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KKA 20/12/2013 Le Pôle « Stratégie de Développement et Finances Publiques » – Fiche outil n°3 « Document de Programmation Budgétaire et Économique Pluriannuelle »
CONTEXTE
Dans le cadre de la réalisation de ses objectifs en matière d’intégration régionale, le Conseil des ministres de l’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) a adopté 6 nouvelles directives communautaires (en 2009) pour améliorer et moderniser les instruments de gestion des finances publiques en vigueur dans les États membres. Ces directives modifient et remplacent le cadre législatif communautaire de 1997. L’objectif est d’initier une culture moderne de la gestion des finances publiques passant par l’intégration des principes de bonne gouvernance dans la gestion des ressources financières de l’État. Le nouveau cadre harmonisé des finances publiques de l’UEMOA et, en particulier, la directive n°06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances précisent les principaux instruments de programmation pluriannuelle que les États membres de l’UEMOA devront mettre en place d’ici le 31 décembre 2016. La mise en place de certaines des dispositions de cette directive à propos de la programmation pluriannuelle des dépenses et le suivi de la performance sera progressive sur la période 2011-2016. L’objectif majeur de la réforme de la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA est :
1) d’assurer la conformité du budget et des programmes de dépenses aux objectifs macroéconomiques ; 2) d’allouer les ressources disponibles entre ministères de façon efficace et en conformité avec les priorités stratégiques
définies par les Documents Nationaux de Développement ; 3) d’améliorer la performance opérationnelle en renforçant l’efficience et l’efficacité dans la fourniture des services
publics et la conduite des activités administratives.
La directive n°06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances est la clef de voûte de la réforme du système de finances publiques car elle :
1) délimite le périmètre d’intervention et encadre les procédures d’élaboration, de vote, d’exécution et de contrôle des budgets publics ;
2) organise les relations entre les différents acteurs du processus budgétaire (gouvernement, administration, Parlement, corps de contrôle, société civile) ;
3) introduit de nouveaux principes opérationnels tels que la sincérité, la pluriannualité aux côtés d’anciens principes comme l’annualité et la spécialité ;
4) précise les nouveaux éléments constitutifs du budget tels que les programmes, les indicateurs, autorisations d’engagement et les nouvelles responsabilités ;
5) précise les nouveaux documents devant accompagner le projet de finances lors de son dépôt au Parlement à savoir (i) les documents de programmation pluriannuelle des dépenses préparés par les départements ministériels (Cf.art. 46), (ii) un rapport définissant l’équilibre économique et financier, les résultats connus et les perspectives, (iii) un plan de trésorerie prévisionnel et mensualisé de l'exécution du budget de l'État, (iv) le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle préparé par le ministère des finances (v) et des annexes explicatives dont le projet annuel de performance par programme, la justification de l’évolution des crédits par rapport à l’année précédente, l’échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d’engagement, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l’État par catégorie et la justification des variations par rapport à la situation existante.
Fiche Outil du Pôle n°3
Les innovations du cadre harmonisé des
finances publiques de l’UEMOA
Le Document de Programmation Budgétaire et Économique Pluriannuelle (DBPEP)
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KKA 20/12/2013 Le Pôle « Stratégie de Développement et Finances Publiques » – Fiche outil n°3 « Document de Programmation Budgétaire et Économique Pluriannuelle »
DEFINITION
Le Document de Programmation Budgétaire et Économique Pluriannuelle (DPBEP) (Cf. Art. 52 de la directive n°06/2009/CM/UEMOA) couvre une période minimale d’au moins trois ans ; il donne les orientations pour la préparation de la loi de finances et fixe des objectifs d’équilibre budgétaire et financier sur le moyen terme conformes aux dispositions du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité. Le DPBEP a pour vocation de présenter le cadrage global des recettes et des dépenses sur une période triennale glissante. C’est le document initial de la procédure budgétaire annuelle à partir duquel sont présentées des hypothèses de projections de dépenses pluriannuelles par ministère.
Ce document doit être soumis au Conseil des ministres puis au Parlement pour qu’un débat d’orientation budgétaire (DOB) – non sanctionné par un vote - se tienne avant la fin du deuxième trimestre (Cf. Art. 57 de la directive). Le DPBEP doit être obligatoirement annexé au projet de loi de finances de l’année « t+1 ». Il comprend un Tableau des Opérations Financières de l’État (TOFE) prévisionnel, une évaluation de l’évolution de l’ensemble des ressources, des charges et de la dette du secteur public et une prévision de la situation financière des entreprises publiques (Cf. Art. 55). Le DPBEP devrait comprendre un cadrage global à moyen terme présentant des projections de dépenses par ministère et par grande fonction de la classification des fonctions des administrations publiques. En effet, l’article 52 de la directive n°06/2009/CM/UEMOA ne précise pas explicitement que le DPBEP doit comprendre des projections de dépenses pluriannuelles par secteur ou par ministère mais le guide didactique de cette directive le recommande. Le DPBEP doit contenir les informations suivantes portant sur :
1) le cadrage macroéconomique à moyen terme (3 ans) ; 2) le TOFE prévisionnel et la politique de gestion de la dette ; 3) le cadrage global mettant en évidence l’allocation interministérielle des ressources disponibles ; 4) les données relatives au secteur public : Art. 52 spécifie que le DPBEP présente la situation financière des entreprises
publiques sur la période considérée (t-2 à t+2), des collectivités territoriales, des établissements publics non marchands, des organismes de protection sociale (Cf. Art. 55).
MISE EN ŒUVRE
Exemple de Plan du DPBEP1 :
Le DPBEP « t+1 à t+3 » préparé l’année t
Plan du document à mettre en place d’ici 2012 (suggestions)
Introduction
Chapitre I. Le contexte économique Couvre le PIB, l’équilibre emplois-ressources, la balance des paiements, la situation monétaire, le TOFE (de manière sommaire, le TOFE étant détaillé chapitre II) et explique les politiques économiques. évolution économique récente (t-3 à t-1) : PIB et équilibre emplois-ressources, balance des paiements, situation
monétaire et TOFE ; perspectives pour l’année en cours objectifs de politique et projections macro-économiques pour la période t+1 à t+3.
Chapitre II. Les finances publiques TOFE t-3 à t+3 : recettes par grande catégorie ; dépenses par grande catégorie économique ; variation d’arriérés ;
déficit ; financement. o Évolution récente par grande catégorie de recettes et dépenses (TOFE t-3 à t-1) ; o point sur l’exécution du budget de l’année t (année en cours) ; o évolution prévue pour les années t+1 à t+3 : mise en regard avec les objectifs du Pacte de convergence, de
stabilité, de croissance et de solidarité de l’UEMOA ; implications pour la politique fiscale et la politique de
1 Cf. Mali : « Guide méthodologique sur la programmation budgétaire pluriannuelle des dépenses », Juillet 2011 et Travaux de Daniel Tommasi ; Guide
didactique de la directive n° 06/2009/cm/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de l’UEMOA
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dépenses (notamment de dépenses de personnel) ; encours de la dette publique au 31 décembre de l’année t-1 ; encours prévisionnel au 31 décembre de l’année t (en
distinguant dette intérieure et extérieure ; dette directe et avalisée) ; les négociations de la dette publique, le point d’achèvement et la politique d’endettement au cours de la période t à
t+3, l’évolution de l’encours et du service de la dette publique ;
Chapitre III. La mise en œuvre des stratégies nationales et sectorielles Rappel des priorités sectorielles ; tendances récentes (t-3 à t) aspects financiers et non financiers ; difficultés éventuelles dans la mise en œuvre des
stratégies ; identification de masures correctrices ; orientations pour la période t+1 à t+3 ; CBMT t-3 à t+3 par ministère et par fonction ; les risques dans la mise en œuvre de la politique budgétaire et des stratégies.
Chapitre IV. Le secteur public Les autres administrations publiques (collectivités territoriales ; établissements publics non marchands ; organismes
de protection sociale [Cf. article 55 de la directive 06/2009.CM/UEMOA]). Pour chacune de ces trois catégories : (i) de t-3 à t+3 : recettes ; dépenses ; financement, dont transferts du budget de l’État ; (ii) évolution du service de la dette (garantie par l’État et non garantie) ; (iii) dépenses par fonction (lorsque les systèmes statistiques seront améliorés)
les entreprises publiques : (i) de t-3 à t+3 : équilibre financier (recettes moins charges) et contributions éventuelles du budget de l’État ; (ii) évolution du service de la dette (garantie par l’État et non garantie) ; (iii) risques et points d’attention.
INFORMATIONS COMPLEMENTAIRES
1.
•Le DPBEP est un outil budgétaire à partir duquel est formulé le projet de loi de finances del'année n+1. Il constitue la phas initiale de la procédure budgétaire pour l'année n+1. C'est unoutil pluriannuel et il doit être cohérent avec le projet de loi de finances de l'année n+1. Lapremière année du DPBEP correspond à l'exercice visé par le projet de loi de finances auquel ilest annexé.
2.
•Le DPBEP est un outil de programmation pluriannuelle. Il prévoit pour les années n+1, n+2 etn+3 l'évolution des recettes et des dépenses budgétaires, et prévoit également l'évolution desressources et des charges de trésorerie et la dette du secteur public.
3.
•Les grandes catégories de ressources sont : la fiscalité directe (impôts sur le revenu et lessociétés) et la fiscalité indirecte (TVA et autres taxes [droits de douane, droits d'accises etc.])
4.
• Les grandes catégories économiques des dépenses : dépenses ordinaires (de personnel,charges financières de la dette, dépenses courantes de fonctionnement, les transferts courants,et, les dépenses en capital (investissements exécutés par l'Etat et les dépenses en transfert decapital).
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POUR EN SAVOIR PLUS …
Site de l’UEMOA : www.uemoa.int
Les guides didactiques des finances publiques : http://www.uemoa.int/Pages/PUBLICATIONS/finances_publiques.aspx
Le site du Pôle : www.le-pole.org
o Note du Pôle n°5 (mai 2010) : Gestion des politiques publiques et programmation budgétaire en Afrique de l'Ouest et du Centre.
o Note du Pôle n°4 (mai 2010) : Cadres de dépenses à moyen terme et budgets-programmes dans les pays de l'UEMOA : développement prématuré ou potentiel inexploité ?
o Note n°3 (novembre 2009) : Les implications de l'approche programme pour la formulation des politiques sectorielles au Burkina Faso
o Note du Pôle n°2 (novembre 2009) : La rénovation des procédures budgétaires en zone UEMOA : Analyse des objectifs et des impacts de la réforme de la Directive relative aux Lois de Finances.
« Guide méthodologique sur la programmation budgétaire pluriannuelle des dépenses », Ministère de l’Économie et des Finances, Mali, Juillet 2011.
« Cadre des dépenses à moyen terme et suivi de la performance : guide méthodologique, version finale », Pierre Demangel & Daniel Tommasi, Ministère des finances & ECO, septembre 2011.
« Les budgets nationaux au service du développement et de la réduction de la pauvreté, référence méthodologique », Mohamed Moindzé, Edition Herman, Janvier 2012, 218 p.
« Gestion des dépenses publiques dans les pays en développement : Un outil au service du financement des politiques publiques : Quelques exemples dérivés du modèle français », Daniel Tommasi, Collection A Savoir n°2, AFD, août 2010, 218 p. et voir aussi : http://recherche.afd.fr
Contacts : Khadidja Kadri [email protected]
