El Salvador: Tensiones de una doble transición

Francisco Canedo S de L

Santa Cruz, 30 de octubre de 2014

Saber de los Expertos

• Continuidad y cambio en la

economía salvadoreña

• El recentramiento político del electorado

• Las prácticas del poder en El Salvador

Herramientas de investigación- la metodología PAPEP

El contexto salvadoreño

Una doble transición y

rezagos inerciales que

conviven con cambios

profundos

ELECCIONES 2009 YDEMANDA

INSTALADA DE CAMBIO

EL NUEVO ESQUEMA DE

GOBERNABILIDAD

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL

NUEVO GOBIERNO

86% de los salvadoreños se declara “poco” o “nada preocupado” por el triunfo electoral

de Funes y aproximadamente el mismo porcentaje por la victoria de Sánchez Cerén. Entre ellos, seis de cada diez simpatizantes

de ARENA

EL PUNTO DE PARTIDA: Las elecciones de 2009

1.Las elecciones de 2009 marcan una coyuntura política inédita en el país. La alternancia pacífica en el poder reflejo del agotamiento de los esquemas de polarización política muestran a la democracia salvadoreña como una democracia madura.

2.Este proceso es visto como la culminación de los acuerdos de 1992, que constituyen el episodio más importante de la historia salvadoreña reciente.

3.Si el mayor mérito de los acuerdos de 1992 fue dar lugar a una dinámica de mejoras incrementales y sus impactos más positivos se ubican en lo institucional (retorno del poder civil, reglas claras, respeto de derechos y libertades), el punto débil está en lo social.

4.La victorial electoral del FMLN y su candidato recoge y expresa una continuidad en la demanda instalada de cambio ya verificada el 2009

Entre el cambio y la inercia: ¿una clave para la continuidad del Frente?

ECONÓMICO SOCIAL (complejización societal)

POLÍTICO

Mayor vulnerabilidad y tensión fiscal

Se aceleran dinámicas de modernización

Ejercicio multipolar del poder: en los poderes del estado, en la sociedad, en el sistema de partidos y al interno de los partidos políticos

Reconfiguración de élites

Mayor nivel de exigibilidad de derechos y mayor empoderamiento político-democrático de la sociedad

(esto en el marco de una resiliencia política).

Regionalización y transnacionalización: ciertos cambios en la matriz productiva

Efectos multidimensionales migración

Un proceso multi-dimensional de consolidación democrática

Economía basada en el consumo

Mayor nivel de violencia (y debilitamiento del tejido social)

El Salvador: sus propios cambios

El cambio

• La alternancia ha traído cambios fundamentales: i. Una “balanza más equilibrada” de poderii. Se va consolidando el reconocimiento pleno de la legitimidad y “el

poder” del otro.iii. Se refuerza la lógica de influencia mutua entre poder económico y

poder político, en el marco de una contienda por el control de Estado.

•La sociedad se ha empoderado en el juego político democrático ( accountability, participación, etc.)

•Esto junto al nuevo abordaje de la política social han ido cambiando las relaciones Estado-Ciudadano (ampliado la exigibilidad de derechos y ejercicio de ciudadia).

•Espacio ampliado para el ejercicio de las funciones de los Órganos y Poderes de Estado, Contralores , DDHH.

•Nueva dinámica de relacionamiento político en proceso de construcción

Política social al centro de las políticas públicas: un nuevo referente

Contexto de desigualdad estructural y de las aspiraciones socio-económicas desatendidas

–incluso por los Acuerdos de Paz- y acumuladas,

• la ciudadanía y las élites destacan el enfoque de la política pública en

demandas sensibles para los ciudadanos y valoran las decisiones de

inversión pública en beneficio de la población más vulnerable.

• Este giro es catalogado como “inédito” por los ciudadanos.

2010 2011 2012 2013 20140%

10%

20%

30%

40%

50%

5 7 69 10

4035

26

37 39

Ayudas monetarias a los pobres / c. solidarias Paquetes escolares / ayuda escolar

Apoyo a agricultura / semilla mejorada Ciudad mujer

 Evolución de la democracia en los próximos cinco años, según inclinación política

Cercanos al

gobierno

Cercanos a la

oposición

TOTAL

Se debilitará 9 6 7

Se mantendrá aproximadamente igual 9 17 14

Se fortalecerá 46 65 57

No sabe, SD 36 12 22

Total 100 100 100

- 4 de 5 salvadoreños perciben a la democracia electoral como el mejor

sistema; - Una mayoría absoluta de los

salvadoreños apoya al sistema, que implica que los ciudadanos respetan las instituciones, están orgullosos de vivir

bajo el sistema político del país, creen que se debe apoyar el sistema político y creen

que sus derechos están protegidos.

Proceso de consolidación democrática

Emergencia de un equilibrio nuevo y dinámico de poder

Según los entrevistados, el poder económico del país no ha cambiado de

manos pero sí ha llegado a nuevas, “equilibrando” el juego político electoral.

“En El Salvador no hay un bloque ni social, ni económico,

ni político que esté en este momento en la capacidad de convertirse en hegemónico, y

que eso [tenga] una traducción en el ámbito electoral, en

términos de una continuidad en el ejercicio del gobierno de un

mismo partido. Un poco así como fue ARENA durante

veinte años".Cambios a nivel político, a nivel partidario, económico y societal se traducen en un reordenamiento del mapa de poder, en el que se abre

espacio para una erigir una nueva dinámica política, que redunde en un nuevo tipo de gobernabilidad y de acuerdos.

ANEP ALBA FMLN ARENA0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

22.9

70.9 66

22.5

30.6

6.5 14.6

51.8

¿En su opinión en la actualidad…. Tiene más o menos poder hoy que

hace tres años?

Fuente: Encuesta de Opinión Pública PNUD

Rezagos inerciales

En lo económico

•Un estancamiento en el crecimiento.•Déficits estructurales fiscales y económicos irresueltos•Una matriz productiva estrecha que no genera crecimiento ni distribuye beneficios•Una estructura económica basada en el consumo.

…la primera [tarea pendiente] tiene que ver con la generación de

empleo. Este país no va a salir adelante si no se genera empleo,

[y] para eso el próximo gobernante le debe dar confianza al

salvadoreño […]. Hay gente que le da miedo, hay que darle

seguridad… (Informe de élites)

En seguridad-La tasa de homicidios es la más alta del continente, sólo por detrás de Honduras.-Las extorsiones persisten como un costo (social y económico) que limita el emprendedurismo.-Las maras como estructura delincuencial con capacidad territorial-Si bien la tregua contribuyó a la disminución temporal de 40% en la tasa de homicidios, no surtió cabalmente los resultados esperados.

Principal problema del país…

Una percepción de estancamiento define las expectativas acumuladas en el manejo de los asuntos relacionados a la seguridad y la economía.

Dic-2008

Dic-2009

Dic-2010

Dic-2011

Dic-2012

Dic-2013

Ene-2014

Feb-2014

May-2014

0%

15%

30%

45%

60%

75%

12

3341

52

37

53 5244

58

Fuente: IUDOP, múltiples años.

El “hoy” salvadoreño: una doble transición

• La superación del conflicto

Primera fase

• Definición de estructuras políticas e institucionales

Segunda fase • El aprendizaje

político de la transición (y la alternancia)

Tercera fase

• Dinámicas políticas y sociales del conflicto

Sociedad atávica

• Tensión por las fuerzas atávicas y las emergentes

El “hoy” • Idea efectiva del “nosotros”

Sociedad emergent

e

Desafíos del nuevo gobierno

Gestionar el optimismo

político, administrar la

inercia

Entre el incentivo de los cambios y el peso de la inercia

En un El Salvador en el que se entrecruzan inercias, cambios y continuidades, una aparente contradicción domina las percepciones

de las élites y la ciudadanía:

se trata de visiones que al tiempo que asumen la oportunidad y necesidad de generar una nueva gobernabilidad a partir de los

cambios, se muestra desconfiada y pesimista sobre la capacidad de superar de los principales problemas del país.

Las élites y la ciudadanía

creen que hay una alta

probabilidad de llegar a

acuerdos sobre los temas más importantes (seguridad y economía),

perciben que la democracia va a fortalecerse y

que la polarización política va a mantenerse igual o va a disminuir

Al mismo tiempo, tanto líderes como ciudadanía, creen que la

inseguridad va a aumentar, el crecimiento va a ser igual o

más lento y que no se

resolverán los principales

problemas del país .

Razones para el optimismo político:

• El próximo gobierno no será un gobierno débil. Será un gobierno fuerte, o (a lo

sumo) ni fuerte, ni débil. Esto sería crítico para asegurar cierta gobernabilidad;

• sin considerar la duración precisa de los períodos transcurridos entre una

rotación de partidos en el gobierno y la siguiente rotación, la alternancia se

volverá una característica estable de la política salvadoreña. Esta es una

condición necesaria para la democracia, incluso en sus versiones más limitadas

o “minimalistas”;

• a pesar de la expectativa negativa sobre la evolución de la polarización política,

la actual gestión tiene una probabilidad media o alta de “alcanzar acuerdos con

otros actores políticos claves del país”. Esto, en las condiciones salvadoreñas,

también puede ser crítico para garantizar cierta gobernabilidad; por último,

• tal vez como resultado final de todas estas expectativas políticas optimistas, los

consultados también piensan que durante el próximo quinquenio la democracia

en El Salvador se fortalecerá.

Razones para el pesimismo

• la economía, estancada desde hace dos lustros, desde la precepción de los lídres,

durante el período de esta administración crecerá al mismo ritmo que ahora o aún

más despacio. Esto significa, en el mejor de los casos, que en la opinión de los

salvadoreños, los problemas subyacentes se agravarán, aunque sólo sea porque se

seguirán acumulando tensiones sin respiro.

• la inseguridad ciudadana, seguirá igual o se deteriorará aún más, con las mismas

consecuencias para la economía (en el mejor de los casos, agravamiento por

acumulación de tensiones; en el peor, deterioro a niveles hondureños);

• la conflictividad social aumentará. Aún sin tener en cuenta cuáles serían los niveles

actuales de conflictividad social, esta tendencia es muy problemática. Porque la

conflictividad social es un indicador potente de insatisfacción de expectativas;

• la polarización política seguirá igual que ahora (ya es la más alta de la región), o

aumentará. Esta expectativa también implica dificultades crecientes, por el conocido

impacto “bloqueador” de la polarización sobre la definición y ejecución de políticas

públicas.

¿Cómo gestionar el optimismo político y revertir la inercia?

2008 2009 2013

4841

3233 3139

Disminuirán Tenderán a agravarseSeguirán igual

Los principales problemas del país… (líderes)

2009 2013

3629

61

46

Alta Media

La probabilidad de llegar a acuerdos… (líderes)

Grupos Focales 2008 Grupos Focales 2013

Existe un amplio acuerdo en todos los grupos focales en que

los cambios que necesita el país no pueden darse de la

noche a la mañana, sino que requieren un

proceso y por lo tanto, demandan tiempo y se

dan paso a paso.

Se percibe un momento de estancamiento. Esta

percepción está alimentada en gran medida porque en

tres de las principales preocupaciones de la

población (inseguridad, crisis económica y

desempleo) no ven señales de solución.

Seguridad Economía y finanzas

55 59

3428

Algo o muy probableAlgo o muy improbable

La probabilidad de llegar a acuerdos… (op)

Superar una visión de suma cero

La expectativa de polarización implica dificultades crecientes, por el conocido impacto “bloqueador” sobre la definición y ejecución de políticas públicas, mayor aún en sistemas tan divididos como el salvadoreño, hoy

“cortado” casi en dos mitades” (Informe de élites)

Sin embargo, hay argumentos históricos a su favor: luego de una

cruenta guerra civil, los acuerdos de paz resistieron, y veinte años después

el FMLN llegó al gobierno. Las dos alas, izquierda y derecha, mostraron

habilidad para negociar acuerdos básicos que construyeron mayorías

parlamentarias

54%29%

17%

Seguirá aproximadamente igual o aumen-tará

Disminuirá

La polarización en los próximos 5 años…

Las élites son optimistas a la hora de evaluar sus propias capacidades de

acuerdo, pero ¿cómo transformar estas capacidades en una agenda

modernizadora?

Asumir una nueva dinámica política multipolar

“el ejercicio del gobierno ha tenido un efecto no buscado, … y es que el Frente se ha

moderado más todavía… ya la candidatura de Funes implicaba un corrimiento, digamos,

hacia posiciones más moderadas o de centro izquierda, …[corrimiento acentuado por] el

ejercicio del gobierno y la necesidad de pactar, [de] hacer alianzas con actores, con otros

partidos”

2003 2004 2006 2008 2009 2010 2011 2012 20130

10

20

30

40

50

60

Izquierda centroLinear (centro) Derecha

Auto ubicación ideológica del electorado

El momento político está dado por el

acercamiento programático de los

partidos, la incursión de nuevas fuerzas políticas

de “centro” (que diversifican las posibilidades de

generar esquemas de gobernabilidad) y el

recentramiento progresivo del

electorado.

Estas nuevas condiciones abren

espacio para el tránsito a una nueva dinámica

política entre los actores del desarrollo.

Ampliar espacios de participación, activar el ejercicio ciudadano

- El Salvador se encuentra en el último lugar de la región cuando se debe protestar

por temas de condiciones de trabajo (4.4) y por mejora de

salud y educación (4.6).

- Asimismo, tan solo 1 de 4 de los salvadoreños se

encuentra interesado en la política.

- 4 de 10 ciudadanos consideran que los gobernantes están

interesados en lo que piensan

- 3 de cada 10 consideran que los partidos políticos

escuchan a la gente.

4.4 4.56 6.6

El Salvador LAC

Predisposición a protestar (rango de 1 a 10)

Ampliar los espacios de participación ciudadana es un tema primordial para una gobernabilidad transformadora; la participación resulta crítica

para la formulación de una agenda pública incluyente y efectiva.

La zona de riesgo y el malestar con la política

Apuntes finales

• Los líderes perciben que existe una alta probabilidad de acuerdos y convergencias entre los actores políticos, sociales y económicos. Este sería un incentivo para generar una agenda de modernización que incorpore los distintos intereses y visiones que redunde en una transformación incluyente.

• Los líderes también consideran que la presión fiscal puede constituir un motor para generar políticas de Estado en materia fiscal y de seguridad, respondiendo a la demanda de cambio que recurrentemente expresa en las urnas la ciudadanía.

• Acuerdos y transformaciones parecen no ser posibles sin garantías para los actores clave del desarrollo, en tal sentido:

• Superar la amenaza a la institucionalidad democrática y garantizar la independencia de los órganos de control resulta crítico para transitar hacia una transformación incluyente.

• Conservar y profundizar las políticas sociales que garanticen derechos y procuren la inclusión de grandes sectores de la población.

• Superar lógicas política atávicas, que se traduzca en la superación de la suma cero, parece crítico para el país. La caída hacia una zona de malestar con la política es un riesgo real que podría pasar una factura que altere lo logrado hasta el momento en el ámbito institucional, pero, peor aún, sumir a los salvadoreños en una crisis de futuro, desencadenando una espiral perniciosa.