1. Derechos de autor reservadosEnrique Bernales BallesterosQuinta Edicin: Setiembre de 1999 Lima, Per.Derechos de Edicin y artes grficas reservados Representaciones AlexanderOr EDITORA RAO S.R.L.Jr. Miguel Aljovn W 159 Telfono: 428-5941 Lima, Per Edicin y CorreccinDiseo y Diagramacin :Diseo de CartulaAlberto Otrola Pearanda Rodolfo Albn Guevara Adolfo Chvarri ArancibiaGisela Scheuch@Primera EdicinSetiembre de 1996Segunda EdicinOctubre de 1996Tercera EdicinNoviembre de 1997Cuarta Edicin Julio de 1998Quinta Edicin Julio de 1999

2. La Constitucin de 1993 Anlisis Comparado 3. INDICE1. CONTENIDO2. INTRODUCCION GENERAL: METODOLOGIA, ANTECEDENTES yMODELO POLITICO DE LA CONSTITUCION DE 19933. PROLOGO A LA QUINTA EDICION4. NOTA DEL AUTOR A LA CUARTA EDICIN5. PRESENTACION A LA TERCERA EDICION6. PROLOGO A LA SEGUNDA EDICION7. PROLOGO A LA PRIMERA EDICION8. NOTA DEL AUTOR A LA PRIMERA EDICION9. METODOLOGIA, ANTECEDENTES y MODELO POLITICO DE LACONSTITUCION DE 199310. LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES11. Artculo 1.- La defensa de la persona humana12. Artculo 2.- Toda persona tiene derecho13. Artculo 3.- Derechos Complementarios14. LOS DERECHOS SOCIALES Y ECONOMICOS15. Artculo 4.- La comunidad y el Estado16. Artculo 5.- El Matrimonio17. Artculo 6.- La poltica nacional de poblacin18. Artculo 7.- La Salud y la Seguridad Social19. Artculo 8.- El Estado combate y sanciona el trfico ilcito dedrogas.20. Artculo 9.- El Estado determina la poltica nacional de salud.21. Artculo 10.- El Estado reconoce el derecho universal y progresivode toda persona a la seguridad social22. Artculo 11.- El Estado garantiza el libre acceso a prestaciones desalud y a pensiones, a travs de entidades pblicas, privadas omixtas23. Artculo 12.- Los fondos y las reservas de la seguridad social sonintangibles.24. Artculo 13.- La educacin tiene como finalidad el desarrollointegral de la persona humana25. Artculo 14.- La educacin promueve el conocimiento26. Artculo 15.- El profesorado en la enseanza oficial es carrerapblica.27. Artculo 16.- Tanto el sistema como el rgimen educativo sondescentralizados.28. Artculo 17.- La educacin inicial, primaria y secundaria sonobligatorias.29. Artculo 18.- La educacin universitaria tiene como fines laformacin profesional30. Artculo 19.- Las universidades, institutos superiores y demscentros educativos31. Artculo 20.- Los colegios profesionales32. Artculo 21.- La Cultura33. Artculo 22.- El Rgimen Laboral 4. 34. Artculo 23.- El trabajo, en sus diversas modalidades35. Artculo 24.- El trabajador tiene derecho a una remuneracinequitativa36. Artculo 25.- La jornada ordinaria de trabajo es de ocho horasdiarias o cuarenta y ocho horas semanales, como mximo37. Artculo 26.- En la relacin laboral se respetan los siguientesprincipios38. Artculo 27.- La ley otorga al trabajador adecuada proteccin contrael despido arbitrario.39. Artculo 28.- El Estado reconoce los derechos de sindicacin,negociacin colectiva y huelga.40. Artculo 28.- El Estado reconoce los derechos de sindicacin,negociacin colectiva y huelga41. Artculo 30.- Son ciudadanos los peruanos mayores de dieciochoaos.42. Artculo 31.- Los ciudadanos tienen derecho a participar en losasuntos pblicos mediante refrendum; iniciativa legislativa43. Artculo 32.- Pueden ser sometidas a referndum44. Artculo 33.- El ejercicio de la ciudadana se suspende45. Artculo 34.- Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la PolicaNacional en actividad no pueden elegir ni ser elegidos.46. Artculo 35.- Los Partidos Polticos47. Artculo 36.- Asilo y Extradicin48. Artculo 37.- La extradicin slo se concede por el Poder Ejecutivoprevio informe de la Corte Suprema49. Artculo 38.- Deberes Cvicos50. Artculo 39.- Los Funcionarios y Trabajadores Pblicos51. Artculo 40.- La ley regula el ingreso a la carrera administrativa52. Artculo 41.- Deben hacer declaracin jurada53. Artculo 42.- Derechos de los Servidores Pblicos54. Artculo 43.- El Estado y el Gobierno de la Nacin55. Artculo 44.- Son deberes primordiales del Estado56. Artculo 45.- Pueblo, Poder y Constitucin57. Artculo 46.- Nadie debe obediencia a un gobierno usurpador58. Artculo 47.- La defensa de los intereses del Estado est a cargo delos Procuradores Pblicos conforme a ley59. Artculo 48.- Son idiomas oficiales el castellano60. Artculo 49.- La capital de la Repblica del Per es la ciudad deLima. Su capital histrica es la ciudad del Cusco.61. Artculo 50.- Estado reconoce a la Iglesia Catlica como elementoimportante62. Artculo 51.- La Constitucin prevalece sobre toda norma legal63. Artculo 52.- Son peruanos por nacimiento los nacidos en elterritorio de la Repblica.64. Artculo 53.- La ley regula las formas en que se adquiere o recuperala nacionalidad.65. Artculo 54.- El territorio del Estado es inalienable e inviolable66. Artculo 55.- Los tratados celebrados por el Estado y en vigorforman parte del derecho nacional67. Artculo 56.- Los tratados deben ser aprobados por el Congreso 5. 68. Artculo 57.- Las Atribuciones Presidenciales sobre los Tratados69. Artculo 58.- La iniciativa privada es libre. Se ejerce en unaeconoma social de mercado.70. Artculo 59.- El Estado estimula la creacin de riqueza y garantiza lalibertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria.71. Artculo 60.- El Estado reconoce el pluralismo econmico.72. Artculo 61.- El Estado facilita y vigila la libre competencia.73. Artculo 62.- La libertad de contratar garantiza que las partespueden pactar vlidamente segn las normas vigentes al tiempo delcontrato.74. Artculo 63.- La inversin nacional y la extranjera se sujetan a lasmismas condiciones.75. Artculo 64.- El Estado garantiza la libre tenencia y disposicin demoneda extranjera76. Artculo 65.- El Estado defiende el inters de los consumidores yusuarios.77. Artculo 66.- Medio Ambiente y Recursos Naturales78. Artculo 67.- El Estado determina la poltica nacional del ambiente.79. Artculo 68.- El Estado est obligado a promover la conservacin dela diversidad biolgica y de las reas naturales protegidas80. Artculo 69.- El Estado promueve el desarrollo sostenible de laAmazona con una legislacin adecuada.81. Artculo 70.- El derecho de propiedad es inviolable.82. Artculo 71.- Extranjeros en la misma condicion que los peruanos83. Artculo 72.- La ley puede, slo por razn de seguridad nacional84. Artculo 73.- Los bienes de dominio pblico son inalienables eimprescriptibles.85. Artculo 74.- Los tributos se crean, modifican o derogan, o seestablece una exoneracin, exclusivamente por ley86. Artculo 75.- El Estado slo garantiza el pago de la deuda pblicacontrada por gobiernos constitucionales de acuerdo con laConstitucin y la ley.87. Artculo 76.- Obras con recursos pblicos se ejecutanobligatoriamente por contrata y licitacin pblica,88. Artculo 77.- La administracin econmica y financiera del Estadose rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso.89. Artculo 78.- El Presidente de la Repblica enva al Congreso elproyecto de Ley de Presupuesto90. Artculo 79.- Los representantes ante el Congreso no tieneniniciativa para crear ni aumentar gastos pblicos, salvo en lo que serefiere a su presupuesto.91. Artculo 80.- El Ministro de Economa y Finanzas sustenta, ante elPleno del Congreso, el pliego de ingresos.92. Artculo 81.- La Cuenta General de la Repblica acompaada delinforme de auditora de la Contralora General93. Artculo 82.- La Contralora General de la Repblica es una entidaddescentralizada de Derecho Pblico que goza de autonomaconforme a su ley orgnica.94. Artculo 83.- La ley determina el sistema monetario de la Repblica. 6. 95. Artculo 84.- El Banco Central es persona jurdica de derechopblico. Tiene autonoma dentro del marco de su Ley Orgnica.96. Artculo 85.- El Banco puede efectuar operaciones y celebrarconvenios de crdito97. Artculo 86.- El Banco es gobernado por un Directorio de sietemiembros. El Poder Ejecutivo designa a cuatro, entre ellos alPresidente.98. Artculo 87.- El Estado fomenta y garantiza el ahorro.99. Artculo 88.- El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario.100. Artculo 89.- Las Comunidades Campesinas y las Nativastienen existencia legal y son personas jurdicas.101. DIVISION DE PODERES Y REGIMEN POLITICO102. FUNCIONES Y ATRIBUCIONES DEL PARLAMENTO103. Artculo 90.- El Poder Legislativo reside en el Congreso, elcual consta de Cmara Unica.104. Artculo 91.- No pueden ser elegidos congresistas si no handejado el cargo seis meses antes de la eleccin105. Artculo 92.- La funcin de congresista es de tiempocompleto106. Artculo 93.- Los congresistas representan a la Nacin.107. Artculo 94.- El Congreso elabora y aprueba su Reglamento,que tiene fuerza de ley108. Artculo 95.- El mandato legislativo es irrenunciable.109. Artculo 96.- Cualquier representante a Congreso puede pedirlos informes que estime necesarios.110. Artculo 97.- El Congreso puede iniciar investigaciones sobrecualquier asunto de inters pblico.111. Artculo 98. A disposicin del Congreso los efectivos de lasFuerzas Armadas112. Artculo 99.- Acusacin Constitucional y Antejuicio Poltico113. Artculo 100.- Corresponde al Congreso suspender o no alfuncionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la funcinpblica hasta por diez aos114. Artculo 101.- La Comisin Permanente115. Artculo 102.- Atribuciones del Congreso116. Artculo 103.- Naturaleza de la Ley117. Artculo 104.- Los Decretos Legislativos118. Artculo 105.- Los Proyectos de Ley119. Artculo 106.- Las Leyes Orgnicas120. FORMACION y PROMULGACION DE LAS LEYES121. Artculo 107.- El Presidente de la Repblica y loscongresistas tienen derecho de iniciativa en la formacin de lasleyes.122. Artculo 108.- Aprobacin y Promulgacin de las Leyes123. Artculo 109.- La leyes obligatoria desde el da siguiente de supublicacin en el diario oficial,124. EL PODER EJECUTIVO125. Artculo 110.- El Presidente de la Repblica es el Jefe delEstado y personifica a la Nacin. 7. 126. Artculo 111.- La Eleccin Universal y el Sistema de dos Vueltas127. Artculo 112.- La Reeleccin Presidencial128. Artculo 113.- Vacancia, Suspensin e Impedimentos Presidenciales129. Artculo 114.- El ejercicio de la Presidencia de la Repblica se suspende por130. Artculo 115.- Por impedimento temporal o permanente del Presidente de la Repblica, asume sus funciones el Primer Vicepresidente.131. Artculo 116.- El Presidente de la Repblica presta juramento de ley y asume el cargo, ante el Congreso el 28 de Julio del ao en que se realiza la eleccin.132. Artculo 117.- Responsabilidad Constitucional del Presidente de la Repblica133. Artculo 118.- Atribuciones del Presidente de la Repblica134. EL CONSEJO DE MINISTROS135. Artculo 119.- Los Servicios Pblicos y el Refrendo Ministerial136. Artculo 120.- Son nulos los actos del Presidente de la Repblica que carecen de refrendacin ministerial.137. Artculo 121.- Los ministros, reunidos, forman el Consejo de Ministros. La ley determina su organizacin y funciones.138. Artculo 122.- El Presidente de la Repblica nombra y remueve al Presidente del Consejo.139. Artculo 123.- Al Presidente del Consejo de Ministros, quien puede ser ministro sin cartera, le corresponde:140. Artculo 124.- Para ser ministro de Estado se requiere ser peruano por nacimiento141. Artculo 125.- Son atribuciones del Consejo de Ministros:142. Artculo 126.- Todo acuerdo del Consejo de Ministros requiere del voto aprobatorio de la mayora de sus miembros, y consta en acta.143. Artculo 127.- No hay ministros interinos.144. Artculo128.-Losministrossonindividualmente responsables por sus propios actos y por los actos presidenciales que refrendan.145. Artculo 129.- El Consejo de Ministros en pleno o los ministros por separado pueden concurrir a las sesiones del Congreso146. LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO147. Artculo 130.- Exposicin del Gabinete ante el Congreso148. Artculo 131.- La Interpelacin149. Artculo 132. La Responsabilidad Poltica del Consejo de Ministros150. Artculo 133.- El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante el Congreso una cuestin de confianza a nombre del Consejo.151. Artculo 134.- La Disolucin del Congreso152. Artculo 135.- Reunido el nuevo Congreso, puede censurar al Consejo de Ministros 8. 153. Artculo 136.- Si las elecciones no se efectan dentro del plazo sealado, el Congreso disuelto se rene de pleno derecho154. Artculo 137.- El Presidente de la Repblica, con acuerdo del Consejo de Ministros, puede decretar155. LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA156. Artculo 138.- El Poder Judicial157. Artculo 139.- Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional158. Artculo 140.- La Pena de Muerte159. Artculo 141.- Funcin Jurisdiccional de la Corte Suprema160. Artculo 142.- No son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia en electoral161. Artculo 143.- El Poder Judicial est integrado por rganos jurisdiccionales que administran justicia en nombre de la Nacin162. Artculo 144.- El Presidente de la Corte Suprema lo es tambin del Poder Judicial.163. Artculo 145.- El Poder Judicial presenta su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo y lo sustenta ante el Congreso164. Artculo 146.- Funcin Jurisdiccional: Garantas y Requisitos165. Artculo 147.- Para ser magistrado de la Corte Suprema se requiere166. Artculo 148.- Accin Contencioso-Administrativa167. Artculo 149.- Vigencia del Derecho Consuetudinario168. EL CONSEJO NACIONAL DE LA MAGISTRATURA169. Artculo 150.- Fines del Consejo170.Artculo 151.- La Academia de la Magistratura171. Artculo 152.- Los Jueces de Paz provienen de eleccin popular172. Artculo 153.- Los jueces y fiscales estn prohibidos de participar en poltica, de sindicarse y de declararse en huelga.173. Artculo 154.- Son funciones del Consejo Nacional de la Magistratura174. Artculo 155.- Son miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, conforme a la ley de la materia:175. Artculo 156.- Para ser miembro del Consejo Nacional de la Magistratura se requieren los mismos requisitos que para ser Vocal176. Artculo 157.- Los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura pueden ser removidos177. EL MINISTERIO PUBLICO178. Artculo 158.- Composicin Orgnica179. Artculo 159.- . Atribuciones y Presupuesto180. Artculo 160.- El proyecto de presupuesto del Ministerio Pblico181. LA DEFENSORIA DEL PUEBLO 9. 182. Artculo 161.- La Defensora del Pueblo en la Constitucin183. Artculo 162.- Corresponde a la Defensora del Pueblo defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad184. LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA NACIONAL185. Artculo 163.- El Estado garantiza la seguridad de la Nacin mediante el Sistema de Defensa Nacional.186. Artculo 164.- La direccin, la preparacin y el ejercicio de la Defensa187. Artculo 165.- Las Fuerzas Armadas estn constituidas por el Ejrcito, la Marina de Guerra y la Fuerza Area.188. Artculo 166.- La Polica Nacional189. Artculo 167.- El Presidente de la Repblica es el Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional.190. Artculo 168.- Las leyes y los reglamentos norman la disciplina de las Fuerzas Armadas191. Artculo 169.- Las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional no son deliberantes. Estnsubordinadas alpoder constitucional.192. Artculo 170.- La ley asigna los fondos destinados a satisfacer los requerimientos logsticos193. Artculo 171.- Las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional participan en el desarrollo econmico y social del pas194. Artculo 172.- El nmero de efectivos de las Fuerzas Armadas195. Artculo 173.- El Delito de Funcin196. Artculo 174.- Derechos de los Militares y Policas197. Artculo 175.- Slo las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional pueden poseer y usar armas de guerra.198. EL REGIMEN ELECTORAL199. Artculo 176.- El sistema electoral200. Artculo 177.- El sistema electoral est conformado por el Jurado Nacional de Elecciones; la Oficina Nacional de Procesos Electorales; y el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil.201. Artculo 178.- Compete al Jurado Nacional de Elecciones202. Artculo 179.- La mxima autoridad del Jurado Nacional de Elecciones es un Pleno compuesto por cinco miembros:203. Artculo 180.- Los integrantes del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones no pueden ser menores de cuarenta y cinco aos204. Artculo 182.- El Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales205. Artculo 183.- El Jefe del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil206. Artculo 184.- El Jurado Nacional de Elecciones declara la nulidad de un proceso electoral207. Artculo 185.- El escrutinio de los votos en toda clase de elecciones208. Artculo 186.- La Oficina Nacional de Procesos Electorales 10. 209. Artculo 187.- En las elecciones pluripersonales hay representacin proporcional, conforme al sistema que establece la ley210. DESCENTRALIZACION, GOBIERNOS LOCALESY REGIONALES211. Artculo 188.- La descentralizacin212. Artculo 189.- El territorio de la Repblica se divide en regiones departamentos, provincias y distritos213. Artculo 190.- Las Regiones se constituyen por iniciativa y mandato214. Artculo 191.- Las municipalidades provinciales y distritales, y las delegadas conforme a ley, son los rganos de gobierno local.215. Artculo 192.- Las municipalidades tienen competencia para216. Artculo 193.- Son bienes y rentas de las municipalidades217. Artculo 194.- Las municipalidades pueden asociarse o concertar218. Artculo 195.- La ley regula la cooperacin de la Polica Nacional con las municipalidades en materia de seguridad ciudadana219. Artculo 196.- tienen rgimen especial en la Ley Orgnica de Municipalidades220. Artculo 197.- Las Regiones tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia.221. Artculo 198.- La estructura organizada de las Regiones y sus funciones especficas se establecen por ley orgnica.222. Artculo 199.- Las Regiones y las municipalidades rinden cuenta223. LAS GARANTIAS CONSTITUCIONALES224. Artculo 200.- Son garantas constitucionales225. Artculo 201.- El Tribunal Constitucional226. Artculo 202.- Corresponde al Tribunal Constitucional:227. Artculo 203.- Estn facuItados para interponer accin de inconstitucionalidad228. Artculo 204.- La sentencia del Tribunal que declara la inconstitucionalidad de una norma se publica en el diario oficial.229. LA JURISDICCION SUPRANACIONAL230. Artculo 205.- La Jurisdiccin Internacional en la Constitucin Peruana231. Artculo 206.- REFORMA DE LA CONSTITUCION232. DISPOSICIONES FINALES Y TRANSITORIAS233. DISPOSICIONES TRANSITORIAS ESPECIALES234. DECLARACION ELCONGRESO CONSTITUYENTE DEMOCRATICO 11. CONTENIDOPresentacin a la Quinta Edicin Presentacin a la Cuarta EdicinPresentacin a la Tercera Edicinl. Introduccin 2. El marco jurdico de la Constitucin de 1993 3. La vigencia dela Constitucin de 1993 3.1. Limitaciones a los derechos fundamentales 3.2.Restricciones a los derechos de participacin ciudadana 3.3. El poder en unasola mano 3.4. La destitucin de los magistrados del Tribunal ConstitucionalPrlogo a la Segunda Edicin Prlogo a la Primera Edicin Nota del Autor a laPrimera EdicinINTRODUCCION GENERAL: METODOLOGIA, ANTECEDENTES y MODELOPOLITICO DE LA CONSTITUCION DE 1993l. Enfoque metodolgico y modelo poltico 2. La Constitucin de 1979 y el golpede Estado deI 5 de abril 2.1. Los cambios del modelo poltico 2.2. Crtica ybalance al rgimen poltico de la Constitucin de 1979 3. Las RelacionesLegislativo-Ejecutivo bajo el gobierno de Alberto Fujimori en su etapaconstitucional 3.1. Los llamados decretos de necesidad y urgencia 3.2. Ladelegacin de facultades legislativas 3.3. La ley de control de los actosnormativos del Presidente de la Repblica 3.4. La agudizacin del conflicto 4.El golpe de Estado deI 5 de abril y la opcin autoritaria 4.1. La ruptura de laconstirfucionalidad 4.2. El apoyo de una cpula militar 4.3. El papel de lacomunidad internacional 5. El modelo poltico de la Constitucin de 1993 5.1.Los problemas del modelo poltico5.2. El presidencialismo atpico5.3. La concentracin de poder en el Presidente de la Repblica 12. PRIMERA PARTE PERSONA, ESTADO Y ECONOMACAPITULO I Los derechos constitucionales l. Aspectos concernientes a losderechos civiles y polticos 2. La persona como fin supremo del Estado 3. Losderechos de la persona 4. La libertad y la seguridad personales 5. DerechoscomplementariosCAPITULO II Los derechos sociales y econmicos l. Proteccin de la familia 2.La salud y la seguridad social 3. El rgimen educativo 3.1. La educacin bsica3.2. La educacin superior y universitaria 3.3. Los colegios profesionales 4. Lacultura 5. El rgimen laboralCAPITULO III Los derechos polticos l. Ciudadana y participacin 1.1. Elreferndum 1.2. La iniciativa legislativa 1.3. El derecho de revocacin 1.4. Lademanda de rendicin de cuentas 1.5. La Ley N 26300, sus modificaciones yel referndum sobre la reeleccin presidencial 1.6. Participacin en el gobiernomunicipal 1. 7. El derecho al voto 2. Los partidos polticos 3. Asilo y extradicin4. Deberes cvicosCAPITULO IV La funcin pblica l. Los funcionarios y los trabajadores pblicos2. Derechos de los servidores pblicosCAPITULO V El Estado y la Nacin l. El Estado y el gobierno de la Nacin 2.Pueblo, poder y Constitucin 3. Aspectos referentes a la Nacin y a lanacionalidad 4. La supremaca de la Constitucin 5. El territorioCAPITULO VI Los tratados l. Los tratados y el Congreso 2. Atribucionespresidenciales sobre los tratadosCAPITULO VII El rgimen econmico l. Los principios generales 2. Medioambiente y recursos naturales 3. La propiedad 4. El rgimen tributario ypresupuestal 5. Moneda y banca 6. Rgimen agrario y comunidadescampesinas y nativas SEGUNDA PARTE ESTRUCTURA DEL ESTADO Y REGIMEN POLITICOCAPITULO VIII . Divisin de poderes y rgimen poltico en la Constitucin de1993CAPITULO IX Funciones y atribuciones del Parlamento l. Del bicameralismo ala unicameralidad 1.1. La doctrina y los sistemas comparados 1.2. Elbicameralismo en el Per 1.3. Crtica al unicameralismo reciente 13. 2. Impedimentos e inmunidades parlamentarias 3. Reglamento del Congreso ymandato legislativo 4. El control parlamentario 5. Acusacin constitucional yantejuicio poltico 6. La Comisin Permanente 7. Atribuciones del Congreso 7.1.Dacin e interpretacin de las leyes 7.2. La interpretacin constitucional 7.3.Fiscalizacin y control 7.4. La mediacin parlamentaria 7.5. Otras atribuciones7.6. El derecho de amnistaCAPITULO X La Funcin legislativa 1. Naturaleza de la ley 2. Los decretoslegislativos 3. Los proyectos de ley 4. Las leyes orgnicasCAPITULO XI Formacin y promulgacin de las leyes 1. Iniciativa de ley 2.Aprobacin y promulgacin de las leyesCAPITULO XII El Poder Ejecutivo l. La preeminencia del Presidente de laRepblica 2. Eleccin universal y sistema de dos vueltas 3. La reeleccinpresidencial 3.1. Teora y prctica de la reeleccin presidencial 3.2. Lareeleccin presidencial y el Derecho Comparado 3.3. La reeleccin presidencialen el Per 3.4. El caso de la Ley N 26657 3.5. Una pretendida" interpretacinautnticq," 3.6. La interpretacin sistemtica aplicada a la reeleccin 4.Vacancia, suspensin e impedimentos presidenciales 5. Responsabilidadconstitucional de Presidente de la Repblica 6. Atribuciones del Presidente dela RepblicaCAPITULO XIII El Consejo de Ministros 1. Los servicios pblicos y el refrendoministerial 2. Conformacin del Consejo de Ministros 3. El Presidente delConsejo de Ministros 4. Atribuciones del Consejo de MinistrosCAPITULO XIV Las relaciones Ejecutivo-Legislativo 1. Exposicin del gabineteante el Congreso 2. La interpelacin 3. La responsabilidad poltica del Consejode Ministros 4. La disolucin del CongresoCAPITULO XV El rgimen de excepcinCAPITULO XVI La Administracin de Justicia 1. La estructura estatal de laadministracin de justicia 1.1. Los problemas de la administracin de justicia enel Per 1.2. La independencia de los jueces 1.3. El costo de la justicia1.4.1ntervenciones y reorganizaciones 2. La Administracin de Justicia en laConstitucin 2.1. El Poder Judicial 2.2. Principios y derechos de la funcinjurisdiccional 2.2.1. Unidad y exclusividad de la funcin jurisdiccional 2.2.2.Autonoma de la funcin jurisdiccional 2.2.3. La observancia del debido proceso2.2.4. Publicidad de la funcin jurisdiccional 2.2.5. Motivacin escrita de lasresoluciones judiciales 2.2.6. La instancia plural 2.2.7. 1ndemnizacin por error 14. judicial 2.2.8. Administracin de Justicia y vacos de la ley 2.2.9. Funcinjurisdiccional en el campo penal 2.2.10. El proceso fenecido por resolucinejecutoriada 2.2.11. El derecho de defensa 2.2.12. Detencin motivada 2.2.13.Gratuidad de la Administracin de Justicia 2.2.14. Eleccin popular yrevocacin de magistrados 2.2.15. Poder Ejecutivo y colaboracin con lajusticia 2.2.16. El nombramiento legtimo de los magistrados 2.2.17. Anlisis ycrtica de las resoluciones judiciales 2.2.18. Establecimientos penalesadecuados 2.2.19. El rgimen penitenciario 3. La pena de muerte 4. Funcinjurisdiccional de la Corte Suprema 5. Estructura y funciones del Poder Judicial5.1. Organos de la Administracin de Justicia 5.2. El presupuesto del PoderJudicial 5.3. Funcin jurisdiccional: garantas y requisitos 6. La accincontencioso-administrativa 7. Vigencia del derecho consuetudinarioCAPITULO XVII El Consejo Nacional de la Magistratura l. Fines del Consejo 2.La Academia de la Magistratura 3. Eleccin popular de jueces de paz 4.Prohibiciones 5. Funciones y composicin del ConsejoCAPITULO XVIII El Ministerio Pblico 1. Composicin orgnica 2. Atribucionesy presupuestoCAPITULO XIX La Defensora del Pueblo l. Antecedentes 2. Perfilesdoctrinarios del Defensor del Pueblo 3. La Defensora del Pueblo en laConstitucin 4. Atribuciones de la Defensora del PuebloCAPITULO XX La Seguridad y la Defensa Nacional l. La Defensa Nacional 2.Las Fuerzas Armadas 3. La Polica Nacional 4. Organizacin de las FuerzasArmadas y de la Polica Nacional 5. El delito de funcin 6. Derechos de losmilitares y policasCAPITULO XXI El rgimen electoral l. Antecedentes 2. El Cdigo Electoral 3.El Sistema Electoral 3.1. El Jurado Nacional de Elecciones 3.2. La OficinaNacional de Procesos Electorales 3.3. El Registro Nacional de Identificacin yEstado Civil 4. Rgimen electoral y procesos eleccionariosCAPITULO XXII Descentralizacin, gobiernos regionales y locales 1. Ladescentralizacin 2. El rgimen municipal 3. Las regionesCAPITULO XXIII Las garantas constitucionales 1. La jurisdiccin constitucional2. Las garantas constitucionales en la Carta de 1993 2.1. El Hbeas Corpus2.2. La Accin de Amparo 2.3. El Hbeas Data 2.4. La Accin deInconstitucionalidad 2.5. La Accin Popular 2.6. La Accin de Cumplimiento 3.El Tribunal Constitucional 3.1. Antecedentes 3.2. El Tribunal Constitucional enel Per 3.3. Aspectos orgnicos 3.4. El caso de la destitucin r): los 15. magistrados del Tribunal Constitucional 3.4.1. Los hechos previos 3.4.2. Elcontenido de la acusacin 3.4.3. La insubsistencia de una acusacin 3.4.4. Elprocedimiento de la acusacin constitucionalCAPITULO XXIV La jurisdiccin supranacional1. Los derechos humanos en el Derecho Internacional 2. Las normasinternacionales de derechos humanos y el Derecho nacional de los Estados 3.La incorporacin de las normas internacionales en la legislacin interna 4.Lajurisdiccin internacional en la Constitucin peruana 4.1. Relaciones entre lanorma internacional y la constitucional 4.2. El reconocimiento expreso delajurisdiccin supranacional 5. La Convencin Americana sobre DerechosHumanos 5.1 Aplicacin interna 5.2. Los rganos de la Convencin 5.2.1. LaComisin lnteramericana de Derechos Humanos 5.2.2. La Corte1nteramericana de Derechos Humanos 6. Las condiciones de admisibilidad delas denuncias 7. El caso de Mara Elena Loayza 8. Ellegicidio supranacionalCAPITULO XXV Reforma de la ConstitucinDisposiciones finales y transitorias 16. PROLOGO A LA QUINTA EDICIONNo todas las obras jurdicas en el Per llegan a la Quinta Edicin. Cuandoculminamos la elaboracin de este libro en 1996, para ser presentado por vezprimera, no nos imaginbamos en realidad que el rito del exordio se repetiracuatro veces ms.Queremos dedicarle, por ello, un sincero y reconocido agradecimiento a todosaquellos que han hecho posible que el libro sea el ms consultado en lamateria. A los investigadores y catedrticos de Derecho; pero principalmente alos alumnos de las distintas facultades de Derecho de las universidadesperuanas, cuyo inters por La Constitucin de 1993: Anlisis Comparado haido mucho, muchsimo ms all de nuestras expectativas.Hace poco, cuando varios colegas nos inquiran sobre el xito de la obrarecibimos un comentario que quiz explique esta Quinta Edicin: "Es el libroque contiene la ms completa investigacin previa y los ms serioscomentarios sobre la Constitucin en su conjunto". Ello se explica porquesiempre cuidamos que el comentario no sea meramente exegtico sino queredunde en el enfoque sistemtico, de conjunto.En este punto debemos nuevamente referimos a Alberto Otrola Pearanda,un permanente colaborador nuestro y un joven investigador con un promisoriofuturo en el Derecho Constitucional. En 1996 repetimos casi las mismas lneas.Hoy, casi cuatro aos despus, Otrola ha publicado su propio libro comentarioa la Constitucin de 1993 y di versos ensayos sobre la materia, incluido unaindispensable obra colectiva sobre la reeleccin presidencial.Desde la Primera Edicin a la de ahora, casi nada ha cambiado en el Per.Aqulla fue presentada luego de una coyuntura electoral que confirmaba lasreservas polticas que siempre manifestamos respecto del gobierno presididopor el ingeniero Alberto Fujimori y la Constitucin por l promovida. La QuintaEdicin se presenta ad portas de una nueva campaa electoral, la del ao2000, en la que el Per decidir por el futuro del rgimen y, tambin, por elfuturo de su democracia.Como el lector lo comprobar, nuestro libro intencionalmente se aleja delcomentario laxo de las instituciones jurdicas. La obra, por el contrario, tiene unenfoque polticojurdico de cuya lnea no nos apartaremos. Es por ello quejuzgamos oportuno repetir que el marco poltico adecuado para unaConstitucin con maysculas es un sistema de libertades y de controlesinterorgnicos. La humanidad no ha inventado an un rgimen superior -omenos deficiente- que el democrtico.Desde una perspectiva ajena a los vaivenes de las coyunturas polticas y quemira a los procesos de larga duracin, entendemos que el Per previo a lallegada de un nuevo milenio se debe preparar para dos acontecimientosindispensables: oxigenar su democracia y reencaminarla hacia un curso de 17. instituciones slidas y estables. Al mismo tiempo, debe alumbrar una nuevaclase poltica.Lo primero seguramente se lograr sobre la base de una amplia unidaddemocrtica, en la que los diversos sectores polticos arriben a acuerdosllevaderos, por aproximaciones sucesivas. Uno de esos acuerdos, lgicamente,deber referirse a las reformas constitucionales necesarias. Estas sonindispensables y, creemos, inevitables.La tesis que manejamos es que el modelo poltico expuesto en la Carta de1993, a sus vicios de origen, debe agregar una in ocultable vejez prematura.De all la necesidad de su modificacin.El segundo elemento necesario es la consolidacin de una nueva clasepoltica.Con ello no queremos decir que la est de salida no ha servido para nada.Simplemente manifestamos que el paso inexorable de los ciclos polticos, delos paradigmas, est nuevamente anunciando su presencia en el Per. Alhacerlo, necesariamente se presentarn nuevos horizontes, renovadasalternativas polticas, un moderno sistema de partidos en el que lahorizontalidad sea la constante y, por qu no decirlo, nuevos y msresponsables liderazgos. Casi nada.Un comentario final para expresar nuestra preocupacin por la decisin delgobierno peruano, que dispone con efecto inmediato el retiro del Per delreconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte lnteramericana deDerechos Humanos. La medida es a todas luces inconstitucional, puescontradice el art. 205 de la Carta, que reconoce el derecho de recurrir a lostribunales y organismos internacionales constituidos segn tratados de los queel Per es parte, siendo la Corte de San Jos el nico tribunal internacionalcontencioso reconocido por el Per.Se trata de una medida que abunda en la desproteccin de los habitantes delPer y que tiende a impedir que abusos y excesos del Estado que atentancontra los derechos constitucionales de los peruanos, puedan ser amparadosen la jurisdiccin supranacional.An cuando se pretende una justificacin jurdica del "retiro", la va escogida esequivocada. La medida no es otra cosa que una denuncia parcial de laConvencin Americana de Derechos Humanos, modalidad no autorizada por elDerecho lnternacional, salvo cuando el respectivo tratado lo sealaexpresamente, lo que no ocurre con el Pacto de San Jos.Un extremo de este tipo, por el cual un Estado se des vincula arbitraria yunilateralmente de sus obligaciones internacionales, no puede ser admitido porla comunidad internacional, por el riesgo que conlleva de generar inestabilidaden los sistemas internacionales.Otro aspecto que agrava el carcter antijurdico de la medida que comentamoses que en la Resolucin que el gobierno hizo aprobar a su mayoraparlamentaria, se seala la pretensin de disponer un "efecto inmediato" al 18. retiro. Ello simplemente no es posible, pues es una contradiccin abierta con elartculo 78 de la Convencin Americana, de la que el Per es parte, quedispone que la denuncia slo procede mediante el pre-aviso de un ao. Demanera que an en el supuesto negado que fuera procedente la renuncia yretiro parcial, el Per -o mejor dicho el gobierno- no puede pretender que porsu sola decisin queda automticamente desvinculado de las obligacionescontraidas. No es as; no hay "efectos inmediatos" y por tanto la decisin enese extremo es simplemente nula, por carecer de sustento jurdico vlido.En realidad, lo que oculta esta grave y equivocada decisin impulsada por elgobierno peruano, es su rechazo anticipado a que la Corte de San Josconozca y resuelva casos donde el Estado peruano aparece como abiertoviolador de derechos humanos, siendo muy posible que la sentencia obligue areparar y reponer derechos vulnerados.Tal es el caso del seor Baruch Ivcher y el de los tres magistrados del TribunalConstitucional, que fueron destituidos por oponer justificados reparosconstitucionales a la pretensin del actual Presidente de la Repblica dehacerse reelegir por segunda vez consecutiva.Para impedir esta situacin el gobierno peruano habra optado por"adelantarse" a lo que la Corte Interamericana pueda decidir en las materiascomentadas. Grave error de percepcin, porque argumentos antijurdicos y demera conveniencia poltica no pueden ser compartidos por la comunidadinternacional. Por su parte, la Corte lnteramericana de Derechos Humanos,obligada como est por la Convencin Americana, no podr aceptar ni dar porvlida la decisin del gobierno peruano; antes bien, cumplir su obligacin deseguir conociendo los asuntos que por vas regulares le sean sometidos a sucompetencia.An cuando debamos presentar esta Quinta Edicin con un asunto alejado deDerecho y de la Constitucin, entendemos que todava queda campo para laesperanza.Enrique Bernales Ballesteros Lima, julio de 1999. 19. NOTA DEL AUTOR A LA CUARTA EDICINLa presente obra ingresa a su Cuarta Edicin apenas transcurridos veintemeses de la publicacin de la Primera Edicin. La respuesta de los lectores,incluidos en este trmino los investigadores, especialistas, legisladores,estudiantes universitarios, profesionales y ciudadanos en general, ha sidoestimulante. Ms all de sus mritos, los lectores han convertido este libro enun texto de consulta muy solicitado.Tan generosa acogida compromete nuestra gratitud y dedicacin al anlisis delos temas constitucionales. El objetivo de un libro dedicado al estudio de laConstitucin, tiene que hacer explcito el inters de servicio al ciudadano ydefender la institucionalidad democrtica del pas.Una tesis constante ha marcado todas las notas de presentacin de lasanteriores ediciones, que conviene aqu repetir y reafirmar: no existe en el Peruna democracia cuajada, cuyo norte poltico sea confiable y donde el respeto ala Constitucin sea indiscutido. El marco poltico de la Carta de 1993 es y hasido un rgimen autoritario, poco respetuoso de las reglas democrticas yproclive a quedarse en el poder, an a costa del desconocimiento de las reglasque l mismo se dio.Bajo la premisa anterior queremos analizar dos situaciones peligrosas que hanevidenciado la falta de escrpulos democrticos del rgimen que preside elingeniero Alberto Fujimori. Nos referimos a las leyes inconstitucionales que hancompletado el plan reeleccionista del ao 2000 y a aquellas normas que,apelando a una equivocada aplicacin del concepto de seguridad nacional, hanmutilado una serie de clusulas constitucionales.Como se sabe, el artculo 112 de la Constitucin slo autoriza una reeleccininmediata de quien est en el cargo de Presidente de la Repblica. Ello estclaro y en el interior del libro (pginas 531 a 547) se encontrarn las razonesconstitucionales que respaldan esta afirmacin.Debe recordarse tambin que et-actual Presidente ya hizo uso de este artculoen la eleccin de 1995, siendo reelegido. No puede, por tanto, apelar a lareferida norma constitucional, que ms bien le impide la postulacin en el ao2000. Por otra parte, est la sentencia del Tribunal Constitucional, que haquedado consentida y ejecutoriada.Esta sentencia, publicada en enero de 1997, resolvi una Accin deInconstitucionalidad promovida por el Colegio de Abogados de Lima, respectode la Ley N 26657, que pretenda interpretar autnticamente el artculo 112de la Constitucin.La determinacin del Tribunal Constitucional no da lugar a dudas, pues declarainaplicable la Ley N 26657 para el caso concreto de una nueva postulacin ala Presidencia de la Repblica, en el ao 2000, del actual Jefe de Estado. Es 20. decir, por imperativo constitucional y por resolucin del mximo rganocontralor de la Constitucin, el Presidente Alberto Fujimori est impedido depresentar su candidatura a un nuevo perodo.Pese a ello, la ofensiva reeleccionista contina. La mayora oficialista en elCongreso no ha cesado de buscar y aprobar argucias legales que faciliten alPresidente Fujimori continuar en el poder ms all del ao 2000. La crnicalegislativa de este empecinamiento reeleccionista comenz casi apenasiniciada la segunda gestin presidencial y no se ha detenido a lo largo de esteao, afectando inclusive el espacio de legitimidad en que debi desenvolverseel segundo mandato del Presidente Fujimori.Todo empez con la Ley N 26623 del 19 de junio de 1996, que cre elConsejo de Coordinacin Judicial y reorganiz el Poder Judicial y el MinisterioPblico. Con esta ley se elimin la independencia de estos rganos, pues lasComisiones Ejecutivas de ambos, como ha quedado demostrado, se hansubordinado polticamente al gobierno.Pero es til recordar que estos organismos designan, cada uno de ellos, a unmagistrado para conformar el Jurado Nacional de Elecciones. Se movi as laprimera pieza para controlar al organismo electoral.Luego fue dictada, el 23 de agosto de 1996, la Ley N 26657 que, como hemosreferido prrafos arriba, desconoce que el actual Presidente ha sido reelegidoen 1995 e interpreta la Constitucin en el sentido de que la eleccin de eseao fue la primera, pudiendo en consecuencia presentarse a un tercer mandatoel ao 2000.El7 de enero de 1997 se public la Ley N 26738, que modifica la Ley Orgnicadel Ministerio Pblico y transfiere la designacin de los Fiscales Provinciales ala Comisin Ejecutiva. Con ello, ser esta Comisin la que elabore las listas deFiscales que presidirn los Jurados Especiales Electorales, previstos en elartculo 45 del Cdigo Electoral.Adicionalmente, el 29 de junio de 1997, se adoptaron las ResolucionesLegislativas 02,03 Y 04, mediante las cuales se destituye a los magistrados delTribunal Constitucional, por el solo hecho de haber publicado una sentenciaque declara inconstitucionalla Ley N 26657, referida a la reeleccinpresidencial.Posteriormente, el 01 de octubre de 1997, se publica la Ley N 26859, LeyOrgnica de Elecciones, que mantiene, entre otros dispositivosantidemocrticos, el distrito electoral nico y establece que los JuradosElectorales Especiales sern presididos por un magistrado designado por lasCortes Superiores.Una norma importante que complementa a las anteriores es la Ley N26880, publicada el 27 de noviembre de 1997. Mediante ella, se dispone quecontine la intervencin del gobierno en las universidades nacionales. Debe 21. recordarse que las facultades de Derecho de las referidas universidades eligena un representante ante el Jurado Nacional de Elecciones.En la misma lgica de los anteriores dispositivos, la Ley N 26898, del 15 dediciembre de 1997, homologa a los magistrados provisionales con los titulares.Ello significa que cuando la Corte Suprema tenga que elegir a su delegadoante el Jurado Nacional de Elecciones, que adems asume la Presidencia deeste organismo, los vocales suplentes, que son varios, podrn elegir a quienejercer este cargo. La intencin de asegurar la designacin de un magistradoafn al gobierno es bastante clara.Debe citarse tambin la Ley N 26933, del 11 de marzo de 1998, en virtud dela cual se recorta las facultades del Consejo Nacional de la Magistratura,impidindole que pueda -como lo manda la Constitucin- sancionar a losjueces prevaricadores. Ello provoc, bueno es recordado, la renuncia de todoslos magistrados titulares de este organismo, quienes rechazaron la intencin dedejados pintados en la pared.Finalmente, est la norma que cierra el crculo reeleccionista. Nos estamosrefiriendo a la Ley N 26954, publicada e122 de mayo de 1998, por la cual semodifica la forma en que el Jurado Nacional de Elecciones deber tomar susdecisiones. En concreto, se dispone que la denegatoria de inscripcin,impugnaciones y tachas a que hace referencia la Ley N 26859 -Ley Orgnicade Elecciones- y la Ley N 26486Ley Orgnica del Jurado Nacional deElecciones- sern resueltas por el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones,con el voto favorable de por lo menos el nmero de miembros que constituyensu qurum.Se sabe que son cinco los miembros de ese organismo. Si, como prev eloficialismo, tendr a dos incondicionales en el Jurado y el qurum que exige laLeyes de cuatro miembros, entonces se deducir que no podr tacharse lainconstitucional candidatura del Presidente reeleccionista, pues ser muy difcilque se llegue a cuatro votos conformes. El camino para la reeleccin haquedado, as, inconstitucionalmente allanado.Por otro lado, debemos referimos a los recientes decretos legislativosexpedidos para combatir al fenmeno de la delincuencia. Ellos,lamentablemente, contienen graves excesos que violentan elementalesdispositivos constitucionales.En efecto, entre el 23 de mayo y el 3 de junio de 1998 el Ejecutivo ha dictadodiez decretos legislativos, que bajo diversas denominaciones configuran unaexcepcionalidad jurdica sin precedentes en el pas. Estas normas son lassiguientes: Decreto Legislativo N 895 (23 de mayo), Ley contra el TerrorismoAgravado; 896 (24 de mayo), Ley contra los Delitos Agravados; 897 (26 demayo), Ley de Procedimiento Especial para la Investigacin y Juzgamiento delos Delitos Agravados que tipifica el Decreto Legislativo N 896; 898 (27 demayo), Ley contra la Posesin de Armas de Guerra; 899 (28 de mayo), Leycontra el Pandillaje Pernicioso; 900 (29 de mayo), Ley Modificatoria de lasAcciones de Hbeas Corpus y Amparo; 901 (31 de mayo), Ley de Beneficios 22. por Colaboracin; 902 (1 de junio), Normas Complementarias a la Ley deBeneficios por Colaboracin; 903 (3 de junio), Ley de Regularizacin deCiudadana de Personas Indocumentadas; 904 (3 de junio), Ley que crea laDireccin Nacional de Inteligencia para la Proteccin y Tranquilidad Social en elServicio de Inteligencia Nacional; y, 905 (3 de junio), Ley que precisa funcionesdel Instituto de Defensa Civil.En general, los dispositivos glosados indican una severidad temeraria respectoa las medidas para combatir la delincuencia comn. El punto de partida fue unerrneo concepto incorporado en la Ley de delegacin de facultades expedidapor el Congreso, en virtud de la cual se autoriz al Ejecutivo a legislar sobreseguridad nacional. Es el problema de la delincuencia comn un fenmenoque afecte la seguridad nacional? Evidentemente no. Se ha pretendidomilitarizar la lucha contra la delincuencia callejera y otorgarle al Fuero Militarfacultades que constitucionalmente no le corresponden.Especficamente, en el caso del Decreto Legislativo N 895, se pueden detectargruesos errores. En principio, sanciona con penas severas a quienes integren osean cmplices de una banda, asociacin o agrupacin criminal, que porta outiliza armas de guerra y que se dedique al robo, secuestro u otro delito contrala vida, el cuerpo y la salud.La norma establece tres tipos de penalidades: cadena perpetua; pena privativade libertad no menor de treinta aos; y, pena privativa de libertad no menor deveinticinco aos. Esta ltima dirigida hacia todos aquellos participantes en losactos delictivos que configuren Terrorismo Agravado, mayores de diecisis ymenores de dieciocho aos.Debemos formular dos observaciones concretas, una de carcter general y otrams especfica.En primer lugar, consideramos que esta norma contiene gruesos erroresconceptuales, que no hacen sino regresionar el Derecho Penal hacia etapas yasuperadas. El solo hecho de encargarle al Fuero Militar el juzgamiento de estosdelitos es de por s una aberracin jurdica, ya que este Fuero estcontemplado solamente para encargarse de1juzgamiento de personal militar,que cometa faltas militares.La Constitucin, en el inciso 1 del artculo 139 establece la unidad yexclusividad de la funcin jurisdiccional. Es decir, el Poder Judicial. el FueroCivil, es el nico encargado de dicha funcin. Slo por excepcin se admite laexistencia del Fuero Militar, para los casos ya sealados. La norma convierte loexcepcional en general. Un contrasentido jurdico.En segundo lugar, las penas establecidas para los menores de edad de 16 a18 aos transgreden la propia Constitucin, que determina en su artculo 41aproteccin especial del nio y del adolescente. Pero no slo se ha violentado laConstitucin. Tambin se ha desconocido la Convencin sobre los Derechosdel Nio, suscrita por el Per y que garantiza, entre otros derechos, el inters 23. superior del nio, el derecho al debido proceso y las medidas especialescontempladas, en particular, por el artculo 37 de la Convencin.En conclusin, con el Decreto Legislativo n 895, se ha extrado a los menoresimplicados en la norma de su status especial y se les ha convertido ensujetos activos del delito de Terrorismo Agravado.Debe precisarse que, en general, se ha previsto con estos dispositivos elaumento de las penas contempladas en el Cdigo Penal.Una norma que no podemos dejar de comentar es el Decreto Legislativo N900, que modifica el trmite de las Acciones de Hbeas Corpus y de Amparo.En adelante, un Hbeas Corpus slo podr interponerse ante el JuzgadoEspecializado en Derecho Pblico y ya no ante los juzgados penales.Lo grave del hecho radica en que, en el caso de Lima, solamente existen dosjueces que atienden el mencionado Juzgado, pudindose advertir la congestinque ello ocasionar en los mencionados despachos. Pero lo ms grave es elfondo de la norma, que a todas luces busca disminuir la interposicin de estagaranta constitucional, mediatizando y desprotegiendo los derechos de todoslos ciudadanos.En suma, un conjunto de normas ilegales ha invadido el sistema normativoperuano. No creemos que tengan xito, pues como lo seala hasta el hartazgola historia del Derecho Penal, la delincuencia comn -a diferencia delterrorismo- no se combate con el agravamiento de las penas, sino con otro tipode medidas que involucran a la sociedad en su conjunto.Hemos querido sintetizar y actualizar nuestras crticas al modelo constitucionaly legislativo de referencia, en la perspectiva de contribuir decididamente amodificar dos estigmas del Per de hoy: la tentacin enfermiza por lareeleccin presidencial y el avasallamiento sistemtico del Estado de Derecho,mediante la militarizacin del pas.Lima, junio de 1998.Enrique Bernales Ballesteros 24. PRESENTACION A LA TERCERA EDICION NECESIDAD Y DEFENSA DE LA CONSTITUCION1. IntroduccinEsta obra ve la luz de su tercera edicin en un momento crucial para el futurodemocrtico del Per. Un largo ciclo de pasividad popular, cuando no deindiferencia poltica, manifiesta claros signos de estar acabando, mientras almismo tiempo crece la protesta contra los abusos de la autoridad, la exigenciapara que el pas recupere transparencia democrtica, y la defensa de unaConstitucin a la que sus inspiradores y autores no dudan en violentar si esque sus disposiciones interfieren con los declarados propsitos de permaneceren el poder ms all del ao 2000, por la va que sea.En este delicado contexto, adquiere particular importancia la tercera edicin deuna obra dedicada al anlisis sistemtico de la Constitucin de 1993. Paratratar nuevas leyes (ms de ochenta dispositivos han sido incorporados),resoluciones del Tribunal Constitucional y hechos polticos directamenterelacionados con el cambio que se viene registrando en la sociedad poltica, hasido necesario revisar, incorporar nuevos elementos y enriquecer la obra conenfoques complementarios. Debemos insistir que esta edicin ha sidotrabajada en un creciente clima de intranquilidad constitucional y poltica; enuna palabra, de crisis, que explica la necesidad de estas lneas introductorias.Sostenemos que el Per se encuentra en estos momentos ante unaencrucijada muy difcil. Preceptos constitucionales relacionados con losderechos fundamentales y con la democracia han sido vulnerados, ysistemticamente desconocida y avasallada la institucionalidad de una serie derganos autnomos previstos por la propia Carta.Fuertes vientos autoritarios pretenden barrer con los derechos ciudadanos ysometer el destino de la todava precaria democracia peruana, a las absurdaspretensiones de buscar una tercera eleccin consecutiva, absolutamenteinconstitucional, del actual Presidente de la Repblica en ejercicio.Siempre he sostenido -y mis alumnos pueden dar fe de ello- que es unimposible acadmico separar, aunque se levanten muros de concreto, larealidad poltica y social del abstraccionismo terico-jurdico. Antes bien, es unimperativo tico el anlisis de la normativa jurdica conjuntamente con eldevenir poltico; una y otro son indesligables, pues como lo recuerda JuanFERRANDO BADIA, el acto y el hecho 25. polticos no pueden ser aislados del contexto social, no pueden considerarsecomo extrnsecos al estudio de los fenmenos jurdico-polticos l.La presente edicin respeta la estructura analtica de sus precedentes, pero enla lnea de lo expuesto, incorpora hechos, decisiones y leyes que ayudarn acomprender los cuellos de botella que hacen visible el ntido nominalismoconstitucional peruano, para seguir la tipologa de Karl LOEWENSTEIN. Lalectura de los acontecimientos polticos, es pues indispensable para el cabalentendimiento de la teora y prctica de la Carta Poltica vigente.2. El marco jurdico de la Constitucin de 1993La ciencia poltica ha avanzado considerablemente en cuanto al anlisis de lasestructuras polticas y la tipologa de los sistemas polticos. El conocimiento delos fenmenos polticos facilita el acercamiento a los temas constitucionales,aadiendo a los esquemas de tipo jurdico la comprensin de los modelospolticos que se configuran en las constituciones, as como los alcances destos en las regulaciones de las relaciones Estado-sociedad. T. STAMMEN haescrito que los sistemas democrtico constitucionales se distinguen por treselementos: la estructura pluralista del poder; la consecucin abierta y pluralistade la formacin de la voluntad popular; y, la parcial integracin poltica de lasociedad en el Estad02.Estos componentes se nutren de instituciones, que son las que animandinmicarnente el sistema democrtico. Ellas son, como bien lo apuntaFERRANDO BADIN, el sufragio universal, que es a la vez un medio deapropiacin del poder por los ciudadanos y un medio de limitacin del poder; elequilibrio de poderes, que tiene dos fines:limitar el poder dividindolo y hacer ms slida la apropiacin del poder por elpueblo; el pluralismo de partidos, que es un medio de delegar, y al mismotiempo, de limitar el poder, especialmente a travs de la oposicin organizada;el autogobierno; y finalmente, la supremaca de la ley, ya que por encima detodos los ciudadanos y gobernantes existe una regla de Derecho a la que sesometen todos y ante la cual todos son iguales.Con relacin al autogobierno, ste constituye, a decir de VED EL, unmecanismo a travs del cual la democracia local permite la participacin delciudadano en el poder de una manera mucho ms directa y menos mtica de lademocracia centralizada, y al mismo tiempo, la existencia de libertades enprovecho de las colectividades locales, (lo que) representa una barrera a losexcesos de la autoridad del poder central4.________________________________________1. FERRANDO SADIA, Juan y otros: Regmenes Polticos Actuales(Presentacin).Tercera Edicin. Editorial Tecnos S.A. Madrid, 1995, p. 30.2 STAMMEN, T. Sistemas Polticos Actuales. 5~ Edicin, actualizado por L.Lpez Guerra y traducido por J.R. Chocameli Lera. Guadarrama, 1976, p. 183.3 FERRANDO SADIA, Juan: Op. cil. p. 59. 26. A su vez, un sistema autoritario no slo se define por oposicin al sistemademocrtico constitucional, sino que tiene tres elementos propios que locaracterizan: la estructura monista del poder; la formacin monopolista de lavoluntad poltica; y, la integracin poltica de la sociedad en el Estad05.Sostiene FERRANDO BADIA que los regmenes autoritarios parten delsupuesto de la inevitable inferioridad de las masas en relacin con las litespolticas y especialmente en relacin con el jefe portador de excepcionalescualidades. Entre gobernantes y gobernados existe una neta y radicalseparacin6.Esta distancia se refuerza con el anlisis de BISCARETTI DI R DHA, quienafirma que en este tipo de regmenes el inters de la colectividad, interpretadoautoritariamente por el ms capaz, prevalece sobre el inters de losparticulares. Desde la ptica de las instituciones jurdico-estatales, losregmenes autoritarios inducen a eliminar todo obstculo a la iluminada accindel gobierno de los dirigentes, tendiendo, en cambio, a hacer a esta ltima loms eficaz posible 7. Es por ello que es consustancial con este modelo laconcentracin de poderes en el jefe o lder, la abolicin de la rigidezconstitucional, la centralizacin del control de la constitucionalidad de las leyes,la manipulacin de las elecciones; en fin, la concentracin administrativa y lalimitacin de las libertades pblicas.Esta aproximacin conceptual prqviene de los modelos analticos impulsadospor el constitucionalismo europeo moderno. Metodolgicamente es correcto suuso para construir esquemas y matices que faciliten un acercamientocomprensivo de la realidad jurdico-constitucional latinoamericana, yespecficamente de la peruana. Despus de todo, el andamiaje jurdico delPer y la organizacin del Estado jams tuvieron autonoma conceptual y demodelo, convirtindose ms bien en tributarios, ayer como ahora, delliberalismo poltico, surgido en el viejo continente y expandido hacia estosespacios.La dicotoma democracia representativa-autoritarismo puede funcionar tambinen estas latitudes, aun cuando con caractersticas peculiares, propias delindito desarrollo poltico de nuestros pases.Este debe ser estudiado, como lo recuerda Manuel ALCANTARA SAEZ,mediante la descripcin del funcionamiento de las instituciones formales, tantas_____________________________________4. VEDEL, G. Les lements de la dmocratie europenne. E.E.U. de Nancy,1952, p. 81.5. FERRANDO BADIA, Juan: Op. cit. p. 54. El autor citado agrega que cuandoel poder de los gobernantes se asienta en presuntas cualidades excepcionaleso carismticas de los mismos habremos desembocado en el sistemaautoritario, que puede a su vez ser rgido o flexible.6 Ibdem, p. 60.7 BISCARETTI DI RUFIA, Paolo: Democrazia. En Enciclopedia del Diritto.Miln, 1963, pp. 2 Y 3. 27. veces respetadas e incluso violadas, y germen de bloqueos, inestabilidad eineficacia8.En el sentido expuesto, el profesor Jorge CARPIZO plantea una clasificacinde las constituciones latinoamericanas basada en la idea de democracia y enuna concepcin axiolgica de la Ley Fundamental, que liga su finalidad alservicio del hombre. Afirma CARPIZO que para conocer una Constitucin ensentido estricto, hay tres preguntas fundamentales: a) cmo estn establecidosy cmo operan en la realidad las garantas o derechos individuales, b) qumnimos econmicos y sociales se le aseguran a los individuos y cmo operanen la realidad, y c) cul es la estructura del sistema poltico...9.Por su parte, Antonio COLOMER VIADEL LO ensaya una clasificacin de lasconstituciones latinoamericanas, aparente para nuestra perspectivainterpretativa. Para l, las constituciones pueden ser: a) democrticas, b) cuasidemocrticas, c) de democracia popular, y d) no democrticas.En todo caso, cualquier ejercicio de clasificacin debiera tambin considerarque en el proceso de construccin del Estado moderno, la Constitucin naceasociada a la libertad y a la necesidad de organizar y controlar el poder.Democracia y Constitucin son histricamente compatibles y sustantivamentevinculadas.En este sentido, el contenido de la Constitucin debiera ser siempre lademocracia y no lo que niega a sta.Coincidimos pues con CARPIZO, cuando estima que una Constitucindemocrtica sera aquella que realmente, asegura al individuo sus garantasindividuales, le garantiza un mnimo digno de seguridad econmica, y noconcentra el poder en una persona o grupo; es decir, que las funciones sonejercidas realmente por diversos rganos y el sistema de partidos acepta elprincipio del pluralismo ideolgico I l.La mejor manera de alcanzar este objetivo (una sociedad justa, que legarantiza a sus miembros el respeto de sus derechos individuales y limita a losdetentadores del poder), ser haciendo constar los frenos que la sociedaddesea imponer a los detentadores del poder en forma de un sistema de reglasfijas -la Constitucin- destinadas a limitar el ejercicio del poder poltico._____________________________________8. ALCANTARA SAEZ, Manuel: Sistemas Polticos de Amrica Latina. Volumen1.Editorial Tecnos SA Madrid, 1989, p. 13.9 CARPIZO, Jorge: La democracia y la clasificacin de las Constituciones. Unapropuesta. En Anuario Jurdico, NQ IX. Universidad Nacional Autnoma deMxico, 1982, pp.351 Y ss.10 COLOMER VIADEL, Antonio: Introduccin al ConstitucionalismoIberoamericano. Ediciones de Cultura Hispnica. Madrid, 1990, p. 75.11 CARPIZO, Jorge: Op. cit. p. 351. 28. La Constitucin se convierte, as, en el dispositivo fundamental para el controldel proceso del poder 12 . Una Constitucin democrtica es, en palabras deLOEWENSTEIN, una Constitucin normativa, por cuanto sus preceptos rigenefectivamente la vida en sociedad y los gobiernos que la aplican sonrespetuosos de la institucionalidad democrtica. En Europa, un consistenteesfuerzo, sobre todo a partir de la post Segunda Guerra Mundial, ha logradoacercarse a este ptimo y convertido en signo objetivo de estabilidad poltico-jurdica y de progreso. En Amrica Latina, si bien muchos pases han cambiadosus constituciones en el mismo perodo, se est an lejos del referido ptimonormativo.En las constituciones cuasi democrticas estos supuestos no funcionan, o seencuentran relativizados por los detentadores del poder: la justicia an noopera claramente, pero se puede vivir y existe la posibilidad de que seconfigure una Constitucin democrtica 13. Estas son las que mejor seasemejan a las constituciones nominativas, de las que da cuentaLOEWENSTEIN cuando se refiere a los problemas que difieren la aplicacin deun texto poltico; dificultades que trascienden la voluntad de los operadores delpoder, aunque no siempre. As, el texto es ms una posibilidad de arribar a unautntico Estado de Derecho que una realidad actuante. Unas mejores en suconcepcin que otras, la mayora de constituciones latinoamericanas adscribena esta situacin caracterizante de un estado de cosas que objetivamente afectaal funcionamiento de la democracia.Existe un tercer grupo de constituciones, para volver al esquema deCOLOMER: las de democracia popular. Estas generalmente han estadopresentes cuando una dictadura ha intentado legitimar sus actos medianteconsultas plebiscitarias o aprobacin -obviamente maniatada- de textosfundamentales. En Amrica Latina este fenmeno ha estado presente;sinembargo, a partir de la dcada de los ochenta, cuando la mayora de nacionesrecuper el sistema democrtico, esta modalidad ha cado en desuso.Finalmente, estn las constituciones no democrticas, lo que en realidad es uncontrasentido. En stas pueden existir normas que contemplen el control delpoder, pero se encuentran de tal manera maniatadas por el poder poltico, quesu aplicacin y algunos aspectos de su contenido no son democrticos, opermiten el uso y abuso desmedidos del poder. Son lo que LOEWENSTEINllamara constituciones semnticas, por cuanto lo poco o mucho que tenga sutexto de democrtico es, en la prctica, letra muerta para los gobernantes.Regresemos ahora al esquema planteado por CARPIZ, quien sostiene queuna Carta se debe medir por la manera en que se encuentran establecidas yopera ti vas las garantas y los derechos individuales, por las garantas_________________________________________12 Cfr. LOEWENSTEIN, Karl: Teora de la Constitucin. Editorial Ariel.Barcelona, 1970, p 149.13 CARPIZO, Jorge: Op. cil. p. 352. 29. econmicas y de bienestar social que otorga para los individuos en su conjuntoy por la estructura del sistema poltico que prescribe. No se trata de aplicarrgidamente este esquema de anlisis, pero es obvio que ayuda a nuestrointers por definir y caracterizar la Constitucin peruana de 1993.En efecto, la Carta peruana tiene una parte referida a la persona y a lasociedad y otra que trata sobre las garantas constitucionales. Pero cmo semiden los alcances, en este aspecto, de la normativa constitucional? Aunquede corta vigencia an, muestra signos traumticos de violacin o deprescindencia. Quienes detentan el poder han respetado poco los derechos ygarantas constitucionales y ms bien han mostrado una tendencia a interferir ymonitorear las instituciones, para sujetarlas a sus propsitos. Esta situacin esvisible, por ejemplo, en el funcionamiento del Poder Judicial.Por otra parte, la Constitucin ha subordinado los derechos econmicos ysociales a un excesivo dogmatismo ideolgico en lo econmico, que hapermitido se instauren relaciones carentes de proporcin entre la iniciativaprivada y el libre mercado, y el rol del Estado para proveer de los mselementales servicios pblicos a la colectividad.De otro lado, en el aspecto social se ha producido un retroceso en cuanto a losderechos y garantas -por ejemplo de los trabajadores, que ya no gozan deestabilidad laboral- y una evidente desatencin social de los sectores msdesprotegidos.Para el caso que analizamos, y como se entender luego, cuando abordemosel estudio del Ttulo IV, el aspecto ms crtico de la Carta es el referido a laestructura del Estado y a las relaciones inter-rganos. En realidad, lo que sepresenta es una situacin en la que existe un exagerado incremento deatribuciones del Presidente de la Repblica en desmedro de los otros rganosdel Estado, a la par de una intencionada decisin de quitarle peso especfico yfunciones polticas y fiscalizadoras al Legislativo. A lo largo de la presente obrase podr encontrar ms detalladamente las razones de esta situacin.Vistas las cosas de esta manera, podemos elaborar nuestra propiaconceptualizacin de la Constitucin peruana de 1993, que por problemas decontenido, rigideces y tendencia a la concentracin del poder en la Presidenciade la Repblica, hemos definido alguna vez como autoritaria. Desde luego, hayque hacer notar que en esta definicin interviene la accin del gobierno que laoperativiza desde que se promulg en 1993, que es tan proclive alautoritarismo, que no duda en avasallar la Carta que impuls originariamente,cuando sus disposiciones son un obstculo para sus propsitos de ejercer unpoder no sometido a ningn control. Qu queda entonces sino defender esaConstitucin y sacarle lustres democrticos?3. La vigencia de la Constitucin de 1993Han transcurrido casi cinco aos desde la promulgacin y entrada en vigor dela Constitucin de 1993. Bien vale recordar que ella fue impulsada por losgrupos polticos afines al Presidente Fujimori, que haban respaldado el golpe 30. deI 5 de abril y que estaban convencidos de impulsar el neoliberalismoeconmico en el Per. " Todo esto marca una primera diferencia con el texto de1979, que fue fruto del consenso para darle curso poltico a un pas que salade un largo proceso de suspensin de las libertades ciudadanas, en el que lainstitucionalidad democrtica estuvo cancelada.Pero esta diferencia sirve para recordar que la Constitucin de 1993 obedecetambin a la necesidad poltica de justificar el golpe de Estado y darle algunalegitimidad a un gobierno al que la comunidad internacional presionaba paraque la tuviera. El pas, afectado an por la anomia que desde la dcadaanterior se presentaba en la sociedad, no particip en el debate constitucional.El pensamiento ilustrado tampoco.As las cosas, y como bien lo apunta Domingo GARCIA BELAUNDE, eloficialismo no tena la menor idea de lo que era una Constitucin, e ignorabapor completo las corrientes modernas del constitucionalismoJ4. Con este pocohonroso antecedente, el llamado Congreso Constituyente Democrtico discutiy aprob una nueva Carta Poltica, que fue promulgada por el Presidente de laRepblica el 28 de diciembre de 1993, entrando en vigencia ell de enero de1994.Pocas constituciones, como la que nos rige, han generado tantas y justificadascrticas a su contenido por parte de los sectores especializados. Laincorporacin de instituciones sin conocimiento de su naturaleza y alcances, elpenoso dogmatismo de algunos de sus dispositivos sobre economa, lasupresin sectaria de algunos acertados artculos de la Carta de 1979, y sudesorden y precaria sistematicidad, son cartas de presentacin que justificanlas duras crticas a este texto.Un ejercicio que comprueba las reservas que inspira esta Carta a una granmayora de especialistas, es que un elevado porcentaje de los estudios yensayos elaborados sobre ella, presentan a los autores formulando seriosreparos al contenido y alcances de la normativa constitucional vigente.14 GARCIA BELAUNDE, Domingo: La Reforma del Estado en el Per. En LaConstitucin de 1993. Anlisis y Comentarios. Tomo 111. Comisin Andina deJuristas. Lima, 1996, p.29.Damos un ejemplo para sustentar esta afirmacin: el trabajo llevado a cabo porla Comisin Andina de Juristas, que en tres excelentes tomos ha promovido, endistintas etapas y con la colaboracin de diversos autores, un anlisis sobre lasinstituciones constitucionales, coincidiendo los trabajos en duras crticas anumerosas disposiciones de la Constitucin vigente15.Por nuestra parte, en diversos ensayos y publicaciones, hemos advertido sobreestos problemas 16. Sin embargo, tambin hemos recalcado la necesidad deaceptarla como texto fundamental, que debe ser modificado y perfeccionadoapelando a los propios mecanismos por l instituidos. 31. Veamos a continuacin los puntos concretosl7 que han sido desconocidos porparte de los operadores del poder, en relacin a la vigencia y aplicacin de laConstitucin vigente.3.1. Limitaciones a los derechos fundamentalesEl tema de los derechos humanos siempre ha significado un punto crtico parael Estado peruano. Son muchos los casos en que la sociedad civil ha tenidoque apelar a presiones extremas para que se investigue y sancione a quienes,bajo circunstancias injustificadas, violaron los derechos humanos individuales ocolectivos de la poblacin consagrados en el texto constitucionap8.Si bien es dolorosa la constatacin, la historia del pas -al igual que la deLatinoamrica- registra demasiados hechos relativos al desconocimientocuando no la violacin de los derechos fundamentales de la persona, que nosiempre fueron sancionados y quedaron, por ende, impunes.Esa indiferencia y a veces la violencia expresa contra los derechos humanos,son un dato del comportamiento de la autoridad estatal y una de lascaractersticas de la organizacin social predominante en el Per. No nosreferimos a hechos de un pasado lejano, sino a hechos acaecidos despus desuscritas las declaraciones y convenios internacionales, que supuestamentedeban reforzar el ordenamiento constitucional relativo al respeto a la dignidadde la persona humana. Sin embargo, fue poco lo que cambi en el patrn deun____________________________________15 En efecto, autores como Francisco Fernndez Segado, Carlos Blancas,Csar Ochoa, Armando Zolezzi, Marcial Rubio, Valentn Paniagua, CsarLanda, Domingo Garca Belaunde, Pedro Planas, Nstor Pedro Sags, entreotros, han coincidido en la crtica. Se puede sostener, entonces, que laConstitucin vigente no es de las mejores que ha tenido el Per; muy por elcontrario, representa, en su conjunto, un texto con gruesos errores, por omisino por exceso, que requiere una revisin integral. Cfr. La Constitucin de 1993.Anlisis y Comentarios. Tomo I (julio de 1994); Tomo 1I (diciembre de 1995); y,Tomo 111 (diciembre de 1996). Comisin Andina de Juristas. Lima, Per.16 En la parte referida a la metodologa, antecedentes y modelo poltico de laConstitucin de 1993, que forma parte de la presente obra, explicamos que elproblema central de la Constitucin, en cuanto a estructura, radica en ladeficiente concepcin del modelo poltico y la recargadsima concentracin delpoder en el Presidente de la Repblica. Luego de transcurrido algn tiempo, loshechos y la prctica nos han dado la razn.17 Debemos advertir que los temas que a continuacin se exponen, sernabordados posteriormente, ya en el anlisis exegtico de la Constitucin.18 Un anlisis interesante sobre la situacin de los derechos humanos en elPer, desde el regreso a la democracia en la dcada de los ochenta, puedeconsultarse en OTAROLA PEARANDA, Alberto: Impunidad y Ley de Amnistaen el Per. Instituto Interamericano de Derechos Humanos. San Jos de CostaRica, 1995, p. 4 Y ss. 32. sistema de relaciones sociales y de Estado ajenos a considerar que losderechos humanos son la condicin bsica para la integracin de una Nacin,su estabilidad poltica y el progreso de todos.Desde el retorno a la va democrtica en 1980, luego de doce aos de gobiernomilitar de facto, el Per ha atravesado por una serie de circunstancias quetrastocaron el nuevo sistema previsto en la Constitucin y el entendimiento quedeba hacer posible su desarrollo. El pueblo se volc masivamente hacia unaforma de gobierno con la que se senta comprometido y que, en apariencia, leaseguraba el respeto de las libertades, la independencia de los rganos delEstado y la posibilidad de acceder hacia condiciones de bienestar y progreso.La expectativas formadas no tardaron en colisionar con la realidad. Lasdificultades econmicas que hacan presagiar una crisis duradera se fueronconfigurando. Se comenz a generar un debilitamiento progresivo de lasinstituciones del Estado y de ste mismo, como consecuencia de polticas malimplementadas, de la reiteracin de la ingerencia consuetudinaria del podercentral en asuntos ajenos a su competencia, de corruptelas burocrticas, y desumisin y silencio parlamentarios. A todo ello hay que agregarle comodoloroso agravante, la presencia de la subversin armada y el inicio de unconflicto armado interno que, aunque ahora ya casi en retirada, le cost al pas30 mil vctimas, ms de 26 mil atentados, medio milln de desplazados y cercade 25 mil millones de dlares en prdidas econmicas 19.Precisamente el fenmeno de la violencia latente en la sociedad peruana por laacumulacin de problemas sistemticamente irresueltos, fue utilizadoideolgicamente por sectores de un extremo radicalismo, para dar inicio a unaguerra contra el Estado, pero tambin contra la sociedad. En medio del fuegocruzado se encontraron poblaciones civiles indefensas, que fueron las mspropicias para que sus derechos se violasen ms de una vez, por la tambinvirulenta actuacin de agentes estatales, que aplicaban una lgicacontrasubversiva que inclua acciones terroristas. La desaforada violencia deSendero Luminoso era terrorismo, y de los ms brutales, pero el Estado nodebi consentir jams el que en su nombre se realizaran actos de equivalenteterrorismo. Por ejemplo, estn los casos de las desapariciones forzadas2O.Esta prctica tendi a generalizarse y muchas son las personas de las que nose sabe an su paradero21.19 RESUMEN ESTADISTICO DE LA VIOLENCIA SOCIAL Y POLlTICA EN ELPERU. Instituto Constitucin y Sociedad. Lima, mayo de 1995, pp. 2-6.El pas atraves, pues, por un perodo de violencia generalizada del que engran parte se ha recuperado. Este tipo de fenmeno demostr que en el pasexista una violencia social de caractersticas estructurales, como fruto de unaproceso de acumulacin histrica, mediante la cual la violencia se constituyen una constante de la formacin social peruana, al punto de configurarrelaciones verticales y asimetras sociales profundas22. En un escenario como 33. el descrito, las garantas para la proteccin y defensa de los derechoshumanos de la poblacin se encontraban, por definirlo de algn modo,mediatizadas.Con el gobierno del Presidente Fujimori se inicia la mano dura en la luchacontra el terrorismo. El gobierno de facto surgido en 1992, dict una serie demedidas muy coercitivas y le otorg a las Fuerzas Armadas un poder casiabsoluto, especialmente en las llamadas zonas de emergencia. A ello seuni una mayor presencia de la Inteligencia militar. As, se obtuvieronresultados espectaculares en la lucha contrasubversiva -como por ejemplo lacaptura de Abimael Guzmn, mximo lder de Sendero Luminoso-. El ladonegativo fue, sin embargo, los excesos y atropellos cometidos por agentesestatales, que en lugar de ser ejemplarmente castigados, recibieron, enmuchos casos, garantas de impunidad.Solamente a manera de enumeracin, citamos los casos mscomprometedores de violacin a los derechos fundamentales que no han sidodebidamente investigados y sancionados: el crimen de Barrios Altos, elasesinato por agentes del Estado de un profesor y nueve estudiantes de laUniversidad La Cantuta, el asesinato de Pedro Huilca, importante y reconocidodirigente sindical, cuya autora se crea provena de Sendero Luminoso, peroque luego fue atribuida a agentes del Servicio de Inteligencia del Ejrcito. Atodo lo anterior debe agregarse las violaciones evidentes al debido proceso, loque ha originado, entre otras injusticias, el apresamiento y condena indebidade ms de mil inocentes, juzgados de manera sumaria por el fuero militar.Recientemente, el asesinato de la agente de inteligencia Mariella Barreta y lastorturas infringidas a Leonor La Rosa, tambin miembro de ese organismo, porparte del Servicio de Inteligencia del Ejrcito, demuestran el poco escrpuloque existe en este tipo de dependencias estatales respecto de los derechosconstitucionales. A ello habra que agregarle los atentados en contra de lalibertad de prensa, sobre todo a partir de la reeleccin del actual Presidente, en1995; en especial en contra de aquellos medios que han marcado distanciasrespecto del inconstitucional proyecto de reeleccin presidencial, o quedenuncian situaciones de abuso y corrupcin23.___________________________________20 El informe de 1993 del Grupo de Trabajo sobre Desaparicin Forzada eInvoluntaria de la ONU (E/CNA/1993/25) pona al Per por segundo aoconsecutivo en el primer lugar del ranking mundial de esa sombra prctica,por delante de Sri Lanka, Colombia, Turqua y la India. PERUPAZ N 8.Instituto Constitucin y Sociedad. Lima, febrero de 1993, pp. 14-15.21 Segn el Instituto Constitucin y Sociedad a diciembre de 1994 el nmerode personas desaparecidas en el Per, por efectos de la violencia poltica,ascenda a 3.060, y las denuncias -por el mismo rubro- ante Ministerio Pblicollegaron a 5,419 casos, siendo superior a cuatro mil los casos no resueltos.PERUPAZ NQ 29, ICS, Lima, Per, pp. 24-25.22 VIOLENCIA Y PACIFICACION EN EL PERU: Comisin Especial del Senadode la Repblica. DESCO/Comisin Andina de Juristas. Lima, 1989, p. 331. 34. 3.2. Restricciones a los derechos de participacin ciudadanaUno de los aspectos que los promotores de la actual Constitucin ms seocuparon de relevar, fue el referido a la participacin poltica de la ciudadana;especficamente a la participacin directa24. Luego de desarrollada una granpropaganda por parte del oficialismo, estos derechos quedaron efectivamenteincorporados en el texto constitucional F5.Transcurrido un tiempo prudencial para dejar que la institucin se difunda ypara que la poblacin, desde su propia perspectiva y especificidad, haga usode este derecho, los dispositivos constitucionales sobre participacin nopueden aplicarse por expresas disposiciones que los distorsionan e impiden suaplicacin.En lo que se refiere al referndum, y como lo explicaremos msdesagregadamente cuando comentemos el artculo correspondiente, la opcinde la mayora gobiernista en el Congreso ha sido por trabar las iniciativaspresentadas, mediante leyes poco tcnicas y dirigidas especficamente a evitarque el pueblo se pronuncie sobre temas espinosos para el gobierno delingeniero Fujimori.Dos casos saltan notoriamente a la vista. El primero, la solicitud de firmas parallamar a referndum, promovida por sectores organizados de la poblacin, conrespecto a la venta fragmentada Petro-Per. Como se sabe, esta iniciativa noprosper debido a una serie de modificaciones de la Ley N 26300 o Ley deDerechos de Participacin y Control Ciudadanos, expedida para ampliar ydesarrollar la normativa constitucional. Estas modificaciones estuvieroncontenidas en la Ley N 26592, promovida con el fin de neutralizar larecoleccin de un numero de firmas por lo dems elevado (10% delelectorado), necesarias para convocar a referndum.El segundo caso es el referido a la reeleccin del presidente Fujimori. Como sesabe, el Congreso expidi la Ley 26657, denominada de interpretacinautntica, en virtud de la cual se interpreta el arto 112 de la Constitucin,para permitir que el actual mandatario pueda postular a una nueva eleccin_____________________________________23 Sobre este aspecto, un hecho que debe citarse es el intento del gobierno dequitarle la nacionalidad al ciudadano peruano Baruch Ivcher, propietario deCanal 2, al que se le imputan falsas acusaciones de traicin a la Patria. Este esel caso ms evidente de desconocimiento no solamente de la libertad deinformacin, sino de los derechos legtimamente adquiridos, como el derecho ala nacionalidad y a la propiedad, pues con ello lo que se intenta es desposeeral citado ciudadano de la nacionalidad adquirida, para arrebatarle, as, lapropiedad sobre su medio de comunicacin, cuya lnea periodstica denunciuna serie de violaciones a los derechos humanos por parte del gobierno queconmovieron al pas y que le restaron popularidad al Presidente Fujimori.24 Cfr. TORRES Y TORRES LARA, Carlos: La nueva Constitucin del Per.Instituto Desarrollo y Paz. Lima, 1993, pp. 214 Y ss.25 Cfr. arts. 2, inc. 17 y 31 de la Constitucin. 35. consecutiva el ao 2000. Ante esta decisin inconstitucional, un grupo deciudadanos reunidos en el Foro Democrtico ha promovido una campaa derecoleccin de firmas para convocar a un referndum des aprobatorio de lareferida norma. Este proceso, an en trmite, ha sido constantementesaboteado por el propio Congreso.Independientemente del anlisis jurdico sobre este controvertido dispositivo ysus posteriores consecuencias -tema que analizaremos ms adelante- quedasobre el tapete el sistemtico desconocimiento de la normativa constitucional yla relativizacin absoluta del derecho de participacin ciudadana. En efecto, noparece existir el menor nimo por parte del gobierno de respetar lasinstituciones que l mismo promovi en su afn de legitimar el golpe del 5 deabril.Tambin se encuentran mediatizadas la iniciativa legislativa, la remocin yrevocacin de autoridades y la demanda de rendicin de cuentas. En unrgimen intrnsecamente autoritario, como es el que actualmente gobierna alPer, parece ser poco probable que se d paso a los mecanismos de controlpopular. Prueba final de ello es el esfuerzo de las organizaciones ciudadanaspor revocar a sus autoridades, especialmente ediles. Aqu no solamente sepresenta una falta total de decisin poltica para facilitar que ello ocurra, sino undeficiente tratamiento constitucional respecto al Sistema Electoral. Este esnotoriamente enrevesado y ha generado serias contradicciones entre lospropios organismos conformantes, respecto de las atribuciones de cada uno deellos.3.3. El poder en una sola manoLos problemas de aplicacin constitucional respecto de los derechosfundamentales de la ciudadana son preocupantes, y parte de esta alarma sedebe a las dudas y recelos que despierta la conducta gubernamental. Cuandose expidi la Constitucin vigente, advertimos de los serios problemas quepoda acarrearle al pas una Carta carente de equilibrio poltico yexcesivamente concentradora del poder en el Presidente de la Repblica.Sealamos respecto de las atribuciones presidenciales que el texto publicadoincurre en un presidencialismo inorgnico y con riesgos de cesarismo26. Estepeligro, anunciado hace cuatro aos, ha cobrado realidad en muchos actos quevienen significando un uso intolerable y abusivo del poder. Muchas veces noshemos preguntado si este sesgo era de tipo personal, obra del estilo, laconcepcin del poder y las representaciones mentales que sobre l se hace elactual Jefe de Estado; otras veces hemos cavilado sobre la existencia de unaestructura de poder cvico-militar, en parte visible en cargos pblicos y en parteoculta en la sombra, como factor que inclina al gobierno hacia un estiloconcentrador, excluyente y ciertamente autoritario del poder.Nuestra posicin, en conclusin, es que ambos factores estn presentes y secombinan, pero, al mismo tiempo, son las ambigedades de la Constitucin las 36. que facilitan el sesgo y hasta la tendencia a prescindir de ella cuando estorba auna cpula de poder que visiblemente no tiene inters en la democracia, sinoen permanecer el mayor tiempo posible en los cargos pblicos msimportantes del Estado.He aqu algunas pruebas: al desenfadado intento de interpretar laConstitucin para obtener cinco aos ms de Fujimori en la Presidencia, sehan agregado otros hechos graves, como la destitucin de los magistrados delTribunal Constitucional que emitieron sentencia en contra de estainconstitucional pretensin; la orden expedida a la sumisa mayora en elCongreso para que no legisle y no fiscalice los actos gubernamentales; laproteccin con la que la mayora oficialista ha revestido a VladimiroMontesinos, el asesor personal del Presidente de la Repblica, sobre cuyaconducta personal y profesional existen mltiples sombras y temores; laintervencin directa en el Poder Judicial y en el Ministerio Pblico, que se hanconvertido en los apndices orgnicos del Ejecutivo; el control ejercido sobretodos y cada uno de los organismos y funcionarios del Estado, sin ningunaposibilidad de independencia o de opinin propia; la fragilidad preconcebida delConsejo de Ministros, que ha quedado relegado . a un segundo plano en elnivel de las decisiones polticas; en fin, los ataques en contra de la prensaindependiente y los actos destinados a impedir el libre ejercicio de la libertad deexpresin, que se han hecho visibles en la persecucin a periodistas,programas de opinin, prensa escrita, radial y televisiva, incluyendo en elextremo ms vergonzoso e indignante el despojo de la nacionalidad alaccionista mayoritario de Frecuencia Latina, Canal 2, como camino paradespojarlo de su propiedad.Estos hechos, a los que se pueden agregar otros de igual gravedad, no sonsino el reflejo de dos factores convergentes: la vocacin de la cpula civil-militar que gobierna por permanecer indefinidamente en el poder, y la debilidadde una Constitucin a la que hay que defender de las violaciones de suspropios autores.3.4. La destitucin de los magistrados del Tribunal ConstitucionalEl punto de inflexin ms evidente del rgimen fujimorista, principal promotorde la Constitucin de 1993, ha sido, sin lugar a dudas, la destitucin de tresmagistrados del Tribunal Constitucional. Este hecho poltico, quiz uno de losms importantes de los ltimos aos, determin que, por primera vez en lossiete aos de gestin al frente del gobierno, el Presidente Fujimori cayeraestrepitosamente en las encuestas ciudadanas, que poco antes de esta medidalo seguan beneficiando.El anlisis jurdico de esta medida y sus antecedentes lo hacemos en elCaptulo constitucional referido al Tribunal Constitucional. Sin embargo, hemosquerido hacer mencin a esta circunstancia para ubicarla en el contexto de la______________________________________26 BERNALES, Enrique: Estructura del Estado en la Constitucin de 1993. EnPERUPAZ, Volumen 2, N 11, mayo-junio de 1993. Instituto Constitucin ySociedad, Lima, p. 18. 37. vigencia de la Constitucin de 1993. Como se sabe, todo se inici con la dacinde la inconstitucional Ley N 26657, que permite una nueva postulacin delPresidente Fujimori en las elecciones del ao 2000. El Colegio de Abogados deLima present, a rengln seguido, una accin de inconstitucionalidad de lareferida norma, la que fue resuelta, mediante sentencia que apel al controldifuso, atribucin constitucional de todo magistrado con funcionesjurisdiccionales, para declarar inaplicable la referida norma para el casoconcreto del Presidente en ejercicio.Evidentemente, lo que estaba haciendo el Tribunal era preferir la Constitucin anormas de menor jerarqua. La reaccin de la opinin pblica fue de respaldo ala decisin; la del gobierno no. Lo que vino despus es materia conocida. ElCongreso de la Repblica, en una actitud que slo merece condena, inici unprocedimiento de acusacin en contra de los cuatro magistrados del Tribunal.Este concluy, como era de esperarse, con la destitucin de tres magistrados.Es decir, la venganza poltica ordenada por el gobierno a la mayora oficialistase haba consumado.Qu sentido tiene entonces el texto de la Constitucin, que establece laautonoma de este rgano y la inmunidad e inviolabilidad de sus miembros? Eneste caso concreto, ninguno. Surge entonces la paradoja de que quienesfuimos crticos muy duros con respecto a la Carta vigente, tengamos quedefenderla de sus propios autores. 38. PROLOGO A LA SEGUNDA EDICIONLa Constitucin de 1979 era una buena Carta Magna. Algunas partesnecesitaban actualizacin -como aquellas referidas a la descentralizacin y altratamiento regional, adems de algunos aspectos econmicos que habanquedado desfasados- pero lo sustancial, es decir, los derechos individuales y elreparto y equilibrio del poder, estaban muy bien logrados. Nada urga, pues, asu reemplazo y los sistemas previstos por la propia Constitucin para sureforma parcial eran suficientes y adecuados para su perfeccionamiento. Msan, yo fui -lo creo an fundadamente- partidario de no abusar del poder quelos parlamentarios tenamos de presentar iniciativas de reforma, pues unaConstitucin requiere de tiempo para poder ser apreciada en conjunto y paraque "penetre" en la conciencia colectiva. A mi juicio, slo lo indispensable debaser objeto de cambio.La Constitucin de 1993, en balance, es ms defectuosa, por lo menos enmuchas partes vitales en una Carta Magna. Existe conciencia general que tienetras de s un lastre antidemocrtico: el golpe de Estado del 5 de abril de 1992.Sin embargo, las circunstancias no nos dejaron otra opcin que aceptar uncambio mayor. La presin internacional a la que fue sometido el gobierno defacto del ingeniero Alberto Fujimori y la conciencia de los avances de SenderoLuminoso, con el criminal Abimael Guzmn an libre, que exigan deponerreclamos en procura de una solucin no violenta a los dilemas que planteaba lailegalidad del gobierno, oblig a forzar un cronograma de retorno a lainstitucionalidad democrtica. Este hecho promovi la instalacin deldenominado -con conciencia de culpa- Congreso Constituyente Democrtico,en donde hubo mayora absoluta del movimiento del Presidente en ejercicio ysus aliados casi incondicionales.El debate constituyente fue opaco, no fue precedido por un intercambio generalde ideas que sealara una nueva orientacin global y, salvo notablesexcepciones, avanz entre parmetros diminutos y pre-establecidos. No sepromovi una discusin abierta en la que participaran las instituciones de lasociedad civil. Al contrario, reiteradamente se constat la imposicin irreflexivade una serie de ideas sueltas que respondan -en una mayora de casos- aafanes coyunturales e inmediatistas de un gobierno ungido de legitimidad y quese mova alrededor de un hombre sediento de aumentar y perpetuarse en elpoder.El resultado fue un texto hecho de retazos -las propuestas y el debate siguieronel orden de los artculos de la anterior Constitucin- con gruesos errores encuanto a la sistemtica constitucional. Una lectura des agregada de laConstitucin de 1993 conduce a afirmar que el espritu que la anima es laintencin de concentrar los poderes del Presidente de la Repblica,relativizando las funciones de los dems rganos del Estado -sobre todo los decontrol- y reduciendo al Congreso a su ms mnima expresin. En ese contextose explica -pero no justifica- el poco respeto que despierta una Constitucin ens misma limitada. 39. An as, se la debe aceptar con todos los errores que la atraviesan. No puedeser desconocida en cuanto a Ley de Leyes aprobada en un referndumdiscutido pero sancionado por el Jurado Nacional de Elecciones. Desconocerlasera caer en un extremo que negara la necesidad de propiciar la formacin deun Estado de Derecho.Los cambios que se requieran deben ceirse a las formas autorizadas por lamisma Constitucin, pues hay que procurar evitar la insurgencia mientras losnuevos actos del gobierno no sobrepasen ni veles de insoportable violenciacontra tal Carta. Por esa grave responsabilidad que asumen hoy,curiosamente, quienes no buscaron cambiar la Constitucin de 1979 es queresulta la paradoja de quienes tienen un juicio crtico respecto a ella sean hoysus principales defensores, mientras sus insp