Transcript
  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    1/80

    coala Naional de Studii Politice i Administrative

    Facultatea de Administraie Public

    MASTER MANAGEMENTUL SECTORULUI PUBLIC

    ANALIZA POLITICILOR PUBLICE PENTRU MANAGERI

    ANUL II

    Suport de curs

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    2/80

    Descrierea cursului

    Cursul de Analiza Politiciilor publice pentru manageri, pentru studenii anului II

    ai programului de studii masterale, are drept obiectiv general: familiarizarea cu principalele noiunii concepte ale analizei politicilor publice precum: noiunea de politic public, ciclul politicilor

    publice, actori i structuri , modele de analiz, teoria organizaional, limite ale analizei politicilor.

    Prezentarea noiunilor i conceptelor este realizat printr-o abordare sintetico-analitic i n acelai

    timp, complementar, fa de celelalte discipline, studiate, n paralel, n semestrul I al anului II, dar

    i cu cele studiate pe parcursul primului an de master. .

    Prezentul curs i propune aadar, nsuirea de ctre studeni, din perspectiva formrii lor ca

    viitori funcionari publici, a mecanismelor de analiz a politicilor, dar i al procesului politicilor

    publice n contextul actual.

    Organizarea temelor n cadrul cursului

    Cursul este structurat n patru module, care trateaz, att noiunile i conceptele fundamentale

    referitoare la analiza politicilor publice guvernare, ct i caspectele complexe ale aplicrii

    politiciilor publice n cadrul guvernrii europene actuale. Modulele faciliteaz nelegerea, att din

    punct de vedere teoretic, ct i practic a noiunilor de baz, cu ajutorul consultrii regulate a

    bibliografiei minimale recomandate.

    Formatul i tipul activitilor implicate de curs

    Cursul de Analiza politicilor publice pentru manageri este structurat n cele ase module, dup

    cum am mai precizat, i este unul interactiv bazat pe de-o parte, pe prezentarea noiunilor i

    conceptelor n cadrul ntlnirilor prevzute n calendarul activitilor, iar pe de alt parte, pe studiul

    individual al masteranzilor. De asemenea, consultaiile reprezint o alt form de sprijin a

    studenilor n procesul de nvare activ, prin participarea la discuii pe tematica specific cursului

    sau cu privire la realizarea lucrrilor de verificare.

    Materiale bibliografice obligatorii

    Sursele bibliografice sunt stabilite astfel nct s ofere posibilitatea nelegerii cu mai mult

    uurin a temelor abordate i sunt att, referine bibliografice obligatorii, ct i facultative.

    2

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    3/80

    Recomandm urmtoarele materiale bibliografice obligatorii:

    Analiza Politicilor Publice-concepte i practic, David L.Weimer, Aidan R. Vining, , ediia a 3-

    a, Ed.ARC,

    Introducere in Analiza Politicilor publice, Adrian Miroiu, , ed. Politeea, 2002

    The Oxford Handbook of Public Policy, ed.by Michael Moran, Martin Rein,Robert Goodin,

    Oxford University Press, 2006

    The Logic and Limits of Networket Forms of Organization, Grahame F. Thompson

    OXFORD University Press , 2003.

    Administraie i Politici Publice ,Luminita Gabriela Popescu, , ed. Economic, 2006

    Understanding Public Policy, Thomas R. Dye, , Prentice Hall, 2005

    De asemenea, la finalul fiecrui modul, se vor regsi trimiteri bibliografice facultative, pe care

    studenii le pot consulta pentru completarea cunotinelor sau n vederea realizrii lucrrilor de

    verificare.

    Politica de evaluare i notare

    Evaluarea final se va realiza pe baza unui examen scris, tip lucrare descriptiv desfurat n

    sesiunea de examene. Nota final se va compunde din: lucrarea descriptiv (60%, adic 6 puncte) i

    aprecierea celor patru lucrri de evaluare (40%, adic 4 puncte). Lucrrile de verificare vor fi

    transmise titularului de curs sau tutorelui, conform graficului stabilit n calendarul disciplinei.

    .Suportul de curs propriu-zis:

    Organizarea modulelor : Cursul este organizat pe 3 module distincte, dup cum urmeaz:

    1.Teorii de elaborare a politicilor publice

    2. Modele teoretice de analiza politicilor

    3. Analiza Politicilor Publice din perspectiva democraiei.

    3

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    4/80

    MODULUL 1 : POLITICI PUBLICE. DEFINIII. ACTORI I STRUCTURI .

    Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu principalele mecanisme de elaborare a

    politicilor publice.

    Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, masteranzii trebuie s:

    S identifice caracteristicile unei politici publice

    S identifice problemele de politici publice

    S proiecteze ciclul unei politici

    S analizeze elementele unei politici publice

    S difereneiez diferitele tipuri de structuri asociate politicilor publice

    1.1 Conceptul de politica publica: premise, definiii, interpretri.

    Politicile publice reprezint un subiect de actualitate al realitii administraiei romneti.

    Politica public reprezint manifestrile i orientrile definite ale autoritilor statulu, ca puteri

    publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activiti eseniale ce se desfoar fie lanivel

    naional, fie la niveluri teritorial-administrative ; altfel spus decizii politice n favoarea unei

    anumite stri dorite, inclusiv opiunilen favoarea anumitor mijloace considerate af fi adecvate

    atingerii obiectivelor proiectate1

    n sens larg, politica public este acea cale de aciune, adoptat de ctre un reprezentant al

    unei autoriti publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflect interesul unei comuniti sau a

    unui segment particular al societatii (R. A. Buchholz, Anderson, Bullock, Brady, 2004)

    1 L.G. Popescu, (2005), Politiic Publice, ed. Economic Bucureti

    4

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    5/80

    Stricto sensu, politica public reprezint o cale de aciune n acord cu un interes public, un

    proces n care societatea (prin intermediul reprezentanilor alei) ia decizii privind alocarea

    resurselor n scopul realizrii unui scop.

    Politica public este o cale de aciune care nu se confunda cu inteniile ori cu declaraiile de

    intenie cu privire la realizarea unui scop sau cu procesul politic ( prin care se nelege procesul de

    organizare a efortului individual pentru a realiza un scop colectiv, ori de a realiza un obiectiv pe care

    indivizii sau grupurile de interese il gasesc dificil de realizat prin resurse proprii).

    Categorii de politici publice pot fi :

    legi sau alte reglementari (msuri de schimbare instituional);

    msuri de schimbare organizaional ;

    msuri de ntrire a capacitii instituionale;

    programe i proiecte ;

    Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezint un domeniu de grani ntre mai multe

    discipline clasice precum tiina politic, sociologia, psihologia social, tiinele juridice sau

    economice. Studiul politicilor publice reprezint direcia cea mai recent a tiinei politice. n ceea

    ce privete tehnicile i metodele de cercetare, acestea sunt mprumutate din diverse discipline socialei adaptate nevoilor de instrumentar pentru fiecare studiu n parte.

    Pna prin anii 60 tiina politic nu era interesat n mod special de studiul a ceea ce se

    ntmpl n interiorul guvernului i de studiul mecanismelor guvernrii. Studiile de specialitate erau

    focalizate extensiv asupra procesului electoral, studiului organizaiilor politice, analiza conceptelor

    cadru n tiinta politic etc. Dup anii 60 crete interesul pentru a afla ce se petrece n interiorul

    guvernului, se intensific preocuparea pentru creterea eficienei deciziilor n materie de alocare a

    fondurilor publice i de aici interesul pentru studierea modalitilor n care se iau deciziile politico-administrative. Din anii 80 ncepe s se discute tot mai mult n termeni de reform a guvernrii,

    accentundu-se nevoia de cretere a performanei n gestionarea banului public, de mbuntire a

    relaiei ntre Stat si Cetean, ntre Guvern i Societatea Civil.

    Domeniul politicilor publice (cercetarea i analiza n domeniu) poate fi definit ca ocupndu-

    se de studiul deciziilor politico- administrative de alocare a diverselor forme de resurse (umane,

    materiale, financiare, know -how, simbolice).

    Politicile publice reprezint aciuni realizate de ctre guvern (central sau local) ca rspuns laproblemele ridicate de societate/comunitatea local

    5

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    6/80

    Prin politici publice seurmrete schimbarea comportamental a indivizilor, organizaiilor i

    instituiilor.

    Decantnd definiia de mai sus rezult o serie de elemente care dau consisten conceptului

    de politic public2..

    n primul rnd o politic public este format dintr-un ansamblu de msuri concrete, care dau

    substan politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat de diverse decizii.

    Deci, un al doilea element este dat de faptul c o politic public se definete prin aceste

    decizii ( forme de alocare a resurselor), a cror natur este mai mult sau mai puin autoritar dar n

    care coerciia este mereu prezent.

    n al treilea rnd, o politic public se nscrie ntr-un cadru general de aciune, ceea ce ne

    permite s distingem ntre o politic public i simple msuri izolate. n acest cadru de actiune, o

    poltic public are obiective i scopuri precizate, stabilite n funcie de valori, norme i interese.

    Acesta ar fi al patrulea element.

    Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul c o politic public are un public, adic indivizi i

    grupuri a cror situaie este afectat de deciziile luate n politica public n cauz.

    Obiectul acestei discipline cunoate definiii variate, care ns cad de acord asupra unui

    aspect esenial: politicile publice sunt efectul deciziilor luate de guvernani.

    Pentru a nelege mai bine acest concept lum n considerare urmtoarele definiii

    suplimentare.

    Conform definiiei dat de Thomas Dye, politicile publice reprezint tot ceea ce un guvern

    decide s fac sau s nu fac . Din analiza acestei definiii rezult c:

    (a) Agentul de Politic Public este guvernul; dei aciunile grupurilor sociale pot i cu

    certitudine influeneaz deciziile guvernamentale, deciziile sau aciunile acestor grupuri nu

    reprezint politici publibe.

    (b) Politica public implic alegerea guvernului de a interveni sau nu asupra cursului unei

    aciuni. Mai dificil este ntelegerea conceptul de non-decizie, adica decizia guvernului de a nuaciona sau de amenine status quo-ul3. Ex. meninerea nivelului taxelor

    O a doua definiie, pe care o lum n discuie este cea aparinnd lui William Jenkins

    (1978) : politicile publice sunt un set de decizii interrelaionate, luate de un actor politic sau de un

    grup de actori, privind o serie de scopuri i mijloacele necesare pentru a le atinge ntr-o situaie

    dat.

    2 Thoenig, Jean-Claude. In Traite de Science Politique coordonat de M. Grawitz i Jean Lecca, vol.IV. PUF 19923 Dye, Thomas R.Understanding Public Policy Prentice-Hall, 2005

    6

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    7/80

    Conform acestei definiii, politicile publice sunt decizii luate de guvern care definesc un

    obiectiv i stabilesc mijloacele de atingere a acestuia.

    Un al doilea aspect important este c face legtura ntre aciunea guvernului i percepia

    asupra problemei existente sau cu privire la aciunea necesar. Aceast perspectiv a rezolvrii

    problemei este un aspect important al definiiei formulate de W. Jenkins.

    Alte specificiti ale abordrii oferite de W. Jekins sunt urmtoarele:

    politica public este interpretat ca proces spre deosebire de T. Dye n a crui abordare

    politicile publice sunt alegeri/ opiuni guvernamentale;

    Jenkins introduce i capacitatea guvernului de a implementa decizia, care are un rol

    semnificativ prin faptul c poate afecta tipurile de decizii asumate;

    W. Jekins recunoate capacitatea limitat a guvernului de a avea opiuni realizabile n aria

    unei politici publice;

    Constrngerile interne i exterea reprezint o provocare important la nivel guvernamental;

    Alegerea guvernului este limitat de lipsa de resurse.sau /i de aranjamente, acorduri, tratate

    i convenii internaionale;

    Jenkins introduce idea de politic orientat spre rezultate, idee care trimite la standardele

    prin care vor fi evaluate politicile publice.

    Aceste definiii subliniaz elementele cheie ale analizei politicilor publice: decizia politic,

    luat de actorii politici, de a utiliza anumite mijloace pentru a rezolva o problem. n continuare

    vom discuta fiecare dintre aceste aspecte: cine ia decizia, cum se decide care problem trebuie

    rezolvat i cum este formulat soluia i care sunt mijloacele ce pot fi folosite. Interesul pentru a

    afla ce se petrece n interiorul guvernului, crete preocuparea pentru mrirea eficienei deciziilor n

    materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul pentru studierea manierei n care se iau

    deciziile politico-administrative.

    1.2. Problemele de politic public

    Studii mai vechi privind formularea politicii publice acord puin atenie naturii i definirii

    problemelor n politica public. Problemele sunt considerate date i analiza ncepea din acest punct.

    De ce unele probleme sunt soluionate, n timp ce altele sunt neglijate? De ce unele probleme sunt

    definite ntr-un mod, iar altele n altul? Definirea problemei ajut la localizarea punctelor de putere

    din cadrul sistemului politic. Dac o problem este de natur intern sau extern, dac reprezint o

    nou situaie sau este o consecin a unei politici publici actuale, dac este limitat sau larg ca scop,

    7

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    8/80

    toate acestea contribuie la modelarea tipului de politic public emergent. n evaluarea politicii

    publice sunt necesare informaii despre substana i dimensiunea problemei int pentru a determina

    cu exactitate eficacitatea acesteia.

    Pentru scopul nostru, o problem de politic public poate fi definit ca acea condiie sau

    situaie care genereaz nevoi ori insatisfacii, pentru a cror corecie este necesar aciunea

    guvernamental. Condiii precum aerul poluat, mncare alterat, aglomeraia din nchisori,

    aglomerarea urban constituie situaii care ar putea constitui poteniale probleme n condiiile n care

    insatisfacia i disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau insatisfacie (care impune i intervenia

    guvernamental) este msurat de persoane n funcie de un standard sau un criteriu;dac acestea

    consider o anumit situaie ca normal, inevitabil sau aflat sub propria responsabilitate, nicio

    aciune guvernamental nu va fi iniiat deoarece situaia respectiv nu este problematic.

    Nu orice situaie devine o problem de politic public:

    o situaiile nu se transform n probleme dect n msura n care sunt percepute ca atare,

    articulate i aduse n atenia autoritilor; acest tip de aciune este utilizat frecvent de

    oficialiti, parlamentari aflai n cutarea unor probleme;

    o situaia devine problematic dac se identific cu un domeniul de intervenie a statului,

    pentru care o soluie guvernamental este posibil. Profesorul Aron Wildavsky afirma c

    autoritile mai degrab vor ignora o problem dac aceasta nu este dublat de soluiaaferent. Uraganele i cutremurele de pmnt nu pot constitui probleme datorit caracterului

    imprevizibil al acestora, ns distrugerile provocate constituie o problem de politic public

    i numeroase programe pentru atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale

    au fost iniiate4.

    Soluionarea situaiilor problematice poate fi urmrit de alte persoane dect beneficiarii

    direci. n anii 60, srcia a constituit o problem public, iar administraia Johnson a declanat un

    rzboi mpotriva srciei mai degrab ca reacie la aciunile ziaritilor i altor oficialiti dect carezultate al aciunilor sracilor.

    Dei multe probleme continu s persiste, modul de definire al acestora se modific odat cu

    schimbarea valorilor i a condiiilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator n acest sens.

    n secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problem personal. n prima jumtate a secolului

    XX, alcoolismul constituia rspunsul indivizilor la diferite presiuni sociale, familiale etc., devenind

    o problem social pentru a crei ameliorare se recomanda cu precdere consilierea i accesul la alte

    servicii sociale. Recent, alcoolismul este considerat o boal care necesit tratament medical

    4 Wildavschy, Aaron, Budgeting: A Comparative Theory of Budgetary Processes.Boston. Little, Brown,1975.

    8

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    9/80

    acoperit, n unele state, din asigurarea de sntate. Aceast definiie medical reduce

    responsabilitatea individual i stigmatul aferent.

    Situaii, considerate normale ntr-un moment, se pot transforma n probleme ca urmarea a

    schimbrii mentalitilor. Abuzurile n familie care au constituit de secole o problem personal,

    astzi sunt considerate infraciuni.

    Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care determin n acelai timp i

    soluiile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de ctre persoanele cu handicap reprezint o

    problem de transport ori o problem legat de drepturile omului? Mijloace de transport special

    destinate persoanelor cu handicap constituie soluia la o problem de transport. Perspectiva

    drepturilor omului implic accesul egal al persoanelor cu handicap la mijloacele de transport,

    respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive care s permit i persoanelor cu handicap

    s utilizeze n mod egal transportul n comun.

    Cauzalitatea reprezint o a doua faet a problemei de politic public. O situaie se poate

    transforma ntr-o problem, dar care sunt cauzele care au generat situaia respectiv? Multe

    probleme criminalitatea, srcia, inflaia i poluarea aerului au cauze multiple. Inflaia,

    caracterizat de creterea generalizat a preurilor msurat de indicele preurilor de consum,

    constituie o problem de politic public cu multiple cauze: subproducia de bunuri i servicii, cerere

    excesiv de bunuri i servicii, prea muli bani n circulaie, rezultatul inflaiei psihologice (oamenii

    se ateapt ca preurile s creasc) etc.

    Pentru soluionarea unei probleme, cauzele sunt cele care trebuie vizate, nu doar

    manifestrile (simptomele) acestora, ns n multe situaii, cauzele principale nu sunt uor de

    identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme i negocierea unui compromis

    asupra lor constituie o sarcin nu tocmai uoar pentru cei ce elaboreaz politica public (policy-

    makers), definirea problemei transformndu-se astfel ntr-o problem de sine stttoare.

    Natura i scopul multor probleme de politic public sunt dificil de formulat datorit

    caracterului lor difuz ori invizibil. Pentru c msurarea este adeseori inadecvat, cei nsrcinai cuelaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare corect a situaiei de fapt i se afl n

    imposibilitatea de a propune soluii adecvate sau chiar de a ntreprinde orice aciune guvernamental

    pentru soluionarea problemei. Acestor inexactiti n msurare se adaug i slaba nelegere a

    cauzelor fenomenului. Alte probleme dificil de cuantificat sunt: violenele mpotriva copiilor,

    imigraia ilegal, evaziunea fiscal etc.

    Alt aspect al problemelor de politic public se refer la capacitatea acestora de a fi uor de

    controlat/influenat, unele probleme implicnd mult mai multe schimbri comportamentale dectaltele.

    9

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    10/80

    Controlul asupra problemelor este condiionat i de caracterul tangibil sau nu al acestora.

    Probleme precum penuria de locuri de munc, managementul defectuos al proiectelor pot fi

    soluionate mult mai uor prin creterea resurselor i a stimulentelor de care oamenii sau ageniile

    dispun. Alte probleme, cum ar fi rasismul, abiliti profesionale inadecvate sunt intangibile,

    implicnd valori.

    Obiectul studiului nostru l constituie problemele publice. Care sunt acele caracteristici care

    disting o problem public de una privat? n general, sunt considerate publice acele probleme care

    afecteaz un numr substanial de mare de persoane, ale cror consecine sunt resimite inclusiv de

    persoane care nu sunt implicate n mod direct.

    Problemele care sunt limitate ca efect, numr de persoane afectate n mod direct nu sunt de

    natur public.

    S presupunem c un cetean este nemulumit de valoarea sumelor impozitate imputate sub

    legislaia fiscal n vigoare. Atta timp ct ceteanul respectiv va aciona individual cutnd s

    obin de la organele fiscale o derogare de la lege n favoarea sa, discutm despre o problem

    personal. Declanarea unei aciuni de modificare a legislaiei de ctre respectivul cetean mpreun

    cu alte persoane afectate de aceeai problem n mod direct sau indirect, transform problema

    personal ntr-una public.

    Msura n care o situaie sau o condiie este perceput ca o problem depinde nu numai de

    dimensiunea obiectiv a acesteia, ci, ntr-o mare msur i de cum se raporteaz oamenii la situaia

    respectiv. O persoan bogat pentru care gsirea unui loc de munc nu a constituit o problem

    serioas nu este ameninat de o creterea n rata omajului, ba chiar o consider necesar n vederea

    reducerii ratei inflaiei. Un muncitor pentru care omajul este o ameninare va reaciona negativ la o

    asemenea cretere. Percepia unei persoane este influenat de propriile experiene, valori i situaii

    n care se afl. Nu exist un unic mijloc de definire a problemei, dei multe persoane au preri i

    preferine fa de o situaie.

    De multe ori, formulrile diferite ale unei probleme concureaz pentru acceptarea public.Dac ceva anume reprezint sau nu o problem public depinde de termenii n care a fost definit

    problema i de acceptarea definiiei propuse. n plus, termeni n care a fost definit i cauzele care au

    generat-o au determinat promovare a acelor soluii considerate adecvate.

    1.3. Ciclul de realizare a unei politici publice

    Ciclul unei politici publice cuprinde ase etape, reprezentate n figura de mai jos i analizate pe

    scurt n continuare.

    10

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    11/80

    Cicl1. Identificarea problemei - are loc atunci cnd un eveniment, o persoan, un grup reusesc s

    atrag atenia asupra unei probleme, spre soluionare, prin intervenia puterii publice.

    2. Punerea pe agenda politic - este faza n care problema identificat este luat serios n

    consideraie de ctre oficiali (putere public i politic). Nu toate problemele identificate ajung i pe

    agenda politic.

    3. Formularea cadrului de politic public - atunci cnd o anume problem ajunge s fieconsiderat de ctre oficiali nu nseamn automat c o politic public va fi creat. Cineva (o anume

    autoritate) trebuie s dezvolte un program care s se refere la rezolvarea problemei.

    4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume program

    s fie adoptat ca i program guvernamental. n aceast faz sunt concentrate elementele de

    negociere, dictate de interese, care pot schimba viziunea iniial asupra unei politici publice.

    5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei politici publice.

    Aici rolul administraiei este decisiv.] 6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficienei unei politici publice.

    Se analizeaz modul n care diversele activiti au condus la ndeplinirea scopurilor iniiale.

    Ciclul politicilor publice a primit si alte conceptualizari. Iata doua dintre ele:

    a) Stadiile ciclului politicilor, dupa Hogwood si Gunn (1984; 2000):

    (1) A decide s decizi (identificarea problemelor sau stabilirea agendei)

    (2) A decide cum s decizi (sau filtrarea problemelor)

    (3) Definirea problemelor

    11

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    12/80

    (4) Prognoza

    (5) Stabilirea de obiective si prioritati

    (6) Analiza optiunilor

    (7) Implementarea, monitorizarea si controlul politicilor

    (8) Evaluarea si revizuirea

    (9) Mentinerea, succesiunea si ncheierea politicilor.

    b) Stadiile ciclului politicilor, dupa Brewer (1974):

    1. Initierea politicii

    2. Estimarea alternativelor

    3. Selectia optiunii

    4. Implementarea politicii

    5. Evaluarea politicii

    6. Terminarea politicii.

    1.4. Actori i instituiimplicai n procesul politicilor publice

    n funcie de diversele teorii care explic politicile publice, ncercnd s explice felul cum

    funcioneaz o societate uman, exist mai multe mpriri ale acestor actori.

    Astfel acetia pot s fie indivizii, luai separat fiecare, sau grupuri: clase sociale, diverse grupurisociale. Fiecare dintre acetia au propriile lor interese, iar felul cum interacioneaz, rezultatele

    eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglate de factori instituionali, de regulile care

    guverneaz procesul politic.

    Nu ntreaga societate este n egal msur implicat n procesul de decizie. Politicile publice

    sunt realizate de ctre subsistemele politicilor, care sunt alctuite din toi actorii care au legtur cu o

    anumita problem public.

    Termenul de actor include att actorii din cadrul statului (ministere, comisii, ageniidescentralizate, etc.), ct i pe cei din cadrul societii (sindicate, ONG uri, grupuri de presiune,

    etc.), implicai direct sau marginal n procesul politicilor publice. O abordare susine c cei care

    particip direct n procesul politicilor publice pot fi considerai ca membrii ai unei reele a politicii

    respective, n timp ce actorii implicai doar marginal pot fi considerai ca fcnd parte dintr-o mai

    larg comunitate a politicii publice respective.

    Subsistemele sunt forumuri n care aceti actori discut problemele publice, negociaz i

    ncearc s ajung la soluii ct mai bune pentru interesele lor.

    12

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    13/80

    Instituiile sunt regulile care ghideaz comportamentul actorilor aflai n urmrirea interesului

    propriu. n sens restrns, pot fi definite ca structurile i organizarea statului, a societii i a

    sistemului internaional. Putem s dm cteva caracteristici formale de organizare: tipul de

    apartenen al membrilor la instituia respectiv, regulile i procedurile de operare, dar i principiile,

    normele i valorile care definesc instituiile, ultimele fiind considerate caracteristici informale.

    Dup cum s-a putut vedea, actorii pot s fie indivizi sau grupuri. n mare, datorit varietii

    imense a acestora, i putem grupa n cinci mari categorii de actori: oficialii alei, oficialii numii

    (funcionarii publici), grupurile de interese, organizaiile de cercetare i mass media. Primele dou

    categorii se regsesc n structurile statului, n timp ce ultimele trei n cele ale societii, mpreun

    formnd elementele principale din care apar membrii unui subsistem specific de politic public. Nu

    trebuie ns pierdut din vedere faptul c aceste grupuri sunt doar aproximri: ele nu sunt omogene,

    indivizii care le compun sunt diferii i pot avea interese diferite. Dei aceast simplificare prin care

    privim un ansamblu de indivizi drept un actor unic poate uura efortul nostru de a nelege modul de

    desfurare a procesului politic, ea rmne o simplificare. Modelarea mai apropiat de realitate a

    acestui proces ne cere s lum n considerare n analiza noastr interesele individuale.

    Oficialii alei

    Oficialii alei (politicienii) care particip la procesul politicilor publice pot s fie mprii n

    dou categorii mari: executivul i legislativul.

    Executivul

    Executivul, cabinetul sau guvernul la nivel naional, este unul din juctorii cheie din

    subsistemele politicilor publice. Rolul su central deriv din autoritatea sa conferit de constituie de

    a administra ara. Dei exist i ali actori care sunt implicai n proces, autoritatea de a face i de a

    implementa politici este a executivului. n sistemele politice parlamentare (Marea Britanie,

    Germania, Japonia), atta vreme ct guvernul se sprijin pe o majoritate parlamentar este de puine

    ori controlat. n cadrul sistemelor prezideniale (Statele Unite) dei executivul trebuie de multe ori sconving adunrile legislative pentru ca acestea s-i aprobe msurile, exist ntotdeauna o zon mare

    de aciune pe care legislativul nu o poate controla.

    Alturi de prerogativa costituional, executivul posed o sum de alte resurse care i ntresc

    poziia: controlul asupra informaiilor, controlul resurselor fiscale, acces preferenial n mass media,

    un aparat birocratic la dispoziia sa. Prin aceste resurse poate s i manifeste controlul sau influena

    asupra unor actori din cadrul societii, cum sunt grupurile de presiune sau sindicatele. n multe ri,

    executivul poate controla prioritile legislative i adoptarea legilor.

    13

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    14/80

    Legislativul

    n sistemele parlamentare sarcina dat de electorat legislativului este de a supraveghea

    aciunile executivului, sarcin care i permite s influeneze politicile respective. Tot cu ajutorul

    legislativului se pot introduce o serie de probleme publice n agenda guvernului. Un instrument

    eficient de control este aprobarea bugetului, dei dac executivul se bucur de sprijinul majoritii

    parlamentare, acest instrument poate fi inoperabil. Separaia executiv/legislativ nu se regsete doar

    la nivelul administraiei centrale, ci i n administraia local. Dei diferena de resurse politice nu

    este poate tot att de marcant, i aici executivul este actorul principal.

    Funcionarii publici

    Oficialii numii au ca sarcin sprijinirea executivului n ndeplinirea sarcinilor sale, ns, n

    realitate, ei pot s joace un rol cheie n procesul politic. Multe din funciile de luare a deciziilor i de

    implementare au fost preluate de aceti funcionari de la executiv.

    Grupurile de interese

    Un rol important n procesul politicilor publice este jucat de ctre grupurile de presiune. Una

    din cele mai importante resurse ale acestora este cunoaterea, sau mai precis, acele informaii care s-

    ar putea s fie mai puin sau deloc la ndemna altor actori. De cele mai multe ori, membrii unui

    asemenea grup cunosc n detaliu ce se ntmpla n domeniul lor de interes. i pentru c procesulpoliticilor publice este unul care ruleaz i proceseaz foarte mult informaie, este de ateptat ca cei

    care dein aceast informaie s joace un rol important.

    Alte resurse deinute de grupurile de interes sau de presiune sunt de tip politic i

    organizaional. De multe ori aceste grupuri contribuie financiar n campaniile partidelor sau

    candidailor care ajung la putere.

    n funcie de resursele lor organizaionale, impactul asupra formulrii i implementrii

    politicilor publice variaz considerabil. Prima diferen este introdus de numrul membrilor cu ct

    numrul membrilor este mai mare cu att ne ateptm ca organizaia s aib o influen mai mare

    asupra deciziilor administraiei. Pe de alt parte, grupurile care au interese similare se pot asocia,

    putnd avea mai mult putere dect dac ar aciona individual. n al treilea rnd, grupurile care

    dispun de resurse financiare mai bogate i permit s angajeze profesioniti i s contribuie n

    campaniile partidelor. De cele mai multe ori, diferenele dintre resursele financiare au o importan

    deosebit.

    14

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    15/80

    Organizaiile de cercetare

    O alt categorie important de actori din cadrul societii sunt organizaiile de cercetare care

    pot fi localizate n cadrul universitilor sau a think tank urilor.

    Un think tank poate fi definit ca o organizaie independent angajat n cercetare multi-disciplinar cu scopul de a influena politicile publice. Cercetrile lor ofer, de obicei, soluii

    practice la multe din problemele publice sau caut argumente, dovezi pentru sprijinul unor poziii.

    Faptul c cercetrile lor au o finalitate practic i practicarea partizanatului imediat deosebesc

    fundamental aceste organizaii de centrele de cercetare din cadrul universitilor.

    Mass media

    Rolul presei n cadrul politicilor publice este unul controversat, opiniile variind de la a-i

    acorda un rol esenial pn la unul marginal. Ceea ce este sigur ns este c presa constituie legtura

    primordial dintre stat i societate, poziie care i permite influenarea agendei administraiei i a

    opiniei publice.

    Rolul presei n cadrul politicilor publice rezid n faptul c semnalnd probleme aceasta

    combin rolul reporterului (pasiv, care relateaz i descrie o problem) cu cel al unui analist (activ,

    care analizeaz i ofer soluii pentru o problem). Tot de aici rezult o alt caracterisitic:

    semnalarea i introducerea anumitor probleme publice n cadrul agendei administraiei.

    1.5. Reele de politici i formarea politicilor publice

    n prima jumtate a acestui secol, multe ri vestice au asistat la intervenia, din ce n ce mai

    semnificativ, a statului n procesele economice i sociale, simultan cu creterea puterii de influen

    a corporaiilor i gruprilor sociale asupra politicilor publice. Aceasta situaie a contribuit la

    dezvoltarea unor instituii de guvernare noi, situate la interfaa dintre guvern i societate, i ale cror

    misiuni vizeaz pe de-o parte, reprezentarea de interese, iar pe de alt parte, crearea consensului .

    Aceste forme de guvernare n comun sunt, n mod obinuit, identificate drept corporatism.

    n decursul ultimilor decenii, corporatismul s-a dezintegrat aproape complet. Aceasta nu a

    nsemnat, ns, i anularea relaiilor existente, cu observaia c aceste relaii sunt mult mai puin

    bazate pe consens dect au fost relaiile corporatiste anterioare.

    n societatea contemporan, din ce n ce mai dinamic, diversificat i interdependent, i n

    care complexitatea proceselor politice este n cretere, relaiile sunt reflectate de interese

    conflictuale.

    15

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    16/80

    Elaborarea sau implementarea unor politici publice poate fi abandonat sau, din contr,

    accelerat prin implicarea direct, participarea i asumarea responsabilitilor de ctre grupuri i

    persoane afectate de politicile n cauz.

    Exigenele societii, referitoare la reprezentarea atuurilor acestor interese contradictorii, au

    condus la necesitatea structurrii n reea a sistemelor de guvernare.

    Aceste noi acorduri guvernamentale stabilite ntre diferitele grupuri de interese din

    societate reflect, aadar, deplasarea de la relaiile ierarhice tradiionale, dintre un centru de

    guvernare i un sistem guvernat, ctre relaii noi, mult mai complexe, o multitudine de centre

    interdependente.

    Transformarea ierarhiei tradiionale ntr-o structur de reea conduce la crearea unor locuri

    comune de formulare a problemelor i cutare a soluiilor n cadrul crora pot fi exprimate o

    varietate de idei.

    n aceste adevrate cmpuri de lupt, sunt implicate un numr suficient de mare de actori,

    fiecare reprezentnd scopuri, viziuni i interese diferite.

    Gradul de participare i modalitile de aciune ale fiecrui actor participant la reea sunt diferite,

    astfel c, n comparaie cu organizaiile unitare sau ierarhiile clasice, aceste structuri sunt

    caracterizate prin elasticitate.

    O definiie mai elaborat i larg acceptat a conceptului este cea formulat de ctre Hufen

    i Ringeling (1990). Acetia consider sistemele structurate n reea ca fiind sisteme sociale n care

    actorii economico-sociali dezvolt modele de interaciune i comunicare ce prezint o oarecare

    permanen i care sunt dirijate ctre problemele i programele politice. Pe scurt, aceste sisteme pot

    fi considerate adevrate structuri de guvernare.

    Dezvoltarea unui sistem eficient de comunicare ntre grupurile ce alctuiesc reeaua

    conduce la un ctig potenial pentru actul guvernrii, materializat nu neaprat n a face mai mult ,

    ci, mai degrab, n capabilitatea de stpnire a provocrilor produse de un mediu complex, dinamic

    i deseori ostil..Fluxul informaional dintre elementele reelei este vital pentru eficacitatea direciilor

    strategice, iar sistemele informaionale sunt considerate principalele active ale reelei. Comunicarea

    electronic i reducerea costurilor comunicrii la distan fac posibil dialogul rapid n interiorul

    reelei, n toate direciile ca i facilitatea transmiterii mesajelor din orice punct spre toi membrii

    reelei.

    Sunt create, n acest mod premisele interaciunii ntre toi actorii reelei, oportunitate care

    devine tot mai aproape de realitate, pe msur ce entitile reelei se manifest ferm n direciaasumrii autonomiei.

    16

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    17/80

    Treptat, centrul reelei, chiar dac ntr-o anumit faz a deinut supremaia, nu mai poate

    exercita un control total asupra entitilor reelei. n aceste circumstane, guvernarea capt un sens

    mai larg, reprezentnd efortul politic i de colaborare al tuturor actorilor din reea, spre deosebire de

    modelul tradiional, n care guvernarea era considerat entitatea dominant. Acest fapt evideniaz

    polemica privind poziia guvernrii, respectiv a administraiei centrale n raport cu ceilali actori ai

    reelei.

    Polemica a fost clarificat de o serie de autori care au ajuns la urmtoarea concluzie:

    similar organizaiilor, reelele politice pot fi privite ca structuri mixte de interdependen vertical i

    orizontal. Extinderea rolului altor actori participani la reea nu implic reducerea rolului

    administraiei, ci dezvoltarea unor forme decizionale suplimentare, ca rspuns la creterea

    complexitii i a interdependenei. n acest context, semnificaia conceptului de decizie asociat

    unei politici publice capt dimensiuni deosebit de complexe.

    . n concluzie, guvernarea trebuie interpretat, dup cum sublinia Melisseu (1993) ca un

    sistem de procese n care guvernul joac un rol important, dar variabil, alturi de muli ali actori:

    patronate, sindicate, grupuri de interese, ONG-uri, asociaii profesionale etc.

    Abordrile moderne conceptualizeaz formularea i implementarea politicilor publice ca

    procese interactive cu multe personaje ale cror derulri i finaliti pot fi nelese doar prin prisma

    informaiilor i puterii pe care le dein aceste personaje implicate..

    O prim observaie, din perspectiva sistemului n reea, ar fi aceea c entitile implicate

    interacioneaz nu numai pe durata procesului examinat, dar i nainte i dup finalizarea politicii

    publice respective.

    O a doua observaie se refer la faptul c, de multe ori, entitile interacioneaz i n alte

    domenii. Recunoaterea faptului c procesul politicii publice dezvoltate nu este singura scen de

    manifestare a interaciunii ntre personajele implicate faciliteaz nelegerea legturilor dintre

    activitile i interaciunile care au loc n procesul politicii i care sunt, aproape inevitabil, induse

    prin e care nu joac un rol direct n interaciunea studiat, dar sunt conectate la reea.Se poate constata c unele organizaii aparinnd reelei au ntotdeauna un rol secundar, dar

    nu lipsit de importan, fiind sursa influenelor indirecte asupra celorlalte entiti ale reelei.

    n sfrit, ultima observaie de reinut se refer la avantajul acestei forme structurale de a

    putea fi folosit pentru direcionarea ateniei spre o structur mai larg de interdependene. n loc de

    a presupune c influenele se manifest prin interaciuni directe i observabile (fie relaii personale,

    fie relaii ntre reprezentanii intereselor instituionalizate), abordarea din perspectiva structurii n

    reea faciliteaz examinarea modului n care o structur lrgit are efecte asupra comportamentului

    17

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    18/80

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    19/80

    dezacord sau de opoziie reprezint un stil deliberativ alternativ al modului organizaional

    concentrat n jurul ONG-urilor.

    1.7. Reelele de politici publice

    Principalele dou forme ale reelelor politicilor identificate n literatura de specialitate sunt:

    reelele politicilor specifice unei comuniti (policy community) i reele sectoriale ale politicilor

    (issue network) .

    O politic specific problemelor ce prezint interes pentru o ntreag comunitate, policy

    community, este caracterizat de un grup stabil de participani aflai n relaii de interdependen, co-

    existnd n interiorul granielor reelei, care construiete un sistem comun de valori i norme i care

    formeaz o comunitate puternic, dar nchis ( sau altfel spus, cei din interiorul comunitii in la

    distan pe cei din afara acesteia).

    Schimbrile incrementale sunt tipice acestei forme n care predominante sunt stabilitatea

    interaciunilor i rezisntena configuraiei. Elaborarea politicilor este segmentat n subsisteme bine

    definite, care presupun o limitare, dar totodat i un privilegiu a participrii .

    Reelele asociate unei politici dedicate unei anumite probleme sectoriale, issues-network,

    implic o structur mult mai deschis i mai fragmentat. n acest caz, cercul activitilor politici

    implicai, (care cuprinde grupuri de interese, reprezentani guvernamentali i ai structurilor

    academice), este ntr-o permanent schimbare, forma pierznd articularea de reea n jurul

    problemelor ad hoc ale publicului implicat i ale procesului de elaborare al politicii.6

    Schimbarea fundamental este mult mai probabil n acest context, iar problemele ce trebuie

    rezolvate produc transformri la nivelul grupurilor. Relaiile de putere i dependen sunt difuze, iar

    procesul de luare a deciziei dificil de finalizat.7

    Permanent, n cadrul acestor reele sectoriale se manifest tendina exercitrii unei coordonri

    negative, n sensul stoprii acelor decizii care sunt percepute ca ameninri de ctre grupurile de

    interese participante la reea. In mod frecvent, este nevoie de o entitate extern reelei, un outsider

    ( ca de exemplu, un institut de cercetri) sau de un important mobilizator activ n interiorul structuriicare s stimuleze procesul decizional i s-i conving pe participanii la reea s-i extrag avantajele

    din cooperare, trecnd peste obieciile individuale de competitivitate.

    Aa dup cum menionam anterior, este dificil organizarea n cazul acelor grupuri din

    interiorul reelei care ridic o multitudine de obstacole n calea cooperrii. Situaia este complet

    diferit n grupurile de dimensiuni reduse, dar permanente i active, caz n care decizia este mult mai

    facil, deoarece acestea grupuri reuesc s dezvolte o orientare normativ i cognitiv comun.

    6 L.G.P. Popescu, Politici Publice, ed.2, Ed. Economic, Bucureti, 2005, pp. 287-90.7 L.G. Popescu, op.cit. pp234-39.

    19

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    20/80

    Cele dou forme analizate succint anterior constituie doar un tip de clasificare a reelelor

    politicilor publice; se manifest, n prezent, i o alt tendin n descrierea acestor structuri ale

    politicilor: presiunea pluralist; pluralismul competitiv; corporatismul statal; corporatismul pluralist;

    negocierea economic; clientelismul; asocierea: normalizarea profesionalismului.8

    Acest explozie de epitete a fost n parte rspunsul la slbiciunile percepute n legtur cu

    dualitatea reele ale politicii comunitare/reele sectoriale (policy community/issues networks.), care

    acoper doar o parte a procesului politicilor publice, parte care ignor mai degrab agenda public,

    distribuia puterii, factorii tehnologici i economici, contextul macro- instituional i explicitarea

    problemelor referitoare la schimbare.

    O alt categorie a formelor menionate aduce n multe dintre reelele sectoriale chestiuni legate

    de forma statal i potenialul macro a managementul grupurilor de interese, prin adugarea unui

    larg set de contingene n structura reelelor politicilor. Dintre carcateristicile acestui tip de structur

    de reea a politicilor publice menionm:

    o emergena societii organizate sau a societii bazate pe organizarea colectivitilor;

    o tendina de sectorizare n elaborarea politicilor;

    o creterea mobilizrii intereselor competitive conduce la aglomerri n elaborarea

    politicilor;

    o creterea importanei scopului politicilor se poate produce ca rezultat al licitaiei

    electorale care foreaz partidele politice s ofere soluii tuturor problemelor;

    o descentralizarea sau fragmentarea statului; exist doar cteva obiective, dar o

    agregare a intereselor departamentale.

    o permeabilizarea granielor dintre public i privat; elaborarea politicilor tinde s

    devin apanajul faciunilor statului i grupurilor de interese clientelare.9

    n acest context, ntregul proces de elaborare al politicilor publice devine din ce n ce mai

    fragmentat, transformndu-se ntr-un sistem deschis intereselor competitive, care se manifest astfel

    nct vocea s le fie auzit i influena s li se fac simit.

    Aceste sisteme implic o combinaie complex i uneori instabil de competiie i

    coordonare, negociere i exerciiu al puterii, independen i interdependen, consultare i exercitare

    de presiuni politice. Chiar n cadrul structurii guvernamentale, coordonarea inter-departamental

    dintre unitile semi-autonome plasate pe nivelurile inferioare presupune mai degrab negocieri

    multilaterale ntre participani dect direcionri ierarhice transmise de efii executivi. In plus,

    8

    G.,F.Thompson, Between Hierarchies and Markets,N.Y. Oxford: University Press, 2005, pp152-53.9 Jordan, G. and K. Schubert, A preliminary ordering of policy network labels, European Journal of Political Research21 (1-2), 7-28, p.11.

    20

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    21/80

    serviciile publice depind n mod frecvent, de cooperarea interguvernamental din interiorul reelelor

    autonome formal sau organizaiilor de facto independente semi -publice sau private .

    n concluzie, exist un spectru deosebit de vast de abordare al reelelor politicilor, dar n

    continuare ne vom focaliza atenie doar asupra a patru dintre acestea: elite, corporatism, formele

    asociative i ONG-uri.

    Elitele

    O oligarhie finaciar-industrial care asigur managementul asupra resurselor economice ale unui

    stat consituie un exemplu care se ncadreaz n categoria elitelor. Reelele construite din elite sunt

    diferite de reelele democratice deoarece apartenena la acestea este o chestiune care se motenete.

    Elitelor le revine rolul de a explicita apariia problemelor legate de lipsa de responsabilitate a puterii

    n interiorul unui important segment al vieii sociale. Elitele pot servi la sustragerea conducerii

    corecte a unor politici democratice, prin organizarea influenelor din spatele scenei, aducerea

    propriilor interese n mod nemeritat n atenia factorilor decizionali, i aa mai departe. Elitele sunt

    combinaii de grupuri selecte, reduse numeric, membrii fiind inui mpreun pe baza relaiilor de

    loialitate i ncredere. Apartenena se stabilete prin natere sau statut, care confer membrilor reelei

    o interpretare tradiional, ierarhic asupra modului de luare a deciziei.

    Deci, se poate constata c implicarea elitelor n teoria politicilor ar putea conduce la

    postularea unui alt tip de influen n arena politic. Elitele, nu sunt bine integrate ntr-un cadru

    analitic explicit al reelei politicilor deorece acestea nu se bazeaz pe interese negociate, ci par mai

    degrab a reveni la o veche form de organizare politic, o form n care puterea i influena se

    transmit prin filiaie sau pe baza meritelor conferite de dimensiunile averii.

    Corporatismul

    Corporatismul este o teorie politic focalizat asupra modului n care marile grupuri de interese-

    partenerii sociale- interacioneaz informal ntr-o manier cooperatist pentru a reglementa i

    guverna aspectele centrale ale vieii sociale. Devin, n acest caz, relevante negocierile guvernanilor

    cu organizaiile industriale mici sau mari, cu interesele agricole, cu sectorul financiar, cu sindicatelesau cu anumite grupuri sociale importante (cum sunt consumatorii sau cele implicate n protecia

    mediului), pentru a stabili un modus vivendi n cazul unei probleme importante din punct de vedere

    politic sau economic. Este generat o cooperare prin mijloace i tehnici de negociere ntre actorii

    formal specializai i actorii recunoscui. Ca rezultat, actorii din sistem trebuie s respecte interesul

    anumitor pri, viznd anumite obiective substaniale i urmnd anumite proceduri agreate pentru

    21

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    22/80

    viitoarele interaciuni. Dar, aceast procedur presupune c prile trebuie s reziste aciunilor

    unilaterale i trebuie s respecte obligaiile mutuale; n caz contrar structura ar putea degenera.10

    Statutul corporatismului n prezent este destul de neclar. Anumii analitii l consider ca fiind

    depit ca form de guvernare tipic pentru sistemul managerial de operare inflexibil i rigid din

    anii 1970-1980, dar care a reprezentat un pas nainte spre abordarea neoliberal n politicile publice

    specific perioadei 1990. n realitate, pot fi relevate o serie de avantaje ale corporatismului, cel puin

    cele referitoare la performanelor economice nregistrate n acele state care au fost cel mai aproape

    de acest cadru organizaional (n principal, n statele scandinave).

    Dei dup 1990 aranjamentele corporatiste i-au restrns aria de rspndire, totui acestea au

    lsat n urm o suit important de controverse. De exemplu, literatura a reinut acele opinii care

    susin faptul c acestea au rezistat i s-au reinventat ca nelegeri sociale proiectate pentru a proteja

    acele segmentele vulnerabile de populaie i, implicit, ca rspuns la creterea insecuritii i

    incertitudinilor asociate cu globalizarea sau n condiiile revitalizrii procesului de diversificare a

    economiilor regionale.

    n concluzie, este posibil manifestarea unei revitalizri a formei de neocorporatism economic

    i de aceea macro reelele de guvernan, dup 1990, au devenit dominante n statele europene mai

    mici sau mai vulnerabile.

    Formele asociative

    Forma asociativ reprezint forma cea mai pluralist versiune a corporatismului, n care oamenii

    investesc credinele lor politice, energiile i suveranitatea.11 Ideea c exist o singur dimensiune a

    suveranitii, organizat de-a lungul liniilor ierarhice poate fi considerat o real provocare. Mai

    mult, prin formele asociative este pus n valoare dispersia suveranitii i mecanismele

    reprezentative care o susin. Din aceast perspectiv, suveranitatea este dispersat de-a lungul unei

    serii de organizaii politice n care orice individ i poate reprezenta propriul crez.

    Aceste organizaii reprezint interesele private existente n orice societate. Aceast form este

    promovat ca model pentru un tip particular de negociere a statului, ceea ce implic aricularea unorasociaii de voluntari care se autoguverneaz ntrr-o macro-structur de putere, numit de Paul Hirst

    democraie asociativ12.

    Cu acest model, asociaiile semiautonome organizate democratic i conduc afacerile n interesul

    propriilor membrii i sunt condiionate de interveniile pe care le pot avea asupra legislaiei. Acesta

    10 M., TheacherThe development of policy network analyses: From modest origin to overarching frameworks, Journal ofTheoretical Politics 10(4), 1998, pp. 389-416.11

    J. Hollingsworth, P.C. Schmitter, and W. Streeck, Governing Capitalist Economies: Performance and Control ofEconomic Sectors, N.Y. Oxford: University Press, 1994, pp.89-110.12 P.Q. Hirst, Associative Democracy: New forms of Economic and Social Governance, Cambridge: Polity Press, 1994.

    22

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    23/80

    nu este organizat i coordonat n mod ierarhic direct, adic alegerea politic nu este prerogativa

    unilateral a ierarhiei autoritii, ci este dependent de o constelaie de preferine negociate ntre

    membrii reelei politicii.

    n plus, aceast concepie deschide guvernana interesului privat spre responsabilitatea public,

    n parte ca o consecin a garantrii armoniei publice, pe baza creia aceste forme asociative livreaz

    un anumit nivel de servicii publice membrilor lor, iar dintr-o alt perspectiv reprezint calea prin

    care statul-lege acioneaz ca tribunalul ultimului resort, care intervinei judec disputele dintre

    asociaiile private13.

    Organizaiile Neguvernamentale

    Reelele de ONG-uri reprezint un alt fel de elit i manifest influen asupra guvernanei.

    ONG-urile sunt, n mod esenial, asociaii de interes privat, unele dintre acestea implicate n

    campaniile i propaganda focalizate pe anumite scopuri particulare. Obiectivele acestui tip de reele

    este de a schimba politicile publice, n general, prin mobilizarea opiniei publice i exercitarea de

    presiuni din exteriorul cadrului deja fixat al politicilor publice.

    Pot fi evideniate dou aspecte cheie ale acivitii ONG-urilor. Primul aspect vizeaz problema

    propriei legitimiti, iar cel de-al doilea se refer la eficacitatea i echidistana manifestat de ONG-

    urile n zonele n care acestea i concentreaz activitatea .

    Din aceast perspectiv, ONG-urile se confrunt cu o dilem real: pot s rmn n afara

    curentului politic i s reueasc totui s exercite presiuni asupra politicilor sau ar trebui s

    coopereze i s devin parte a reelei politicilor? De fapt, problemele sau dilemele cu care se

    confrunt ONG-urile sunt aceleai cu care se confrunt toate celelalte tipuri de reele prezentate.

    Dar care este modalitatea de organizare a procesului decizional n aceste tipuri de structuri?

    Rspunsul la aceast chestiune este destul de controversat. In primul rnd, exist o concepie

    conform creia reelele nu sunt, n mod fundamental, diferite de alte mecanisme instituionale prin

    intermediul crora sunt conduse afacerile. Reelele implic diferente puteri i autoriti n termenii

    acelor ageni i participani care sunt membrii ai reelei, astfel nct toi sunt sunt la fel de implicain desfurarea puterii sau autoritii. Toate modalitile de negociere pot fi utilizate n aceast

    structur: inteligen, isteime, abiliti de persuasiune, dezvoltarea talentelor i abilitilor de a

    ncheia aliane etc. n schimb, rezultatul nu poate fi previzionat n avans n pofida faptului c exist o

    serie de avantaje n comparaie cu alte structuri, n cazul reelelor putnd fi utilizat puterea n scopul

    obinerii de rezultate n propriul interes.

    Pe de alt parte, exist concepia potrivit creia aceste structuri sunt fundamental diferite de alte

    mecanisme instituionale. n acest caz, consensul, cooperarea, colaborarea etic sunt argumentele13 G. Thomson, op.cit.p157.

    23

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    24/80

    pentru cooperare. Contrar a ceea ce pare a fi un tip de aplatizare pentru reprezentarea politic, n

    acest cadru se manifest o pluralitate organizaional i de forme asociative.

    Bibliografie de referin

    Obligatorie

    L.G. Popescu , Administraie i Politici Publice, ed. Economic, 2006

    Helen Wallace, William Wallace i Mark A. Pollack, Elaborarea politicilor n Uniunea

    European, ed.5 Oxford University Press, 2005

    Opional

    Adrian Miroiu, , Introducere in Analiza Politicilor publice, ed. Politeea, 2001

    The Oxford Handbook of Public Policy, ed.by Michael Moran, Martin Rein,Robert Goodin,

    Oxford University Press, 2006

    Grahame F. Thompson, The Logic and Limits of Networket Forms of Organization,

    OXFORD University Press , 2003.

    Thomas R.1998.Understanding Public Policy.Prentice-Hall Inc

    .

    24

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    25/80

    MODULUL 2 : ANALIZA POLITICILOR PUBLICE. DEFINIII I PERSPECTIVE

    Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu principalele modele de analiza politicilor.

    Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, masteranzii trebuie s:

    S identifice cel puin trei modele de elaborare a politicilor publice

    S analizeze o politic utiliznd unul dintre modelele prezentate n suportuldecurs

    2.1. Analiza politicilor publice.

    Exist o multitudine de definiii pe care literatura de specialitate le menioneaz cu privire la analiza

    politicilor publice. De exemplu:

    Analiza politicilor publice este un mijloc de a sintetiza informaia incluznd rezultatele

    cercetrii pentru a produce un format specific deciziilor de politici publice (expunerea de

    alegeri alternative) i a determina necesitile viitoare pentru informaia relevant n

    politicile publice14

    Analiza politiclor publice este o discicplin aplicat a tiinelor sociale care folosete

    metode multiple de cercetare i argumentare pentru a produce i transforma informaii

    relevante pentru politicile publice , care pot fi folosite n medii politice pentru a rezolva

    probleme de politici publice15

    Analiza Politiclor publice este unsfat orientat spre client, relevant pentru decizia public i

    innd cont de valorile sociale16

    David L. Weimer i Aidan R. Vining, n scopul unei nelegeri mai profunde a analizei politicilor

    publice, compar analiza politicilor publice cu alte cinci paradigme: 1) cercetarea

    academica n stiintele sociale; 2) planificarea; 3) administratia publica traditionala; 4)

    14 Walter Williams, Social Policy Research and Analysis, New York, American Elsevier Publiching Company, 1971,

    p.XI,15 William N. Dunn, Public Policy Analysis, Englewood Cliffs, N.Y.: Prentice Hall, 1981, p.XI16 David L. Weimer, Aidan R. Vining, Analiza Politiiclor Publice-concepte i practic, ed. a III-a, Editura ARC , 1999

    25

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    26/80

    jurnalismul. Rezultatul acestei comparaii este redat n Tab. 2.1

    Tabelul 2.1. Analiza Politicilor Publice n perspectivdTabelul 2.1. Analiza politicilor pObiectiv iObiectivimportantmportant

    Client Stil comun Constngeritemporale

    Puncte slabe

    CercetareaAcademicn tiineleSociale

    S construiascteorii pentru anelegesocietatea ScoS n

    Adevarul, asacum e definitel n cadruldisciplinei; alticercetatori

    Metoderiguroasepentru crearea itestarea de teorii

    Rareoriconstngeritemporaleexterioare

    Adeseoriirelevante pentrunecesarul deinformaie alfactorilor dedecizie

    CercetareaPoliticilorpublicePoliticipublice

    SS prevadimpactulschimbrilor nvariabile care potfi schimbate depoliticile publice

    Actori pe scenapolitic:disciplinenrudite

    Aplicarea demetodologieformal pentruproblemerelevante depoliticii publice

    Uneori, presiuniimpuse determene limit,moderateprobabil derecurenaproblemei

    Dificulti ntransformareadescoperirilor naciuniguvernamentale

    Planificareaclasic

    S defineasc is realizeze ostare viitoaredezirabil asocietii

    Interesulpublic definitprofesional

    Reguli stabilite inormeprofesionale:specificareaelurilor iobiectivelor

    A Presiunetemporalimediat sczutdeoarece totul serefer la viitor petermen lung

    Gndireproiectiv aplanurilor cndsunt ignorateprocesele politice

    Administraiapublictradiional

    SS executeeficientprogramelestabilite deprocesele politice execute

    Interesulpublicmanifestat ntr-un programautorizat

    Managerial ilegal Presiunetemporal legatde decizii derutin, cum ar ficiclurile bugetare

    Extindereaalternativelorexterioareprogramului

    Jurnalismul S contribuie laconcetrareaateniei publiceasupraproblemelorsocietii

    Publicul general Descriptiv Presiuneaputernic atermenelor limitmai ales cndproblema estecurent

    Lipsa deadncime iechilibru analitic

    Analizapoliticilorpublice nalizapoliticlorpublice

    S realizezecomparri ievalurisistematice alealternativeloroferite actorilorpublice pentrurezolvareaproblemelorsocietii

    Persoan sauinstituiespecific ncalitatea defactor de decizie

    Sintez acercetrii iteoriilor existentepentru aprevedeaconsecinelepoliticiloralternative

    Presiuneaputernic atermenelor limitcompletareaanalizei legate deobicei de deciziispecifice

    Miopie rezultnddin orientareaspre client ipresiunitemporale

    Sursa: David L. Weimer, Aidan R. Vining, Analiza Politiiclor Publice-concepte i practic, ed. a III-a, Editura ARC,1999, p.34

    26

    Tabelul 2.1. Analiza politicilor publice n perspectiv

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    27/80

    Cercetarea academic are propriile sale constrngeri interioare: elaborarea de teorii acceptabile n

    comunitatea tiintifica respectiva. Desigur, uneori ideile dezvoltate n lumea universitar pot s aib

    un rol important n schimbarea imaginii decidenilor despre societate sau despre un domeniu al

    acesteia, dar ea nu are o relevan direct asupra deciziilor specifice.

    Planificarea clasic reprezint o reacie la dezordinea i la miopia rezultate din

    comportamentul specific pe piaa privat i guvernrile pluraliste. . Abordarea general n

    planificare este n primul rnd: 1) specificarea cu claritate a obiectivele i elurilor care vor

    contribui la o societate mai bun i 2) determinarea modului eficient de realizare a obiectivelor.

    Punctele slabe ale planificrii pe care cei doi autori le aduc n prim plan sunt: (1)

    dificultatea de a specifica elurile i obiectivele potrivite i ( 2) culegerea i prelucrarea

    informaiilor pentru orientarea i monitorizarea general a agenilor economici.17

    Planificarea procesul politicilor publice este destul de controversat, n lumea

    contemporan. Relaiile dintre politici i planificare sunt tensionate deoarece, n concordan cu

    susinerea unor autori, politicile i planificarea sunt activiti opuse. Exist ns i opinii potrivit

    crora cele dou coopereaz, i se susin reciproc. Aspectarea legturii dintre procesul politicii

    publice i planificare presupune repunerea n discuie a unei chestiuni fundamentale, i anume

    condiionrile dintre abordrile empirice i cele normative Relaia dintre politici i planificare

    este, n concluzie, obiectul unei dezbateri referitoare la planificarea societii, n care autori

    celebrii s-au implicat ntr-o msur considerabil.

    K. Mannheim argumenteaz c pe baza unui nou mod de gndire, gndirea

    interdependent,planificarea pentru libertate poate fi proiectat astfel nct s permit eludarea

    efectelor negative ale laissez-faire-ului politicilor i s garanteze procesul democratic.

    Filozoful K. Popper reacioneaz puternic la acest punct de vedere.

    Conform convingerilor lui K.Popper, realitatea social este prea complex pentru

    a putea fi inclus ntr-un proiect. Cunotiinele actuale nu sunt suficiente pentru a pilota

    realitatea social.

    Dup cele de-al doilea rzboi mondial, n multe ri occidentale a fost perfectat un sistem

    guvernamental complex de planificare a realitii sociale, n care tensiunile dintre politici i

    planificare erau inute sub control. Construirea unui sistem naional de planificare nu presupune

    reducerea importanei deciziei politice. n lumea contemporan, devine tot mai evident cererea

    pentru performan n coordonarea numrului n cretere a politicilor guvernamentale, dar i

    17

    David L. Weimer, Aidan R. Vining, Analiza Politiiclor Publice-concepte i practic, ed. a III-a, Editura ARC, 1999,

    27

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    28/80

    pentru existena unui suport profesional pentru procesul guvernamental al politicilor. Relaiile

    dintre diferitele tipuri de politici sunt din ce mai greu de gestionat. Politiciile par a fi

    contraproductive i chiar contradictorii.

    Din perspectiva acestor consideraii un sistem naional de planificare ar trebuie s

    urmreasc:

    planificarea sectorial, concentrat pe sarcinile specifice, sectoriale, ale guvernului.

    Planificarea sectorial are un aspect, n principal, tehnic, de exemplu costruirea de

    locuine sau a infrastructurii rutiere ;

    planificarea implicaiilor, focalizat pe aspectele generale ale politicilor publice ale

    guvernului, traversnd sectoarele (i ministerele) i prin care se ncearc integrarea

    diferitelor politici sectoriale ntr-o perspectiv specific. Planificare politicilor

    economice reprezint un exemplu pentru acest tip de planificare;

    planificarea integrat ncearc s sintetizeze planificrile sectoriale i cele generale.

    Planificarea integrat se bazeaz pe o viziune de ansamblu asupra viitoarelor

    dezvoltri ale societii.

    T. Parsons introduce noiunea de sistem al aciuni, diferit ca pluralitate organizaional de

    orientrile aciunii. Acesta este la rndul lui compus din trei subsisteme relativ independente:

    personalitatea (sistemul organizat al orientrii i al motivaiei aciunii desfurate de un actor);

    interdependena (n cazul pluralitii actorilor) sau sistemul social definit ca interaciune

    difereniat i integral derivat din relaiile interindividuale;

    cultura sau sistemul cultural (ca o sum de opere i forme simbolice preponderent

    tradiionale), care constituie obiectul i elementul orientrii aciuni, fr a fi ea nsi un

    sistem al aciunii.

    Parson distinge, aadar, mai multe sisteme: personalitatea, sistemul social i sistemulcultural, ntre care legtura nu se face n cadrul societii ci prin intermediul unui sistem

    superior, (supraordonat), sistemul aciunii, care, n ultim analiz este un concept

    extrasociologic.

    Ideea sistemului de aciune a fost dezvoltat de Crozier i Friedbarg prin trecerea la

    sintagma organizarea sistemului. Autorii definesc sistemul de aciune ca fiind ansamblu uman

    structurat, care coordoneaz aciunile participanilor si prin mecanisme de joc relativ stabile

    28

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    29/80

    i care i menine structura, adic stabilitatea jocurilor i raporturilor acestora prin mecanisme

    de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri18

    Problematica sistemelor de aciune este o generalizare n termenii sistemului deschis i

    deasupra organizriilor formale ale problematicii organizaionale. Autorii menionai anterior susinc organizaiile se plaseaz la captul unuicontinuu de sisteme de aciune concrete, al cror grad

    de formalizare, de structurare a contiinei participanilor i de responsabilitate uman asumat

    deschis, iar modul de reglare poate varia de la reglarea incontient a sistemului de aciune la

    reglarea contient a unei organizaii perfect raionaliste19.

    Administraia trebuie, n consecin, s nvee s fac fa preteniilor actuale datorate

    vitezei schimbrilor sociale, n cadrul crora comunicarea i fluxul informaional reprezint elemente

    vitale.Susinerea acestei perspective este asigurat prin crearea unor structuri noi, flexibile, care s

    faciliteze orientarea spre ceteni.

    Meninerea structurilor birocratice tradiionale duce, pe termen scurt, la eec att n

    rezolvarea problemelor curente, ct i n rezolvarea celor strategice.

    Reproiectarea structural are ca obiectiv principal transformarea structurii tradiionale

    formale, ierarhizate, rigide, ineficace i costisitoare ntr-o multitudine de ageni nsrcinai, ntr-un

    domeniu specific, cu optimizarea rezultatelor interveniilor publice20.

    Abandonarea structurilor statice, monolitice, dominate de un singur principiu de organizare a

    devenit un deziderat imperativ pentru funcionarea eficient a sistemelor de guvernare, pe msur ce

    presiunile exercitate de un mediu din ce n ce mai turbulent s-au acutizat.

    De exemplu, confruntat cu dificultile formulrii unui rspuns strategic n cadrul

    Ministerului Aprrii al SUA, McNamara a renunat la structura birocratic tradiional n favoarea

    unui sistem sofisticat de planificare-programare bugetar (SPPB).

    Administratia publica traditionala... se afl n afara sferei propriu-zis a politicii. Problemele

    administrative nu sunt probleme politice. Dei politica traseaz sarcinile pentru administraie, nu

    trebuie s acceptm ca ea s controleze i funcionarea administraieideclara Woodrow Wilson

    creferire la premisele de baz ale administraiei.21 . n conformitate cu aceste considerente,

    managementul este total desprit de politic, respectiv scopurile sunt total distincte de

    18 Crozier M i Friedbarg E, Lacteur et le systme Seuil, 1977, pag. 24619 Crozier M i Friedbarg E, op. cit., pag. 25120 Massenet M., La nouvelle gestion publique, Ed. Hommes et Techniques, Paris, 1975.21 Woodrow Wilson, The Study of Aministration, n Political Science Quaterly, vol.2.nr.1, 1887, pp.197-222, citat nDavid L. Weimer, Aidan R. Vining, op.cit.p.39.

    29

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    30/80

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    31/80

    Germania i Finlanda ofer cazuri moderate de politizare, n care afilierea politic a

    oficialilor este important, dar schimbarea executivului nu presupune, n mod obligatoriu,

    schimbarea n ntregime a vechii garnituri i nlocuirea mandarinilor.

    n cazul Finlandei guvernrile sunt, n general, coaliii, iar stilul este consensual, ceea ce

    confer stabilitatea necesar transformrii sectorului public.

    Marea Britanie constituie un caz aparte din acest punct de vedere: puine angajri n

    partidele politice sunt fcute pentru a accede n serviciile publice, ceea ce reprezint un beneficiu

    pentru continuitate i acumularea de cunotiine. Cu alte cuvinte, n Marea Britanie cariera

    ministerial i cea de nalt funcionar public sunt aproape total separate.

    2.2. Analiz politicilor publice i democraia

    In mod tradiional, analiza politicilor publice este centrat asupra eficienei i eficacitii cu

    care sunt atinse obiectivele politicilor. Analiza politicilor evalueaz att raportul dintre mijloacele

    utilizate i rezzultate obinute, ct i rolul guvernului vs. pia. Fezabilitatea politic,

    responsabilitatea politicii n faa cetenilor, evaluarea modalitilor prin care politicile sunt

    construite astafel nct acestea s fie agreate i modul n care ageniile de implementare

    interraliioneaz cu ceilali actori sunt aspecte avute n vedere n cadrul analizei politiiclor.

    Eficiena, eficacitatea i fezabilitatea politic nu sunt reprezentative din punct de vedere al

    exprimrii raportului politic public- democraie.

    . Dryeck( 1996, 1997) relev c guvernana democratic reprezint n mare parte eforturile

    de extindere a francizei, scopului i autenticitii democraiei.

    Franciza se refer la numrul de participani la fixarea direciilor de politic publice.Scopul

    definete domniile aflate sub control politic democratic. Autenticitatea este gradul la care controlul

    democratic este substanial, informat i competent ( Dryeck1997). Extinderea oricruia dintre cele

    concepte enunate nu ar trebui s aib loc n detrimentul celorlate. De exemplu, extinderea francizei,adic a numrului de participani la dezbaterea asupra orientrilor viitoare afecteaz autenticitatea. n

    figura 1.1. sunt redate modalitile prin care coninutul politicilor publice poate influena caracterul

    democraiei.

    31

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    32/80

    Problema central a reprezentrii din figura anterioar const n faptul c analiza politicii

    trebuie s cerceteze modul n care elementele politicii afecteaz definirea impactului, implementarea

    i informarea/transparen, i, prin acestea, oportunitile oferite cetenilor. Analiza politicilor

    trebuie s aib n vedere i aceste relaii pentru nelegerea impactului politicilor asupra democraiei

    i dac se dorete proiectarea unor politici care s rspund mai bine nevoilor unei societi

    democratice.

    Necesitatea raportrii analizei politicilor la relaiile configurate n fig. 1 subliniaz

    importana evitrii a dou capcane poteniale i anume:

    restrngerea analiza politicilor doar la interpretarea ouput urilor sau/i outcome-uri

    din perspectiva inputuri-lor ( cererea cetenilor, susinere, resurse) ca i cum o

    politic public ar fi similar unei cutii negre;

    considerea politicii publice precum o extindere a culturii sau opiniei publice .

    Modalitile n care elementele de politic public(obiective, grupuri int, structuri de

    implementare, reguli, instrumente) sunt configurate n cadrul politicii sunt detaliate n continuare.

    Elemetele depolitic public

    ncadrareaproblemelor

    Arene de dezbateriipublice

    Construcia Social aintelor

    Identitatea iorientarea cetenilor

    Implemetarea/construciastraucturilor

    Angajarea i susinereacetenilor

    Informare itransparen

    Responsabilitatea

    Franciz,Scop, i

    autenticitate iDemocraie

    Figura nr.1.1.Legtura dintre proiectarea unei politiic publice i democraieSursa:Helen Ingram i Anne I. Schneider, Policy Analysis for Democracy, n The Oxford

    Handbook of Public Policy, 2006, pp.173

    32

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    33/80

    1.Crearea arenelor de dezbateri publice

    Regimurile cu democraii mature sunt caracterizate de existena unor astfel de forumuri n

    care cetenii pot i trebuie s fie soliciti de a se contrunta cu problemele de politici publice care i

    afecteaz fie direct fie indirect. n astfel de forumuri cetenii sunt ncurajai s particpe nu doar din

    perspectiva de clieni sau din cea a grupurilor deinterese ci chiar n calitate de ceteni care pot

    ncorpora i alte puncte de vedere n propria lor descoperire civic ( civic disovery) a ceea ce

    reprezintbunstarea colectiv22 .

    Ideea stereotip conform creia procesul decizional pornete de la o problem i, n mod

    automat, se va finaliza cu o decizie, luat de-a lungul unui printr-un proces uniform, ce trece prin

    mai multe faze (analiz, dezvoltarea alternativelor i compararea sistematic a alternativelor) nu este

    confirmat de realitate.

    Mai mult, un proces nu avanseaz n mod liniar, de la problem la soluie. Imaginea linear i

    uniform a procesului decizional a fost nlocuit cu cea a unui proces n spiral. O bucl a spiralei se

    ncheie, la un moment dat, cu un rezultat temporar, inclusiv cu ctigtori i nvini. Pe urmtorul

    nivel al spiralei nvinii vor ncerca s surmonteze eecul i, uneori, procesul poate fi lrgit, prin

    acceptarea unor actori noi.

    Cu alte cuvinte, decizia asupra soluiei este rezultatul interaciunii unei varieti de fenomene

    politice, n care trebuie incluse i politicile existente. Diferitele definiri ale problemelor de politicipublice fixeaz discursul public ntr-un anumit context i provoaca participarea unor categorii de

    participani/actori , dar i un anumit tip de rspuns instituional.

    Odat fixat problema ntr-un anumit cadru sunt stabilite diferite granie de interese i

    jurisdicii. De exemplu, abandonul colar este o problem ce ine mai degrab de nivelul de trai

    dect de educaie. Dac aceast problem este tratat din perspectiva colii atunci discursurile

    publice vor gravita n jurul neputinei sistemului educaional de a motiva copii suficient de mult

    astfel nct acetia s nu abandoneze coala. Dac, dimpotriv, problema este abordat ca oconsecin direct a gradului de srcie, discursurile publice i, implicit, actorii participani la

    dezbaterii vor fi cu totul alii fa de prima variant.

    mbuntirea procesului de comunicare i colaborare dintre autoritile locale i

    centrale cu privire la implementarea legislaiei referitoare la transparena decizional i accesul la

    informaiile de interes public.

    22 Helen Ingram i Anne I. Schneider, Policy Analysis for Democracy, n The Oxford Handbook of Public Policy

    33

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    34/80

    n consecin, crearea arenelor de dezbatere public presupune participarea cetenilor la

    aciuni menite s influeneze deciziile politice.

    Participarea ceteneasc este procesul prin care preocuprile, nevoile i valorile cetenilor

    sunt ncorporate procesului de luare a deciziilor n cadrul administraiei publice locale.23

    Cea mai mare parte dintre msurile prin care cetenilor li s-a permis accesul la informaiile

    publice sunt rezultatul direct al cererii publice direcionat spre o mai mare responsabilizare a actului

    de guvernare Adoptarea acestor msuri exprim refuzul cetenilor de a mai accepta decizii i

    politici publice n spatele uilor nchise sau guvernarea prin declaraii, adic acel tip de guvernare

    n care deciziile sunt luate n absena consultrilor publice.

    .Lipsa transparenei decizionale, alturi de alte carene ale activitii de reglementare,

    conduce la ncrederea sczut a societii n fora i importana actelor normative. Absena

    consultrilor face ca normele s fie frecvent modificate sau nlocuite, lucru ce determin o

    accentuat instabilitate legislativ i nu ofer sigurana necesar cadrului legal existent n Romnia.

    Aplicarea real a principiului transparenei poate duce la o mai mare ncredere n legi i

    reglementri, din moment ce ele au fost adoptate cu consultarea celor interesai. ncrederea n cadrul

    legal va avea ca rezultat un mai mare grad de respectare a legii cu consecine pozitive asupra

    dezvoltrii economice i a meninerii unor relaii de cooperare ntre guvern i ceteni. n consecin,

    i proiectele de lege intr sub incidena Legii transparenei. Singura categorie de proiecte de acte

    normative care nu sunt supuse prevederilor Legii transparenei sunt propunerile legislative redactate

    de membri ai Parlamentului i naintate de acetia Camerei n care activeaz.

    Actele normative pot reglementa situaii noi sau pot fi acte de modificare, completare sau

    nlocuire ale unora deja existente. Potrivit legii, cetenii trebuie consultai asupra tuturor proiectelor

    de actelor normative emise sau redactate de autoriti publice, cu cteva excepii.

    . n situaii care, datorit circumstanelor excepionale, impun adoptarea unor soluii imediate,

    pentru evitarea unei grave atingeri aduse interesului public, este prevzut posibilitatea de a adopta

    acte normative fr a urma un proces consultativ. Aceast reglementare i poate dovedi utilitatea nsituaii de criz. n caz de cutremur, de exemplu, Guvernul poate emite hotrri care s limiteze

    efectele dezastrului. Din cauza timpului limitat de reacie avut la dispoziie, un proces de consultare

    nu poate avea loc.

    Legea transparenei face de mai multe ori precizarea c opiniile exprimate de ceteni sau

    organizaii n timpul consultrilor au doar valoare de recomandare. Decizia rmne la latitudinea

    autoritii publice. Actul normativ va fi trimis, dup consultri, spre analiz i avizare, potrivit23

    Pentru detalii, vezi Eric Chewtynd i Frances Chewtynd, Participarea ceteneasc pentrumbuntirea procesului decizional n administraia public local, Research Triangle InstituteProgramul de Asisten pentru Administraia Public din Romnia, Bucureti 2001.

    34

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    35/80

    procedurii legale privind elaborarea actelor normative. El va include modificri redactate pe baza

    acelor opinii, exprimate n procesul de consultare, care au fost selectate de ctre funcionarii publici

    responsabili de redactarea actului respectiv.

    .

    Participarea la procesele reglementate de Legea transparenei

    Pentru a influena decizii sau acte normative, persoanele pot participa fie individual, n

    calitatea lor de ceteni, fie organizai n ceea ce legea numete asociaii legal constituite. Legea nu

    limiteaz n nici un fel accesul la mecanismele prevzute de aceasta, oricine avnd dreptul de a

    participa, indiferent de ce interes reprezint.

    Cetenii pot participa la procesele reglementate de Legea transparenei fr deosebire de

    ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, opinie, apartenen politic, avere sau origine

    social.

    Organizaiile pot participa i ele, prin reprezentanii lor. Legea transparenei d dreptul de

    participare numai organizaiilor de reprezentare civic, adic a organizaiilor neguvernamentale,

    sindicatelor i altor organizaii non-profit recunoscute legal. Organizaiile neguvernamentale sunt

    asociaiile i fundaiile reglementate de ordonana nr. 26/2000, aa cum a fost modificat de

    Ordonana 37/200324

    Nu pot folosi direct mecanismele acestei legi societile comerciale, organizaiile

    cooperatiste, asociaiile agricole, partidele politice. Ele pot s intervin fie prin intermediul unor

    persoane (cum ar fi proprietari, membri, persoane cu funcii de conducere) fie prin intermediul unor

    organizaii neguvernamentale create pentru a le reprezenta interesele. Un punct de vedere poate fi

    susinut de o persoan, de o asociaie fr personalitate juridic, de o persoan juridic non-profit sau

    de o coaliie.

    Participarea la procesul de elaborare a actelor normative

    Surse de informare pentru ceteni cu privire la proiectele de acte normative supuse consultrilor:

    anun pe pagina de Internet a instituiei publice;

    anun afiat ntr-un spaiu accesibil publicului din sediul instituiei;

    mass-media, dac aceasta preia anunul trimis de instituia respectiv

    24

    Pentru detalii a se vedea Marieta Avram, Marian Nicolae, Horaiu Dumitru, BogdanDumitrache, Ghid legislativ pentru organizaiile neguvernamentale din Romnia, APADOR-CH,Bucureti, 2002.

    35

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    36/80

    Potrivit legii, participarea la elaborarea de acte normative se poate face n procesul de

    redactare a unui proiect de act normativ, anterior supunerii spre analiz i avizare autoritii publice

    care l-a elaborat. Cetenii au la dispoziie un timp limitat, stabilit de autoritatea public i fcut

    public n anunul iniial. Acest termen nu poate fi ns mai scurt de 10 zile de la data publicrii

    anunului.

    Comentariile, prevzute de lege ca propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare,

    vor fi primite de o persoan desemnat special de conductorul autoritii publice.

    O alt modalitate de consultare, pe lng comunicarea de comentarii n scris, o reprezint

    organizarea de dezbateri publice. Dezbaterile publice pot fi solicitate n scris de ctre o asociaie

    legal constituit sau de o alt autoritate public, iar autoritatea public iniiatoare a proiectului de act

    normativ este obligat s le organizeze.

    Dezbaterile vor avea loc n termen de cel mult 10 zile de la publicarea anunului privind organizarea

    lor. Legea nu prevede nici o modalitate de organizare i structurare a acestor dezbateri publice.

    Termenul de dezbatere publica fost folosit n Romnia pentru a descrie o ntlnire public

    n care se ofer o oportunitate formal pentru schimbul de informaii. De exemplu, dezbaterile

    publice au oferit o oportunitate pentru un schimb de informaii pe tema bugetelor planificate ale

    primriei. mprtind cteva dintre caracteristicile ntlnirilor i audierilor publice, dezbaterile

    publice sunt ntr-o oarecare msur, un format unic n Romnia, care se dovedete a servi foarte bine

    nevoilor comunitilor, n acest timp.

    2. Identitatea i Orientarea cetenilor

    Opinia public, n contextul european, se manifest destul de critic relativ la procesul

    guvernrii , inclusiv cu privire la politicile publice. Capacitatea guvernelor de a duce la ndeplinire

    obiectivele propuse prin politicile asumate este tot mai des pus la ndoiala de ctre ceteni. n

    acest sens, lipsa de ncredere n institutiile reprezentative la nivel naional este tot mai pronunat,

    iar dinamica este negativ.

    Noul Eurobarometer reflect dificultile acestei perioade. tFr niciun dubiucetenii

    sunt extreme de ngrijorai de criza economic. Provocarea Uniunii Ruropene este de a continua s

    acioneze n termenii descoperirii de noi pachete economice suplimentar celor recent adoptate. Este

    de remarcat c n continuare cifrele reflect susinerea cetenilor europeni a procesului de

    integrare n Uniunea European i la beneficiile ce decurg din aceast calitate. Aceste date

    sugereaz faptul c populaia Uniunii Europene reprezint o parte a soluieia declarat Margot

    Wallstrm, Vice-preedinte a Comisiei Europene ( noiembrie 2008)..

    36

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    37/80

    Ateptrile cetenilor europeni cu privire la propriul viitor este deosebit de pesemist. Mai

    mult de jumtate dintre ceteni consider c situaia din statele lor va fi mai proast n viitoarele 12

    luni, n timp ce 41% mprtesc aceiai opinie cu privire la ntreaga Uniune European, iar 49%

    consider c acest lucru este valabil la nivel global. 37% dintre cetenii UE consider situaia

    economic ca reprezentnd principala problem din statele lor , iar meninerea aceluiai nivel de

    inflaie reprezint o problem care a devenit principalul motiv de ngrijorare.

    Principalii trei indici care msoar atitudinea fa de Uniunea European, i anume:

    susinerea Uniunii de ctre statele membre( 53% +1) , beneficiile rezultate din calitatea de memebru

    al Uniunii (56%, + 2) si imaginea Uniunii Europene (45%, - 3) sunt fie stabile fie n

    uoardescretere n raport cu primvara anului 2008.

    n acelai timp, ncrederea n instituiile europene este relative stabil -Comisia Europeana -

    47%, Parlamentul European - 51% i Banca Centrala 48% chiar dac tredul actual indic o

    uoar cretere a nencrederii chir i n aceste instituii.

    Cea de a doua component este legat de ncrederea cetenilor romni n instituiile

    naiionale.. In aceti termeni, ultima periodinteresului public n instituiile naionale. Eurobarometer

    68.2 relev urmtoarele valori pentru perioda 2007-2008:

    2007 2008

    Incredere in Parlament 24% 18%

    ncredere in Govern 27% 21%

    Sursa: Eurobarometer 68.2.Opinia Public n Uniunea European

    Aceast profund lips de ncredere demonstrat de ceteni exprim refuzul acestora de amai

    accepta politici publice formulate n spatele uilor nchise.

    Este important s ne reamintim faptul c politicile publice urmresc mult mai mut dect livrarea

    unor servicii sau implementarea unor obiective. Prin politicile publice, n fond, se urmrete

    schimbarea comportamental a cetenilor, organizaiilor i instituiilor. Rezult, n continuare, c

    importana politicilor rezid n faptul c acestea sunt purttoarele unor mesaje.

    Cile prin care diferitele categorii de ceteni sunt tratate prin politici-dac punctele lor de vedere

    referitoare la o anumit problem sunt recunoscute ca legitime sau, din contr, sunt ignorate; dac

    reprezint o int ce urmeaz s aib beneficii sau pierderi; conflictele pe care diferitele categorii de

    37

  • 8/7/2019 Suport curs_ ANALIZA POLITICILOR SPE

    38/80

    ceteni pot s le dezvolte n interaciunea cu ageniile de implementare- toate acestea sunt lecii

    legate de democraie ( Schneiderand Ingram 1997, Esping-Andersen 1990.2002)

    Mesajele ale cror purttoare sunt politicile publice au consecine semnificative n

    construcia relaiei cu cetenii i n reconfigurarea rolului guvernului ( Mettler and Soss, 2004).

    Trebuie, ns, s facem observaia c uneori aceste mesaje au o dimensiune pozitiv doar pentru

    anumite categorii de ceteni, n timp ce pentru celelate categorii semnificaia mesajului poate fi

    negativ.

    .

    Principalele concluzii ce se pot desprinde din analiza comparativ a agendelor aceastanal

    prezentare sunt urmtoarele:

    1. Reducerea ineficienei agendei depolitici publice presupune congruena dintre agenda

    parlamentar i cea public.

    2. Nu se poate adduce n discuie conceptual de congruen