarea societăţii şi reglementarea funcţionării ei.b) Pe un plan mai îndepărtat, pot fi conturate funcţiile derivate ale administraţiei publice, care se referă la scopurile acţiunilor desfăşurate de aceasta. În condiţiile statului de drept administraţia publică are drept scop înfăptuirea deciziei politice, reflectată în legi şi celelalte acte normative ale autorităţilor statului şi ale colectivităţilor locale. În acest plan putem distinge:- funcţia de instrument de conservare a valorilor materiale şi spirituale ale societăţii. Această funcţie asigură continuitatea şi perenitatea societăţii. Prin această funcţie, teoretic, administraţia poate fi supusă unei anumite inerţii şi tendinţe de imobilism, în sensul că poate manifesta spirit refractar faţă de nou, fiind favorabilă menţinerii ordinii stabilite;

9 Bernard Gournay\ Fntroduction de la Science Administrative, Presse de la Fondation Naţionale des Sciences Politiques, Paris, 1978

24

- funcţia de organizare şi coordonare a adaptărilor ce se impun datorită transformărilor ce se produc inerent în evoluţia diferitelor componente ale societăţii, în special în structura economică a acesteia.Problematica funcţiilor administraţiei publice a fost şi poate fi abordată din multiple puncte de vedere10. Ceea ce credem că se degajă din toate aceste analize este faptul că administraţia publică îndeplineşte importante funcţii cu caracter politic, legate de existenţa, organizarea şi funcţionarea statului şi a colectivităţilor locale, fără de care nu se poate concepe o societate modernă; în epoca contemporană mai ales - ea are funcţii cu un pronunţat caracter de ocrotire a colectivităţilor umane, în ultimă instanţă a fiecărui membru al societăţii. (După unii autori, funcţia administrativă a ocrotirii existenţei omului duce la posibilitatea unei antropologii a administraţiei11.

22. Atribuţiile administraţiei publice

Pentru a-şi realiza funcţiile sale, în conţinutul procesului de conducere din administraţia publică, se regăsesc - în proporţii diferite, determinate de nivelul ierarhic al administraţiei respective - toate atributele conducerii. Administraţia publică, în realizarea funcţiilor sale, trebuie să prevadă şi să programeze; să organizeze procesul de execuţie; să decidă, dar să şi pregătească variante de decizii pentru decidentul politic; să coordoneze procesul de execuţie şi, în sfîrşit, să controleze întreaga activitate de punere în executare şi realizare a valorilor politice12.Atribuţiile administraţiei publice privind previziunea şi programarea sau planificarea se reduc - din punct de vedere teoretic - la pregătirea proiectelor; decizia în această materie fiind atributul puterii politice. În practica socială se poate remarca însă de la etapă la etapă şi în funcţie de regimul politic şi forma de guvernămînt, o influenţă mai mare sau mai mică a administraţiei asupra programelor de dezvoltare ce se stabilesc pe termen lung, mediu sau scurt. Aşa după cum spuneam, administraţia publică este supusă regulilor continuităţii, una din funcţiile ei fiind asigurarea continuităţii şi perenităţii societăţii. De aceea, putem afirma că - în mare măsură şi datorită mijloacelor material-tehnice şi umane de care dispune - administraţia publică influenţează stabilirea prognozelor şi a programelor. Trebuie, de asemenea, avută în vedere tentaţia administraţiei de a prezenta opţiunea pentru viitor într-o variantă unică, considerată ca fiind optimă.Atribuţiile administraţiei publice în materie de organizare reprezintă în mod indiscutabil - din punct de vedere cantitativ şi calitativ - una din cele mai importante laturi prin care administraţia îşi realizează funcţiile sale în cadrul sistemului social 4. Cunoscut fiind faptul că limitele şi conţinutul - activităţii administrative derivă din atribuţiile autorităţilor publice stabilite prin Constituţie şi alte acte normative şi observînd natura acestora, vom putea constata că, în cadrul administraţiei publice, activităţile ce ţin de latura organizatorică au o pondere mai mare în raport cu celelalte laturi sau atribute ale procesului de conducere 5.Atributul de comandă se regăseşte în activitatea administraţiei publice în două planuri. Pe de o parte, administraţia publică colaborează la adoptarea deciziilor politice prin pregătirea acestora, iar pe de altă parte, adoptă deciziile administrative care au ca obiect crearea cadrului organizatoric şi a condiţiilor concrete în vederea implementării deciziilor politice.Aşa după cum spuneam, administraţia publică - în realizarea funcţiilor sale - are un important rol în pregătirea deciziilor politice. Această sarcină a administraţiei este deosebit de însemnată şi subliniază din nou importanţa funcţiilor acesteia în cadrul societăţii. De aceea, trebuie avută permanent în atenţie tendinţa administraţiei de a determina decizia politică, mai ales prin procedeul de a oferi o singură variantă de soluţionare, care este prezentată drept optimă. Această tendinţă a administraţiei este justificată uneori de gradul de tehnicitate necesar în documentarea şi elaborarea deciziilor, tehnicitate ce depinde de mijloacele materiale (de ex. tehnica de calcul) şi mijloacele umane (specialişti), care se găsesc cu precădere în cadrul administraţiei. în condiţiile statului de drept, de la caz la caz, puterea politică, ţinînd seama de aceste argumente, poate să delege pe seama administraţiei, competenţa de a lua decizii privind probleme deosebit de însemnate, administraţia supraordonîndu-se astfel politicului, în cadrul societăţilor totalitare - unde administraţia nu constituie o putere separată, ci se realizează în condiţiile unei totale subordonări a acesteia faţă de puterea politică, nu se pot dezvolta asemenea tendinţe.

10 Ioan Deleanu, Separaţia puterilor în stat, dogmă sau realitate, Revista Dreptul nr. 2-3/199111 M. T. Oroveanu, Introducere în ştiinţa administraţiei de stat, Editura Enciclopedică romînă, Bucureşti, 1975.12 H. Fayol, Administration Industrielle en generale. Prevoyance, organisation, commendement, coordonation, controle, în Buletin de Societe de PIndustrie minerale, 11916; La doctrine administrative dans l'Etat, conference au 2ime Congres des Sciences administratives, Bruxelles, Goemere Bruxelles, 1923

25

Coordonarea ca atribut al conducerii în cadrul administraţiei publice se regăseşte aproape la toate nivelurile structurilor administrative şi constă în armonizarea şi sincronizarea acţiunilor desfăşurate în vederea organizării executării şi execuţiei în concret a deciziilor politice. Fără coordonare nu este posibilă acţiunea eficientă a diferitelor elemente ale mecanismului administrativ, iar realizarea funcţiilor administraţiei ar fi periclitată, lucru ce ar avea repercusiuni asupra întregului sistem social.Controlul constituie, de asemenea, un moment important al activităţii administrative; el are menirea de a măsura rezultatele acţiunii administrative în aplicarea deciziilor politice şi de a reprograma activităţile, făcînd corecţiile necesare. Controlul trebuie să determine o intensificare a realizării acţiunilor administrative de natură a asigura îndeplinirea funcţiilor administraţiei publice37.

23. Sarcinile Administraţiei publice centrale şi locale

Studiate în perspectiva sistemică, o instituţie publică sau un organ al administraţiei pot fi înţelese în esenţa lor, cunoscându-se locul şi importanţa sarcinilor pe care le îndeplineşte fiecare în cadrul societăţii.În perioada actuală, sarcinile administraţiei statului au sporit continuu, fapt care se explică prin complexitatea vieţii sociale şi cerinţele din ce în ce mai mari ale oamenilor. Sarcinile administrative au luat proporţii considerabile după cel de-al doilea război mondial, prin preluarea de către stat, a unor misiuni economice, social-culturale sau ştiinţifice, pe lângă cele tradiţionale, politico-administrative. În ultimii ani, în grija administraţiei au trecut şi unele probleme foarte importante legate de protecţia mediului înconjurător şi combaterea poluării. De asemenea, în toate statele, prestaţiile furnizate populaţiei sunt în creştere şi ele atestă o amplificare a sarcinilor administraţiei.Pe lângă volumul ridicat al prestaţiilor, cerinţa unei calităţi sporite a acestora, a impus necesitatea reorganizării modului de repartizare a sarcinilor şi folosirea unor mijloace moderne de acţiune.Este de dorit ca administraţia să fie în aşa fel organizată, încât să poată îndeplini orice sarcini, fără să se recurgă la transformarea structurii sale. În principiu, nu se recomandă o modificare a structurii administrative, decât dacă cerinţele sociale o impun. De cele mai multe ori, este suficient să se procedeze la o mai raţională repartiţie a noilor sarcini primite între instituţiile administrative existente.Complexitatea sarcinilor administraţiei determină diversitatea soluţiilor de îndeplinire a lor. Este necesar ca un fond de sarcini generale să se regăsească în orice administraţie. În ceea ce priveşte sarcinile tehnice, ele urmează a fi încredinţate unor organe administrative specializate, pentru a se evita multiplicarea nejustificată a unor instituţii care îndeplinesc aceleaşi misiuni.O altă distincţie se poate face între sarcinile permanente care se întâlnesc în mod continuu într-o instituţie publică şi cele temporare, care apar în anumite împrejurări sau au un caracter sezonier. Adaptarea administraţiei la sarcinile sale înseamnă un efort continuu de organizare interioară, raţională şi eficientă a acesteia, precum şi o acţiune de coordonare a activităţilor desfăşurate de către instituţiile publice.Analiza sarcinilor administraţiei pune în evidenţă multiplicarea, caracterul eterogen al acestora şi strânsa lor interdependenţă. O enumerare detaliată a sarcinilor administraţiei nu ar prezenta interes ştiinţific. Atunci când analiza unei anumite sarcini devine necesară, această sarcină urmează a fi descompusă în mai multe diviziuni, care, la rândul lor, pot fi subdivizate în activităţi elementare. Examenul detaliat al sarcinilor administraţiei evidenţiază diversitatea lor, în ceea ce priveşte natura activităţilor, a mijloacelor utilizate, a mediului social şi a zonei în care acţionează funcţionarii publici. De aici decurge dificultatea cercetării acestor sarcini, determinată de caracterul eterogen al scopurilor care le sunt atribuite şi de interdependenţa lor. Aceste cauze ex-plică şi greutăţile generate de repartizarea sarcinilor între organele administraţiei. De exemplu, o structură poate fi considerată ca adecvată pentru rezolvarea unei probleme de coordonare într-o anumită activitate. Aceeaşi structură se poate dovedi necorespunzătoare, pentru a satisface cerinţele de coordonare în alte compartimente de activitate.Aşadar, în realitate, pot exista tot atâtea structuri adecvate, câte probleme de coordonare se pun. Existenţa acestor dificultăţi impune studierea lor în scopul îmbunătăţirii activităţii administraţiei. Pentru a remedia situaţiile de supraaglomerare a structurilor birocratice, de cumulare de către un singur organ al administraţiei a unor sarcini multiple, în ştiinţa administraţiei se studiază reguli, metode şi soluţii, a căror aplicare variază, de la un caz, la altul.

24. Clasificarea sarcinilor administraţiei publice

26

Sarcinile caracteristice administraţiei publice se pot clasifica după mai multe criterii, şi anume: criteriul material, al conţinutului lor ca activitate cerută, care impune studierea mijloacelor juridice şi a resurselor umane, materiale şi financiare, utilizabile pentru îndeplinirea sarcinilor; criteriul organic, care determină descrierea unei categorii de organe de specialitate; aceasta înseamnă enumerarea unor structuri administrative diversificate, precum sunt acelea ale organelor centrale ale administraţiei publice.Cel mai raţional criteriu este însă acela al finalităţii şi anume al scopului tehnic şi specific urmărit în îndeplinirea fiecărei sarcini. Aceste scopuri pot fi clasificate, din punct de vedere geografic, în funcţie de teritoriul în care se înfăptuiesc.Astfel, sarcinile îndeplinite de organele centrale ale administraţiei au o importanţă generală, fiind înfăptuite în acelaşi mod pe tot teritoriul ţării. Alte sarcini sunt locale, limitate la un oraş sau comună, urmărindu-se satisfacerea unor cerinţe sociale specifice.Pornind de la criteriul finalităţii, în literatura de specialitate se întâlnesc diverse clasificări ale sarcinilor administraţiei. Aşa, de pildă, sarcinile administraţiei pot fi clasificate în: sarcini (misiuni) operaţionale; sarcini auxiliare; sarcini de conducere.Misiunile operaţionale reprezintă categoria principală de sarcini a administraţiei şi se diferenţiază prin conţinut în: sarcini politice (apărare, poliţie), educative (învăţământ, cultură), sociale (sănătate, asistenţă) şi economice. Prin aceste sarcini, administraţia furnizează prestaţii publicului, în mod direct, prin activitatea instituţiilor specializate, cum sunt: armata, poliţia, şcoala etc.Sarcinile auxiliare sunt menite să sprijine înfăptuirea celor principale, dar funcţionarii care le înfăptuiesc nu vin în contact direct cu publicul şi nu furnizează prestaţii, decât diferitelor compartimente administrative: personal, contabilitate, documentare, oficii juridice, etc.Sarcinile de conducere sau de stat major sunt îndeplinite de către conducătorii instituţiilor publice aflaţi în contact direct cu activitatea politică şi implică dirijarea activităţii administrative şi elaborarea politicii acestor instituţii.Pe lângă sarcinile principale, administraţia are de îndeplinit şi sarcini secundare cum sunt cele de informare a publicului, de a realiza o activitate de relaţii publice, de a-şi îmbunătăţi metodele şi a organiza compartimentele. Sarcinile secundare pot fi: interne şi externe. Cele interne se produc în interiorul aparatului administrativ. Îndeplinirea lor contribuie şi la realizarea sarcinilor externe, vizând misiuni prin care instituţiile publice intră în contact cu publicul.În afară de clasificarea prezentată a sarcinilor administraţiei, sunt folosite şi criterii de realizare optimă a sarcinilor, dintre care se remarcă:a) criteriul dublei întrebuinţări, care are în vedere eliminarea paralelismelor în activitatea instituţiilor sau organelor publice. Aplicarea acestui criteriu permite identificarea situaţiilor în care se impune desfiinţarea unor compartimente inutile; atunci când mai multe organe ale administraţiei publice urmăresc îndeplinirea aceloraşi misiuni, fără ca acestea să se refere la compartimente de activitate distincte, se impune, fie fuziunea lor, fie desfiinţarea unora dintre ele. În mod concret, se analizează care dintre asemenea organe administrative se vor suprima, urmând ca resursele umane, materiale şi financiare, ale activităţilor desfiinţate, să se utilizeze în alte scopuri;b) criteriul simplificării, care urmăreşte evitarea supraaglomerării şi reducerea volumului lucrărilor din administraţie. Simplificarea trebuie concepută şi efectuată în concordanţă cu cerinţele reale ale organelor administraţiei, deoarece făcută neraţional, în unele cazuri, poate avea consecinţe dăunătoare.c) criteriul raţionalizării şi al randamentului maxim. În raport cu acest criteriu, se urmăresc obiective cum sunt: creşterea operativităţii instituţiilor publice; sporirea eficienţei activităţilor de conducere şi execuţie; utilizarea judicioasă a forţei de muncă; reducerea la strictul necesar a numărului funcţionarilor administrativi.d) criteriul utilităţii şi al valorii sociale. În raport cu acest criteriu, creşterea eficienţei în activitatea din sfera administraţiei publice nu reprezintă un scop în sine ci se subordonează utilităţii pe care serviciile administrative o au pentru societate. Într-un stat de drept, valoarea administraţiei se apreciază în funcţie de modul cum au fost îndeplinite sarcinile, de caracterul democrat, legal şi moral al activităţii desfăşurate.

25. Probleme teoretice privind structura administraţiei

27

Prin cercetările efectuate, în ştiinţa administraţiei se urmăreşte să se determine structura optimală a organelor Administraţiei Statului. În acest scop se studiază modul de repartizare a atribuţiilor între organele Administraţiei şi a sarcinilor între funcţionarii din cadrul unui organ al Administraţiei. Totodată, în ştiinţa administraţiei se studiază mijloacele de a se obţine raţionalizarea şi simplificarea structurii instituţiilor din Administraţie. Utilitatea studiului privind structura Administraţiei constă în următoarele rezultate;a) Crearea unor organe ale Administraţiei strict necesare realizării sarcinilor, evitându-se înfiinţarea unor instituţii inutile. Pentru îndeplinirea acestei cerinţe urmează a se studia realităţile sociale în dinamica lor propunându-se constituirea unor instituţii ale Administraţiei numai dacă utilitatea lor este fundamentată ştiinţific.b) în urma determinării treptelor de organizare ale ansamblului Administraţiei pe plan central şi local şi analizei activităţii lor, se poate propune suprimarea acelor instituţii administrative a căror existenţă nu se justifică.c) Reducerea cheltuielilor din instituţiile Administraţiei, servindu-se astfel interesul general.d) Realizarea unei îmbunătăţiri a structurii compartimentelor din Administraţie, pentru ca instituţiile sale să poată îndeplini, la un nivel calitativ sporit, sarcinile ce le-au fost încredinţate. Optimizarea structurii, a formelor organizatorice, urmează a fi efectuată în concordanţă cu realităţile sociale, cu scopul satisfacerii cerinţelor umane, ceea ce constituie finalitatea principală a Administraţiei.e) Se ajunge la concluzia că organizarea raţională a Administraţiei înseamnă apropierea sa de locuitorii din circumscripţiile administrativ-teritoriale în scopul cunoaşterii şi satisfacerii exigenţelor acestora.Un organ sau o instituţie din Administraţie este alcătuită din colectivul de funcţionari care au atribuţii ce formează competenţa acestora şi din mijloacele materiale şi financiare. Structura internă a instituţiilor din Administraţie cuprinde acest ansamblu care permite realizarea activităţii lor.În ştiinţa administraţiei se urmăreşte înfăptuirea unei administrări raţionale şi eficiente, cu cheltuieli minime. Această finalitate determină un principiu al structurii interne a Administraţiei, anume organizarea funcţionarilor şi utilizarea mijloacelor materiale şi financiare în funcţie de cerinţele realizării competenţei lor.Ansamblul compartimentelor de activitate cu diferitele lor denumiri: birouri servicii, secţii, oficii, direcţii etc. alcătuiesc structura internă a instituţiei sau aparatul unei instituţii a Administraţiei sau organizarea internă a acesteia.Structura organelor Administraţiei poate oglindi un punct de vedere cantitativ sau calitativ.Cantitativ, se reflecta în numărul organelor sau instituţiilor administrative, specializate, în care se subdivide Administraţia Statului. Această cifră corespunde numărului de diviziuni efectuate în cadrul sarcinii totale a Administraţiei Statului.Calitativ, se traduce în determinarea competenţei materiale a compartimentului de activitate atribuit fiecăreia dintre instituţiile Administraţiei.Organizarea Administraţiei poate fi efectuată în raport de teritoriul statal. În toate Statele cadrul spaţial este delimitat juridic în circumscripţii administrativ-teritoriale. În Tara noastră, teritoriul Statului este indivizibil şi unitar, dar circumscripţiile administrativ-teritoriale sunt organizate în interesul unei mai bune serviri a intereselor colectivităţilor de oameni ce locuiesc în ele. În realitate, nu teritoriul determină structura Administraţiei, ci volumul de sarcini ce urmează a fi înfăptuit, în folosul oamenilor. De altfel, nici nu sunt posibile raporturi juridice cu teritoriul care nu poate avea personalitate juridică.

26. Probleme practice privind structura administraţiei

Referitor la acesta problema ne vom axa în special pe problemele practice care apar în cadrul administraţie publice centrale. Ca şef al Guvernului, primul-ministru conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia. În temeiul atribuţiilor sale constituţionale şi logicii structurii ierarhice administrative, primul-ministru urmează să asigure coordonarea interministerială. Din cele expuse rezulta ca activitatea practice a acestuia este decisiva în realizarea eficienta a sarcinilor administraţiei publice.Această coordonare funcţională este clasică, deoarece este consecinţa exercitării atribuţiei de conducere şi de control din conţinutul noţiunii de administraţie. Prin atribuţia de coordonare, primul-ministru realizează, în ansamblu, unitatea de acţiune a tuturor ministerelor şi a celorlalte organe de specialitate ale Administraţiei publice centrale, precum şi armonizarea politicii efectuate de diferite ministere. în practică, prin coordonarea funcţională efectuată de primul-ministru se poate ajunge la îmbunătăţirea activităţii şi structurii Guvernului. Coordonarea urmează a se realiza sub îndrumarea primului-ministru prin intermediul unor structuri speciale.

28

Coordonarea funcţională se înfăptuieşte în două moduri după cum este vorba de o coordonare materială sau de o coordonare intelectuală.În cadrul concepţiei generale a asigurării ei de primul-ministru, coordonarea materială urmează a fi realizată şi de membrii Guvernului în domeniile şi ramurile ale activităţii de specialitate de care răspund. Coordonarea intelectuală este asigurată sub autoritatea primului-ministru în şedinţele Guvernului. Prin aceeaşi metodă a convorbirilor directe ea se mai realizează, ori de câte ori este necesar, prin reunirea reprezentanţilor organelor centrale de specialitate ale Administraţiei. Pentru a se realiza o coordonare eficientă este necesar ca primul-ministru să fie o personalitate care să se impună prin calităţile sale intelectuale şi morale.Sub îndrumarea primului-ministru, organele de coordonare urmează a înfăptui coordonarea activităţii organelor centrale de specialitate, pentru a se realiza acţiunea unitară a Administraţiei. În acest domeniu este necesar ca numărul organelor de coordonare să fie raţional, deoarece un număr exagerat al acestora ar aduce prejudicii coordonării însăşi.

27. Conceptul de sistem administrativ public şi componentele sale

Abordată într-o viziune sistemică, activitatea specifică administraţiei publice se desfăşoară prin intermediul unei multitudini de forme instituţionale ce constituie un sistem instituţional, ale cărui principii de organizare variază în funcţie de problemele puse, de presiunile exterioare şi de preocupările proprii, dar care presupune şi integrarea sa în mediul social, politic şi economic existent cu multiple diferenţieri în spaţiu şi timp.Aşadar, într-o accepţiune generalizatoare, sistemul administrativ al unui stat sau uniuni de state poate fi definit ca un ansamblu coerent de structuri, instituţii organe şi totalitatea normelor prin care se înfăptuieşte activitatea de administraţie publică, ca proces real.Structurarea şi funcţionarea sistemului administrativ sunt condiţionate, în mod obiectiv, de alte elemente de structură ale societăţii globale, legate între ele printr-o serie de interacţiuni; el comunică cu acest mediu prin informaţii reciproce şi prin procesul întrebare-răspuns. În acest proces, întrebările acced către sistemul administrativ printr-o reţea de comunicaţii şi sunt complementare, atât între ele, cât şi cu cele care emană din interiorul sistemului administrativ însuşi. La rândul lor, răspunsurile pe care le dă sistemul administrativ iau forma deciziilor şi acţiunilor concrete cu impact asupra evoluţiei societăţii.Prin prisma manifestării şi întăririi autonomiei, sistemul administrativ îşi constituie bazele proprii de existenţă şi funcţionare cu următoarele componente: 1.birocraţie, 2.tehnocraţie, 3.tehno-birocraţie.

28. Birocraţia

Birocraţia se poate defini ca “sistemul în care preponderenţa în direcţia realizării afacerilor publice, aparţine serviciilor administrative, adică birourilor”. Birocraţia presupune ca administraţia să înregistreze următoarele mutaţii:a) - să se transforme într-o lume îngrădită, capabilă să reziste impulsurilor exterioare. Ea devine astfel independentă de corpul electoral şi de guvernanţi care nu mai exercită asupra sa o influenţă directă. În această optică, Statutul funcţionarului public, din democraţiile europene, maximizează securitatea profesională şi garantează autonomia acestuia, iar administraţia se constituie ca o categorie socială, o corporaţie care are interese proprii.b) - tinde să devină un centru de putere, în măsură să dobândească forţă politică şi capacitate de decizie.

Puterea birocratică a fost considerată, uneori, inevitabilă şi binefăcătoare. În acest sens, potrivit lui Max Weber, apariţia statelor moderne a fost legată de constituirea unui corp de lucrători intelectuali, specializaţi, dotaţi cu independenţă şi stabilitate. La rândul său, A. Mathiot considera că birocraţia are avantaje apreciabile, deoarece funcţionarii publici, recrutaţi în funcţie de talentul lor, menţin continuitatea statului şi a serviciilor publice.

În alte opinii (A. Touraine), se consideră că birocraţia este incompatibilă cu principiile democraţiei, deoarece afacerile publice sunt încredinţate unor funcţionari neimplicaţi politic. Chiar dacă activitatea administraţiei rămâne funcţională în raport cu natura şi regulile sale, ea înregistrează disfuncţionalităţi din punct de vedere al intenţiilor şi semnificaţiilor sociale.

29. Tehnocraţia

Tehnocraţia se defineşte ca “sistemul în care preponderenţa în direcţia realizării afacerilor publice, aparţine tehnicienilor. Aceste persoane iau anumite decizii în funcţie de considerentele de eficacitate tehnică, fără a face referiri

29

la exigenţele politice. Spre deosebire de agenţii dintr-o organizaţie birocratică, tehnocraţii nu se mulţumesc numai să aplice regulile, ci au facultatea de a crea, de a impune noutăţile.

Implantarea tehnocraţilor generează iluzia realizării controlului politic de către administraţie, Max Weber semnala deja o ascensiune publică irezistibilă a tehnicienilor, care pe de o parte reduce rolul şi puterea politicului, iar pe de altă parte, generează fenomenul de confuzie între omul politic şi expert.

Preponderenţa tehnicienilor în cadrul sistemului politic este consecinţa unui fenomen general al societăţii industriale, dominată de tehnocraţi. Complexitatea problemelor de rezolvat a dus la apariţia unei noi pături sociale formată din ingineri, savanţi, manageri, la o “castă a tehnologilor”. Pe aceasta J. K. Galbraith o numeşte “tehnostructură” şi este formată din specialişti care deţin fiecare câte o parte din informaţiile necesare întregului ansamblu ce va deţine puterea. În opinia lui Maurice Duverger, această evoluţie va conduce la o osmoză treptată între tehnicienii privaţi şi cei publici, care au aceeaşi origine şi apără aceleaşi interese.

Pe de altă parte, influenţa tehnocraţilor asupra afacerilor publice este contestată; în absenţa omogenităţii sociale şi a unei doctrine proprii, specialiştii nu vor putea constitui un grup dominant în cadrul sistemului politic. În măsura în care tehnocraţia compromite jocul politic şi secretul de stat, ea devine incompatibilă cu principiile democraţiei.

30. Tehno-birocraţia

Tehno-birocraţia este o alianţă între virtuțile de organizare şi competenţele de ordin tehnic. Cele două noţiuni nu se suprapun; puterea birourilor nu se sprijină întotdeauna pe specializare şi calificare tehnică. Invers, câmpul tehnocraţiei îl depăşeşte pe cel birocratic, în măsura în care fenomene analoage se produc în afara cadrului administrativ.

Tehnocraţia poate să aducă birocraţiei, forţă şi prestigiu şi să o pună în valoare prin imprimarea unui caracter dinamic. La rândul său, birocraţia constituie un punct de sprijin pentru tehnocraţie. Tehnicienii care se bazează pe aparatul birocratic devin mult mai capabili şi mai competenţi.

În concluzie, tehno-birocraţia reprezintă un model raţional de organizare a sistemului administrativ public, capabil să atingă un înalt grad de eficienţă, fiind bazat pe cunoştinţe tehnice.

31. Factorii care influenţează organizarea şi funcţionarea sistemelor administrative. Noţiuni introductive

În vederea îndeplinirii funcţiilor pe care i le conferă sistemul social şi pentru a răspunde solicitărilor care îi sunt adresate, sistemul administrativ este grefat pe un aparat instituţional a cărui complexitate sporeşte pe măsura dezvoltării sarcinilor administrative. Organizarea concretă a acestui aparat trebuie să corespundă găsirii de soluţii la toate problemele sistemelor administrative şi să ia în considerare elementele interne sau externe care exercită presiuni sub influenţa factorilor de permanenţă şi a celor de evoluţie.

Acţiunea elementelor endogene (interne), respectiv a factorilor de influenţă endogeni rezultă din interiorul sistemului administrativ însuşi. Or, organizarea administrativă posedă o logică intrinsecă şi cunoaşte un ritm de evoluţie specifică, aflându-se sub impactul acestor factori.

Pe de altă parte, acţiunile elementelor exogene (externe), respectiv ale factorilor de influenţă exogeni, îşi au sursa în interiorul altor sisteme intrasociale. Sub acest aspect, organizarea sistemelor administrative trebuie să reflecte raporturile existente cu celelalte sisteme şi să suporte permanent consecinţele mutaţiilor intervenite în interiorul lor.

32. Factorii endogeni de permanenţă

Întregul aparat administrativ are tendinţa de a rezista în timp. Cultul tradiţiilor exprimă o preocupare din partea sistemului administrativ, de a asigura imperativele de stabilitate, în ciuda gravelor inconveniente care riscă să rezulte din acesta.Factorii de permanenţă cultivă rezistenţa la schimbare. Toate sistemele administrative sunt în esenţă conservatoare. Capacitatea acestora de autoreglare favorizează o anumită închidere la impulsurile exterioare care ar provoca mutaţii. Această capacitate de rezistenţă este mult mai puternică în cazul sistemului administrativ, faţă de alte sisteme sociale, manifestându-se în scopul menţinerii principiilor de organizare şi funcţionare proprii. Atitudinea conservatoare în administraţie este asigurată, atât de funcţionarii publici, care văd în schimbare o ameninţare a drepturilor proprii, cât şi de situaţia de monopol de care beneficiază sistemul administrativ în societate, fapt care îi facilitează menţinerea poziţiilor dobândite.

30

Tehnicile utilizate de către sistemul administrativ pentru a rezista la schimbare şi crea o atitudine defensivă totodată, sunt următoarele:- opoziţia declarată, care generează conflicte deschise, atât cu întregul corp social, cât şi cu instanţele politice;- acceptarea aparentă, care reprezintă o atitudine întâlnită în mod curent, constând în a combina în permanenţă structura reală cu reformele administrative continue, dar care întotdeauna rămâne la nivel de texte, de puncte secundare în program, fără a se traduce în fapte concrete;- mecanismele blocajelor. Acestea sunt, de regulă, eficiente; astfel, administraţia publică produce “anticorpi” pentru a dizolva “germenii” evoluţiei, apelând la un control excesiv, creând structuri şi mecanisme greoaie şi chiar organisme antireformatoare.

33. Factorii endogeni de evoluţie

Sistemul administrativ nu rezistă la schimbări decât până la un anumit punct. Astfel, atunci când acestea ating o asemenea amploare, încât este imposibilă menţinerea organizării anterioare, sistemul administrativ intră într-o criză profundă, care impune recurgerea la mecanisme de corectare.

Toate sistemele tind să se degradeze pe măsură ce societatea evoluează. Acest efect de entropie afectează, în special, sistemul administrativ, întrucât în toate ţările, administraţia se găseşte într-o stare de tensiune cu mediul social.

Disfuncţionalitatea şi conflictele se multiplică în interiorul aceluiaşi aparat administrativ şi mai ales în domeniul serviciilor publice. Apariţia conflictelor ierarhice şi orizontale, între categoriile de personal contribuie la menţinerea stării de fapt, consolidarea situaţiilor dobândite şi la crearea unui statut antiprogresist. Asemenea inconveniente găsesc sistemul administrativ nepregătit şi incapabil să reacţioneze.

Sistemul administrativ francez funcţionează datorită unui mecanism de schimbare prin criză; criza este singurul mijloc de operare a reajustărilor necesare şi joacă un rol esenţial în dezvoltarea acestui sistem. Ritmul administraţiei birocratice reprezintă o alternare între lungi perioade de stabilitate şi perioade scurte de criză şi schimbare.

34. Factorii exogeni de permanenţă

În cazul acţiunii factorilor de permanenţă, se porneşte de la premisa că, sistemul social are caracter etern. Expus eventualelor tensiuni, provenind din mediu, el încearcă să le depăşească pentru a-şi asigura persistenţa în timp. Din acest motiv, factorii de permanenţă se găsesc sub imperiul nevoii de perenitate(multianual) şi a nevoii de stabilitate.

Ideea de perenitate, care este comună sistemului social, în ansamblu, se extinde şi asupra sistemului administrativ. Funcţia esenţială a administraţiei publice este de a asigura menţinerea şi continuitatea ordinii existente, în acest mod, contribuind la amortizarea conflictelor sociale. Fără îndoială că perenitatea conduce la privilegierea comportamentelor tradiţionale. Permanenţa principiilor de organizare şi ritmul activităţii administrative decurg din faptul că administraţia neagă prezenţa timpului, pentru că timpul este imobil şi ameninţă stabilitatea. Nevoia de perenitate justifică maniera în care sistemul administrativ se inserează în mediul social şi se adaptează la schimbările permanente care au loc, deci reprezintă o motivaţie, dar şi un fundament al transformărilor. Invers, ideea de stabilitate, dusă până la extrem, favorizează pierderea flexibilităţii sistemului administrativ şi riscă să provoace, pe termen lung, o ruptură brutală faţă de realitate.

De aceea, stabilitatea administrativă nu este posibilă, decât în măsura în care mediul social şi politic este el însuşi stabil.

35. Factorii exogeni de evoluţie

Din momentul în care sistemul administrativ este supus impulsurilor externe favorabile schimbării, el poate fi tentat să reziste la schimbare, dar procesul de auto-transformare devine la un moment dat, inevitabil. Mai mult, aparatul administrativ este obligat să se adapteze presiunilor sociale şi politice noi, prin modul în care este concepută organizarea sa internă.

Asemenea presiuni se exercită în toate ţările, în mai multe direcţii esenţiale, care vizează adaptarea sistemului administrativ la schimbare şi pot fi sintetizate astfel:1) cetăţenii solicită din ce în ce mai multe servicii de la colectivităţile publice. Această realitate bulversează raporturile tradiţionale dintre stat şi cetăţeni, provoacă mutaţii importante în cadrul structurilor administrative şi duce la o încetinire

31

în funcţionarea mecanismului administrativ. Aşa de pildă, modificarea cantitativă şi calitativă a cererii de servicii publice survenită după primul război mondial a determinat o creştere a volumului de activitate al administraţiei de stat (dezvoltarea serviciilor publice, creşterea numărului funcţionarilor). 2) imperativul de eficacitate, din ce în ce mai net resimţit, a condus la mutaţii compatibile în sistemul administrativ. Administraţia a fost constrânsă să se integreze noilor tehnici de organizare a activităţii (adaptarea clădirilor, utilizarea informaticii, transformarea metodelor de lucru etc.). În acelaşi timp, administraţia publică a trebuit să se deschidă perspectivei, viitorului, să întocmească prognoze. În toate ţările, funcţia sa nouă de programare a impus un nou stil de lucru: “Ea nu mai are scopul de a menţine o anumită tradiţie ci de a conduce procesul evoluţiei.”3) sistemul administrativ trebuie modelat în concordanţă cu progresul concepţiilor democratice urmărind să ducă la creşterea nivelului de consum şi a celui cultural. Cetăţenii nu mai vor să aibă de-a face cu o administraţie autoritară şi absolută. În toate ţările, cetăţenii îşi manifestă dorinţa de a fi auziţi şi înţeleşi de instituţiile publice, chemată să-şi multiplice eforturile de asigura satisfacerea nevoii de utilităţi sociale la un nivel din ce în ce mai înalt.

36. Principii de organizare şi funcţionare ale sistemelor administrative

Sistemele administrative sunt organizate în funcţie de anumite constante; cercetarea acestora, precum şi descoperirea legilor care guvernează administraţia au constituit din totdeauna obiective esenţiale pentru ştiinţa administraţiei. Multă vreme, cercetarea s-a axat pe descoperirea celor mai bune reguli de organizare posibile. Fayol, Taylor şi teoreticienii americani au ilustrat această tendinţă pragmatică şi utilitară, bazată pe eficienţă şi randament.

Se apreciază, de asemenea că analiza clasică a organizării birocratice făcută de Max Weber a reunit toate cerinţele de ordine şi eficienţă ale unui model ideal de administraţie, deoarece era fundamentată pe:• un sistem de norme abstracte, reguli, tehnici şi proceduri;• ierarhie a funcţiilor însoţită de o disciplină strictă şi omogenă;• funcţie publică permanentă, specializată, calificată, remunerată şi dotată cu garanţii de avansare.

Această viziune normativă despre administraţia publică ideală, a fost abandonată odată ce s-au constatat vicii de organizare birocratică, care au generat în mod inevitabil rutină, ineficienţă şi incapacitate de adaptare. În acest context, au apărut alte tendinţe organizaţionale, îndreptate înspre deschiderea sistemului administrativ la mediul exterior, atenuarea raporturilor ierarhice, apariţia centrelor de putere descentralizată.

În raport cu această evoluţie, un sistem administrativ poate fi studiat prin raportare la anumite sisteme de referinţă care oscilează între omogenitate şi eterogenitate, ierarhie şi participare, unitate şi pluralism. Aceşti poli se constituie, în acelaşi timp, în principii de organizare a sistemelor administrative.

37. Omogenitate sau eterogenitate

Conform modelului clasic, sistemul administrativ public este o comunitate închisă, care-şi găseşte în ea însăşi principiile de funcţionare(omogenitate); invers, se poate concepe o administraţie deschisă faţă de mediu a cărei structură organizatorică să reflecte diversitatea sistemului social(eterogenitate). Practica a demonstrat că sistemul administrativ este în mod necesar permeabil faţă de mediu, dar în acelaşi timp îşi conservă specificitatea care îi garantează funcţionarea. Omogenitatea şi eterogenitatea constituie principalii poli între care oscilează sistemele administrative.

Principiile de omogenitate pun accent pe necesitatea coeziunii interne a aparatului administrativ, în detrimentul comunicaţiilor laterale pe care acesta le întreţine cu exteriorul, cu restul societăţii. Coeziunile din interiorul aparatului administrativ sunt de două tipuri :• coeziuni între organele administrative;• coeziuni între agenţi (funcţionari publici).

Organele administrative prezintă anumite trăsături, care le izolează de restul sistemului social. Situaţia administraţiei publice, în raport cu sectorul privat, este de natură monopolistă. Această situaţie privilegiază derularea unor raporturi strânse care unesc sistemul administrativ al statului de sistemul politic.

Lucrătorii din administraţia publică sunt supuşi, mai mult sau mai puţin, unui regim de drept comun, prin intermediul căruia beneficiază de drepturi regaliene, dar şi de îndatoriri necunoscute persoanelor particulare. Specificul acestui regim este dat de faptul că, în unele ţări litigiile privind activităţile administrative sunt soluţionate de o jurisdicţie specială şi de un drept administrativ specific. Aportul administrativ îşi creează propriile reglementări interne, ale căror coerenţă şi unitate sunt asigurate prin existenţa unui ansamblu de norme.

32

Omogenitatea angajaţilor din instituţiile publice constituie o măsură de creştere a eficienţei activităţii; toate instituţiile au interesul să recruteze persoane care, prin originea, educaţia şi sistemul lor de valori să asigure un caracter ereditar profesionalismului şi competenţei.

Aplicarea, menţinerea şi întărirea principiilor de omogenitate presupune, la rândul lor, satisfacerea anumitor condiţii, ca:• stabilirea unui sistem de selecţie, care să contribuie la alegerea celor mai potriviţi funcţionari publici, formaţi printr-un sistem pedagogic corespunzător, în spiritul deontologiei profesionale;• dezvoltarea unui proces de sanctificare (sacralizare) a simbolurilor şi a statutului birocraţiei;• tendinţa către “instituţia totală” care să se ocupe de problemele personale ale funcţionarului, nu numai de viaţa profesională;• crearea unui sistem propriu de valori (cultul serviciului public, ideologia puterii şi a ajutorului dezinteresat), care contribuie la afirmarea personalităţii individuale;• încurajarea tendinţelor monopolistice interne, care constituie un mijloc prin care funcţionarii publici apără administraţia de mediul extern.

Principiile de omogenitate prezintă însă şi inconvenienţe importante. Ele conduc la promovarea unui model administrativ rigid şi constant care creează dificultăţi evidente de adaptare a acţiunii administrative la mediul social. Deficienţele de comunicare cu exteriorul sunt cele mai grave consecinţe datorate izolării funcţionarilor publici de cetăţeni, în virtutea omogenităţii şi a “spiritului de grup”. Ca rezultat al acestora, funcţionarii publici dobândesc un comportament rigid şi se baricadează într-un univers închis lumii exterioare; ei au tendinţa de a ţine publicul la distanţă şi îşi tratează clienţii într-o manieră formală, impersonală şi dominatoare. Toate acestea justifică preocupările pentru eterogenitate.

Prin comparaţie, principalul avantaj al eterogenităţii în administraţia publică îl reprezintă dezvoltarea unei reţele de comunicaţii, bazată pe o mişcare ascendentă şi pe una descendentă. Informarea ascendentă urmăreşte să aducă la cunoştinţa administraţiei starea sistemelor intrasociale, situaţia rezultatelor şi a deciziilor anterioare. Ea presupune o muncă de colectare şi analiză a datelor, realizată cu ajutorul unor servicii specializate. Transmiterea informaţiilor de jos în sus înspre organele investite cu putere de decizie, presupune stabilirea unor circuite de comunicare directe care să împiedice blocajul, filtrarea sau deformarea datelor.

Informarea descendentă exprimă voinţa administraţiei de a explica sensul deciziilor sale în vederea câştigării încrederii publicului. În acest sens sunt necesare măsuri adecvate, constând în:• îmbunătăţirea raporturilor cu cei administraţi, printr-o simplificare a procedurilor şi contactelor;• dezvoltarea unor servicii de relaţii publice, celule de informare, birouri de primire şi orientare a publicului, care au ca obiectiv să aducă la cunoştinţa cetăţenilor acţiunile administraţiei. Aceste operaţiuni se pot realiza, fie prin contacte directe cu publicul, fie prin intermediul presei. În unele ţări (SUA), implantarea lor este importantă şi a dat rezultate corespunzătoare, în timp ce în alte ţări (Franţa), se ciocneşte de obstacole de natură psihologică;• reforma limbajului administrativ; de exemplu, în Franţa s-a înfiinţat, în anul 1972, o Comisie de terminologie de pe lângă Administraţia centrală care urmăreşte exprimarea şi comportamentul funcţionarilor publici;• revizuirea modului de aplicare a regulilor privind secretul profesional, ţinând cont de respectarea dreptului la informare al cetăţenilor.Consultarea constituie o etapă suplimentară, în sensul eterogenităţii, vederea deschiderii aparatului administrativ asupra societăţii şi vizează stabilirea de legături organice între administraţie şi grupurile sociale interesate de acţiunea sa. Spre deosebire de principiul de omogenitate, principiul de eterogenitate stabileşte un dialog real între grupurile private extrem de diversificate şi sistemul administrativ, cu efecte importante, şi anume:• aceste grupuri sociale au posibilitatea de a-şi face auzit “glasul” şi de a participa la elaborarea deciziilor, atenuând distanţa care le separă de administraţia publică;• prin consultare, administraţia recunoaşte în mod oficial existenţa şi caracterul reprezentativ al grupurilor de presiune şi le asociază în acţiunile sale;• consultarea atenuează personalitatea de tip birocratic, care izolează funcţionarii publici de mediul social.

Fiind o urmare firească a procesului de informare, consultarea a condus la crearea unor veritabile instituţii specifice în interiorul sistemului administrativ. În acelaşi timp, comunicarea şi dialogul dintre administraţie şi grupurile private eterogene s-au transformat în veritabile negocieri care au loc între parteneri aflaţi pe picior de egalitate.

În concluzie, se poate afirma că omogenitatea conservă sistemele administrative şi le izolează de mediul social; spre deosebire, principiile de eterogenitate exprimă voinţa de transformare a aparatului administrativ, în vederea unei

33

mai bune înţelegeri şi colaborări cu celelalte structuri economice. Aplicarea ambelor categorii de principii, în limite care să permită armonizarea lor, poate asigura creşterea performanţelor de funcţionare a sistemelor administrative.

38. Ierarhie sau participare

Conform modelului clasic, organizarea are la bază un sistem de dominare şi de subordonare, în cadrul căruia gradele inferioare sunt supuse controlului celor superioare. Şi totuşi, analiza relaţiilor umane din interiorul organizaţiilor a arătat că tehnicile de coordonare ierarhică şi autoritară nu sunt suficiente şi potrivite pentru a asigura eficienţa activităţii, din moment ce accentuează conflictele interne.

Modelul ierarhic weberian la care se referă administraţia clasică se opune modelului “participativ” care este axat pe participarea membrilor instituţiilor la luarea deciziilor. Ierarhia şi participarea sunt două principii distincte, prin intermediul cărora, sistemele administrative îşi stabilesc relaţiile cu funcţionarii publici.

La origine, modelul ierarhizat se referă, în exclusivitate, la relaţiile corespunzătoare unor reguli stricte de organizare, care nu ţin cont de sentimente, atitudini şi raporturi interumane, decât într-o manieră formală. Ierarhia formală este fondată pe o construcţie piramidală a funcţiilor şi sarcinilor acestora. Ea este caracterizată prin următoarele trăsături:• distincţie tranşantă între munca de concepţie şi cea de execuţie, între operaţiile intelectuale şi cele manuale;• centralizarea deciziilor, în sensul că puterea se îndepărtează de locul de execuţie, deciziile fiind cu atât mai valoroase, cu cât sunt luate la un nivel mai înalt;• diviziunea muncii; fiecare post sau funcţie are o sferă de competenţă net definită, iar pregătirea funcţionarului este corespunzătoare acesteia;• unitate de comandă şi de acţiune, conform căreia, pentru o acţiune oarecare, un angajat nu trebuie să primească ordine decât de la un singur şef;• autoritate sau dominare, în sensul că superiorul îşi poate impune propria voinţă asupra subordonaţilor, supunerea fiind atributul fundamental al conduitei acestora din urmă;• existenţa unei puteri de control şi sancţiune în conformitate cu legea; mijloacele de control pot fi fizice (putere coercitivă), materiale (salarii, prime), simbolice (prestigiu, stimă);

Autoritatea ierarhică comportă anumite inconveniente, întrucât antrenează în mod inevitabil numeroase conflicte; fie între indivizi plasaţi pe aceeaşi linie ierarhică, fie între un funcţionar şi superiorul sau subordonatul său imediat. În plus, acest principiu provoacă o îngreunare a circuitelor ierarhice, deoarece administraţiile tind să multiplice eşaloanele ierarhic superioare reducând ritmul de lucru şi realizând o transmitere în condiţii necorespunzătoare a informaţiilor şi ordinelor.

Imposibilitatea unei formalizări complete a raporturilor ierarhice şi recunoaşterea existenţei altor centre de putere decât autoritatea ierarhică, au condus în mod progresiv la o voinţă de integrare a tuturor acestor elemente, prin negociere. Astfel, ierarhizarea a cedat locul său principiului participării din considerente de eficienţă, realizându-se consensul în problemele organizării.

Apariţia ideii de participare în administraţie nu se explică printr-o voinţă de democratizare internă, ci printr-o nouă concepţie în privinţa eficienţei, promovată de specialiştii în management. Implementarea sistemului de partajare al puterii este considerată ca fiind mai eficace (decât modelul de concentrare al puterii) din rațiuni diverse, şi anume:1) nivelul de satisfacere al membrilor organizaţiei (instituţiei) sporeşte deoarece se promovează o atitudine activă faţă de muncă, bazată pe un sistem de colaborare, pe o participare raţională şi conştientă;2) calitatea deciziilor se ameliorează, ca urmare a utilizării cunoștințelor şi experienţei funcţionarilor subalterni şi a dispariţiei procesului de filtrare a informaţiilor;3) recurgerea la tehnicile moderne de gestiune sau de luare a deciziilor întăreşte exigenţele participării şi dezvoltării spiritului de colaborare.Ţinând cont de aceste elemente, superiorii ierarhici trebuie să lase subordonaţilor capacitatea de a decide în anumite situaţii şi să nu recurgă numai la ordine şi directive pentru a-şi exprima opiniile; este necesar să se promoveze sistemul de delegare, care încredinţează subordonaţilor opţiunea alegerii mijloacelor de execuţie a obiectivelor. Prin această atitudine participativă, subordonaţii sunt incitaţi să rezolve un număr din ce în ce mai mare de probleme, deoarece se dezvoltă un stil de autocoordonare la nivelul grupului şi un climat favorabil, în acest sens, capabil să rezolve divergenţele potenţiale. Pe fondul promovării modelului participativ, s-a dezvoltat, în mod progresiv, activitatea

34

sindicală. Puterea publică a acceptat dialogul cu reprezantanţii funcţionarilor publici, fiind nevoită să renunţe în anumite situaţii la prerogativele ierarhice, din raţiuni de prudenţă.

39. Relaţia dintre puterea publică şi organizare

Studiul administraţiei publice din punctul de vedere al ştiinţelor sociale trebuie să facă referire neapărat la putere şi la prezenţa sa in societate. De altfel, trebuie să pornească de la o examinare a legăturilor dintre putere şi organizare şi aceasta intr-un dublu sens:• In primul trebuie să ţină seama că puterea publică are nevoie intotdeauna de un complex de resurse financiare, umane şi tehnice pentru a-şi duce la indeplinire activitatea sa in societate care constă atat in a presta servicii pentru cetăţeni, cat şi in menţinerea puterii de către o persoană sau un grup.• Intr-un sens mai profund, există un alt tip de legătură intre organizare şi putere. Organizarea sprijină şi dezvoltă ansamblul capacităţilor umane astfel incat puterea să se poată servi de ele. Limbajul şi capacitatea comunicării, tehnica sau capacitatea de transformare a mediului, satisfacerea necesităţilor economice, capacitatea de transcendenţăideologică, filozofică sau religioasă, care sunt orientate prin activitatea de organizare a unei societăţii, sunt utilizate de către putere care la randul sau răspunde instinctului de dominare. Trebuie să se remarce, incă de la inceput, că sensul care ne interesează in ceea ce priveşte organizarea nu poate fi examinat folosind o tratare nediferenţiată a mijloacelor care se află in serviciul puterii. Din contră, trebuie să se sublinieze importanţa sistemului de articulare a acestor mijloace şi, inainte de toate, a grupului uman care pune in funcţiune organizarea.Considerarea acestui grup implică cateva probleme de mare interes, precum:• pe de o parte, este vorba de problema relaţiilor intre titularul sau titularii puterii şi grupul uman care pune in funcţiune mijloacele acesteia. Trebuie să ne intrebăm dacă este vorba de grupuri distincte sau dacă cei care au puterea sunt aceia care teoretic o servesc.• pe de altă parte, trebuie să determinăm care dintre aspectele esenţiale semnalate trebuie să predomine atunci cand avem de-a face cu un demers ştiinţific. Trebuie să se ştie dacă sistemul de articulare a mijloacelor se construieşte in funcţie de interesul grupului uman sau dimpotrivă, structura acestui grup uman corespunde unei articulaţii asistemului.Problema care priveşte mijloacele aflate in serviciul puterii este aplicabilă din punct de vedere teoretic tuturor grupurilor sociale inclusive grupurilor umane primitive unde interesul este, in primul rand, antropologic.Chiar şi in cadrul grupurilor mai puţin civilizate există o organizare minimă care se află in serviciul puterii şi presupune un ansamblu de mijloace care pune in valoare capacităţile umane.Insă, chestiunea prezintă conotaţii speciale atunci cand este vorba de organizaţia aflată in serviciul puterii publice in statele contemporane.In acest caz, organizaţia işi extinde activitatea la nivelul intregii societăţi şi se obţine o interacţiune intre diferiţii factori sociali, organizaţia este formalizată şi işi exercită dreptul de putere publică faţă de indivizi şi celelalte organizaţii, ceea ce presupune capacitatea de presiune asupra ambelor fără să se ţină cont că există o posibilitate de coerciţie. Acesteorganizaţii care servesc marilor state contemporane poartă numele de administraţii publice.

40. Administraţia şi regimurile politice

Regimul politic reprezintă ansamblul metodelor şi mijloacelor de realizare a puterii, a relaţiilor existente intre elementele care alcătuiesc sistemul social politic, relevând, mai ales, regimul drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor”. Aşadar, regimul politic se referă la condiţiile concrete de funcţionare a administraţiei in relaţie cu politica.

35

Regimul politic existent într-o ţară influenţează în mod substanţial administraţia statului respectiv. Din acest punct de vedere apar diferenţieri majore in modul de organizare şi funcţionare a sistemului administrativ, dictate de cele două categorii de regimuri politice şi anume, regimurile democratice şi regimurile autoritare sau totalitare.Deosebirea fundamentală intre cele două tipuri de regimuri constă în diferenţa sau identitatea dintre grupul uman care exercită puterea politică şi cel care administrează din punct de vedere profesional.Într-un regim democratic se admite existenţa unei administraţii profesionale. În consecinţă, grupul uman al funcţionarilor şi, in special, cel al înalților funcţionari (birocraţii) poate şi trebuie să coexiste cu diferite ideologii politice şi va interveni, mai mult sau mai puţin, in societate conform ideologiei partidului de la putere.Într-un regim totalitar sau autoritar situaţia este opusă, administraţia fiind identificată, intr-o măsură mai mică sau mai mare, cu clasa politică conducătoare, mai ales la nivelele sale superioare. În mod evident, ambele regimuri vor fi întotdeauna influenţate de către împrejurările politice, economice şi sociale concrete.

41. Administraţia în regimurile democratice

În cadrul regimurilor democratice, diferenţe considerabile apar între regimurile de tip parlamentar şi cele de tip prezidenţial.În regimul democratic, apar următoarele caracteristici specifice:• Administraţia se află sub autoritatea directă a guvernului, dar se organizează şi funcţionează conform liniilor generale impuse de aleşii poporului.• Există o concordanţă între voinţa majorităţii electorilor şi conduita administraţiei ce se poate asigura prin:- modul de desemnare a şefului statului in regimul prezidenţial;- desemnarea şi responsabilitatea miniştrilor în regimul parlamentar;- autoritatea legilor care sunt emanaţia parlamentului şi existenţa creditelor înscrise în bugetul votat de parlament (inambele regimuri).• Democraţia antrenează in mod necesar descentralizarea care tinde să încredințeze gestiunea colectivităţilor locale unor organe alese pe plan local.• Parlamentul, independent de acţiunea pe care o exercită in domeniile legislativ şi bugetar (elaborarea de legi şi votarea creditelor bugetare), exercită anumite influenţe asupra administraţiei:- în regimul parlamentar, Parlamentul formulează critice la adresa administraţiei, instituie anchete, adresează interpelări miniştrilor. Uneori, de la tribuna Parlamentului se pot denunţa abuzuri şi se pot iniţia propuneri.De asemenea, miniştrii, şefii serviciilor publice sunt, de regulă, numiţi de majoritatea camerelor parlamentare.- în regimul prezidenţial sau de monarhie constituţională, controlul Parlamentului este mai puţin energetic decît în regimul parlamentar propriu-zis, dat fiind faptul că miniştrii nu sunt responsabili decît în faţa preşedintelui sau regelui. Totuşi, şi în aceste cazuri, Parlamentul își menţine supremaţia, prin faptul că votează legile şi bugetul , de care administraţia este dependentă.• În regimul democratic, administraţia este supusă nu numai controlului Parlamentului, ci şi supravegherii presei , care este liberă să critice miniştrii şi funcţionarii.• Ansamblul libertăţilor publice permite cetăţenilor să-şi expună doleanţele şi să fie protejaţi contra abuzurilor.De asemenea, administraţii, adică cetăţenii își pot exprima adeziunea sau dezaprobarea prin intermediul votului. Administraţia este supusă şi unor controale interne care decurg din ierarhie şi tutelă.Există însă şi anumite pericole:• politica riscă să se amestece in administraţie şi să o facă să-şi piardă caracterul ei de imparţialitate şi de neutralitate;• funcţionarii sunt supuşi atît presiunilor alegătorilor, cat şi partidelor aflate la putere, care tind să confişte administraţia in profitul lor.

42. Administraţia în regimul totalitar şi autoritar

În cadrul regimului totalitar apar următoarele caracteristici principale:• Administraţia este complet dependentă de Executiv. Ea rămîne subordonată legii, însă legea rezultă din voinţa unui colegiu guvernamental sau al unui dictator, nu din aceea a reprezentanţilor aleşi ai naţiunii.• Administraţia își pierde caracterul de imparţialitate, ea trebuind să servească interesele guvernului, ale dictatorului sau ale partidului care îl susţine.• Formalităţile de procedură sunt simplificate sau neglijate, dreptul la grevă este suspendat, au loc epurări pe criterii politice.• Totalitarismul antrenează in mod automat centralizarea, colectivităţile fiind administrate de către agenţi numiţi sau desemnaţi prin alte procedee decat sufragiu universal direct.

36

• Controlul exterior este minor. Slăbeşte controlul presei şi al opiniei publice, in timp ce controlul intern se intensifică, administraţia fiind supusă unei puteri ierarhice şi discreţionare foarte puternice.Partidul care-l susţine pe dictator sau guvernul se amestecă in viaţa administrativă, existând uneori confuzia între funcţiile pe care le au persoanele în partid şi cele din administraţie.

43. Sistemul de partide şi administraţia

Sistemul de partide care domină într-un stat exercită o influenţă majoră asupra structurii şi funcţionării administraţiei. Din punctul de vedere al intercondiţionărilor care se manifestă între sistemul de partide şi administraţie se regăsesc următoarele situaţii:• partidul unic şi administraţia;• pluralismul de partide şi administraţia, situaţie în cadrul cărei distingem:- regimurile în care se admite politizarea administraţiei;- regimurile bazate pe o administraţie neutră.

44. Administraţia în cazul partidului unic

Existenţa unui partid unic are drept consecinţă faptul că programul acestui partid sau obiectivele urmărite de către grupul care îl conduce sunt aceleaşi cu cele ale statului. Ca urmare, administraţia trebuie să aplice linia politică urmată de guvern, deci de partidul unic respectiv.Influenţa politicului, în acest caz, asupra administraţiei se poate face în două moduri:- din interior: pentru a intra în administraţie sau pentru a ocupa posturi de răspundere nu este suficient să ai cunoştinţe sau aptitudini practice certe, ci trebuie să dovedeşti apartenenţa la partidul unic;- din exterior: se exercită prin dreptul de supraveghere care aparţine unei instanţe naţionale, regionale şi locale ale partidului şi care se manifestă asupra serviciilor administrative situate la nivelurile respective. Partidul unic are un cuvânt de spus în ce priveşte avansarea, mutarea, înlocuirea sau sancţionarea disciplinară.Politizarea internă şi externă trebuie să asigure subordonarea totală a administraţiei faţă de partid şi schimbul permanent de idei şi oameni în ambele sensuri.

45. Administraţia în cazul pluralismului de partide

În regimurile în care există pluralism politic, fizionomia administraţiei, este fundamental diferită.Vorbind de administraţie şi de gradul său de independenţă faţă de partidele care deţin puterea se evidenţiază două concepţii, şi anume:A. una care admite existenţa unui anumit grad de politizare pe care ei îl consideră de dorit şi ca fiind inevitabil;B. alta care aspiră către depolitizare totală a serviciilor publice.Firesc, între aceste situaţii diferite există numeroase poziţii intermediare. Practicile urmate de către statele autentic pluraliste sunt evident mai nuanţate decât schemele rigide susţinute de către adversarii politizării administraţiei.

46. Administraţia politizată în cazul pluralismului de partide

Regimul politic în care politizarea administraţiei a fost practicată în mod masiv şi oficial este cel al Statelor Unite de la mijlocul secolului al XIX-lea.Funcţiile administrative erau atribuite învingătorului în competiţia electorală. Posibilitatea acordată conducătorilor partidelor de a exclude pe funcţionarii numiţi de şefii partidului advers pentru a-i înlocui cu oameni fideli lor nu se practică numai la scară federală, ci şi la nivelul statelor şi municipalităţilor. Această practică poartă denumirea de sistem spoliator sau patronal.Printre argumentele în favoarea acestui sistem putem aminti:• „rotaţia funcţionarilor”, care este o practică conformă cu regulile democraţiei şi care permite unui mare număr de cetăţeni să poată ocupa funcţiile oficiale în administraţie;• evitarea constituirii unui corp de funcţionari permanenţi, legaţi de privilegiile lor, indiferenţi faţă de cetăţeni;

37

• existenţa acestui sistem este absolut necesară funcţionării unui sistem politic clădit pe rivalitatea dintre partide. El permite partidelor politice să-şi sporească numărul militanţilor, oferind acestora perspectiva de a obţine, în caz de victorie, funcţii de stat. El rezolvă, cel puţin parţial, şi problema finanţării partidelor.În sistemele în care conducerea este asigurată de mai multe partide, politizarea administraţiei, atunci când este admisă, se face într-un mod mult mai complex; partidele majorităţii guvernamentale îşi Introducere în ştiinţa administrativă repartizează ministerele: fiecare formaţiune politică, într-o oarecare măsură, îşi vede recunoscut dreptul, de către partenerii săi, de a deţine funcţii publice, repartiţie care se face într-un mod proporţional cu voturile câştigate şi cu negocierile care au loc în urma alegerilor între partidele câştigătoare.

47. Administraţia neutră în cazul pluralismului de partide

Susţinătorii acestei concepţii apolitice a administraţiei invocă o serie de argumente, precum:- Într-o administraţie compusă din funcţionari subordonaţi unui partid poate apărea tendinţa de nerespectare a libertăţilor publice.- O administraţie politizată constituie prin ea însăşi o încălcare a principiului democratic al admisibilităţii cetăţenilor în funcţii publice, după alte criterii decât cel al valorii profesionale.- Se consideră că numai o administraţie compusă din funcţionari recrutaţi pe criteriul valoric poate rezista la diferitele influenţe ale unor grupuri de presiune.- Administratorii numiţi în funcţie pe criterii politice nu sunt întotdeauna mai competenţi din punct de vedere profesional decât cei recrutaţi pe baze obiective;- Continuitatea acţiunii administrative riscă să sufere schimbări de personal, care se produc atunci când un nou partid vine la putere; spre exemplu, cu ocazia alegerilor prezidenţiale, administraţia americană cunoaşte timp de câteva luni mai multe fluctuaţii, chiar o adevărată politizare.Asigurarea neutralităţii funcţiei publice se poate realiza prin mai multe mijloace:• Un prim mijloc este elaborarea unui statut al funcţiei publice destinat protejării funcţionarului împotriva arbitrariului puterii politice şi care să interzică desfăşurarea de activităţi incompatibile cu obligaţia lor de neutralitate.Acest statut trebuie să includă prevederi, precum:- recrutarea funcţionarilor să fie operată de către jurii independente;- acordarea de garanţii de imparţialitate în materie de avansare şi disciplină;- interzicerea intervenţiilor făcute de anumiţi oameni politici în favoarea funcţionarilor şi a carierei acestora;- interdicţia de a ocupa anumite mandate electorale sau de a lua parte la desfăşurarea vieţii politice a unui partid.• Un alt mijloc de garantare a neutralităţii administraţiei constă în existenţa unor comisii consultative compuse din reprezentanţii tuturor părţilor politice interesate, care să fie în măsură să ia şi decizii.• Pentru a se pune la adăpost de presiunile guvernamentale sau ale partizanilor unor servicii, instituţiile administrative se pot ridica la rangul de instituţii autonome ale căror organe conducătoare vor fi independente de guvern şi dotate cu puteri largi de decizie; aceste instituţii vor trebui să posede resurse financiare proprii, corespunzătoare necesităţilor.• Neutralitatea administraţiei poate fi mai bine apărată dacă toate deciziile guvernamentale vor putea să facă obiectul unui recurs în faţa unui judecător independent faţă de putere.

48. Structura de stat şi administraţia

Structura de stat reprezintă organizarea puterii de stat in raport cu teritoriul şi populaţia, raporturi ce se constituie intre elementele sistemului statal, formaţiunile statale sau unităţile administrativ-teritoriale.Din punctul de vedere al formei statului există patru tipuri de state:- Statele unitare – sunt acelea care nu posedă decat un centru de putere politică şi guvernamentală. Puterea politică, in totalitatea atributelor şi funcţiilor sale aparţine unui titular unic care este persoană juridică a statului. Toţi indivizii aflaţi sub suveranitatea acestuia se supun unei singure autorităţi, trăiesc sub acelaşi regim constituţional şi se află subincidenţa aceloraşi legi. Statul unitar nu este, insă, incompatibil cu anumite forme de descentralizare a colectivităţilor locale. El cere, insă, ca autonomia acordată autorităţilor

38

locale să nu meargă pană la o autoguvernare (autonomie completă). Această condiţie este realizată datorită faptului că puterea autorităţilor locale vine din partea puterii centrale, care permite şi supraveghează folosirea ei. Impărţirea competenţelor intre stat şi colectivităţile locale nu este descrisă in Constituţie.- Statele federale – sunt acelea care se reprezintă singure in relaţiile internaţionale, sunt constituite din statele membre care şi-au păstrat unele prerogative ale suveranităţii interne şi, mai ales, puterea legislativă. Ceea ce diferenţiază aceste state membre de colectivităţile descentralizate ale unui stat unitar este faptul că ele participă la formarea voinţei statului central. Astfel, organizarea politică a statului federal presupune, in general, ca pe langă o adunare care reprezintă ansamblul populaţiei să existe şi o altă Cameră (adunare parlamentară) care reprezintă statele membre. In plus, statele membre dispun de o competenţă proprie in materie legislativă, executivă şi judecătorească, fixată prin Constituţia federală.- Statele regionale - reprezintă o formă intermediară intre statul unitar şi statul federal. Criteriul de distincţie dintre statul federal şi cel regional este in mod esenţial juridic. Astfel, in statul regional nu există decat o singură ordine constituţională, acea a statului central originar, iar Constituţia acestuia determină statutele şi atribuţiile organelor regionale, dar după principiul federalist al unei repartiţii orizontale a competenţelor legislative. In schimb, statele federale presupun o dualitate a ordinilor constituţionale, cea a statului federal şi cea a statelor membre ale federaţiei(federalizate). Elocvent este cazul Spaniei, ale cărui comunităţi regionale dispun de o autonomie diferenţiată, negociată de fiecare in parte cu statul central. - Statele integrate intr-un ansamblu cvasi-confederalIn general, definiţiile date de specialiştii in drept constituţional nu sunt, in principiu, satisfăcătoare intrucat ele nu permit diferenţierea confederaţiilor de organizaţiile internaţionale structurate. Ele ne permit, insă, să distingem confederaţiile de federaţii. Astfel, confederaţia nu formează un stat central distinct de membri săi, care sunt independenţi şi care au personalitate juridică internaţională. Statele membre ale confederaţiei au Constituţii şi parlamente proprii.Această formulă nu poate să se aplice legăturilor particulare care există intre unele state unitare şi teritorii care sunt din punct de vedere juridic, politic şi social distincte.Ea se aplică, insă, structurilor care au venit să inlocuiască legăturile de dominaţie coloniale ale puterilor europene asupra a ceea ce le rămanea din teritoriile dependente. Ea se aplică şi formelor contemporane particulare care leagă unele insule ele Europei sau din Atlanticul de nord cu anumite regate (Regatul Unit şi Danemarca) şi catorva entităţi religioase (Grecia).Ea nu se aplică, din punct de vedere juridic, legăturilor de natură convenţională dintre Franţa şi Monaco, Italia şi Vatican, care sunt entităţi şi state suverane, dar se poate ţine cont de consecinţele administrative ale acestor legături.Structura de stat, adică modul in care sunt divizate şi repartizate competenţele statale, influenţează, in mod direct, structura administraţiei. In acest sens, se pot evidenţia deosebirile care apar intre administraţiile statelor federale şi cele ale statelor unitare.• Astfel, in statele federale apare o eterogenitate a administraţiei, care contrastează cu uniformitatea existentă in statele unitare. Fiecare stat membru al federaţiei poate să-şi organizeze, după nevoi, propriile instituţii administrative.• De asemenea, se creează o dedublare a administraţiei, prin suprapunerea celor două nivele administrative (cel al statului federal central şi cel al statelor membre) fără, insă, să existe o legătură organică intre acestea.• In domenii care sunt de competenţa exclusivă a statului federal (apărarea, afacerile externe), această dualitate nu ridică probleme. In schimb, apar probleme deosebite in domenii in care competenţele sunt partajate intre statul federal şi statele membre ale federaţiei. De exemplu in SUA, unde educaţia este de competenţa statului federal şi astatelor membre, preşedintele SUA intampină dificultăţi in adoptarea deciziilor, el trebuind să obţină şi acordul statelor membre.

39

• Totodată, apar probleme specifice legate de funcţia publică, in special cele care ţin de recrutarea funcţionarilor la nivel federal. Regulile formale au in vedere menţinerea unui echilibru geografic sau etnic in domeniul recrutării. Această problemă se pune, insă, şi la nivelul statelor unitare, in care coexistă mai multe comunităţi etnice, lingvistice sau religioase şi care exercită presiuni pentru ca recrutarea să se facă după criteriul reprezentării proporţionale. Acest fapt are drept consecinţă supradimensionarea aparatului administrativ fără ca acesta să fie necesară din punct de vedere tehnic.

49. Relaţiile administraţiei cu puterea politicăAtunci cînd se creează un nou Stat nu este suficient doar de a efectua alegeri şi de a alcătui un Parlament care să legifereze, dar este absolut necesar de a găsi funcţionari pentru a organiza şi pune în funcţiune Administraţie. Aceasta nu înseamnă că ne putem lipsi de oamenii politici care alcătuiesc un alt aspect alt ordinii politice şi anume ei reprezintă populaţia şi urmăresc organizarea şi funcţionarea Administraţiei Statului pe baze democratice, în interesul generai al Societăţii globale, ceea ce fundamentează autoritatea lor.Administraţia şi puterea politică sunt indisolubil legate. Pentru a-şi exercita funcţiunea în scopul îndeplinirii misiunii sale. Administraţia trebuie să se sprijine pe o putere politică, a cărei autoritate faţă de cetăţeni este un factor principal al eficienţei sale. Dar, în acelaşi timp, puterea politică este influenţată de Administraţie, care o ajută la pregătirea proiectelor de legi şi a deciziilor şi este indispensabilă la executarea lor; uneori puterea politică pentru a se menţine utilizează Administraţii specializate precum poliţia sau informaţia.Administraţia şi puterea politică se întrepătrund fiind dificil de stabilit linia care le desparte. Dacă se stabileşte linia de despărţire prin modul de desemnare al titularilor de funcţiuni, se relevă că omul politic este ales, în timp ce funcţionarul public este numit de el. Dar care este trăsătura caracteristică principală a unui funcţionar chemat să facă parte din Guvern? Rămâne el un administrator sau devine un om politic cu toate că n-a fost desemnat de corpul electoral?Natura juridică a funcţiunilor nu permite nici ea o deosebire netă. Influenţa reală a unui consilier tehnic din minister şi a unui director din acelaşi minister depinde mai mult de consideraţia de care se bucură faţă de ministrul respectiv decât de denumirea juridică a funcţiei deţinute.În practică există o ierarhie a funcţiunilor, care corespunde unei ierarhii a deciziilor. Puterea supremă într-un Stat este politică, indiferent de modul ei de desemnare. Ea adoptă deciziile fundamentale sau dacă lasă să le adopte Administraţia, tot puterea politică rămâne răspunzătoare. Administraţia este subordonată puterii politice, dar puterea ei proprie este variabilă

50. Administraţia şi grupurile social organizate

Trebuie să ne referim acum la relaţia administraţiei publice cu principalele tipuri de grupuri organizate studiind diversele lor particularităţi. În mod natural, aceste grupuri sunt de dimensiuni foarte variate în societăţile actuale, deşi între acestea se pot întâlni întotdeauna unele specific calificate, mai ales acelea care apără interesele economice.Situaţia este deosebit de complexă atunci când, în normele constituţionale, se acordă atenţie grupurilor stabilind un principiu general de protecţie. Este necesar, totuşi, să se examineze această realitate, completând acest studiu cu relaţiile mai complexe care apar între administraţiile publice şi marile întreprinderi private.Încă de la început, trebuie să ne concentrăm atenţia asupra relaţiilor cu grupurile cele mai importante, care îndeplinesc un rol remarcabil în sistemul politic şi economic. Acest lucru nu poate fi afirmat în nici un caz despre toate grupurile. Astfel, de exemplu, nu prezintă prea mare interes, din perspectiva noastră, organizaţiile de consumatori şi utilizatori şi nici anumite confesiuni religioase. Mai multă importanţă trebuie acordată Bisericii în sens de grup organizat, ale cărei relaţii obişnuite cu administraţia publică dau naştere unei problematici bogate şi ample. Studiul următor se va limita, însă, la grupurile care întruchipează şi apără interesele profesionale şi economice.

51. Structurile administraţiei publice

Este necesar ca fiecare instituţie a Administraţiei să aibă o structură, constituind modalitatea concretă în care se armonizează diferitele părţi componente ale acestei organizaţii. În vederea îndeplinirii unor funcţii speciale, satisfacerea

40

cerinţelor sociale, politice, juridice. Termenul de structură vine de la latinul structura şi de la verbul struere, a construi. În teoriile structuraliste, prin structură se înţelege ansamblul relaţiilor esenţiale dintre elementele sale componente.În ştiinţa administraţiei se cercetează structura Administraţiei, deoarece aceasta îi asigură activitatea. Într-adevăr, pentru ca Administraţia să poată acţiona, în scopul îndeplinirii sarcinilor sale, este necesar ca ea să fie organizată. Acest mod de organizare este stabilit prin norme juridice şi constituie structura sa. Prin noţiunea de structură se înţelege ordinea şi poziţia elementelor alcătuitoare care compun un organ al Administraţiei în scopul înfăptuirii sarcinilor ce le revin, organele Administraţiei se divid şi se subdivid în mai multe părţi componente. Distincţia şi relaţia dintre aceste diviziuni definesc, de asemenea, structura Administraţiei. Spre deosebire de structura fizică, de exemplu a moleculelor, sau de cea biologică, a organismelor vii, structura Administraţiei este stabilită prin acte normative. Eficienţa satisfacerii cerinţelor umane de către instituţiile Administraţiei depinde de calitatea organizării existente.În ştiinţa administraţiei noţiunea de structură este echivalentă cu aceea de organizare, în măsura în care prin organizare se înţelege constituirea unui organ al Administraţiei din diferite elemente alcătuitoare. De aceea, uneori aceste noţiuni se utilizează împreună: structura organizatorică pentru a desemna alcătuirea internă a unui organ al Administraţiei.

52. Structura funcţionala a administraţie publice

În ştiinţa administraţiei se urmăreşte înfăptuirea unei administrări raţionale şi eficiente, cu cheltuieli minime. Această finalitate determină un principiu al structurii funcţionale a Administraţiei, anume organizarea funcţionarilor şi utilizarea mijloacelor materiale şi financiare în funcţie de cerinţele realizării competenţei lor.Ansamblul compartimentelor de activitate cu diferitele lor denumiri: birouri servicii, secţii, oficii, direcţii etc. alcătuiesc structura funcţională a instituţiei sau aparatul unei instituţii a Administraţiei sau organizarea internă a acesteia.Structura organelor Administraţiei poate oglindi un punct de vedere cantitativ sau calitativ.Cantitativ, se reflecta în numărul organelor sau instituţiilor administrative, specializate, în care se subdivide Administraţia Statului. Această cifră corespunde numărului de diviziuni efectuate în cadrul sarcinii totale a Administraţiei Statului.Calitativ, se traduce în determinarea competenţei materiale a compartimentului de activitate atribuit fiecăreia dintre instituţiile Administraţiei.

53. Structura teritoriala a administraţiei publice

Organizarea Administraţiei poate fi efectuată în raport de teritoriul statal. În toate Statele cadrul spaţial este delimitat juridic în circumscripţii administrativ-teritoriale. În Tara noastră, teritoriul Statului este indivizibil şi unitar, dar circumscripţiile administrativ-teritoriale sunt organizate în interesul unei mai bune serviri a intereselor colectivităţilor de oameni ce locuiesc în ele. În realitate, nu teritoriul determină structura Administraţiei, ci volumul de sarcini ce urmează a fi înfăptuit, în folosul oamenilor. De altfel, nici nu sunt posibile raporturi juridice cu teritoriul care nu poate avea personalitate juridică.

54. Tipuri de regimuri administrative

Regimul administrativ desemnează ansamblul relaţiilor ce se stabilesc intre stat, colectivităţile locale şi intermediare, atat in privinţa funcţiunilor, cat şi a organelor administrative.Principiile de bază care stau la baza formării regimurilor administrative sunt: centralizarea, descentralizarea, desconcentrarea, autonomia.Din punctul de vedere al relaţiilor administrative care există intr-un stat, intre administraţia centrală şi cea locală distingem patru tipuri de regimuri administrative, fiecare caracterizandu-se printr-un anumit raport intre ideea de autoritate şi libertate. Ca limite extreme, centralizarea reprezintă preferinţa acordată ideii de autoritate, in timp ce autonomia reprezintă preferinţa pentru ideea de libertate.

55. Regimul centralizat

41

Regimul bazat pe centralizarea administrativă reprezintă acel regim administrativ al unui stat in care autorităţile administraţiei locale şi cele ale administraţiei specializate sunt numite de administraţia centrală şi sunt dependente direct de aceasta.Administraţiile centralizate prezintă următoarele caracteristici:a. interesele şi nevoile cetăţenilor, pană in cele mai mici amănunte, sunt considerate de către puterea centrală ca fiind identice, in acelaşi timp şi in orice punct al teritoriului statului;b. administraţiile centralizate au pretenţia că satisfac toate interesele şi nevoile prin dispoziţii legale şi regulamente uniforme pe intreg teritoriul;c. organele administrative locale sunt numite de puterea centrală;d. puterea de decizie in administraţia locală aparţine organelor administrative numite de puterea centrală şi care sunt dependente de aceasta;e. resursele necesare pentru aplicarea deciziilor cad in sarcina puterii centrale.

56. Regimul autonomiei locale

Într-o viziune simplistă, autonomia locală nu reprezintă un regim administrativ; ea nu cuprinde numai ideea unei autoadministrări, ca in regimul de descentralizare administrativă, ci şi ideea de autoguvernare, cu atribuţii de legiferare.- Guvernarea - constă in a fixa marile direcţii pe care le va urma o ţară politică economică, culturală, socială.Guvernarea nu cuprinde insă numai categoria de atribuţii executive (marile directive in viaţa unui stat), ci şi posibilitatea, dreptul de putere publică de a edicta normele generale, marile direcţii ale vieţii şi activităţii statului.- Administrarea – constă in dreptul de a decide mijloacele prin care se pot realiza scopurile generale urmărite de guvern şi de a pune in practică aceste mijloace pană la obţinerea rezultatului.Aşadar, autoguvernarea locală reprezintă dreptul diviziunilor teritoriale ale statului de a-şi edicta normele generale şi obiectivele de conducere, statutele autonome care să indice felul in care se va desfăşura activitatea proprie a localităţilor.Autonomia locală reprezintă nu numai un sistem de organizare administrativă, ci şi politică.Subdiviziunile politico-teritoriale ale statului işi măresc competenţa cu un număr de atribuţii cu caracter eminamente politic. Aprofundând această chestiune, se poate face o distincţie intre două forme de autonomie, in funcţie de sursa drepturilor de putere publică.Astfel, putem distinge:• autonomia imperfectă ce se manifestă atunci cînd dreptul de decizie al autorităţilor locale emană, printr-o concesiune din partea statului, in favoarea colectivităţilor locale;• autonomia perfectă apare atunci cînd dreptul de a edicta norme generale de către autoritatea locală emană de la insăşi colectivitatea locală. Ea este sinonimă cu guvernarea directă. Această distincţie insă este greu de realizat, intrucat şi intr-un caz şi in celălalt dreptul de putere publică are un conţinut identic, indiferent dacă adunarea populară a colectivităţi participă direct la elaborarea normelor obiectivelor sau dacă participă prin reprezentanţi la aceste decizii.În ambele cazuri, tot sistemul de organizare politică a statului – fie el unitar sau federal – este acela care admite existenţa acestor drepturi de putere publică in favoarea colectivităţilor.

57. Regimul descentralizat

Descentralizarea ca fenomen social semnifică un proces fundamental de deplasare a puterii de la centru spre periferie. El generează o multitudine de efecte care, în sinteză, presupun: 1. regruparea relaţiilor periferice în mediul local, care modifică viziunea despre raţionalitatea administraţiei – principiu fundamental al procesului administrativ;2. localizarea şi intersectarea acestor relaţii determină apariţia unui sistem administrativ specific pe care se sprijină puterea locală;3. agenţii locali nu mai sunt simpli executanţi ai directivelor primite de la administraţia centrală, ci ei dobândesc capacitate strategică de acţiune;

42

4. politica de descentralizare generează transferul de competenţă, determină întărirea activităţii şi dezvoltarea solidarităţii locale, creând un nou cadru, în jurul căruia diverşii actori locali vor fi incitaţi să se mobilizeze.Analiza proceselor de descentralizare a sectorului public învederează drept coordonată majoră a acesteia determinarea sensului şi a evoluţiei guvernării locale. Procesul descentralizării administrative nu înseamnă numai substituirea unui decident central situat la nivel naţional cu unul local; el modifică profund cadrul de referinţă şi condiţiile în care sunt alese obiectivele stabilite opţiunile şi fundamentate deciziile . Decizia administrativă devine, în acest cadru, din momentul luării ei, produsul interacţiunii complexe cu mediul local. Inserat într-o anumită ierarhie, agentul local se manifestă totodată, ca o componentă a unui mediu politic şi administrativ, cu care întreţine relaţii reciproce şi reversibile de schimb. Deciziile pe care acesta le ia, sunt produsul variabilelor specifice de origine locală, pe care Administraţia centrală se dovedeşte a fi, uneori, incapabilă să le perceapă şi să le ia în considerare.Procesul descentralizării administraţiei publice are anumite limite şi provoacă neajunsuri, distorsiuni care, desigur, se cuvin a fi anticipate şi evitate. Prin proporţii, frecvenţă şi impact pot fi remarcate, în acest sens, următoarele aspecte deficitare : abuzurile în materie de descentralizare orientate spre o escaladare o particularităţilor, care pot merge până la a pune în pericol unitatea naţională; soluţiile neadecvate la problemele locale, care pot degenera în decizii inspirate de politica unor grupuri de presiune, ale căror interese contravin celor naţionale; deficienţe în derularea procesului decizional, datorate şi funcţio-narilor publici locali care, de regulă, nu au competenţa şi experienţa celor din administraţia publică centrală; dispersia mai mare a resurselor publice între colectivităţile locale sau grupurile sociale, care poate antrena un proces de dizolvare a solidarităţii tradiţionale, creând premisele unei competiţii politice şi ale unor conflicte interne, inclusiv interetnice şi, uneori, o eficienţă mai redusă.Atuurile, ca şi deficienţele descentralizării administraţiei publice se manifestă diferenţiat, în funcţie de formele de practicare ale sale. Sub acest aspect, se distinge varianta cunoscută sub numele de descentralizare teritorială, faţă de cea numită descentralizare tehnică.Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale locuitorilor dintr-o entitate administrativă, “fracţiune geografică”, ce reprezintă o porţiune din teritoriul unui stat. Interesele comune ale membrilor colectivităţii administrativ-teritoriale conduc la afaceri locale, în cele mai diverse domenii de activitate, distincte de “afacerile” (problemele) naţionale .În acelaşi timp, se constată că din punct de vedere sociologic, solidaritatea cetăţenilor în jurul acestor interese depinde de dimensiunile cadrului teritorial, ea fiind foarte puternică într-o mică localitate rurală şi adesea superficială într-o mare aglomerare urbană. În alţi termeni, descentralizarea teritorială presupune existenţa unor autorităţi locale alese, care au şi competenţă în gestionarea resurselor publice de care dispune entitatea respectivă.Spre deosebire, descentralizarea tehnică se bazează pe existenţa unor persoane morale de drept public, care prestează anumite servicii publice, detaşate din masa serviciilor prestate de autorităţile statale centrale. Aceste persoane morale sunt denumite tradiţional, stabilimente publice locale.Indiferent de formă, autorii contemporani în ştiinţa administraţiei sunt unanimi în a aprecia descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă, spre deosebire de federalism, care este o problemă de natură politică.Federalismul reprezintă o tehnică de organizare a puterii politice care afectează însăşi structura statului, realizând o dezmembrare a acestei puteri în domeniile determinante (legislativ, executiv, judecătoresc). Un stat membru al unei federaţii statale are competenţă proprie, acordată prin Constituţie. El este însă, prezentat adesea, ca forma cea mai extinsă a descentralizării. Un asemenea punct de vedere, nu mai permite astfel, să se facă o delimitare justificată între ţări ca Germania şi Elveţia (ca federaţii) şi Marea Britanie sau Franţa (ca state unitare , mai mult sau mai puţin descentralizate).Diferenţa dintre descentralizare şi federalism este justificată pe plan juridic. În practică, este mult mai dificil de făcut distincţie între un stat aparţinând unei federaţii şi o colectivitate descentralizată. O colectivitate descentralizată nu dobândeşte competenţe, decât în materie administrativă, în limita stabilită prin lege.

58. Regimul desconcentrat

43

Regimul care are la bază principiul desconcentrării reprezintă un regim tranzitoriu către descentralizarea administrativă. El se manifestă atunci cand se acordă unei autorităţi locale sau specializate, ai cărei titulari sunt numiţi de puterea centrală, dreptul de a lua anumite decizii.Elementul electivităţii organelor administrative locale face distincţia intre regimul de descentralizare administrativă şi cel de desconcentrare.Astfel, spre deosebire de regimul descentralizat, in care organele locale sunt alese pe plan local de către colectivităţile locale, in regimul desconcentrat, ele sunt numite de către puterea centrală. Spre deosebire, insă, de regimul centralizat, in care organele de la nivel teritorial erau simpli agenţi ai statului, fără putere de decizie , in regimul desconcentrat, deşi aceste organe răman ierarhic subordonate autorităţilor centrale, ele dobandesc, insă, competenţă proprie de decizie.- A desconcentra insemnă a repartiza mai bine acţiunile indeplinite de către administraţiile statului intre nivelul naţional de concepere a acestor acţiuni şi nivelul teritorial de execuţie a aceloraşi acţiuni.- Aceasta nu reprezintă o reformă definitivă sau ireversibilă intrucat o competenţă care a fost desconcentrată, la un moment dat, poate tot atat de bine, la un alt moment, să fie reluată şi asumată de nivelul central al statului.- Prin desconcentrare, statul nu-şi imparte puterea sa, ci se aproprie de cetăţeni, instaland la faţa locului servicii specializate dotate cu o anumită autonomie.

59. Administrația publica şi separația puterilor în stat

Separarea puterilor în stat, numită adesea doar "separarea (sau şi separaţia) puterilor", este un termen politic creat şi folosit pentru prima dată de gânditorul politic francez al epocii Iluminismului Charles de Secondat, Baron de Montesquieu[, constituind un model de guvernare a tuturor statelor democratice de astăzi.Conform acestui model, puterea statului trebuie divizată în diferite compartimente cu puteri şi responsabilităţi separate şi independente. Cea mai normală separare a acestor puteri este cea tripartită, care se întâlneşte la majoritatea naţiunilor moderne, unde este vorba de puterile legislativă, juridică şi executivă, cu menţiunea că aceste funcţii nu au voie să se afle în aceeaşi mână. Acest principiu a fost enunţat încă de către John Locke ("Two treatises on government", 1690) şi mai ales de către C. de Montesquieu ("De l'esprit des lois", 1748) în lupta împotriva statului absolutist, principiul acesta devenind baza statului constituţional modern. Prin separata transmitere a funcţiilor către parlament, guvern, administraţie, precum şi către judecători independenţi, puterea statală este ţinută în echilibru prin intermediul unor controale reciproce (echilibrul puterilor), apărând astfel pe cetăţeni de eventualele acţiuni despotice ale statului.Propovăduitorii separării puterilor în stat cred şi afirmă că această limitare a responsabilităţilor şi a puterilor protejează democraţia şi blochează apariţia tiraniei, în timp ce critici ai separării puterilor, aşa cum ar fi profesorul Charles M. Hardin, subliniză că indiferent de realizări, separarea puterilor încetineşte procesul de guvernare, promovează dictatura executivului, respectiv consfinţeşte imposibilitatea tragerii acestuia la răspundere, tinzând totodată să marginalizeze legislativul.În realitate, nu există nici un sistem democratic care are o absolută separare a puterilor, sau, la celălalt capăt al spectrului, nu există nici un sistem politic având aceste puteri "total integrate". Numai unele dintre sistemele politice actuale sunt fondate declarat pe acest principiu al separării, în timp ce altele sunt clar bazate pe interconectarea şi întrepătrunderea lor. În acelaşi timp, în zilele noastre şi federalismul este deseori o formă de separare a puterilor.Prin transmiterea funcţiilor către parlament, guvern şi administraţie, precum şi către judecători independenţi, puterea statală este ţinută în echilibru prin intermediul unor controale reciproce (echilibrul puterilor), cetăţenii fiind astfel apăraţi de potenţialele intervenţii despotice ale statului.În ceea ce priveşte dictaturile, aici principiul separaţiei puterilor nu îşi găseşte aplicare, pentru că puterea legislativă şi cea executivă se află de cele mai multe ori în aceeaşi mână, iar independenţa sistemului juridic este limitată sau chiar încălcată complet. În loc de a separa cele trei puteri - legislativă, juridică şi executivă - , statul dictatorial se comportă după principiul (exemplificativ) "eu dau legea, eu te judec, şi tot eu te supun la pedeapsă".

60. Dimensiunile sociale ale administraţiei

44

45