Download pdf - Pravni Vjesnik 2015

1/2015

Časopis za pravne i društveno-humanističke znanostiPravnog fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

Zeitschrift für Rechts - und Sozialwissenschaften der Fakultätfür Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj Strossmayer in Osijek

Journal des sciences juridiques et sociales de la Faculté de droitJosip Juraj Strossmayer Université à Osijek

Journal of Law and Social Sciences of the Faculty of LawJosip Juraj Strossmayer University of Osijek

Časopis za pravne i društveno-humanističke znanostiPravnog fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku Journal of Law and Social Sciences of the Faculty of LawJosip Juraj Strossmayer University of Osijek Zeitschrift für Rechts – und Sozialwissenschaften der Fakultätfür Rechtswissenschaften der Universität Josip Juraj Strossmayer in Osijek

Journal des sciences juridiques et sociales de la Faculté de droitJosip Juraj Strossmayer Université à Osijek ISSN 1849-0840 (Online)ISSN 0352-5317 (Tisak) Izdavač / PublisherSveučilište Josipa Jurja Strossmayera u OsijekuPravni fakultet Osijek, Stjepana Radića 13, Osijek

Uredništvo / Editorial Boardizv. prof. dr. sc. Boris Bakota (glavni i odgovorni urednik / Editor in Chief), doc. dr. sc. Ivana Tucak (izvršna urednica /Executive Editor), prof. dr. sc. Ivana Barković Bojanić, izv. prof. dr. sc. Miro Gardaš, prof. dr. sc. Mira Lulić, izv. prof. dr. sc. Boris Ljubanović, prof. dr. sc. Nihada Mujić, izv. prof. dr. sc. Rajko Odobaša, prof. dr. sc. Renata Perić, doc. dr. sc. Tunji-ca Petrašević, izv. prof. dr. sc. Branka Rešetar, izv. prof. dr. sc. Aleksandra Vasilj, izv. prof. dr. sc. Mario Vinković, prof. dr. sc. Josip Vrbošić, doc. dr. sc. Igor Vuletić, doc. dr. sc. Predrag Zima, doc. dr. sc. Nikol Žiha, izv. prof. dr. sc. Mirela Župan

Lektoricadoc. dr. sc. Marica Liović

Međunarodno Uredništvo / International Editorial BoardProf. dr. iur. Urban Bacher, Hochschule für Wirtschaft und Recht, Hochschule Pforzheim, NjemačkaProf. dr. sc. Lorena Bachmaier Winter, Complutense University of Madrid, Faculty of LawProf. dr. sc. Kadriye Bakirci, Faculty of Law Hacettepe University Ankara, TurskaProfessor Fiona C. Beveridge, School of Law, University of Liverpool, Velika BritanijaProf. dr. sc. Istvan Laszlo Gal, University of Pees, Faculty of LawProf. dr. iur. Rainer Gildeggen, Hochschule für Wirtschaft und Recht, Hochschule Pforzheim, NjemačkaProf. dr. sc. Vid Jakulin, Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, SlovenijaDoc. dr. sc. Justyna Maliszewska - Nienartowicz, Jean Monnet Center for European Studies, University of Torųn, PoljskaProf. dr. sc. Izabela Pruchnicka-Grabias, Warsaw School of Economics, PoljskaProf. dr. sc. Ye Quing, Shanghai Academy of Social Sciences, Faculty of LawProf. dr. sc. Gerald G. Sander, Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen, Ludwigsburg, NjemačkaProf. dr. sc. Carlos Nunes Silva, University of Lisbon, PortugalProf. dr. sc. Ljubomir Zovko, Pravni fakultet Sveučilišta u Mostaru, Bosna i Hercegovina

Koordinatorica Uredništva / Editorial Board coordinatorLjiljana Siber, mag. iur, mag. bibl.

Tehnička potpora / Technical supportMarija Dijanović, bacc. ing. tech.

Tajnica Uredništva / Editorial Board SecretaryManda Mađarić

Prijevod sažetaka / Translation of Summariesdoc. dr. sc. Ljubica KordićDubravka Papa, prof.

Adresa Uredništva / Address of the Editorial BoardPravni fakultet u OsijekuStjepana Radića 13, Osijek, Republika Hrvatskatel: 031/224-500, fax: 031/224-540web: http://www.pravos.unios.hr/pfo/pravni-vjesnikE-mail: [email protected]

Časopis izlazi u 4 broja na godinu (cijena četverobroja 120,00 kn)Narudžbenice slati na adresu Uredništva, a novac uplatiti na žiro račun broj 2340009-110063962

Naklada 150 primjeraka / printed in 150 copies

Tekstovi objavljeni u časopisu referiraju se u / indexed in: ProQuest Research Library, Ann Arbor, Michigan, USA, Socio-logical Abstracts, San Diego, California, USA, EBSCO Publishing, Ipswich, Massachusetts, USA.

Grafička obradaMIT d.o.o., Osijek.

TisakIBL d.o.o., Osijek

5

PRAVNI VJESNIK GOD. 31 BR. 1, 2015.

SADRŽAJ

Mirela KrešićHRVATSKE KUĆNE ZADRUGE: DIOBA PER LINEA ILI PER CAPITA ................................................................. 9

Gábor SzabóRAZMATRAJUĆI TERITORIJALNOST. IZAZOVI GLOBALNOG UPRAVLJANJA ........................................... 31

Teodor AntićPOSTUPAK I UVJETI ZA IZBOR SUDACA USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE ................................. 47

Katarina Knol RadojaSVRSISHODNOST ARBITRABILNOSTI OBITELJSKOPRAVNIH SPOROVAS POSEBNIM NAGLASKOM NA SPOROVE PROIZAŠLE IZ RAZVODA BRAKA ............................................... 85

Tea HasićODGOVORNOST POMORSKOG PRIJEVOZNIKA ZA ŠTETUZBOG SMRTI I TJELESNE OZLJEDE PUTNIKA .................................................................................................. 103

Boris Ljubanović, Ivica PetrovićSTRANKA U HRVATSKOM UPRAVNOM POSTUPKU I UPRAVNOM SPORU .................................................. 127

Davorin Pichler, Tomislav NedićNEKI ASPEKTI TEORIJSKE I PRAGMATIČNE KONCEPCIJE SUVLASNIŠTVA ............................................... 141

Ivan ŠprajcNAČELA DJELOVANJA UDRUGA PREMA ZAKONU O UDRUGAMA .............................................................. 157

Sadika BajuttiPRIMJENA INSTITUTA PROCJENE U POREZNIM POSTUPCIMA I NJEGOV UTJECAJNA PRAVNU SIGURNOST GRAĐANA U REPUBLICI HRVATSKOJ ................................................................... 179

Dubravka MahačekFINANCIJSKA REVIZIJA I RAČUNOVODSTVENO POSLOVANJENEPROFITNIH ORGANIZACIJA ............................................................................................................................ 209

Prikazi

ZAKLJUČCI I PREPORUKE XI. REGIONALNE ZNANSTVENE KONFERENCIJE MEĐUNARODNOG PRIVATNOG PRAVA: „MEĐUNARODNO PRIVATNO PRAVO U PRESUDAMA EUROPSKIH SUDOVA – OBITELJ U FOKUSU“, ODRŽANE U OSIJEKU (HRVATSKA), 11.–12.LIPNJA 2014. ......................................... 227

Toni PranićMEĐUNARODNA KONFERENCIJA, CURRENT PROBLEMS OF LEGAL THEORYAND COMPARATIVE LAW, 24. – 25. LISTOPADA 2014. OSIJEK, PRAVNI FAKULTET OSIJEK ..................... 231

Vita AnićCLAUDIO LUZZATI: QUESTO NON È UN MANUALE .......................................................................................... 235

Fran Mihaljević, Matea Jakopović, Kristina Burcar i Iva VajdaIZVJEŠĆE O SUDJELOVANJU U LJETNOJ ŠKOLI LJUDSKIH PRAVA U NOVOM VINODOLSKOM .......... 239


6

CONTENT

Mirela KrešićCROATIAN COMMUNAL HOUSEHOLD: PER LINEA OR PER CAPITA DIVISION ........................................... 9

Gábor SzabóRECONSIDERING THE TERRITORIALITY. CHALLENGES OF GLOBAL GOVERNANCE .............................. 31

Teodor AntićCONDITIONS AND PROCEDURE FOR THE ELECTION OF JUDGES OF THE CONSTITUTIONAL COURT OF THE REPUBLIC OF CROATIA .......................................................................... 47

Katarina Knol RadojaFUNCTIONALITY OF FAMILY LAW DISPUTES ARBITRABILITYWITH A SPECIAL REFERENCE TO DISPUTES ARISING FROM DIVORCE ...................................................... 85

Tea HasićTHE MARITIME CARRIER’S LIABILITY FOR THE LOSS SUFFEREDAS A RESULT OF THE DEATH OF OR PERSONAL INJURY TO A PASSENGER ............................................... 103

Boris Ljubanović, Ivica PetrovićPARTY TO THE CROATIAN ADMINISTRATIVE PROCEDURE AND ADMINISTRATIVE DISPUTE ............. 127

Davorin Pichler, Tomislav NedićON SOME ASPECTS OF THEORETICAL AND PRAGMATICAL CONCEPT OF CO-OWNERSHIP ................. 141

Ivan ŠprajcTHE ASSOCIATION OPERATING PRINCIPLES IN ACCORDANCEWITH THE LAW ON ASSOCIATIONS ................................................................................................................... 157

Sadika BajuttiAPPLICATION OF THE INSTITUTE OF EVALUATION IN TAX PROCEDURES AND ITS EFFECTON THE LEGAL SECURITY OF CITIZENS IN THE REPUBLIC OF CROATIA ................................................... 179

Dubravka MahačekFINANCIAL AUDIT AND ACCOUNTING OPERATIONS OF NON-PROFIT ORGANIZATIONS ..................... 209

Reviews

CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS OF THE 11TH REGIONAL SCIENTIFIC PRIVATEINTERNATIONAL LAW CONFERENCE: „PRIVATE INTERNATIONAL LAW IN THE JURISPRUDENCEOF EUROPEAN COURTS – FAMILY AT FOCUS”, HELD IN OSIJEK (CROATIA), 11–12 JUNE 2014 ............... 227

Toni PranićINTERNATIONAL CONFERENCE, CURRENT PROBLEMS OF LEGAL THEORYAND COMPARATIVE LAW, 24-25 OCTOBER 2014,FACULTY OF LAW IN OSIJEK .......................................... 231


Fran Mihaljević, Matea Jakopović, Kristina Burcar, Iva VajdaREPORT ON PARTICIPATION IN THE HUMAN RIGHTS SUMMER SCHOOL IN NOVI VINODOLSKI ....... 239

7


INHALT

Mirela KrešićKROATISCHE HAUSGENOSSENSCHAFT: DIE TEILUNG PER LINEA ODER PER CAPITA ............................. 9

Gábor SzabóÜBERPRÜFUNG VON TERRITORIALISMUS. HERAUSFORDERUNGENDER GLOBALEN VERWALTUNG ........................................................................................................................... 31

Teodor AntićVERFAHREN UND DIE VORAUSSETZUNGEN FÜR DIE WAHLDER RICHTER DES VERFASSUNGSGERICHTS KROATIEN ............................................................................... 47

Katarina Knol RadojaDIE ZWECKMÄßIGKEIT DER UNTERZIEHUNG VON FAMILIENRECHTLICHENSTREITIGKEITEN UNTER DIE FREIWILLIGE GERICHTSBARKEIT MIT BESONDERERRÜCKSICHT AUF DIE AUS DER SCHEIDUNG HERVORGEGANGENEN STREITIGKEITEN ......................... 85

Tea HasićHAFTUNG DES BEFÖRDERERS BEI TOD ODER KÖRPERVERLETZUNG DER PASSAGIERE ...................... 103

Boris Ljubanović, Ivica PetrovićDIE PARTEI IM KROATISCHEN VERWALTUNGVERFAHRENUND IN VERWALTUNGSTREITIGKEIN ................................................................................................................ 127

Davorin Pichler, Tomislav NedićEINIGE ASPEKTE DER THEORETISCHEN UND PRAGMATISCHEN KONZEPTIONDES MITEIGENTUMS ............................................................................................................................................. 141

Ivan ŠprajcTÄTIGKEITSGRUNDSÄTZE DER VEREINIGUNGEN NACH DEM GESETZÜBER VEREINIGUNGEN ........................................................................................................................................ 157

Sadika BajuttiANWENDUNG DES INSTITUTS DER BEWERTUNG IM STEUERVERFAHRENUND SEIN EINFLUSS AUF DIE RECHTSSICHERHEIT DER BÜRGER IN DER REPUBLIK KROATIEN ......... 179

Dubravka MahačekFINANZIELLE REVISION UND RECHNUNGSFÜHRUNG VON NICHTPROFIT-ORGANISATIONEN .......... 209

Darstellungen

SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN DER 11. REGIONALEN WISSENSCHAFTLICHEN KONFERENZ IM BEREICH INTERNATONALES PRIVATRECHT: „INTERNATONALES PRIVATRECHTIN DER GERICHTSPRAXIS EUROPÄISCHER GERICHTE – FAMILIE IM FOKUS“, OSIJEK (KROATIEN),11–12. JUNI 2014 ...................................................................................................................................................... 227

Toni PranićINTERNATIONALE KONFERENZ „AKTUELLE PROBLEME DER RECHTSTHEORIEUND DES VERGLEICHSRECHTS“, 24-25. OKTOBER 2014, OSIJEK, FAKULTÄT FÜR RECHTSWISSENSCHAFTEN OSIJEK ................................................................................................................... 231


8


Fran Mihaljević, Matea Jakopović, Kristina Burcar, Iva VajdaBERICHT ÜBER DIE TEILNAHME AN DER SOMMERSCHULE DER MENSCHENRECHTEIN NOVI VINODOLSKI ........................................................................................................................................... 239

9

Doc. dr. sc. Mirela Krešić HRVATSKE KUĆNE ZADRUGE: DIOBA PER LINEA ILI PER CAPITA

Doc. dr. sc. Mirela Krešić* Izvorni znanstveni radUDK 334.73(497.5 Slavonija) ‘’18’’

346.27(497.5)(091)Primljeno: siječanj 2015.

HRVATSKE KUĆNE ZADRUGE: DIOBA PER LINEA ILI PER CAPITA**

Sažetak: Dioba kućnih zadruga smatrala se „najvećom i najvažnijom strukturnom pro-mjenom“ koja je obilježila hrvatsko društvo druge polovine 19. stoljeća. Pro-blem diobe bio je dvovrstan te se javio kao rezultat dvojbi treba li omogući-ti diobe zadruga i ako da, prema kojemu bi se kriteriju trebala dijeliti zadruž-na imovina. S obzirom na prihvaćenu politiku uklanjanja zadruga kao relikta prošlosti svi su zadružni zakoni (1870., 1874., 1889.) prihvatili diobu i to per li-nea diobu. Uslijed analize zakonskog okvira, objavljene sudske i upravne prak-se te različitih rasprava, smatramo kako je prihvaćanje per linea diobe, unatoč stalnim prigovorima, posljedica približavanja zadružnog uređenja Općem gra-đanskom zakoniku i pravnom sustavu koji se u Hrvatskoj i Slavoniji počeo iz-građivati njegovim uvođenjem.

Ključne riječi: kućna zadruga, Hrvatska i Slavonija, dioba, per linea, per capita, Opći građanski zakonik (OGZ)

1. UVOD

Kućna zadruga je karakteristična za područje Hrvatske premda su zadruga odnosno institu-ti slični zadruzi postojali i na drugim slavenskim područjima. Ujedno taj oblik (kućne/obiteljske) ekonomske zajednice nalazimo i kod drugih, neslavenskih i neeuropskih, naroda kao pojavu ka-rakterističnu za određeni stupanj društveno-gospodarskog razvoja.1 Prema načelima obiteljske ekonomske organizacije prisutnima kod zadružnih obitelji živjele su i inokosne obitelji.2 Naime, nakon raspada zadružne obitelji novonastala (u pravilu seljačka) obitelj nije se mogla u potpuno-

* Dr. sc. Mirela Krešić, docentica Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, Trg maršala Tita 14, Zagreb.** Rad je djelomično izmijenjena i skraćena verzija istoimenog rada izrađenog u sklopu znanstveno-istraživačkog projekta Pravnog

fakulteta Sveučilišta u Zagrebu „Novo hrvatsko pravo“, znanstveni zadatak „Povijest hrvatskog prava i njegove europske pravno-povijesne pretpostavke“.

1 Sicard, E., Razmišljanja o postojanju i konceptu kućnih ekonomskih zajednica, Sociologija sela, god. XII, 43, 1/1974., str. 28. – 52. Pavli-čević, D., Hrvatske kućne zadruge I (do 1881), Zagreb, 2010., str. 51. – 58.

2 Rihtman-Auguštin, D., Struktura tradicijskog mišljenja, Zagreb, 1984., str. 17. – 18.


10

sti smatrati obitelji u skladu s pravilima građanskog prava, s obzirom na to da je u njoj i nadalje prevladavao tradicionalni način života i rada. Upravo je ta prisutnost tradicionalnih obilježja ži-vota i rada utjecala, među ostalim, u razdoblju nakon ukidanja feudalnih odnosa na tijek i brzi-nu razvoja novog društvenog i gospodarskog poretka, naročito na afirmaciju privatnog vlasniš-tva u odnosu na zadružno (zajedničko) vlasništvo. Istodobno je stvaranje pretpostavki za izgrad-nju novih društvenih i gospodarskih odnosa pridonijelo procesu raspada zadruga i to zbog ne-mogućnosti prilagodbe dijela zadruga novim tržišnim uvjetima života i rada. Pri tome se kao po-seban problem pokazao novi pravni okvir koji se temelji na Općem građanskom zakoniku (da-lje u tekstu: OGZ) u okviru kojeg hrvatske kućne zadruge nisu uspijevale pronaći zadovoljavajući način opstanka. Stoga je bilo potrebno posebnim zakonodavstvom urediti pravni položaj zadru-ga pri čemu se naročito nametnulo uređenje pitanja njihove diobe.

2. HRVATSKA KUĆNA ZADRUGA PRIJE UKIDANJA FEUDALIZMA

Kućna zadruga bila je najzastupljenija kod seljačkog stanovništva koje se bavilo poljoprivre-dom i koje je u okviru feudalnoga gospodarskog poretka obrađivalo kmetska selišta. Politički čimbenici feudalnog razdoblja iskoristili su postojanje i organizaciju zadruga radi vlastitih inte-resa sprječavajući svaki pokušaj njihova uklanjanja. Vidljivo je to na primjeru početaka robno-novčane privrede u kontinentalnoj Hrvatskoj tijekom 15. i 16. st. kada su se zadruge našle u ne-karakterističnom pravno-gospodarskom okruženju. Uslijedilo je slabljenje zadružnih veza koje je potom vodilo prema stvaranju individualnih obiteljskih posjeda bilo izdvajanjem pojedinaca na posjede nastale krčenjem izvanselišnih zemalja, bilo dijeljenjem zadružnih selišnih posjeda. No kada je s ponovnom feudalizacijom (tzv. refeudalizacija ili drugo kmetstvo) u 17. st. uslijedi-lo povećanje feudalne rente, proces raspadanja zadruga bio je zaustavljen. Naime, povećanje rad-nog dijela feudalne rente zahtijevalo je od prosječnih seljačkih posjeda više radnosposobnih oso-ba, a kako je, osim toga, za diobu bilo potrebno odobrenje vlastelina, oni su sprječavali diobe se-lišta na manje posjede koji ne bi bili u stanju ispunjavati feudalne obveze.3

U Tripartitu, okosnici ugarsko-hrvatskog prava, ne spominju se zadružni kmetovi pa tako ni zadruge. No činjenica da u Tripartitu sadržana koncepcija vlasništva nije bila izgrađena na zatvo-renom krugu stvarnih prava, omogućavala je suživot zadruga i njezina običajno-pravnog uređe-nja s onim institucijama koje su u Tripartitu izričito navedene.4 Prema Tripartitu kmetovi – ino-kosni ili zadružni – nisu imali pravo vlasništva nad kmetskim selištima već isključivo pravo uži-vanja. Tako su pravo uživanja nad zadružnim selištima kao i zadružna imovina (npr. sredstva za proizvodnju) pripadali članovima zadruge. Premda su članovi zadruge u pravilu bili vezani krv-nim te bračnim srodstvom, zadruga se nije smatrala isključivo srodničkom zajednicom već je vrlo važno bilo njezino viđenje kao gospodarske jedinice. Ovo je važno istaknuti kako bi se upozorilo na postojanje nesrodničkih zadruga.

3 Bösendorfer, J., Agrarni odnosi u Slavoniji, Zagreb, 1950., str. 51. Gavazzi, M., Sudbina obiteljskih zadruga jugoistočne Europe, Ga-vazzi, M. (ur.), Vrela i sudbine narodnih tradicija, Zagreb, 1978., str. 90. Adamček, J., Agrarni odnosi u Hrvatskoj od sredine XV do kraja XVII stoljeća. Zagreb, 1980., str. 692. – 693. Gross, M., Počeci moderne Hrvatske. Zagreb, 1984., str. 208.

4 Na nesuglasje Tripartita i stvarnog položaja seljačkog stanovništva upućuje i mađarski povjesničar Jenő Szűcs kada kaže kako pravni položaj devet desetina stanovništva Kraljevstva nije potvrđen pravilima Tripartita. Iako on, što je i razumljivo, izričito ne spominje uobičajeni zadružni život u hrvatskim krajevima, nesumnjivo je ova njegova konstatacija primjenjiva i na hrvatske kućne zadruge. Szűcs, J., Oris triju povijesnih regija Evrope, Bibó, I.; Huszár, T.; Szűcs, J. (ur.), Regije evropske povijesti, Zagreb, 1995., str. 213.

11

Nakon smrti člana zadruge imovina zadruge je, prema običajnom pravu, i dalje ostajala kod onih koji su živjeli s pokojnikom, dakle u kućnoj zadruzi. To su bili sinovi, braća, nećaci, a samo u izuzetnom slučaju kćeri tj. žene kao članice zadruge, ako se nisu udale ili su se udale unutar za-druge, odnosno ako nije bilo nijedne muške osobe u zadruzi.5 O nemogućnosti nasljeđivanja po-sredno se može zaključiti iz nastojanja da se oblikuju kmetska selišta jednake veličine, a time i približno jednake gospodarske snage. Tako su npr. Slavonskim i Hrvatskim urbarom Marije Te-rezije bile utvrđene stalne i nepromjenjive mjere podaničkih selišta koje su bile usmjerene na sprječavanje njihova dijeljenja ispod određenog minimuma.6 Premda nije bilo nasljeđivanja niti su se zadruge dijelile, udio u zadruzi se ipak, prema potrebi, mogao odrediti i to per capita, ali samo za muškarce.

Pri preuređenju vlastelinsko-kmetskih odnosa u Ugarskom saboru su od 1836. do 1840. go-dine usvojeni zakonski članci kojima je cilj bio prilagoditi život na selu tržišnom sustavu privre-đivanja.7 Ti su zakoni dopuštali diobu selišta, neovisno je li riječ o inokosnom ili zadružnom se-lištu, uz utvrđeni diobeni minimum te dopuštenje vlastelina.8 Dijelom tih usvojenih propisa bio je i zakonski članak VIII.:1840. o nasljeđivanju podanika koji je pokazao kako načela nasljednog prava sadržana u njemu nisu primjenjiva na zadružne obitelji, iako iz vremena prije njegova do-nošenja nema izvora koji izričito govore kako su svi članovi zadruge bili jednako ovlašteni na imovinu pri čemu se zajednička imovina imala dijeliti prema broju glava koje imaju stalno ostati u istoj kući, tj. prema muškim glavama. Nigdje, nadalje, nije stajalo kako su prava imali samo oni koji su radili u zadruzi i na taj način povećavali zadružnu imovinu, ali ne i oni koji više nisu bili dijelom zadruge, kao npr. udane kćeri ili muškarci otišli na zanat. No kada je spomenuti zakon-ski članak trebao stupiti na snagu pokazalo se kako odredbe o nasljeđivanju, na temelju kojih su potomci obaju spolova imali jednaka prava, gdje se zajednička imovina dijelila prema „rozgvah“ tj. per linea, a ne per capita, dok se ovlaštenje na imovinu zadruge stjecalo rodbinskom vezom,9 a ne na temelju gospodarskog jedinstva, nisu odgovarale običajnom pravu. Primjeni tih odredaba usprotivili su se vlastelini pozivajući se upravo na njihovu protivnost običajnim pravilima tako da se odredbe zakonskih članaka iz razdoblja 1836. – 1840. na hrvatsko-slavonskom području nisu primjenjivale. Ipak, njihovo je donošenje bilo važno u kasnijem razdoblju kada se u nedostatku zadružne zakonske regulacije pozivalo na njihove odredbe.

Prije donošenja zadružnih zakona u kojima je, među ostalim, trebao biti predviđen način dio-be zadruge nije se znalo kako provoditi diobe odnosno kako prosuđivati ovlaštenje pojedinih za-drugara na zadružnu imovinu: per capita ili per linea. Protivnici diobe per linea smatrali su kako primjena ovog oblika diobe nema nikakvo povijesno utemeljenje te da je pojam zadruge proti-van pojmu loze jer je pravo uživanja zadružne imovine prije 1848. pripadalo zadruzi, a ne loza-ma.10 Međutim, u svim poslije prihvaćenim zadružnim zakonima pitanje diobe bilo je riješeno na

5 Gavazzi, M., op. cit. u bilj. 3, str. 81.

6 Strohal, J., Razvitak zadružnog prava u Hrvatskoj i Slavoniji, Zagreb,1907., str. 17., 30.

7 Tekst zakonskih članaka v. Vežić, M., Urbar hrvatsko-slavonski, Zagreb, 1882., str. 243. – 349. kao i Utješenović Ostrožinski, O., Kućne zadruge. Vojna Krajina, Zagreb, 1988., str. 38. – 41.

8 Vladimir Mažuranić, na temelju uvida u zapisnike Hrvatskog sabora, navodi kako se Sabor još 1758. bavio pitanjem diobe zadruga u Banskoj Hrvatskoj smatrajući kako se ne smije zapriječiti dioba ako postoji dovoljno zemljišta. Mažuranić, V., Prinosi za hrvat-sko pravno povijesni rječnik, Zagreb, 1908., str. 241.

9 Bilo je zadruga koje nisu bile povezane krvnim ili bračnim srodstvom. One su nastajale tako da se s postojećom srodničkom za-drugom ili s inokosnom obitelji uzadružila još jedna, ili što je rjeđe, više zadruga ili obitelji. Događalo se to ili slobodnom odlukom sudionika uzadruživanja ili pod izvanjskom prinudom što je bio razmjerno čest slučaj na području Vojne krajine gdje su vojne vlasti provele brojna prinudna uzadruživanja. Gavazzi, op. cit. u bilj. 3, str. 83.

10 Iz Zapisnika Gospodarskog društva podružnice Dugo Selo, Pavličević, op. cit. u bilj. 1, str. 208.



12

jednak način, prihvaćanjem diobe per linea, iako se kao najveći nedostatak svakog od tih zakona smatralo upravo to prihvaćeno načelo. Ovaj začarani krug u kojem su se našle hrvatske kućne za-druge s mogućnošću diobe per linea u vezi je i s uvođenjem OGZ-a i njegovih odredaba o vlasniš-tvu i nasljeđivanju te uređenju obitelji i nastojanju da se zadruge uklope u novi pravni i gospo-darski sustav koji se počeo izgrađivati ukidanjem feudalizma.

3. HRVATSKA KUĆNA ZADRUGA 1848. – 1870.

U okviru pravnog (ne)uređenja kućna zadruga je ušla u revolucionarnu 1848. koja je unije-la znatne promjene u postojeće društvene i gospodarske prilike. Ukidanje feudalnih odnosa nije bilo potpuno, zahvatilo je jedan važan dio, onaj koji se odnosio na alodijalnu i selišnu zemlju, ali je problem izvanselišnog i zajedničkog zemljišta ostao i dalje prisutan. Kada je Hrvatski sabor donio zakonski članak XXVII.:1848., u §3. bilo je određeno kako prijašnji vlastelinski podanici po-staju neograničeni vlasnici urbarijalnih nekretnina te im je dano neograničeno pravo raspolaga-nja.11 Iako kralj nije sankcionirao ovaj zakonski članak, on se ipak primjenjivao sve do 1853. i do-nošenja Patenta12 kojim su ukinute sve veze bivših vlastelina i podanika (§1.). Zbog ukidanja ovih odnosa bivši su podanici dobili pravo vlasništva nad selištima koje su dotad uživali te slobodu raspolaganja, ali uz određena ograničenja koja su predviđena ili će biti predviđena kad je posrije-di raspolaganje seljačkim dobrima (§6.).

Praksa je pokazala kako je sadržaj Zakona iz razdoblja 1836. – 1840. ali i 1848. te 1853. godi-ne, bio primjereniji inokosnim obiteljima na selištima, dok je njihova primjena kad je riječ o za-drugama i zajedničkoj zadružnoj imovini izazvala brojne neželjene posljedice. Stoga je zadruga, njezino uklanjanje, opstanak ili pretvaranje u individualni seljački posjed postala jedna od naj-važnijih tema u godinama koje su slijedile. Hrvatski sabor zadrugom se prvi put bavio 1848. pri izradi tzv. Krajiškog ustava.13 Istodobno na području građanske Hrvatske nije postojao zakonski okvir koji bi na odgovarajući način, s obzirom na nastale društveno-gospodarske promjene, ure-đivao zadrugu koja se našla u pravnoj nepoznanici. Počeo se stoga primjenjivati spomenuti za-konski članak iz 1840. na temelju kojega se moglo slobodno raspolagati selištem odnosno dijeliti ga, založiti, prodati te nasljeđivati. Bilo je to u suprotnosti sa zadružnim običajnim pravom te je primjena ovog zakonskog članka u kratkom vremenu omogućila masovne diobe zadruge.14 Ta su zbivanja potaknula bana Jelačića da 1850. zabrani daljnje diobe zadruga pri čemu je istaknuo po-trebu donošenja posebnog zadružnog zakonodavstva.15 Iste se godine na temelju naredbe bečkog Ministarstva pravosuđa krenulo s uvođenjem privremenih zemljišnih knjiga u koje su se treba-li upisati svi vlasnici zemljišta pri čemu je u slučajevima kada je cijela obitelj imala nerazdijeljene

11 Zakonski članak XXVII. o ukinuću urbara i urbarskih službah. Zapisnik Sabora trojedne kraljevine Dalmatinske, Hèrvatske i Slavon-ske 5. i slědećih měseca lipnja i sèrpja danah godine 1848 dèržanog, U Zagrebu, tiskom bratje Županah, knjigotiskarah i knjigotarža-cah, 1848., str. 28.

12 Patent o izvršbi razterećenja zemljištnoga i o uređenju kako urbarskih tako i srodnih im posjednih razmjerah u Kraljevinama Hrvatskoj i Slavoniji. Vežić, op. cit. u bilj. 7, str. 353. – 372.; Smrekar, M., Priručnik za političku upravnu službu u kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji. Knjiga četvrta. Zagreb, 1903, str. 872. – 885.

13 Zakonski članak XXVI. o ustavu krajiškom i polašticah Krajine, Zapisnik Sabora, op. cit. u bilj. 11, str. 20. – 28.

14 Gross navodi kako je „manija dijeljenja“ koja je uslijedila pokazala kako se veliki dio zadruga održavao isključivo zbog pritiska vlastelina koji su imali pravo uskratiti diobu, a kada pristanak više nije bio potreban započele su brojne diobe. Gross, op. cit. u bilj. 3, str. 209.

15 Utješenović Ostrožinski, op. cit. u bilj. 7., str. 50. Pavličević, op. cit. u bilj. 1, str. 316.

13

nekretnine bilo potrebno na temelju pravila o nasljeđivanju utvrditi koji članovi obitelji i u kojem omjeru imaju pravo na dotične nekretnine i potom ih upisati kao suvlasnike na istima.16 Utvrđi-vanje odgovarajućeg udjela zapravo je značilo razbijanje zadruga jer se nije vodilo računa o posto-janju zadružnog, zajedničkog vlasništva bez utvrđenog udjela pojedinih članova. Jelačić je stoga uputio zahtjev austrijskom ministru pravosuđa Kraussu o upisivanju zadružnog zemljišta u ze-mljišne knjige kao zajedničkog vlasništva, što je on uz napomenu obveznog konzultiranja mini-starstva unutarnjih poslova i ministarstva poljoprivrede prihvatio. No ta će Jelačićeva zamolba biti konkretizirana tek 1853.17 Znatno prije, s obzirom na to da su se diobe potajno nastavile, a po-negdje se pokazala i njihova korisnost, Banska vlada je 1851. dopustila diobu, no uz najmanju iz-mjeru od ¼ kmetskog selišta. Dioba, bez poštivanja najmanje izmjere, omogućena je 1858. odlu-kom Carskog i kraljevskog hrvatsko-slavonskog namjesništva (dalje u tekstu: Namjesništvo), ali samo ako je postojala potreba za diobom zadruge. Sadržaj odluke potvrđen je okružnicom bana Šokčevića 1862. nakon učestalih dioba, a da se nije vodilo računa jesu li diobe zaista potrebne.18

3.1. Položaj kućne zadruge nakon uvođenja ogz-a

Prekretnicu u zadružnoj problematici izazvalo je uvođenje OGZ-a koji nije poznavao zajed-ničko vlasništvo nad nekretninama nego samo suvlasništvo u kojem svaki pojedinac ima svoj idealni dio. Na Jelačićev zahtjev bečko Ministarstvo pravosuđa izdalo je već spomenutu nared-bu 1853., kao ispravak naredbe o uvođenju privremenih zemljišnih knjiga, na temelju koje se u zemljišne knjige upisivalo ime i kućni broj zadruge sa zajedničkim vlasništvom. Ova se odredba dugoročno gledano pokazala izuzetno važnom jer su se zadrugama smatrale samo one kućne za-jednice koje su kao takve bile upisane u zemljišne knjige. Odnosno, ako nekretnine nisu bile upi-sane u zemljišnim knjigama kao zadružne, na njih su se primjenjivala pravila sadržana u OGZ-u, uključujući i pravila o nasljeđivanju. Sadržaj naredbe preuzet je i u naredbu iz 1855. kojom je uve-den Gruntovni red.19

Zakonska neuređenost i nedosljednost te novouvedeni Izvanparbeni postupnik (1854.)20 omogućili su veliki broj ostavinskih rasprava nakon smrti zadrugara čime su se na neizravan na-čin razbijale zadruge. No ostavinske rasprave o zadružnom imetku zapravo nisu imale pravnu osnovu s obzirom na to da nije bilo zadružnog zakona koji bi sadržavao propise o tome obavlja li se dioba zadruga per capita ili per linea.21 Raskorak između pravnog uređenja i stvarnog stanja bio je povod za naredbu ministra Kraussa iz 1857. kojom su nasljednopravne odredbe OGZ-a i Izvan-parbenog postupnika u vezi sa zadrugama i njihovom imovinom stavljene izvan snage.22 Donoše-

16 §12. Privremena naredba o gruntovnicah i uknjižnicah pri kotarskih sudovih u krunovini Hervatskoj i Slavonii, Sveobći déržavo-zakonski i vladni list za Carevinu Austriansku, komad CXXXV, 1850., br. 382. Usp. Strohal, op. cit. u bilj. 6, str. 84. – 85.

17 Pavličević, op. cit. u bilj. 1., str. 136. Gross, op. cit. u bilj. 6, str. 211. Strohal, ibid., str. 86.

18 Strohal, ibid., str. 83.

19 Naredba ministra pravosudja kriepostna za kraljevine Ugarsku, Hrvatsku i Slavoniju, za srbsku Vojvodinu i tamiški Banat, kojom se izdaju propisi, kako se imadu obnarodovati novi zapisnici gruntovnički, i kako se imadu isti zapisnici voditi kao gruntovnice, Mala sbirka zakonah valjanih za kraljevinu Hrvatsku i Slavoniju i za hrv.slav. Krajinu – Gruntovni red i naknadne mu naredbe, Zagreb, 1879., str. 1. – 121.

20 Hrvatski zakoni III – Propis o neparbenim pravnim poslovima, Zagreb, 1900.

21 Pavličević, op. cit. u bilj. 1, str. 136. – 137.

22 Posilović, S., Opći austrijski građanski zakonik, Zagreb, 1900., str. 287.



14

nje te naredbe bilo je iznimno važno jer je, smatramo, neprimjenom nasljednih odredaba OGZ-a na zadruge izbjegnut veći broj ostavinskih rasprava koje bi u okviru pravno neuređenih zadruga izazvale još veće društvene, gospodarske te obiteljske nedaće.

Pravni sustav koji se počeo izgrađivati na temelju OGZ-a svojim vlasničkim i nasljedno-prav-nim uređenjem bio je protivan dotadašnjem zadružnom običajnom uređenju. No znatnu teškoću izazvalo je i obiteljsko-pravno uređenje OGZ-a u osnovi kojeg je bila inokosna (nuklearna) obi-telj, što zadruga svakako nije bila, premda je primjerice jedno mišljenje Vrhovnog suda u Beču isticalo kako je jedina razlika između inokosne i zadružne obitelji u broju članova što bi posljedič-no omogućavalo primjenu pravila OGZ-a na zadruge.23

Kućna zadruga je, ako se promatra njezin unutarnji ustroj, primjer složenog oblika kućanstva u kojem je više nuklearnih obitelji (roditelji i djeca) moglo živjeti poredano vertikalno odnosno horizontalno.24 Kada se zadružna složena obitelj promatra u okviru OGZ-a, onda se pod obitelji podrazumijevaju praroditelji sa svim svojim potomcima (§40.) dok jedna nuklearna obitelj kao njezin sastavni dio odgovara pojmu loze prema OGZ-u (§41.). U skladu s ovakvim izgledom (slo-žene) zadružne obitelji, zadružna imovina se trebala dijeliti između pojedinih nuklearnih obite-lji tj. per linea. U temelju diobe po lozama jest srodstvo odnosno prijenos prava i obveza s pretka na potomka tj. (zakonsko) nasljeđivanje. Podjela per linea izjednačila je pravo tražiti diobu zadru-ge i pravo na zadružnu imovinu. Naime, dajući aktivno diobno pravo predstavnicima loze, pro-izlazilo je da samo oni imaju pravo na zadružnu imovinu, a svi ostali članovi te loze svoje pravo na imovinu izvode iz prava predstavnika loze. Prema tome je za ostvarivanje prava iz zadruge po-stalo mjerodavno predstavništvo u zadruzi, a ne članstvo kao prije. Osim toga, iako u zadrugama nije bilo nasljeđivanja, nasljedno pravo je našlo svoj izražaj u aktivnom diobnom pravu zadruž-nih članova i to onih koji, genealoški gledano, proistječu od zadružnih predstavnika ili su pravo u zadruzi stekli na temelju ugovora.25

3.2. Počeci zadružnog zakonskog uređenja

Ministarstvo unutrašnjih poslova u Beču 1858. godine pozvalo je Namjesništvo da podnese zakonsku osnovu o uređenju zadružnih odnosa, ističući kako je nužno da se, kad je riječ o seljač-kim dobrima, uvedu drukčija načela od onih koja vrijede za nasljeđivanje drugih dobara te da se nakon smrti pojedinog zadrugara ne mogu u vezi s njegovim zadružnim dijelom imovine pro-voditi ostavinske rasprave kako je to propisano Izvanparbenim postupnikom.26 Slijedom toga Namjesništvo je izdalo naredbu naglašavajući nužnost sređivanja postojećih zadruga uz pitanje mogu li se te kako dijeliti zadruge, odnosno kakvo bi trebalo biti nasljeđivanje kod seljačkih po-

23 Gross, op. cit. u bilj. 3, str. 214. – 217.

24 Istraživanja povijesti obitelji u Hrvatskoj u posljednjim desetljećima pokazuju kako nisu potpuno ispravne predodžbe o raspro-stranjenosti velikih zadružnih kućanstava. Statistički podaci s kraja 19. stoljeća govore o prevladavanju zadruga, međutim analize pojedinih kućanstva pokazuju kako nije bila riječ o kućanstvima s isključivo velikim brojem članova. Uz kućanstva u kojima je postojao složeni, višeobiteljski ustroj postojala su i kućanstva jednostavnog, nuklearnog ustroja. Prosječan broj ukućana u sje-vernoj i središnjoj Hrvatskoj s kraja 19. stoljeća bio je 5,4 – pri čemu ih je u zadrugama bilo sedam, a u tajno podijeljenim zadru-gama i nezadružnim kućanstvima 4,9. Čapo Žmegač, J., Konstrukcija modela obitelji u Europi i povijest obitelji u Hrvatskoj, Narodna umjetnost, Zagreb, 33-2, 1996., str. 190.

25 Gruber, M., Misli o seljačkom nasljednom pravu, Mjesečnik, 7, 1913., knjiga II, str. 650. Strohal I. Postanak i vrijednost sada valjanih zakona o zadrugama u Hrvatskoj i Slavoniji, Mjesečnik, 1, 1908., str. 39.

26 Strohal, op. cit. u bilj. 6, str. 97.

15

sjeda. Prvi put službeno se koristio pojam „zadruge“ umjesto dotadašnjeg pojma „patrijakalni ži-vot“, a važnost ove naredbe proizlazi i iz činjenice da se njome htjelo doznati i dopuniti podatke o zadrugama i o životu u zadrugama. Na temelju ove naredbe bila je provedena jedna od prvih anketa o zadrugama i izrađen „Izkaz o zadrugah“. Inicijativa je rezultirala prikupljanjem građe i donošenjem zaključaka koji su potom korišteni pri izradi niza nacrta zakona kojima se predlaga-lo uređenje zadružnih odnosa na hrvatsko-slavonskom području. Važno je istaknuti kako priku-pljeni materijali govore da sve dok postoji zadruga nema mjesta nasljeđivanju iza pojedinog za-drugara, odnosno da zadrugar svojim dijelom zadružne imovine ne može raspolagati inter vivos i mortis causa. Ali ipak, dođe li do diobe, zadružna se imovina ima dijeliti per linea „kao da ovlašte-nje u zadruzi prelazi od oca na sina na temelju nekog nasljednog prava“.27

Namjesništvo je izradilo jedan od nacrta zakona o uređenju zadružnih odnosa pa iako nije bio prihvaćen, rješenja sadržana u tom prijedlogu, naročito ona koja se odnose na nasljeđivanje unu-tar zadruga, bila su važna za daljnji razvitak zadružnog prava. U nacrtu je istaknuto kako zadru-gar ne može raspolagati zadružnom imovinom inter vivos ili mortis causa jer su zadrugarova pra-va na zadružnu imovinu nenasljediva i nakon smrti jednog zadrugara ta prava, zbog prihvaće-ne diobe per linea, prirastaju zadrugarima koji su članovi njegove loze. Ograničavanje priraštaja samo na članove loze umrlog zadrugara prema mišljenju Strohala upućuje na postojanje bezopo-ručnog nasljednog prava kad su posrijedi nekretnine iako nije riječ o nasljeđivanju u pravom smi-slu riječi. Pravo nasljeđivanje postojalo bi u slučajevima kada je u zadruzi preostala samo jedna osoba. Dok je dioba per linea vrijedila za nekretnine, za pokretnine je prema ovom nacrtu vrije-dilo načelo diobe per capita.28

Svi nacrti o rješavanju zadružnog pitanja našli su se pred saborskim zastupnicima kada je na-kon povratka ustavnosti održano prvo saborsko zasjedanje. Naime, ustavno razdoblje naslijedi-lo je od neoapsolutizma dva važna neriješena pitanja. Oba su se ticala hrvatskog sela koje je bilo opterećeno velikim problemima: utvrđivanje prava vlasništva izvanselišnih zemalja i pitanje za-državanja ili uklanjanja zadruga.29 Tako je Hrvatski sabor 1861. od niza seljačkih zahtjeva djelo-mično riješio pitanje uređenja zadruga i seljačkih dioba te ga je neposredno prije raspuštanja pri-hvatio kao zakonski članak CXII.:1861. Nacrt zakonskog članka o kojemu se raspravljalo u Sabo-ru izradio je saborski odbor na temelju naprijed spomenutih nacrta. Iako prihvaćen u Hrvatskom saboru, zakon nije potvrdio kralj, a pokazalo se ubrzo kako većina njime nije bila zadovoljna, po-sebno zbog odredbe o diobi per linea, a ne per capita.30 Međutim, rad na uređenju zadružnih od-nosa nastavljen je tek nakon sklapanja Hrvatsko-ugarske nagodbe (1868.).

27 Pavličević, op. cit. u bilj. 1, str. 173. – 174., 319. – 320.; Strohal, op. cit. u bilj. 6, str. 102., 107., 149.

28 Strohal, op. cit. u bilj. 6, str. 113. – 118, 138.

29 Gross, op. cit. u bilj. 3, str. 227.

30 Strohal, op. cit. u bilj. 6, str. 164. – 168.; Šidak, J.; Gross, M.; Karaman, I.; Šepić, D., Povijest hrvatskog naroda g. 1860–1914., Zagreb, 1968., str. 24.



16

4. HRVATSKA KUĆNA ZADRUGA 1870. – 1902.

Kada se napokon pristupilo rješavanju zadružnog pitanja, prihvaćena je bila ideja liberalne agrarne politike koja je, među ostalim, značila oslobođenje zemljišnog posjeda i seljaka od feu-dalnih obveza, stjecanje vlasništva te slobodu iskorištavanja zemljišta za vlastite gospodarske potrebe, odnosno uređenje zemljišnih odnosa prema pravilima privatnog prava u kojima je ze-mljište stvar koja se nalazi u pravnom prometu.31 U skladu s tom idejom zakonodavni je rad bio usmjeren prema uklanjanju zadruga koje su smatrane reliktom prošlosti te branom gospodar-skog razvitka. Tek je usvajanje posljednjeg zadružnog zakona predstavljalo odstupanje od politi-ke potpunog uklanjanja kućnih zadruga. Upravo suprotno, u zadruzi se vidio način očuvanja se-ljačkog stanovništva od gospodarske propasti te je bilo moguće zadržati postojeće zadruge pa i osnivati nove.

Tijek razgradnje zadruga nije svugdje bio jednak i uvelike je ovisio o sposobnostima zadruge i njezinih članova da se prilagode novim gospodarskim prilikama. Otežavajuću okolnost u pro-cesu tranzicije predstavljale su dvije velike agrarne krize koje su zahvatile Europu i koje nisu bile bez utjecaja na hrvatskom području. Od posebne je važnosti bila kriza koja je započela 1873. i tra-jala do otprilike 1895. godine. To je razdoblje intenzivnog rada na uređenju zadruga, ali i vrijeme u kojem se radilo na općem podizanju hrvatskoga gospodarstva u smislu jačanja trgovine i in-dustrije. Istodobno je bilo nužno cjelokupni agrarni sektor okrenuti od autarkične poljoprivred-ne proizvodnje prema tržišnoj proizvodnji. Nije to bila lagana zadaća ni seljačkim gospodarstvi-ma koja se nisu nalazila u zadružnom ustrojstvu. Ovakve gospodarske okolnosti pridonijele su „najvećoj i najvažnijoj strukturnoj promjeni“32 na području agrara koja je imala znatne posljedi-ce za cjelokupno društvo – diobi kućnih zadruga. Zadružno zakonodavstvo je u svojim počeci-ma, kako je istaknuto, bilo usmjereno na ukidanje zadruge kao relikta prošlosti kojeg je treba-lo ukloniti kako bi država napokon krenula naprijed u svojim razvojnim nastojanjima. No usko-ro se počelo inzistirati na zadržavanju zadruge, ali i mogućnosti njezina ponovnog ustroja, jer je to, smatralo se, bio jedini način opstanka seljaštva koje je ubrzano propadalo. Čak i uz ono zako-nodavstvo koje je omogućavalo i poticalo diobu zadruga, priličan je broj njih bio tajno podijeljen. Posljedica postojanja tajno podijeljenih zadruga tj. zadruga koje su prema van djelovale kao za-druge, a prema unutra kao individualni seljački posjed, bila je, među ostalim, nemogućnost kori-štenja različitih oblika financijske pomoći poput primjerice zajmova važnih za unapređenje pro-izvodnje i općenito za razvoj agrara.

4.1. Zakon o uređenju zadruga iz 1870.

Zakon o uređenju zadruga iz 1870.33 prvi je hrvatsko-slavonski zadružni zakon te jedini u ko-jem je sadržana definicija zadruge. Zadruga je bila sastavljena od više porodica ili osoba koje su živjele u zajedničkom kućanstvu, pri čemu su se razlikovale seljačke i plemićke zadruge kojima je upravljao kućegospodar (§1.). Nekretnine, pokretnine i prava zadruge smatrali su se zajednicom

31 Krišković V., Hrvatsko pravo kućnih zadruga. Zagreb, 1925., str. 28.

32 Bićanić R., Agrarna kriza u Hrvatskoj 1873–1895, Zagreb, 1937., str. 25.

33 Zakonski članak IV.:1870. ob uredjenju zadrugah, Sbornik zakonah i naredbah valjanih za kraljevine Hrvatsku i Slavoniju (dalje u tekstu: SZN), godina 1870., komad XV, br. 50, str. 295. – 307.

17

svih njezinih članova te su se morali uknjižiti na ime zadruge i „u svakom obziru smatrati kao jedno dobro“ (§4.). Pravo stjecanja nekretnina i pokretnina kao i pravo raspolaganja pripadalo je zadruzi u skladu sa zakonom (§5.). Međutim, pravo stjecanja nekretnina i pokretnina pripada-lo je i pojedinim članovima zadruge te se imovina stečena na taj način nazivala osebinom ili ose-bunjkom i njome su pojedinci mogli raspolagati u skladu s pravilima OGZ-a (§19.).

Članom zadruge bila je svaka muška i ženska osoba koja se u zadruzi rodila, priženila ili uda-la, odnosno osoba koja je primljena za člana zadruge posebnim ugovorom, ili je pristupanje za-druzi dopustio nekadašnji vlastelin, ili je na pristupanje prešutno pristala zadruga, tj. ako je oso-ba živjela bez prigovora zadrugara u zadruzi deset godina, a nije bila unajmljena kao služinčad. Izuzetak je bilo dijete koje je primljeno na othranjivanje u zadrugu kojem se potom desetogo-dišnji rok računao od navršene 16 godine života. Osim toga, ove osobe nisu smjele biti otpušte-ne ili otpravljene iz zadruge prema prije važećim propisima. Također su svi (u braku rođeni) po-tomci navedenih osoba bili članovi zadruge (§2.), a postojala je i mogućnost primanja novih čla-nova u zadrugu (§3.).

Međutim, nisu svi članovi zadruge mogli tražiti diobu zadružnog dobra. Aktivno diobno pra-vo imao je svaki punoljetni ovlaštenik zadruge (uz izuzetak potomaka živih članova zadruge) kao i oporučni te ugovorni nasljednici ovlaštenika zadruge, potom štitnici i skrbnici za svoje štićeni-ke i skrbljenike, ali samo zbog važnih razloga, te djevojka koja se udala iz svoje zadruge ako joj roditelji više nisu bili živi (§27.).

Nakon zatražene i dopuštene diobe, ona se provodila na temelju određenih načela. Tako su: a) članovi zadruge nekretnine dijelili per linea na temelju rodbinskih odnosa prema načelima gra-đanskog zakona, dok su se pokretnine između članova zadruge starijih od 16 godina dijelile per capita; b) udovicama bez djece pripadalo je do ponovne udaje pravo uživanja na dijelu njezina po-kojnog supruga dok je udovcu bez djece priženjenom u zadrugu pripadalo u vlasništvo dio po po-kojnoj supruzi, osim kada je pokojni suprug ili supruga raspolagao svojim dijelom oporukom ili nasljednim ugovorom; c) osobi koja je bila primljena za člana zadruge, a nije drukčije ugovoreno te nije bila članom neke druge zadruge pripadao je jednak dio kao i onom zadružnom članu koji je dobio najmanje; međutim, ako nije bio ispunjen rok od deset godina življenja u zadruzi, pri di-obi toj se osobi morala dati odgovarajuća odšteta; d) udanim ženskim članovima zadruge pri di-obi odbijalo se sve ono što su dobile od zadruge pri udaji; i napokon, e) ako su se djeca ili pastor-čad udovice odijelila iz zadruge udovici se moralo osigurati nužno uzdržavanje (§32.).

Per linea diobu kao ispravnu prihvatio je Stol sedmorice 1872. godine u povodu rasprave u vezi izmjenom Zadružnoga zakona iz 1870. Zaključeno je kako je kod prosuđivanja ovlaštenja pojedi-nih zadrugara na zadružnu imovinu, a s obzirom na opća nasljednopravna načela sadržana u za-konskom članku iz 1840. i u OGZ-u, pravilno da se zadružna imovina dijeli per linea. Međutim, Stol sedmorice nije bio dosljedan u svojim shvaćanjima jer postoji i presuda istog Suda u kojoj se izriče „da je jedini način diobe, koji je shodan naravi zadruge, a i jezgri pučkih običaja, taj, da se zadruga dieli na glave“.34

Kako je Zakon iz 1870. omogućio diobu zadruga, lavina dioba koja je uslijedila izazvala je broj-ne posljedice. S jedne strane odgovorni za provedbu diobe nisu uspijevali na zadovoljavajući na-čin odgovoriti na postavljenu zadaću, dok se s druge strane pojavila bojazan za opstanak seljač-kih posjeda te strah od daljnjeg propadanja seljačkog stanovništva i mogućih socijalnih nemira na selu koji su pak mogli biti okidač za pokretanje nemira širih razmjera budući da je politička




18

situacija u Hrvatskoj bila napeta nakon gušenja bune u Rakovici i rasprava o reviziji Hrvatsko-ugarske nagodbe.35

Na saborskoj sjednici 1872. u raspravi u povodu donošenja dopunskog zakona zastupnik Ma-tija Mrazović je, ocjenjujući Zadružni zakon iz 1870., rekao kako je „rijetko kojem zastupstvu pošlo za rukom stvoriti zakon, koji bi toliko zla počiniti mogao onima, kojima je namijenjen, kako je to uspjelo saboru, koji je stvorio Zak. čl. IV. od godine 1870.“36 Stoga je usvajanjem do-punskog Zadružnog zakona 1872.37 uvedena tzv. pravostaja (juristium) za vrijeme koje se nije mo-gla nastaviti ni jedna rasprava koja se odnosila na diobe zadružnih dobara na temelju Zakona iz 1870. (§1.). Odnosno, prihvaćene su samo one diobe za koje je postojao dogovor svih punoprav-nih i na diobu ovlaštenih članova zadruge. Ovdje valja istaknuti kako je jedan od prigovora Za-konu bio vezan mogućnošću da pojedinac zahtijeva i ostvari pravo na diobu zadruge protivno že-ljama većine, naročito ako je riječ o pojedincu koji ne pridonosi zadruzi, a svojim (obijesnim i sa-movoljnim) postupanjem razara zadrugu koja živi i radi na zadovoljstvo većine svojih članova.38 Premda su diobe zadruga formalno obustavljene, u praksi su se nastavile provoditi potajne dio-be.39 No pokazalo se kako je donošenje zakona o pravostaji bilo nedovoljno za saniranje gorućeg problema te se ubrzo počelo raditi na izradi novog zadružnog zakona.

Odjel za pravosuđe Zemaljske vlade tražio je mišljenje Stola sedmorice o nedostacima Za-družnog zakona iz 1870. Izrada mišljenja bila je povjerena sucu Gostiši koji je, umjesto da izne-se tražene nedostatke, Stolu sedmorice podnio prijedlog novog zakona o zadrugama prema ko-jemu se zadruga mogla podijeliti na zahtjev jednog punoljetnog muškog člana zadruge, kojemu je otac umro ili više nije član zadruge. Dioba zadružnih nekretnina potom se trebala provoditi per linea na temelju rodbinskih veza, a prema načelima OGZ-a. Stol sedmorice je uz neke izmjene prihvatio ovaj prijedlog te ga je proslijedio Zemaljskoj vladi. Najvažnije izmjene odnosile su se na ponovno priznavanje aktivnog diobnog prava ženskih članica zadruge koje su bile dobile još na temelju zakonskog članka VIII.:1840. Ipak je bilo uvedeno ograničenje na temelju kojega je ovo pravo bilo uskraćeno udanim kćerima.40 Osim toga, priudanim udovicama i priženjenim udovci-ma dođe li do diobe, bilo bi priznato pravo vlasništva na pripadajućem dijelu. Ovo je bilo znatno bolje rješenje čak i od rješenja prihvaćenog u OGZ-u prema kojemu su bračni drugovi na ostavi-ni svojeg umrlog bračnog druga stjecali samo pravo plodouživanja. Prijedlog Stola sedmorice bio je iskorišten za izradu prijedloga Zemaljske vlade koji je nakon kraljeve predsankcije i rasprave u Hrvatskom saboru prihvaćen 1874. kao novi Zakon o uređenju zadruga.41

35 Više v.: Pavličević, D., Hajdučija u Hrvatskoj 60. godina 19. stoljeća, Radovi Filozofskog fakulteta Zavoda za hrvatsku povijest, vol. 20, Zagreb, 1987., str. 129. – 158.


37 Zakonski članak o pravostaji za diobe zadružnih dobara na temelju zakonskog članka IV.:1870., SZN, godina 1872., komad VII, str. 265. – 266.

38 Pavličević, op. cit. u bilj. 1, str. 242. – 243.

39 O problemu postojanja tajno podijeljenih zadruga v. Pavličević, D., Pokušaj tipizacije kućnih zadruga, Naše teme 33, 10, 1989, str. 2658.

40 Više o pravu ženskih potomaka na zadružnu imovinu v. Krešić, M., Entitlement of Female Descendants to Property of Croatian Communal Household, Journal on European History of Law, vol. 2, 2011., str. 73. – 85.

41 Strohal, op. cit. u bilj. 6, str. 206., 215. – 218., 222., 226. – 227., 240.

19


Hrvatski sabor je usvojio novi Zadružni zakon za područje građanske Hrvatske.42 Premda je nakon razvojačenja dijela Vojne krajine tj. Bjelovarske županije 1871. to područje pripojeno Hr-vatskoj i Slavoniji, ovaj Zadružni zakon nije se primjenjivao, nego su na snazi ostali prije donese-ni krajiški propisi. Zakon iz 1874., kao i onaj prethodni, išao je za uklanjanjem zadruga jer na te-melju toga Zakona nije bilo moguće ustrojiti novu zadrugu (§2.). I dalje je to bila posljedica shva-ćanja zadruge kao zastarjele institucije koja ne omogućava razvoj pojedinca, društva i gospodar-stva.

Članom zadruge smatrala se svaka muška i ženska osoba koja je 1. travnja 1848. bila zatečena kao suposjednica na zadružnom selištu, zatim osoba koja je nakon toga datuma rođena u zadru-zi od roditelja zadrugara te osoba koja se priženila ili udala u zadrugu ili je u zadrugu primljena na temelju posebnog ugovora (§1.). U svezi s time diobu zadruge mogao je tražiti svaki punoljetni i samostalni muški i ženski član zadruge kojemu roditelj nije živ ili je prestao biti članom zadru-ge, zatim štitnici i tutori, ali samo zbog važnih razloga uz dozvolu tutorstvene oblasti, te vjerov-nici i oštećenici u vezi s namirenjem zajmova i šteta koje su im počinili pojedini zadrugari (§12.).

I prema ovome Zakonu zadružne su se nekretnine dijelile, ako se zadrugari o načinu diobe nisu drukčije dogovorili, per linea onih koji su bili na životu 1. siječnja 1837.43 Muškarac primljen u zadrugu dobivao je ono što je bilo dogovoreno pri primanju, a ako nije bilo ništa dogovoreno, dobivao je dio koji je bio jednak dijelu svake one loze koja je postojala u vrijeme njegova primanja u zadrugu. Ako je zbog nekog razloga bilo nemoguće to utvrditi, pripadao mu je dio koji je odgo-varao dijelu svake loze koja je postojala u vrijeme diobe. Na ovaj način određivao se i pripadajući dio zadružne imovine one obitelji koja je bila primljena u zadrugu nakon 1. travnja 1848. Udovi-ci s djecom pripadala su u vezi s uživanjem zadružne imovine sva prava pokojnog supruga, a ako bi došlo do diobe, na nju i djecu primjenjivale su se odredbe OGZ-a. Udovici zadrugara bez dje-ce pripadalo je pravo uživanja zadružne imovine kao i drugim zadrugarima, a ako bi istupila iz zadruge, stjecala je ¼ dijela pokojnog supruga u vlasništvo. Za priženjene zadrugare vrijedila su jednaka pravila kao i za udovice, osim ako je drukčije bilo dogovoreno posebnim ugovorom (§13.). Ženskom članu zadruge koji je istupio iz zadruge mogao se pripadajući dio namiriti u naravi ili u gotovu novcu, prema procjeni pri diobenom postupku (§14.).

Ponovno prihvaćanje diobe per linea, unatoč iznimnim nastojanjima pojedinaca da dokažu kako je dioba per capita primjerenija hrvatskim prilikama, posljedica je približavanja odredba-ma Općeg građanskog zakonika te pravne svijesti ondašnjih pravnika, ali i prevladavanja libe-ralne gospodarske politike. Takvo stajalište proizlazi i iz izlaganja izvjestitelja saborskog odbo-ra pri usvajanju zakona prema kojemu se novim Zakonom zadružno pravo nastoji približiti gra-đanskom pravu te omogućiti potpuna sloboda diobe.44 Zanimljivo je kako je u Saboru izostala ra-sprava o načinu diobe zadruge, za razliku od tiska gdje je Obzor zastupao stajalište kako je per ca-pita dioba objektivnija i pravednija dok su Narodne novine isticale kako je socijalno i gospodar-ski najvažnija odredba novog Zakona prihvaćanje diobe per linea.45

42 Zakon od 3. ožujka 1874. o zadrugah, SZN, godina 1874., komad IX, str. 161. – 168.

43 Dana 1. siječnja 1837. stupio je na snagu zakonski članak IV.:1836. Taj se dan ujedno uzimao kao prvi dan u izradi genealoškog stabla pojedinih obitelji unutar zadruge.

44 Pavličević, op. cit. u bilj. 1, str. 251.

45 Pavličević, op. cit. u bilj. 1, str. 255.



20

Zakonom nije bilo predviđeno da zadrugar raspolaže svojim dijelom zadružne imovine pa je u praksi ta mogućnost postala vrlo sporna.46 Zbog toga je 1877. usvojena dopuna zakona kojom je propisano kako za vrijeme postojanja zadružne zajednice nijedan zadrugar ne može raspola-gati inter vivos ili mortis causa onim dijelom zadružne imovine koji bi mu mogao pripasti nakon provedene diobe (§1.).47

Nakon donošenja Zadružnog zakona 1874. i njegove primjene pokazalo se kako ipak nije pri-hvatljivo brzo uklanjanje zadruga koje se htjelo postići dotadašnjim zakonodavstvom. Gospo-darski pokazatelji, s prevelikim cjepkanjem poljoprivrednog zemljišta, nisu bili previše optimi-stični te je trebalo zaustaviti pretjerano dijeljenje zadružne imovine.48 Vlasti su pri tome u vidu naročito imale tajno podijeljene zadruge kojih je prema podacima iz 1880. bilo više od polovice ukupnog broja zadruga.49 Osim toga, upravna tijela zadužena za provedbu dioba nisu ih uspije-vala riješiti u primjerenom roku što je za zadruge, odnosno seljačka gospodarstva, predstavljalo izuzetno nesigurnu pravnu poziciju.50

Nepovoljna gospodarska situacija potaknula je Zemaljsku vladu na razmišljanja o jedinstve-nom uređenju položaja seljaka (kako zadružnih tako i nezadružnih)51 te je krajem 1882. izrađena Spomenica52 kojom se željelo spriječiti pretjerano dijeljenje zadruga, odnosno cjepkanje zemlji-šta preko određenja najmanje zemljišne izmjere. Najmanja zemljišna izmjera mogla se, prema rješenjima ponuđenima u Spomenici, očuvati ostajanjem svih nasljednika u zadruzi ili na teme-lju načela prvorodstva gdje bi prvorođeni isplaćivao ostale nasljednike, tako da se polovica vri-jednosti očeve imovine davala prvorođenom, a drugu polovicu vrijednosti dijelili su svi nasljed-nici, uključujući i prvorođenog, koji je onda isplaćivao svoje sunasljednike. Izrađena Spomenica kao i njoj pridruženi upitnici trebali su poslužiti za prikupljanje materijala potrebnih za daljnji zakonodavni rad, posebno za izradu zakona o nasljeđivanju kod seljaka.53 Međutim, prije nego što se Zemaljska vlada odlučila krenuti dalje s tim projektom, učestali su zahtjevi za donošenjem zadružnog zakona koji bi vrijedio za cijelo područje Trojedne Kraljevine uključujući i pripojenu Vojnu krajinu.

Kada je 1881. područje Vojne krajine pripojeno građanskoj Hrvatskoj, na cjelokupnom hrvat-sko-slavonskom pravnom području na snazi je bilo nekoliko zakona koji su uređivali zadruge: Zakon o uređenju zadruga iz 1874. i njegova dopuna iz 1877., zatim Osnovni krajiški zakon od 7.

46 Posebno o sporu Zemaljske vlade i Stola sedmorice v. Strohal, op. cit. u bilj. 25, str. 129. – 130.

47 Zakon od 8. prosinca 1877. kojim se dopunjuje zakon od 3. ožujka 1874. o zadrugama u pogledu razređivanja sa zadružnim dijelo-vima za vrijeme nerazdijeljene zadružne zajednice, SZN, godina 1877., komad XXXIII, str. 806.

48 Defilippis, J., Razvoj obiteljskih gospodarstava Hrvatske i zadrugarstvo, Sociologija sela, god. 43, 167 (1) 2005., str. 49.

49 Prema podacima iz 1880. godine u zadružnim odnosima živjelo je 62,41% poljoprivrednog stanovništva, a od njih 30% bilo je u nerazdijeljenim, tj. tajno razdijeljenim zadrugama – bili su uknjiženi u gruntovnici i poreznim knjigama kao zadruga, a zapravo su živjeli u inokosnim obiteljima. Prema tome je od 1,194.415 stanovnika bilo 531.069 ili 44,46% zadrugara. A ako se izdvoje samo postojeće zadruge i zadrugari onda je riječ o 257.048 ili 21,52% ljudi (1/5 stanovništva živjela je u postojećim zadrugama). Tajno podijeljenih bilo je 274.021. Na selu i od zemlje živjelo je još i 319.818 ljudi tzv. nezadrugara. Smrekar, op. cit. u bilj. 12, str. 966.

50 Godine 1887. bila je pokrenuta dioba 18.665 zadruga, od kojih je bilo riješeno svega njih 3.115. Krišković, op. cit. u bilj. 31, str. 29.

51 Jedna od ideja bila je i proširenje važenja OGZ-a jer su „zakonik taj stvorili najbolji pravnici svoje dobe, zakonik taj vrijedi i austrijskim zemljama već preko pola vijeka, i to vrijedi već dulje vremena za seljački stališ kao i za druge stališe“, ali do toga nije došlo jer se zaključilo kako i zbog primjene OGZ-a „kod nas autohtoni seljački stališ propada“. Strohal, op. cit. u bilj. 25, str. 208.

52 Sadržaj „Spomenice glede pitanja o regulaciji pravnih odnošaja seoskog posjeda u Hrvatskoj i Slavoniji“ vidjeti u: Mjesečnik, 1882., str. 758. Odgovori zastupstva općine Vinkovci objavljeni su u: Mjesečnik, 1883., str. 424. – 434.

53 Strohal, op. cit. u bilj. 25, str. 210., 278. – 280., 416.

21

svibnja 1850. i njegove izmjene i dopune iz 1871. godine,54 iz 1876.55 te Zakon o uređenju krajiških zadruga iz 1880.56 Stoga je 1889. bio donesen novi Zakon o zadrugama kojim su se nastojali rije-šiti problemi s kojima je bilo suočeno hrvatsko seljaštvo.

Valja još jedanput istaknuti kako se zadružna problematika isprepletala s nastojanjima oko uređenja položaja cjelokupnog seljačkog stanovništva odnosno uređenja seljačkog posjeda, neo-visno o tome je li riječ o posjedu na kojem je živjela zadružna ili inokosna obitelj. Razlog ispreple-tanja mogao se pronaći i u činjenici da su inokosne obitelji na selu također živjele odnosno rav-nale se prema zadružnim načelima.57 Stoga su i inokosne obitelji imale teškoća u prilagođavanju pravilima OGZ-a. Nastojanja oko jedinstvenog uređenja položaja seljačkog stanovništva bila su potpuno opravdana, naročito ako se uzme u obzir da je takvo što bilo omogućeno OGZ-om čiji je §761. predviđao izradu posebnog seljačkog nasljednog prava.


Zadružni zakon iz 1889.58 bio je prvi zadružni zakon donesen za cijelu Kraljevinu, uključujući i područje ukinute Vojne krajine. Osnovna mu je namjera bila zadržati postojeće zadruge, odno-sno omogućiti da se dođe li do diobe, na odijeljenom dijelu osnuju nove zadruge. Iste godine do-nesen je i naputak o provedbi Zakona.59

Usvajanje ovog Zakona značilo je odustajanje od potpunog uklanjanja zadruga iz pravnog ži-vota jer se smatralo kako su prijašnji zakoni odgovorni za nanošenje štete seljačkom stanovniš-tvu koje se nije uspjelo prilagoditi nastalim promjenama. Međutim, bilo je i mišljenja protivnih traženju isključivog krivca za propadanje seljaštva u liberalnim zadružnim zakonima. Među nji-ma su se isticali R. Bićanić i V. Vernić koji su naglašavali važnost gospodarskih čimbenika poput prodora kapitalizma i jačanja tržišta, velikih poreza i seljačkih zaduženja. U prilog tome išla je i činjenica kako su zakoni bili doneseni za cjelokupno hrvatsko-slavonsko područje, ali njihov uči-nak nije bio jednak u svim krajevima.60

Ovim Zakonom zadruga je bila priznata kao pravna osoba sa zajedničkim vlasništvom koje je načelno nedjeljivo i neotuđivo bez sporazuma svih ili većine zadružnih članova te u kojoj nema nasljeđivanja. Zadruga je prema trećim osobama postojala samo ako su zadružne nekretnine bile upisane na zadrugu kao vlasnicu (§3.), s time da je zadruga bila ovlaštena stjecati kako nekretni-

54 Zakon od 8. lipnja 1871. o promjeni nekojih administrativnih uredabah u vojnoj Krajini, Vežić, M. (ur.), Pomoćnik za javnu upravu. Sbirka najvažnijih zakonah i naredbah, Zagreb, 1884., str. 724. – 734. Ovaj Zakon je bio donesen u namjeri da se krajiške zadruge što je više moguće izjednače sa zadrugama civilne Hrvatske. Međutim puko preuzimanje pojedinih odredaba Zakona iz 1870., a ne vodeći računa o njihovoj usuglašenosti s krajiškim temeljnim propisima, rezultirali su brojnim manjkavostima i nedosljednošću.

55 Zakon od 29. prosinca 1876., kojim se preinačuju nekoje ustanove o zadružnih odnošajih sadržane u zakonu od 8. lipnja 1871. o promjeni nekojih administrativnih odredabah u vojnoj krajini valjan za utjelovljene dielove razvojačene krajine, Vežić, op. cit. u bilj. 54, str. 734. – 736. Ovaj Zakon je bio donesen za područje nove Bjelovarske županije, ustrojene na dijelu krajiškog područja koje je nakon razvojačenja 1871. godine bilo utjelovljeno civilnoj Hrvatskoj.

56 Zakon od 14. travnja 1880. o zadrugah u hrvatsko-slavonskoj krajini, Vežić, op. cit. u bilj. 54, str. 746. – 763. Ovaj Zakon bio je donesen za još neutjelovljene dijelove Vojne krajine.

57 Galjer J., Osvrt na hrvatsku seosku obitelj, Mjesečnik, 6, 1885., str. 290. – 294.

58 Zakon od 9. svibnja 1889. o zadrugah, SZN, godina 1889., komad VIII, br. 32, str. 365. – 382.

59 Naredba bana kraljevina Hrvatske, Slavonije i Dalmacije od 16. prosinca 1889. kojom se izdaje provedbeni naputak k zakonu od 9. svibnja godine 1889. o zadrugah, Smrekar, op. cit. u bilj. 12, str. 1007. – 1049.

60 Opširnije v. Bičanić, op. cit. u bilj. 32, str. 27. – 29. Vernić, V., Zaštita seljačkog posjeda, Mjesečnik, 3, 1939., str. 128.



22

ne tako i pokretnine (§4.). Sve što je privrijedio kućegospodar ili bilo koji član zadruge smatralo se vlasništvom zadruge jer je svaki zadrugar bio dužan raditi na probitak i korist zadruge.

Dok je postojala zadružna imovina nijedan član zadruge nije mogao raspolagati inter vivos ili mortis causa onim dijelom zadružne imovine koji bi mu trebao pripasti nakon provedene diobe (§5.). Naime, pripadajući dio zadrugara nije bio izvjestan prije diobe nego se smanjivao ili pove-ćavao ovisno o tome koliko drugih zadrugara (kod pokretnina) ili zadružnih loza (kod nekretni-na) sudjeluje u vlasništvu zadružne imovine pri diobi.61 Ipak postojali su slučajevi koji pokazu-ju kako su članovi zadruge, i za vrijeme postojanja zadruge, mogli dobiti dio svog zadružnog di-jela. Tako npr. ako je zadrugar, predstavnik loze, bio dužan na temelju pravomoćne sudske pre-sude platiti troškove kaznenog postupka ili odštetu, a zadruga je odbila preuzeti tu obvezu na sebe, zadružni se dio morao izlučiti u gotovu novcu.62 Nadalje se pri istupanju iz zadruge zadru-gara predstavnika isplaćivala otpremnina (§17.), a i djevojci je za udaju pripadala običajna opre-ma tzv. miraz (§54.).63 Za razliku od djevojaka, mladićima koji su zbog ženidbe odlazili iz zadru-ge, zadruga nije bila dužna dati bilo kakvu opremu. Međutim, i djevojke su imale pravo na miraz samo ako su ga bile zatražile prije vjenčanja odnosno, ako su se prije udaje nagodile sa zadrugom o mirazu, mogle su na temelju dogovora tražiti miraz i nakon udaje. Vremensko ograničenje tra-ženja miraza koje je postojalo u zadrugama bilo je suprotno §1225. OGZ-a prema kojemu je dje-vojka mogla tražiti miraz i nakon udaje. I raspolaganje mortis causa zadružnom imovinom bilo je moguće ako je na zadružnoj imovini preostala jedna obitelj ili jedna osoba, bilo zbog diobe bilo zbog smrti ostalih zadrugara. Zadružnoj imovini brisalo se zadružno svojstvo te se kao vlasnik upisivao predstavnik obitelji, odnosno zadnji član zadruge (§55.) koji je onda njome mogao slo-bodno raspolagati. Po službenoj dužnosti to se činilo nakon smrti posljednjeg člana zadruge i to upravo radi nasljeđivanja.64 Nadalje su bila valjana sva oporučna raspolaganja koja su učinjena u vrijeme važenja prijašnjih zakona kojima je takvo raspolaganje bilo dopušteno te ako je oporuči-telj umro prije nego što su ti propisi izgubili pravnu snagu (§5.).

Prema mišljenju Stola sedmorice zadrugari svoje pravo na zadružnu imovinu nisu ostvari-vali prema pravilima OGZ-a, niti su se dijelovi koji su pripadali pojedinim zadrugarima smatra-li partes pro indiviso jer zadrugar zapravo nije imao imovinu koja ujedno nije bila i zadružna imo-vina.65 Ipak, uz ispunjavanje obveza prema zadruzi, svaki je zadrugar ujedno mogao raditi i za sebe. Ono što je kućegospodar ili zadrugar privrijedio dopuštenom posebnom radnjom, vlasti-tim imetkom ili osobnim pravom smatralo se njegovim vlasništvom tj. osebunjkom. S obzirom na to da nije bio posrijedi dio zadružne imovine zadrugar je osebunjkom mogao slobodno raspo-lagati (§§ 20., 21.).

Zakon o uređenju zadruga iz 1889. bio je donekle različit od prijašnjih zadružnih zakona jer je vrijedio na cjelokupnom području Trojedne Kraljevine, uključujući i područje pripojene Vojne

61 Krišković, op. cit. u bilj. 31, str. 61., 75.

62 Naredba Zemaljske vlade Odjela za unutarnje poslove od 14. veljače 1910. o obvezi izdvajanja dijela zadrugara iz zadružne imovi-ne u gotovu novcu. Iz upravne prakse, Mjesečnik, 1910., str. 357. – 358.

63 Krbek, I., Pravna konstrukcija hrvatske kućne zadruge, Arhiv za pravne i društvene nauke, knj. XXXVI (LIII), Beograd, 1–2, 1938., str. 2.

64 Kada je na zadružnoj imovini preostala samo jedna obitelj ili jedna osoba, ona je postala samovlasnik te su joj pripadala sva prava propisana OGZ-om. Rješenje kr. banskog stola od 21. rujna 1899., ujedno potvrđeno Rješenjem kr. stola sedmorice od 10. svibnja 1900., Mjesečnik, 1900., str. 480. Osim toga, čim je bila zatražena dioba zadruge, mogao je član zadruge oporučno raspolagati svojim dijelom neovisno o tome što ne zna što će mu na ime diobe pripasti. Plenarna rješidba kr. stola sedmorice od 18. lipnja 1914., Mjesečnik, 1914., str. 768.

65 Plenarna rješidba kr. Stola sedmorice od 2. srpnja 1910., Mjesečnik, 1912., str. 460.

23

krajine. U Zakonu je stoga prisutna dvovrsnost u načinu diobe što je posljedica različitog prav-nog razvoja bivšega građanskog te krajiškog područja.

Član zadruge bila je svaka muška i ženska osoba koja: a) je živjela na građanskom području 1. travnja 1848., a na bivšem krajiškom području 7. svibnja 1850. kao suposjednica na zadružnom zemljištu; b) je rođena od roditelja zadrugara koji su bili u braku za čije je sklapanje bila potrebna dozvola kućegospodara i koji je morao biti zakonit; zakonitost braka se prosuđivala prema pra-vilima OGZ-a; c) se priženila ili udala u zadrugu; i d) osoba koja je primljena u zadrugu poseb-nim ugovorom (§1.). Svojstvo pravog člana zadruge mogla su steći i nezakonita tj. izvanbračna djeca djeca i to pozakonjenjem koje se provodilo prema §§ 160. i 161. OGZ-a (§2.). Iz ovoga proi-zlazi kako za zadružni odnos srodstvo nije bio uvjet sine qua non te je u zadruzi moglo biti i stra-nih, srodstvom nevezanih osoba iako je za njihov ulazak u zadrugu bila potrebna suglasnost svih zadrugara i dozvola kotarske oblasti. Uzadruženjem je novi, nesrodnički član zadruge dolazio u pravni odnos s cijelom zadrugom te je stjecao prava i preuzimao obveze prema cijeloj zadruzi.

Aktivno diobno pravo imao je predstavnik obitelji. Prema tome je samo onaj punoljetni muš-ki ili ženski član zadruge, kojemu predstavnik nije bio živ ili je prestao biti članom zadruge, mo-gao tražiti diobu zadružne imovine. Diobu su zbog važnih razloga i uz privolu nadtutorstvene oblasti mogli tražiti štitnici i skrbnici za svoje štićenike i skrbljenike (§29.).

Na građanskom području nekretnine su se dijelile per linea, čiji su predstavnici bili na životu 1. siječnja 1837. Žena, kao predstavnica loze, izgubila je pravo ako se u zadruzi udala za zadruga-ra. Primljeni muški zadrugar dobio je ono što je bilo ugovoreno pri uzadruživanju, a ako nije bilo ništa ugovoreno, dobio je dio jednak dijelu svake loze koja je postojala u trenutku kada je on pri-mljen u zadrugu. Ako se to nije moglo utvrditi, dobio je dio jednak dijelu svake loze postojeće u vrijeme diobe. Prema ovim pravilima dijelila se zadružna imovina i kada je nakon 4. travnja 1848. u zadrugu primljena cijela obitelj (§30.).66 Udovica ili udovac bez djece imali su pravo uživanja za-družne imovine, a pri diobi u vlasništvo su dobili ¼ dijela imovine pokojnog bračnog druga (§31.). Kako bi izgledala ovako uređena podjela po lozama, možemo vidjeti na primjeru zadruge Bede-ković kbr. 10 iz sela Mićevac, nedaleko od Zagreba koja se 1920-ih sastojala od dviju loza. Jednu lozu činio je predstavnik, ujedno i kućegospodar, i njegova supruga. Drugu lozu činilo je pet obi-telji koje su brojile 36 člana. Dođe li do diobe zadruge, prvoj lozi (kućegospodar i supruga) pripa-la bi polovica zadružnih nekretnina, a drugoj lozi (njih 36) druga polovica nekretnina.67 Iako ova zadruga nije tražila diobu, na njezinu se primjeru može razumjeti zbog čega se prigovaralo dio-bi per linea. Eventualna dioba bi prvoj lozi omogućila velike povlastice odnosno veliku imovinsku korist, iako je pitanje koliko je ona, sa svoja dva već postarija člana, zaista pridonijela stvaranju i povećanju zadružne imovine.

Dođe li do diobe, svaka je diobna grana morala dobiti propisanu najmanju zemljišnu izmjeru,68 a ona je bila uređena na četiri različita načina ovisno o zemljopisnoj lokaciji (§35.). Na bivšem kra-jiškom području za nekretnine je vrijedila dioba per capita, s time da se dioba koja je bila dopu-

66 Kada god je postojao dogovor kojim je pri uzadruživanju bilo točno određeno na koliki dio zadružnih nekretnina postoji ovlašte-nje, morao se taj dogovor i poštovati pri diobi. To je ujedno značilo da ako je tijekom vremena jedna od loza izumrla, njezin dio nije mogao prirasti dijelu one zadružne loze koja je primljena u zadrugu na točno određeni tzv. „stanoviti dio“. Dio izumrle loze prirastao je preostalim rodnim lozama. Iz rješidbe Odjela za unutarnje poslove Zemaljske vlade od 16. siječnja 1897., Mjesečnik, 10, 1900., str. 619. – 620.

67 Tončić, D., Vrhovne upravne i sudske rješidbe k zakonu od 9. svibnja 1889. o zadrugama i zadružnoj noveli od 30. IV. 1902., Zagreb, 1925., str. 254. – 255.

68 Rješenje Zemaljske vlade od 18. veljače 1908., br. 5862, Tončić, op. cit. u bilj. 67, str. 106.



24

štena predstavniku obitelji protezala na suprugu i potomke (§32.).69 Dok je u bivšoj Vojnoj kraji-ni ovakav način diobe bio prihvaćen, u građanskoj Hrvatskoj ponovno su se čuli prigovori na per linea diobu smatrajući je nepravednom.70 Za razliku od nekretnina, pokretnine, i na građanskom i na krajiškom području, dijelile su se između članova zadruge na jednake dijelove, dok su mlađi od 16 godina dobivali polovicu dijela (§33.). Ženski članovi zadruge mogli su biti isplaćeni, u na-ravi ili novcu, što je ostavljeno zadruzi na izbor (§34.). Ovo pravo odnosno obveza isplate pripa-dalo je cijeloj zadruzi, a ne onoj lozi kojoj je dotični ženski član zadruge pripadao.71

U odnosu na prijašnje zadružno zakonodavstvo smatralo se da je ovaj Zakon najbliži „narod-nom duhu“ iako je „(…) nelogički dozvoljavati u zadruzi (…) diobe (…)“72 te su brojne pojedino-sti i dalje ostale nedorečene. Ti nedostaci nastojali su se ispraviti dopunom iz 1902. godine73 koja se, nakon što je donesena i zaživjela u praksi, smatrala velikim korakom naprijed u dotadašnjem zadružnom zakonodavstvu. Ipak je i nadalje kao posljedica tajnih dioba bilo slučajeva nesugla-sja između zemljišno-knjižnog vlasništva i stvarnog posjedovnog stanja.74 Zakon iz 1889. i dopu-na iz 1902. prema svemu sudeći su, za razliku od prijašnjih propisa, djelovali donekle umirujuće na uzburkanu zadružnu problematiku, iako se tijekom godina njihove primjene pokazalo kako su potrebne promjene. Inicijativa za donošenje novog zadružnog zakona za hrvatsko-slavonsko pravno područje koja se javila neposredno prije početka Prvog svjetskog rata nije bila realizirana te su ovi propisi ostali na snazi do 1946. i donošenja Zakona o nevažnosti pravnih propisa done-senih prije 6. travnja 1941. i za vrijeme neprijateljske okupacije.75

5. ZAKLJUČNE NAPOMENE

Zadružno zakonodavstvo, počevši od prvog Zakona iz 1870. god. pa do posljednje izmjene iz 1902. god. bilo je reakcija na uvođenje OGZ-a u kojemu je bio usvojen zatvoreni sustav stvarnih prava u kojemu je vlasništvo moglo biti individualno vlasništvo ili suvlasništvo. Slijedom toga nepriznavanje postojanja zajedničkog vlasništva karakterističnog za kućne zadruge onemogu-ćavalo je njihovo uklapanje u novi pravni poredak i pitanje jesu li zadruge uopće potrebne. Ne-ovisno o htijenjima onih koji su u zadruzi vidjeli „prvi i jedan od najvećih razloga velikom kon-zervatizmu našeg naroda, te jedan od važnih razloga, što u mnogomu pa i ekonomskom pravcu

69 Pri reorganizaciji Vojne krajine početkom 19. stoljeća u okviru rasprava o nasljeđivanju htjelo se kućegospodara odrediti za jedi-nog nositelja krajiške baštine. Međutim, ova je namjera izazvala veliko protivljenje te se tumačilo kako su u prošlosti svi zadru-gari imali jednako pravo te ako se ta prava uskrate, uzrokovat će znatne posljedice. Krajiški zakoni koji su bili doneseni poslije priznavali su diobu po glavama, i to muškima, a od 1871. godine dioba se odnosila i na ženske članove zadruge. Ovakvo je rješenje prihvaćeno i u Zadružnom zakonu iz 1889. godine.

70 Tončić, op. cit. u bilj. 67, str. 259.

71 Rješenje Zemaljske vlade od 17. kolovoza 1912., br. 15 682, Tončić, op. cit. u bilj. 67, str. 110. – 111.

72 Sokolić, M., Hrvatsko običajno pravo, Mjesečnik, 7–8, 1943., str. 377. – 379.; Sokolić, M., Hrvatska zadruga, Mjesečnik, 11, 1944., str. 542. – 543.

73 Zakon od 30. travnja 1902. o promjeni odnosno nadopunjenju nekih ustanova zakona od 9. svibnja 1889. o zadrugah, SZN, godina 1902, komad VI, br. 32, str. 209. – 211.

74 Strohal, op. cit. u bilj. 25, str. 1059. Anonimni autor, Jesu li hrvatski pravnici i sadanji zakoni krivi razpadanju kućnih zadruga i propa-danju seljačkog posjeda?, Mjesečnik, 9, 1944., str. 417.

75 Tončić, op. cit. u bilj. 68, str. 249., 266. – 267.; Zakon o nevažnosti pravnih propisa donesenih prije 6. travnja 1941. i za vrijeme neprijateljske okupacije, Službeni list FNRJ, br. 86/1946.

25

naš narod zaostaje“,76 bilo je nemoguće na jednostavan način ukloniti zadruge te je njihovo dalj-nje postojanje uvjetovalo suživot dvaju privatnopravnih poredaka unutar hrvatsko-slavonskog pravnog područja: pravni poredak utemeljen na individualnom vlasništvu i pravni poredak obi-lježen zadružnim vlasništvom.77

Prihvaćena politika uklanjanja zadruga iz pravnog sustava svoju je realizaciju našla i u omo-gućavanju diobe zadruga. Stoga je svaki od zadružnih zakona, čak i posljednji koji je omoguća-vao stvaranje novih zadruga, predvidio diobu zadruge. Znatno složenije pitanje od pitanja tre-ba li dopustiti diobu ili ne, jest prema kojim pravilima provoditi diobu odnosno kako prosuđiva-ti ovlaštenje pojedinih zadrugara na zadružnu (nepokretnu) imovinu: per capita ili per linea. Pri tome su protivnici per linea podjele smatrali kako primjena ovog oblika diobe nema nikakvo po-vijesno utemeljenje te da je pojam zadruge protivan pojmu loze definiranom građanskopravnim uređenjem. Ipak, u usvojenim zadružnim zakonima pitanje diobe bilo je riješeno prihvaćanjem diobe per linea premda se istodobno najvećim nedostatkom svakog zakona smatrao upravo ta-kav način diobe. Bila je to posljedica približavanja zadružnog uređenja OGZ-u i pravnom susta-vu koji se u Hrvatskoj i Slavoniji počeo izgrađivati njegovim uvođenjem i koji je unatoč određe-nim dvojbama ipak predstavljao prekretnicu u razvoju modernog hrvatskog građanskog društva.

76 Košutić, M., Revizija općeg građanskog zakonika, Mjesečnik, 3, 1906., str. 168.

77 Čepulo, D., Tradicija i modernizacija: „Iritantnost“ Općeg građanskog zakonika u hrvatskom pravnom sustavu, Liber amicorum Nikola Gavella – građansko pravo u razvoju. Zbornik radova u čast 70. rođendana profesora emeritusa Nikole Gavelle, Zagreb, 2008., str. 41.



26

LITERATURA

Adamček, J., Agrarni odnosi u Hrvatskoj od sredine XV do kraja XVII stoljeća. Zagreb, 1980.Anonimni autor, Jesu li hrvatski pravnici i sadanji zakoni krivi razpadanju kućnih zadruga i propada-nju seljačkog posjeda?, Mjesečnik, br. 9, 1944., str. 417.Bićanić, R., Agrarna kriza u Hrvatskoj 1873-1895, Zagreb, 1937.Bösendorfer, J., Agrarni odnosi u Slavoniji, Zagreb, 1950.Čapo Žmegač, J., Konstrukcija modela obitelji u Europi i povijest obitelji u Hrvatskoj, Narodna umjet-nost, Zagreb, 1996., br. 33-2, str. 179. – 196.Čepulo, D., Tradicija i modernizacija: „Iritantnost“ Općeg građanskog zakonika u hrvatskom pravnom sustavu. Liber amicorum Nikola Gavella – građansko pravo u razvoju. Zbornik radova u čast 70. rođendana profesora emeritusa Nikole Gavelle, Zagreb, 2008., str. 1. – 50.Defilippis, J., Razvoj obiteljskih gospodarstava Hrvatske i zadrugarstvo, Sociologija sela, god. 43, br. 167 (1), 2005., str. 43. – 59.Galjer J., Osvrt na hrvatsku seosku obitelj, Mjesečnik, br. 6, 1885., str. 290. – 294.Gavazzi, M., Sudbina obiteljskih zadruga jugoistočne Europe, Gavazzi, M. (ur.), Vrela i sudbine na-rodnih tradicija, Zagreb, 1978., str. 80. – 93.Gross, M., Počeci moderne Hrvatske. Zagreb, 1984.Gruber, M., Misli o seljačkom nasljednom pravu, Mjesečnik, knjiga II, br. 7, 1913., str. 639. – 654.Košutić, M., Revizija općeg građanskog zakonika, Mjesečnik, br. 3, 1906., str. 161. – 176.Krbek, I., Pravna konstrukcija hrvatske kućne zadruge, Arhiv za pravne i društvene nauke, knj. XXXVI (LIII), Beograd, br. 1–2, 1938., str. 1. – 6.Krešić, M., Entitlement of Female Descendants to Property of Croatian Communal Household, Jour-nal on European History of Law, vol. 2, 2011., str. 73. – 85.Krišković, V., Hrvatsko pravo kućnih zadruga, Zagreb, 1925.Mažuranić, V., Prinosi za hrvatsko pravno povijesni rječnik, Zagreb, 1908.Pavličević, D., Hajdučija u Hrvatskoj 60. godina 19. stoljeća, Radovi Filozofskog fakulteta Zavoda za hrvatsku povijest, vol. 20, Zagreb, 1987., str. 129. – 158.Pavličević, D., Hrvatske kućne zadruge I (do 1881). Zagreb, 2010.Pavličević, D., Pokušaj tipizacije kućnih zadruga, Naše teme 33, br. 10, 1989., str. 2653. – 2659.Rihtman-Auguštin, D., Struktura tradicijskog mišljenja, Zagreb, 1984.Sicard, E., Razmišljanja o postojanju i konceptu kućnih ekonomskih zajednica, Sociologija sela, god. XII, br. 43 (1), 1974., str. 28. – 52.Sokolić, M., Hrvatska zadruga, Mjesečnik, 1944., br. 11, str. 542. – 543.Sokolić, M., Hrvatsko običajno pravo, Mjesečnik, br. 7–8, 1943., str. 377. – 379.Strohal, I., Postanak i vrijednost sada valjanih zakona o zadrugama u Hrvatskoj i Slavoniji, Mjeseč-nik, br. 1, 1908., str. 36. – 45.Strohal, J., Razvitak zadružnog prava u Hrvatskoj i Slavoniji, Zagreb,1907.Szűcs, J., Oris triju povijesnih regija Evrope, Bibó, I.; Huszár, T.; Szűcs, J. (ur.), Regije evropske po-vijesti, Zagreb, 1995, str. 145. – 214.Šidak, J., Gross, M.; Karaman, I.; Šepić, D., Povijest hrvatskog naroda g. 1860-1914,. Zagreb, 1968.Utješenović Ostrožinski, O., Kućne zadruge. Vojna Krajina, Zagreb, 1988.Vernić, V., Zaštita seljačkog posjeda, Mjesečnik, br. 3, 1939., str. 119. – 131.Mjesečnik, 1882.

27

Mjesečnik, 1883.Mjesečnik, 1900.Mjesečnik, 1910.Mjesečnik, 1912.Mjesečnik, 1914.Hrvatski zakoni III, Zagreb, 1900.Mala sbirka zakonah valjanih za kraljevinu Hrvatsku i Slavoniju i za hrv.slav. Krajinu – Gruntovni red i naknadne mu naredbe, Zagreb, 1879.Posilović, S., Opći austrijski građanski zakonik, Zagreb, 1900.Smrekar, M., Priručnik za političku upravnu službu u kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji. Knjiga četvr-ta. Zagreb, 1903.Tončić, D., Vrhovne upravne i sudske rješidbe k zakonu od 9. svibnja 1889. o zadrugama i zadružnoj no-veli od 30. IV. 1902., Zagreb, 1925.Vežić, M., Pomoćnik za javnu upravu. Sbirka najvažnijih zakonah i naredbah, Zagreb, 1884.Vežić, M., Urbar hrvatsko-slavonski, Zagreb, 1882.Zapisnik Sabora trojedne kraljevine Dalmatinske, Hèrvatske i Slavonske 5. i slědećih měseca lipnja i sèrpja danah godine 1848 dèržanog, U Zagrebu, tiskom bratje Županah, knjigotiskarah i knjigotar-žacah, 1848.Privremena naredba o gruntovnicah i uknjižnicah pri kotarskih sudovih u krunovini Hervat-skoj i Slavonii, Sveobći déržavo-zakonski i vladni list za Carevinu Austriansku, godina 1850., komad CXXXV, br. 382.Zakonski članak IV:1870. ob uredjenju zadrugah, Sbornik zakonah i naredbah valjanih za kraljevine Hrvatsku i Slavoniju, godina 1870., komad XVI, br. 50.Zakonski članak o pravostaji za diobe zadružnih dobara na temelju zakonskog članka IV:1870., Sbornik zakonah i naredabah valjanih za kraljevine Hrvatsku i Slavoniju, godina 1872., komad VII, br. 36.Zakon od 3. ožujka 1874. o zadrugah, Sbornik zakonah i naredbah valjanih za kraljevine Hrvatsku i Slavoniju, godina 1874., komad IX, br. 18.Zakon od 8. prosinca 1877. kojim se dopunjuje zakon od 3. ožujka 1874. o zadrugama u pogledu razređivanja sa zadružnim dijelovima za vrijeme nerazdijeljene zadružne zajednice, Sbornik za-konah i naredbah valjanih za kraljevine Hrvatsku i Slavoniju, godina 1877., komad XXXIII, br. 72.Zakon od 9. svibnja 1889. o zadrugah, Sbornik zakonah i naredabah valjanih za kraljevine Hrvatsku i Slavoniju, godina 1889., komad VIII, br. 32.Zakon od 30. travnja 1902. o promjeni odnosno nadopunjenju nekih ustanova zakona od 9. svib-nja 1889. o zadrugah, Sbornik zakonah i naredabah valjanih za kraljevine Hrvatsku i Slavoniju, godi-na 1902., komad VI, br. 32.Zakon o nevažnosti pravnih propisa donesenih prije 6. travnja 1941. i za vrijeme neprijateljske okupacije, Službeni list FNRJ, br. 86/1946.



28

Mirela Krešić, PhD, Assistant Professor,Faculty of Law, University of Zagreb

CROATIAN COMMUNAL HOUSEHOLD: PER LINEA OR PER CAPITA DIVISION

Summary

The division of communal households was considered “the greatest and the most important structural change“ that marked the Croatian society in the second half of the 19th century. The problem of the division was two-fold and appeared as a result of doubts whether to enable the division of households and, if so, according to which criteria it should be done. Due to the accep-ted policy of removing household from the legal system, as a relic of the past, all communal ho-usehold laws (1870, 1874, 1889) accepted the division, i.e. the per linea division. As a result of the analysis of the legal framework, published judicial and administrative practice and various dis-cussions, we believe that, despite constant objections, the adoption of the per linea division is the result of the convergence of the communal household legislation to the General Civil Code and the legal system based on the GCC, whose development started in Croatia and Slavonia af-ter its introduction.

Key words: communal household, Croatia and Slavonia, division, per linea, per capita, Ge-neral Civil Code (GCC)

29

Mirela Krešić, Dozentin an der Fakultät für Rechtswissenschaften der Universität Zagreb

KROATISCHE HAUSGENOSSENSCHAFT: DIE TEILUNG PER LINEA ODER PER CAPITA

Zusammenfassung

Teilung der Hausgenossenschaften wurde als „die größte und wichtigste strukturelle Verän-derung“ bestimmt, die kroatisce Gesellschaft des 19. Jahrhundert geprägt hat. Das Problem der Teilung von Hausgenossenschaften war in zwei Richtungen gelöst, als Resultat der Zweifel, ob die Teilung der Genossenschaften ermöglicht werden sollte, und wenn ja, nach welchem Krite-rium. Nachdem die Politik der Aufhebung der Hausgenossenschaften als Reliktes der Vergange-nheit angenommen wurde, wurde die Teilung per linea in allen Gesetzen über Genossenschaf-ten (von den Jahren 1870, 1874 und 1889) implementiert. Durch die Analyse des relevanten ge-setzlichen Rahmens, der veröffentlichten Gerichtsurteile und verschiedenen Erörterungen zu di-esem Thema, sind wir zur Schlussfolgerung gekommen, dass die Annahme der Teilung per linea, trotz ständigen Einwendungen, als die Folge der Annäherung des Systems der Genossenschaf-ten zum Allgemeinen Bürgerlichen Gesetzbuch betrachtet werden kann, sowie dem Rechssytem, das nach der Einführung dieses Gesetzes in Kroatien und Slawonien hergestellt wurde.

Schlagwörter: Hausgenossenschaft, Kroatien und Slawonien, die Teilung, per linea, per capita, Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch (ABGB)


31

Gábor Szabó RECONSIDERING THE TERRITORIALITY. CHALLENGES OF GLOBAL GOVERNANCE

Gábor Szabó* Original scientific paperUDK: 321.01

327Received: December 2014.

RECONSIDERING THE TERRITORIALITY.CHALLENGES OF GLOBAL GOVERNANCESummary: The territory as the exclusive base for forming human communities

has been challenged for a last few decades. We should rethink the sco-pe of our moral commitments and responsibilities since in the age of globalization the main source of advantages has become the separati-on from territorial burdens. The international law is indirectly affected by these new tendencies, because, undoubtedly, the traditional role of the states has also changed. Many new international relation theories have emerged as a criticism of the realist approach, such as the “world risk society” theory, the neo-liberal and reflectivist theories, and the world-system theories. Establishing a “world-state” is not an option, and seems not desirable. On the other hand, the global multi-level go-vernance supplemented by new forms of participation is essential. The precondition of “human-faced globalization” would be the institutiona-lized involving of the bottom-up movements in the global governance as a counterbalance against the technocratic-centralized contemporary regimes.

Key words: territoriality, realism, transnational flows, globalization, decentraliza-tion, NGOs

1. INTRODUCTION

The territory as the usual basis for organisation of human communities has lost its privile-ged position in recent times. “Extra-territorial” possibilities have been opened, taking shape of human communities, which bursts the formal dimensions and the conceptual framework of the law, the morality, and the politics.

In the post-cold war period of almost twenty-five years the debate between the realistic and idealistic theories in the analysis of international relations has been intensified. In spite of all the new tendencies, the realistic theories are insisting upon the assumption that states have remained the main actors in international relations, as exclusively self-interested actors in foreign affairs. On that account, only temporary balances of power may be achieved, and when the-se break down, war conflicts may occur. According to them, the answer to the democratic deficit,

* Gábor Szabó, Assocaiate Professor, Faculty of Law, University of Pécs, 48-as tér 1., Pécs, Hungary.


32

which is perceptively is a concomitant of globalisation is the maintenance or re-strengthening the national sovereignties. On the other hand the idealistic (liberal in a sort of sense, but sceptic with omnipotence of the free trade, and the radical or cosmopolitan theories) authors claim that the role of the state has been going through significant changes, and it results in enhancing the importance and authority of subnational, supranational, and transnational entities.1 It entails the unavoidability of global reference points (such as human rights, ecological values).

In the age of globalisation the role of territory has been transformed considerably: accor-ding to Zygmunt Bauman, in addition to extra-territoriality and the breaking away from terri-tory (information, global elite), there is an increasing bondage to the territory, in more serio-us case to the soil. “The global actors are literally out of this world (…), given glittering example for everyone who is inferior to follow them, or dream to follow them, (…) they represent a certa-in power, which is guiding rather than ruling.”2The non-territorially based organisations supple-ment, or compete with the territorially based entities. It makes necessary to rethink the concept of community, and to redraw the boundaries of our moral commitments tied to the communiti-es to which we belong. First of all, I refer to the responsibility here, as an ethical issue. The pro-blem of responsibility has new dimensions that can not be squeezed into the framework of real, or wished state borders. The development of law should take into consideration all these ten-dencies.

It is also necessary to mention the philosophical problem of the relationship between the fact and the value. My approach and my answer to the challenges of global problems is consciou-sly value-based, since the analysis of global tendencies necessarily create a moral claim: how the idea of participation, the control of power, the openness, the civil and social human rights could be saved. In this paper, I intend to deal with the problem of responsibility and participation and with the changes experienced in the relationship between the moral community and the politics.

2. STATES, AND THEIR TRADITIONAL FUNCTIONS

The long-established interpretation framework of our obligations and rights are the state, or sub-state entities based on territory. Our rights and obligations of course might be derived from our profession, marital status, etc., but the primal origin of that all is the state which has the aut-hority upon the population living on a given territory. The flow of information and capital limits the traditional regulatory potentials of the state, while the booming of world trade, migration and even tourism are new challenges to be faced.

Mobility capacity has become the most important competitive advantage. The best example for that is financial capital. Financial capital has become independent from the real processes of the economy as the creation of capital is not necessarily linked to the production or the exchan-ge of goods or services, therefore it is much more mobile then the factors of the real economy, gi-ving it a considerable advantage.3 Of course, mobility as the source of advantage may be applied to goods, information, resources and labour as well. However, in many respects there is a great

1 McGrew, A.: Globalization and territorial democracy. In:.McGrew, A.(ed.): The Transformation of Democracy?, The Open Univer-sity Press, 1997.

2 Bauman, Z.: Globalizáció. (transl. Fábián Gy.) Szukits K. Budapest 2002 p. 89.

3 Martin, H. P. – Schuman, H.: A globalizáció csapdája. Perfekt K. Budapest 1998.

33

imbalance in the movement of the above factors, to mention some: in the case of the movement of goods, free trade often means to open the markets of the former autarky – partly self reliant – countries for the states with the most developed economies (i.e. the giant companies origina-ting there), while the products of the former ones may not enter the markets of the developed countries due to their strong protectionist measures. A good example for that is the competiti-ve disadvantage of the African and Asian agricultural products on the market of European Uni-on, resulting from the rules of the Common Agricultural Policy of the EU. The field of informa-tion potentials is controversial, too. Television as the main tool for global information distribu-tion has penetrated the poor parts of the world as well, but computer literacy and Internet use are much less common, although these could be the main tools for taking the first steps on the road to a knowledge-based society.4 According to some sceptic authors, computers in the third world are merely efficient instruments to record the decline experienced there.5 Even the sove-reign right of the states to dispose over their resources – as recently acknowledged in an inter-national treaty – has become meaningless, as it is clear that the majority of the poor countries’ population do not profit at all from the resources found in their territory. Finally, the different mobility potentials of the capital and that of the persons reflect the diversity of imbalances cre-ated by the dynamism of global economy. Referring to the immigration policy of the most deve-loped states, Saskia Sassen notes that “there is a simultaneous existence of the powers that crea-te borderless economic areas, and those that increase the control of the borders in order to keep out immigrants and refugees.”6

Based on the above, in general, most of the states have less and less capacity to perform the-ir traditional functions in a world where breaking away from the territory or “extra-territoria-lity” result in many advantages and raise conceptually new moral and political reference points.

There are at least three fields where states lose their traditional functions: first, the political-philosophical concepts on the ability of states to regulate the processes in the society should be revised. The global accumulation of wealth, as an extra-territorial process, makes it difficult to address the social issues as relating to a population living in a well defined territory. The lack of local ties encourages the multinational company-giants and the ones who move around virtu-al money to slip public control and forget about such restrictive moral barriers as responsibility.

Secondly, the states must make decisions about the allocation of resources in an environment where they have less and less potential to have control over the resources, and we are witnesses of the slow but powerful formation of a new world-wide socio-cultural hierarchy.7

Thirdly, the set of means for the states to manipulate the public is shrinking. The behaviours and the roles transmitted by the majority of the global media have an irresistible effect on the public opinion and taste, resulting in loosing the fabric of societies, deteriorating notably soli-darity and responsibility toward each other and the environment. The mass consumption of the products of global media has become the main factor blocking the spreading of post-material va-lues and the realisation of the knowledge on causes and effects on global level (e.g. the backgro-und of migration, the causes of local poverty, the disappearing of urban community spaces).8

4 United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) World Investment Report 1995 Genf/New York.

5 See Keegan, V.: The highway robbery by the superrich. The Guardian, 22. July, 1996. The article had a great impact on the British readers as the author compared the global transfer of resources to highway robbery.

6 Sassen, S.: Elveszített kontroll? (Losing Control?), Helikon K. Budapest, 2000.

7 Bauman, Z.: as quoted p. 111.

8 The post-material set of values, as an alternative in the environment of post-industrial capitalism, is primarily dealt with by the philosophers of the Frankfurt School and the theorists of the ecological thinking. See e.g. Marcuse, H.: Az egydimenziós



34

“The rich are global, the deprivation is local, but there is no correlation between the two, at least between the sight of the feeders and those who are to be fed” – noted ironically Bauman about the generally accepted statement, which is also strenghtened by the media.9

3. RETHINKING REALISM

The realistic theories on international relations tend to pay little attention to such tenden-cies or to neglect them completely. Realism has no place for moral considerations in the inter-national relations, refusing them as wishful utopias. Their position is in particular sharp in sta-ting that states do not – and can not – incorporate their long-term interests in their calculations done in the framework of international relations. According to this concept, our moral obligati-ons vanish beyond the borders of the nation state. The question is, who bears the burden of pro-of: those who state that the borders of our moral obligations are identical with the frontiers of the state we live in, and beyond that we are subject to completely different obligations, or tho-se who deny it. The increasing importance of interstate organisations (UN)10 or supranational authorities (EU) adds new elements to the debate. Some well known researchers of globalisati-on include new spheres into the above group of phenomena. Rosenau and McGrew for example use the term of “irreversibly polycentric world politics”, the predominant features of which are the following:11

• Transnational organisations, as the World Bank, BMW, drug cartels, international NGOs, McDonald’s, International Association of Sociologists, or the Catholic Church itself. They, ac-ting together or against each other, play an important role in international relations.

• Transnational problems, as drug trafficking, illegal immigrant smuggling, climatic changes, AIDS, international terrorism, cross-border ethnic conflicts, or currency crises may affect the political and interpersonal relations.

• Transnational events, as the world soccer championship, the Iraqi war, the American election campaign, or the reports on satellite TV channels about the publication of a book by Salman Rushdie have shaken the emotions of people belonging to various cultures.

• Transnational “communities” the development of which may be attached to a religion (e.g. Islam), to a specialised knowledge (experts), to a lifestyle (pop culture), or to a specific, politi-cally relevant set of values (e.g. ecological movements).

• Transnational structures, such as working structures, the international networks of producti-on and cooperation, banks, financial transactions and the connected skills.

According to the above concept describing the polycentric world politics, the interaction of the actors and the events complements the increasing presence of interstate organisations, and all actors compete in the global arena to reach their own objectives, but their chances are not

ember. (One Dimensional Man) Kossuth K. Budapest 1990; Fromm, E.: Birtokolni vagy létezni? (To Have or to Be?) Akadémiai K. Budapest 1994; László E.: Meg tudod változtatni a világot. (You can Change the World) Magyar Könyvklub, Budapest 2002.

9 Bauman, Z.: as quoted p. 117.

10 Although the role of the UN seems to decrease, it is possible, that – based on the lessons of the Iraqi war – it would regain its power in a new future structure.

11 See Mcgrew, A.: A Global Society. In: S. Hall et al (Eds.): Modernity and its Futures, Cambridge 1992, p. 61–116.

35

equal. The aspect of technology plays the main role in the dynamism of globalisation, this is the reason behind the shift from a politics dominated by nation states to strengthening polycentric features. According to Rosenau, “It is the swift development of technology that has allowed the fast movement of people, ideas and goods in space and time, with a speed never experienced be-fore. (…) Technology has reinforced the mutual dependencies between the local, national and in-ternational levels which is much stronger today, than ever before.”12

Accepting the above reasoning means that we have to accept the extension of the limits to responsibility and moral obligations. The theory based on common risk bearing adds further ar-guments against the realistic concepts. As Ulrich Beck noted aptly: “threat creates societies, and global threats create global societies”.13 The author divides global threats into three categories. The first type of threat is characterised by the environmental degradation caused by wealth, con-venience and “over-consumption”, together with technological-industrial risks. Ozone hole, gre-enhouse effect, risks related to the use of nuclear power, the unforeseeable effects of genetic ma-nipulations come under this heading. In the second category we found the environmental da-mages and technological-industrial risks caused by poverty. The latter are of a much more local character compared to the first group.14 The damages caused by “over-consumption” are disper-sed over the whole surface of the earth equally and they affect those as well, who do not enjoy the blessings of wealth, so they have to bear the accumulated burden of their own poverty and the environmental degradation caused by the rich ones. Industrialisation in the third world often takes place without any institutional and political measure taken to protect the environment, for example by using outdated technologies (e.g. in the chemical industry) or by the deposition of hazardous waste creating risks that fall into the second group. The third category of risks ori-ginate in the lack of appropriate safeguard measures or institutions. Examples are the uncon-trolled trade of the weapons of mass destruction, or international terrorism. The eventuating of these risks may lead to chain reactions, where the traditional – realistically based – security po-licy calculations will not be valid any more. The concepts on the “risk society” conclude that the potential risks are not linked to well defined territories and the question of primary responsibi-lity is obscure. All of that have an unavoidable effect on the traditional methods of decision ma-king. Academic experts and managers may not pass decisions behind closed doors any more, without the obligation to justify their choice, as they have to defend their positions in open de-bates.

The third potential argument against the realistic concepts is that we witness the birth and development of new indirect economic-financial factors which often restrict traditional soverei-gnties of the nation states, thus overwriting the state-centred theories of international relati-ons. This process has a twofold effect:

1. States otherwise considered to be democratic ones have to submit themselves to the decisi-ons made by the unaccountable actors of the development-oriented, wasting world econo-mic order (see WTO). The people, who supposed to be the sovereign source of power in the democracies, have to see their elected leaders – who realize the decreasing safety of living of the people – chanting the magical words of “improving competitiveness” or “economic reaso-nability” to save what could be saved. It is a paradox situation where decision making is cen-

12 Rosenau, J.: Turbulence In World Politics. Brighton 1990, p. 17.

13 See Beck, U.: Risk Society. London 1992, and World Risk Society, Cambridge 1999.

14 Michael Zürn is referred to by Ulrich Beck. In: Beck, U.: What is Globalization?, Polity Press, Cambridge 2000, p. 40.



36

tralised to serve those who are the least bound to any space or territory (WTO, World Bank, IMF, multinational companies).

2. As a parallel process to the one described above, the information society results in sim-plifying the realisation of the knowledge related to global problems. Information as another typically “extra-territorial” phenomenon leads to making it more difficult to arrange hidden pacts and to exclude public control or participation.

No matter how hard the satellite TV channels try to withhold information on cause and effect, at the western universities the intellectuals clearly demand to see the truth behind the news.15 The chances for that, and for comparing the news to the real facts have been increased to a great extent by the simplified intercultural communication and most of all the alternative pu-blications and TV channels living with the opportunity of the freedom of expression. As a pa-radox, the spreading of modern mass tourism may enhance the false stereotypes on the third world. Wealthy tourists who wish to see some “exotic” country in order to have a romantic ho-liday usually live in tourism-zones sealed hermetically from the real world. Indeed, if they hap-pen to face the sad reality of the local situation (child-beggars, extreme poverty, child-prostitu-tion, lack of hygiene and infrastructure etc.), tourists may explain that by thinking that the pe-ople who live there are lazy and talentless, and they “like it the way it is”. Despite of all the deep rooted stereotypes the “global neighbourhood” is a fact, and – although the searching for com-plexities remains an attitude of the more sensitive or intellectual minorities – revealing the cau-ses of the problems results in reflections leading to new reflections. The “globalisation-sensiti-ve” dimension of the public is born. Of course, it will always be easier to set as a moral example of a simple charity donator, than an activist of a movement fighting for alternative globalisati-on – usually depicted as a utopian or one infected by obscure ideas –, or an intellectual trying to support, and to offer professional aid, to an NGO working somewhere in the third world, in or-der use simple ways to improve the standard of living of the local people.

Realising the knowledge on global problems creates a kind of moral force to elaborate one’s opinion, and it results in establishing new forms of organisation and interest articulation. It le-ads to a significantly different framework for politics itself and dealing in politics, together with the opinion expressed upon political decisions.

4. RESPONSIBILITY AND OTHER MORAL VALUES ON INTERNATIONAL LEVEL

It is interesting that the new centres of power of the economic-financial world confront less with states than with the developing – not state-centred – 1. international regimes, 2. transnati-onal NGOs, and 3. the increasing sensitivity over global reference points (human rights, ecologi-cal values). The economic-financial world which was quite successful in centralising decision ma-king and enforcing their own interests, has weakened traditional territory-based political entiti-es (states) and increased the distance between the decision makers and the subjects.

15 It is typical that in the news the problem of poverty is reduced to famine, as an ”exotic” feature of far away lands, to suggest that the involved people can solve their problems themselves, and that the Third World is full of things that threaten the peaceful wealthy inhabitants of the rich countries: epidemics, drugs, error, famine, refugees etc. As a consequence, the stereotype reaction of those who see the news is: ”Keep it all away, as far away as possible!”

37

Let’s take again the example of the WTO enforcing by all means the “laissez faire” in the eco-nomy. The slight move into the direction of a socially and environmentally more sensitive deve-lopment – experienced on the Rio Summit of 1992 – was questioned by the establishment of the WTO itself, as the treaty of the Uruguay Round forming the basis of the WTO’s principles does not contain the commitments undertaken in Rio. Although the Uruguay Round treaty of approx. 26 thousand pages is a thousand times more extensive than the Agenda 21 of 273 pages adopted at the Rio Summit, several conditions of the WTO are in controversy to the Rio objectives. The summit of Johannesburg in 2002 has not been a breakthrough either, and at the same time, the protectionist measures adopted by the most developed countries are still applied. Despite of the fact that the democratic legitimacy of the WTO is questionable, as its members are not democra-tically elected persons, and there is no practical way to have its decisions reviewed by the public, or to have them corrected, such decisions are mandatory for the state parties and their citizens as well. Most of the negotiations are held behind closed doors (as happened in September at the last WTO summit in Mexico City) and usually the public is not informed about the actual obliga-tions arising from the decisions.

The centralisation of decision making and the shrinking possibilities of control may be expla-ined by the complexity of the issues. Adequate answers to complex questions can only be rende-red by experts having specialised knowledge. Some of the analysts of political theory who stu-dy modern democracy point out to the feature called “technocratisation”. It is the essence of the rule of technocrats that the most important decisions are adopted by experts who have the pro-fessional knowledge necessary to make a competent decision, rather than by elected politicians who might be questioned. Naturally, de iure the politician is the one to be held responsible, but the de facto decisions are made by lobbies or the experts in the background of the politician.16 For example, the decisions of the WTO are in principle adopted by the delegated national politicians, but in practice the real decisions are made by businessmen, CEOs and the connected representa-tives of the academic sphere, who only take into account narrow market interests instead of the national interests. What remains to be done, is to pretend that these economic interests in the narrow sense are in fact national interests or indeed steps towards the “global benefits”. The pro-blem with this approach is that it has not been proved so far that the economic-financial globali-sation can improve in general the quality of living of the people, indeed it seems to be to the con-trary. In addition it is not stable, and according to many – including myself – it is not sustainable on the long run. So where the expertise of all those experts is in fact?

Such decisions are dominated by the postmodern “instrumental reason” which – as depic-ted by the philosophers of the Frankfurt School – operates reasonably by taking into account the objective in the focus, disregarding the general value content of that. The essence of the tech-nocrats’ rule is in fact to operate effectively a team of recruited economists who can show the in-vestors and the commercial giants how to (ab)use their power to make more profit. However, we see that such instrumental reason has not been glorified world-wide.

However, the authors who – contrary to the realists – accept the fact of global governance (as R. Dahl or J. Rosenau) consider the role of the states to remain important, arguing against the realists’ concept of the states being ready for compromise only along their momentary intere-

16 See e.g. the theory of Andersen and Burns on the relevant approach regarding the European Union: Andersen, S. S., Burns, T.: The European Union and the Erosion of Parliamentary democracy. A Study of Post-Parliamentary Governance. In: The European Union: How Democratic is it?, Ed.:Andersen, Eliassen. SAGE Publications, London 1996.



38

sts.17 Realists always try to find a cost-benefit calculation behind the compromises between sta-tes.

According to Rosenau, the development of the international and global environmental regi-me, for example, may not be explained this way. Responsibility towards the environment enta-ils sacrifices today without knowing for sure its future benefits or the losses so prevented. In the prevailing environmental legislation we find some treaties not reflecting the intention of the sta-tes, together with some interstate agreements forming a bridge over traditional political oppo-sitions.18 Moreover, the realistic theories do not explain the increasing number of states – consi-dered to follow nothing else but their own interests – participating in regional organisations and reaching agreements that expand beyond the limits of their momentary interests. Such agree-ments may be interpreted as consensuses based on mutually accepted values, rather than com-promises based on the harmonisation of momentary interests (a good example is the history of the European integration, where national interests have always been and remained an impor-tant factor, but so far all crises have been solved on the basis of mutual values.

Today there are regional and global authorities under formation, originating their soverei-gnty from the nation-states, but they show no signs of poliarchy (equal human rights, possibi-lities for the participation of the “demos”, multipolar power). Consequently, if we consider the present processes to be a new stage of transformation in the history of democracy – from the na-tional level to the transnational and global level – then this transformation is showing the signs of cutting back democracy rather than expanding it. However, the strengthening of the cosmo-politan consciousness, the consistent protection of human rights and the diverse and wide-spre-ad counterbalancing of the presently centralised poles of power may serve the purpose of impro-ving supranational democracy.

To sum up that has been said so far: according to consciously value-centered (“idealistic”) approaches, the basic moral values as equity and responsibility should exist and should be im-proved in the sphere of international relations, too. In the age of globalisation, such values can only be expanded if we succeed in braking away from the state-focused logics of international re-lations and emphasize the equal importance of the local, national, supranational and global le-vels. Due to the global system of mutual dependencies, the issue of supranational and global co-operation may not be left unaddressed. The efficiency of that will depend on the sovereign sta-tes’ willingness to forget about enforcing their own short-term interests after a cost-benefit cal-culation, to have it replaced by the new directions of cooperation based on responsibility and jo-int risk-bearing. As the states’ shrinking possibilities in the field of their traditional functions is plain to see, new channels have to found in addition to the national parliaments for the improve-ment of participation and control. Should we accept that the future rulers of the world would be the technocrats with unquestionable power and knowledge, ready to restrict local initiatives as well as the sovereignty of the democratic states? None of us, perhaps, would like to leave a world like that to our descendants. Nevertheless, the realities of global governance reveal a diverse and multi-dimensional process, showing the co-existence of centralisation and decentralisation, in-terstate organisations and the representatives of the “Davos culture”19 free from territorial bon-

17 Rosenau, J. N.: Along the Domestic-foreign frontier. exploring Governance in a Turbulent World. Cambridge U. P., Cambridge 1997, p. 56–60.

18 An example reffered to by Zsolt Boda is the Greek-Turkish agreement on the protection of the Mediterranean Sea. See Boda Zs.: Globális ökopolitika. (Global Ecological Policy) in: Politikatudományi szemle 2000, 3–4.

19 The term has been used by Samuel Huntington to refer to the specific set of values of he global economic-financial-political and media elite. In: Huntington, S.: A civilizációk összecsapása és a világrend átalakulása. (The Clash of Civilizations) Európa, Budapest 1998.

39

ds, the technocrats and the NGOs. Instead of the vision of a centralised world-state, a more de-mocratic future may be expected from the networks – coordinated by elected bodies – of functi-onal-professional and value-based NGOs competing with each other, that are sensitive to global problems, but at the same time search for local answers.

5. GROWING ACTIVITY OF NGOs

In the decentralisation of decision making and rendering it more transparent, the transna-tional non-governmental movements may play a crucial role, taking into account in particular the ones that deal with the protection of the environment, the human rights, or try to improve the situation of the Third World. Of course, in case of the NGOs there are significant differences regarding their objectives, aims, and the means used to achieve them, still we may found some common features. The expansion of NGOs is an important phenomenon, as their members are recruited without regard to nationality or any other territorial identity. It would be extremely important to improve the links between the UN, its connected organisations and the transna-tional NGOs, since they express an important demand: the demand for participation and the increasing global consciousness of more and more people. This is clearly justified by the figures showing a huge increase in terms of the number of international NGOs: there had been only 176 in 1909, from 1964 their number has reached several thousands, and in 1993 there were as much as 28,900 of such organisations world-wide.20 One can conclude, based above the above figures, that people used to establish such NGOs if they are not satisfied with the performance of their governments or upon realising that the government has no capacity to address a given problem.

There can be various relations between the activity of an NGO and the government. They may complement or strengthen the governmental measures or make them more efficient, but NGOs are often active in the fields where the government is not ready to act. In this case, NGOs are not supported by the government at all, and they may be subjects of the pressure of power-ful lobbies. The democratic foundations of the affected government, together with their traditi-ons of civil society and the government’s openness to critics all play an important role in forming such relations. In this respect, it is interesting that between 1960 and 1993 the largest increase in the number of NGOs has been experienced in the African and Asian countries. In 1960 8% of all the world’s NGOs worked in African countries, to be increased to 16% by the year 1993. In Asia the figures were 14% in 1960 and 17% in 1993. However, during the same period the number of European and North-American NGOs dropped. (indeed, their number in North-America is sur-prisingly low.)

Thus in the past decades we have been experiencing the strong improvement of transnati-onal NGOs and movements in the developing countries. There are some particular features re-garding the NGOs of these regions. First, they are relatively small and community-based, and the governments often treat as enemies their members who risk their lives sometimes. NGOs organised in the Third World are especially important for the process of democratisation. As we know, several states in the Third World are quite weak regarding the capacities to perform the-ir traditional functions, there are corrupted regimes and dictators, and some states do not have

20 An NGO has to operate in at least three countries to be qualified international. See: Comission on Global Governance: Our Global Neighborhood. Oxford 1995, p. 32.



40

real authority over the whole territory of the country. Therefore, the NGOs either have to coo-perate with a friendly but powerless government or fight with a hostile one. In the first case, the governments who lack resources are in particular relying on the NGOs supporting local initiati-ves for example in the field of organising water supply or drainage. However, an environmenta-list NGO may confront heavily with a puppet-government of the logging lobbies. To implement development projects with the help of NGOs it is necessary to take into account the opinion of local people, to involve them into the decision making processes and the actual work, never to be commenced without the active support of the locals. It can be a particularly important and effective counter-balance to the business-oriented international powers that – abusing the wea-kness or corruption of the governments in question – start economic activities without any re-gard to the interests of the inhabitants. In general, however, the confrontation of the NGOs with the governments is much more typical in the developing countries than in the developed ones.

Of course there are some transnational NGOs that articulate the interest or values of a mi-nor group, and some of them are excessively radical. Nevertheless, by examining the last two de-cades, we may conclude that the NGOs succeeded in mobilising significant forces, supporting with a considerable amount of money and voluntary work the development and humanitari-an works, together with serious achievements in the fields of health-care, education, protection of rights, legal aid, conservation of nature and protection of the environment, organising food supply and other important issues. It is, among others, the result of the NGOs creating well or-ganised networks, the organisations in the developed countries cooperate with the ones in the developing countries, and the movements protecting similar interests and values can coordina-te their activities effectively.21

Since the environmental conference in Stockholm in 1972, the alternative conferences of the NGOs have accompanied the conferences organised by the UN. This had been plain to see in particular at the Rio Summit and it has been a typical phenomenon up till now in case of world summits dealing with global issues. There was an interesting incentive initiated in 1995 by Willy Brandt, Ingvar Carlsson and Shridath Ramphal, namely the establishment of the Commission on Global Governance, the members of which have issued a mission statement global problems considered to be the most comprehensive one so far.22

The UN is working continuously on formalising its connections with transnational NGOs. As much as 460 NGOs have a consultative status in the Economic and Social Committee (ECOSOC). The same development can be experienced regarding the United Nations Conference on Envi-ronment and Development, as a wide range of NGOs succeeded in contributing to the prepara-tory phase with more than a mere consultative role. The NGOs had an important role in prepa-ring the national delegations of the states for the Rio Summit. The strengthening position of the above actors entails the following benefits:

It would be possible to get closer to the fine balance needed between the demand for exper-tise-competence on one hand, and the enforcement of control and participation by the citizens on the other. It may be very important in order to eliminate the deficiency of democracy, as some theories tend to have democratic legitimacy replaced by the competence and efficiency of the experts’ governance. For example, the WWF which has a very strong professional basis may have good chances for lobbying, still it is an open organisation established from the bottom up.

21 See in details in Livernash, R.: The Growing Influence of NGOs in the Developing World. In: Griffiths, R. J.(ed): Third World 1994/96. Dushkin Inc. Guilford, CT, USA 1994, p. 208–216.

22 Comission on Global Governance: as quoted.

41

As these organisations have a transantional character, they offer better chances for the inter-cultural dialogue needed to pacify the international relations than the traditional interstate mo-del. The cooperation between the NGOs of the developed and developing countries is in particu-lar promising, as it offers a balanced division of roles where the NGOs of the developed countri-es assure technical, professional and financial support, together with the proper media backgro-und, for the projects based on local initiatives, following local needs, implemented in the deve-loping countries by local activists who know the authentic ways to render the work in the gi-ven locality. It is the best example for the realisation of the principle of the ecologist movement, “thing globally, act locally!”. The method of implementing the common objective will take into account cultural diversities, but at the same time strengthen the feeling of mutual responsibility.

NGOs in general are organised from the bottom up, offering direct communication. The ad-vantage of that is twofold: compared to bureaucratic organisations, the chances of democratic participation are better, and it may facilitate the building of bridges between states, interstate organisations and the individuals. Naturally, the problem-oriented organisations are not legisla-tive bodies – and should not become one – since it would lead to taking over power from the de-mocratic – territorially organised – representative institutions. NGOs should be deeply rooted in the local environment, as it is especially important for contributing to the proposals elabo-rated by local communities towards the legislation and for involving the people in the enforce-ment of the enacted rules.

NGOs may act as initiators of legislation for the restriction of the harmful effects of econo-mic globalisation, or controlling their implementation. E.g. the “alerting” role of Greenpeace in the enforcement of the rules of the Basel treaty on hazardous waste.23 In the European Union there are several examples justifying the efficiency of transnational NGOs in this field. As the member states are sometimes reluctant in transposing with adequate guarantees the EU directi-ves in force into their national law, the lobbying of NGOs – by informing the EU bodies and liti-gating at courts – often force the states to have their legislation corrected.24

NGOs have a key role in raising the consciousness on global problems and keeping the fee-ling of responsibility alive, see: the alternative conferences mentioned above, from Rio to Jo-hannesburg. NGOs use the possibilities offered by modern communication tools, their campai-gns are often intentionally provocative in order to raise the interest of the media. Of course, the reaction of the public is ambivalent.

It does not take an excessive bureaucracy to establish and operate an NGO. They are typically built on cooperation, with a few permanent offices and full-time employees. It is easy to organi-se actions swiftly and implement projects with the participation of cells connected through the world-wide web. The consistent application of the principle of voluntary participation ensures a high degree of flexibility.

In addition to functionality, these organisations are value-centred – although such valu-es may, of course, be competing ones –, but the majority of the most important transnational NGOs realise the interdependency lying in the background of global problems, therefore addre-ssing a single problem may help the work of the activists of other NGOs, too. Famine, for exam-ple, is problem both in terms of human rights and of ecology. However, the control of dangerous

23 It means that the Greenpeace activists monitor the major ports of Europe and notify the consignor in case of loading materials prohibited by the Basel Treaty. In many cases, the threat of public notice is enough to prevent such shipments leaving the port.

24 This is what happened in the 70’s, when, on the proposal of the British government, the Parliament enacted a law banning discrimination on the labour market without proper guarantees, although such guarantees had explicitly been required by the EU directives. However, the guarantees have later been secured upon the pressure of NGOs fighting for equal rights.



42

epidemics may illustrate the situation of concurrent values, as it takes to restrict the freedoms of the citizens to a great extent in order to have the epidemic controlled successfully. The situation is similar in case of the demands for modernisation and industrialisation versus the protection of nature and the connected traditional cultures. It is for sure, however, that the introduction of the so called “Tobin-tax”,25 or the funds to be gained from the cutback of military-defence bud-gets would create adequate financing for good purposes having beneficial effects on many fields.

The territorially independent NGOs with a cross-border-type horizontal organisation structure are new forms of community. In addition they offer a chance for feedback to the local level, to complement the decisions made centrally, both in terms of responsibility, community involvement and participation. There are, of course, fields where interstate cooperation is much more effective than the involvement of the civil sphere, notably the fight against organised cri-me and international terrorism. Thus the idea of the decentralised world is complementary to the realities of global governance. Indeed, the concept of decentralised world is based upon acknowledging the potential of a global moral community, as a source of origin for individual rights and individual responsibility. In fact, the conclusions of the realistic model secure absolute grounds for the principle of the selfishness of states. Effective responses to the global problems may only be rendered through the application of the principle of responsibility, rather than the selfishness of the individuals or the states.

25 A proposal elaborated by the Nobel-prize winner American economist, James Tobin, suggesting that a tax of a rate of 1% should be levied on each currency transaction. According to his calculations, it would result in a yearly tax revenue of 150–220 billion dollars.

43

BIBLIOGRAPY

Andersen, S. S., Eliassen, K. A. (eds.): The European Union: How Democratic is it?, SAGE Publicati-ons, London 1996.Bauman, Zygmund: Globalizáció. (transl. Fábián György) Szukits k. Budapest 2002.Beck, Ulrich: Risk Society. London 1992.Beck, Ulrich: What is Globalization? Polity Press, Cambridge 2000.Beck, Ulrich: World Risk Society. Cambridge 1999.Boda, Zsolt: Globális ökoploitika. Helikon Kiadó, Budapset 2004.Comission on Global Governance: Our Global Neighborhood. Oxford, 1995.Fromm, E.: To Have or to Be? Harper and Row, Publishers, Inc. New York 1976.Griffiths, R. J. (ed.): Third World 1994/95. Dushkin INC. Guilford, USA, 1995.Hall, S. et al. (eds.): Modernity and its Futures. Cambridge U. P. 1992.Held, David, McGrew Anthony (eds.): The Global Transformations Reader. Cambridge Polity Pre-ss 2002.Huntington, Samuel P.: The Clash of Civilization and the Remaking of World Order. Touchstone Bo-oks, 1998.László E.: Meg tudod változtatni a világot.(The Way to Grow) Magyar Könyvklub, 2002.Marcuse, Herbert: One Dimensional Man. Beacon Press 1964.Martin, H. P. – Schuman, H.: A globalizáció csapdája. Perfekt Kiadó, Budapest 1998.Mattli, Walter , Woods, Ngaire: The Politics of Global Regulation. Princeton University Press 2009.McGrew, Anthony (ed.): The Transformation of Democracy? The Open University Press 1997.Roseneau, James: Along the Domastic-Foreign Frontier. Exploring Governance in a Turbulent World. Cambridge University Press 1997.Rosenau, James: Turbulence in World Politics. Brighton 1990.Sassen, Saskia: Elveszített kontroll? Helikon, Budapest 2000.United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD): World Investment Report. 1995 Genf/New York.



44

Gabor Szabó, izvanredni profesorPravni fakultet, Sveučilište u Pečuhu

RAZMATRAJUĆI TERITORIJALNOST. IZAZOVI GLOBALNOG UPRAVLJANJA

Sažetak

Posljednjih nekoliko desetljeća osporava se da teritorij predstavlja jedini temelj za formiranje ljudskih zajednica. Opseg moralnih obaveza i odgovornosti morao bi se ponovno definirati bu-dući da je u doba globalizacije glavni izvor prednosti upravo odmak od opterećenosti teritorijal-nom dimenzijom. Ove nove tendencije utječu uglavnom neizravno na međunarodno pravo bu-dući da se i tradicionalna uloga država nesumnjivo promijenila. Kritičkim prosuđivanjem reali-stičkog pristupa pojavile su se brojne nove teorije međunarodnih odnosa kao npr. teorija „svjet-skog društva rizika”, neoliberalne teorije i reflektivističke teorije te teorije svjetskog sustava. Us-postava „svjetske države” nije opcija i čini se da nije niti poželjna. S druge strane globalno je više-razinsko upravljanje upotpunjeno novim oblicima sudjelovanja. Institucionalizirano uključiva-nje kretanja odolje prema gore u globalnom upravljanju kao protuteža tehnokratsko-centralizi-ranim modernim ustrojima bilo bi preduvjet „globalizacije s ljudskim licem“.

Ključne riječi: teritorijalnost, realizam, transnacionalni tokovi, globalizacija, decentralizaci-ja, nevladine organizacije

45

Gábor Szabó, Ausserordentlicher Professor,Universität Pécs Fakultät für Rechtswissenschaften

ÜBERPRÜFUNG VON TERRITORIALISMUS. HERAUSFORDERUNGEN DER GLOBALEN VERWALTUNG

Zusammenfassung

Territorium als Grundlage der Entstehung von menschlichen Gemeinschaften wurde in den letzten Jahrzehnten stark herausgefordert. Da in der Zeit der Globalisierung die Befreiung von territorialen Beschränkungen vorteilhaft geworden ist, sollten wir den Rahmen unserer ethis-chen Überzeugung und Verantwortung überprüfen. Das Völkerrecht wird durch diese neuen Tendenzen meistens indirekt beeinflusst, weil traditionelle Rolle des Staates auch geändert ist. Mehrere neue Theorien der internationalen Verhältnisse wurden als Kritik des ralistischen An-satzes entwickelt, wie die „World Risk Society“ – Theorie (Theorie der Risikogesellschaft), neo-li-berale und refleksivistische Theorien sowie die Weltsystemstheorie. Gründung eines „Weltstaa-tes“ ist weder gute noch wünschenswerte Option. Andereseits ist ein Mehrebenensystem (engl. multi-level governance), das neue Formen der Mitgliedschaft einbeschliesst, von grundlegen-der Bedeutung. So könnte die Voraussetzung der „Globalisierung mit menschlichem Antlitz“ (human-faced globalization) institutionalisiert werden, einschließlich der bottom-up Bewegun-gen im globalen Gesellschaftssystem als Gegengewicht der technokratisch-zentralistischen ge-genwärtigen Rectsordnungen.

Schlagwörter: Territorialität, Realismus, Grenzüberschreitende Flüsse, Globalisierung, De-zentralisierung, Nichtstaatliche Organisationen


47

Dr. sc. Teodor Antić POSTUPAK I UVJETI ZA IZBOR SUDACA USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE

Dr. sc. Teodor Antić* Pregledni znanstveni radUDK 342-565.2(497.5)

Primljeno: siječanj 2015.

POSTUPAK I UVJETI ZA IZBOR SUDACA USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE

Sažetak: Autor analizira uvjete i postupak izbora sudaca Ustavnog suda Republike Hr-vatske. Iznoseći iskustva prethodnih izbora ustavnih sudaca, ukazuje na dvoj-be i probleme koji se pojavljuju u praksi. U proteklih deset godina učinjena su dva bitna koraka prema povećanju transparentnosti izbora i podizanju razine legitimnosti ustavnih sudaca: 2002. donesena su detaljna pravila izbornog po-stupka, a 2010. Promjenama Ustava propisan je izbor ustavnih sudaca dvotre-ćinskom većinom glasova ukupnog broja saborskih zastupnika. Međutim, i da-lje postoje određene dvojbe i problemi u tumačenju pravila izbornog postupka. To se osobito odnosi na pitanja predlaganja kandidata, provjere ispunjavanja uvjeta za izbor, pravne naravi odluke o izboru te pravne zaštite odnosno mo-gućnosti njezina osporavanja. Autor iznosi niz stajališta i preporuka za unap-ređenje izbornog postupka u cilju podizanja neovisnosti i legitimnosti ustav-nih sudaca. Također ističe kako središnje pitanje izbornog postupka ne smije biti zadovoljavaju li predloženi kandidati uvjete za izbor već tko je od njih (naj)bolji kandidat.

Ključne riječi: ustavni sud, izbor sudaca, kriteriji za izbor, akti vladanja

1. UVOD

Ustavni sud Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) najviše je ustavno tijelo Re-publike Hrvatske koje jamči poštovanje i primjenu Ustava Republike Hrvatske (Narodne novi-ne, br. 56/1990, 135/1997, 113/2000, 28/2001, 55/2001 – ispravak, 76/2010 i 5/2014, u daljnjem tekstu: Ustav).1 Riječ je o neovisnom ustavnom tijelu kolegijalnog sastava koje ima ekskluzivnu ustavnosudsku funkciju u kojoj odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom i o povredama ustavnih prava počinjenim pojedinačnim aktom javnopravnih tijela. Položaj i nadležnost Ustavnog suda

* Dr. sc. Teodor Antić, glavni tajnik Ustavnog suda Republike Hrvatske, Trg sv. Marka 4, Zagreb.1 Posljednji pročišćeni tekst Ustava objavljen je u Narodnim novinama broj 85/2010. Nakon toga uslijedila je još jedna promjena

usvojena referendumom održanim u povodu narodne ustavotvorne inicijative, a objavljena je u Narodnim novinama broj 5/2014 (odluka Ustavnog suda broj: SuP-O-1/2014 od 14. siječnja 2014.).


48

neposredno uređuje sam Ustav. Sukladno ustavnom položaju, Ustavni sud ne pripada ni jednoj (sudbenoj, zakonodavnoj, izvršnoj) grani vlasti. Zbog posebnog ustavnog položaja, djelovanje Ustavnog suda temelji se samo na odredbama Ustava i Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Repu-blike Hrvatske (Narodne novine, br. 99/1999 i 29/2002, u daljnjem tekstu: UZUS),2 a koji ima sna-gu Ustava. Ustavni sud ima 13 sudaca koji se biraju na mandat od osam godina.3

Iduće 2016. godine Ustavni sud obilježit će 25. godišnjicu svoga rada u samostalnoj, suverenoj i demokratskoj Republici Hrvatskoj, premda je tradicija ustavnog sudovanja u Hrvatskoj znat-no duža.4 Prema ocjenama stručne javnosti tijekom proteklog razdoblja Ustavni sud izrastao je u respektabilnu instituciju, čiji se ugled temelji na dosljednom zalaganju za ustavnost i zakonitost, zaštitu temeljnih ljudskih prava i sloboda te inzistiranju na vladavini prava općenito.5 Njegove su odluke vrlo usporedive s odlukama drugih ustavnih sudova i sve više idu prema europeizaciji, prije svega prema praksi i stajalištima Europskog suda za ljudska prava.6

Ove godine istječe redoviti mandat šestero sudaca aktualnog sastava Ustavnog suda (jedan mandat istječe u srpnju, a pet u prosincu 2015.), a uz to, još od siječnja 2011. nedostaje jedan su-dac. To znači da bi u ovoj godini trebalo izabrati sedmero novih ustavnih sudaca, što je više od polovine njihova ukupnog broja i odlučujuće je za mogućnost njegova funkcioniranja (postoja-nje tzv. kvoruma).

U takvim okolnostima tema postupka i kriterija za izbor ustavnih sudaca ponovno postaje aktualna, posebice zbog niza pitanja i prijepora do kojih je došlo tijekom prethodnih izbora, a dio tih pitanja i prijepora još je i danas neodgovoren odnosno nerazriješen.

Naime, proces izbora ustavnih sudaca u više je navrata bio izložen ozbiljnim kritikama i za-mjerkama opće i stručne javnosti, što svakako nije pridonijelo jačanju njegova ugleda. Najčešće primjedbe odnosile su se na nedovoljnu transparentnost postupka izbora, političko dogovaranje i trgovinu mandatima, zanemarivanje kriterija za izbor te konfrontaciju najvažnijih parlamen-tarnih političkih stranaka u procesu izbora umjesto njihova konsenzusa.7

To je u nekoliko slučajeva dovelo do pokretanja određenih pravnih postupaka radi zaštite prava pojedinih sudionika u izbornom procesu. U tim se postupcima prije svega otvorilo pitanje pravne naravi odluke o izboru osobe na dužnost ustavnog suca i mogućnosti njezine kontrole. Neki od tih postupaka završavali su na samom Ustavnom sudu koji je morao zauzeti pravna sta-jališta o određenim spornim pitanjima, a o jednom slučaju odlučivao je i Europski sud za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: ESLJP).

2 Pročišćeni tekst UZUS-a objavljen je u Narodnim novinama broj 49/2002.

3 Radi pojednostavnjivanja, u radu se za suce Ustavnog suda koristi uobičajeni opći izraz „ustavni suci“ i to u muškom rodu za sve suce i sutkinje bez obzira na spol, osim kad je u određenom konkretnom kontekstu riječ isključivo o ženskim osobama.

4 U razvitku hrvatskog ustavnog sudovanja, naime, mogu se razlikovati dva povijesna razdoblja: - razdoblje od 1963. do 1991. godine, koje se odnosi na ustavno sudovanje u bivšoj Socijalističkoj Republici Hrvatskoj kao jednoj

od šest saveznih jedinica (republika) u sastavu bivše Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije i - razdoblje od 1991. nadalje, koje se odnosi na ustavno sudovanje nakon stjecanja neovisnosti i samostalnosti Republike Hrvat-

ske. Omejec (2009.a): 31. – 32.

5 Podoljnak (2011.): 363.

6 Ocjena prof. dr. sc. Sanje Barić u Večernjem listu od 12. listopada 2013. na str. 5.

7 Primjerice: Od 13 ustavnih sudaca, gotovo polovica njih su bivši pravni referenti. Sud skandala. Sinekura za zaslužne političare, u članku Jasne Babić „Tko nam dijeli pravdu?“, objavljenom u Jutarnjem listu od 13. veljače 2009. na str. 6. – 7. (...) kad se pogleda kako su njegovi suci (Ustavnog suda, op. a.) izabrani, teško se može govoriti o autoritetu toga suda, u članku Vlade Raića „Koliko sudaca uopće ima Ustavni sud?“ objavljenom u Nacionalu od 15. svibnja 2012. na str 18.

49

Osim toga, ne smije se zaboraviti ili zanemariti činjenica da je u razdoblju od 2007. do siječ-nja 2015., zbog nepravodobnog izbora sudaca, Ustavni sud povremeno djelovao u nepotpunom sastavu i to ukupno više od pet godina. Od toga je šest mjeseci nedostajalo čak troje sudaca, tri mjeseca dvoje sudaca, a gotovo četiri i pol godine nedostajao je jedan sudac.8 Pritom još jedanput treba podsjetiti i na činjenicu da Ustavni sud još od siječnja 2011. pa sve do danas, dakle više od četiri godine (što je polovina mandata suca), djeluje u nepotpunom sastavu, jer nakon prestanka mandata jedne sutkinje nije izabran novi sudac.

Takvo stanje stvari osnovano nameće pitanje što je tome razlog: je li moguće da u Hrvatskoj zaista ne postoji osoba pravne struke za koju se parlamentarne stranke ili barem potrebna veći-na saborskih zastupnika mogu složiti da posjeduje stručne, moralne i sve druge kvalitete za izbor na dužnost suca Ustavnog suda ili je riječ o još nekim posebnim, nepisanim i nejavnim preduvje-tima koji se moraju ispuniti da bi se postigao dogovor i izabrao sudac koji nedostaje?

Jasno je da takva praksa u dijelu javnosti pobuđuje određenu sumnju i nepovjerenje u izbor nepristranih i neovisnih kandidata što nipošto nije zanemarivo jer vrlo lako može rezultirati u gubitku vjere u stručni, ali i moralni autoritet same institucije Ustavnog suda.

U cilju nalaženja rješenja kojim bi se izbjegli prijepori i problemi koji se javljaju u procesu iz-bora sudaca Ustavnog suda, u ovom radu analizira se razvitak i rješenja postojećeg modela izbo-ra ustavnih sudaca kao i učinak njegovih rješenja u praksi. Kad je riječ o utjecaju procesa izbora ustavnih sudaca na ugled i autoritet Ustavnog suda kao institucije, posebice se razmatraju pita-nja načina predlaganja kandidata, određivanja i načina provjere udovoljavanja uvjetima za izbor, pravne naravi odluke o izboru i mogućnosti pravne zaštite sudionika u postupku izbora. Također se ukazuje na određena pravna stajališta Ustavnog suda i ESLJP-a izražena u povodu rješavanja konkretnih situacija i prijepora koji su se javili u praksi. Na temelju toga daju se određene osob-ne ocjene, mišljenja i prijedlozi autora.9

2. OPĆENITO O USTAVNOM SUDOVANJU I IZBORU USTAVNIH SUDACA

Iz temeljnog načela vladavine prava odnosno pravne države i hijerarhije pravnih propisa pro-izlaze načela ustavnosti i zakonitosti koja podrazumijevaju suglasnost svih zakona s ustavom i slijedom toga suglasnost svih ostalih propisa s ustavom i zakonom. Ostvarenje tih načela pred-stavlja bit ustavne države i najvažniji je dio njezina pravnog poretka te je stoga nužno predvidje-ti djelotvorna pravna sredstva njihove zaštite. Radi toga se svi propisi u državi podvrgavaju odre-đenom obliku nadzora. S obzirom na subjekt koji obavlja ustavni nadzor propisa, postoji neko-liko različitih modela od kojih je većina država prihvatila europsko-kontinentalni (tzv. austrijski odnosno Kelsenov10) model ustavnog nadzora, u kojem se ustavnopravnim pitanjima bave spe-cijalizirani ustavni sudovi s posebno kvalificiranim sucima ili posebni odjeli vrhovnih ili viših su-dova u posebnom postupku (koncentrirani ustavni nadzor).

Ustavni sudovi modernih država izraz su shvaćanja da se politička ravnoteža između zakono-davne, izvršne i sudbene vlasti ne može osigurati samo uzajamnom mogućnošću djelovanja jed-

8 Izvor: evidencija Glavnog tajništva Ustavnog suda.

9 Iznesene ocjene, mišljenja i prijedlozi autora isključivo su njegova osobna stajališta te, osim izričito citiranih dijelova, ni na koji način ne predstavljaju mišljenja i stajališta Ustavnog suda.

10 Hans Kelsen (1881. – 1973.), austrijski pravnik, teoretičar i politički pisac, glavni redaktor Ustava Republike Austrije iz 1920. kojim je prvi put uspostavljena institucija ustavnog suda. Smerdel, B., Sokol, S., (2009.): 177.



50

ne na drugu, nego da je za to nužan institucionalni nadzor njihova djelovanja s aspekta njegove ustavnosti. To shvaćanje je posljedica razvoja konstitucionalizma u smislu obveze državnih vla-sti da državom upravljaju u skladu s ustavnim načelima i propisima koji određuju kako će se tu-mačiti, primjenjivati i provoditi svi ostali pravni propisi u državi.11

Sukladno tome, u većini država u Europi i svijetu nadzor ustavnosti zakona povjeren je ustav-nom sudu kao zasebnom državnom tijelu sui generis. To je tijelo visoke pravne stručnosti te mo-ralnog i političkog autoriteta, izdvojeno iz ustrojstva zakonodavne i izvršne vlasti. Njegova je glavna zadaća briga o ustavnosti i zakonitosti.12 Pritom, ustavni sud prije svega treba obavljati nadzor nad ustavnošću zakona, a uz to redovito mu se povjerava i nadzor nad ustavnošću i za-konitošću podzakonskih propisa. Osim toga, ustavnom sudu često se daje i nadležnost za dono-šenje odluka u određenim situacijama i pravnim postupcima koji se smatraju osobito važnim za politički život države (odgovornost predsjednika republike, sukob nadležnosti između teritori-jalnih jedinica ili između najviših državnih tijela, nadzor političkih stranaka, nadzor izbornih po-stupaka i sl.). U novije vrijeme sve više država svojem ustavnom sudu povjerava još i odlučivanje o individualnim zahtjevima građana za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Takvim proši-renjem nadležnosti uloga ustavnog suda narasla je znatno iznad izvornog modela u kojem je je-dina njegova zadaća obrana ustava.13

Model kontrole ustavnosti preko specijaliziranog ustavnog suda, međutim, ima i protivnike. Njihov je osnovni prigovor da su ustavni sudovi u biti politička tijela koja su postavljena iznad ustava i nadređena zakonodavnoj vlasti, a pritom sama ne crpe svoje ovlasti iz volje naroda izra-žene na općim izborima. Oni nisu nikom politički odgovorni pa postoji mogućnost da se previ-še osamostale i uspostave „vladavinu sudaca“ što se smatra (primjerice u SAD-u) velikom prijet-njom demokraciji.14

Većina demokratskih država ipak je prihvatila model ustavne kontrole od strane specijalizira-nog ustavnog suda. Iznimna ustavnopravna i politička važnost koju ustavni sud ima u tom mo-delu nalaže donošenje normi odgovarajuće razine odnosno pravne snage koje jamče njegovu sa-mostalnost i neovisnost u odnosu na svaku drugu državnu vlast. U tom smislu ustavni suci za obavljanje svoje funkcije trebaju imati zajamčenu stabilnost svog položaja te u odnosu na odgo-vornost, moraju biti neovisni o parlamentu, vladi i sudbenoj vlasti. Iako nije dvojbeno da ustav-ni sud ustrojbeno i funkcionalno djeluje kao potpuno neovisno tijelo,15 realno je pitanje kako ga stvarno djelotvorno izdvojiti iz sustava trodiobe vlasti.16

11 Krapac (2014.): 1.

12 Prema statističkim podacima krajem prošlog tisućljeća u svijetu je postojalo 217 različitih sustava nadzora ustavnosti, od čega 116 sustava pripada europsko-kontinentalnom modelu u kojem nadzor ustavnosti obavljaju posebni ustavni sudovi. Harutyunyan, G., Mavčič, A., (1999.): 287. – 288.

13 Tako Omejec ističe kako defenzivna uloga ustavnog suda u obrani ustava danas više nije njegova jedina ni najvažnija uloga. Uz nju, sve važnije mjesto dobiva interpretativna uloga ustavnog suda koja, za razliku od njegove izvorne defenzivne funkcije obra-ne ustava, ima pozitivan utjecaj u promicanju općih mjerila i smjernica za djelovanje javnih vlasti. Na taj način, interpretacijom ustava, ustavni sudovi imaju važnu ulogu u kreiranju cjelokupnog pravnog poretka. Moderni je konstitucionalizam, međutim, otišao još dalje i ustavnim sudovima dao novu ulogu zaštite temeljnih prava i sloboda zajamčenih ustavom. Omejec (2009.a): 31. – 32. No osim toga, u novije se vrijeme ističe i njihova transformativna uloga, osobito za ustavne sudove u postsocijalističkim i postkomunističkim državama. Omejec (2011.): 82.

14 Smerdel (2013.): 450.

15 Sukladno tome Crnić sugerira da je riječ o četverodiobi vlasti ili pak o međuvlasti koja nadzire sve tri državne vlasti (zakonodav-nu, izvršnu i sudbenu) i koja nije hijerarhijski nad njima niti je njihov dio u smislu ustrojstva državne vlasti, a ni u kojem drugom smislu. Crnić (1994.): 3.

16 Za ocjenu neovisnosti suda ESLJP je svojom praksom ustanovio tri kriterija: 1) način postavljanja sudaca i trajanje njihova man-data (ocjena pravne i faktične nesmjenjivosti i nepremjestivosti sudaca za vrijeme mandata te izvjesnost minimalnog trajanja

51

Postupak izbora sudaca ustavnog suda početna je karika u osiguranju njihove kasnije neovi-snosti i nepristranosti tijekom obnašanja dužnosti i donošenja odluka, a slijedom toga ugleda i poštovanja samog ustavnog suda kao institucije. Pritom je kvalitetno normativno uređenje po-stupka izbora od presudne važnosti za ostvarenje toga jamstva.17

Iako je, realno gledajući, određeni utjecaj politike u postupku izbora sudaca ustavnog suda po naravi stvari neizbježan,18 postupak izbora mora biti tako uređen da ne dovede u sumnju njihovu neutralnost i nepristranost. Pritom nije riječ o nekim imanentnim osobinama pojedinca kao što su primjerice osobna politička uvjerenja, nego o onim odnosima koji prije ili poslije mogu dove-sti do sukoba interesa i mogućnosti priklanjanja određenim posebnim interesima koji proizlaze iz „dugovanja“, „zahvalnosti“ ili neke druge vrste vezanosti za te interese. Stoga uređenje cjelo-kupnog procesa izbora, od određivanja uvjeta za suce i postupka kandidiranja do donošenja od-luke o izboru i pravne zaštite, mora biti takvo da eliminira ili barem ograniči i svede na najma-nju moguću mjeru utjecaj eventualnih posebnih interesa političke, ekonomske i druge naravi.19

Prema istraživanjima Europske komisije za demokraciju preko prava (European Commission for Democracy through Law / Venice Commission, u daljnjem tekstu: Venecijanska komisija) proce-dura izbora ustavnih sudaca općenito ima za cilj osigurati neovisnost suda od političkih utjeca-ja, izbor sposobnih i iskusnih sudaca, uravnotežen i legitiman sastav suda kao i zastupljenost ra-zličitih vidova obavljanja pravne profesije (sudački, upravni, znanstveni, obrazovni i dr.). Osim toga, u nekim državama izborna pravila postavljena su tako da se ustavni suci paritetno regruti-raju iz različitih grana vlasti ili (u saveznim državama) iz različitih teritorijalnih jedinica.20

U odnosu na način postavljanja osoba na dužnost ustavnog suca u poredbenom pravu razli-kuju se tri osnovna modela:1. model izravnog imenovanja, u kojem to ovisi o diskrecijskoj ocjeni ovlaštenog tijela (primje-

rice u Francuskoj po tri člana Ustavnog vijeća imenuju predsjednik države i predsjednici oba-ju domova Parlamenta)

2. izborni model, u kojem ustavne suce u propisanom postupku bira državni parlament (primje-rice u Njemačkoj, Poljskoj, Sloveniji i brojnim drugim državama)

3. mješoviti model, koji predstavlja kombinaciju imenovanja i izbora kao načina postavljanja na dužnost (primjerice u Austriji, Bugarskoj, Češkoj i nekim drugim državama).21

mandata), 2) postojanje jamstava protiv izvanjskih pritisaka (zaštita svakog suca pojedinačno od pritisaka unutar i izvan sudbene vlasti) i 3) postojanje izvanjskog izgleda odnosno dojma neovisnosti suda (whether the body presents an appearance of independence, percepcija javnosti kao i stranaka o neovisnosti suda). ESLJP (2014.): 14. – 15.

17 U tom smislu Trnka ističe kako vjerodostojnost ustavnih sudova kao jamaca vladavine prava, ostvarivanja ljudskih i manjinskih prava te sustava podjele i ravnoteže vlasti, u velikoj mjeri ovisi o rješenjima za izbor njihovih sudaca. Trnka (2012.): 143.

18 To ne osporavaju ni ustavnopravni stručnjaci. Tako prof. dr. sc. Smiljko Sokol ukazuje da je političnost izbora sudaca ustavnog suda neizbježna u svim demokracijama i to se manje-više ondje smatra normalnim, a u nas samo po sebi lošim, intervju pod naslovom „Ustavne suce uvijek i svuda bira politika“, prema: Podolnjak (2011.): 364. Slično tome prof. dr. sc. Sanja Barić također ističe: Mit je da su ustavni suci nepristrane osobe. Pristranost mora imati političku obojenost, ali ograničenu stručnim kvalitetama, i tu je bitno da se uspostavi ravnoteža. Intervju objavljen u Večernjem.hr od 17. veljače 2014., str. 3.

19 ESLJP je nepristranost suca definirao negativno, kao nepostojanje predrasuda ili preduvjerenja (absence of prejudice or bias). U ocjeni postojanja pristranosti razlikuje dva pristupa: 1) subjektivni, koji se odnosi na činjenice koje samim svojim postojanjem ne izazivaju opravdanu sumnju u nepristranost suca, ali je s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja logično mogu dovesti u pitanje (u našem pravnom sustavu to bi odgovaralo razlozima otklona; iudex suspectus) i 2) objektivni, koji se odnosi na činjenice koje već samim svojim postojanjem izazivaju opravdanu sumnju u nepristranost suca (u našem pravnom sustavu to bi odgovaralo razlozima isključenja; iudex inhabilis). ESLJP (2014.): 15-16.

20 Venecijanska komisija (1997.): 3.

21 Krapac (2014.): 47. – 49.



52

3. NORMATIVNO UREĐENJE IZBORA SUDACA USTAVNOG SUDA RH

S obzirom na nadležnosti koje su mu povjerene Ustavom te na njegovo značenje koje proizla-zi iz tih nadležnosti, Ustavni sud u ustrojstvu hrvatske države ima posebno mjesto: njegov polo-žaj, sastav i nadležnosti uređeni su u posebnoj, petoj glavi Ustava pod nazivom: „Ustavni sud Re-publike Hrvatske“. On tako predstavlja posebnu ustavnu kategoriju koja nije uvrštena ni u jed-nu od triju vlasti (zakonodavnu, izvršnu i sudbenu), a koje su uređene u četvrtoj glavi Ustava pod nazivom: „Ustrojstvo državne vlasti“.

U izvornom tekstu Ustava iz 1990. godine (Narodne novine, br. 56/1990) odredbe o Ustav-nom sudu bile su sadržane u člancima 122. – 127. Međutim, taj tekst je nakon toga više puta izmi-jenjen. Nakon svake izmjene u Narodnim novinama bio je objavljen pročišćeni tekst Ustava. Na-žalost, ni izmjene, a ni pročišćeni tekstovi nisu bili izrađeni sukladno nomotehničkim pravilima: u pročišćenim tekstovima mijenjala se enumeracija ustavnih odredbi, a naknadne izmjene i do-pune slijedile su enumeraciju prethodnog pročišćenog teksta umjesto izvornog teksta Ustava.22

Na taj način u Pročišćenom tekstu Ustava (Narodne novine, br. 124/2000) koji je uslijedio na-kon donošenja Promjene Ustava (Narodne novine, br. 113/2000) odredbe o Ustavnom sudu bile su sadržane u člancima 126. – 132.23

U Pročišćenom tekstu Ustava (Narodne novine, br. 41/2001) koji je uslijedio nakon donoše-nja Promjene Ustava (Narodne novine, br. 28/2001) odredbe o Ustavnom sudu bile su sadržane u člancima 125. – 131.

U posljednjem Pročišćenom tekstu Ustava (Narodne novine, br. 85/2010) koji je uslijedio na-kon donošenja Promjene Ustava (Narodne novine, br. 76/2010) odredbe o Ustavnom sudu sadr-žane su u člancima 126. – 132.24

U odnosu na uvjete i postupak izbora sudaca Ustavnog suda, Ustav sadrži samo načelne odredbe: Ustavom (Narodne novine, br. 56/1990) propisano je da Ustavni sud čini jedanaest su-daca koje bira Zastupnički dom na prijedlog Županijskog doma iz reda istaknutih pravnika, oso-bito sudaca, državnih odvjetnika, odvjetnika i sveučilišnih profesora znanosti (članak 122.) te da se uvjeti za izbor sudaca uređuju Ustavnim zakonom.

22 Vezano uz to, Ustavni sud je Hrvatskom saboru uputio Izvješće o ustavnopravno neprihvatljivim učincima pročišćenih tekstova Ustava Republike Hrvatske, ustavnih zakona, zakona, drugih propisa i općih akata, broj U-X-1435/2011 od 23. ožujka 2011. (Na-rodne novine, br. 37/2011), u kojem, među ostalim, navodi da pročišćeni tekst zakona ne smije zadirati u sistematiku zakonskog teksta, niti u brojčane oznake članaka jer su oni važni za pravilnu primjenu zakona. Stoga zakonske odredbe u pročišćenom tekstu treba sistematizirati prema redoslijedu koji je odredio zakonodavac, pri čemu nije dopušteno mijenjati brojčane oznake članaka određene u izvornom tekstu. U Izvješću Ustavni sud također je primijetio da Pročišćeni tekst Ustava iz 2010. (Narodne novine, br. 85/2010) nije izrađen u skladu s pravilima za izradu pročišćenih tekstova normativnih akata te da su posljednja tri pročišćena teksta Ustava (2000., 2001. i 2010.) ozbiljno narušila integritet ustavnog teksta. Osim toga, Ustavni sud je na svojoj mrežnoj stranici (www.usud.hr) objavio vlastiti pročišćeni tekst Ustava nakon Promjene iz 2010. (Narodne novine, br. 76/2010), a koji je izrađen u skladu s pravilima za izradu pročišćenih tekstova normativnih akata.

23 Članci o Ustavnom sudu u prethodnom pročišćenom tekstu Ustava (Narodne novine, br. 8/1998) koji je bio uslijedio nakon do-nošenja Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 135/1997) zadržali su istu enumeraciju jer u Ustavnom zakonu nije bilo dodavanja ni brisanja prethodnih članaka Ustava.

24 Nakon tog pročišćenog teksta uslijedila je 2014. još jedna promjena Ustava u povodu narodne ustavotvorne inicijative (Narodne novine, br. 5/2014 – odluka Ustavnog suda broj: SuP-O-1/2014 od 14. siječnja 2014.), ali nakon toga nije objavljen njegov novi pročišćeni tekst koji bi obuhvaćao tu promjenu.

53

Nakon toga uslijedile su sljedeće izmjene:1. Promjenama Ustava (Narodne novine, br. 113/2000) broj sudaca povećan je na trinaest, a po-

stupak kandidiranja i predlaganja za izbor povjeren je odboru Zastupničkog doma mjerodav-nom za pitanje Ustava [članak 61. kojim je izmijenjen članak 122.; u pročišćenom tekstu Usta-va (Narodne novine, br. 124/2000) to je članak 126.]. Također je određeno da se Ustavnim za-konom osim uvjeta za izbor uređuje i postupak izbora sudaca Ustavnog suda [članak 65. ko-jim je izmijenjen članak 127.; u pročišćenom tekstu Ustava (Narodne novine, br. 124/2000) to je članak 132.];

2. Promjenama Ustava (Narodne novine, br. 28/2001) ukinuta je dvodomnost Hrvatskog sabo-ra. Sve nadležnosti Zastupničkog doma preuzeo je Hrvatski sabor te su u tom smislu izmije-njene i navedene odredbe [članak 59. kojim je izmijenjen članak 126.; u pročišćenom tekstu Ustava (Narodne novine, br. 41/2001) to je članak 125.];

3. Promjenama Ustava (Narodne novine, br. 76/2010) za izbor sudaca propisana je dvotrećinska većina glasova ukupnog broja zastupnika Hrvatskog sabora [članak 25. kojim je izmijenjen članak 125.; u pročišćenom tekstu Ustava (Narodne novine, br. 85/2010) to je članak 126.].

Sukladno ustavnim odredbama, uvjeti i postupak za izbor ustavnih sudaca podrobnije su ure-đeni UZUS-om koji je donesen na način i u postupku propisanom za promjenu Ustava te stoga ima ustavnu snagu.

Prema UZUS-u (Narodne novine, br. 13/1991) koji je vrijedio do 23. rujna 1999. za suca Ustav-nog suda mogla je biti izabrana osoba koja je hrvatski državljanin i koja je diplomirani pravnik s najmanje 15 godina radnog iskustva u pravnoj struci te se u toj struci istaknula znanstvenim ili stručnim radovima ili svojim javnim djelovanjem. UZUS je pritom iz Ustava prepisao i instruk-tivnu normu da se suci Ustavnog suda biraju osobito iz reda sudaca, državnih odvjetnika, od-vjetnika i sveučilišnih profesora pravnih znanosti. Sam postupak izbora, međutim, uopće nije bio uređen.

Novim UZUS-om (Narodne novine br. 99/1999) zadržani su isti uvjeti za izbor suca Ustavnog suda kao u prethodnom UZUS-u, uz dodatak da je osobi koja je stekla doktorat pravnih znanosti, ako ispunjava druge uvjete, dovoljno radno iskustvo u pravnoj struci od 12 godina (članak 5. sta-vak 2.). Međutim, postupak izbora i dalje je ostao pravno neuređen.

Ustavnim zakonom o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu RepublikeHrvatske (Narodne novine, br. 29/2002), osim što je tekst pojedinih članaka usklađen s Pro-

mjenama Ustava iz 2001. godine (Narodne novine, br. 28/2001) vezano za ukidanje dvodomnosti Hrvatskoga sabora, konačno je uređen i sam postupak izbora ustavnih sudaca [članak 6. kojim se iza članka 5. dodaje članak 5.a; u pročišćenom tekstu UZUS-a (Narodne novine, br. 49/2002) to je članak 6.].

Prema tim odredbama postupak izbora sudaca odvija se u nekoliko faza:1. Postupak pokreće odbor Hrvatskoga sabora nadležan za Ustav (u daljnjem tekstu: Odbor)25

objavom poziva za predlaganje kandidata u Narodnim novinama. U pozivu se navode uvje-ti za izbor sudaca Ustavnog suda, rok za podnošenje prijedloga te prilozi koji moraju biti do-stavljeni uz prijedlog.

25 Prema Poslovniku Hrvatskoga sabora (Narodne novine, br. 81/2013) to je Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav. Člankom 60. stavkom 1. alinejom 5. Poslovnika izrijekom je propisana nadležnost tog odbora za provođenje postupka prikupljanja kandi-datura i predlaganja kandidata za izbor sudaca Ustavnog suda.



54

2. Nakon proteka roka za dostavu prijedloga Odbor ispituje valjanost podnesenih kandidatura i obavlja javni razgovor sa svakim kandidatom koji ispunjava uvjete te na temelju prikupljenih podataka i rezultata razgovora sastavlja listu kandidata koji ulaze u uži izbor. Ta lista u pravi-lu treba sadržavati više kandidata od broja sudaca koji se bira.

3. Nakon toga Odbor dostavlja Hrvatskom saboru svoj prijedlog kao i listu svih kandidata koji ispunjavaju uvjete za izbor. Pritom prijedlog Odbora mora sadržavati obrazloženje iz kojeg je razvidno zašto je pojedinom kandidatu s njegove liste užeg izbora dana prednost pred osta-lim kandidatima koji ispunjavaju uvjete.

4. Zastupnici Hrvatskoga sabora glasuju pojedinačno o svakom predloženom kandidatu.

U važećem tekstu UZUS-a i dalje stoji odredba da se predloženi kandidat za suca Ustavnog suda smatra izabranim sucem Ustavnog suda ako za njega glasuje većina od ukupnog broja za-stupnika Hrvatskoga sabora [članak 6. stavak 7. UZUS-a (Narodne novine, br. 49/2002 – proči-šćeni tekst), u daljnjem tekstu: PTUZUS].

Međutim, Promjenom Ustava iz 2010. (Narodne novine, br. 76/2010) određeno je da se suci Ustavnog suda biraju dvotrećinskom većinom ukupnog broja zastupnika [članak 25. kojim se mi-jenja članak 125. stavak 1.; u Pročišćenom tekstu Ustava (Narodne novine, br. 85/2010) to je čla-nak 126. stavak 1.] pa iako je riječ o propisima formalno iste pravne snage, jasno je da je po nače-lu lex posterior derogat priori mjerodavna odredba Ustava.

Iako je Ustavnim zakonom o izmjenama i dopunama UZUS-a (Narodne novine, br. 29/2002) konačno uređen postupak izbora sudaca Ustavnog suda, u njegovoj primjeni dolazilo je do situ-acija u kojima su različiti sudionici u postupku kritizirali i osporavali pojedina procesna rješenja. Osim toga, kako po naravi stvari postupak izbora na dužnost ustavnog suca ne sadrži samo ele-mente vezane za legalnost, nego i one na temelju kojih se poslije ocjenjuje legitimnost u obavlja-nju dužnosti kao i autoritet kako svakog pojedinog suca, tako i Ustavnog suda u cjelini, određe-ne je dvojbe izrazila i stručna i znanstvena javnost.26

Pitanja koja su u postupcima izbora sudaca Ustavnog suda RH posebice privlačila pozornost odnose se na predlaganje kandidata, propisane uvjete za izbor na dužnost i njihovu provjeru te pravnu narav odluke o izboru i zaštiti prava sudionika.

4. KANDIDACIJSKI POSTUPAK ZA IZBOR SUDACA USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE

Suci Ustavnog suda biraju se na mandat od osam godina. Oni se, međutim, ne biraju svi za-jedno niti se u točno određeno vrijeme bira točno određeni dio sudaca, već su započinjanje, a onda i istek njihova mandata individualni. Naime, tijekom vremena zbog različitih razloga poje-dinim je sucima započinjao odnosno prestajao mandat u različito vrijeme od mandata ostalih su-daca, što je dovelo do situacije u kojoj se, unatoč razmjerno dugom mandatnom razdoblju, izbo-ri na tu dužnost provode relativno često.27

26 U tom smislu Lauc ističe kako se u postupku izbora sudaca, osim legalnosti postupka, zahtijeva i moralnost postupka kao i nje-gova legitimnost te bi izborne aktivnosti trebalo koristiti i kao obnovu povjerenja u institucije i općenito u ustavni poredak. Lauc (2009.): 292.

27 Tako su ustavni suci aktualnog saziva (koji je i dalje nepotpun i broji dvanaest sudaca) izabrani u šest postupaka tijekom razdo-blja od 2007. do 2009. godine te je mandat započeo jednom sucu u srpnju 2007., petorici sudaca u prosincu 2007., trojici sudaca u svibnju 2008., jednom sucu u travnju 2009. i dvojici sudaca u srpnju 2009. Izvor: evidencija Glavnog tajništva Ustavnog suda.

55

U postupku izbora osoba na dužnost ustavnog suca izuzetno je važna pozicija subjekata ovla-štenih za predlaganje kandidata za izbor jer je riječ o odabiru osoba koje svoju dužnost moraju obnašati visokoprofesionalno i etički.

U europskim državama pravo predlaganja kandidata za suce ustavnog suda vrlo je različito uređeno. U znatnom broju država suce ustavnih sudova biraju zakonodavna tijela, a kao predla-gatelji pojavljuju se određena državna tijela odnosno dužnosnici. Primjerice, u Sloveniji isključi-vo pravo predlaganja ima predsjednik republike, u Mađarskoj to pravo ima poseban odbor par-lamentarnih stranaka, u Litvi po jednaki broj kandidata predlažu predsjednik republike, pred-sjedavajući parlamenta i predsjednik Vrhovnog suda, a u Njemačkoj kandidate predlaže mini-star pravosuđa.

Dio europskih država ima drugi model prema kojem ustavne suce bira šef države na prijedlog drugih tijela vlasti. Tako u Austriji predsjednik republike većinu ustavnih sudaca imenuje na pri-jedlog Vlade, a drugi dio na prijedlog dvaju parlamentarnih domova. U Španjolskoj ustavne suce imenuje kralj na prijedloge Kongresa, Senata, Vlade i općeg sudbenog vijeća od kojih svaki pred-laže određeni broj kandidata.28

Poseban model ima Srbija u kojoj po trećinu ustavnih sudaca biraju Narodna skupština, pred-sjednik republike i opća sjednica Vrhovnog kasacijskog suda. Pritom, Narodna skupština bira suce između više kandidata koje predlaže predsjednik republike, a predsjednik republike bira suce između više kandidata koje predlaže Narodna skupština. Opća sjednica Vrhovnog kasacij-skog suda imenuje suce između više kandidata koje na zajedničkoj sjednici predlože Visoki savjet sudstva i Državno vijeće tužilaca.29 Sličan sustav ima i Bugarska u kojoj po trećinu ustavnih suda-ca biraju Nacionalna skupština, predsjednik republike i zajednička sjednica sudaca Vrhovnog ka-sacijskog suda i Vrhovnog upravnog suda.30

Za razliku od navedenih primjera, u Hrvatskoj ne postoje slična pravila ni kvote ovlaštenih predlagatelja kandidata za izbor na dužnost ustavnog suca.

Prema UZUS-u šest mjeseci prije isteka mandata suca Ustavnog suda RH njegov predsjednik dužan je izvijestiti o tome predsjednika Hrvatskoga sabora (članak 9. stavak 2. PTUZUS-a). Po-stupak izbora sudaca pokreće se objavom poziva za predlaganje kandidata za izbor jednog ili više sudaca Ustavnog suda RH u Narodnim novinama.

Cijeli postupak izbora u osnovi se može podijeliti na dva dijela:1. postupak kandidiranja (u širem smislu) i 2. postupak odlučivanja o izboru.

Prvi dio postupka izbora koji se odnosi na kandidiranje (u širem smislu) zapravo se sastoji se od dviju faza:

a) isticanje kandidatura – u toj se fazi prikupljaju prijave i utvrđuje njihova valjanost s for-malnog aspekta

b) postupak kandidiranja (u užem smislu), u kojoj se utvrđuju konačni kandidati za izbor na dužnost ustavnog suca.

28 Podolnjak (2007.): 557. – 559.

29 Ustav Republike Srbije, članak 172. stavci 2. i 3.

30 Ustav Republike Bugarske, članak 147. stavak 1.



56

Naime, iako UZUS već od samog početka postupka izbora govori o „predlaganju kandidata“ odnosno „prijedlogu kandidata“, s teorijskog aspekta u prvoj je fazi riječ tek o isticanju kandi-datura, dok do stvarnog predlaganja kandidata između kojih se biraju ustavni suci dolazi tek u drugoj fazi. U tom smislu, tijekom cjelokupnog postupka izbora kandidati (u najširem smislu) u različitim fazama mogu imati tri različita položaja koji bi se (uvjetno) mogli označiti kao prijav-ljeni kandidati (sve osobe za koje su podnesene kandidature), potencijalni kandidati (oni čije su kandidature utvrđene pravovaljanima) i konačni kandidati (oni koji su prema ocjeni Odbora ušli u uži izbor i kao takvi predloženi za izbor na dužnost ustavnog suca).31 Svaki od tih položaja po-drobnije se razrađuje u sljedećim poglavljima.

4.1. Isticanje kandidatura

Formalni postupak izbora sudaca Ustavnog suda započinje objavom općeg javnog poziva za isticanje kandidatura. Naime, iako UZUS izričito navodi određene institucije kojima se upućuje poziv za predlaganje kandidata za izbor na dužnost ustavnog suca (pravosudne institucije, prav-ni fakulteti, odvjetnička komora, pravničke udruge i političke stranke), u nastavku zakonskog teksta propisano je da se poziv upućuje i „drugim pravnim osobama i pojedincima“ te da „pojedi-nac može i sam sebe predložiti za kandidata“ (članak 6. stavak 1. PTUZUS-a) pa je stoga očito da je zapravo riječ o općem pozivu.

Izričitim navođenjem navedenih institucija kao adresata poziva za predlaganje kandidata za izbor sudaca Ustavnog suda u pozivu koji je inače upućen općoj javnosti, zakonodavac je nagla-sio da upravo njih smatra najpozvanijima za predlaganje kandidata i da od njih očekuje prijedlo-ge. Naime, pravosudne institucije, pravni fakulteti, odvjetnička komora i pravničke udruge ned-vojbeno predstavljaju najviše autoritete pravne struke. Oni trebaju svojim ugledom jamčiti da su predloženi kandidati zaista osobe koje posjeduju stručni i moralni integritet za obavljanje te vi-soke dužnosti. Time ujedno daju najvišu razinu stručne legitimnosti izabranih ustavnih suda-ca, što je izuzetno važno za funkcioniranje Ustavnog suda i uspješno izvršavanje njegovih zada-ća.32 S druge strane, izričitim pozivom za predlaganje kandidata političkim strankama kao insti-tucijama koje imaju glavnu zadaću reprezentacije programa i interesa građana te postizanja rav-noteže u funkcioniranju političkog sustava, osnažuje se demokratska legitimnost izbora ustav-nih sudaca.

No popis adresata poziva za predlaganje kandidata za izbor sudaca Ustavnog suda nije zatvo-ren u krugu tih institucija nego je, dapače, otvoren i svim drugim subjektima, uključujući i po-jedince koji mogu čak kandidirati i sami sebe. Pritom to mogu biti i osobe koje u trenutku po-ziva obavljaju dužnost ustavnog suca jer za to nema zapreka odnosno nema zabrane reizbora.33

Iako takav sustav načelno ide u prilog demokratizacije i izjednačavanja mogućnosti i izgleda najšireg kruga potencijalnih kandidata koji udovoljavaju traženim uvjetima, on istodobno otva-ra i niz pitanja.

Prije svega, postavlja se pitanje kome je od opće javnosti taj poziv stvarno upućen. Naime, ri-ječ je o jednoj od najviših dužnosti u državi za koju se, među ostalim, traži i visoka stručnost pa je

31 Antić (2012.): 24.

32 Usporedi: Lauc (2009.): 301.

33 Crnić (2002.): 36.

57

u tom smislu pravo na isticanje kandidata za njezino obnašanje određena povlastica. No zakon-ska formulacija do maksimuma je proširila krug potencijalnih predlagatelja i formalno (barem u početku) stavila u jednak položaj svakog građanina i organizaciju u Hrvatskoj. Iako se to načel-no zaista doima demokratski i egalitaristički, u praksi se vrlo lako može zloupotrijebiti i iskori-stiti u neke druge, neželjene svrhe (promidžbene, komercijalne, političke i dr.) koje stvarno ne-maju veze s izborom ustavnih sudaca.

Drugo pitanje odnosi se na mogućnost isticanja vlastite (osobne) kandidature. Dužnost ustavnog suca, naime, jedina je visoka državna dužnost za koju se može formalno konkurirati bez ičijeg prijedloga pa čak i potpore.34 S obzirom na osobine koje ustavni sudac treba imati, odre-đeno vrednovanje osobe kandidata od strane sredine u kojoj živi odnosno u kojoj radi i djeluje uvijek je relevantno. Stoga se opravdano postavlja pitanje treba li ipak već u samom početku iz-bornog procesa, dakle u fazi isticanja kandidature, kao jedan od uvjeta tražiti takvo vrednovanje u formi prijedloga ili barem potpore odnosno preporuke relevantnih institucija.35

Praksa, međutim, pokazuje da su kandidiranje od strane „drugih pravnih osoba i pojedinaca“ i isticanje vlastite kandidature kao i izbor na dužnost suca Ustavnog suda na temelju takvih kan-didatura gotovo postali pravilo.

Za ilustraciju: izbori za suce Ustavnog suda sadašnjeg saziva održavali su se u razdoblju od srpnja 2007. do siječnja 2011. godine u osam navrata, od čega u posljednja dva postupka sudac nije izabran. U tim postupcima sudjelovalo je ukupno devedeset troje kandidata.36 Od toga velika većina kandidata (sedamdeset četvero odnosno 80%) istaknula je vlastite kandidature, od čega su desetero uz to imali i podršku odnosno preporuku neke pravničke institucije. Samo trinaeste-ro kandidata izravno su predložile pravničke institucije, petero kandidata predložile su neprav-ničke organizacije, a jednog su kandidata predložile fizičke osobe. U tim postupcima za ustavne suce izabrano je osmero kandidata koji su bili istaknuli vlastite kandidature, troje kandidata koje je predložio Pravni fakultet u Zagrebu i jedan kandidat kojeg je predložila pravnička udruga.37

U svakom slučaju, opisani populistički pristup načinu kandidiranja s obilježjima javnog na-tječaja smatra se hrvatskim raritetom jer ne postoji ni u jednoj drugoj državi koja je prihvatila isti model.38

Nakon proteka roka za isticanje kandidatura Odbor ispituje ispunjavaju li prijavljene oso-be propisane uvjete za izbor te sadrže li prijave sve potrebne priloge. Nepravovaljane kandidatu-re Odbor odbacuje, a samo oni prijavljeni kandidati čije su kandidature utvrđene pravovaljani-ma postaju potencijalni kandidati za izbor na dužnost ustavnog suca i ulaze u sljedeću fazu po-stupka.

34 Građani mogu neposredno predložiti još samo kandidate za izbor na dužnosti predsjednika republike i saborskog zastupnika, ali pritom za pravovaljanost kandidature trebaju skupiti određeni broj potpisa birača (najmanje 10.000 za predsjednika odnosno 500 za zastupnika).

35 Pojedine vlastite kandidature, naime, iako su u kasnijim fazama postupka bile eliminirane, stvarale su dojam određene doze neozbiljnosti izbornog postupka i nevažnosti dužnosti za koju se obavlja izbor. Primjerice, u jednom od prethodnih izbornih postupaka jedna od kandidatkinja koja je bila istaknula osobnu kandidaturu i koja je ispunjavala formalne uvjete, na javnom razgovoru pred saborskim Odborom nije znala točan odgovor na pitanje koliko sudaca ima Ustavni sud.

36 Pojedini su kandidati pritom sudjelovali u više postupaka, ali je riječ o zasebnim mandatima i postupcima izbora pa je stoga kandidatura u svakom pojedinom postupku uračunata u ukupan broj.

37 Podaci prema natječajnoj dokumentaciji Hrvatskoga sabora. Pritom kao osobito pozitivnu praksu treba istaknuti postupanje Hr-vatskoga sabora odnosno Odbora, koji svaku pojedinu prijavu kandidata odmah nakon zaprimanja objavljuje na svojoj mrežnoj stranici www.sabor.hr.

38 Lauc (2009.): 320. – 321.



58

4.2. Postupak kandidiranja (u užem smislu)

Nakon što utvrdi koji od prijavljenih kandidata ispunjavaju formalne uvjete za izbor na duž-nost suca Ustavnog suda, Odbor sa svakim od njih pojedinačno obavlja razgovor. Taj je razgovor javan, što u praksi znači da njemu mogu biti nazočni predstavnici sredstava javnog priopćavanja.

Na temelju prikupljenih podataka i rezultata razgovora Odbor sastavlja listu kandidata koji ulaze u uži izbor i dostavlja je Hrvatskom saboru. Ta bi lista u pravilu trebala sadržavati više kan-didata od broja ustavnih sudaca koji se bira. Na taj način saborskim zastupnicima, koji glasu-ju pojedinačno o svakom predloženom kandidatu, ostavlja se stvarna mogućnost biranja odno-sno glasovanja za one kandidate koje smatraju najboljima od ponuđenih. Iz toga slijedi da Odbor može predložiti i sve kandidate koji ispunjavaju uvjete, ali jednako tako može predložiti i samo onoliko kandidata koliko se bira jer mu to omogućava sintagma „u pravilu“.39

UZUS ništa ne govori o slučaju kad je broj valjanih kandidatura manji od broja ustavnih suda-ca koji se biraju. Smatram da u tom slučaju zbog ekonomičnosti i djelotvornosti ne bi trebalo po-ništiti i ponoviti cjelokupni izborni postupak, nego bi Odbor mogao predložiti i manji broj kan-didata jer zastupnici ionako glasuju pojedinačno o predloženim kandidatima pa svakom od njih mogu uskratiti svoj glas i time utjecati da ne bude izabran. U tom smislu novi postupak morao bi se pokrenuti i provesti samo za onaj broj ustavnih sudaca koliki je broj sudaca koji nedostaju na-kon provedenih (nepotpunih) izbora.

Lista kandidata koji prema ocjeni Odbora ulaze u uži izbor predstavlja njegov prijedlog Hr-vatskom saboru. Saborski zastupnici biraju ustavne suce samo između kandidata s te liste, bez obzira što se neki od prijavljenih kandidata koji ispunjavaju formalne uvjete za izbor na njoj ne nalaze. U tom smislu, tek ulaskom na listu Odbora predložena osoba od potencijalnog kandida-ta postaje konačni kandidat za izbor na dužnost ustavnog suca.

Međutim, Odbor uz svoj prijedlog Hrvatskom saboru dostavlja i listu svih kandidata koji is-punjavaju uvjete za izbor. Uz to, prema izričitoj odredbi UZUS-a, prijedlog Odbora mora sadrža-vati obrazloženje iz kojeg je razvidno zašto je pojedinom kandidatu dao prednost pred ostalim kandidatima koji ispunjavaju uvjete, a nisu ušli u uži izbor. Ako prijedlog Odbora ne bi sadržavao to obrazloženje, izbor ne bi bio valjan.40

Pred saborske zastupnike, dakle, dolaze dvije liste:1. lista s užim izborom, koja je ujedno prijedlog Odbora s obrazloženjem (lista konačnih

kandidata) i2. lista svih kandidata koji ispunjavaju uvjete za izbor (lista potencijalnih kandidata).41

Zastupnici mogu raspravljati o obje liste, ali samo u smislu je li prijedlog Odbora dobro i do-statno obrazložen. Pritom mogu od Odbora zatražiti dodatna objašnjenja koja on može dati od-mah u tijeku rasprave u Hrvatskom saboru ili naknadno prije glasovanja o prijedlogu.

Međutim, zastupnici konačno glasuju samo o kandidatima s uže liste odnosno prijedloga Od-bora. U tom smislu činjenica je da Odbor preko selekcije kandidata i njihova uvrštenja ili neuvr-

39 U pravnoj literaturi česta je ocjena da ta sintagma u praksi gotovo uvijek otvara dvojbe jer omogućava proizvoljnost te da bi je stoga trebalo izbjegavati. Primjerice: Crnić (2002.): 37.; Podolnjak (2007.): 555.: Lauc (2009.): 321.

40 Crnić ističe da prijedlog koji ne bi sadržavao obrazloženje ne bi doveo u pitanje samo zakonitost nego i ustavnost izbora jer bi kršenje toga naloga zapravo bilo kršenje Ustava. Crnić (2002.): 38.

41 Pred saborske zastupnike, dakle, ne dolazi lista svih prijavljenih kandidata odnosno lista na kojoj su i kandidati čija je kandida-tura odbačena kao nepravovaljana (ako je takvih bilo).

59

štenja u svoj prijedlog utječe na konačan izbor, što mu daje izuzetno važan i jak položaj. Ipak, Od-bor ne može odlučivati o konačnom izboru jer je to isključivo pravo i dužnost Hrvatskoga sabora.

Upravo zbog toga Odbor je obvezan na davanje obrazloženja iz kojeg je razvidno zašto je po-jedinom kandidatu dao prednost pred ostalim kandidatima koji ispunjavaju uvjete kao i na do-stavljanje liste svih kandidata koji ispunjavaju uvjete za izbor, kako bi zastupnici mogli uspore-diti kandidate i ocijeniti je li doista moguće zaključiti zbog čega su pojedini kandidati uvršteni u prijedlog ili izostavljeni iz njega.

Saborski zastupnici u konačnici mogu uvažiti obrazloženje Odbora, ali ga mogu u potpuno-sti ili djelomice (u odnosu na pojedinog kandidata ili dio njih) ne prihvatiti. No ako ne prihvate obrazloženje, zastupnici ne mogu tražiti glasovanje i o kandidatima koje Odbor nije predložio, a koje smatraju boljim od predloženih. Jedino što oni u tom slučaju mogu jest uskratiti svoj glas za kandidata u odnosu na kojeg je, prema njihovoj ocjeni, bilo boljih kandidata.

4.3. Donošenje odluke o izboru

S obzirom na važnost dužnosti i nužan legitimitet za njezino obavljanje, za donošenje odlu-ke o izboru sudaca Ustavnog suda potrebna je kvalificirana većina glasova zastupnika Hrvatsko-ga sabora.

Do Promjena Ustava (Narodne novine, br. 76/2010) suci Ustavnog suda birali su se većinom glasova ukupnog broja zastupnika Hrvatskoga sabora. Tim Promjenama većina potrebna za iz-bor na dužnost suca Ustavnog suda podignuta je na dvije trećine glasova svih zastupnika.42 Riječ je o tzv. supervećinskom izbornom modelu kakav imaju mnoge države u Europi, primjerice Nje-mačka, Mađarska, Italija, Španjolska i Portugal (2/3 ili 3/5).43

Izbor ustavnih sudaca dvotrećinskom ili sličnom kvalificiranom većinom nedvojbeno zna-či visoku razinu njihove legitimnosti i ugleda jer je redovito riječ o izboru koji nije rezultat volje samo jednog subjekta nego nekoliko njih. Takav izbor u pravilu podrazumijeva visoku razinu su-glasja parlamentarne pozicije i opozicije, što svakako pridonosi autoritetu ustavnog suda kao in-stitucije općenito. 44

No taj model ima i svojih loših strana i opasnosti. Naime, dogovor različitih, često suprotstav-ljenih političkih opcija zastupljenih u parlamentu, osobito ako su podjednake jačine, nije lako ni jednostavno postići. Dodatna težina postoji u modelu u kojem se za jedno mjesto suca ne glasu-je samo o jednom predloženom kandidatu, nego se u proceduri koja ima obilježja javnog natje-čaja za jedno mjesto ustavnog suca prijavljuje više kandidata s međusobno suprotstavljenim in-teresima.

To se ostvarilo upravo kod nas u Hrvatskoj, gdje nakon ustavnih promjena i uvođenja dvotre-ćinske većine kao uvjeta za izbor ustavnih sudaca, već u prvoj primjeni nije izabran ustavni su-

42 Za takvo rješenje prethodno se javno zalagao znatan dio cijenjenih stručnjaka ustavnoga prava, primjerice: Žuvela (2009.): 2.; Podolnjak (2009.): 6.; Lauc (2009.): 322.

43 Podolnjak (2007.): 560.

44 Pozitivno mišljenje o takvu modelu dala je i Venecijanska komisija koja naglašava da je u proces imenovanja ustavnih sudaca nužno uključiti različite državne organe i političke subjekte, kako bi suci bili percipirani kao nešto više od pukih instrumenata jedne političke sile. Pritom ističe uspješan primjer Njemačke u kojoj se ustavni suci biraju dvotrećinskom većinom, čime se želi osigurati dogovor s opozicijskim strankama oko kandidata za dužnost ustavnog suca. Venecijanska komisija ocjenjuje da ugled koji njemački Ustavni sud generalno uživa u Europi i svijetu u velikoj mjeri proizlazi upravo iz takvog modela sa široko obuhvat-nom procedurom za izbor sudaca. Venecijanska komisija (2004.): 4.



60

dac nakon prestanka mandata jednog od njih, iako se to pokušalo u dva izborna postupka, tako da Ustavni sud već više od četiri godine djeluje u nepotpunom sastavu od dvanaestero sudaca.45

U ovom trenutku teško je predvidjeti hoće li i kada ovaj problem biti prevladan te hoće li se ponavljati ili će se možda ipak krenuti u neke nove ustavne i zakonske promjene kojima će takva situacija biti izbjegnuta.

5. UVJETI ZA IZBOR NA DUŽNOST SUCA USTAVNOG SUDA RH I UTVRĐIVANJE NJIHOVA ISPUNJAVANJA

Ustavni sud u okviru svoga djelokruga odlučuje o izuzetno važnim pitanjima. Pritom je ovla-šten, među ostalim, ukinuti zakone koje donosi Hrvatski sabor, ukinuti presude Vrhovnog suda RH i drugih tijela sudbene vlasti, utvrditi odgovornost predsjednika republike, zabraniti rad po-litičke stranke, poništiti izbore i referendum i dr.

Zbog toga, da bi se naglasilo izuzetno značenje obnašanja dužnosti ustavnog suca te da bi se ta dužnost i svi poslovi koje ona obuhvaća obavljali na način koji odgovara kako značenju insti-tucije kojoj su povjereni, tako i zaštiti dobara o kojima se odlučuje, UZUS-om su propisani uvje-ti koje mora ispunjavati osoba da bi mogla konkurirati i biti izabrana na dužnost ustavnog suca. Sukladno tome, propisani uvjeti trebaju jamčiti da će za ustavnog suca moći biti izabrana samo osoba koja ima stručne, moralne i sve druge kvalitete, a koje su iskazane tijekom određenoga radnog vijeka.

No osim toga, uvjetima koji se propisuju za izbor na dužnosti ustavnog suca diktira se na ap-straktnoj razini njegov željeni sastav, a on ovisi o shvaćanju naravi institucije ustavnog suda. U tom smislu, s teorijskog aspekta postoje tri moguća shvaćanja:1. ustavni sud je u naravi jednak svakom drugom sudu uz određene osobitosti što zahtijeva da

ustavni sudac bude pravnik i da, u pravilu, ispunjava posebne uvjete koji se traže za suce naj-viših sudova

2. ustavni sud je posebno tijelo koje rješava ustavne sporove (u najširem smislu) što traži spo-sobnosti koje karijerni suci ne moraju imati pa stoga ustavni suci moraju biti ne samo prav-nici nego i „istaknuti“, „priznati“, „ugledni“ i slično

3. ustavni sud je kombinacija sudskog i političkog tijela u kojem je nužna ravnoteža znanosti i struke s jedne strane, i politike s druge strane, te stoga taj sud trebaju podjednako činiti (ista-knuti) pravnici i (iskusni) političari.46

U europskim državama pitanje uvjeta za izbor na dužnost suca ustavnog suda vrlo je različi-to uređeno.

U današnje vrijeme za izbor na tu dužnost gotovo redovito traži se pravna struka.47 Ipak, neke države izričito dopuštaju da ustavni suci postanu i osobe koje nisu pravne struke, kako bi

45 Na tu opasnost, gotovo proročki, još u travnju 2009. upozoravala je predsjednica Ustavnog suda RH, prof. dr. sc. Jasna Omejec, smatrajući da bi propisivanje dvotrećinske većine kao uvjeta za izbor sudaca Ustavnog suda RH istodobno zahtijevalo i potpuno drukčiji postupak njihova kandidiranja te da u modelu kakav ima Hrvatska nije osnovano propisivati izbor ustavnih sudaca dvo-trećinskom većinom glasova saborskih zastupnika. Pritom je konstatirala kako bi u svakoj zemlji takav uvjet doveo u kratkom roku do Ustavnog suda bez ustavnih sudaca. Omejec (2009.b): 379.

46 Petrov (2012.): 229.

47 Harutyunyan / Mavčič (1999.): 235.

61

ustavni sud okupio najširi mogući raspon ljudskih iskustava i kako bi se izbjegla prekomjerna specijalizacija suda (primjerice, Armenija, Francuska, Lihtenštajn i Turska).48

Pojedine države propisuju najnižu dobnu granicu (primjerice, Slovenija i Srbija − 40 godina, Mađarska − 45 godina). Često je i propisivanje minimuma iskustva u pravnoj struci (primjerice, Bugarska i Srbija − 15 godina, Rumunjska − 18 godina, Mađarska − 20 godina). No osim toga, po-jedine države postavljaju i poseban zahtjev u vezi s općim i/ili profesionalnim ugledom kao uvje-tom za izbor (primjerice, Bugarska − pravnik visokog profesionalnog i moralnog integriteta, Ma-kedonija − istaknuti član pravne profesije, Rumunjska − osoba visokih profesionalnih sposob-nosti, Srbija − istaknuti pravnik).49 Zanimljivo je pritom da ni u jednoj državi nema pravila pre-ma kojima bi se osiguravala ravnopravna zastupljenost obaju spolova u sastavu ustavnog suda.50

Propisivanje dobne granice (bilo života ili rada u struci) opravdava se sprječavanjem moguć-nosti da na dužnost suca ustavnog suda kao jednu od najistaknutijih dužnosti pravih zvanja budu izabrane izuzetno mlade, pravno neafirmirane osobe, ali politički bliske vladajućoj garni-turi.51 Osim toga, ističe se i mišljenje da bi mandat suca ustavnog suda trebao biti kruna karije-re pravnika i posljednji posao u karijeri, nakon čega bi on otišao u zasluženu mirovinu, a ne zani-manje na polovini pravne karijere.52

U odnosu na uvjet kojim se zahtijeva da sudac bude istaknuti (priznati, ugledni i sl.) pravnik, njegovo propisivanje obrazlaže se potrebom izbora osoba koje će svojim profesionalnim autori-tetom omogućiti da ustavni sud bude ključni kontrolor nad ustavnošću rada svih političkih auto-riteta u državi i da time osigura dominaciju ustava nad politikom, a ne samo nad zakonima i op-ćim pravnim aktima.53 U tom smislu „istaknuti pravnik“ onaj je koji nije samo formalno visoko-pozicioniran u pravnoj znanosti i struci, nego je i stvarno, prije svega, mentalno spreman igra-ti odlučujuću ulogu u borbi za politiku u granicama prava.54 Lauc je to slikovito izrazio formula-cijom da je istaknuti pravnik osoba koja je sposobna tumačiti ustav „hladne glave, topla srca i či-stih ruku“.55 Riječ je dakle o pravnom standardu koji se u biti podrazumijeva, a kojeg je vrlo teš-ko objektivno odrediti i propisom definirati na način koji bi u praksi omogućio njegovu egzaktnu primjenu. Stoga kad (ako) se jednog dana ovaj standard habitualizira, više ga neće trebati poseb-no propisivati kao uvjet.

UZUS ne propisuje posebne kvote za kandidate u postupku izbora ustavnih sudaca ni za sa-stav Ustavnog suda u odnosu na spol, pripadnost nekoj od nacionalnih manjina, užu pravnu pro-fesiju (sudačku, upravnu, znanstvenu, obrazovnu i dr.) kao ni dobne granice. To međutim ne zna-či da Odbor kod predlaganja kandidata i Hrvatski sabor kod izbora o tome ne trebaju voditi ra-čuna.56

48 Lauc (2009.): 295. U vezi s tim, možda bi se bilo vrijedno prisjetiti Hayekove misli o tome da (...) je pravo koje čuva našu slobodu suviše važno, a da bi bilo dano posve u ruke pravnika. Hayek (1994.): 19.

49 Ustavi Bugarske (članak 147. stavak 3.), Makedonije (članak 109. stavak 4.), Rumunjske (članak 143.) i Srbije (članak 172. stavak 4.), zakoni o ustavnim sudovima Mađarske (paragraf 6.) i Slovenije (članak 9.).

50 Podaci Venecijanske komisije iz 1997. godine pokazali su neodgovarajuću zastupljenost žena na ustavnim sudovima europskih država, osobito u Italiji (jedna od petnaest), Belgiji (jedna od dvanaest), Austriji (dvije od četrnaest stalnih i jedna od šest zamjen-skih) i Slovačkoj (dvije od deset). Venecijanska komisija (1997.): 6.

51 Manojlović (2012.): 70.

52 Kaleb (2013.): 983.

53 Nenadić (2012.) 27.

54 Petrov (2012.): 235. – 236.

55 Lauc (2009.) 285.

56 Prema stajalištima Venecijanske komisije uravnoteženi sastav suda ne podrazumijeva samo odgovarajuću zastupljenost sudaca



62

Prema članku 5. PTUZUS-a za suca Ustavnog suda može biti izabrana osoba koja ispunjava sljedeće uvjete:

a) da je hrvatski državljaninb) da je diplomirani pravnikc) da ima najmanje 15 godina radnog iskustva u pravnoj struci; iznimno, osobi koja je stekla

doktorat znanosti dovoljno je da ima najmanje dvanaest godina radnog iskustva u prav-noj struci

d) da se u pravnoj struci istaknula znanstvenim radom ili stručnim radom ili svojim javnim djelovanjem.

Prva dva uvjeta, državljanstvo RH i pravno obrazovanje, sasvim su jasno određeni. Dokazuju se javnim ispravama (domovnicom odnosno diplomom pravnog fakulteta) te u praksi nije nika-kav problem utvrditi ispunjavaju li kandidati za izbor na dužnost ustavnog suca ta dva uvjeta.57

Nešto je složenija situacija s trećim uvjetom koji se odnosi na radno iskustvo u pravnoj struci, a u znatnoj mjeri javljaju se pitanja i dvojbe vezane za uvjet istaknutog djelovanja u pravnoj stru-ci. Stoga se u nastavku posebice razmatraju ta dva uvjeta.

5.1. Radno iskustvo u pravnoj struci kao uvjet za izbor na dužnost ustavnog suca

Povjeravanje obavljanja najviših dužnosti u gotovo svim područjima života i rada redovito se uvjetuje određenim iskustvom koje treba jamčiti kompetentnost za njihovo obavljanje. Tako je i s izborom na dužnost ustavnog suca za koji se traži „radno iskustvo u pravnoj struci“. Taj po-jam, međutim, nije pravno određen pa u praksi dolazi do različitih shvaćanja i tumačenja na koji se način dokazuje i provjerava ispunjavanje tog uvjeta za kandidiranje i izbor na dužnost ustav-nog suca.

1. Prvo pitanje koje se s tim u vezi postavlja jest što se uopće smatra iskustvom u pravnoj struci odnosno koje konkretne poslove obuhvaća taj pojam.

Ustav je propisao da se ustavni suci biraju osobito iz redova sudaca, državnih odvjetnika, od-vjetnika i sveučilišnih profesora pravnih znanosti [članak 126. pročišćenog teksta Ustava (Narod-ne novine, br. 85/2010.)]. Iako te poslove Ustav navodi primjera radi, jer pritom ne isključuje dru-ge pravne poslove, njihovim izričitim navođenjem naglašeno je da se oni a priori smatraju prav-nim poslovima i da njihovo obavljanje uvijek znači iskustvo u pravnoj struci. No ti su pravni po-

isključivo prema profesionalnim i stručnim kriterijima, nego bi uz to trebao na određeni način odražavati i strukturu plurali-stičkog društva odnosno njegovih filozofskih, etičkih, socijalnih, političkih, vjerskih i pravnih elemenata. Venecijanska komisija (1997.): 4. – 6. i 13. U tom smislu Lauc naglašava da odluke ustavnog suda trebaju biti sinergija individualnih kvaliteta korigiranih zajedništvom u timskoj atmosferi. Lauc (2009.): 294.

57 Uvjet pravnog obrazovanja u značenju stručne osposobljenosti upravo za tu vrstu poslova propisan je nakon osamostaljenja Republike Hrvatske, Ustavom RH (Narodne novine, br. 56/1990) i UZUS-om (Narodne novine, br. 13/1991). Prije toga, prema Ustavu Socijalističke Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 8/1974.) za suca Ustavnog suda SRH mogla se birati osoba bez obzira na vrstu zvanja ili zanimanja i stupanj stručne spreme.

63

slovi prema svojoj naravi takvi da ne bi bilo dvojbeno da je riječ o iskustvu u pravnoj struci i kad Ustavom ne bi bili izričito navedeni.

Problem se javlja u vezi s onim poslovima koje obavljaju pravnici, a nisu klasični pravni po-slovi u okviru pravosuđa. Primjerice, to su različiti poslovi članova uprave, tajnika, voditelja ka-bineta ili određenih službi (kadrovske, investicijske, inspekcijske i dr.) u trgovačkim društvima, ustanovama, upravnim tijelima lokalne samouprave, udrugama i drugim organizacijama. Ti po-slovi od slučaja do slučaja mogu pretežno ili u manjem dijelu obuhvaćati pravne poslove, ali je to nemoguće precizno i točno utvrditi u postupku provjere ispunjavanja uvjeta za izbor na duž-nost ustavnog suca.

U vezi s tim pitanjem Venecijanska komisija izrazila je svoje mišljenje u kojem, među ostalim, ističe sljedeće: Sastav specijaliziranih ustavnih sudova je različit od onog redovnog sudstva jer ustav-ni sud treba dodatni legitimitet (...) Što taj sastav više izražava različite struje društva, viši će biti nje-gov legitimitet. Stoga se zahtijeva (...) širi raspon iskustva za suce ustavnog suda od onog samo sudač-kog ili državnoodvjetničkog, pa treba uključiti znanstvenike ili profesore možda čak i pravnike koji ima-ju iskustva u različitim područjima prava (npr. međunarodno pravo).58

Nedvojbeno je da se u današnje vrijeme radnim iskustvom u pravnoj struci ne može smatra-ti isključivo obavljanje klasičnih pravnih poslova u okviru pravosuđa i uprave. No s obzirom na raznovrsnost poslova koji se mogu pojaviti u postupku izbora, vrlo vjerojatno je da će u svakom konkretnom slučaju biti potrebno ocijeniti koji se od njih smatraju poslovima kojima se stječe radno iskustvo u pravnoj struci. Naime, svako propisivanje i nabrajanje tih poslova na apstrak-tnoj i generalnoj razini gotovo izvjesno u praksi ne rješava problem zbog sljedećih razloga:

• nemoguće je tako precizno i potpuno navesti sve različite pravne poslove i njihove nazive, a da pritom nešto ne izostane; zatvorena lista vrlo lako može neopravdano isključiti određene oso-be koje realno imaju potrebno iskustvo u pravnoj struci, ali formalno ne ispunjavaju uvjete jer se ne nalaze na popisu pravnih zanimanja odnosno poslova

• radi izbjegavanja prethodno navedenog problema, moguće bi bilo listu zaključiti često korište-nom sintagmom „i drugi poslovi“ kojima se stječe iskustvo u pravnoj struci, ali u tom slučaju prethodno nabrajanje gotovo više nema svrhe jer može poslužiti samo kao pomoć, ali ne i kao rješenje problema.

U odnosu na strukturu osoba koje su obnašale dužnost ustavnog suca od 1991. do danas, a s obzirom na njihovo prethodno iskustvo u pravnoj struci koje su bili stekli prije izbora na tu duž-nost, teško je izraditi potpunu i preciznu analizu jer je većina njih prethodno obavljala više ra-zličitih pravnih poslova. Analiza podataka o poslovima koje su obavljali neposredno prije izbora na dužnost ustavnog suca odnosno s kojih su stupili na tu dužnost pokazuje da su dužnost suca Ustavnog suda, uključujući i sadašnji saziv, obavljale ukupno trideset i tri osobe te da su od toga:

• osmero ustavnih sudaca neposredno prije izbora obavljali poslove sveučilišnog profesora• sedmero ustavnih sudaca neposredno prije izbora obavljali poslove suca redovnih ili specijali-

ziranih sudova• šestero ustavnih sudaca neposredno prije izbora obavljali poslove u tijelima državne uprave• petero ustavnih sudaca neposredno prije izbora obavljali poslove odvjetnika• četvero ustavnih sudaca neposredno prije izbora obavljali poslove u parlamentu

58 Venecijanska komisija (2006.a): 3. – 4. (točke 14. i 19.).



64

• dvoje ustavnih sudaca neposredno prije izbora obavljali poslove u državnom odvjetništvu i• jedan ustavni sudac neposredno prije izbora obavljao poslove ustavnosudskog savjetnika u

Ustavnom sudu.59

Od osoba koje na dužnost ustavnog suca nisu došle neposredno kao suci redovnih ili speci-jaliziranih sudova, još je osmero njih tijekom svog radnog vijeka u određenom kraćem ili duljem razdoblju obavljalo tu dužnost.

Među pojedinim domaćim stručnjacima ustavnog prava postoji mišljenje da na hrvatskom Ustavnom sudu ne postoji adekvatna zastupljenost sudaca redovnih sudova60 odnosno da bi bilo poželjno da svi ustavni suci imaju izvjesno sudačko iskustvo ili iskustvo u radu u pravosuđu ili barem iskustvo u radu u arbitražama pa čak i da bi Ustavom trebalo propisati da većina sudaca Ustavnog suda mora biti iz redova istaknutih sudaca.61

2. Sljedeće pitanje odnosi se na dokazivanje odnosno utvrđivanje iskustva u pravnoj struci u postupku izbora na dužnost ustavnog suca.

Tražeći odgovor na to pitanje prije svega treba konstatirati da kad je riječ o određenoj (u ovom slučaju pravnoj) struci pojmovi „radno iskustvo“ i „radni staž“ ne moraju biti istoznačni. Naime, s jedne strane, osoba može imati određeni radni staž, a da je pritom samo jedan njegov dio ostvaren u pravnoj struci (primjerice, osoba je mogla ostvariti dio radnog staža na drugim poslovima još prije nego što je stekla diplomu pravnog fakulteta ili se nije mogla zaposliti kao pravnik pa se zaposlila na drugim poslovima za koje je također bila osposobljena). S druge stra-ne, osoba može imati iskustvo u pravnoj struci koje joj zbog različitih razloga nije priznato u rad-ni staž (primjerice, mogla je volontirati u pravosudnim tijelima ili u nevladinim udrugama i me-đunarodnim organizacijama, a vezano za pravne poslove).

U tom smislu nedvojbeno je da se iskustvo u pravnoj struci ne može dokazivati odnosno utvr-đivati na temelju podataka iz radne knjižice odnosno drugih odgovarajućih isprava kojima se do-kazuje trajanje staža osiguranja (radnog staža)62 jer se iz njih vidi samo u kolikom trajanju i kod kojeg poslodavca je taj staž ostvaren, ali ne i na kojim poslovima. Stoga je vjerodostojan doku-ment za dokazivanje iskustva u pravnoj struci jedino potvrda kojom poslodavac (u najširem smi-slu) pod materijalnom i kaznenom odgovornošću potvrđuje da je osoba u određenom razdoblju kod njega ili za njega obavljala pravne poslove. Korisno bi bilo da takva potvrda sadrži i osnovni opis pravnih poslova koje je osoba obavljala. Problem bi mogao nastati ako taj poslodavac više ne postoji (zbog stečaja, likvidacije, smrti, nepoznatog boravišta i dr.). Tada je u svakom konkret-nom slučaju potrebno prosuditi na koji bi se drugi način moglo utvrditi iskustvo u pravnoj struci.

3. Napokon, postavlja se pitanje opravdanosti razlikovanja potrebne duljine iskustva u prav-noj struci između osoba koje su stekle doktorat pravnih znanosti (12 godina) i svih ostalih diplo-miranih pravnika (15 godina). S tim je povezano i to što kao jedan od uvjeta za izbor na dužnost suca Ustavnog suda nije propisan položen pravosudni ispit.

59 Podaci prema životopisima sudaca Ustavnog suda objavljenim na internetskoj stranici Ustavnog suda www.usud.hr, pristup: 15. studenoga 2014.

60 Lauc (2009.): 314. i 316.

61 Žuvela (2009.): 2.

62 Radna knjižica kao javna isprava može se koristiti za dokazivanje staža osiguranja (radnog odnosa) za razdoblje upisa do 30. lipnja 2013., a nakon toga za to se koriste potvrda ili elektronički zapis koje izdaje Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje.

65

Paradoks koji nastaje takvim rješenjem najbolje je ilustrirao Žuvela ističući sljedeće:• za ustavnog suca može biti izabrana osoba koja je tek stekla doktorat i to iz bilo koje pravne

discipline, ako prethodno ima 12 godina radnog iskustva u pravnoj struci, a da ne mora uopće imati radnog iskustva u nekom pravosudnom tijelu niti mora imati položen pravosudni ispit

• istodobno, sveučilišni profesor pravnih znanosti može se imenovati za suca Vrhovnog suda samo ako ima položen pravosudni ispit i najmanje 15 godina radnog staža

• prema UZUS-u za ustavnog suca može biti izabrana osoba koja ne bi mogla biti izabrana ni za suca županijskog suda ili nekog od visokih sudova ili Upravnog suda jer joj za to treba pravo-sudni ispit i još 12 godina rada na drugim pravnim poslovima nakon položenog pravosudnog ispita.63

Iako su uvjeti za izbor sudaca redovitih i specijaliziranih sudova u međuvremenu izmijenje-ni, ta primjedba generalno stoji i dalje. No uz to treba primijetiti da je položen pravosudni ispit i određeno radno iskustvo nakon njegova polaganja propisano i za sve kategorije ustavnosudskih savjetnika Ustavnog suda.

Nije sporno da su zadaće i djelokrug Ustavnog suda prema svojoj naravi različiti u odnosu na sudove koji obavljaju redovitu građansku, kaznenu ili upravnu jurisdikciju. U tom smislu i sa-stav Ustavnog suda odnosno uvjeti koje trebaju zadovoljiti ustavni suci ne mogu biti jednaki oni-ma koji su potrebni za obavljanje dužnosti suca unutar sudbene vlasti. Razlike, međutim, nisu ni tako velike ni tako krucijalne da bi bile dostatno opravdanje za izloženo zakonsko rješenje.

No problem nije samo u propisanoj razlici u duljini pravnog iskustva između doktora pravnih znanosti i pravnika s položenim pravosudnim ispitom, nego i u tome što zapravo nijedno od toga nije uvjet za izbor na dužnost ustavnog suca. Na taj način presudan za odlučivanje može postati fluidni, rastezljivi, teško mjerljivi i najčešće subjektivni kriterij „istaknutosti“ pa se može dogodi-ti da zahvaljujući tom kriteriju na dužnost ustavnog suca bude izabrana osoba koja nema ni dok-torat pravnih znanosti ni položen pravosudni ispit.

Takva mogućnost izvjesno ne pridonosi stjecanju ugleda Ustavnog suda kao institucije kao ni povjerenju u njegovu izvrsnost. No osim toga, šire gledajući, za diplomirane pravnike to sigurno nije motivirajuće u smjeru potrebe i želje za usavršavanjem i učenjem radi napredovanja. S obzi-rom na to očito je da bi stjecanje doktorata pravnih znanosti i položen pravosudni ispit, ako ne kumulativno, onda barem alternativno trebali biti propisani kao jedan od uvjeta za izbor i obna-šanje dužnosti ustavnog suca.

U praksi, od ukupno trideset troje ustavnih sudaca koji su obavljali tu dužnost od 1991., uk-ljučujući i sadašnji saziv, njih petnaestero bilo je izabrano sa stečenim akademskim stupnjem doktora znanosti, a troje sa stečenim akademskim stupnjem magistra znanosti.

Od dvanaestero ustavnih sudaca koji trenutačno obnašaju dužnost, šestero je izabrano sa stečenim akademskim stupnjem doktora znanosti, dvoje sa stečenim akademskim stupnjem ma-gistra znanosti, a četvero bez stečenog akademskog stupnja. Također, njih desetero ima položen pravosudni ispit.64

63 Žuvela (2009.): 2.

64 Nakon izbora na dužnost odnosno tijekom mandata još je četvero ustavnih sudaca aktualnog saziva steklo akademski stupanj doktora znanosti, a uz to jedan je postao redoviti član HAZU, tako da sada saziv ima deset doktora znanosti od kojih je jedan akademik. Podaci prema životopisima ustavnih sudaca objavljenim na mrežnoj stranici Ustavnog suda www.usud.hr, pristup: 15. studenoga 2014.



66

5.2. Istaknuti znanstveni odnosno stručni rad ili istaknuto javno djelovanje u pravnoj struci kao uvjet za izbor na dužnost suca ustavnog suda

Za izbor na dužnost ustavnog suca nije dovoljno da kandidat bude samo pravni stručnjak (što je ocjena njegove stručne kvalitete) nego i da je istaknuti pravnik, što je stupanj iznad vr-hunskog pravnog zanatlije te obuhvaća i neka dodatna osobna svojstva koja ga posebno ističu iz-među drugih pravnih stručnjaka (dosljednost, odgovornost, hrabrost, pravednost, kreativnost, predanost i dr.).

Uvjet „istaknutosti“ kandidata u pravnoj struci konkretiziran je u UZUS-u tako da obuhvaća znanstveni rad, stručni rad i javno djelovanje. Pritom je dovoljno da se kandidat istaknuo samo u jednoj od navedenih aktivnosti.65 Međutim to isticanje trebalo bi biti signifikantno odnosno pre-poznatljivo prije svega unutar same struke. Osim toga, po naravi stvari trebalo bi dati prednost onim kandidatima koji su se istaknuli u više traženih djelatnosti. To bi ujedno trebala biti i glav-na argumentacija Odbora u njegovu obrazloženju razloga zbog kojih je pojedine kandidate uvr-stio u svoj prijedlog (uži izbor), odnosno zbog čega je one druge isključio iz njega.

Osobit problem vezan za taj uvjet jest iznalaženje konkretnih mjerila i pokazatelja za ocjenu o istaknutosti nečijeg rada odnosno djelovanja.

U odnosu na znanstveni i stručni rad to bi mogli biti sljedeći pokazatelji:• objavljeni znanstveni i stručni radovi (u domaćoj i stranoj literaturi, recenzirani i kategorizira-

ni, urednik, autor ili suautor...)• održana predavanja i nastupi na znanstvenim i stručnim skupovima (pozvani ili prijavljeni

predavač, pozvani gost, organizator, voditelj skupa...)• obavljanje izabranih dužnosti u znanstvenim i stručnim organizacijama (dekan, član akademi-

je, predstojnik instituta, predsjednik društva...)• sudjelovanje u znanstvenim i stručnim projektima (voditelj projekta, konzultant, stručnjak...)• nagrade i priznanja za znanstvena i stručna ostvarenja.

Javno djelovanje moglo bi se procjenjivati s pomoću sljedećih pokazatelja:• objavljeni intervjui u medijima• različiti članci (kolumne, komentari, kritike, osvrti...) objavljeni u tisku i drugim publikacijama• javni nastupi na tribinama, okruglim stolovima, radionicama i sl.• zastupanje ili predstavljanje organizacije na različitim događanjima• nagrade i priznanja za javno djelovanje.

Iz navedenog je očito da znanstveni i stručni rad te javno djelovanje u znatnoj mjeri mogu biti isprepleteni, no to nije problem jer nema razloga za njihovo strogo razdvajanje budući da su sastavni dio jednog uvjeta.

Navedeni pokazatelji nužno ne dokazuju da postoji ili ne postoji razina istaknutosti u pravnoj struci koja se može smatrati ispunjavanjem uvjeta za izbor. No s druge strane, bez korištenja tih pokazatelja objektivno je teško ocijeniti nečiju istaknutost u struci, a ukazuju li na prosječnu ili slabu aktivnost ili čak na neaktivnost, tada je svakako teško ocijeniti da se kandidat svojim znan-stvenim odnosno stručnim radom ili javnim djelovanjem istaknuo u pravnoj struci.

65 Crnić (1991.): 8.

67

U prethodno navedenim postupcima izbora ustavnih sudaca,66 od ukupno devedeset troje kandidata koji su sudjelovali u tim izbornim postupcima, njih šezdeset jedno u svojim su kandi-daturama uz životopis kao referencu naveli bibliografiju i konkretne podatke o znanstvenom i stručnom radu odnosno javnom djelovanju.

Pritom:• četrdeset jedan kandidat naveo je objavljivanje znanstvenih i stručnih radova (u rasponu od

četiri do više od stotinu radova)• četrnaestero kandidata navelo je aktivno sudjelovanje na savjetovanjima, seminarima i pre-

davanjima• jedanaestero kandidata navelo je obavljanje dužnosti u profesionalnim i drugim pravnim or-

ganizacijama• devetero kandidata navelo je članstvo u različitim organizacijama pravnika• osmero kandidata navelo je primitak nagrada i priznanja za stručni i društveni rad• četvero kandidata navelo je sudjelovanje u znanstvenim i stručnim projektima.

Međutim, čak trideset dvoje kandidata u svojim kandidaturama nije navelo ništa od toga niti bilo koji drugi konkretni pokazatelj kojim bi potkrijepili ispunjavanje uvjeta o istaknutom znan-stvenom odnosno stručnom radu ili o istaknutom javnom djelovanju u pravnoj struci.

U navedenim postupcima Odbor je, sukladno članku 6. stavku 4. PTUZUS-a, redovito predla-gao više kandidata od broja ustavnih sudaca koji se birao. Pritom je u obrazloženju svojih prijed-loga prije svega isticao da je vodio računa o poštovanju ustavne odredbe o ravnopravnosti spo-lova i brojčano većem udjelu žena te o sudjelovanju predstavnika nacionalnih manjina u sasta-vu sudaca Ustavnog suda. No u konačnom izboru ti kriteriji očito nisu bili odlučni jer u sastavu Ustavnog suda kontinuirano ima više muškaraca nego žena, s tim da nitko od njih nije pripad-nik neke nacionalne manjine.

Prema obrazloženjima prijedloga kandidata Odbor se u ocjenjivanju rukovodio podacima o izvrsnosti kandidata istaknutim u njihovu životopisu i dojmom iz javnog razgovora s kandidati-ma. Pritom je kao razloge davanja prednosti i uvrštenja u uži izbor odnosno svoju listu kandida-ta redovito navodio:• stručno i javno djelovanje (najčešće)• objavljene stručne i znanstvene radove u području prava• obavljanje odgovornih pravosudnih i drugih dužnosti• kontinuirano stručno usavršavanje tijekom radnog iskustva• široko obrazovanje i interes• postizanje iznadprosječnih rezultata u radu• potporu struke• znanstvena postignuća.

Za sve kandidate koji su u navedenim postupcima izabrani na dužnost ustavnog suca u obra-zloženju prijedloga Odbora istaknuto je, uz pojedinačne specifičnosti, njihovo stručno i javno djelovanje te objavljivanje znanstvenih i stručnih radova.67

66 Vidi supra u poglavlju 3.1. Isticanje kandidatura.

67 Vlastito istraživanje, podaci prema izbornoj dokumentaciji Hrvatskoga sabora.



68

6. PRAVNA NARAV ODLUKE O IZBORU SUDACA USTAVNOG SUDA I MOGUĆNOST NJEZINA OSPORAVANJA

Suce Ustavnog suda bira Hrvatski sabor kao najviše predstavničko tijelo građana Republike Hrvatske. Odluku o izboru ustavnih sudaca Hrvatski sabor donosi neposredno na temelju ustav-nih ovlasti.

Međutim, iz odredbi Ustava kao ni iz odredbi UZUS-a nije moguće ocijeniti kakva je pravna narav te odluke i, vezano za to, postoji li mogućnost njezina osporavanja odnosno pravne zašti-te osobe koja smatra da su njome povrijeđena njezina prava. Takva mogućnost, naime, nije pro-pisana, ali nije ni izrijekom isključena.

Za akte izbora najviših državnih i pravosudnih dužnosnika često se veže pojam „akta vlada-nja“. Pod tim pojmom najčešće se smatraju akti izbora, imenovanja i razrješenja koje donose naj-viša politička tijela u državi neposrednom primjenom mjerodavnih odredaba Ustava u konkret-nim i posebno određenim situacijama (primjerice, imenovanje predsjednika vlade).68 Takvi akti izvjesno imaju političku narav koja može biti više ili manje izražena, ali je uvijek prisutna. Upra-vo zbog te naravi postavlja se pitanje dopustivosti nadzora nad tim aktima odnosno ispitivanja njihove ispravnosti i granica tog ispitivanja.69

U vezi s tim pitanjem ESLJP je izrazio pravno stajalište prema kojem priznaje državni interes da se u određenim područjima javnih poslova koja uključuju izvršavanje diskrecijskih ovlasti pri-padajućih državnom suverenitetu gdje se mora odustati od interesa pojedinca, za pojedine polo-žaje ili kategorije poslova isključi pristup sudu. Pritom, međutim, moraju biti ispunjena dva uvje-ta: 1. takvo isključenje pristupa sudu mora biti izrijekom propisano u nacionalnom pravu i 2. is-ključenje mora biti opravdano objektivnim interesom države.70

Odluka o izboru ustavnih sudaca nedvojbeno je političke naravi i u tom smislu predstavlja „akt vladanja“ (ne ulazeći ovdje u teorijsko pitanje je li to pojam klasične pravne teorije ili izum političke manipulacije). No istodobno, njezino je donošenje uvjetovano ispunjenjem određenih pravnih pretpostavki koje se odnose na postupak donošenja kao i na uvjete koje moraju zadovo-ljiti kandidati za izbor na tu dužnost, a što je propisano ustavnim zakonom, dakle aktom prav-ne snage samoga Ustava.71

Riječ je, dakle, o pravno vezanom aktu pravno-političke naravi. Stoga je nedvojbeno da i ta odluka mora podlijegati određenoj sudskoj kontroli. Pitanje je, međutim, kakvoj kontroli odno-sno kojeg suda?

68 U tom smislu pojam „akta vladanja“ nije istovjetan pojmu „akta vlade“ kao političkog akta izvršne vlasti. O tome opširnije vidjeti u udžbeniku Smerdel / Sokol (2009.): 319. – 320.

69 Razmatrajući pojam „akta vladanja“, Smerdel upućuje na klasičnu hrvatsku i europsku pravnu teoriju u kojoj postoji koncepcija akta vlade kao akta za kojeg je važno to da njegova ispravnost zbog svoje političke prirode ne može biti predmetom sudske ocjene kao i na angloameričku pravnu tradiciju u kojoj politička pitanja ne mogu biti predmetom sudske ocjene pri čemu granice i razlike političkog u odnosu na pravno određuje praksa sudova. Međutim, ističe kako se u hrvatskoj ustavnopravnoj i upravnopravnoj literaturi pojam „akta vlade“ rijetko i površno obrađivao, a pojedini ga autori (Ivančević, Borković) uopće ne obrađuju. Smatra da je pojam „akt vladanja“ u suprotnosti s temeljnim načelima ustavnog poretka RH o vladavini prava. Smerdel (2011.): 342. – 351.

70 ESLJP (2007.), presuda u predmetu Eskelinen i dr. protiv Finske, točke 61. i 62. Isto pravno stajalište ponovljeno je i (2009.) u presudi u predmetu Olujić protiv Hrvatske, točka 34.

71 Smerdel stoga ističe da je „neutemeljeno i pogrešno svako uspoređivanje političkih imenovanja od strane izvršnih tijela, pred-sjednika republike i Vlade ili pak imenovanja članova Vlade od strane Hrvatskog sabora (čija je protuteža politička odgovornost tih dužnosnika), s izborom sudaca Ustavnog suda RH“ te da je nemoguće „obraniti tezu da bi jedino izbor sudaca Ustavnog suda, od svih najviših dužnosnika RH, bio izuzet od sudbenog, odnosno ustavnosudskog nadzora, ali i od političke odgovornosti, kao nekakav ‚super akt vladanja.“ Smerdel (2011.): 349. – 350.

69

Prema Zakonu o upravnim sporovima (Narodne novine, br. 53/1991, 9/1992 i 77/1992, u dalj-njem tekstu: ZUS/91) koji je bio na snazi do kraja 2011., osoba koja je smatrala da joj je nekim ko-načnim pojedinačnim aktom povrijeđeno Ustavom zajamčeno pravo i sloboda čovjeka i građani-na, imala je pravo na podnošenje zahtjeva Upravnom sudu Republike Hrvatske (u daljnjem tek-stu: Upravni sud) za zaštitu takve slobode i prava, ako nije bila osigurana druga sudska zaštita (članak 66.).72

Za korištenje takve sudske zaštite kumulativno su trebali biti ispunjeni sljedeći uvjeti:• da je riječ o pravima i slobodama čovjeka i građanina koji su izričito zajamčeni Ustavom• da su ta ustavna prava i slobode čovjeka i građanina povrijeđeni konačnim pojedinačnim ak-

tom, tj. da se protiv njega ne može upotrijebiti redoviti pravni lijek odnosno, ako je pravni li-jek bio dopušten, da je on bio iskorišten te

• da u pravnom sustavu nije osigurana druga sudska zaštita, tj. da je takav akt izvan druge sud-ske kontrole.

Na taj način bila je osigurana sudska zaštita u odnosu na brojne akte izbora i imenovanja na različite dužnosti koji su se donosili kao „akti vladanja“ i protiv kojih nije bio izrijekom predvi-đen put pravne zaštite, a kojima su realno mogli biti povrijeđeni propisi na štetu sudionika po-stupka. Time je ujedno bio ispunjen zahtjev članka 6. stavka 1. (pravo na pošteno suđenje) Eu-ropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: Konvencija).

Kad je riječ o toj vrsti akata, postupak prema članku 66. ZUS-a/91 primjenjivao se u praksi uglavnom u odnosu na odluke nadležnih državnih tijela o izboru na dužnosti u sudovima, a bilo je i nekoliko slučajeva koji su se odnosili na odluke Hrvatskoga sabora o izboru ustavnih sudaca.

U biti, u tim sudskim postupcima Upravni sud radio je isto što i Ustavni sud u postupcima u povodu ustavnih tužbi – ispitivao je moguće povrede prava koja imaju značaj ustavnih slobo-da i prava.73

Međutim, vođenje tog postupka bio je uvjet za podnošenje ustavne tužbe pred Ustavnim su-dom. U svojoj praksi Ustavni sud odbacivao je ustavne tužbe kad prethodno nije bio pokrenut odnosno vođen postupak prema članku 66. ZUS-a/91 pred Upravnim sudom s obrazloženjem da nije bio iscrpljen pravni put.74 Pritom je Ustavni sud ograničio širinu ovlasti Upravnog suda prav-nim stajalištem prema kojem Upravni sud u takvom postupku nema anulacijske nego samo kasa-cijske ovlasti odnosno kad utvrdi da je podnositelju zahtjeva aktom povrijeđeno njegovo ustavno pravo i sloboda, može samo ukinuti, ali ne i poništiti osporeni akt.75

Novi Zakon o upravnim sporovima (Narodne novine, br. 20/2010., u daljnjem tekstu: ZUS/10) koji je stupio na snagu 1. siječnja 2012. godine, međutim, nije preuzeo rješenje iz ZUS-a/91 niti je propisao neki sličan postupak pa se ponovno otvorio problem kontrole „akata vladanja“ i pravne zaštite protiv njihove eventualne nezakonitosti.

72 Ti predmeti u Upravnom sudu RH označavani su signaturom Zpa.

73 Prema Giuniju, bitno obilježje tog postupka i ujedno razlika u odnosu na ustavnosudski postupak jest u tome što pred Upravni sud RH dolaze samo takvi pojedinačni akti protiv kojih nije dopuštena nikakva druga sudska zaštita, kakva je primjerice predvi-đena za upravne akte ili sudske presude i rješenja. Budući da se postupak prema čl. 66. ZUS-a/91 vodio odgovarajućom primjenom zakonskih odredaba o upravnom sporu, on se običavao nazivati i kvaziupravnim sporom. Giunio (2009.a): 1.

74 Primjerice, rješenja U-III-2331/2001 od 12. prosinca 2001. (Narodne novine, br. 2/2002.), U-III-1923/2002 od 13. prosinca 2002. i U-III-2419/2008 od 25. rujna 2008. (pismohrana Ustavnog suda).

75 Među pravnicima ima i suprotnih mišljenja; vidjeti: Giunio (2009.b): 14.



70

U tom smislu postavilo se pitanje je li na taj način isključena mogućnost pravne zaštite pro-tiv takvih akata ili je protiv njih moguće izravno podnijeti ustavnu tužbu pred Ustavnim sudom?

Odgovor na to pitanje proizlazi iz spomenutog pravnog stajališta ESLJP-a u predmetu Eskeli-nen i dr. protiv Finske (2007.). Naime, nijednim hrvatskim propisom nije izričito isključena prav-na zaštita protiv takvih akata. Istodobno, obrazloženje Konačnog prijedloga ZUS-a/10 ne sadrži nikakvu informaciju o tome zbog čega je postupak prema članku 66. ZUS-a/91 izostavljen, osobi-to je li riječ o izričitoj namjeri zakonodavca da isključi takvu pravnu zaštitu te koji objektivni in-teres države opravdava to isključenje?76

S obzirom na to nedvojbeno je da i protiv tzv. „akata vladanja“ mora biti osiguran odnosno postojati određeni postupak pravne zaštite. U nedostatku drugog postupka jedino rješenje je po-kretanje postupka za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda pred Ustavnim sudom podno-šenjem ustavne tužbe na temelju članka 62. stavka 1. PTUZUS-a. Pritom, uvjet za podnošenje ustavne tužbe iz stavka 2. istog članka (prethodno iscrpljeni pravni put) u ovom slučaju je be-spredmetan. To proizlazi i iz formulacije predmetne odredbe koja taj uvjet postavlja samo ako je zbog povrede ustavnih prava dopušten drugi pravni put. Dakle, ne bi trebalo biti dvojbeno da se pro-tiv tzv. „akata vladanja“ može podnijeti ustavna tužba.

Međutim, kako Ustavni sud u strukturi državnih tijela predstavlja posebnu ustavnu katego-riju koja nije dio ni jedne pa ni sudbene vlasti, postavlja se pitanje može li se ustavnosudski po-stupak pokrenut po ustavnoj tužbi smatrati osiguranjem prava na pristup sudu u smislu članka 6. Konvencije. Odgovor na to pitanje također se može naći u praksi ESLJP-a i to u spomenutoj presudi u predmetu Olujić protiv Hrvatske (2009.) u kojoj je taj Sud iznio stajalište da isključe-nje sudske zaštite pred redovnim sudovima ne čini pristup sudu apsolutno isključenim budući da je podnositelj bio ovlašten podnijeti ustavnu tužbu protiv odluke Državnog sudbenog vijeća i Županij-skog doma, te je sud ispitao meritum tih tužbi. (...) Po toj osnovi, Sud smatra da okvir nadzora Ustav-nog suda u konkretnom slučaju, te njegova ovlast da ukine odluke, ukazuje da je podnositelju osiguran pristup sudu po domaćem pravu, koji zadovoljava Eskelinen test. (točke 36. i 37.).

U prilog tome govori i mišljenje Venecijanske komisije izraženo u povodu novele Zakona o Ustavnom sudu Armenije: Odluku o povredi postupka imenovanja suca Ustavnog suda (članak 14.7.7) trebao bi donijeti sam Sud, a ne redovni sud.77

Navedena stajališta rješavaju prazninu koja je u hrvatskom pravu nastala „nestankom“ po-stupka zaštite ustavnih prava i sloboda prema članku 66. ZUS-a/91, ali ne bez određenih dvojbi i skepse, zasad i dalje samo u pravnoj teoriji.78

7. PRAVNA STAJALIŠTA USTAVNOG SUDA VEZANA ZA POSTUPAK IZBORA USTAVNIH SUDACA

Od početka njegova djelovanja u samostalnoj i suverenoj Republici Hrvatskoj pred samim Ustavnim sudom vodilo se nekoliko postupaka u povodu ustavnih tužbi protiv odluka o izboru

76 Hrvatski sabor (2010.a).

77 Venecijanska komisija (2006.b): 6. (točka 31.1).

78 Tako, primjerice, Giunio smatra opasnim rješenje prema kojem odluka o izboru suca Ustavnog suda RH kao „akt vladanja“ ne bi podlijegala sudskoj kontroli, osim ustavnosudske. Pritom ističe kako bi u krajnjem slučaju došlo do toga da bi Sabor aktom vla-danja birao suce Ustavnog suda, a jedini kontrolor tih akata bio bi Ustavni sud, dakle oni suci koji su prethodno izabrani takvim aktima vladanja, što očito ima implikacije na funkcioniranje načela podjele vlasti. Giunio (2009.a): 8.

71

ustavnih sudaca. U tim je predmetima Ustavni sud, osim odlučivanja o konkretnom slučaju, izra-zio i određena načelna pravna stajališta koja su općenito važna za pravnu praksu.

Naime, prema članku 31. PTUZUS-a odluke i rješenja Ustavnog suda obvezatni su i dužna ih je poštovati svaka fizička i pravna osoba (stavak 1.), a sva tijela državne vlasti i lokalne i područ-ne (regionalne) samouprave dužna su u okviru svoga ustavnog i zakonskog djelokruga provoditi njegove odluke i rješenja (stavak 2.).

Dužnost provedbe odluka i rješenja Ustavnog suda podrazumijeva obvezu državnog tijela čiji je akt ukinut poduzeti sve radnje kako bi se ispunila praznina nastala njegovim ukidanjem. To praktično znači da je to državno tijelo dužno provesti novi postupak u kojem treba ispraviti po-greške učinjene u prethodnom postupku i to u skladu sa shvaćanjima i pravnim ocjenama Ustav-nog suda.79

Načelna pravna stajališta koja je Ustavni sud izrazio u postupcima vezanim za odluku o izbo-ru ustavnih sudaca odnose se na sljedeća pitanja:

1. Aktivna legitimacija za podnošenje ustavne tužbe protiv odluke o izboru sudaca Ustavnog suda

Ustavni sud izrazio je pravno stajalište da je pretpostavka za dopuštenost ustavne tužbe pro-tiv odluke o izboru sudaca Ustavnog suda činjenica da je njezin podnositelj sudjelovao u izbor-nom postupku, tako da je on u tom postupku bio kandidat ili da se tijekom tog postupka odluči-valo o nekom njegovom osobnom, neposrednom i na zakonu osnovanom interesu.

Stoga je Ustavni sud odbacio ustavnu tužbu podnositeljice koja nije ni u kojem svojstvu i ni na koji način sudjelovala u postupku kandidiranja i izbora sudaca Ustavnog suda80 kao i ustavnu tužbu podnositeljice koja je u postupku kandidiranja i izbora sudaca Ustavnog suda sudjelovala u svojstvu saborske zastupnice, dakle članice državnog tijela u kojem se raspravljalo o kandidati-ma i koje je donijelo odluku o izboru.81

Ustavni sud je, međutim, u okviru tog pravnog stajališta, rješenjem odbacio i ustavnu tužbu osobe koja je bila kandidat u postupku, ali u postupku pred Odborom nije ušla u uži izbor odno-sno Odbor je nije uvrstio u svoj prijedlog. Naime, Ustavni sud je smatrao da podnositelj, iako je u postupku pravodobno istaknuo svoju kandidaturu, zapravo i nije bio kandidat za izbor na duž-nost ustavnog suca jer ga nije predložio Odbor za izbor na tu dužnost pa stoga nije ni ovlašten na podnošenje ustavne tužbe. Pritom treba naglasiti da su pri odlučivanju predsjednik i troje suda-ca Ustavnog suda izdvojili svoje mišljenje, smatrajući da je stajalište na kojem se rješenje temelji pogrešno i pravno neutemeljeno zato što za priznavanje legitimacije ne može biti odlučna okol-nost je li nadležni Odbor pojedinog kandidata uvrstio u svoj prijedlog ili nije.82

Vezano za stajališta izražena u tom rješenju i izdvojenim mišljenjima, već je prije istaknu-to kako se kandidati u pojedinim fazama izbornog postupka nalaze u različitim položajima: kao prijavljeni kandidati, potencijalni kandidati i konačni kandidati.83 No pritom je riječ o teorijskoj podjeli na kojoj se ne bi smjele temeljiti razlike u pravima prijavljenih sudionika postupka izbo-ra. U tom smislu pravna stajališta izražena u izdvojenim mišljenjima potpuno su ispravna; štovi-

79 Crnić (2002.): 71.

80 Rješenje broj U-III-885/1999 od 27. listopada 1999., Narodne novine, br. 117/1999.

81 Rješenje broj U-III-893/1999 od 8. studenoga 1999., pismohrana Ustavnog suda.

82 Rješenje broj U-III-911/1999 od 8. studenoga 1999., Narodne novine, br. 135/1999.

83 Vidi supra u poglavlju 4. Kandidacijski postupak za izbor sudaca Ustavnog suda.



72

še, pravo na pravnu zaštitu trebaju imati i oni prijavljeni kandidati koji prema mišljenju Odbora ne ispunjavaju uvjete i čije su kandidature odbačene, ako smatraju da je Odbor pogrešno ocijenio njihove kandidature i time im povrijedio određena prava.

Kako je u konkretnom slučaju riječ o prilično „starom“ rješenju, a u međuvremenu nije bilo novih istovjetnih slučajeva na kojima bi se provjerila ispravnost izraženog stajališta, u svjetlu ka-snijih pravnih dosega, osobito u odnosu na primjenu Konvencije te pravnih stajališta ESLJP-a vezanih za pravo na pristup sudu, vjerojatno je da bi danas Ustavni sud donio drukčije rješenje.

2. Prethodna iscrpljenosti pravnog puta kao uvjet za podnošenje ustavne tužbe protiv odlu-ke o izboru sudaca Ustavnog suda

Prema stajalištu Ustavnog suda pretpostavka za dopuštenost ustavne tužbe protiv odluke o izboru sudaca Ustavnog suda prethodno je provedeni postupak za zaštitu zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina pred Upravnim sudom na temelju članka 66. ZUS-a/91. Naime, u ne-dostatku izričite pravne norme koja bi isključivala upravnosudsku zaštitu protiv odluke Hrvat-skog sabora o izboru ustavnih sudaca, Ustavni sud ustanovio je nadležnost Upravnog suda za is-pitivanje eventualnih povreda ustavnih prava počinjenih u postupku njihova izbora.

Sukladno tom pravnom stajalištu Ustavni sud je rješenjem odbacio ustavnu tužbu podnosi-telja kao preuranjenu, budući da prethodno nije bio iscrpljen dopušteni pravni put jer postupak pred Upravnim sudom prema članku 66. ZUS-a/91 u trenutku podnošenja ustavne tužbe još nije bio okončan.84

Nakon stupanja na snagu ZUS-a/10 i „nestanka“ postupka za zaštitu zajamčenog prava i slo-bode čovjeka i građanina pred Upravnim sudom na temelju članka 66. ZUS-a/91 iz hrvatskog pravnog sustava, navedeno stajalište više nije aktualno. Ono međutim opet može biti važno ako bi se u budućnosti ponovno predvidio neki sličan postupak pravne zaštite protiv akata u odnosu na koje nije osigurana druga sudska zaštita.

3. Granice do kojih je dopuštena sudska provjera odluke o izboru sudaca Ustavnog suda

Ustavni sud izrazio je pravno stajalište da se Odluka Hrvatskog sabora o izboru sudaca Ustav-nog suda može ispitivati sa stajališta ustavnosti i zakonitosti postupka i načina donošenja, ali u različitim stupnjevima i sa stajališta ispunjavanja uvjeta propisanih člankom 5. stavkom 1. PTU-ZUS-a. Ako su ti uvjeti ispunjeni, politička volja izražena tijekom glasovanja ne može biti pred-metom ni sudske ni ustavnosudske kontrole.

Prema mišljenju Ustavnog suda akti izbora ili imenovanja koji ne pretpostavljaju prethodno ispunjenje zakonom propisanih uvjeta stručnih ili drugih kvalifikacija za obnašanje određenih državnih dužnosti, nedvojbeno podliježu ustavnosudskoj kontroli samo sa stajališta ustavnosti i zakonitosti postupka i načina njihova donošenja.

Nasuprot tome akti izbora ili imenovanja koji pretpostavljaju prethodno ispunjenje zakonom propisanih uvjeta stručnih ili drugih kvalifikacija za obnašanje određenih državnih dužnosti, a u koje spada i odluka o izboru ustavnih sudaca kao akt pravno-političke naravi, podliježu ustavno-sudskoj kontroli ne samo sa stajališta ustavnosti i zakonitosti postupka i načina njihova donoše-

84 Rješenje broj U-III-1923/2002 od 13. prosinca 2002., pismohrana Ustavnog suda.

73

nja, nego i u dijelu koji odgovara na pitanje: ispunjava li kandidat Ustavom i/ili zakonom propi-sane uvjete za obnašanje dotične državne odnosno pravosudne dužnosti.85

4. Dopuštenost provjere kvalifikacije kandidata o istaknutosti znanstvenim ili stručnim ra-dom ili javnim djelovanjem

Prema stajalištu Ustavnog suda riječ je ponajprije o vrijednosnoj ocjeni Hrvatskoga sabora. Takva kvalitativna provjera stoga zahtijeva nužan pravni oprez jer može doći u koliziju s politič-kom voljom parlamenta izraženom tijekom glasovanja o kandidatu za ustavnog suca. Ona ne smije uzurpirati volju i nadležnost parlamenta te se mora ograničiti samo na provjeru jesu li u kandidaturi sadržane činjenice iz kojih se može izvesti zaključak da je kandidat osoba koja se u pravnoj struci istaknula znanstvenim ili stručnim radom ili svojim javnim djelovanjem (primje-rice, objava stručnih članaka, sudjelovanje na domaćim i inozemnim stručnim skupovima). Ocje-na o tome jesu li te činjenice dostatne da dovedu do zaključka o kandidatu koji se u pravnoj stru-ci istaknuo znanstvenim ili stručnim radom ili svojim javnim djelovanjem, kao i sama ocjena tih činjenica u isključivoj su nadležnosti Hrvatskoga sabora.86

5. Određivanje pojma „radno iskustvo u pravnoj struci“ i njegovo dokazivanje

Ustavni sud izrazio je pravno stajalište da se „radno iskustvo u pravnoj struci“ pri izboru ustavnih sudaca ne bi se smjelo ograničiti na klasične pravne poslove u okviru pravosuđa, nego se pod tim pojmom treba smatrati svaki oblik obavljanja pravnih poslova neovisno o osnovi rada i osobi poslodavca. O načinu na koji će utvrđivati ispunjavanje uvjeta od najmanje 15 godina rad-nog iskustva u pravnoj struci odlučuje sam Hrvatski sabor, ponajprije određujući u Pozivu doku-mentaciju koju kandidati trebaju priložiti kao dokaz o ispunjavanju tog uvjeta i ocjenjujući njezi-nu dokaznu vrijednost. Ako u Pozivu ne bi bila izrijekom navedena dokumentacija koju su kandi-dati dužni priložiti radi dokazivanja da imaju najmanje 15 godina radnog iskustva u pravnoj stru-ci, kontrola mora biti ograničena samo na pitanje je li Odbor mogao iz svih uz prijavu dostavlje-nih dokumenata, a sagledavajući ih kao jednu cjelinu, utvrditi tu činjenicu.87

6. Trenutak mjerodavan za ocjenu ispunjavanja uvjeta za izbor na dužnost suca Ustavnog suda

Prema stajalištu Ustavnog suda za ocjenu ispunjavaju li kandidati uvjete za izbor na dužnost ustavnog suca mjerodavan je posljednji dan roka za podnošenje kandidatura po Pozivu Odbora. To znači da činjenice o kojima ovisi ispunjavanje uvjeta za ustavnog suca moraju stvarno posto-jati u trenutku zaključenja postupka prikupljanja kandidatura te moraju biti u kandidaturi na od-govarajući način prezentirane.88

85 Odluka broj U-III-443/2009 od 30. travnja 2009., ad. 8.2, Narodne novine, br. 65/2009.

86 Ibid., ad. 8.3.

87 Ibid., ad. 8.4.

88 Ibid., ad. 8.5.



74

8. OCJENE ESLJP-a O POSTUPANJU USTAVNOG SUDA

Izbor suca Ustavnog suda bio je predmetom odlučivanja i ESLJP-a. Naime, pred ESLJP-om bio je pokrenut postupak protiv Republike Hrvatske na temelju zahtjeva podnositeljice kojim je osporavala odluku Ustavnog suda kojom je ukinuta presuda Upravnog suda, a kojom je taj Sud ukinuo Odluku Hrvatskog sabora o izboru suca Ustavnog suda.

U tom predmetu ESLJP je donio nekoliko ocjena koje se, doduše, ne odnose posebice na po-stupak izbora ustavnih sudaca nego općenito na postupanje Ustavnog suda.

Međutim, s obzirom na prije navedene promjene u zaštiti prava nastale „nestankom“ po-stupka pred Upravnim sudom na temelju članka 66. ZUS-a/91 i uloge Ustavnog suda koji je po-stao prvo i jedino mjesto pred kojim se (barem kako stvari sada stoje) može tražiti zaštita prava u postupku izbora ustavnih sudaca, te su ocjene izuzetno važne te ih stoga treba ovdje istaknuti.

Riječ je o ocjenama i pravnim stajalištima koja se odnose na kontradiktornost postupka, jav-nu raspravu i nepostojanje pravnog sredstava protiv odluka Ustavnog suda.89

1. ESLJP ističe da pojam poštenog suđenja podrazumijeva i pravo na kontradiktorni postu-pak. To pravo znači da stranke u kaznenom ili građanskom postupku moraju u načelu imati pri-liku ne samo obznaniti bilo koji dokaz koji je potreban da bi uspjele sa svojim zahtjevima, nego i priliku da doznaju za sve dokaze i očitovanja predočena odnosno podnesena radi utjecaja na od-luku suda te priliku da daju primjedbe na njih.

U ustavnosudskom postupku Ustavni sud zatražio je mišljenja uglednih pravnika i raznih institucija kako bi donio informiranu odluku o glavnom pravnom pitanju koje je trebao riješiti.

ESLJP nalazi da se podnositeljicu zahtjeva trebalo obavijestiti o mišljenjima i informacijama dobivenim u postupku pred Ustavnim sudom te joj je trebala biti dana prilika da ih komentira. S obzirom na to da je podnositeljica zahtjeva bila obaviještena o tim mišljenjima i informacijama pribavljenim u postupku pred Ustavnim sudom tek nakon što je postupak pred tim sudom zavr-šio, ESLJP je zaključio da u postupku o kojemu je riječ nije bilo poštovano pravo podnositeljice zahtjeva na kontradiktornu raspravu.

Stoga je ESLJP utvrdio da je došlo do povrede članka 6. stavka 1. Konvencije zbog nedostat-ka kontradiktornosti rasprave.

2. ESLJP ističe da javni značaj postupka pred sudskim tijelima o kojem se govori u članku 6. stavku 1. Konvencije štiti stranke u postupku od provođenja pravde u tajnosti, bez kontrole jav-nosti te je to jedno od sredstava kojima se može održavati povjerenje u više i niže sudove. Time što čini provođenje pravde vidljivim, javnost pridonosi postizanju cilja članka 6. stavka 1. Kon-vencije, a to je pošteno suđenje, čije je jamstvo jedno od temeljnih načela demokratskog druš-tva u smislu Konvencije. ESLJP također naglašava da pravo na javnu raspravu općenito uključu-je pravo na usmenu raspravu.

Međutim, obveza održati raspravu nije apsolutna. Naprimjer, rasprava se ne mora održati kad se stranka nedvosmisleno odrekne svog prava na nju, a nema pitanja od javnog interesa koja

89 ESLJP (2011.) presuda u predmetu Juričić protiv Hrvatske, točke 72. – 78., 84. – 93. i 98. – 101.

75

raspravu čine nužnom. To odricanje može biti izričito ili prešutno, ovo drugo primjerice tako da se suzdrži od podnošenja zahtjeva da se održi rasprava.

U konkretnom slučaju ESLJP je utvrdio da podnositeljica zahtjeva nije zatražila održavanje usmene rasprave pred Upravnim sudom te se stoga treba smatrati da se nedvosmisleno odrekla prava na raspravu.

Kad je u postupku pred višim sudovima riječ samo o pravnim pitanjima, za razliku od činje-ničnih pitanja, tada se općenito ne traži usmena i javna rasprava, ako je takva rasprava održa-na ili se stranka odrekla njezina održavanja u prvom stupnju. Primjenjujući ova načela na ustav-ne sudove, ESLJP smatra da se u postupku pred takvim sudovima u pravilu ne traži rasprava jer oni, time što su ograničeni na ispitivanje ustavnih pitanja, ne povlače za sobom ocjenu činjenič-nih pitanja nego pravnih pitanja.

Ustavni sud u konkretnom slučaju u konačnici nije utvrđivao ili preispitivao činjenice ili (po-novno) ocjenjivao dokaze. Slijedi da je postupak pred njim bio ograničen na ispitivanje ustavnog pitanja, tj. nije povlačio ocjenu činjeničnih nego isključivo pravnih pitanja.

Stoga je ESLJP ocijenio da nije došlo do povrede članka 6. stavaka 1. Konvencije zbog toga što nije održana usmena i javna rasprava.

3. U odnosu na prigovor nedostatka pravnog sredstva protiv odluke Ustavnog suda čime bi podnositeljici bila povrijeđena prava koje daje Konvencija, ESLJP ističe da je riječ o sudu posljed-nje instance u domaćem pravnom sustavu što podrazumijeva da je primjena članka 13. Konven-cije ograničena. Stoga nepostojanje pravnog sredstva protiv odluke Ustavnog suda ne otvara pi-tanje na temelju članka 13. Konvencije.

9. PRODUŽENJE MANDATA SUCA USTAVNOG SUDA

Mandat sudaca Ustavnog suda traje osam godina. On može prestati i prije isteka tog roka u slučajevima propisanim UZUS-om.90

No iznimno, mandat ustavnog suca može se i produžiti. Ta mogućnost uvedena je Promje-nom Ustava iz 2010. [Narodne novine, br. 76/2010, članak 25. kojim je izmijenjen članak 125. Us-tava; u pročišćenom tekstu Ustava (Narodne novine, br. 85/2010) to je članak 126.].

Riječ je o dvama slučajevima:1. kad Hrvatski sabor do isteka mandata ne donese odluku o izboru ustavnog suca (bilo da na

tu dužnost izabere novu osobu ili ponovno izabere istu osobu) ili 2. ako osoba izabrana za ustavnog suca na dan kad treba započeti mandat ne stupi na dužnost.

Produženje mandata, međutim, prema izričitoj ustavnoj odredbi može trajati najdulje šest mjeseci. On naime traje do donošenja odluke o izboru i stupanja na dužnost novoizabranog ustavnog suca, ali ako se to ne dogodi u roku od šest mjeseci od redovitog isteka mandata, ustav-nom sucu koji obnaša dužnost u „produženom“ mandatu, protekom tog dodatnog šestomjeseč-nog roka konačno prestaje mandat po sili Ustava.

90 Ustavni sudac može biti razriješen dužnosti prije isteka vremena na koje je izabran ako to sam zatraži, ako bude osuđen na za-tvorsku kaznu zbog počinjenoga kaznenog djela ili ako trajno izgubi sposobnost da obavlja svoju dužnost (članak 11. PTUZUS-a).



76

Takvo rješenje ugrađeno je u Ustav kao mehanizam kojem je cilj spriječiti blokadu rada Ustavnog suda u slučaju da parlament pravodobno ne izabere novog suca.91 Naime, uvođenjem izbora ustavnih sudaca dvotrećinskom većinom glasova zastupnika, povećala se mogućnost da se u provedbi do-godi situacija u kojoj ustavni sudac neće biti izabran, a što se više puta događalo i prije toga kad su se ustavni suci birali običnom većinom glasova zastupnika.92 Produženje mandata ustavnog suca trebalo bi Hrvatskom saboru dati dodatno vrijeme za unutarnje usuglašavanje te izbor oso-be s kojim će se složiti najveći mogući ili barem dovoljan broj zastupnika.

U praksi, međutim, već u prvom slučaju nakon stupanja na snagu novih ustavnih odredbi, to se rješenje nije pokazalo djelotvornim za ostvarenje postavljenog cilja. Naime, nakon prestanka redovitog osmogodišnjeg mandata jedne ustavne sutkinje u srpnju 2010., Hrvatski sabor ni u še-stomjesečnom razdoblju njezina „produženog“ mandata nije uspio izabrati novog ustavnog suca te je njoj u siječnju 2011. prestao mandat silom Ustava, a Ustavni sud je nastavio djelovati bez jed-nog ustavnog suca i takvo stanje traje do danas.

No osim toga, čini se da u vezi s navedenim ustavnim rješenjem postoji i problem u shvaća-nju i interpretaciji njegova značenja. Približavanje isteka mandata većem broju ustavnih sudaca krajem 2015. godine i izbor novih ustavnih sudaca u političkim je strukturama potaknuo različi-ta razmišljanja i špekulacije. Tako prema izvješćima pojedinih medija unutar parlamentarne veći-ne prevladao je stav da sadašnji saziv Sabora neće birati nove suce te da tu svojevrsnu odgodu omogu-ćuje Ustav. S visokih političkih dužnosti iznosi se stajalište da apsolutno nema razloga da se zastu-pnici u izbornoj godini time bave te da je logično to prepustiti idućem sazivu Sabora, jer će novoizabra-nim zastupnicima ostati sasvim dovoljno vremena, nešto više od pet mjeseci, za postizanje dogovora o ustavnim sucima.93 Očito je, dakle, da se ustavna odredba o produženju mandata ustavnog suca shvaća kao ustavna osnova koja Hrvatskom saboru daje ovlast da odluči hoće li uopće provesti postupak novog izbora zbog isteka redovitog osmogodišnjeg mandata ustavnog suca ili će to uči-niti tek nakon toga, uzimajući u obzir šestomjesečni produžetak mandata. Pojednostavnjeno re-čeno, prema takvom shvaćanju Sabor može odlučiti da mandat ustavnog suca ne traje osam go-dina nego osam godina i šest mjeseci.

S obzirom na već navedeni cilj predmetne ustavne odredbe, ne bi trebalo biti dvojbe da je ta-kvo shvaćanje odnosno tumačenje pogrešno. Ta se odredba primjenjuje samo kad nakon pro-vedenog cjelokupnog postupka izbora ustavnog suca, rezultat glasovanja na saborskoj sjednici bude takav da ni jedan od predloženih kandidata ne dobije dovoljan broj glasova zastupnika. Hr-vatski sabor nema ovlast unaprijed odlučiti o produžetku mandata ustavnog suca, a da nije pro-veo propisani postupak i pokušao obaviti izbor.

Vezano za primjenu ustavne odredbe o produženju mandata moglo bi se u skorim izbornim postupcima otvoriti i još jedno pitanje. Naime, u prosincu ove godine za petero ustavnih suda-ca prestaje redoviti osmogodišnji mandat. Što će se dogoditi ako Hrvatski sabor u izbornom po-stupku svojom odlukom ne popuni svih pet upražnjenih mjesta, nego izabere samo jednog, dvo-je, troje ili četvero novih ustavnih sudaca? Kome od sadašnjih ustavnih sudaca i prema kojim kri-terijima će se mandat produžiti, a kome će on prestati? Iz ustavne odredbe nije moguće ni na-slutiti odgovor na to pitanje jer je ona formulirana tako da se odnosi samo na slučaj kad man-dat istječe jednom sucu. Budući da je riječ o ustavnoj odredbi, taj se problem ne može riješiti na drukčiji način nego novom promjenom Ustava ili eventualno dopunama UZUS-a koji se, među-

91 Hrvatski sabor (2010.b), Obrazloženje: 19.

92 Vidi supra u poglavlju 1. Uvod.

93 Članak Dražena Ciglenečkog „Ustavne suce birat će tek novi saziv Sabora“ objavljen u Novom listu od 28. kolovoza 2014. na str. 5.

77

tim, donosi prema istom postupku kao i Ustav pa je izbor između tih dviju varijanti irelevan-tan. U svakom slučaju, to pitanje je potrebno riješiti na vrijeme, kako ne bi došlo do blokade rada Ustavnog suda.

10. ZAKLJUČNA RAZMATRANJA

Procedura i pravila izbora ustavnih sudaca trebaju osigurati neovisnost ustavnog suda od političkih utjecaja, izbor sposobnih i iskusnih sudaca te uravnotežen i legitiman sastav suda. U tom cilju izborni postupak treba biti potpuno transparentan jer je potpuno i istinito informira-nje javnosti najdjelotvorniji mehanizam za otklanjanje sumnji i nepovjerenja u nepristranost i izvrsnost izabranih sudaca, a što je ključno za vjeru u stručni i moralni autoritet ustavnog suda kao institucije.

U području pravnog uređenja postupka izbora sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske u posljednjih deset godina učinjena su dva ključna koraka u smjeru povećanja razine transparen-tnosti postupka. Najprije su dopunama UZUS-a iz 2002. godine propisana pravila o kandidacij-skom postupku, provođenju javnog razgovora s kandidatima, izradi liste kandidata, prijedlogu nadležnog radnog tijela, načinu glasovanja o kandidatu i većini glasova koja je potrebna za izbor. Nakon toga Promjenama Ustava iz 2010. godine propisano je da je za donošenje odluke o izbo-ru ustavnih sudaca potrebna dvotrećinska većina glasova svih zastupnika u Hrvatskom saboru čime su usvojeni mnogi prigovori stručne, političke, ali i šire javnosti.

No i nakon tih promjena određena pitanja vezana za izbor ustavnih sudaca ostala su i dalje otvorena. To se posebice odnosi na isticanje kandidatura, provjeru ispunjavanja uvjeta za izbor (osobito radnog iskustva i istaknutosti kandidata u pravnoj struci) te mogućnostima pravne za-štite protiv odluke o izboru.

Na neka od tih pitanja odgovore su dali praksa samog Ustavnog suda kao i praksa ESLJP-a.Sva dosad usvojena rješenja i odgovori ipak i dalje pouzdano ne jamče izbor osoba isključivo

prema kriteriju stručne izvrsnosti i moralnog integriteta, a ne prema bliskosti političkom, ideo-loškom i društvenom svjetonazoru određene političke opcije. Stoga i dalje nije dokraja zatvore-no pitanje kako maksimalno osigurati neovisnost ustavnih sudaca od političkog utjecaja kad se procedura izbora okonča i izabrani ustavni sudac stupi na dužnost.

Radi ostvarenja tih ciljeva potrebno je izmijeniti i dopuniti određena pravila kandidiranja i izbora ustavnih sudaca. Dio tih pravila trebalo bi usvojiti kao zakonski tekst (izmjene i dopune UZUS-a), dok bi drugi dio mogao biti usvojen u formi pravnog akta niže pravne snage te instruk-tivne i pomoćne naravi.

Prije svega, izmjenama zakonskog teksta ovlast za isticanje kandidatura za izbor na dužnost ustavnog suca treba ograničiti na institucije koje predstavljaju najviše državne i pravne autori-tete. Na taj bi se način uz kandidaturu vezala i odgovornost za njezino isticanje te bi se posti-gla ozbiljnost i povećala djelotvornost izbornog postupka. Također, dopunama zakonskog tek-sta potrebno je propisati i okvirno urediti postupak pravne zaštite protiv odluke o izboru ustav-nih sudaca.

S druge strane, pitanja vezana za utvrđivanje i provjeru podataka o radnom iskustvu i ista-knutosti kandidata u pravnoj struci kao uvjeta za izbor na dužnost ustavnog suca u naravi nisu pravna nego činjenična pitanja. Stoga takva pitanja može rješavati Odbor u obliku odgovaraju-



78

ćeg akta instruktivne naravi koji će njegove članove usmjeriti i pomoći im pri odlučivanju (pri-mjerice, lista pravnih zanimanja, okvirna mjerila za ocjenu istaknutosti u pravnoj struci i slično).

No ostaje dvojba bi li takvo uređenje postupka pomoglo i u rješenju problema postizanja dvo-trećinske većine potrebne za izbor suca Ustavnog suda koji postoji već više od četiri godine i (ba-rem zasad) i dalje bez rješenja na vidiku?

Slijedom toga postavlja se opće pitanje: je li izbor najboljih i besprijekornih kandidata za ob-našanje dužnosti ustavnog suca uopće moguće osigurati pravnom normom? Ili je za ostvarenje tog cilja ipak presudna dosegnuta razina političke zrelosti?

U tom smislu idealno bi bilo kad bi u procesu izbora sudaca Ustavnog suda ispunjavanje for-malnih uvjeta zaista bila samo formalnost odnosno kad bi kvalitete istaknutih kandidata bile op-ćepoznate i priznate, a ispunjavanje formalnih uvjeta apsolutno neupitno. Stoga u cilju osigura-nja stručnog i moralnog autoriteta ustavnog suda kao institucije središnje pitanje postupka iz-bora ustavnih sudaca ne smije biti ispunjavaju li kandidati propisane uvjete nego tko je od njih (naj)bolji.

Institut produženja mandata ustavnog suca nakon isteka redovitog osmogodišnjeg mandata kad se ne izabere novi sudac, odnosno kad novi sudac ne stupi na dužnost, u praksi se nije poka-zao djelotvornim. S obzirom na to kao i na određena druga otvorena pitanja njegove primjene, potrebno ga je na odgovarajući način potpunije i jasnije urediti i to što prije, s obzirom na to da krajem ove godine istječe redoviti mandat šestero ustavnih sudaca.

LITERATURA

Antić, T. (2012.): Izbor sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske, u: Šarčević, E. (ur.), Ko bira sudije ustavnog suda?, Fondacija Centar za javno pravo, Sarajevo, str. 15. – 56.Crnić, J. (1991.), Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske s komentarom, Informator, Za-greb.Crnić, J. (1994.), Vladavina ustava, Informator, Zagreb.Crnić, J. (2002.), Komentar Ustavnoga zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, Narodne no-vine, Zagreb.Giunio, M. (2009.a), Izbor sudaca Ustavnog suda kao akt vladanja i „odgoda učinaka“ konstitutivne presude, Informator, br. 5733, str. 1. – 3. i br. 5734, str. 8.Giunio, M. (2009.b), Još o aktu izbora sudaca Ustavnog suda kao političkom, ali i pravno vezanom aktu, Informator, br. 5766–5767, str. 13. – 14.Harutyunyan, G. i Mavčič, A. (1999.), The constitutional review and its development in the modern world (a comparative constitutional analysis), Hayagitak, Yerevan – Ljubljana.Hayek, von F. (1994.), Politički ideal vladavine prava, Školska knjiga, Zagreb.Kaleb, Z. (2013.), Izbor sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske - de lege lata i de lege ferenda, Pra-vo u gospodarstvu, vol. 53, br. 5, str. 981. – 992.Krapac, D. (2014.), Postupak pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske - ustrojstvo i proceduralni ele-menti ustavnog nadzora, Narodne novine, Zagreb.Lauc, Z. (2009.), Novo uređenje statusa sudaca Ustavnog suda: od načina izbora do materijalnih osno-va njihova rada, u: Barbić, J. (ur.): Hrvatsko ustavno sudovanje, HAZU, Zagreb, str. 277. – 341.

79

Manojlović, S. (2012.), Izbor i položaj sudija Ustavnog suda u Republici Srbiji, u: Šarčević, E. (ur.), Ko bira sudije ustavnog suda?, Fondacija Centar za javno pravo, Sarajevo, str. 57. – 90.Nenadić, B. (2012.), O jemstvima nezavisnosti ustavnih sudova, sa posebnim osvrtom na Ustavni sud Srbije, JP Službeni glasnik, Beograd.Omejec, J. (2009.a), O potrebnim promjenama u strukturi hrvatskog ustavnog sudovanja, u: Barbić, J. (ur.): Hrvatsko ustavno sudovanje, HAZU, Zagreb, str. 23. – 167.Omejec, J. (2009.b), Rasprava na okruglom stolu HAZU o hrvatskom ustavnom sudovanju, u: Barbić, J. (ur.): Hrvatsko ustavno sudovanje, Zagreb, HAZU, str. 379.Omejec, J. (2011.), Novi europski tranzicijski ustavi i transformativna uloga ustavnih sudova, u: Bačić, A. (ur.): Dvadeseta obljetnica Ustava Republike Hrvatske, HAZU, Zagreb, str. 61. – 85.Petrov, V. (2012.), Zašto sudija ustavnog suda (ne)mora biti istaknuti pravnik?, u: Šarčević, E. (ur.), Ko bira sudije ustavnog suda?, Fondacija Centar za javno pravo, Sarajevo, str. 229. – 248.Podolnjak, R. (2007.), Izbor sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske u komparativnoj perspektivi, Zagreb, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, vol. 57, br. 3, str. 547. – 575.Podolnjak, R. (2009.), Izbor sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske dvotrećinskom većinom za-stupnika Hrvatskog sabora i promjena Ustava, Informator – Ustavni vidici br. 5, br. 5818, str. 4. – 7.Podolnjak, R. (2011.), Način izbora ustavnih sudaca u Republici Hrvatskoj: plaidoyer za promjenu, u: Smerdel, B. i Gardašević, Đ. (ur.): Izgradnja demokratskih ustavnopravnih institucija Republike Hr-vatske u razvojnoj perspektivi, Hrvatska udruga za ustavno pravo, Zagreb, str. 363. – 396.Smerdel, B. (2011.), Akt vladanja u praksi Ustavnog suda: koncept klasične pravne teorije ili origina-lan izum herestetičke prakse, u: Smerdel, B. i Gardašević, Đ. (ur.): Izgradnja demokratskih ustavno-pravnih institucija Republike Hrvatske u razvojnoj perspektivi, Hrvatska udruga za ustavno pravo, Zagreb, str. 341. – 352.Smerdel, B. (2013.), Ustavno uređenje europske Hrvatske, Narodne novine, Zagreb.Smerdel, B. i Sokol, S. (2009.), Ustavno pravo, Narodne novine, Zagreb.Trnka, K. (2012.), Nužnost revizije ustavnih rješenja o izboru sudija ustavnih sudova u BiH, u: Šar-čević, E. (ur.), Ko bira sudije ustavnog suda?, Fondacija Centar za javno pravo, Sarajevo, str. 143. – 159.Žuvela, M. (2009.), Ustavni sud Republike Hrvatske – nužne promjene u nadležnostima i organizaciji, Informator, br. 5790–5791, str. 1. – 3.

Propisi rh

Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 56/1990, 135/1997, 113/2000, 28/2001, 55/2001 (ispravak), 76/2010, 85/2010 (pročišćeni tekst) i 5/2014 (odluka Ustavnog suda).Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 99/1999, 29/2002 i 49/2002 (pročišćeni tekst).Zakon o upravnim sporovima, Narodne novine, br. 53/1991, 9/1992 i 77/1992.Zakon o upravnim sporovima, Narodne novine, br. 20/2010 i 143/2012.Poslovnik Hrvatskoga sabora, Narodne novine, br. 81/2013.



80

Akti hrvatskoga sabora

(2010.a), Konačni prijedlog Zakona o upravnim sporovima, P.Z.E. br. 378, dostupno na: www.sa-bor.hr, pristup: 20. studenoga 2014.(2010.b), Prijedlog promjene Ustava Republike Hrvatske Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskoga sabora, klasa: 012-02/10-01/01, ur.broj: 6521-1-10-06 od 15. lipnja 2010., do-stupno na: www.sabor.hr, pristup: 10. prosinca 2014.

Akti ustavnog suda RH

Rješenje U-III-885/1999 od 27. listopada 1999., Narodne novine, br. 117/1999.Rješenje U-III-893/1999 od 8. studenoga 1999., pismohrana Ustavnog suda RH.Rješenje U-III-911/1999 od 8. studenoga 1999., Narodne novine, br. 135/1999.Rješenje U-III-2331/2001 od 12. prosinca 2001., Narodne novine, br. 2/2002. Rješenje U-III-1923/2002 od 13. prosinca 2002., pismohrana Ustavnog suda RH.Rješenje U-III-2419/2008 od 25. rujna 2008., pismohrana Ustavnog suda RH.Izvješće o ustavnopravno neprihvatljivim učincima pročišćenih tekstova Ustava Republike Hr-vatske, ustavnih zakona, zakona, drugih propisa i općih akata, broj U-X-1435/2011 od 23. ožujka 2011., Narodne novine, br. 37/2011.Odluka broj U-III-443/2009 od 30. travnja 2009., Narodne novine, br. 65/2009.

Propisi drugih država

(dostupno na: www.ecln.net/national-constitutions.html, pristup: 15. listopada 2014.)Ustav Republike Bugarske.Ustav Republike Makedonije.Ustav Republike Rumunjske.Ustav Republike Srbije.Zakon o Ustavnom sudu Republike Mađarske.Zakon o Ustavnom sudu Republike Slovenije.

Akti europskog suda za ljudska prava (ESLJP)

(2007.), Presuda u predmetu Eskelinen i dr. protiv Finske od 19. travnja 2007. (zahtjev br. 63235/00), dostupno na: www.echr.coe.int, pristup: 15. studenoga 2014.(2009.), Presuda u predmetu Olujić protiv Hrvatske od 5. veljače 2009. (zahtjev br. 22330/05), do-stupno na: www.usud.hr, pristup: 15. studenoga 2014.(2011.), Presuda u predmetu Juričić protiv Hrvatske od 5. srpnja 2011. (zahtjev br. 58222/09), do-stupno na: www.usud.hr, pristup: 10. prosinca 2014.(2014.), Guide on Article 6 – Right to a Fair Trial, Strasbourg, dostupno na: www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_criminal_ENG.pdf, pristup: 10. listopada 2014.

81

Akti venecijanske komisije

(dostupno na: www.venice.coe.int, pristup: 10. listopada 2014.)

(1997.), The Composition of Constitutional Courts, Science and technique of democracy, No. 20 December 1997, CDL-STD (1997) 020.(2004.), Opinion on the Proposal to Amend the Constitution of the Republic of Moldova, Opin-ion no. 315/2004, 6 December 2004, CDL-AD (2004) 043.(2006.a), Opinion on the Two Draft Laws amending Law NO. 47/1992 on the organisation and functioning of the Constitutional Court of Romania, Opinion no. 370/2006, 20 March 2006, CDL-AD (2006) 006.(2006.b), Opinion on amendments to the law on the Constitutional Court of Armenia, Opinion no. 376/2006, 22 June 2006, CDL-AD (2006) 017.

Novinski članci

Babić, J., Tko nam dijeli pravdu?, Jutarnji list od 13. veljače 2009., str. 6. – 7.Barić, S., I SDP i HDZ igraju igru sa zastarom i srozavaju ugled Ustava, intervju, Večernji list od 12. listopada 2013., str. 5.Barić, S., Neka politika bira ustavne suce, ali među stručnjacima!, intervju, Večernji.hr od 17. ve-ljače 2014., str. 3., dostupno na: www.vecernji.hr/hrvatska/neka-politika-bira-ustavne-suce-ali-medu-strucnjacima-921513, pristup: 10. listopada 2014.Ciglenečki, D., Ustavne suce birat će tek novi saziv Sabora, Novi list od 28. kolovoza 2014., str. 5.Raić, V., Koliko sudaca uopće ima Ustavni sud?, Nacional od 15. svibnja 2012., str. 18.Sokol, S., Ustavne suce uvijek i svuda bira politika, intervju, prema: Podolnjak (2011.), str. 364.

Mrežne stranice

www.echr.coe.intwww.ecln.netwww.nn.hrwww.sabor.hr www.usud.hrwww.venice.coe.int



82

Teodor Antić, PhD,Secretary General of the Constitutional Court of the Republic of Croatia, Zagreb

CONDITIONS AND PROCEDURE FOR THE ELECTION OF JUDGES OF THE CONSTITUTIONAL COURT OF THE REPUBLIC OF CROATIA

Summary

The paper analyzes the conditions and procedure for the election of judges of the Constitu-tional Court of the Republic of Croatia and, by describing the experience of previous elections, indicates the dilemma and issues in practice in this regard. Two key steps have been made toward a more transparent procedure of the election of the Constitutional Court judges and a higher level of their legitimacy for the last ten years: in 2002 the detailed rules of procedure were set up and in 2010 the Amendments to the Constitution stipulating that the Constitutional Court judg-es shall be elected by a two-thirds majority vote of all the representatives in the Croatian Parlia-ment were adopted. However, some doubts and problems in interpretation of legal rules are still present. This is especially true of issues related to submitting the nominations, checking and ver-ifying the due requirements for being elected a judge, legal nature of the decision on election of the Constitutional Court judges and legal protection in case of violation of a candidate’s rights in electoral procedure. The author gives a number of recommendations for improvement of the electoral procedure with the aim of achieving a higher level of independency and legitimacy of the Constitutional Court judges. The author also emphasizes that the main issue in the elector-al procedure must not be the question whether candidates meet legal requirements but who of them is the best i.e. better candidate.

Key words: Constitutional Court, election of judges, elections conditions, Act of State

83

Dr. Teodor AntićGeneralsekretär, Verfassungsgericht der Republik Kroatien, Zagreb

VERFAHREN UND DIE VORAUSSETZUNGEN FÜR DIE WAHL DER RICHTER DES VERFASSUNGSGERICHTS KROATIEN

Zusammenfassung

Der Autor analysiert die Voraussetzungen für die Wahl der Richter des Verfassungsgerichts der Republik Kroatien und das Verfahren selbst. Aufgrund der Erfahrungen bei der Wahl der Verfassungsrichter wird hier auf die Zweifel und Probleme hingewiesen, die in der Praxis vor-kommen. In der letzten Jahrzehnt wurden zwei wesentliche Schritte zur besseren Transparenz der Richterwahl und höheren Ebene der Legitimität von Verfassungsrichtern gemacht: im Jahr 2002 wurden detailreiche Regel des Wahlverfahrens beschlossen, und in 2010 wurde durch Ver-fassungsänderungen vorgeschrieben, dass die Verfassungsrichter mit der qualifizierten Mehr-heit aller Stimmen der Abgeordneten im Sabor gewählt werden. Trotzdem bestehen noch im-mer gewisse Zweifel und Probleme in der Auslegung der Regelung des Wahlverfahrens. Dies be-trifft insbesondere das Vorschlagen der Kandidaten, die Überprüfung, ob sie die vorgeschriebe-nen Voraussetzungen erfüllen, die Rechtsnatur der Entscheidung zur Wahlausschreibung, den Rechtsschutz, sowie die Möglichkeit der Anfechtung des Rechtsschutzes. Der Autor erörtert sei-ne persönliche Auffassungen und Empfehlungen zur Verbesserung des Wahlverfahrens zum Zweck der Stärkung von Unabhängigkeit und Legitimtät der Verfassungsrichter. Darüber hin-aus betont der Autor die Zentralfrage des Wahlverfahrens: nicht ob die vorgeschlagenen Kandi-daten die Voraussetzungen für die Richterwahl erfüllen, sondern wer von ihnen der beste Kan-didat sei.

Schlagwörter: Verfassungsgericht, Richterwahl, Wahlkriterien, Herrschaftsakte


85

Katarina Knol Radoja, dipl. prav.SVRSISHODNOST ARBITRABILNOSTI OBITELJSKOPRAVNIH SPOROVA S POSEBNIM NAGLASKOM NA SPOROVE PROIZAŠLE IZ RAZVODA BRAKA

Katarina Knol Radoja, dipl. prav.* Pregledni znanstveni radUDK 347.918:347.627.3Primljeno: prosinac 2014.

SVRSISHODNOST ARBITRABILNOSTI OBITELJSKOPRAVNIH SPOROVA S POSEBNIM NAGLASKOM NA SPOROVE PROIZAŠLE IZ RAZVODA BRAKA

Sažetak: Arbitrabilnosti obiteljskopravnih sporova, a posebno sporova proizašlih iz ra-zvoda braka, danas je sve prihvaćenija kako u zemljama europskog kontinen-talnog pravnoga kruga, tako i onih koje pripadaju common law pravnom susta-vu.

Infra će stoga biti prikazani kanadski i američki sustavi, kao primjer zemalja u kojima je rješavanje obiteljskopravnih sporova preko arbitraže postalo po-sebno popularno. Osim toga, bit će prikazan i odnos troškova sudskog i arbi-tražnog postupka. Budući da se sporazumna arbitraža često i u drugim vrsta-ma postupaka pokazala kao pogodna alternativa tradicionalnoj sudskoj par-nici te ako su obiteljskopravni sporovi, a posebice sporovi proizašli iz razvoda braka uopće arbitrabilni u kontekstu hrvatskog arbitražnog prava, nastojat će se utvrditi, odnose li se brojne prednosti arbitraže, a posebno kad su posrijedi troškovi, i na obiteljskopravne sporove.

Na kraju se zaključuje kako bi postupovna i materijalna fleksibilnost te privat-nost arbitražnog postupka trebala smanjiti tenzije stranaka, dopuštajući da se obiteljskopravni spor riješi brže i s manje troškova.

Ključne riječi: arbitrabilnost, sudski postupak, arbitraža, obiteljskopravni sporovi

1. UVOD

Donošenje presude u sudskom parničnom postupku prema mišljenju javnosti i profesije,1 čini postupak razvoda braka odveć skupim, zahtjevnim i teškim.

* Katarina Knol Radoja, dipl. prav., asistentica na Pravnom fakultetu Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Stjepana Radića 13, Osijek.

1 Eisenberg, M. A., Private Ordering Through Negotiation: Dispute Settlement and Rulemaking, Harvard Law Review, Vol. 89, 1976., str. 637. – 681. Mnookin, R. H., Kornhauser, L., Bargaining in the Shadow of the Law: The Case of Divorce, The Yale Law Journal, Vol. 88, No. 5, 1979., str. 950. – 997. Eisenberg, M. A., The Bargain Principle and Its Limits, Harvard Law Review, Vol. 95, 1982., str.741. – 801.


86

Obujam sudskih predmeta zajedno s vremenom koje se mora posvetiti zahtjevnim postupov-nim pitanjima često izaziva kašnjenja i bitno produžava trajanje postupka, zbog čega podnošenje tužbenih zahtjeva obično prije pogoršava nego rješava bračne sukobe.2

Parnični postupci imaju ipak i svojih prednosti. Dopuštajući parovima koji se razvode da iska-žu svoju ljutnju koju imaju jedan prema drugom s pomoću pravnih argumenata i formalnosti sudskog postupka, civilizira njihov sukob i dopušta im da se usredotoče na financijski i praktič-ni domašaj njihova razvoda. Prema tome, sudski postupak, pružajući zaštitu obitelji kao osnov-nom društvenom interesu, omogućuje bračnim drugovima u procesu razvoda da s pomoću jed-nog službenog usmjerenja dođu do neke vrste rješenja problema.

Kompleksnost sporova u svezi s razvodom braka zahtijeva ipak postojanje mogućnosti izbora načina njihove provedbe, kako bi ih se time barem približno olakšalo. Tako bi uz postupak pred sudom, pravni postupak rješavanja sporova proizašlih iz razvoda braka mogao biti dopunjeni i arbitražom, kao alternativnom metodom.3

Prije svega potrebno je odmjeriti prednosti i slabosti arbitražnog rješavanja pitanja proizaš-lih iz razvoda braka kako bi se ocijenila prikladnost takvog postupka kao alternativnog meha-nizma.

U sudskom postupku stranke snose troškove odvjetnika, vještaka i sudske pristojbe, dok dr-žava preuzima na sebe osnovne troškove kao što su plaće sudskog osoblja i održavanja sudnice.

U arbitraži stranke su, osim za plaćanje odvjetnika i vještaka, odgovorne i za plaćanje nakna-da za arbitre i administrativne troškove, a katkad i za naknade za najam prostora i institucional-ne naknade.4

Međutim, iako stranke moraju snositi troškove arbitraže, ti troškovi u stvarnosti mogu biti manji od troškova postupka pred sudom u okolnostima kada stranke, zbog primjerice prevelike pretrpanosti sudova predmetima, ne mogu izbjeći dugotrajno suđenje.

2. PREDNOSTI ARBITRAŽNOG POSTUPKA

Arbitraža je suđenje, ali za razliku od postupka pred redovnim sudom, kod arbitraže stranke slobodno svojim sporazumom određuju tko će im suditi.

Rješavanje spora može se povjeriti jednoj osobi, arbitru pojedincu, ili arbitražnom vijeću, koje u pravilu čine tri osobe, od kojih svaka stranka bira jednog arbitra, a oni predsjednika vije-ća. Arbitraža je zbog te svoje autonomne dimenzije, mogućnosti da stranke biraju arbitre koji će riješiti samo njihov predmet, sve privlačnije sredstvo rješavanja sporova na sve više pravnih po-dručja.

Što se tiče brzine rješavanja spora, jedna je od prednosti arbitražnog postupka da nema žal-be, pravorijek je odmah pravomoćan i ovršan, što znači i da je postupak višestruko kraći u uspo-redbi s parničnim postupkom pred državnim sudom.

Prednost je i u tome što arbitražni sudac uglavnom treba riješiti samo predmet koji mu je po-vjeren, a ne nekoliko stotina poput državnoga suca. Arbitri su za to posebno honorirani, što ih

2 Carbonnea, T. E., Consideration of Alternatives to divorce Litigation, Vol. 1986., str. 1119. – 1192., str. 1123.

3 Sporovi proizašli iz razvoda braka bili bi, u smislu ovoga rada, ponajprije sporovi u vezi s uzdržavanjem djece i bračnog druga, sporovi oko bračne stečevine i podjele zajedničke imovine, odnosno sporovi u vezi s bračnim ugovorom kojim se uređuju prava na postojećoj ili budućoj imovini.

4 Carbonnea, T. E., op.cit. (bilj. 2), str. 1164.

87

dodatno motivira. Arbitraža je povjerljiva, pa ako se stranke drukčije ne sporazumiju, suđenje nije javno.5 Uz to, stranke za arbitre mogu izabrati vrhunske stručnjake.

Iako se na prvi pogled čini skupljom, arbitraža se može pokazati i ekonomičnijom jer nema troškova žalbenog i revizijskoga postupka. Troškovi arbitraže na prvi su pogled veći jer se arbi-traža financira iz onoga što stranke plate pa se zato mora tražiti predujam za pokriće troškova arbitraže. Nagrada arbitru ovisi o vrijednosti spora, a u trošak ulaze još upisna pristojba te admi-nistrativni i materijalni troškovi postupka.6

3. OPĆENITO O ARBITRABILNOSTI OBITELJSKOPRAVNIH SPOROVA

Arbitrabilnost je višeznačan, složen pojam kojim se određuje što može biti predmet arbitra-že (arbitrabilnost ratione materiae) i tko mogu biti stranke arbitražnog ugovora (arbitrabilnost ratione personae), pa se stoga može reći da je arbitrabilnost pretpostavka valjanosti arbitražnog ugovora.7

Pojedina arbitražna zakonodavstva, primjerice u Njemačkoj, određuju da predmet arbitraž-nog sporazuma može biti svaki imovinskopravni zahtjev, dok se arbitrabilnim u SAD-u i Kanadi, prije svega smatraju svi predmeti izuzevši one za koje je pridržana isključiva sudska nadležnosti.

Prije nego što počnemo ispitivati arbitrabilnost sporova unutar određenog pravnog područ-ja, nužno je ukratko uzeti u obzir zakonske odredbe koje uređuju arbitrabilnost sporova opće-nito. Tako je do jedne od najvećih promjena u njemačkom arbitražnom pravu došlo 1998. godi-ne usklađivanjem njemačkog Zakona o građanskom parničnom postupku8 (u nastavku: dZPO) s UNCITRAL Model zakonom o međunarodnoj trgovačkoj arbitraži.9

Pitanje može li se određeni spor uputiti na arbitražu (odnosno je li spor arbitrabilan) ili ne, uređen je novim člankom 1030. dZPO-a.

Sukladno prvoj rečenici u navedenom članku, bilo koji spor koji uključuje ekonomski inte-res može biti upućen na arbitražu,10 a to su prije svega imovinskopravni zahtjevi. Ovo bi vrijedi-lo bez obzira na to je li takav spor javne ili građanske prirode, mogu li stranke slobodno raspo-lagati interesima koji su obuhvaćeni ili bi određeni sud imao isključivu nadležnost u tom sporu ako bi se vodila parnica.11

5 Stari je Obiteljski zakon u čl. 271., st. 1. (Narodne novine, br. 116/2003, 17/2004, 136/2004, 107/2007, 57/2011, 61/2011, 25/2013.) isključivao javnost, ali samo u statusnim sporovima, novi Obiteljski zakon (ObZ, Narodne novine, br. 75/2014, 83/2014) osim u postupcima o statusnim stvarima, javnost isključuje i u stvarima o roditeljskoj skrbi, osobnim odnosima i mjerama za zaštitu prava i dobrobiti djeteta te uzdržavanju djeteta. (čl. 351. ObZ-a).

6 Odluka o troškovima u postupcima arbitraže, Narodne novine, br. 142/2011.

7 Sajko, K., Das kroatische Recht der internationalen Schiedsgerichtsbarkeit – Miscelanea, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 55 (6)/2005., str. 1411.

8 Zivilprozessordnung, od 30. siječnja 1877.

9 UNCITRAL Model Law on International Commercial Arbitration 11. prosinca 1985.

10 Jeder vermögensrechtliche Anspruch kann Gegenstand einer Schiedsvereinbarung sein (§ 1030. st. 1. reč. 1. dZPO-a).

11 Baron, P. M., Liniger, S., A Second Look at Arbitrability: Approaches to Arbitration in the United States, Switzerland and Germany, Arbitration International, Kluwer Law International, Vol. 19, Issue 1, 2003., str. 27. –54., str. 37.



88

Prema drugoj rečenici u članku 1030. dZPO-a,12 arbitrabilnost sporova koji ne uključuju eko-nomski interes ostaje ovisna o tome mogu li stranke slobodno raspolagati pravima koja se tiču spora te stoga jesu li u mogućnosti zaključiti nagodbu s obzirom na predmet spora.

Ovakvim određenjem arbitrabilnosti u Njemačkoj je znatno proširena lista arbitrabilnih predmeta pa su tako i obiteljskopravni zahtjevi postali arbitrabilnim.

Ipak člankom 1030. st. 3. dZPO-a13 ostavljena je mogućnost da se posebnim propisom isklju-či arbitrabilnost nekih predmeta ili da se propišu pretpostavke koje moraju biti ispunjene kako bi predmet bio arbitrabilan.

Svrha je ove odredbe da se isključi arbitraža u predmetima koji se tiču posebno osjetljivih „osobnih“ interesa (primjerice, brakorazvodne parnice, postupaka koji se tiču obiteljskih odnosa, pitanja koja se odnose na skrb i prava djeteta). Ta pitanja ostaju u isključivoj nadležnosti sudova.

U Republici su Hrvatskoj sukladno Zakonu o arbitraži (ZA)14 arbitrabilni sporovi o pravima kojima stranke mogu slobodno disponirati (čl. 3. st. 1. ZA-e).

Uz disponibilnost spora kao osnovne pretpostavke arbitrabilnosti u hrvatskom pravu, u slu-čajevima kada su stranke ugovorile stranu arbitražu, onu čije je mjesto izvan područja Republike Hrvatske, mora biti ispunjena i dodatna pretpostavka, a to je da barem jedna stranka u postupku mora biti fizička osoba s prebivalištem ili uobičajenim boravištem u inozemstvu ili pravna osoba osnovana prema stranom pravu (čl. 2. st. 1. t. 7. ZA-e) te negativna pretpostavka, da za rješavanje takvih sporova ne smije biti posebnim zakonom propisana isključiva nadležnost sudova u Repu-blici Hrvatskoj (čl. 3. st. 2. ZA-e).

4. KOMPARATIVNI PRIKAZ OBITELJSKE ARBITRAŽE

Obiteljskopravni sporovi dugo su se vremena proglašavali nedisponibilnim, a time i nearbi-trabilnim. Međutim, u suvremenom kontekstu opće tendencije širenja zone arbitrabilnosti, oni se danas sve više smatraju arbitrabilnima.

Rješavanje obiteljskopravnih sporova preko arbitraže postalo je posebno popularno u zemlja-ma common law sustava, gdje se s vremenom razvio i pojam „obiteljske arbitraže“ (family law ar-bitration), a koji se odnosi i na tzv. arbitražu razvoda (divorce arbitration).

Iako bi se iz naziva „arbitraža razvoda“ moglo zaključiti suprotno, ona ne obuhvaća pitanje razvoda braka per se, nego obuhvaća sporove proizašle iz postupka razvoda braka, a što bi ponaj-prije bili sporovi o uzdržavanju djece i bračnog druga, sporovi o roditeljskoj skrbi, oko bračne ste-čevine i podjele zajedničke imovine, odnosno sporovi u vezi s bračnim ugovorom kojim se uređu-ju prava na postojećoj ili budućoj imovini.

Infra će biti dan prikaz primjera obiteljske arbitraže u Kanadi i Sjedinjenim Američkim Drža-vama (dalje: SAD).

12 Eine Schiedsvereinbarung über nichtvermögensrechtliche Anspruche hat insoweit rechtliche Wirkung, als die Parteien berechtigt sind, über den Gegenstand des Streites einen Vergleich zu schließen (1030. st. 1. reč. 2. dZPO-a).

13 Gesetzliche Vorschriften außerhalb dieses Buches, nach denen Streitigkeiten einem schiedsrichterlichen Verfahren nicht oder nur unter bestimmten Voraussetzungen unterworfen werden dürfen, bleiben unberührt. (1030. st. 1. reč. 2. dZPO-a).

14 Narodne novine, br. 88/2001.

89

4.1. Kanada

Iako je već i prije bila sve prisutnija u praksi, obiteljska se arbitraža za područje Ontarija u Ka-nadi uvodi 2006. godine Amandmanom o obiteljskom pravu,15 kao nova specifična kategorija ar-bitraže u sve širem području arbitraže koje je već uključivalo trgovačku arbitražu, međunarodnu trgovačku arbitražu, potrošačku arbitražu i arbitražu radnih sporova.

Obiteljska arbitraža16 predstavlja poseban postupak reguliran Zakonom o arbitraži17 iz 1991. godine i Obiteljskim zakonom18 iz 1990. godine. Iako novi Amandman na te zakone predstavlja dobronamjerni zakonodavni pokušaj da se zaštiti slabija stranka, McGill navodi kako se njime ozbiljno narušava postojeća arbitražna politika koja daje prioritet pravima stranke da izabere po-stupak, arbitražnog stručnjaka i mjerodavno pravo.19

U pravilu, stranke u sporu izabirale su arbitražu zbog brzine kojom se može završiti, izabiru-ći postupak i stručnjaka prema svome izboru. Tradicionalne prednosti izbora arbitraže kao me-hanizma rješavanja spora uključuju stranačku autonomiju, mogućnost kreiranja postupka, izbor arbitra, privatnost, konačnost, brzinu i niski trošak. Obujam kašnjenja i sporost u javnom susta-vu smanjuje se kada se više sporova rješava privatno. Postoji ušteda za javnost i istraživanja upu-ćuju na to da se kod stranaka povećava zadovoljstvo i stopa popustljivosti kad imaju veću kon-trolu nad postupkom.20

Obiteljska je arbitraža uvedena kao odgovor na zabrinutost zbog korištenja vjerskih sudova za rješavanje obiteljskih sporova. Najveću brigu im je predstavljalo to što vjerska načela mogu biti neusklađena ili čak proturječna s kanadskim načelima o ravnopravnosti. Postupku pred vjer-skim sudom može nedostajati transparentnost, a nedostatak slobodnog i informiranog pristan-ka kod izabiranja vjerskog suda mogao bi rezultirati neravnopravnim položajem između strana-ka.21

Stranačka se autonomija obično izjednačavala s mogućnošću da stranke kreiraju postupak koji udovoljava njihovim specifičnim potrebama i sklonostima. Stranke u obiteljskoj arbitraži sad će, smatra McGill,22 imati znatno manje mogućnosti mijenjanja postupka nego što im je to bilo moguće prema Zakonu o arbitraži iz 1991. Najvažnija promjena jest ta da ne mogu izabrati neko drugo pravo osim kanadskog prava.23

15 The Family Statute Law Amendment Act, 2006, S. O. 2006, c. 1 (Bill 27, 2005).

16 Section 51 of the Act is amended by adding the following definitions: “family arbitration” means an arbitration that, (a) deals with matters that could be dealt with in a marriage contract, separation agreement, cohabitation agreement or paternity agreement under this Part, and(b) is conducted exclusively in accordance with the law of Ontario or of another Canadian jurisdiction (The Family Statute Law Amendment Act, 2006, S. O. 2006, c. 1 (Bill 27, 2005)).

17 Arbitration Act, 1991, S.O. 1992, c. 17.

18 Family Law Act, R. S. O. 1990, c. E 3.

19 McGill, S., Family Arbitration: One Step Forward, Two Steps Back, Journal of Law and Social Policy, Vol. 21, 2007., str. 49. – 62., str. 50.

20 Pearson, J., An Evaluation of Alternatives to Court Adjudication, The Justice System Journal, Vol. 7, 1982., str. 420. – 444. Pepper, R. A., Why arbitrate? Ontario’s recent experience with Commercial Arbitration, Osgoode Hall Law Journal, Vol. 36, br.4, 1998., str. 807. – 845.

21 McGill, S., op. cit. (bilj. 19, str. 50.

22 Cf. ibid., str. 56.

23 Section 32 of the Arbitration Act, 1991 is amended by adding the following subsections: (...) (4) In a family arbitration, the arbitral tribunal shall apply the substantive law of Ontario, unless the parties expressly designate the substantive law of another Canadian juris-diction, in which case that substantive law shall be applied. (The Family Statute Law Amendment Act, 2006, S. O. 2006, c. 1 (Bill 27, 2005)).



90

O pitanjima roditeljske skrbi mora se odlučiti tako da se vodi računa o najboljem interesu dje-teta i prema uvjetima propisanima zakonom.24 Ako bi stranke željele da se u arbitraži odluči pre-ma drugoj osnovi, to ne bi mogle u obiteljskoj arbitraži, a svaki takav arbitražni pravorijek bit će neprovediv.

Proširen je opseg prava i obveza u postupku koje stranke ne mogu ugovoriti. Uvedena je ob-veza dobivanja neovisnog pravnog savjeta te obvezujući sadržaj sporazuma o obiteljskoj arbi-traži.25 Stranke će snositi i dodatne troškove za spomenuti neovisni pravni savjet koji se provo-di da bi se moglo odlučiti koji je postupak za bračne partnere najbolji emocionalno, psihički itd.26

Također nove mogućnosti pobijanja sporazuma i podnošenja žalbe27 na pravorijek će nedvoj-beno usporiti postupak i povećati troškove. Rezultat je da će sve će te nove promjene imati utje-caj na trošak arbitraže i vrijeme trajanja postupka. 28

Uvođenje posebnih ograničenja kod obiteljske arbitraže predstavlja kako iznosi McGill, od-mak od postojeće politike Ontarija u korist arbitraže i provođenja sporazuma o arbitraži. Nova ograničenja narušavaju prednosti kod izbora arbitraže kao postupka rješavanja spora i stranka-ma čine taj izbor manje privlačnim.29

4.2 Sjedinjene Američke Države

U SAD-u postoji niz pravnih područja kojima se arbitražne organizacije bave, a među njima se našla i arbitraža obiteljskih sporova. Da bi riješile bračne sporove, u nekim su pravnim susta-vima država SAD-a, stranke u sporu pokušale primijeniti opće propise o arbitraži, kao primjeri-ce Ujednačeni zakon o arbitraži,30 pri čemu su određena pitanja, naprimjer uzdržavanje djeteta ili roditeljsku skrb nad djetetom, neki sudovi proglasili nearbitrabilnim jer su to pitanja od jav-nog interesa.31

Činjenica je da čak i kada bi određena pitanja oko razvoda braka mogla biti podvrgnuta arbitraži, postoji mali broj arbitražnih pravila koja su usklađena s pitanjima iz obiteljskog prava. Rezultat je toga da iako bi raskid „posla“ između bračnih drugova mogao biti podložan državnim

24 Section 24 of the Children’s Law Reform Act is repealed and the following substituted: 24. (1) The merits of an application under this Part in respect of custody of or access to a child shall be determined on the basis of the best interests of the child... (The Family Statute Law Amendment Act, 2006, S. O. 2006, c. 1 (Bill 27, 2005)).

25 59.6 (1) A family arbitration award is enforceable only if, (a) the family arbitration agreement under which the award is made is made in writing and complies with any regulations made under the Arbitration Act, 1991;(b) each of the parties to the agreement receives independent legal advice before making the agreement;(c) the requirements of section 38 of the Arbitration Act, 1991 are met (formal requirements, writing, reasons, delivery to parties); and(d) the arbitrator complies with any regulations made under the Arbitration Act, 1991. (2) When a person receives independent legal advice as described in clause (1) (b), the lawyer who provides the advice shall complete a certificate of independent legal advice, which may be in a form approved by the Attorney General. (The Family Statute Law Amendment Act, 2006, S. O. 2006, c. 1 (Bill 27, 2005)).

26 McGill, S., op.cit. (bilj. 19), str. 57.

27 Section 45 (6) Any appeal of a family arbitration award lies to,(a) the Family Court, in the areas where it has jurisdiction under subsection 21.1 (4) of the Courts of Justice Act; (b) the Superior Court of Justice, in the rest of Ontario. (The Family Statute Law Amendment Act, 2006, S. O. 2006, c. 1 (Bill 27, 2005)).

28 Ibid.

29 Cf. ibid., str. 62.

30 Unif. Arbitration Act, 7(1) U. L. A. 1 (1997).

31 Walker, G. K., Arbitrating Family Law Cases by Agreement, Journal of the American Academy of Matrimonial Lawyers, Vol. 18, 2003., str. 429. – 534., str. 431.

91

propisima o arbitraži i Saveznom zakonu o arbitraži,32 ostali aspekti obiteljskog razdvajanja ne bi, te bi se time zakomplicirala i dioba bračne imovine.33

Jedan od rezultata tog problema jest taj da neke države (npr. Colorado, Oklahoma) za pitanja arbitrabilnosti obiteljskopravnih sporova donose dodatke Ujednačenom zakonu o arbitraži ili posebne propise. Danas gotovo svaka američka država ima neki oblik obiteljskog arbitražnog za-kona. Jedan od takvih propisa je i Zakon o obiteljskopravnoj arbitraži države Sjeverne Karoline.34

Osnovno je pravilo da ti zakoni budu u skladu s američkim zakonodavstvom i pravilima o ar-bitraži Američke arbitražne udruge (American Arbitration Association, dalje: AAA).

Američka akademija bračnih odvjetnika 2005. godine objavila je Model obiteljskopravnog ar-bitražnog akta (Model Family Law Arbitration Act).35 Model je utemeljen na revidiranom Ujedna-čenom zakonu o arbitraži (Revised Uniform Arbitration Act).36 Taj će akt moći usvojiti sve američ-ke države, a prva ga je usvojila država Sjeverna Karolina. I Model mora biti u skladu s pravilima o arbitraži AAA-e, koja je kao neprofitna, javna organizacija osnovana 1926. godine, predana rješa-vanju sporova preko arbitraže, medijacije i drugim dobrovoljnim postupcima.37

U pojedinim dijelovima SAD-a, a tu posebice spadaju Michigan i Sjeverna Karolina, sve popu-larnija postaje i tzv. arbitraža razvoda. Sve je više odvjetnika i sudaca koji prolaze treninge ospo-sobljavanja za arbitre u obiteljskopravnim sporovima. Zagovaratelji arbitražnog rješavanja ova-kvih sporova naglašavaju njegovu brzinu i niže troškove u usporedbi sa sudskim postupkom. Ra-zvodne parnice mogu trajati od jedne do tri godine te stajati od $10,000 do $75,000 po stranci.38

Budući da se zbog veće fleksibilnosti arbitraže, primjerice u dokaznom postupku pozivanjem svjedoka telefonom ili videokonferencijom, umjesto njegove osobne prisutnosti, ubrzava proce-dura tog postupka, u arbitražnom je postupku veća mogućnost reduciranja vremenskog trajanja svjedočenja, što posljedično rezultira i nižim troškovima. Kao povoljnost arbitraže ističe se i oču-vanje privatnost, odnosno manja dostupnost medijima.39

Osim toga, zagovaratelji naglašavaju veću ugodnost samog postupka zato što se odvija u ne-formalnom okruženju ureda arbitra kojeg su sami izabrali a ne u sudnici. Arbitri u pravilu napla-ćuju od 250 do 450$ po satu, dok trajanje postupka uvelike varira, ovisno o složenosti predmeta, ali uglavnom je riječ o oko dvadeset sati uključujući donošenje odluke.40

Kao nepogodnost arbitraže ponajprije se ističe ograničena mogućnost pobijanja odluke, osim ako se dokaže prijevara i pristranost arbitra ili da je odlučio o nečemu o čemu nije trebao odlu-čivati. Međutim, i dalje je arbitraža posljednje sredstvo. Mnogo češće se poseže za medijacijom. Medijacija je kao i arbitraža, brža i jeftinija od sudske parnice, ali medijator nema ovlast donijeti odluku, nego on samo pomaže strankama da postignu sporazum.41

32 Federal Arbitration Act, 9 U.S.C. §§ 1-307 (2000).

33 Walker, op.cit. (bilj. 31), str. 434.

34 The North Carolina Family Law Arbitration Act, N. C. Gen. Stat. od 1999. godine, izmjenjen 2003. i 2005. godine.

35 Odbor guvernera Američke akademije bračnih odvjetnika usvojio je Model Family Law Arbitration Act u skladu s preporukom Arbitražnog odbora, od 12. ožujka, 2005., dostupno na: http://www.aaml.org/library/publications/21215/model-family-law-arbi-tration-act/model-family-law-arbitration-act-1-10, pristupljeno 25. siječnja 2014.

36 Revised Uniform Arbitration Act, potvrđen od strane National Conference of Commissioners on Uniform State Laws, od 3. kolovo-za 2000.

37 Moore, R. L., Murray, M. D., Media Law and Ethics, Taylor & Francis, 2008., str. 97.

38 Silverman, R. E., Making Divorce Quicker, Less Costly. Wall Street Journal – Eastern Edition, 10/28/2004, Vol. 244, Issue 84.

39 Ibid.

40 Ibid.

41 Ibid.



92

Iako obiteljski zakoni država u sklopu SAD-a variraju, u pravilu se ne može koristiti obvezu-juća arbitraža u postupcima roditeljske skrbi i uzdržavanja djece.42 Sudska odluka u tim slučaje-vima može nadglasati arbitražnu, ako se bude smatralo da donesena odluka nije u najboljem in-teresu djeteta.43

Prema § 101. Modela, u skladu sa sporazumom stranaka, arbitrabilni su svi sporovi proizašli iz spora o razvodu braka, osim samog razvoda per se, uz očuvanje prava države na izmjene u svezi promijenjenih okolnosti vezanih za uzdržavanje i roditeljske skrbi o djeci.44 Dakle da bi se razvod mogao arbitražno rješavati, prije svega potrebna je suglasnost obaju bračnih drugova,45 što će če-sto predstavljati najveću zapreku takvome postupku, budući da se nijedna strana ne može prisi-liti na obvezujuću arbitražu. Sporazum se prema § 106. Modela može sklopiti prije braka, za vri-jeme trajanja braka ili nakon prestanka braka, ali predbračni sporazum ne može sadržavati uvje-te o uzdržavanju djece, roditeljskoj skrbi o djetetu ili o razvodu samom po sebi.

Krajem listopada 2013. godine održana je Nacionalna konferencija povjerenika zaduženih za jedinstvenu primjenu državnih zakonu o obiteljskopravnoj arbitraži.46

Njihov prijedlog Obiteljskopravnog arbitražnog akta (Family law arbitration Act) zadržava mogućnost arbitrabilnosti sporova proizašlih iz obiteljskih odnosa, uz i dalje postojeću zadršku arbitrabilnosti razvoda per se. Predmetom arbitraže ne mogu biti ni pitanja zlostavljanja i zane-marivanja djece, dok se vrednovanje i podjela nekretnine i osobne imovine i odgovornost iz ro-diteljske skrbi mogu utvrđivati obvezujućom arbitražom. Pitanja uzdržavanja djece su arbitrabil-na, međutim podliježu određenim ograničenjima i zahtjevima iz državnih zakona.47

5. ARBITRAŽA OBITELJSKOPRAVNIH SPOROVA U REPUBLICI HRVATSKOJ

Iako je arbitraža prvotno bila rezervirana za trgovačke sporove, sve je zamjetniji prodor pri-hvaćanja arbitrabilnosti u različitim vrstama postupaka,48 a sve češće se govori i o mogućoj arbi-trabilnosti obiteljskopravnih sporova.49

42 U odluci Spencer v. Spencer, 494 A.2d 1279, 1285 (D. C. 1985) pitanje roditeljske skrbi i uzdržavanja djeteta ostaje i dalje u nadlež-nosti suda, unatoč postojanju arbitražnog sporazuma; neodobravanje arbitraže u odluci Crutchley v. Crutchley, 293 S. E. 2d 793., 795. – 798. (N. C. 1982) zbog javnog interesa.

43 U odluci Masters v. Masters, 513 A. 2d 104., 110. – 114. (Ct. 1986) pitanja roditeljske skrbi i uzdržavanja djeteta su arbitrabilna, ali sudska odluka može nadglasati arbitražnu ako je to u interesu djeteta.

44 It is the policy of this State to allow, by agreement of all parties, the arbitration of all issues arising from a marital separation or divorce, except for the divorce itself, while preserving a right of modification based on substantial change of circumstances related to alimony, child custody, and child support.(§ 101., Model Family Law Arbitration Act).

45 Suglasnost je potrebno dati u prisutnosti odvjetnika kao svjedoka. Obvezna prisutnosti odvjetnika zapreka tzv. „do it yourself“ arbitraži. Za razliku od tog pravila Modela, u državi Indiani nije potrebna prisutnost odvjetnika. Više u: Walker, G., Family Law Arbitration: Legislation and Trends, Journal of the American Academy of Matrimonial Law, Vol. 21, 2008., str. 521. – 652., str. 545.

46 http://www.uniformlaws.org/shared/docs/Family%20law%20arbitration/2013oct_FLAA_Mtg_Draft.pdf, pristupljeno 18. siječ-nja 2014.

47 Section 3., Family law arbitration Act.

48 Bouček, V., Arbitrabilnost kartelnih sporova, Zagreb, 1996., doktorska disertacija, Čulinović-Herc, E., Arbitrabilnost sporova iz ne-lojalne utakmice, Pravo u gospodarstvu, 35, 3–4, 1995., str. 382. – 395. Čulinović-Herc, E., Arbitražno rješavanje sporova unutar trgovačkog društva, Pravo u gospodarstvu, 1/1999, str. 43. – 72. Dika, M., Potočnjak, Ž., Arbitražno rješavanje radnih sporova, Pravo u gospodarstvu, 36, 1, 1996., str. 282. – 303. Dika, M., Arbitražno rješavanje stečajnih sporova u hrvatskom pravu, Pravo u gospodar-stvu, 36, 1, 1997., str. 50. – 62.

49 Aras, S., Arbitrabilnost obiteljskopravnih sporova, u: Djelotvorna pravna zaštita u pravičnom postupku. Izazovi pravosudnih tran-sformacija na jugu Europe, Zagreb, 2013., str. 543. – 561. Maganić, A., Arbitrability in non-contentious matters, Croatian Arbitration Yearbook, br. 15, 2008. Triva, S., Uzelac, A., Hrvatsko arbitražno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2007.

93

Postoji niz obiteljskopravnih stvari u kojima je arbitraža opravdana. Prije svega bilo bi opor-tuno smatrati arbitrabilnim postupke kao što su primjerice, uzdržavanje, uređenje imovinsko-pravnih odnosa bračnih drugova prije i tijekom braka, ali i tijekom razvoda braka, budući da bi takvim rješavanjem sporova stranke ostvarile pravnu zaštitu pred osobom koju su same izabrale i u koju imaju povjerenja, a sam bi postupak tekao brže i bez odugovlačenja često karakteristič-nog za postupke pred sudom.

Arbitrabilnosti ovih postupka ne protive se osim toga ni ti opći kriteriji arbitrabilnosti, budu-ći da je riječ o zahtjevima imovinskopravne naravi te stranke imaju dispozitivne ovlasti.50

Naime, u Republici Hrvatskoj apsolutno je isključena arbitrabilnost samo u statusnim sporovima,51 budući da se u statusnim stvarima stranke u postupku pred sudom ne mogu odreći svojeg zahtjeva, priznati zahtjev protivne stranke, niti se nagoditi.

Što se tiče postupaka radi uzdržavanja, maloljetno se dijete ili dijete nad kojim roditelji ostva-ruju roditeljsku skrb nakon punoljetnosti prema čl. 270.a starog Obiteljskog zakona52 kao tuži-telj u parnici nije moglo odreći tužbenog zahtjeva, niti je kao tuženik moglo priznati tužbeni za-htjev. S druge strane, u istim se parnicama njihov protivnik mogao odreći tužbenog zahtjeva, od-nosno priznati tužbeni zahtjev.

Tom je odredbom načelno bilo dopušteno disponiranje predmetom spora, ali uz rezervu kon-trole suda, posebno u odnosu na dobrobit djeteta. Arbitraža kao privatna, alternativna meto-da rješavanja sporova nije stoga bila prikladan medij za postizanje tog pravno-političkog cilja.53

Novim Obiteljskim zakonom54 ta se rezerva uklanja pa tako u čl. 349/3. stoji da se u stvari-ma uzdržavanja djeteta, stranke u postupku pred sudom mogu odreći svojeg zahtjeva te prizna-ti zahtjev protivne stranke. U postupcima u sporovima o uzdržavanju, novim je uređenjem dakle dopušteno i zastupanom djetetu poduzimanje materijalnih dispozicija, uz opća kontrolna ovla-štenja suda.

Usvajanjem ovih rješenja pridonijelo se procesnoj ravnoteži stranaka u postupku te su nave-denom izmjenom alimentacijski postupci postali bezrezervno arbitrabilni.

U istom se članku u stavku 1. međutim i dalje propisuje da se u statusnim stvarima, stvarima u kojima se odlučuje o roditeljskoj skrbi, osobnim odnosima i mjerama za zaštitu prava i dobro-biti djeteta, stranke u postupku pred sudom svojega zahtjeva ne mogu odreći, ne mogu priznati zahtjev protivne stranke, a ne mogu se ni nagoditi, dakle isključene su materijalne procesne dis-pozicije pa time i arbitrabilnost navedenih sporova.

Novi Obiteljski zakon ukazuje nadalje i na sve veću sklonost alternativnim mogućnostima rješavanja sporova. Njime se obiteljsku medijaciju određuje kao postupak u kojem stranke na-stoje sporazumno riješiti spor iz obiteljskih odnosa uz pomoć jednoga ili više obiteljskih medija-tora.55 Kao glavna svrha postupka obiteljske medijacije bila bi postizanje plana o zajedničkoj ro-diteljskoj skrbi i drugih sporazuma u vezi s djecom, kao i u vezi s drugim spornim obiteljskoprav-nim pitanjima.

50 Triva, S., Uzelac, A., cf. ibid., str. 21. – 39.

51 Arg. ex čl. 3., st. 1. ZA-e u vezi s čl. 349. ObZ-a.

52 Narodne novine, br. 116/2003, 17/2004, 136/2004, 107/2007, 57/2011, 61/2011, 25/2013.

53 Aras, S., Arbitrabilnost obiteljskopravnih sporova, u: Djelotvorna pravna zaštita u pravičnom postupku. Izazovi pravosudnih tran-sformacija na jugu Europe, Zagreb, 2013., str. 543. – 561., str. 555.

54 Narodne novine, br. 75/2014, 83/2014.

55 Obiteljski medijator može biti nepristrana i neutralna osoba, uvrštena u registar obiteljskih medijatora te koji mora biti posebno educiran za provođenje obiteljske medijacije. (331/2. ObZ-a).



94

Obveza provedbe postupka posredovanja postojala je prema čl. 44. starog Obiteljskog zakona kada se postupak radi razvoda braka pokretao tužbom, kad se postupak radi razvoda braka po-kretao sporazumnim zahtjevom, a bračni su drugovi imali maloljetnu zajedničku ili posvojenu djecu ili djecu nad kojom su ostvarivali roditeljsku skrb nakon punoljetnosti.

Obiteljska se medijacija prema novom Zakonu može provoditi neovisno o sudskom postup-ku, a to znači prije pokretanja sudskoga postupka, za vrijeme njegova trajanja po uputi suda ili na zahtjev stranaka ili nakon svršetka sudskoga postupka (čl. 334. ObZ-a).

Ono što je posebno važno jest i činjenica da postignuti plan o zajedničkoj roditeljskoj skrbi ili drugi sporazumi postignuti u postupku obiteljske medijacije može postati ovršna isprava, među-tim, pod uvjetom da ga stranke podnesu sudu radi provjere sadržaja i donošenja rješenja o odo-bravanju sporazuma (čl. 336. ObZ-a).

Ovim se izmjenama učinio odmak od dosadašnje obveze provođenja postupka posredovanja koji se u praksi u pravilu svodio na neuspješni pokušaj uklanjanja bračnih nesuglasica te se pru-žila detaljna razrada provedbe obiteljske medijacije koja bi mogla rezultirati plodonosnijim rje-šenjima.

5.1. Odnos troškova arbitraže i sudskog postupka

Strankama u sporu jednu od osnovnih prednosti nekog postupka, osim njegove brzine, pred-stavlja i što manji trošak tog postupka. Hoće li ta prednost arbitražnog postupka biti svaki put ispunjena, ovisi u velikom dijelu i o tome hoće li se postupak odugovlačiti ili će se u skladu s pri-rodom arbitraže riješiti brzo i učinkovito.

Prema riječima prof. dr. sc. Dike, predsjednika Stalnog izabranog sudišta pri HGK-u, u Repu-blici Hrvatskoj „dosad nije zabilježen slučaj da je arbitražni pravorijek pravomoćno poništen. U Engleskoj56 se u više od 95% slučajeva nakon što se dobije arbitražni pravorijek on spontano ispu-njava, dok se kod nas u gotovo 60% slučajeva podnosi tužba za poništaj. Ovdje je riječ ili o nesa-vjesnim poslovnim partnerima koji ionako ne žele platiti ili pak o strankama koje misle da im je doista načinjena nepravda kad god izgube. Odugovlačenje postupka silno povećava troškove, što je dobro za odvjetnike, ali ne i za stranke, posebno zato što tužba za poništaj ne sprječava ovrhu jer je naš pravorijek odmah pravomoćan i ovršan, pa često u praksi, kad se vjerovnik naplati, duž-nik ipak odustaje od te parnice“.57

Svojedobno je slabu točku arbitražnog postupanja predstavljala izmjena odvjetničke tarife Hrvatske odvjetničke komore 2004. godine, kojom je iz neobjašnjivih razloga za arbitražu i mi-renje bila predviđena dvostruka tarifa58 od one propisane za obavljanje istih radnji pred držav-nim sudom.

Ipak, sporna je odredba izmijenjena 2007. godine Izmjenama i dopunama Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika Hrvatske odvjetničke komore,59 ali samo u odnosu na do-maću arbitražu, dok je tarifa arbitraže s međunarodnim obilježjem i dalje s povišenjem od 100%

56 Slično vrijedi i u SAD-u pa je tako primjerice u Philadelphiji u svega 8 do12% slučajeva podnesena žalba protiv odluke, a još manje ih je uistinu završilo na sudu. Više u: Pearson, op.cit. (bilj. 20), str. 429.

57 Odvjetnička tarifa za arbitražu dvostruko je skuplja nego za sud, Lider, http://liderpress.hr/arhiva/10138/, pristupljeno 20. siječ-nja 2014.

58 Tbr. 7. t. 5., Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika, Narodne novine, br. 91/2004.


95

(Tbr. 7. t. 6.). Tužbe i obrazloženi podnesci pred domaćom arbitražom obračunavaju se jednako kao i u parničnom postupku po Tbr. 7. t. 1. prema vrijednosti predmeta spora.60

U vezi s pitanjem zastupanja na ročištu u Tbr. 9. t. 4. propisano je da će se za svako ročište pred arbitražom na kojem se raspravljalo o glavnoj stvari ili su se izvodili dokazi nagrada obraču-navati u skladu s Tbr. 7. t. 6., dakle jednako kao i u slučaju podnošenja tužbe i drugih obrazlože-nih podnesaka, a sva ostala ročišta 50% nagrade iz Tbr. 7. t. 6. Za postupke pred sudom Tbr. 9. t. 1. i 2. određeno je da će za svako ročište na kojem se raspravljalo o glavnoj stvari ili su se izvodi-li dokazi, odvjetniku pripasti nagrada iz Tbr. 7. t. 1., 3., 6. i 7., a za sva ostala ročišta na kojima se raspravljalo samo o procesnim pitanjima ili se prije raspravljanja o glavnoj stvari postupak zavr-šio povlačenjem tužbe ili prigovora, presudom na osnovi priznanja ili na osnovi izostanka – 50 % nagrade iz Tbr. 7. t. 1., 3., 6. i 7., što u pravilu znači da kad je riječ o troškovima zastupanja nema razlike je li ono učinjeno pred sudom ili arbitražom.

Pri izračunu troškova arbitraže u obzir treba uzeti i to da se troškovi postupka sukladno član-ku 2. Odluke o troškovima u postupcima arbitraže,61 sastoje također i od upisne pristojbe, nagra-de arbitara i izmiritelja, administrativnih troškova i materijalnih troškova postupka (izdataka ar-bitara, nagrada i izdataka vještaka, troškova prevođenja i ostalih izdataka).

Sukladno čl. 8., Tar. br. 1., Odluke o troškovima u postupcima arbitraže62 upisna pristojba za provođenje arbitražnog postupka iznosi 200 eura ili, ako se uplata obavlja u valuti sjedišta Sudi-šta, u protuvrijednosti te svote u valuti sjedišta Sudišta. Protuvrijednost upisne pristojbe u va-luti sjedišta Sudišta izračunava se primjenom prodajnog tečaja iz tečajne liste Hrvatske narodne banke važeće na dan uplate upisne pristojbe uvećane za 3%.

Za provođenje arbitraže s međunarodnim obilježjem, ako je provodi arbitar pojedinac, predu-jam odnosno naknada za nagrade arbitara naplaćivat će se prema vrijednostima iz sljedeće tabli-ce (čl. 8., Tar. br. 2., Odluke o troškovima u postupcima arbitraže):

Tablica 1: Arbitraža s međunarodnim obilježjem

PROTUVRIJEDNOST PREDMETA SPORA (OD-DO) U EURIMA

SVOTA HONORARA: OSNOVICA (C) + POSTOTAK (D) ZA SVOTU IZNAD (A)

– U EURIMA

od (A) do (B) osnovica (C) % (D)

5.000 600

5.000 20.000 600 6

20.000 50.000 1.500 4

50.000 100.000 2.700 3

100.000 500.000 4.200 1

500.000 2.000.000 8.200 0.5

2.000.000 Na više 15.700 0.2

Izvor: čl. 8., Tar. br. 2., Odluke o troškovima u postupcima arbitraže

60 Tbr. 7., t. 6., Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika, Narodne novine, br. 91/2004.


62 Narodne novine, br.142/2011.



96

Za provođenje arbitraže bez međunarodnog obilježja, ako je provodi arbitar pojedinac, pre-dujam odnosno naknada za nagrade arbitara naplaćivat će se prema vrijednostima iz sljedeće ta-blice (čl. 8., Tar. br. 2., Odluke o troškovima u postupcima arbitraže):

Tablica 2: Arbitraža bez međunarodnog obilježja

PROTUVRIJEDNOST PREDMETA SPORA (OD-DO) U EURIMA

SVOTA HONORARA: OSNOVICA (C) + POSTOTAK (D) ZA SVOTU IZNAD (A)

– U EURIMA

od (A) do (B) osnovica (C) % (D)

5.000 300

5.000 20.000 300 3

20.000 50.000 750 2

50.000 100.000 1.350 1.5

100.000 500.000 3.150 0.75

500.000 2.000.000 6.150 0.35

2.000.000 Na više 11.850 0.15

Izvor: čl. 8., Tar. br. 2., Odluke o troškovima u postupcima arbitraže

Ako sudi arbitar pojedinac, administrativni troškovi iznose 20% od visine troškova nagra-de arbitra pojedinca, a ako sudi arbitražno vijeće, administrativni troškovi iznose 10% od izno-sa troškova nagrade arbitražnog vijeća (čl. 8., Tar. br. 6., Odluke o troškovima u postupcima ar-bitraže).

S druge strane, dodatnom povećanju troškova sudskog postupka pridonosi obveza plaćanja sudskih pristojbi koje je dužna platiti osoba na čiji se zahtjev ili u čijem se interesu poduzimaju radnje propisane zakonom. Pristojbu za podneske ili zapisnike koji ih zamjenjuju, dužna je pla-titi osoba koja ih podnosi ili osoba na čiji se zahtjev sastavlja zapisnik, a za odluke prvostupanj-skog suda pristojbu je dužan platiti tužitelj ili predlagatelj.63

Tako primjerice obveza plaćanja pristojbe nastaje za podneske (tužbe, pravne lijekove, prijed-loge za ovrhu i dr.) u trenutku kada se predaju, a za podneske dane na zapisnik – kada je zapisnik dovršen, za odgovor na tužbu po pravomoćnom završetku postupka za svaku stranku razmjer-no uspjehu u parnici, za sudske prijepise – kada se zatraže, a za sudske odluke – kada se stranci ili njezinu zastupniku dostavi prijepis odluke.64

Pristojbe propisane tarifom sudskih pristojbi sukladno čl. 6/1. plaćaju se u državnim biljezi-ma emisije Republike Hrvatske, a u gotovu novcu plaćaju se kada je pristojbeni obveznik dužan platiti iznos pristojbi veći od 100,00 kuna.

Zakon ipak propisuje i mogućnosti oslobođenja od plaćanja sudskih pristojbi pa su tako su-kladno čl. 16. obveze plaćanja oslobođeni invalidi iz Domovinskog rata, supružnici, djeca i rodite-lji branitelja poginulih, nestalih i zatočenih iz Domovinskog rata, supružnici, djeca i roditelji po-ginulih, nestalih i zatočenih iz Domovinskog rata, prognanici, izbjeglice i povratnici, korisnici so-cijalne skrbi koji primaju pomoć za uzdržavanje, djeca kao stranke u postupcima radi uzdržava-

63 Čl. 3. Zakona o sudskim pristojbama, Narodne novine, br. 74/1995, 57/1996, 137/2002, 125/2011, 112/2012, 157/2013.

64 Čl. 4. Zakona o sudskim pristojbama, Narodne novine, br. 74/1995, 57/1996, 137/2002, 125/2011, 112/2012, 157/2013.

97

nja ili u postupcima o tražbinama na temelju toga prava, tužitelji u parnicama o priznanju mate-rinstva i očinstva i o troškovima koji su nastali trudnoćom i porodom izvan braka itd. U parnič-nom se postupku pristojbe plaćaju prema vrijednosti predmeta spora.65

6. ZAKLJUČAK

Pri razmatranju arbitrabilnosti obiteljskopravnih sporova treba razlikovati je li riječ o imo-vinskopravnim disponibilnim obiteljskim stvarima ili je u pitanju statusna obiteljska stvar.

Polazeći od disponibilnosti prava kao pretpostavke arbitrabilnosti u hrvatskom arbitražnom pravu treba uzeti da bi veliki broj obiteljskopravnih sporova bio arbitrabilan.

Takvi bi bili alimentacijski sporovi kao i sporovi koji bi mogli proizići iz imovinskih odnosa bračnih drugova te izvanbračnih i istospolnih partnera (sporovi o (izvan)bračnoj stečevini i o po-djeli zajedničke imovine, odnosno sporovi iz bračnog ugovora), dok bi arbitrabilnost bila isklju-čena kad su posrijedi sve statusne obiteljske stvari.

U komparativnim su sustavima obiteljskopravni sporovi u pravilu arbitrabilni, dok određe-ne rezerve postoje kada je riječ o zaštiti interesa djeteta, pri čemu arbitri trebaju voditi računa o dobrobiti djeteta primjenjujući prisilne propise, dok bi sud svoju kontrolnu ulogu vršio tijekom pobijanja pravorijeka.

Alternativni načini rješavanja sporova velikim su dijelom odgovor na prenatrpano sudstvo, a budući da se na arbitražni sud ne vrši pritisak da sudi druge predmete, niti mu se raspoređuju brojni spisi, arbitraža bi svakako ubrzala postupke rješavanja sporova u vezi s razvodom braka.

Iako alternativni mehanizmi rješavanja spora neće očuvati brakove, oni su korisni da bi se po-stigli drugi jednako bitni ciljevi. Alternativni bi mehanizmi mogli otkloniti sudsko suočavanje, smanjiti troškove rješavanja spora, poticati parove da dođu do vlastitog sporazuma, podupirati bolje odnose među bivšim supružnicima i ublažiti nezadovoljstvo pojedinca u postupku razvoda.

Arbitraža bi zbog mnogih razloga mogla privući parove koji se razvode. Postupovna i mate-rijalna fleksibilnost te privatnost trebala bi smanjiti tenzije, dopuštajući da se spor riješi brže i s manje troškova. Stranke bi također mogle imati koristi od psihološke obuke nekih arbitara čija rješenja bi mogla reflektirati stručno znanje.66

Što se tiče smanjenih troškova, kao u literaturi često isticane prednosti arbitraže, uzimajući u obzir sve supra navedene dodatne troškove arbitraže, jednostavno bi bilo pomisliti da bi troš-kovi arbitražnog postupka, ipak mogli znatno premašiti troškove do kojih bi došlo da je vođen sudski postupak.

Međutim, sagledaju li se ti troškovi u kontekstu brzog rješavanja spora, bez odgađanja ra-sprava i odugovlačenja te bez konkurencije drugih brojnih spisa kojima su sudovi zatrpani, u ko-načnici bi se ipak moglo doći do zaključka o isplativosti takvog rješavanja obiteljskopravnih spo-rova.

U svakom slučaju, nedvojbeno je da bi arbitraža obiteljskopravnih sporova pa tako i pitanja u vezi s razvodom braka trebala biti barem dostupna kao mogućnost za parove koji žele izostavi-ti rješavanje sukoba na sudu, ali im je nemoguće ili nisu voljni komunicirati dovoljno učinkovito da bi sami došli do sporazuma.

65 Čl. 20/1. Zakona o sudskim pristojbama, Narodne novine, br. 74/1995, 57/1996, 137/2002, 125/2011, 112/2012, 157/2013.

66 Carbonnea, T. E., op.cit. (bilj. 2), str. 1166.



98

LITERATURA

Aras, S., Arbitrabilnost obiteljskopravnih sporova, u: Djelotvorna pravna zaštita u pravičnom po-stupku. Izazovi pravosudnih transformacija na jugu Europe, Zagreb, 2013., str. 543. – 561.Baron, P. M., Liniger, S., A Second Look at Arbitrability: Approaches to Arbitration in the United Sta-tes, Switzerland and Germany, Arbitration International, Kluwer Law International, Vol. 19, Issue 1, 2003., str. 27. – 54.Bouček, V., Arbitrabilnost kartelnih sporova, Zagreb, 1996., doktorska disertacija.Carbonnea, T. E., Consideration of Alternatives to divorce Litigation, Vol. 1986, str. 1119. – 1192.Čulinović-Herc, E., Arbitrabilnost sporova iz nelojalne utakmice, Pravo u gospodarstvu, 35/3-4, 1995., str. 382. – 395.Čulinović-Herc, E., Arbitražno rješavanje sporova unutar trgovačkog društva, Pravo u gospodarstvu, 1/1999., str. 43. – 72.Dika, M., Potočnjak, Ž., Arbitražno rješavanje radnih sporova, Pravo u gospodarstvu, 36/1, 1996., str. 282. – 303.Dika, M., Arbitražno rješavanje stečajnih sporova u hrvatskom pravu, Pravo u gospodarstvu, 36/1, 1997., str. 50. – 62.Eisenberg, M. A., The Bargain Principle and Its Limits, Harvard Law Review, Vol. 95, br. 4. 1982., str. 741. – 801.Eisenberg, M. A., Private Ordering Through Negotiation: Dispute Settlement and Rulemaking, Har-vard Law Review, Vol. 89, br. 4, 1976., str. 637. – 681.Maganić, A., Arbitrability in non-contentious matters, Croatian Arbitration Yearbook, br. 15, 2008.McGill, S., Family Arbitration: One Step Forward, Two Steps Back, Journal of Law and Social Policy, Vol. 21, 2007, str. 49. – 62.Mnookin R. H., Kornhauser, L., Bargaining in the Shadow of the Law: The Case of Divorce, The Yale Law Journal, Vol. 88, No. 5, 1979., str. 950. – 997.Pearson, J., An Evaluation of Alternatives to Court Adjudication, The Justice System Journal 7, 1982., str. 420. – 444.Pepper, R. A., Why arbitrate? Ontario’s recent experience with Commercial Arbitration, Vol. 36., br. 4, Osgoode Hall Law Journal, 1998, str. 807. – 845.Moore, R. L., Murray, M. D., Media Law and Ethics, Taylor & Francis, 2008.Sajko, K., Das kroatische Recht der internationalen Schiedsgerichtsbarkeit – Miscelanea, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 55 (6)/2005., str. 1411.Silverman, E. R., Making Divorce Quicker, Less Costly. Wall Street Journal – Eastern Edition, 10/28/2004, Vol. 244 Issue 84.Triva, S., Uzelac, A., Hrvatsko arbitražno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2007.Walker, G. K., Arbitrating Family Law Cases by Agreement, Journal of the American Academy of Matrimonial Lawyers, Vol. 18, 2003., str. 429. – 534.Walker, G., Family Law Arbitration: Legislation and Trends, Journal of the American Academy of Matrimonial Law, Vol. 21, 2008., str. 521. – 652.Odvjetnička tarifa za arbitražu dvostruko je skuplja nego za sud, Lider, http://liderpress.hr/arhi-va/10138/, pristupljeno 20. siječnja 2014.

99

Popis propisa, akata i sudskih odluka

Arbitration Act, 1991, S. O. 1992, c. 17.Family Law Act, R. S. O. 1990, c. E 3.Federal Arbitration Act, 9 U. S. C. §§ 1-307 (2000).Konačni prijedlog obiteljskog zakona, Dostupno na: http://www.sabor.hr/konacni-prijedlog-obiteljskog-zakona-drugo-citanje, pristupljeno: 25. travnja 2014.Model Family Law Arbitration Act, od 12. ožujka, 2005, dostupno na: http://www.aaml.org/li-brary/publications/21215/model-family-law-arbitration-act/model-family-law-arbitration-act-1-10, pristupljeno 25. siječnja 2014.Obiteljski zakon, Narodne novine, br.116/2003, 17/2004, 136/2004, 107/2007, 57/2011, 61/2011, 25/2013, 75/2014, 83/2014.Odluka o troškovima u postupcima arbitraže, Narodne novine, br. 142/2011.Revised Uniform Arbitration Act, potvrđen od strane National Conference of Commissioners on Uniform State Laws, od 3. kolovoza 2000.Tarifa o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika, Narodne novine, br. 91/2004, 59/2007, 142/2012.The Family Statute Law Amendment Act, 2006, S. O. 2006, c. 1 (Bill 27, 2005).The North Carolina Family Law Arbitration Act, N.C. Gen. Stat. od 1999. godine, izmijenjen 2003. i 2005. godine.UNCITRAL Model Law on International Commercial Arbitration 11. prosinca 1985.Unif. Arbitration Act, 7(1) U. L. A. 1 (1997).Zakon o arbitraži, Narodne novine, br. 88/2001.Zivilprozessordnung, od 30. siječnja 1877.Spencer v. Spencer, 494 A.2d 1279., 1285. (D. C. 1985)Crutchley v. Crutchley, 293 S. E. 2d 793, 795. – 798 (N. C. 1982)Masters v. Masters, 513 A.2d 104., 110. – 114. (Ct. 1986).



100

Katarina Knol Radoja, assistant lecturer,Faculty of Law, University of Josip Juraj Strossmayer in Osijek

FUNCTIONALITY OF FAMILY LAW DISPUTES ARBITRABILITY WITH A SPECIAL REFERENCE TO DISPUTES ARISING FROM DIVORCE

Summary

The arbitrability of family law disputes in particular those arising from divorce has nowadays become widely accepted both in countries of the continental European legal circle and in coun-tries of common law legal system.

The Canadian and the American system will therefore be presented infra as the examples of countries in which the settlement of family disputes through arbitration is especially popular.

In addition, the costs of proceedings before state and arbitration court will also be displayed. Considering that the arbitration agreements are common in other types of procedures as a sui-table alternative to traditional litigation and assuming that the family law disputes, particularly disputes arising from divorce, are arbitrable in the context of Croatian arbitration law, an effort will be made to determine whether the numerous advantages of arbitration, in particular with regard to costs, are also related to family law disputes.

Finally, the author concludes that the procedural and material flexibility and privacy of arbi-tration proceedings should aim at reducing tensions of parties so that the family law dispute co-uld be resolved quickly and with lower costs.

Key words: arbitrability, judicial proceedings, arbitration, family law disputes

101

Katarina Knol Radoja, Assistentin,Fakultät für Rechtswissenschaften, Josip-Juraj-Strossmayer-Universität, Osijek

DIE ZWECKMÄSSIGKEIT DER UNTERZIEHUNG VON FAMILIENRECHTLICHEN STREITIGKEITEN UNTER DIE FREIWILLIGE GERICHTSBARKEIT MIT BESONDERER RÜCKSICHT AUF DIE AUS DER SCHEIDUNG HERVORGEGANGENEN STREITIGKEITEN

Zusammenfassung

Sowohl in Ländern des kontinentaleuropäischen Rechtskreises, als auch in denen, die dem Common law System gehören, wird die Unterziehung der familienrechtlichen Streitigkeiten un-ter die freiwillige Gerichtsbarkeit immer mehr akzeptiert, insbesondere im Falle der aus der Scheidung hervorgegangenen Streitigkeiten.

Aus diesem Grunde werden infra die Rechtssysteme von Kanada und den Vereinigten Staa-ten dargestellt, als Beispiele der Länder in welchen die Lösung von familienrechtlichen Streiti-gkeiten in außergerichtlichen Verfahren besonders beliebt geworden ist. Darüber hinaus wird das Verhältnis zwischen den Kosten eines gerichtlichen und eines außergerichtlichen Verfa-hrens dargestellt. Hinsichtich der Tatsache, dass der außergerichtliche Ausgleich sich als günsti-ge Alternative dem traditionellen Gerichtsverfahren auch in anderen Arten von Verfahren erwi-esen hat und unter der Voraussetzung, dass familienrechtliche Streitigkeiten, insbesondere die aus der Scheidung hervorgegangenen Streitigkeiten, im Kontext der kroatischen freiwilligen Gerichtsbarkeit überhaupt als außergerichtliche Fälle zu betrachten sind, werden wir hier ver-suchen, festzustellen, ob zahlreiche Vorteile des außergerichtlichen Verfahrens, insbesondere in die Verfahrenskosten, auch auf die Familienrechtsstreitigkeiten anwendbar sind.

Am Ende wird geschlossen, dass prozessrechtliche und materielle Flexibilität sowie die Priva-tatmosphäre des außergerichtlichen Verfahrens auf die Verminderung der Animosität zwischen den Parteien einwirken sollten, wodurch ermöglicht wird, dass familienrechtliche Streitigkeiten schneller und mit wenigeren Kosten gelößt werden.

Schlagwörter: Unterzogenheit dem außergerichtlichen Verfahren, Gerichtsverfahren, freiwillige Gerichtsbarkeit, familienrechtliche Streitigkeiten



102

103

Tea Hasić, mag. iur. ODGOVORNOST POMORSKOG PRIJEVOZNIKA ZA ŠTETU ZBOG SMRTI I TJELESNE OZLJEDE PUTNIKA

Tea Hasić, mag. iur.* Pregledni znanstveni radUDK 347.795.4:347.79

Primljeno: prosinac 2014.

ODGOVORNOST POMORSKOG PRIJEVOZNIKA ZA ŠTETU ZBOG SMRTI I TJELESNE OZLJEDE PUTNIKA

Sažetak: Cilj rada je prikazati i, gdje je potrebno, kritički se osvrnuti na izvore prava ko-jima se odgovornost pomorskog prijevoznika za štetu zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika regulira na međunarodnoj, regionalnoj i nacionalnoj razini. U uvodnom dijelu rada ukratko će se prikazati povijesni tijek reguliranja materi-je koja je predmet rada, kako na međunarodnoj, tako i na regionalnoj razini, s ciljem da se ukaže na čimbenike koji ju čine kompleksnom te onemogućavaju unifikaciju prava na međunarodnoj razini. Potom će se definirati ugovor o pri-jevozu putnika brodom kako bi se identificirale osnovne obveze (i prava) koja iz navedenog ugovora proizlaze za ugovorne strane te kako bi se utvrdila prav-na priroda odgovornosti prijevoznika za štetu zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika. Analiza pravnih izvora započinje prikazom odredbi Atenske konven-cije iz 2002. godine, pri čemu se ističe u čemu se sastoji „iskorak“ glede pobolj-šanja pravnog položaja i sigurnosti putnika u odnosu na istoimenu Konvenci-ju iz 1974. godine. Potom se analizira Uredba (EZ) 392/2009 koja implementira odredbe Atenske konvencije iz 2002. godine, čineći ih na taj način obveznima za sve države članice EU-a od 31. prosinca 2012. godine. Pred kraj rada ukratko se prikazuju odredbe Pomorskog zakonika kojima se regulira odgovornost po-morskog prijevoznika za štetu zbog smrt ili tjelesne ozljede putnika zbog ka-botažnog prijevoza brodom tzv. C ili D kategorije. U zaključku autorica iznosi svoj stav o pravnoj regulativi de lege lata i predlaže određene izmjene (prije sve-ga Pomorskog zakonika) de lege ferenda.

Ključne riječi: ugovor o pomorskom prijevozu putnika, odgovornost pomorskog prijevozni-ka za smrt i tjelesnu ozljedu putnika, Atenska konvencija 2002, Uredba (EZ) 392/2009

* Tea Hasić, mag. iur., znanstveni novak – asistent na Fakultetu ekonomije i turizma „Dr. Mijo Mirković“, Sveučilište Jurja Dobrile u Puli, Preradovićeva 1/1, Pula.


104

1. UVOD – KRATKI POVIJESNI PREGLED MEĐUNARODNE I REGIO-NALNE REGULATIVE

Na međunarodnoj razini, prijevoz putnika morem prvi je put reguliran 1961. godine, Među-narodnom konvencijom za izjednačenje nekih pravila o prijevozu putnika morem.1 Gotovo paralelno, ali preko odvojenog instrumenta, reguliran je i prijevoz putničke prtljage morem, Međunarodnom konvencijom za izjednačenje nekih pravila o prijevozu putničke prtljage morem iz 1967. godine.2 Prvo-navedena Konvencija stupila je na snagu 1965. godine, ali ju je ratificiralo svega jedanaest drža-va.3 Drugonavedena Konvencija nije stupila na snagu.4 Kako navedene Konvencije nisu ostvari-le željeni rezultat, tj. nisu dovele do znatnijeg usklađivanja pravila o prijevozu putnika i njihove prtljage morem na međunarodnoj razini, a Hrvatska im nije pristupila, njihove odredbe u ovom se radu neće analizirati.

Neuspjeh prvih dviju konvencija o prijevozu putnika i njihove prtljage morem, rezultirao je novom diplomatskom konferencijom koja se u okviru Međunarodne pomorske organizacije5 održa-la 1974. godine u Ateni, gdje je usvojena Atenska konvencija o prijevozu putnika i njihove prtljage mo-rem6 (dalje u tekstu: Atenska konvencija iz 1974. godine). Ovaj su put odgovornosti prijevoznika za štetu zbog povrede tjelesnog integriteta putnika i za štetu na putničkoj prtljazi, uređeni s po-moću jedinstvenog pravnog instrumenta, što je logično i opravdano rješenje, budući da je upra-vo ugovor o prijevozu putnika temelj obveznopravnih odnosa između prijevoznika i putnika te kad je riječ o prijevozu prtljage.7 Konvencija je stupila na snagu u travnju 1987. godine, devedeset dana nakon što ju je ratificiralo deset država.8 Međutim, potrebno je naglasiti da su brojne drža-ve implementirale većinu odredaba Konvencije u svoje nacionalno pravo, iako joj formalno nisu pristupile, smatrajući konvencijske iznose ograničenja odgovornosti preniskima.9 Na taj je način

1 Međunarodna konvencija za izjednačenje nekih pravila o prijevozu putnika morem, Bruxelles, 29. travnja 1961. godine, stupila je na snagu 4. lipnja 1965. godine (dalje u tekstu: Konvencija iz 1961. godine). Prijevod objavljen u: Grabovac, Ivo, Konvencije pomorskog imovinskog prava s komentarom, Književni krug Split, Pravni fakultet, Split, 1986., str. 63.

Više o Konvenciji iz 1961. godine vidjeti u: Marin, Jasenko, Ugovori o prijevozu putnika i prtljage morem, Pravni fakultet, Zagreb, 2005., str. 29. – 37.

2 Međunarodna konvencija za izjednačenje nekih pravila o prijevozu putničke prtljage morem, Bruxelles, 27. svibnja 1967. godine, nije stupila na snagu jer nije ispunjen uvjet propisan člankom 21. st. 1. te Konvencije prema kojem za stupanje na snagu najmanje pet država mora ratificirati Konvenciju. Prijevod dostupan u: Grabovac, I., op. cit. u bilj. 1, str. 79. – 86.

Više o navedenoj Konvenciji, vidjeti u: Marin, J., op. cit. u bilj. 1, str. 83. i 84.

3 Alžir, Haiti, Iran, Kuba, Malgaška Republika, Maroko, Peru, Švicarska, Tunis, Ujedinjena Arapska Republika, Zair, prema: Marin, J., op. cit. u bilj. 1, str. 29.

4 Vidjeti infra, u bilješci br. 2.

5 International Maritime Organization (Međunarodna pomorska organizacija), specijalizirana agencija UN-a za unaprjeđenje sigur-nosti na moru i sprječavanje onečišćenja s brodova. Trenutačno broji 170 država članica. Više o IMO-u, vidjeti na: www.imo.org, posjećeno 15. rujna 2014.

6 Atenska konvencija o prijevozu putnika i njihove prtljage morem, Atena, 13. prosinca 1974. godine, stupila na snagu 28. travnja 1987. godine. Prijevod objavljen u: Grabovac, I., op. cit. u bilj. 1, str. 148. Objavljena u: Narodne novine, međunarodni ugovori, br. 2/1997.

7 Prema: Marin, J., op. cit. u bilj. 1, str. 38.

8 Prema čl. 24. Atenske konvencije iz 1974. godine: (…) stupa na snagu devedesetoga dana nakon dana kada ju je deset država potpisalo bez rezerve što se tiče potvrđivanja, prihvaćanja ili odobrenja, ili su položile valjanu ispravu potvrđivanja, prihvaćanja, odobrenja ili pri-stupanja.

9 Primjerice, Njemačka, Francuska, Slovenija, Vijetnam, Norveška, Švedska, Australija, Ujedinjeno Kraljevstvo i većina zemalja čla-nica EU-a, smatrale su iznos ograničenja prijevoznikove odgovornosti (46.666 SDR-a po putniku i putovanju) preniskima. Stoga neke od njih (Njemačka, Francuska, Slovenija, Vijetnam i četiri skandinavske države) nisu ratificirale Atensku konvenciju već su

105

Atenska konvencija iz 1974. godine odigrala važnu ulogu u harmonizaciji pravila o prijevozu put-nika i njihove prtljage morem. Izvorni tekst Konvencije iz 1974. godine nekoliko je puta mijenjan i dopunjavan s pomoću protokola. Protokolom iz 1976. godine,10 kao jedinica ograničenja odgo-vornosti uvedeno je tzv. Posebno pravo vučenja (engl. Special Drawing Rights – SDR).11

Pod utjecajem država koje su iznos ograničenja odgovornosti za štetu zbog smrti i tjelesne ozljede putnika smatrale preniskima, a prije svega pod utjecajem Velike Britanije, održana je nova diplomatska konferencija u Londonu 1990. godine, gdje je donesen protokol (dalje u tekstu: Protokol iz 1990. godine)12 koji povisuje iznos ograničenja prijevoznikove odgovornosti s 46.666 SDR-a na 175.000 SDR-a po putniku i putovanju. Navedeni Protokol nikada nije stupio na snagu, budući da ga nije ratificiralo deset država, koliko je najmanje potrebno za stupanje na snagu na međunarodnoj razini.13 Razlog tomu vjerojatno se nalazi u naravi Protokola koji u suštini pred-stavlja kompromisno rješenje. Naime, iznosi ograničenja odgovornosti predviđeni Protokolom i dalje su bili preniski za zemlje koje su inzistirale na povećanju granice odgovornosti ili čak na ukidanju ograničenja odgovornosti (npr. nordijske države, Australija, Kanada, SAD, Njemačka),14 dok su isti iznosi bili previsoki, prije svega za zemlje koje su i znatno niže iznose predviđene Kon-vencijom iz 1974. godine, smatrale previsokima (npr. Kina, Koreja).15

Nakon nekoliko havarija u kojima je stradao znatan broj putnika16 te se pokazalo da su posto-jeći konvencijski iznosi ograničenja odgovornosti preniski u odnosu na moguće odštetne zahtje-ve, sve se više država počelo zalagati za izmjene Atenske konvencije kojima bi se osigurala, prije svega veća sigurnost putnika tijekom pomorskog prijevoza, ali i poboljšao njihov pravni položaj u parnicama za naknadu štete. Stoga je od 21. listopada do 1. studenog 2002. godine u Londonu održana diplomatska konferencija na kojoj je donesen Protokol koji unosi suštinske izmjene u Atensku konvenciju iz 1974. godine. Revidirani dio Atenske konvencije iz 1974. godine, zajedno sa završnim odredbama Protokola iz 2002. godine i njegovim aneksom, čini jedinstveni tekst nove

preko normi domaćeg prava predvidjele više iznose odgovornosti, a u ostalom su svoje nacionalno pravo uskladile s odredbama Konvencije. Prema: Pospišil-Miler, Marija, Atenska konvencija o prijevozu putnika i njihove prtljage morem 2002. godine, Poredbeno pomorsko pravo, god. 43, br. 158, 2004., str. 229. i 245.

Pojedine države, npr. Ujedinjeno Kraljevstvo, ratificirale su Konvenciju iz 1974. godine, ali su iskoristile mogućnost da nacio-nalnim propisom, za prijevoznike koji su njihovi državljani, predvide viši iznos odgovornosti. Od 1999. godine, u Ujedinjenom Kraljevstvu, za domaće je prijevoznike predviđen limit odgovornosti od 300.000 SDR-a. Vidjeti više u: Pospišil-Miler, Marija i Pospišil, Marija, Odgovornost prijevoznika u pomorskom prijevozu putnika prema zakonodavstvu Ujedinjenog Kraljevstva Velike Brita-nije i Sjeverne Irske, Zbornik PFZ, god. 59, br. 5, 2009., str. 1017. – 1020.

10 Protokol Atenskoj konvenciji o prijevozu putnika i njihove prtljage morem, London, 19. studenoga 1976. godine, stupio na snagu 30. travnja 1989. godine. Prijevod objavljen u: Grabovac, I., op. cit. u bilj. 1, str. 183.

11 Special Drawing Rights (SDR) ili Posebno pravo vučenja jedinica je koju utvrđuje MMF prema „košari valuta“ koja se u početku sa-stojala od 16 valuta, a trenutačno se sastoji od četiri valute: Euro, japanski jen, američki dolar i britanska funta. Utvrđuje ih MMF svakih pet godina, kao i njihove omjere koji se uzimaju u obzir pri izračunu.

12 Protokol iz 1990. godine za izmjenu Atenske konvencije o prijevozu putnika i njihove prtljage morem iz 1974. godine, London, 29. ožujka 1990. godine. Objavljeni u: Narodne novine, Međunarodni ugovori, br. 2/1997, str. 75.

13 Protokol iz 1990. godine, ratificirale su sljedeće države: Egipat, Luksemburg, Španjolska, Tongo, Albanija i Hrvatska, ali su ga Albanija i Hrvatska otkazale radi ratifikacije novog Protokola iz 2002. godine, o čemu će više govora biti u nastavku rada.

Preueto s: www.imo.org/About/Conventions/StatusOfConventions/Documents/Status%20-%20214.pdf, stanje na dan: 31. kolo-voza 2014. godine, stranica posjećena 1. rujna 2014.

14 Prema: Pospišl-Miler, M., op. cit. u bilj. 9, str. 230.

15 Prema: ibidem, str. 231.

16 Nezgoda broda Estonia, 1994., Baltičko more, 852 smrtno stradala; brod Herald of free enterprise, 1987., Belgija, 193 stradalih; trajekt Neptun, 1993., Haiti, više od 2000 smrtno stradalih; The princess of the Orient, 150 života (prema, ibidem, str. 231.). Više o nezgodama u putničkom pomorskom prijevozu koje su bile povod za pristupanje suštinskoj izmjeni Atenske konvencije iz 1974. godine, vidjeti u: Marin, J., op. cit. u bilj. 1, str. 52.; Ćorić, Dorotea, Treba li Republika Hrvatska ratificirati Atensku konvenciju iz 2002. godine?, Zbornik Pravnog fakulteta u Rijeci, vol. 31, br. 2, 2010., str. 922.



106

konvencije koja se, zahvaljujući jednoglasno prihvaćenom prijedlogu Grčke, naziva Atenska kon-vencija za prijevoz putnika i njihove prtljage morem iz 2002. godine17 (dalje u tekstu: Atenska kon-vencija 2002.), iako je usvojena u Londonu.18 Iako se očekivalo da će Konvencija brzo stupiti na snagu na međunarodnoj razini, za što se zalagala i Europska unija,19 Konvencija je stupila na sna-gu tek dvanaest godina od donošenja, odnosno 28. travnja 2014. godine.20 Naime, osim što do-datno povećava iznos do kojeg prijevoznik odgovara i uvodi znatno strože temelje prijevoznikove odgovornosti za štetu zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika, Konvencije uvodi i obvezu osigura-nja od odgovornosti (do određenog iznosa) za štetu nastalu zbog smrti ili tjelesne ozljede putni-ka te pruža mogućnost izravne tužbe protiv osiguratelja. Cilj navedenih mjera je: poboljšati prav-ni položaj putnika u parnicama protiv prijevoznika (odnosno njihovih osiguratelja), ali i ostvariti veću sigurnost putnika u pomorskom prijevozu – budući da prijevoznik neće moći dobiti osigu-ranje od odgovornosti ako njegov brod ne zadovoljava barem minimalne sigurnosne standarde koje osiguravajuća društva zahtijevaju. Mnogi su21 već za vrijeme konferencije 2002. godine upo-zoravali da brojne države neće biti spremne ratificirati Konvenciju zbog bojazni da će time one-mogućiti brodovima koji su upisani u njihovu registru ili viju njihovu zastavu da obavljaju me-đunarodni prijevoz putnika, budući da će biti (gotovo) nemoguće pronaći osiguratelja spremnog osigurati prijevoznika od odgovornosti do iznosa od 250.000 SDR-a po putniku i događaju. Usto, budući da putničkim brodovima koji nemaju obvezatno osiguranje od odgovornosti, zemlje ugo-vornice Konvencije ne bi smjele dopustiti ulazak u luke na njihovu teritoriju, pojavio se strah od smanjenja broja putničkih brodova (prije svega tzv. cruisera) koji posjećuju obalne gradove, a po-sljedično i strah od umanjenja zarade koja se na taj način ostvaruje.22

Kako bi se ubrzao postupak ratificiranja Atenske konvencije iz 2002. godine, Pravni odbor IMO-a je u listopadu 2006. godine usvojio Rezervu i Smjernice za implementaciju Atenske konvenci-je iz 2002. godine.23 Rezervom se omogućava državama da pri ratifikaciji Konvencije iz 2002. godi-ne primjene niži iznos ograničenja odgovornosti kako za prijevoznika tako i za osiguratelja, ako

17 Tekst Atenske konvencije o prijevozu putnika i njihove prtljage morem iz 2002. godine, na engleskom izvorniku i hrvatskom prijevodu objavljen je u: Poredbeno pomorsko pravo, god. 50, br. 165, 2011., str. 310. – 361. Više o razlozima za donošenje navedenog instru-menta i novinama koje su njime predviđene, vidjeti u: Marin, Jasenko, Dokumentacija: Predgovor, Poredbeno pomorsko pravo, god. 50, br. 165, 2011., str. 305. – 308.

18 Jasenko Marin u tekstu objavljenom ibidem na str. 308., pojašnjava da jedinstvena cjelina, koju nazivamo Atenska konvencija o prijevozu putnika i njihove prtljage morem iz 2002 godine, zapravo nije konvencija (međunarodni ugovor) te se njome, formalno-pravno, države ne mogu obvezati. To je, naime, skup pravila koji je stvoren Protokolom iz 2002. godine na Konvenciju iz 1974. godine, a države se mogu obvezati samo Protokolom iz 2002, budući da on jest međunarodni ugovor. Posljedica obvezivanja Protokolom iz 2002 pristanak je na poštovanje skupa pravila koji taj Protokol „stvara“ i koji se naziva Atenska konvencija iz 2002. godine. Navedeni naziv koristit će se u ovom radu (neovisno o tome što nije riječ o konvenciji u pravom smislu riječi).

19 Europska unija je neposredno po usvajanju Protokola iz 2002. godine izjavila zadovoljstvo njegovim donošenjem (vidjeti: izjavu Europske komisije IP/02/1631) i potvrdila da je Protokol u skladu s Prijedlogom Europske komisije za reguliranje odgovornosti pomorskog prijevoznika u okviru EU-a, koji se sastojao od šest ključnih elemenata: a) objektivna odgovornost, b) iznos ograniče-nja odgovornosti ne manji od 250.000 SDR-a, c) dodatna odgovornost za slučaj krivnje, d) obvezno osiguranje, e) izravna tužba i f) primjena na cijelom teritoriju EU-a, uključujući prijevoze unutar država članica, COM (2002) 158, final, Brussels, 25. ožujka 2002.

20 U čl. 20. st. 1. Atenske konvencije iz 2002. godine, predviđeno je da stupa na snagu dvanaest mjeseci nakon što mu pristupi ili ga ratificira deset država.

21 Više o problemima nastalima zbog nemogućnosti pribavljanja obveznog osiguranja u granicama predviđenim Konvencijom iz 2002., a na koje su osiguratelji i pomorska industrija upozoravali još za vrijeme diplomatske Konferencije u Londonu 2002. godi-ne, vidjeti u: Brewer, James, Experts warn of Passengers Liability Chaos, Lloyd’s List, october 2002, dostupno na: http://folk.uio.no/erikro/WWW/corrgr/presseklipp/Lloyds31okt.pdf, posjećeno 1. rujna 2014.

22 Više o navedenoj problematici vidjeti u: Pospišil-Miler, M., op. cit. u bilj. 9, str. 257.

23 Tekst Rezerve i Smjernica IMO-a u engleskom izvorniku i prijevodu na hrvatski jezik, objavljen je u: Pomorsko poredbeno pravo, god. 50, br. 165, 2011., str. 362. – 383.

107

je šteta zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika nastala kao posljedica tzv. ratnog rizika. Naime, smatralo se da glavni uzrok neprihvaćanja Konvencije leži u nespremnosti osiguravajućih dru-štava da izdaju obvezno osiguranje od odgovornosti za štetu koja je nastala kao posljedica rat-nih rizika (što uključuje i terorizam), a što je prema Atenskoj konvenciji iz 2002. bilo predviđeno kao obveza.24 Prema Rezervi IMO-a iz listopada 2006. godine, niži iznos ograničenja odgovorno-sti može iznositi 250.000 SDR-a po putniku i događaju, odnosno 340.000.000 SDR-a po brodu za pojedini događaj, a pritom je odlučujuće koji je iznos niži.25 Navedeno ograničenje odgovorno-sti nema učinak ako zbog kvalificirane krivnje prijevoznik izgubi pravo pozvati se na ograničenje odgovornosti, odnosno ako prijevoznik na temelju posebnog ugovora s putnikom izričito prista-ne na više iznose ograničenja odgovornosti.26

Smjernicom je predviđeno da posebni osiguratelji ili brokeri osiguranja pokriju odgovornost za štetu nastalu zbog ratnih rizika, a drugi osiguratelji odgovornost za štetu nastalu zbog ne-ratnih rizika.27 Pri izdavanju potvrde o obveznom osiguranju od odgovornosti, države obvezane Konvencijom potvrdile bi da su na snazi osiguranja od obje vrste rizika. Rezerve i Smjernice za im-plementaciju Atenske konvencije iz 2002. godine nisu ostvarile rezultat koji se od njih očekivao, od-nosno nisu bitno utjecale na povećanje broja zemalja koje su ratificirale Konvenciju. Primjerice, do listopada 2010. godine (pune četiri godine od usvajanja Rezervi i Smjernica) samo su četiri dr-žave ratificirale Konvenciju: Albanija, Latvija, Sv. Kittis i Nevis te Sirija.28

Kako Konvencija iz 2002. godine nije stupila na snagu ni nakon mjera poduzetih 2006. go-dine, Parlament i Vijeće su, na prijedlog Europske komisije, usvojili Uredbu (EZ) 392/2009 o od-govornosti prijevoznika u prijevozu putnika morem u slučaju nesreće,29 koja implementira odredbe Atenske konvencije iz 2002. godine te proširuje njihovu primjenu na kabotažu kada je riječ o bro-dovima A i B kategorije.30 Uredba je stupila na snagu 31. prosinca 2012. godine te se otada izravno primjenjuje u svim državama članicama EU-a, ali i u Hrvatskoj koja je izjavila da želi biti obveza-na Uredbom od 31. prosinca 2012. godine, iako je punopravni član Unije trebala postati šest mje-seci poslije, odnosno 1. srpnja 2013. godine.31 Ova mjera Europske unije svakako će se pozitivno odraziti na sigurnost i pravni položaj putnika koji putuju brodovima registriranim u nekoj od dr-žava članica EU-a ili na brodovima koji uplovljavaju u luku neke od država članica EU-a ili sklapa-ju ugovor o putovanju u nekoj od država članica EU-a. Međutim, regulacija na regionalnoj razini dovodi do još veće heterogenosti na međunarodnoj razini, što je protivno cilju radi kojeg se me-đunarodne konvencije a priori usvajaju.32

24 Više o zaprekama za ratifikaciju Konvencije iz 2002., posebice zbog nemogućnosti P&I klubova, ali i ostalih osiguratelja da prije-voznicima pruže pokriće za teroristički akt, bez čega države ugovornice Konvencije ne mogu izdati potvrdu o obveznom osigura-nju, vidjeti u: Ćorić, D., op. cit. u bilj. 16, str. 924. – 925.; Pospišil-Miler M. i Pospišil, M., op. cit. u bilj. 9, str. 1021. – 1022.; Grabovac, Ivo, Atenska konvencija o prijevozu putnika i njihove prtljage morem 2002. Europska unija i hrvatski Pomorski zakonik, Kapetanov glasnik, br. 27, 2013., str. 9. i 10.

25 Točka 1.2. Rezerve IMO-a.

26 Točka 1.5 Rezerve IMO-a.

27 Međutim, i dalje nije bilo odgovoreno na pitanje koji bi to osiguratelji bili voljni preuzeti odgovornost za tzv. ratne rizike.

28 Prema: Ćorić, D., op. cit. u bilj. 16, str. 924. (Podaci preuzeti s mrežne stranice IMO-a: www.imo.org.)

29 Uredba (EZ) br. 392/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. godine, o odgovornosti prijevoznika u prijevozu putnika morem u slučaju nesreća, objavljena u: Sl. L 131/24, 28. svibnja 2009.

30 Člankom 4. Direktive 98/18/EZ regulirane su klase brodova.

31 „Croatia has given a notice that it will apply the Regulation from 31st December 2012 as a part of its acquis communautaire ahead of formal accession to the Union on 1st July 2013.“ Preuzeto s: www.shipownersclub.com, objavljeno 1. listopada 2012. godine, posjećeno 1. rujna 2014. godine.

32 Prema: Marin, Jasenko, Međunarodne konvencije i protokoli kao izvori hrvatskog pomorskog prava, Pomorsko poredbeno pravo, god.



108

S ciljem da potakne države članice da ratificiraju Atensku konvenciju iz 2002. godine, kako bi Konvencija na međunarodnoj razini stupila na snagu prije 31. prosinca 2012. godine (kada je Uredba trebala stupiti na snagu, neovisno stupi li do tada na snagu Konvencija ili ne), EU je 12. prosinca 2011. godine pristupila Konvenciji iz 2002 te je pozvala države članice da učine isto,33 ako je ikako moguće do 31. prosinca 2011. godine. 34 I ovaj pokušaj nije polučio uspjeh, budući da Kon-vencija na međunarodnoj razini ipak nije stupila na snagu prije Uredbe.35

U međuvremenu je dovoljan broj država (uključujući i Hrvatsku) ratificirao Atensku konven-ciju te je 28. travnja 2014. godine stupila na snagu na međunarodnoj razini i trenutno obvezu-je 18 država.36

2. UGOVOR O PRIJEVOZU PUTNIKA MOREM I PRAVNA PRIRODA ODGOVORNOSTI PRIJEVOZNIKA ZA ŠTETU ZBOG POVREDE TJELESNOG INTEGRITETA PUTNIKA

Prije prikaza i analize odredbi različitih izvora prava kojima se uređuju temelj i granice pri-jevoznikove odgovornosti za štetu zbog smrti i tjelesne ozljede putnika potrebno je definirati i pojasniti što je to ugovor o prijevozu putnika morem, kako bi se pojasnila pravna priroda odgo-vornosti prijevoznika za štetu koja nastaje uslijed smrti ili tjelesne povrede putnika, baš kao što je potrebno definirati i pojasniti određene pojmove, kao što su: prijevoznik (i stvarni prijevoznik),

46, br. 161, 2007., str. 3.: „Tri osnovna i međusobno povezana cilja radi kojih se konvencije i protokoli donose, su sljedeći: 1. uni-fikacija (ujednačavanje) pomorskog prava, 2.) pojednostavljenje pravnog uređenja, 3.) postizanje pravne sigurnosti.“ Više o važ-nosti međunarodnih izvora za unifikaciju pomorskog prava, vidjeti u: Grabovac, Ivo i Kaštela, Slobodan, Međunarodni i nacionalni izvori hrvatskog prometnog prava, odabrana poglavlja, HAZU, Književni krug Split, Zagreb – Split, 2013., str. 31 – 45.

33 Čl. 19. Atenske konvencije iz 2002 omogućava da regionalna ekonomska organizacija postane ugovornica Konvencije. Za pristu-panje EU-a Atenskoj konvenciji iz 2002. i pozivanje država članica da učine isto, vidjeti: Council Decision (2012/22/EU) i Council Decision (2012/23/EU), Sl. L 8/1, 1. siječnja 2012.

34 Europska unija je inzistirala da države članice ubrzano ratifikaciraju Konvenciju, budući da P&I klubovi nisu bili spremni izdati osiguranje od odgovornosti propisano na regionalnoj razini (npr. EU Uredbom) ili na temelju nacionalnih propisa, nego isključivo na temelju međunarodnih konvencija jer bi se u suprotnom narušilo načelo uzajamnosti prema kojem funkcioniraju P&I klubovi. Stoga je s aspekta Europske unije bilo bitno da Konvencija iz 2002. stupi na snagu prije 31. prosinca 2012. Više o navedenoj pro-blematici vidjeti u: Pospišil-Miler, M. i Pospišil, M., EU pristupila protokolu iz 2002. Atenskoj konvenciji iz 1974. godine – primjena za države članice od 31. prosinca 2012., Naše more, god. 59, br. 3–4, 2012., str. 125. – 135.

35 Dovoljan broj država (deset) pristupio je Konvenciji tek 23. travnja 2013. godine: Albanija, Belgija, Belize, Danska, Latvija, Nizo-zemska. Palau, St. Kittis i Nevis, Srbija i Sirija. Po proteku roka od godine dana, unutar kojeg je Konvenciji pristupilo još sedam država, Konvencija je stupila na snagu na međunarodnoj razini.

Više o stupanju na snagu Atenske konvencije iz 2002. i Uredbe 392/2009. vidjeti u: Hare, Jonathan, Insight: Athens Convention and EU Passenger Liability Regulation 2009 (PLR), dostupno na: http://www.skuld.com/topics/people/plr--athens-convention/insight/insight-athens-convention-and-eu-passenger-liability-regulation-2009-plr/introduction/ objavljeno 29. kolovoza 2014., posjećeno 15. rujna .2014.; Dickinson, Hill, Athens Protocol 2002 in force from 23 April 2014 for ratifying states, dostupno na: http://www.hilldickinson.com/publications/marine,_trade_and_energy/2014/april/athens_protocol_2002_in.aspx, posjećeno 15. ruj-na 2014. Radionov, Nikoleta i dr., Europsko prometno pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2011., str.328. – 331. Grabovac, Kaštela, op. cit. u bilj. 32, str. 173. – 176.

36 Od 23. travnja 2014. godine (kada je stupila na snagu na međunarodnoj razini) Atenska konvencija iz 2002. godine obvezujuća je za sljedeće države: Albanija, Belgija, Belize, Bugarska, Hrvatska, Danska, Grčka, Latvija, Malta, Nizozemska, Norveška, Palau, Panama, Sv. Kitis i Nevis, Srbija, Sirija, Ujedinjeno Kraljevstvo Velike Britanije i Sjeverne Irske, a od 8. studenoga .2014. obvezuje i Republiku Irsku. Podaci preuzeti s: www.imo.org/About/Conventions/StatusOfConventions/Documents/Status%20-%20214.pdf, stanje na dan 31. kolovoza 2014. godine, posjećeno 15. studenoga 2014.

109

putnik, vrijeme prijevoza, šteta i tjelesna ozljeda, kako bi se dobila potpunija slika o materiji o ko-joj je u ovom radu riječ.

Ugovor o prijevozu putnika (morem, op. a.) je ugovor kojim se prijevoznik obvezuje prevesti putnika od polazišta do odredišta (bez prekida i zakašnjenja) te pritom očuvati putnikov tjelesni integritet.37 Ovakvo određenje ugovora o prijevozu putnika predviđeno je međunarodnim kon-vencijama, dok Pomorski zakonik38 (dalje u tekstu: PZ) još dodaje da je to ugovor prema kojem se putnik obvezuje za obavljenu uslugu prijevozniku platiti prevozninu.39 Iako se na prvi pogled čini da se odredbe PZ-a o odgovornosti prijevoznika za štetu zbog smrti i tjelesnih ozljeda putnika ne bi mogle primijeniti ako bi do štete došlo zbog povrede „besplatnog ugovora o prijevozu“ – jer u tom slučaju, strogo formalno gledajući (prema PZ-u) nema ni ugovora o prijevozu, budući da nedostaje bitan element – prevoznina, PZ ipak izričito propisuje40 da se i na ugovor u kojem nije ugovorena prevoznina primjenjuju iste odredbe o odgovornosti prijevoznika za štetu zbog smrti i tjelesne ozljede putnika koje se primjenjuju i na naplatni ugovor.41

Budući da je osnovna obveza prijevoznika iz ugovora o prijevozu putnika prevesti putnika od polazišta do odredišta uz očuvanje putnikova tjelesnog integriteta, slijedi da neispunjenje nave-dene obveze predstavlja neizvršenje ugovora, zbog čega suprotnoj stranci ugovora (tj. putniku) može nastati šteta. U opisanom slučaju nastaje obveza prijevoznika na naknadu tzv. ugovorne štete. Suprotno navedenom, dođe li do smrti putnika, njegovim će nasljednicima prijevoznik od-govarati za štetu koju trpe zbog smrti putnika – voljene osobe, uzdržavatelja i sl., ali ovdje nije ri-ječ o odgovornosti za ugovornu već za neugovornu štetu, budući da prijevoznik i oštećeni nisu u ugovornom odnosu. Svejedno, načela i granice prijevoznikove odgovornosti ostaju isti, neovisno je li obveza naknade štete okvalificirana kao ugovorna ili izvanugovorna obaveza, stoga ovo teo-rijsko razgraničenje nije od većeg značenja u praksi.42

Ugovorne strane (iz ugovora o prijevozu putnika morem, op. a.) jesu: prijevoznik, koji ujedno može, ali i ne mora biti stvarni prijevoznik, te putnik.

Prijevoznik je osoba koja je sklopila ugovor o prijevozu putnika ili osoba u čije ime se taj ugovor sklapa, neovisno o tome obavlja li prijevoznik prijevoz putnika samostalno (kao stvarni prijevo-znik) ili ga obavlja preko tzv. stvarnog prijevoznika.43

Stvarni prijevoznik je osoba različita od prijevoznika. Riječ je o vlasniku broda ili naručite-lju, odnosno osobi koja iskorištava brod koji stvarno obavlja prijevoz, u cijelosti ili djelomično.44 Stvarni prijevoznik solidarno je odgovoran s prijevoznikom za izvršenje obveza iz ugovora koje se odnose na dio prijevoza koji on obavlja.45

37 Primjerice, čl. 1. st. 2. Atenske konvencije iz 2002. godine.

38 Pomorski zakonik, Narodne novine, 181/2004., 46/2008., 146/2008., 61/2011., 56/2013.

39 Čl. 599. st. 1. PZ-a.

40 Čl. 612. st. 2. PZ-a.

41 O ugovoru o prijevozu putnika, vidjeti više u: Marin, J., op. cit. u bilj. 1, str. 5. – 13. Milošević-Pujo, Branka, Pravna priroda ugovora o prijevozu putnika – posebno o odgovornosti brodara za fizički integritet putnika, Naše more, god. 50, br. 5–6, 2003., str. 209. – 214.

42 Više o pravnoj prirodi odgovornosti pomorskog prijevoznika za štetu nastalu zbog povrede tjelesnog integriteta putnika, vidjeti u: Marin, J., ibidem, str. 14. – 16.; Milošević-Pujo, B., ibidem, str. 209. – 214.

43 Čl. 598. t. 1. PZ-a, čl. 1. st. 1. t. a Atenske konvencije iz 2002. godine.

44 Čl. 598. t. 2. PZ-a; čl. 1. st. 1. t. b Atenske konvencije iz 2002. godine

45 Čl. 614. st. 6. PZ-a; čl. 4. st. 4. Atenske konvencije iz 2002. godine; O solidarnoj odgovornosti prijevoznika i stvarnog prijevoznika, vidjeti više u: Marin, Jasenko, Ugovorna odgovornost prijevoznika u unutarnjoj plovidbi, Zbornik PFZG, god. 56, br. 4, 2006., str. 997.; Marin, J., op. cit. u bilj. 1., str. 42. – 47. te 57. i 58.



110

Putnik (u pomorskom prijevozu, op. a.) je osoba koja se prevozi brodom na temelju ugovo-ra o prijevozu putnika ili koja prati vozila ili žive životinje koje se prevoze na temelju ugovora o prijevozu stvari.46

Prijevoz putnika, tj. vrijeme koje izraz „prijevoz putnika“ obuhvaća, odnosi se na vrijeme za koje se putnik nalazi na brodu, vrijeme za koje se obavljaju radnje iskrcaja i ukrcaja putnika te vrijeme za koje se obavlja prijevoz putnika vodenim putem od obale do broda i obratno (ako je cijena tog sporednog prijevoza uračunata u cijenu putne karte ili ako prijevoznik stavi putniku na raspolaganje brod koji se iskorištava za taj prijevoz).47 Naime, ozljede putnika posebice su če-ste pri ukrcaju i iskrcaju putnika, stoga je bitno naglasiti da prema svim pravnim izvorima (koji se u ovom radu analiziraju) ukrcaj i iskrcaj putnika „ulaze“ u vrijeme unutar kojeg prijevoznik za naknadu štete odgovara prema posebnim odredbama (sadržanim u PZ-u, Atenskoj konvenciji ili Uredbi 392/2009), a ne po općim odredbama građanskog prava, sadržanim u Zakonu o obveznim odnosima48 (dalje u tekstu: ZOO).

Šteta zbog smrti i tjelesne ozljede putnika; Nijedan pravni izvor koji se u ovom radu anali-zira ne definira što sve može obuhvatiti šteta koja je nastala kao posljedica smrti ili tjelesne oz-ljede putnika u pomorskom prijevozu. Prema tome, kada je hrvatsko pravo mjerodavno, u Zako-nu o obveznim odnosima nalazi se odgovor na pitanje što sve obuhvaća šteta (općenito), pa tako i šteta nastala zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika. Prema ZOO-u, svaka se šteta, uključujući i štetu zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika, može pojaviti kao imovinska šteta (koja obuhvaća tzv. stvarnu ili običnu štetu i izmaklu dobit) te neimovinska šteta.49 Važno je istaknuti da pojam tje-lesna ozljeda treba tumačiti ekstenzivno, tako da obuhvati i psihička oštećenja i drugo narušenje zdravlja.50 Naime, u Atenskoj konvenciji koristi se termin personal injury, stoga pretpostavljamo da se zakonodavac odlučio za prijevod tjelesna ozljeda, budući da doslovni prijevod osobna ozljeda nije u duhu hrvatskog jezika. Ipak, smatramo da ni termin tjelesna ozljeda nije najspretnije rješe-nje. Shodno navedenom, smatramo da bi, de lege ferenda, u Pomorskom zakoniku trebalo koristi-ti sintagmu odgovornost prijevoznika za štetu zbog smrti i narušenog zdravlja putnika jer tada ne bi bilo sporno obuhvaća li termin narušeno zdravlje psihička oštećenja ili ne.

3. IZVORI PRAVA NA SNAZI U RH

Kao što je istaknuto u uvodu, u radu se analiziraju izvori prava koji reguliraju odgovornost pomorskog prijevoznika za štetu zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika, a koji su na snazi u RH. Na međunarodnoj razini na snazi su još Međunarodna konvencija za izjednačenje nekih pravila o pri-jevozu putnika morem iz 1961. godine te Atenska konvencija iz 1974. i Protokol na navedenu Konvenci-ju iz 1976. godine. Svi ti izvori i dalje su na snazi u nekim dijelovima svijeta. Primjerice, Konvenci-ja iz 1961. godine na snazi je u jedanaest država51 Atenska konvencija iz 1974. godine na snazi je u

46 Čl. 598. t. 4. PZ-a; čl. 1. st. 4. Atenske konvencije iz 2002. godine.

47 Čl. 627. st. 1. PZ-a; čl. 1. st. 8. t. a Atenske konvencije iz 2002. godine.

48 Zakon o obveznim odnosima, Narodne novine, br. 35/05, 41/08, 125/11.

49 Čl. 1046. ZOO-a: „Šteta je umanjenje nečije imovine (obična šteta), sprječavanje njezina povećanja (izmakla korist) i povreda prava osobnosti (neimovinska šteta).“

50 Tako i Marin, J., op. cit. u bilj. 45, str. 997.

51 Vidjeti infra, bilješka br. 3.

111

28 država,52 a Protokol iz 1976. godine u 20 država,53 što dodatno pridonosi heterogenosti normi kojima je ova materija regulirana na međunarodnoj razini. Iako Konvencija iz 2002. godine izri-čito predviđa da države koje joj pristupe moraju otkazati Konvenciju iz 1974. godine i sve njezi-ne protokole kojima su prije bile obvezane,54 ovakvo rješenje nije dovoljno da se smanji broj pa-ralelnih izvora na međunarodnoj razini. Naime, Atenskoj konvenciji iz 2002. godine pristupilo je svega 18 država, zbog čega je samo njih devet moralo otkazati prijašnju Konvenciju i protokole,55 tako da Atenska konvencija iz 1974. godine i dalje predstavlja instrument koji najznačajnije pri-donosi harmonizaciji prava na međunarodnoj razini.

3.1 Atenska konvencija o prijevozu putnika i njihove prtljage morem iz 2002. Godine

3.1.1 Područje primjene

Atenska konvencija iz 2002. godine primjenjuje se, baš kao i Atenska konvencija iz 1974. go-dine, na svaki međunarodni prijevoz:a) ako brod vije zastavu ili je registriran u državi ugovornici Konvencijeb) ako je ugovor o prijevozu sklopljen u državi ugovornici, ilic) ako je luka polaska ili odredišta (prema ugovoru o prijevozu) u državi ugovornici.56

O međunarodnom prijevozu je riječ:d) ako se, prema ugovoru o prijevozu, mjesto polaska i mjesto odredišta nalaze u dvije različite

države, ili e) u samo jednoj državi, ako se prema ugovoru o prijevozu ili redu plovidbe, usputna luka nala-

zi u drugoj državi.57

52 Atenska konvencija iz 1974. godine bila je na snazi u 36 država sve do stupanja na snagu Atenske konvencije iz 2002. godine (23. travnja 2014. godine) kada je stupio na snagu „otkaz“ koji su morale izjaviti države koje su ratificirale onvenciju iz 2002. godine. Od 23. travnja 2014. Atenska konvencija iz 1974. godine više ne obvezuje: Albaniju, Belgiju, Belize, Hrvatsku, Grčku, Latviju, Srbi-ju i Ujedinjeno Kraljevstvo, a od 7. studenoga 2014. ni Irsku, budući da od 8. studenoga 2014. Irsku obvezuje Konvencija iz 2002. godine. Preuzeto s mrežne stranice IMO-a (www.imo.org), stanje na dan 31. kolovoza 2014., posjećeno 15. studenoga 2014.

53 Podatci dostupni na www.imo.org., stanje na dan 31. kolovoza 2014., posjećeno 15. rujna 2014.

54 Čl. 17. st. 5. Atenske konvencije iz 2002. godine. Ova odredba posljedica je toga što „Atenska konvencija“ iz 2002. godine po prav-noj prirodi nije konvencija (međunarodni ugovor) nego protokol na međunarodni ugovor, a posljedica obvezivanja Protokolom iz 2002. pristanak je na poštovanje skupa pravila koji taj Protokol „stvara“ i koji se naziva Atenska konvencija iz 2002. godine. O tome više infra, u bilješci br. 18.

55 Vidjeti infra, bilješka br. 52.

56 Čl. 2. st. 1. Atenske konvencije iz 2002. godine (identičan je i čl. 2. st. 1. Atenske konvencije iz 1974. godine).

57 Čl. 1. st. 9. Atenske konvencije iz 2002. godine.



112

3.1.2 Temelji i granice odgovornosti

Prema Atenskoj konvenciji iz 1974. godine prijevoznik za štetu zbog smrti ili tjelesne ozlje-de putnika odgovara na temelju tzv. dokazane krivnje.58 To znači da je na tužitelju teret dokaza da su smrt ili tjelesna ozljeda nastali zbog krivnje (što uključuje i nemarnost) prijevoznika i/ili oso-ba za koje prijevoznik odgovara.59 Tužitelj mora dokazati i da je štetni događaj nastao za vrijeme prijevoza, opseg štete te uzročnu vezu između štetnog događaja i štete.

Ipak, ako je šteta nastala kao posljedica pomorske nezgode (brodolom, sudar, nasukanje, ek-splozija, požar ili mana broda60) prijevoznik odgovara na temelju pretpostavljene krivnje,61 što znači da tužitelj ne mora dokazivati krivnju. Prema načelu pretpostavljene krivnje, tuženi je taj koji u parnici može pokušati dokazati da krivnje nema, što će učiniti ako dokaže da je postupao s duž-nom pozornošću, odnosno da je poduzeo sve razumne mjere kako bi se izbjegao štetni događaj. Atenska konvencija iz 1974. godine ni u kojem slučaju nije predviđala objektivnu odgovornost kao temelj odgovornosti prijevoznika za štetu zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika te se na taj način odgovornost prijevoznika za štetu zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika u pomorskom pri-jevozu znatno udaljavala od odgovornosti prijevoznika u ostalim granama transportnog prava gdje se u načelu, odgovornost temelji na tzv. relativnom kauzalitetu (objektivnoj odgovornosti) ili, iznimno, na pretpostavljenoj krivnji.62 Iako je bilo prijedloga63 da bi prema uzoru na tzv. Mon-trealsku konvenciju,64 kojom se uređuje odgovornost prijevoznika u zračnom prijevozu putnika, trebalo uvesti načelo objektivne odgovornosti prijevoznika i za štete zbog smrti ili tjelesne ozlje-de putnika nastale za vrijeme pomorskog prijevoza, neovisno o tome je li riječ o štetama koje su posljedica pomorske nezgode ili ne, takvo rješenje nije prihvaćeno, prije svega jer prijevoznik u pomorskom prijevozu u znatno manjoj mjeri može kontrolirati ponašanje putnika koje nerijetko dovodi do nezgoda koje prijevoznik nije mogao spriječiti ni predvidjeti primjenjujući dužnu po-zornost. Upravo zbog toga neki smatraju da je odgovornost pomorskog prijevoznika prema na-čelu objektivne odgovornosti apsolutno neprikladna, budući da položaj putnika na brodu treba usporediti s položajem gosta u hotelu, gdje „hotelijer“ ne odgovara za štete nastale zbog smrti ili tjelesnih ozljeda svojih gostiju prema načelu objektivne odgovornosti.65


59 Prijevoznik je odgovoran za radnje ili propuste svojih radnika ili zastupnika (punomoćnika), ali samo u vezi s poslovima koje obavljaju u okviru svog zaposlenja. Na isti način prijevoznik odgovara i kada prijevoz obavlja stvarni prijevoznik, stoga je odgo-voran i za djela i propuste radnika i zastupnika (punomoćnika) stvarnog prijevoznika kada djeluju u granicama svojeg zaposlenja. (čl. 3. Atenske konvencije iz 1974. godine).



62 Vidjeti: Kroger, Bernd, Passengers carried by sea – should they be granted the same rights as airline passengers?, CMY Yearbook, Sin-gapur, 2001, dostupno na: http://www.estig.ipbeja.pt/~ac_direito/asairline.pdf, posjećeno 1. rujna 2014.; Marin, J., op. cit. u bilj. 45, str. 997. – bilješka br. 88.

63 Na uvođenju objektivne odgovornosti inzistirali su Japan, Norveška i Belgija, dok su se snažno odupirale Grčka i Švedska. Prema: Pospišil-Miler, M., op. cit. u bilj. 9, str. 233.

64 Convention for the Unification of Certain Rules for International carriage by Air, Montreal, 28. svibnja 1999. godine, prema kojoj prijevoznik za štete nastale zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika odgovara do iznosa od 100.000 SDR-a na temelju objektivne odgovornosti, a više od tog iznosa (neograničeno) odgovara na temelju pretpostavljene krivnje, neovisno o tome je li šteta nastala kao posljedica nezgode u prometu ili ne. Prema: Debeljak-Rukavina, Sandra, Odgovornost prijevoznika u domaćem i međunarodnom prijevozu putnika i prtljage zrakom, Zbornik Pravnog fakulteta u Rijeci, br. 2, 2002., str. 342.

65 Vidjeti više u: Pospišil-Miler, M., op. cit. u bilj. 9, str. 234.

113

Nakon dugih pregovora, Atenskom konvencijom iz 2002. godine, predviđeno je sljedeće rje-šenje: uvedena su dva sustava odgovornosti prema kojima temelj prijevoznikove odgovornosti ovisi o tome je li šteta posljedica pomorske nezgode ili ne. Shodno navedenome, ako je šteta zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika uzrokovana pomorskom nezgodom,66 prijevoznik odgovara na temelju objektivne (kauzalne) odgovornosti,67 što znači da prijevoznik odgovara i za štetu koju nije skrivio. Naime, od objektivne odgovornosti nije se moguće ekskulpirati (budući da se krivnja ne traži), ali postoje egzoneracijski razlozi (veoma ograničeni) na koje se prijevoznik može pozva-ti kako bi se oslobodio odgovornosti, ako ih uspije dokazati.

Ti razlozi su sljedeći:a) šteta je posljedica rata, neprijateljstva, građanskog rata ili izuzetne, neizbježne i nesavladive

prirodne pojave68 (rat, oružani sukob ili viša sila)b) šteta je u cijelosti prouzročena radnjom ili propustom treće osobe učinjene s namjerom da se

prouzroči šteta69 (kvalificirana krivnja treće osobe)c) šteta je u cijelosti ili djelomično prouzročena krivnjom ili nemarnošću samog putnika70 (kriv-

nja putnika).

Treba uočiti da u točki „a“ nije izričito naveden teroristički čin kao vrsta oružanog ili ratnog sukoba, dok točka „b“ (ako uzmemo da se i teroristički akt može smatrati radnjom treće osobe koja je učinjena s namjerom da se prouzroči šteta) zbog sintagme „u cijelosti“ ne pruža moguć-nost oslobođenja od odgovornosti ako je šteta djelomično izazvana terorističkim aktom. Ovakva regulacija odgovornosti za štetu nastalu zbog terorističkog akta, prema mišljenju mnogih auto-ra, osnovni je razlog zbog kojeg Konvencija (ni nakon usvajanja Rezerve i Smjernica IMO-a koji-ma se ovaj problem nastojao riješiti) nije stupila na snagu na međunarodnoj razini čak dvana-est godina.71

Ipak, objektivna odgovornost prijevoznika za štetu zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika koje su nastale kao posljedica pomorske nezgode, nije neograničena. Naime, objektivna odgo-vornost prijevoznika ograničena je na iznos od 250.000 SDR-a po putniku i nezgodi.72 Za štetu čija visina prelazi navedeni iznos, prijevoznik će odgovarati jedino ako se ne uspije ekskulpira-ti, odnosno ako ne uspije dokazati da je šteta nastala bez njegove krivnje, što znači da odgovara na temelju tzv. pretpostavljene krivnje. Na temelju pretpostavljene krivnje prijevoznik odgovara do iznosa od 400.000 SDR-a po putniku i nezgodi. 73 Ovakav sustav odgovornosti gdje do odre-đenog iznosa prijevoznik odgovara po načelu objektivne odgovornosti, a nakon toga po načelu

66 Člankom 3. stavkom 5. t. (a) Atenske konvencije iz 2002. godine proširena je lista pomorskih nezgoda tako što je izričito navedeno i prevrnuće broda, što nije bilo navedeno u Konvenciji iz 1974. godine.


68 Čl. 3. st. 1. t. (a) Atenske konvencije iz 2002. godine.

69 Čl. 3. st. 1. t. (b) Atenske konvencije iz 2002. godine.

70 Je li postojala krivnja putnika ili ne, sud procjenjuje prema odredbama svog nacionalnog prava. (čl. 6. Atenske konvencije iz 2002. godine).

71 O tome više infra, u uvodnom dijelu rada.

72 Čl. 3. st. 1. Atenske konvencije iz 2002. godine. S pomoću navedene odredbe, Konvencijom iz 2002. godine izmijenjen je i kriterij prema kojem se izračunava granica prijevoznikove odgovornosti. Naime, prema Konvenciji iz 1974. godine, kriterij je bio „po put-niku i putovanju“, a od 2002. godine, kriterij je „po putniku i nezgodi“ što znači da se iznos do kojeg prijevoznik odgovara može i multiplicirati, ako šteta nastane kao posljedica više pomorskih nezgoda.

73 Čl. 3. st. 1. u kombinaciji s čl. 7. st. 1. Atenske konvencije iz 2002. godine.



114

pretpostavljene krivnje, u teoriji je poznat pod nazivom dvostupanjski (engl. two-tier) sustav od-govornosti.

Za štete čiji iznos prelazi 400.000 SDR-a po putniku i nezgodi, prijevoznik u načelu ne od-govara. Ipak, ograničenje prijevoznikove odgovornosti nema nikakvu važnost ako je prijevoznik štetu prouzročio s namjerom ili bezobzirno i sa sviješću da bi šteta vjerojatno mogla nastupiti, budući da u tom slučaju prijevoznik odgovara neograničeno.74

Ako šteta zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika nije nastupila kao posljedica pomorske nez-gode, prijevoznik odgovara na temelju dokazane krivnje,75 što znači da je u tom dijelu Konvencija iz 1974. godine ostala neizmijenjena. Iznos do kojeg prijevoznik odgovara i ovdje iznosi 400.000 SDR-a po putniku i nezgodi, s time da ograničenje odgovornosti ne vrijedi ako je šteta prouzro-čena zbog kvalificirane krivnje prijevoznika.76

Konvencijom je predviđeno da države ugovornice mogu odredbama svojeg nacionalnog prava utvrditi i višu granicu odgovornosti od 400.000 SDR-a po putniku i događaju ili čak predvidjeti neograničenu odgovornost prijevoznika za štete zbog povrede tjelesnog integriteta putnika. Ri-ječ je o tzv. opt-out klauzuli,77 koja zasigurno neće pridonijeti međunarodnom usklađivanju prav-ne regulative, što je cilj radi kojeg se međunarodne konvencije usvajaju.

3.1.3. Obvezno osiguranje odgovornosti i izravna tužba prema osiguratelju

Važna novina Atenske konvencije iz 2002. godine jest uvođenje obveznog osiguranja odgo-vornosti za štete nastale zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika.78 Riječ je o osiguranju koje je ob-vezna ishoditi osoba koja stvarno obavlja prijevoz ili dio prijevoza, ako je brod ovlašten prevozi-ti više od dvanaest putnika.79 Visina obveznog osiguranja od odgovornosti za štetu zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika iznosi 250.000 SDR-a po putniku i događaju,80 što znači da se podudara s iznosom do kojeg prijevoznik odgovara na temelju objektivne odgovornosti.

Kada je riječ o obveznom osiguranju od odgovornosti, svaka država koja je ugovornica Kon-vencije ima dvije osnovne obveze. Kao prvo, ne smije dopustiti plovidbu brodovima koji viju nje-zinu zastavu, ako nemaju svjedodžbu o osiguranju odgovornosti. Kao drugo, svaka država koja je ugovornica Konvencije mora osigurati da svaki brod koji uplovljava u luku ili isplovljava iz luke te države, bez obzira na to gdje je upisan, mora imati navedeno osiguranje.81 Ovime se nastoji posti-

74 Čl. 13. Atenske konvencije iz 2002. godine.


76 Čl. 7. u kombinaciji s čl. 13. Atenske konvencije iz 2002. godine.

77 Čl. 7. st. 2. Atenske konvencije iz 2002. godine. Pretpostavlja se da je tzv. opt-out klauzula unesena u tekst Konvencije kako bi se omogućilo da države koje su inzistirale na visokim iznosima ograničenja (većim od 400.000 SDR-a po putniku i događaju) ipak pristupe Konvenciji. Prije svega se to odnosi na SAD, budući da SAD u svojem nacionalnom zakonodavstvu već predviđa neograničenu odgovornost prijevoznika. Konvencija iz 1974. imala je sličnu normu kojom je bilo predviđeno da države mogu predvidjeti veći iznos ograničenja ili neograničenu odgovornost, ali samo za svoje prijevoznike (čl. 7. st. 2. Atenske konvencije iz 1974. godine).

78 Ova obveza uvedena je po uzoru na obveze ustanovljene konvencijama kojima se regulira odgovornost za štete zbog onečišćenja mora s brodova.

79 Čl. 4. (bis) st. 1. Atenske konvencije iz 2002. godine.


81 Čl. 4. (bis) st. 12. i 13. Atenske konvencije iz 2002. godine; Više u: Marin, J., op. cit. u bilj. 1, str. 59.

115

ći veća sigurnost putničkih brodova, budući da nijedno (ozbiljno) osiguravajuće društvo neće osi-gurati od odgovornosti prijevoznika čiji brod ne ispunjava sve propisane sigurnosne standarde.

Iako se među mnogim autorima pojavila bojazan da će prijevoznici radije upisati brod u re-gistar države koja nije ugovornica Konvencije te putovanja usmjeriti u zemlje koje nisu ugovor-nice Konvencije, kako ne bi morali ishoditi obvezno osiguranje od odgovornosti i time poveća-ti troškove plovidbenog pothvata, pokazalo se da je navedena bojazan bila neopravdana, što se najbolje vidi iz primjera RH u kojoj su odredbe o obvezatnom osiguranju odgovornosti na sna-zi od 31. prosinca 2012. godine, a broj cruisera koji pristaju u lukama naših priobalnih gradova iz godine u godinu raste.82

Potrebno je napomenuti da su brojne države (primjerice, SAD i većina članica EU-a) inzistira-le da se odredbe o obveznom osiguranju odgovornosti unesu u tekst Konvencije iz 2002. godine, budući da je u njihovim nacionalnim zakonodavstvima obvezno osiguranje od odgovornosti već bilo predviđeno. Stoga su, za prijevoznike iz tih zemalja, prijevoznici iz zemalja koje takvo osigu-ranje ne zahtijevaju, predstavljali nelojalne konkurente, budući da je trošak njihova plovidbenog pothvata znatno niži, što se u konačnici odražava i na cijenu putnih karata.83

Tijekom usvajanja teksta Konvencije, nije bilo većih prijepora glede odredaba o obveznom osiguranju, ali je prijepora bilo glede visine obveznog osiguranja, odnosno granice odgovorno-sti osiguratelja.84 U konačnici je odlučeno da visina obveznog osiguranja iznosi 250.000 SDR-a po putniku i događaju, što je ujedno i granica do koje odgovara osiguratelj (čak i ako prijevoznik odgovara za veću štetu jer se ne može ekskulpirati od pretpostavljene krivnje).85 Navedeni iznos znatno je veći od iznosa koji su predlagali P&I klubovi,86 i u tome treba pronaći osnovni razlog za-što je trebalo proteći čak dvanaest godina da Konvencija stupi na snagu na međunarodnoj razini.

Kako bi se dodatno poboljšao pravni položaj oštećenog, u postupcima u kojima ostvaruje na-platu tražbina po osnovi naknade štete, Atenska konvencija iz 2002. godine predviđa mogućnost podizanja izravne tužbe protiv osiguratelja, ako je riječ o tražbini koja je pokrivena obveznim osiguranjem odgovornosti (do 250.000 SDR-a po putniku i događaju).87 Usmjeri li tužitelj tuž-bu izravno protiv osiguratelja, osiguratelj ima na raspolaganju sva pravna sredstva koja bi imao i prijevoznik, odnosno stvarni prijevoznik.88 Uz to, osiguratelj može prigovoriti da je šteta nastala zbog namjernog protupravnog ponašanja osiguranika (tzv. willful misconduct89), što znači da tada

82 Prema podacima Državnog zavoda za statistiku, u razdoblju od siječnja do prosinca 2013. godine, ostvareno je 828 kružnih puto-vanja stranih brodova u Republici Hrvatskoj. Na tim brodovima bilo je 1,237.623 putnika koji su u RH boravili ukupno 1.638 dana, što je u prosjeku dva dana. U odnosu na isto razdoblje 2012., broj putovanja veći je za 3,2%, a broj putnika koji su na taj način ušli u Republiku Hrvatsku veći je za 7,2%. Ukupan broj dana boravka tih putnika u istom razdoblju uvećan je za 10,2%. Podaci preuzeti s: http://www.putovnica.net/vijesti/hrvatska/u-2013-godini-u-hrvatsku-je-krstasima-pristiglo-7-2-vise-putnika, objavljeno 12. veljače 2014., posjećeno 15. rujna 2014.

83 Vidjeti više u: Marin, J., op. cit. u bilj. 1, str. 57.

84 Prema: Pospišil-Miler, M., op. cit. u bilj. 9, str. 238. – 239.

85 Marin, J., op. cit. u bilj. 1., str. 60.

86 Vidjeti više u: Pospišil-Miler, M., op. cit. u bilj. 9, str. 238. – 239.

87 Čl. 4. (bis) st. 10. Atenske konvencije iz 2002. godine. Treba naglasiti da je mogućnost direktne tužbe protiv osiguratelja u izravnoj suprotnosti s osnovnim načelima poslovanja tzv.

P&I klubova koji djeluju prema načelu uzajamnosti, a osnovni preduvjet da bi član kluba imao pravo na naknadu od P&I kluba jest taj da je izvršio plaćanje prema trećima, u ovom slučaju, putnicima (tzv. pay to be payed rule). Više o obveznom osiguranju od odgovornosti i izravnoj tužbi protiv osiguratelja, vidjeti u: Ćorić, D., op. cit. u bilj. 16, str. 924.; Pospišil-Miler, M., op. cit. u bilj. 9, str. 239. – 244.; Padovan, Adriana Vincenca, Direct Action of a Third Party against the Insurer in Marine Insurance with a Special Focus on the Developments in Croatian Law, Poredbeno pomorsko pravo, god. 42, br. 157, 2003., str. 35. – 83.


89 Prigovor na temelju kojeg osiguratelj može odbiti isplatu naknade osiguraniku, odnosno u slučaju izravne tužbe, prigovor na



116

oštećeni tužbu može usmjeriti jedino protiv prijevoznika (ili stvarnog prijevoznika, ako je riječ o različitim osobama) koji će za štetu odgovarati neograničeno, budući da u slučaju namjernog po-činjenja štete nema mogućnosti ograničenja odgovornosti štetnika.90

3.2 Uredba europske unije 392/2009

3.2.1. Područje primjene

Kao što je prikazano u dijelu I. ovog rada, na temelju prijedloga Europske komisije iz stude-nog 2008. godine,91 Europski parlament i Vijeće prihvatili su 29. travnja 2009. godine, Uredbu 392/2009 o odgovornosti prijevoznika za putnike u slučaju pomorske nezgode,92 na temelju koje su odredbe Atenske konvencije iz 2002. godine (zajedno s tekstom IMO Rezerve i Smjernica) posta-le obvezujuće za cijelo područje Europske unije. Uredbom je predviđeno da stupa na snagu (čime izravno postaje obvezujuća za sve države članice EU-a) danom stupanja na snagu Atenske kon-vencije iz 2002. godine, odnosno 31. prosinca 2012. godine, ako do navedenog datuma Atenska konvencija iz 2002. godine ne stupi na snagu na međunarodnoj razini.93

Kako do 31. prosinca 2012. godine Atenska konvencija iz 2002. godine nije stupila na sna-gu, tog je datuma Uredba 392/2009 postala obvezujuća za sve države članice EU-a, ali i za Hrvat-sku koja još nije bila punopravna članica EU-a, budući da je izjavila da su od navedenog datuma odredbe Uredbe obvezujuće i za RH.94 Od navedenog datuma Uredba se primjenjuje i na drža-ve članice tzv. Europskog gospodarskog prostora (engl. European Economic Area, skraćeno: EEA)95 koje nisu članice EU-a, što znači da se primjenjuje i na Norvešku, Island i Lihtenštajn.96

Uredba 2009/392 primjenjuje se na međunarodna putovanja brodom:a) ako je mjesto isplovljavanja ili odredišta, prema ugovoru o prijevozu, u državi članici EU-ab) ako je ugovor sklopljen u državi članici EU-a (neovisno o tome kamo brod plovi i čiju zastavu

vije)c) ako brod vije zastavu države članice EU ili je upisan u njezin registar brodova.97

temelju kojeg osiguratelj kao tuženi može odbiti tužbeni zahtjev tužitelja, ako je šteta tužitelju nastupila kao posljedica vlastitog, namjernog, protupravnog čina osiguranika. Više o willful misconduct, Marin, J., op. cit. u bilj. 1, str. 60.; Pospišil-Miler, M., op. cit. u bilj. 9, str. 243. – 244.

90 Čl. 13. Atenske konvencije iz 2002. godine.

91 Commission Opinion, Brussels, 26. studenoga 2008. COM (2008) 831 final.

92 Regulation (EC) No 392/2009 of The European Parliament and of The Council of 23 April 2009 on the Liability of Carriers of Passen-gers by Sea in the Event of Accidents, OJ L 131/24, 28. svibnja 2009.

93 Čl. 12. Uredbe.

94 „Croatia has given a notice that it will apply the Regulation from 31st December 2012 as a part of its acquis communautaire ahead of formal accession to the Union on 1st July 2013“, preuzeto s: www.shipownersclub.com, objavljeno 1. listopada 2012. godine, posjećeno 1. rujna 2014. godine.

95 Europski gospodarski prostor nastao je 1. siječnja 1994. godine, sporazumom između tadašnjih dvanaest država članica EEZ-a (danas EU) i EFTA-e s ciljem stvaranja jedinstvenog tržišta na kojem bi se poštovala sloboda kretanja ljudi, roba, usluga i kapitala. Izvor: http://eeas.europa.eu/eea/, posjećeno 1. rujna 2014.

96 „By virtue of the EEA Treaty, EEA states have an obligation to implement and apply the Regulation (EC) No 392/2009 by 31st December 2012“, preuzeto s: www.shipownersclub.com, objavljeno 1. listopada 2012. godine, posjećeno 1. rujna 2014. godine.

97 Čl. 2. Uredbe.

117

Usto, Uredba se primjenjuje i na domaća putovanja (tzv. kabotaže) unutar država članica EU-a koja se odvijaju brodovima A i B klase.98 Uredbom je predviđeno da države članice mogu od-goditi primjenu Uredba za putovanja brodovima A kategorije do 31. prosinca 2016. godine, odno-sno za putovanja brodovima B kategorije do 31. prosinca 2018. godine.99 Velik broj država članica EU-a iskoristilo je mogućnost odgode do navedenih datuma, (npr. Velika Britanija, Italija, Špa-njolska, Belgija, Latvija, Njemačka, Estonija, Cipar, Grčka, Irska).100 Među manjim brojem drža-va koje nisu odgodile primjenu Uredbe na domaća putovanja brodovima A i B kategorije je i Hr-vatska te primjerice, Poljska, Švedska, Francuska.101 Uredba predviđa da države mogu proširiti primjenu Uredbe i na domaći prijevoz brodovima C i D kategorije, što su, primjerice, učinile Ni-zozemska, Finska i Danska.102

3.2.2. Temelji i granice odgovornosti

Budući da Uredba 392/2009 implementira odredbe sadržane u Atenskoj konvenciji iz 2002. godine, sve što je u poglavlju 3.1.2. rečeno o načelima i granicama odgovornosti prijevoznika prema Atenskoj konvenciji iz 2002. godine, vrijedi i za Uredbu 392/2009. Ukratko, ako je riječ o šteti zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika koja nije posljedica pomorske nezgode, prijevoznik odgovara na temelju dokazane krivnje, ali ograničeno, tj. do iznosa od 400.000 SDR-a po put-niku i događaju. Ako je šteta posljedica pomorske nezgode, prijevoznik odgovara do iznosa od 250.000 SDR-a po putniku i događaju na temelju objektivne odgovornosti, odnosno do iznosa od 400.000 SDR-a po putniku i događaju na temelju pretpostavljene krivnje. U slučaju kvalificirane krivnje prijevoznika, ograničenja odgovornosti ne vrijede. Prijevoznik je obvezan ishoditi osigu-ranje od odgovornosti za štetu zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika, a oštećeni putnik ima mo-gućnost tužbu izravno usmjeriti protiv osiguratelja (za iznose koji su pokriveni obveznim osigu-ranjem, tj. do 250.000 SDR-a po putniku i događaju).103

Uredba 392/2009, baš kao i Atenska konvencija iz 2002., predviđa da države članice mogu predvidjeti i viši iznos ograničenja prijevoznikove odgovornosti, odnosno da mogu predvidjeti i neograničenu odgovornost prijevoznika. Smatramo da ovakvo rješenje nije pogodno za unifika-ciju prava kako na regionalnoj tako ni na međunarodnoj, što je cilj radi kojeg se donose, ne samo konvencije, već i izvori prava primjenjivi na regionalnoj razini.

Potrebno je napomenuti da Uredba dodatno proširuje prava putnika tako što predviđa da zbog smrti ili tjelesne ozljede, koja je posljedica pomorske nezgode, stvarni prijevoznik mora platiti predujam na ime neposrednih troškova proporcionalno pretrpljenoj šteti, u roku od 15 dana od identifikacije osobe koja ima pravo na naknadu, pri čemu predujam za štetu zbog smr-

98 Riječ je o kategorizaciji prema čl. 4. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća o sigurnosnim pravilima i normama za putničke brodove, Directive 98/18/EC.

99 Čl. 11. Uredbe.

100 Preuzeto s: Enty into force of the Regulation (EC) No 392/2009 of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the Liability of Carriers of Passengers by Sea in the Event of Accidents („PLR“), objavljeno 10. prosinca 2012. godine, dostupno na: www.ukpandi.com. Posljednji put posjećeno 1. rujna 2014. godine.

101 Loc. cit.

102 Loc. cit.

103 Vidjeti čl. 3. st. 1. i 2. Uredbe.



118

ti ne može biti manji od 21.000 eura po putniku.104 Usto, Uredbom je izričito propisano i pravo putnika na pravodobno obavještavanje o njegovim pravima koja proizlaze iz Uredbe. Ako je ugo-vor sklopljen na području države članice EU-a, putnik mora biti obaviješten o svojim pravima već pri sklapanju ugovora o prijevozu, a ako je ugovor sklopljen izvan EU-a, a putovanje započinje u EU-u, putnik mora biti obaviješten o svojim pravima prije početka putovanja.105 I odredba o pra-vu putnika na pravodobno obavještavanje o njegovim pravima i odredba o pravu na predujam, našle su svoje mjesto u Uredbi po uzoru na Montrealsku konvenciju kojom su navedena prava za-jamčena putnicima koji se koriste zračnim prijevozom. Uz sve navedeno, Uredba jamči i pravo na naknadu punog iznosa štete nastale zbog zamijene ili popravka medicinskih pomagala koje se time izuzima iz ograničenja odgovornosti za štetu na prtljazi.106

3.3 Pomorski zakonik

3.3.1 Područje primjene

Pomorski zakonik107 (dalje u tekstu: PZ), i dalje se primjenjuje na odgovornost prijevoznika za štetu zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika, ako je šteta nastala u tzv. nacionalnoj plovidbi na brodu koji ne spada u tzv. A ili B kategoriju – kako su definirane Direktivom 2009/45/EZ Europ-skog parlamenta i Vijeća o sigurnosnim pravilima i normama za putničke brodove.108 Naime, Ured-ba 392/2009 o odgovornosti prijevoznika u prijevozu putnika morem u slučaju nesreća, kao što je već prikazano u dijelu 3.2.1., primjenjuje se samo na prijevoz putnika u međunarodnoj plovidbi te na prijevoz putnika u domaćoj plovidbi kada se prevoze brodovima tzv. A ili B kategorije.109

3.3.2 Temelji i granice odgovornosti

Odredbe PZ-a kojima se uređuje odgovornost prijevoznika za štetu zbog smrti ili tjelesne oz-ljede putnika u domaćoj plovidbi na brodovima C ili D kategorije, izrađene su prema uzoru na Atensku konvenciju iz 1974. godine, izmijenjenu i dopunjenu protokolima iz 1976. i 1990. godi-ne. Protokol Atenske konvencije iz 1990. godine Republika Hrvatska je ratificirala, ali nikada nije stupio na snagu na međunarodnoj razini. Nakon što je Hrvatska ratificirala navedeni Protokol, uskladila je PZ s njegovim normama te su na taj način norme Protokola iz 1990. implementirane u hrvatski pravni sustav prije nego što je (tj. a da nije nikada) stupio na snagu na međunarodnoj razini.110 Naime, Atenska konvencija iz 1974. dopunjena Protokolom iz 1976. godine, koja je tada

104 Čl. 6. Uredbe.

105 Članak 7. Uredbe.

106 Članak 4. Uredbe.

107 Pomorski zakonik, Narodne novine, br. 181/2004, 76/2007, 146/2008, 61/2011, 56/2013.

108 Directive 2009/45 EC of The European Parliament and of The Council of 6 May 2009 on safety rules and standards for passenger ships OJ L 163/1, 25. lipnja 2009.

109 Čl. 612. st. 2. PZ-a.

110 Hrvatska je odredbe Protokola iz 1990. godine implementirala u Pomorski zakonik 2004. godine. Vidjeti: PZ, Narodne novine, br. 181/2004.

119

(2004. godine) obvezivala Republiku Hrvatsku, dopuštala je državama koje su obvezane Konven-cijom da u svojim nacionalnim propisima, za domaće prijevoznike, predvide više granice odgo-vornosti nego što su predviđene Konvencijom. Kako Protokol iz 1990. nije donio ništa novo osim viših granica prijevoznikove odgovornosti, Republika Hrvatska je, uskladivši svoj Pomorski za-konik s odredbama tog Protokola, iskoristila mogućnost koju je glede određivanja većih granica prijevoznikove odgovornosti pružala Konvencija iz 1974. godine.

U skladu s navedenim, prema PZ-u, u slučaju smrti ili tjelesne ozljede putnika u domaćoj plo-vidbi brodom C ili D kategorije, prijevoznik za štetu odgovara na temelju dokazane krivnje.111 Riječ je o načelu odgovornosti koji nije uobičajeno u transportnom pravu te se već 1974. godine (kada je predviđeno Atenskom konvencijom) smatralo neadekvatnim za osiguranje brze i sigurne na-plate putnicima oštećenim za vrijeme prijevoza morem.112 Naime, prema načelu dokazane kriv-nje, tužitelj mora dokazati da se štetni događaj koji je uzrokovao štetu dogodio za vrijeme prije-voza, mora dokazati štetu i visinu štete te uzročnu vezu između štetnog događaja i štete. Uz to, mora dokazati i krivnju prijevoznika ili osoba koje rade za prijevoznika, što znači da mora doka-zati da prijevoznik ili osobe koje rade za njega nisu primijenile pozornost koju su bile dužne pri-mijeniti te je zbog toga došlo do štetnog događaja koji je uzrokovao štetu.113 Ovakvo zakonsko određenje stavlja tužitelja (u pravilu oštećenog putnika ili njegove nasljednike) u bitno lošiji po-ložaj nego što bi bio da je kao temelj odgovornosti predviđena objektivna odgovornost ili pretpo-stavljena krivnja, kao što je to u ostalim granama transportnog prava – neovisno o tome je li riječ o domaćem ili međunarodnom prijevozu putnika. Pomorski zakonik, ipak, kao iznimno pravilo predviđa pretpostavljenu krivnju kao temelj prijevoznikove odgovornosti – ako je šteta zbog smr-ti ili tjelesne ozljede putnika nastala kao posljedica pomorske nezgode, u što PZ taksativno na-braja: brodolom, sudar, nasukanje, eksploziju, požar ili manu broda,114 ali ne nabraja prevrnuće broda koje je Protokolom iz 2002. godine uvršteno u Atensku konvenciju, a potom i u Uredbu 392/2009, kao vrsta pomorske nezgode.

Odgovornost prijevoznika za štetu zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika ograničena je na 175.000 SDR-a po putniku i putovanju,115 što znači da se u odnosu na odredbe kojima se reguli-ra ograničenje odgovornosti prijevoznika u međunarodnom prijevozu, ali i u domaćem prijevozu brodovima A ili B kategorije, razlikuje ne samo po znatno nižem iznosu ograničenja, nego i pre-ma kriteriju s pomoću kojeg se izračunava granica prijevoznikove odgovornosti in concreto, budu-ći da se granica odgovornosti može znatno razlikovati ovisno o tome računa li se po putniku i pu-tovanju ili po putniku i događaju, pri čemu je prvonavedeni modus znatno nepovoljniji za putnika, ako je štetu uzrokovalo više događaja za vrijeme istog putovanja.

Obvezno osiguranje od odgovornosti za štetu te mogućnosti izravne tužbe prema osigurate-lju, PZ-om nisu predviđeni za kabotažu brodovima C i D kategorije.

U prošlosti, kada se Pomorski zakonik usklađivao s odredbama međunarodnih konvencija kojima se regulirala odgovornost prijevoznika za štetu zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika u pomorskom prijevozu, PZ je predviđao isti sustav pravila kako za štetu nastalu u međunarod-nom prijevozu, tako za štetu nastalu u domaćem prijevozu (osim što je od 2004. godine, kada je implementirao odredbe Protokola iz 1990., predviđao višu granicu do koje odgovaraju domaći

111 Čl. 613. st. 1. PZ-a.

112 Vidjeti više u djelima citiranima infra, u bilješci br. 62.

113 Vidjeti više u: Marin, J., op. cit. u bilj. 45, str. 998.

114 Čl. 615. st. 1. PZ-a.

115 Čl. 620. st. 1. ZTD-a.



120

prijevoznici, budući da Protokol iz 1990. nikada nije stupio na snagu na međunarodnoj razini, pa se nije mogao primjenjivati na međunarodni prijevoz). Zahvaljujući Uredbi 392/2009 koja je im-plementirala odredbe Atenske konvencije iz 2002. godine te ih na taj način učinila obvezujućim za sve država članice EU-a, došlo je do raskola glede uređenja prijevoznikove odgovornosti, ovi-sno o tome je li riječ o domaćem ili međunarodnom prijevozu, odnosno ovisno o tome je li riječ o prijevozu brodovima A i B ili C i D kategorije. Naime, budući da Hrvatska nije odgodila primje-nu Uredbe na kabotažu brodovima A i B kategorije do kraja 2016., odnosno 2018. godine, niti je odredbe Uredbe proširila na brodove C i D kategorije koji se koriste u kabotaži, došlo je do situa-cije da jedan režim odgovornosti vrijedi za međunarodni prijevoz (te za kabotažu brodovima A i B kategorije), a drugi (za putnike znatno nepovoljniji režim) za kabotažu brodovima C i D kate-gorije. Ovakav „raskol“ u vezi s prijevoznikovom odgovornosti, ovisno o tome je li plovidba me-đunarodna ili ne, odnosno ovisno o tome odvija li se brodovima A i B kategorije ili ne, smatramo nelogičnim i neopravdanim. Stoga smatramo da bi primjenu Uredbe 392/2009 što prije trebalo proširiti i na kabotažu brodovima C i D kategorije kako bi se sigurnost i pravni položaj putnika koji na taj način plove izjednačili sa sigurnošću i pravnim položajem putnika koji plove u među-narodnoj plovidbi, odnosno u domaćoj plovidbi na tzv. brodovima A i B kategorije.

4. Zaključak

Atenska konvencija iz 2002. godine stupila je na snagu 23. travnja 2014. godine, godinu dana nakon što joj je pristupilo (ili ju je ratificiralo) deset država, koliko je bilo potrebno da stupi na snagu na međunarodnoj razini. Neminovno je riječ o instrumentu koji znatno poboljšava pravni položaj putnika u parnicama za naknadu štete zbog povrede tjelesnog integriteta za vrijeme po-morskog prijevoza, budući da je postrožen temelj prijevoznikove odgovornosti (u pravilu objektiv-na odgovornost ili pretpostavljena krivnja, a samo iznimno dokazana krivnja), značajno poveća-na granica do koje prijevoznik odgovara te omogućeno podnošenje tužbe izravno protiv osiguratelja – što su mjere koje bi postupak naknade štete trebale učiniti jednostavnijim i bržim. Usto, prijevo-znici moraju pribaviti obvezno osiguranje od odgovornosti, što znači da moraju poštovati sve sigur-nosne standarde koje osiguratelji zahtijevaju, što bi trebalo pridonijeti većoj sigurnost plovidbe-nih pothvata, a time i putnika. Međutim, nove obveze koje su nametnute prijevoznicima, izisku-ju i dodatne troškove, stoga se može očekivati da će se novi troškovi plovidbenih pothvata „pre-valiti“ na putnike.

Sadržajno je Atenska konvencija iz 2002. godine instrument koji putnicima osigurava bit-no povoljniji položaj u odnosu na istoimenu Konvenciju iz 1974. godine. Međutim, smatramo da osnovni cilj radi kojeg se konvencije usvajaju, a to je ujednačavanje pravnih normi na međuna-rodnoj razini, Atenskom konvencijom iz 2002. godine, nije ostvaren. Razlozi su višestruki:

1. Odgovornost prijevoznika za štetu zbog smrti ili tjelesne ozljede putnika na međunarodnoj je razini uređena s pomoću nekoliko instrumenata: Međunarodnom konvencijom za izjednače-nje nekih pravila o prijevozu putnika morem iz 1961. godine, Atenskom konvencija iz 1974. godine, Protokolom na Atensku konvenciju iz 1976. godine te Atenskom konvencijom iz 2002. godine. Svi navedeni izvori trenutačno su na snazi na međunarodnoj razini te obvezuju veći ili manji broj država, ali nijedan instrument nije „univerzalno prihvaćen“.

121

2. Opt-out klauzula omogućuje da države ugovornice nacionalnim propisima predvide više izno-se ili neograničenu odgovornost prijevoznika, što je mjera kojom se ne postiže unifikacija prava.

3. Rezerva IMO-a koju članice mogu, ali ne moraju izjaviti pri ratifikaciji, također je mjera koja ne pridonosi unifikaciji prava, budući da već četiri zemlje nisu izjavile Rezervu pri ratifikaci-ji Atenske konvencije iz 2002.

Nadalje, Uredba Europske unije 392/2009, implementirala je odredbe Atenske konvencije iz 2002. godine zajedno s tekstovima IMO Rezerve i Smjernica te ih učinila obveznim za sve drža-ve članice EU-a od 31. prosinca 2012. godine (prije nego što je Konvencija stupila na snagu). Ipak, Uredba sadrži određene mjere koje nisu predviđene Konvencijom: pravo putnika na predujam za nastalu štetu, pravo putnika na pravodobno obavještavanje o njegovim pravima te pravo na naknadu štete na medicinskim pomagalima u potpunom iznosu, što također ne pridonosi unifikaciji na među-narodnoj razini. Usto, Uredba proširuje primjenu odredaba i na kabotažu, ali samo ako je riječ o brodovima A i B kategorije, s time da svaka država, ako želi, može odgoditi primjenu Uredbe na kabotažu za brodove A kategorije do kraja 2016., a za brodove B kategorije do kraja 2018. godine. Štoviše, države mogu, ali ne moraju, primjenu Uredbe proširiti i na brodove C i D kategorije koji-ma se obavlja kabotaža. Trenutačno imamo situaciju da neke države već od 31. prosinca 2012. go-dine primjenjuju Uredbu na kabotaže brodovima A, B, C i D kategorije, neke države od 31. pro-sinca 2012. godine Uredbu primjenjuju samo na kabotaže brodovima A i B kategorije, dok su neke države odgodile primjenu Uredbe do kraja 2016., odnosno 2018. godine. Stoga možemo zaključiti da su na regionalnoj razini usklađene (ali ne u potpunosti zbog tzv. opt-out klauzule) jedino nor-me koje reguliraju odgovornost prijevoznika za štetu nastalu zbog povrede tjelesnog integriteta putnika u međunarodnom prijevozu, dok su norme kojima se regulira odgovornost prijevoznika u domaćoj plovidbi i dalje izrazito neusklađene.

Hrvatska je ratificirala Atensku konvenciju iz 2002. godine, stoga nas obvezuje kao međuna-rodni ugovor koji je po svojoj snazi iznad zakona. Hrvatska je i članica Europske unije, pa bi Ured-ba 392/2009 bila izravno primjenjiva čak i da u Pomorskom zakonu nije izričito navedeno da se na prijevoz putnika u međunarodnoj plovidbi, ali i nacionalnoj plovidbi koja se obavlja brodovi-ma A i B klase, primjenjuje navedena Uredba. Iz navedenog proizlazi da su odredbe PZ-a, kojima se regulira odgovornost pomorskog prijevoznika za štetu zbog povrede tjelesnog integriteta put-nika, primjenjive jedino ako je riječ o kabotažnom prijevozu brodom C ili D klase.

Budući da Pomorski zakonika) predviđa dokazanu krivnju kao temelj prijevoznikove odgovornosti, odnosno pretpostavlje-

nu krivnju – ako je do štete došlo zbog pomorske nezgode, s time da za razliku od Atenske konvencije iz 2002. i Uredbe 392/2009, prevrnuće broda ne smatra pomorskom nezgodom

b) predviđa znatno nižu granicu prijevoznikove odgovornosti od one koja je predviđena Kon-vencijom i Uredbom

c) sadrži po putnika nepovoljniji kriterij za izračun granice prijevoznikove odgovornosti („po putniku i putovanju“ umjesto „po putniku i događaju“)

d) ne predviđa obvezno osiguranje od odgovornosti ni mogućnost izravne tužbe protiv osigura-telja



122

e) ne predviđa prava koja putnici imaju na temelju Uredbe 392/2009, a to su: pravo na pravodob-nu obaviještenost, na predujam za nastalu štetu, na potpunu naknadu štete nastale na medi-cinskim pomagalima

slijedi da su putnici koji se u domaćem prijevozu prevoze brodovima C i D kategorije u znat-no nepovoljnijem položaju od putnika koji se prevoze brodovima A i B kategorije, što smatramo nepravednim i diskriminirajućim rješenjem, iako je riječ o rješenju koje nije protivno odredba-ma Uredbe 392/2009.

Nomotehnički znatno jednostavnije bilo bi sve norme Pomorskog zakonika uskladiti s Ured-bom, ili još jednostavnije, primjenu Uredbe što prije proširiti na kabotažu brodovima C i D kate-gorije, kako bi se iz PZ-a u potpunosti mogle izostaviti odredbe kojima se regulira odgovornost pomorskog prijevoznika za štetu nastalu nad putnicima i putničkom prtljagom, budući da „šuma pravnih propisa“ koji si međusobno konkuriraju negativno utječe na pravnu sigurnost.

LITERATURA

A) knjige i članci

Brewer, James, Experts warn of Passengers Liability Chaos, Lloyd’s List, listopad 2002, dostu-pno na: http://folk.uio.no/erikro/WWW/corrgr/presseklipp/Lloyds31okt.pdf, posjećeno 1. rujna 2014.Ćorić, Dorotea, Treba li Republika Hrvatska ratificirati Atensku konvenciju iz 2002. godine?, Zbornik Pravnog fakulteta u Rijeci, vol. 31, br. 2, 2010.Debeljak-Rukavina, Sandra, Odgovornost prijevoznika u domaćem i međunarodnom prijevozu putnika i prtljage zrakom, Zbornik Pravnog fakulteta u Rijeci, br. 2, 2002.Dickinson, Hill, Athens Protocol 2002 in force from 23 April 2014 for ratifying states, dostupno na: http://www.hilldickinson.com/publications/marine,_trade_and_energy/2014/april/ath-ens_protocol_2002_in.aspx, posjećeno 1. rujna 2014.Grabovac, Ivo, Konvencije pomorskog imovinskog prava s komentarom, Književni krug Split, Pravni fakultet, Split 1986.Grabovac, Ivo i Kaštela, Slobodan, Međunarodni i nacionalni izvori hrvatskog prometnog prava, odabrana poglavlja, HAZU, Književni krug Split, Zagreb – Split, 2013.Grabovac, Ivo, Atenska konvencija o prijevozu putnika i njihove prtljage morem 2002., Europska unija i hrvatski Pomorski zakonik, Kapetanov glasnik, br. 27, 2013.Hare, Jonathan, Insight: Athens Convention and EU Passenger Liability Regulation 2009 (PLR), dostupno na: http://www.skuld.com/topics/people/plr--athens-convention/insight/insight-athens-convention-and-eu-passenger-liability-regulation-2009-plr/introduction/, objavlje-no 29. kolovoza 2014., posjećeno 15. rujna 2014.Kroger, Bernd, Passengers carried by sea – should they be granted the same rights as airline pas-sengers?, CMY Yearbook, Singapur, 2001., dostupno na: http://www.estig.ipbeja.pt/~ac_ di-reito/asairline.pdf, posjećeno 1. rujna 2014.Marin, Jasenko, Ugovori o prijevozu putnika i prtljage morem, Pravni fakultet, Zagreb, 2005.

123

Marin, Jasenko, Ugovorna odgovornost prijevoznika u unutarnjoj plovidbi, Zbornik PFZG, god. 56, br. 4, 2006.Marin, Jasenko, Međunarodne konvencije i protokoli kao izvori hrvatskog pomorskog prava, Po-morsko poredbeno pravo, god 46, br. 161, 2007.Marin, Jasenko, Dokumentacija: Predgovor, Poredbeno pomorsko pravo, god. 50, br. 165, 2011.Milošević-Pujo, Branka, Pravna priroda ugovora o prijevozu putnika – posebno o odgovornosti brodara za fizički integritet putnika, Naše more, god. 50, br. 5–6, 2003.Padovan, Adriana Vincenca, Direct Action of a Third Party against the Insurer in Marine Insuran-ce with a Special Focus on the Developments in Croatian Law, Poredbeno pomorsko pravo, god. 42, br. 157, 2003.Pospišil-Miler, Marija, Atenska konvencija o prijevozu putnika i njihove prtljage morem 2002. go-dine, Poredbeno pomorsko pravo god. 43, br. 158, 2004.Pospišil-Miler, Marija i Pospišil, Marija, Odgovornost prijevoznika u pomorskom prijevozu put-nika prema zakonodavstvu Ujedinjenog Kraljevstva Velike Britanije i Sjeverne Irske, Zbornik PFZ, god. 59, br. 5, 2009.Pospišil-Miler, Marija i Pospišil, Marija, EU pristupila protokolu iz 2002. Atenskoj konvenciji iz 1974. godine – primjena za države članice od 31. prosinca 2012., Naše more, god. 59, br. 3–4, 2012.Radionov, Nikoleta i dr., Europsko prometno pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Za-greb, 2011.

B) izvori prava

Međunarodni ugovoriMeđunarodna konvencija za izjednačenje nekih pravila o prijevozu putnika morem, Bruxelles, 29. travnja 1961. godine.Međunarodna konvencija za izjednačenje nekih pravila o prijevozu putničke prtljage morem, Bru-xelles, 27. svibnja 1967.Atenska konvencija o prijevozu putnika i njihove prtljage morem, Atena, 13. prosinca 1974. godi-ne, Narodne novine, Međunarodni ugovori, br. 2/1997.Protokol Atenskoj konvenciji o prijevozu putnika i njihove prtljage morem iz 1974. godine, London, 19. studenoga 1976. godine, Narodne novine, Međunarodni ugovori, br. 2/1997.Protokol iz 1990. godine za izmjenu Atenske konvencije o prijevozu putnika i njihove prtljage mo-rem iz 1974. godine, London, 29. ožujka 1990. godine, Narodne novine, Međunarodni ugovo-ri, br. 2/1997.Atenske konvencije o prijevozu putnika i njihove prtljage morem iz 2002. godine, tekst na engle-skom izvorniku i hrvatskom prijevodu objavljen je u: Poredbeno pomorsko pravo, god. 50, br. 165, 2011., str. 310. – 361.Convention for the Unification of Certain Rules for International carriage by Air, Montreal, 28. svibnja 1999., Narodne novine, Međunarodni ugovori, br. 9/2007.



124

Izvori prava Europske unijeDirektiva Europskog parlamenta i Vijeća o sigurnosnim pravilima i normama za putničke brodo-ve, 98/18/EZDirektiva 2009/45/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o sigurnosnim pravilima i normama za putničke brodove, Sl. L 163/1, 25. lipnja 2009.Uredba (EZ) br. 392/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. godine, o odgo-vornosti prijevoznika u prijevozu putnika morem u slučaju nesreća, objavljena u: Sl. L 131/24, 28. svibnja 2009.

Zakoni Republike HrvatskePomorski zakonik, Narodne novine, br. 181/2004, 76/2007, 146/2008, 61/2011, 56/2013 Zakon o obveznim odnosima, Narodne novine, br. 35/2005, 41/2008, 125/2011

Mrežne stranicehttp://eeas.europa.eu/eea/, posljednji put posjećeno 15. rujna 2014.www.imo.org, posljednji put posjećeno 15. studenoga 2014.http://www.putovnica.net/vijesti/hrvatska/u-2013-godini-u-hrvatsku-je-krstasima-pristi-glo-7-2-vise-putnika, posljednji put posjećeno 15. rujna 2014.www.shipownersclub.com, posljednji put posjećeno 15. rujna 2014. www.ukpandi.com, po-sljednji put posjećeno 15. rujna 2014.

125

Tea Hasić, mag. iur., junior researcher – assistant lecturerFaculty of Economics and Tourism “Dr. Mijo Mirković“,University of Juraj Dobrila in Pula

THE MARITIME CARRIER’S LIABILITY FOR THE LOSS SUFFERED AS A RESULT OF THE DEATH OF OR PERSONAL INJURY TO A PASSENGER

Summary

The purpose of this paper is to present (from critical point of view, where required) inter-national, regional and domestic legislation regarding the maritime carrier’s liability for the loss suffered as a result of the death of or personal injury to a passenger. In the introduction, the hi-storical process of regulating the above mentioned matter is presented in order to highlight the factors making this area so complex to govern. The contract of carriage of passengers by sea is defined with the purpose of identifying basic rights and duties of the contracting parties and de-termining the legal nature of the carrier’s liability for the loss suffered as a result of the death of or personal injury to a passenger. The analysis of legal sources is based on a survey of the 2002 Athens Convention as “a step forward“ in comparison with the 1974 Athens Convention concer-ning the improvement of legal position and safety of the passengers. Furtheron, the Regulation (EC) 392/2009 – implementing provisions of the 2002 Athens Convention and IMO Reservation, thus making them mandatory for all EU Member States since 31 December 2012, is discussed. Fi-nally, Croatian Maritime Code provisions regulating the liability of maritime carrier for death of or personal injury to a passenger are analyzed. In conclusion, the author’s statements over the legal regulation de lege lata and several suggestions de lege ferenda (especially in terms of the Cro-atian Maritime Code) are presented.

Key words: Contract on carriage of passengers by sea, liability of the carrier for the loss suffered as a result of the death of or personal injury to a passenger, the Athens Convention 2002, Regulation (EC) 392/2009



126

Tea Hasić, Mag. Iur., Assistentin, Fakultät für Wirtschaftswissenschaften und Tourismus „Dr Mijo Mirković“, Juraj- Dobrila-Universität in Pula

HAFTUNG DES BEFÖRDERERS BEI TOD ODER KÖRPERVERLETZUNG DER PASSAGIERE

Zusammenfassung

Das Ziel dieses Beitrags ist es, die Rechtsquellen darzustellen (wenn nötig, auch zu kritisie-ren), in welchen die Haftung für Personenbeförderung auf Seeschiffen einschließlich der Haf-tung des Beförderers bei Tod oder Verletzung der Passagiere auf der internationalen, regiona-len und nationalen Ebene geregelt wird. In der Einleitung wird die Regelung dieser Materie, die im Mittelpunkt der Arbeit steht, vom historischen Standpunkt aus kurz dargestellt, und zwar sowohl auf der internationalen, als auch auf der regionalen Ebene, mit dem Ziel, auf die Fakto-ren hinzuweisen, die sie komplex machen und die Unifizirung des Rechts auf der internationalen Ebene verhindern. Danach wird der Vertrag zur Passagierenüberfahrt definiert, um grundlegen-de Pflichte (und Rechte) zu identifizieren, die für die Vertragsparteien aus dem Vertrag hervorge-hen und die Rechtsnatur der Haftung des Beförderers bei Tod oder Körperverletzung der Passa-giere festzustellen. Die Analyse von Rechtsquellen beginnt mit der Darstellung von Bestimmun-gen im Athener Übereinkommen aus dem Jahr 2002, wobei hervorgehoben wird, worin verbe-sserte Rechtslage und Rechtssicherheit der Reisenden in Bezug auf dasselbe Übereinkommen aus dem Jahr 1974 einen Schritt vorwärts liegen. Danach wird die Verordnung 392/2009 (EG) analysiert, in welcher die Bestimmungen des Athener Übereinkommens aus dem Jahr 2002 im-plementiert werden, wodurch diese für alle Mitgliedstaaten der EU seit 31. Dezember 2012 ver-bindlich geworden sind. Im schließenden Teil der Arbeit werden kurz die Bestimmungen des Seegesetzes dargestellt, durch welche die Haftung des Seebeförderers bei Tod oder Körperver-letzung der Passagiere während der Küstenmeerschifffahrt mit den Schiffen der Kathegorie C oder D geregelt wird. In der Schlussfolgerung führt die Autorin ihre Auffassung über die Rege-lung de lege latta an und schlägt bestimmte Änderungen de legel ferenda vor, vor allem im kroa-tischen Seegesetz.

Schlagwörter: Vertrag zur Beförderung von Passagieren, Haftung des Beförderers bei Tod oder Körperverletzung der Passagiere; Athener Übereinkommen vom 2002; Verordnung (EG) 392/2009

127

Izv. prof. dr. sc. Boris Ljubanović, Ivica Petrović STRANKA U HRVATSKOM UPRAVNOM POSTUPKU I UPRAVNOM SPORU

Izv. prof. dr. sc. Boris Ljubanović* Pregledni znanstveni radIvica Petrović** UDK 35.077.2(497.5)

35.077.3(497.5) 342.922:341.645(4)

Primljeno: siječanj 2015.

STRANKA U HRVATSKOM UPRAVNOMPOSTUPKU I UPRAVNOM SPORU

Sažetak: Autori razmatraju važeće hrvatsko pravo koje se odnosi na stranke u uprav-nom postupku i upravnom sporu. Izlažu o pojmu stranke u upravnom postup-ku, tko jest a tko može biti stranka, pretpostavkama za stranačko djelovanje, načelima koja se tiču pravnog položaja stranaka i samome pravnom položa-ju. Zatim obrađuju stranke u upravnom sporu i njihovu pravnom položaju te zakonska rješenja sa svrhom veće i potpunije zaštite prava i pravnih interesa stranaka u tome sporu. Dalje, osvrću se na pitanje primjene novih zakonskih odredaba koje se tiču stranaka u praksi upravnog postupka i upravnog spora. Na kraju raspravljaju o primjeni konvencijskog prava u postupcima rješavanja upravnih predmeta te posebno o načelima za interpretaciju Konvencije važ-nim za zaštitu prava i pravnih interesa u upravnom postupku i/ili upravnom sporu.

Ključne riječi: stranka, upravni postupak, upravni spor, javnopravno tijelo, upravni sud, Kon-vencija, konvencijsko pravo, Europski sud

I. STRANKA U UPRAVNOM POSTUPKU

1. Pojam stranke u upravnom postupku određuje se, kako u upravno procesnoj teoriji, tako i u zakonodavstvu, prema čisto formalnim mjerilima. Suglasno tome i hrvatski Zakon o općem upravnom postupku iz 2009.1 (dalje: ZUP) propisuje da je stranka u upravnom postupku fi-zička ili pravna osoba na zahtjev koje je pokrenut postupak (tzv. aktivna stranka), protiv koje se vodi postupak (tzv. pasivna stranka) ili koja radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo sudjelovati u postupku (tzv. nuzgredna stranka ili umješač) (čl. 4. st. 1.). No stran-ka može biti i tijelo državne uprave te drugo državno tijelo, tijelo jedinica lokalne ili područne

* Dr. sc. Boris Ljubanović, izvanredni profesor Pravnog fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Stjepana Radića 13, Osijek.

** Ivica Petrović, student na Pravnom fakultetu Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Stjepana Radića 13, Osijek1 Objavljen je u Narodnim novinama br. 47/2009, a stupio je na snagu 1. siječnja 2010.


128

(regionalne) samouprave ili drugo javnopravno tijelo koje nema pravnu osobnost te njihova područna jedinica, odnosno podružnica ili skupina osoba povezanih zajedničkim interesom, ako može biti nositelj prava, odnosno obveza o kojima se rješava (čl. 4. st. 2.). Ako su držav-ni odvjetnik ili drugo državno tijelo zbog zastupanja općeg interesa zakonom za to ovlašteni, oni se mogu pojaviti kao sudionici u upravnom postupku (u granicama ovlaštenja) s pravima i dužnostima stranke. Tako npr. državni odvjetnik, odnosno drugo ovlašteno državno tijelo može tražiti obnovu upravnog postupka uz jednake uvjete kao i stranka (čl. 123. st. 4. ZUP-a).

Upravni je postupak pretežito jednostranački postupak jer u njemu uglavnom sudjeluje samo jedna stranka ili više stranaka s istovjetnim zahtjevima i interesima. No upravni postupak može biti i višestranački upravni postupak. Tada je riječ o slučaju kada u upravnom postup-ku sudjeluju dvije ili više stranaka sa suprotnim zahtjevima i interesima. Ako pritom stranke nisu ni u kakvom međusobnom pravnom odnosu (npr. dvije ili više stranaka zahtijevaju po-dizanje građevine na istom zemljištu), govori se o tzv. kolidirajućim strankama, a ako stran-ke iznose direktno suprotne zahtjeve jedna prema drugoj (npr. na javnopravno tijelo je pre-neseno odlučivanje o naknadi poljske štete i sl.), govori se o tzv. kontrarnim strankama. Po-ložaj takve kontrarne stranke sličan je položaju stranke u parničnom postupku.

Ako dvije ili više stranaka zajednički nastupaju u istom predmetu kao jedna jedina stranka, riječ je o tzv. postupovnoj zajednici. Stranke su pritom dužne naznačiti koja će od njih nastu-pati kao zajednički predstavnik (koji je ujedno i stranka) ili odrediti zajedničkog opunomo-ćenika. Ako stranke to ne učine, službena osoba naložit će im zaključkom da u primjerenom roku odrede zajedničkog predstavnika ili zajedničkog opunomoćenika. Ako stranke ne postu-pe prema tome zaključku, službena će osoba po službenoj dužnosti opet zaključkom odredi-ti jednu od stranaka kao zajedničkog predstavnika koji poduzima radnje u postupku sve dok stranke ne odrede drugoga zajedničkog predstavnika ili opunomoćenika. No i nakon određi-vanja zajedničkog predstavnika, odnosno opunomoćenika, svaka stranka zadržava pravo sa-mostalnog nastupanja u tome postupku (čl. 35. ZUP-a).

2. Pretpostavke za stranačko djelovanje u upravnom postupku jesu stranačka sposobnost (tj. sposobnost biti nositelj prava i obveza o kojima se odlučuje u upravnom postupku), procesna sposobnost – legitimatio ad processum (tj. sposobnost samostalnog poduzimanja procesnih radnji u upravnom postupku) te stranačka legitimacija – legitimatio ad causam (tj. postoja-nje neposrednog odnosa između predmeta o kojem se u upravnom postupku odlučuje i prava ili obveze konkretne osobe). Prema ZUP-u (čl. 31.) radnje u postupku mogu poduzimati pot-puno poslovno sposobne osobe. No osim njih radnje u postupku mogu poduzimati i osobe s ograničenom poslovnom sposobnošću kad im se na temelju zakona priznaje ograničena po-slovna sposobnost u upravnoj stvari koja je predmet postupka.

3. Normirajući zastupanje stranke ZUP sadrži odredbe koje se odnose na zakonskog zastupni-ka (čl. 33.), privremenog zastupnika (čl. 34.), zajedničkog predstavnika i zajedničkog opuno-moćenika (čl. 35.) te opunomoćenika (čl. 36.). U općoj odredbi koja se tiče zastupanja stranke (čl. 32.) ZUP propisuje da iznimno, kad je to nužno za utvrđivanje činjenica i okolnosti u po-stupku, službena osoba može zatražiti i neposrednu nazočnost odnosno drugo sudjelovanje stranke u postupku te da je o tome dužna istodobno obavijestiti osobu ovlaštenu za zastupa-

129

nje (st. 2.), kao i da se zakonske odredbe koje se odnose na stranke primjenjuju na odgovara-jući način i na osobe ovlaštene za zastupanje stranke (st. 3.).2

4. ZUP sadrži stanovit broj načela upravnog procesnog prava te drugih odredaba kojima je osnažen, odnosno poboljšan položaj stranke u upravnom postupku.3 To se prije svega odno-si na načelo razmjernosti u zaštiti prava stranke i javnog interesa (čl. 6. ZUP-a). Prema tome načelu pravo stranke može se ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to pro-pisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići. Ako se na temelju propisa stranci nalaže kakva obveza, pre-ma njoj će se primjenjivati one mjere za ispunjenje obveze koje su za nju povoljnije, ako se ta-kvim mjerama postiže svrha propisa. Pri vođenju upravnog postupka javnopravna tijela duž-na su strankama omogućiti što lakšu zaštitu i ostvarivanje svojih prava vodeći pri tome raču-na da ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava trećih osoba ni u protivnosti s jav-nim interesom.

Zahtjeve i potrebe vremena slijedi i načelo pristupa podacima i zaštite podataka. Prema odredbi članka 11. ZUP-a, kojom je formalizirano spomenuto načelo, javnopravna su tijela dužna strankama omogućiti pristup potrebnim podacima, propisanim obrascima, mrežnoj stranici javnopravnog tijela i pružiti mu druge obavijesti, savjete i stručnu pomoć. U postup-ku se moraju zaštititi osobni i tajni podaci sukladno propisima o zaštiti osobnih podataka, odnosno tajnosti podataka.

U odredbi članka 12. ZUP-a, u kojoj se određuje pravo stranke na pravni lijek, izričito je odre-đeno da stranka ima pravo žalbe i ako javnopravno tijelo nije u upravnoj stvari riješilo u pro-pisanom roku (tzv. šutnja administracije). Spomenutom je odredbom ustanovljeno i pravo stranke na prigovor protiv upravnog ugovora ili drugog postupanja javnopravnog tijela. To je pravo potom pobliže razrađeno u odgovarajućim odredbama ZUP-a.

U ZUP-u sadržano je i načelo zaštite stečenih prava stranaka. Prema odredbi članka 13. odlu-ka javnopravnog tijela protiv koje se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor (pra-vomoćna odluka), a kojom je stranka stekla određeno pravo odnosno kojom su stranci odre-đene neke obveze, može se poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim za-konom.

Položaj stranke u upravnom postupku poboljšan je i odredbom članka 22. ZUP-a koja propi-suje jedinstveno upravno mjesto. Prema toj odredbi, ako je za ostvarenje nekog prava stranke potrebno voditi više upravnih ili drugih postupaka, stranci će se omogućiti da na jedinstve-nom upravnom mjestu u javnopravnom tijelu podnese sve zahtjeve koji se potom po služ-benoj dužnosti i bez odgode dostavljaju nadležnim javnopravnim tijelima. Na jedinstvenom upravnom mjestu (tzv. sve na jednom mjestu – one stop shop) stranke i druge zainteresirane osobe mogu dobiti obavijesti, obrasce, savjete i drugu pomoć iz nadležnosti javnopravnog ti-jela.

2 Potpunije o strankama kao sudionicima u upravnom postupku v. Ivo Krbek, Stranka u upravnom postupku, J. Š. Zagreb, 1928.; Branko Babac, Upravno pravo, odabrana poglavlja iz teorije i praxisa, Osijek, 2004., str. 861. i d.

3 O modernizaciji sustava pravne zaštite građana u upravnom postupku v. Ivan Koprić, Novi Zakon o općem upravnom postupku – tradicija ili modernizacija, u knjizi Modernizacija općeg upravnog postupka i javne uprave u Hrvatskoj, urednici Ivan Koprić i Vedran Đulabić, Suvremena javna uprava, Zagreb, 2009., str. 27. – 34. U istoj knjizi v. Gorazd Trpin, Komparativna iskustva modernizacije općeg upravnog postupka, str. 55. – 70.



130

Najzad, položaj stranke u upravnom postupku unaprijeđen je i odredbom članka 75. ZUP-a koja predviđa mogućnost komuniciranja stranke (te druge osobe koja sudjeluje u postupku) i javnopravnog tijela u elektroničkom obliku.4

5. Što se pravnog položaja stranke u upravnom postupku tiče, uz naprijed istaknute zakonske odredbe u kojima je određen procesni položaj stranke, ovdje je potrebno posebno ukazati na odredbe članka 30. i članka 52. ZUP-a. Prvospomenutim člankom određeno je da se stranci u postupku mora omogućiti izjašnjavanje o svim činjenicama, okolnostima i pravnim pitanji-ma važnim za rješavanje upravne stvari. Iznimno se postupak može provesti bez prethodnog izjašnjavanja stranke ako se usvaja zahtjev stranke ili ako odluka u postupku nema negativni učinak na pravne interese stranke ili kad je to propisano zakonom.

Prema čl. 52. ZUP-a pravo je stranke sudjelovati u ispitnom postupku sve do donošenja odlu-ke u upravnoj stvari tako da daje izjave i objašnjenja, iznosi činjenice i okolnosti koje su bit-ne za rješavanje upravne stvari te pobijati točnost navoda koji se ne slažu s njezinim navodi-ma. S druge pak strane službena je osoba dužna omogućiti stranci izjašnjavanje o svim okol-nostima i činjenicama iznesenima u ispitnom postupku, prijedlozima za izvođenje dokaza i podnesenim dokazima, sudjelovanje u izvođenju dokaza, postavljanje pitanja drugim stran-kama, svjedocima i vještacima preko službene osobe a uz njezino dopuštenje i neposredno te upoznavanje s rezultatima izvođenja dokaza i izjašnjavanje o tim rezultatima. Pravo je stran-ke davati izjave na zapisnik usmeno ili u pisanu obliku. Istodobno, stranka ima dužnost su-djelovati u utvrđivanju činjenica važnih za rješavanje u upravnoj stvari, kao i osobno dati izja-vu kada to zatraži službena osoba ili kada je to propisano zakonom.5

II. STRANKA U UPRAVNOM SPORU

1. Treba naglasiti da hrvatski Zakon o upravnim sporovima iz 2010.6 (dalje: ZUS), za razliku od prijašnjeg Zakona o upravnim sporovima iz 1991., predviđa znatno veću i potpuniju zaštitu prava i pravnih interesa stranaka te njihovu pravnu sigurnost. Tim je Zakonom, naime, pro-pisana nadležnost upravnih sudova da samostalno utvrđuju i provode usmene rasprave te da suglasno tome donose reformacijske a ne samo kasatorne odluke. Predviđeno je upravno su-dovanje u dva stupnja što znači da stranke imaju mogućnost podnošenja žalbe protiv odlu-ka upravnih i to kako zbog pravnih pitanja (bitne povrede postupovnog i/ili pogrešne primje-ne materijalnog prava), tako i zbog činjeničnih pitanja (pogrešno ili nepotpuno utvrđenog či-njeničnog stanja). Međutim, žalbu je moguće izjaviti samo ako se donese reformacijska odlu-ka, tj. kada je upravni sud presudom sâm odlučio o obvezi, pravu ili pravnom interesu stran-ke. Visoki upravni sud može u povodu žalbe održati raspravu ako to smatra potrebnim. On će poništiti prvostupanjsku presudu i sâm riješiti stvar ako utvrdi da je upravni sud pogriješio ne samo kad je posrijedi primjena prava nego i kad je riječ o utvrđivanju činjenica. Visokom je upravnom sudu dano u nadležnost i odlučivanje o zakonitosti općih akata jedinica lokalne

4 Detaljnije o pitanju primjene informacijsko-komunikacijske tehnologije u hrvatskoj javnoj upravi, a posebno u upravnom postupku v. Davor Ljubanović, Izazovi upotrebe sredstava elektroničke komunikacije i novi Zakon o općem upravnom postupku, u knjizi cit. u bilj. 3, str. 123. – 141.

5 Za mogućnosti rješavanja upravne stvari bez provedbe ispitnog postupka (tzv. neposredno rješavanje) v. članke 48. – 50. ZUP-a.

6 Objavljen je u Narodnim novinama br. 20/2010, 143/2012, 152/2014, a stupio je na snagu 1. siječnja 2012.

131

i regionalne samouprave, pravnih osoba koje imaju javne ovlasti i pravnih osoba koje obav-ljaju javnu službu.7

2. Stranke u upravnom sporu su tužitelj, tuženik i zainteresirana osoba (čl. 16. ZUS-a). Tužitelj je fizička ili pravna osoba koja smatra da su joj prava i pravni interesi povrijeđeni ne samo po-jedinačnom odlukom javnopravnog tijela, nego i postupanjem toga tijela, a i propuštanjem donošenja pojedinačne odluke ili postupanja u zakonom propisanom roku, odnosno sklapa-njem, raskidom ili izvršavanjem upravnog ugovora (čl. 17. st. 1. ZUS-a). No tužitelj može biti i osoba koja nema pravne osobnosti ili skupina osoba ako su pojedinačnom odlukom ili po-stupanjem javnopravnog tijela povrijeđena njihova prava i pravni interesi; javnopravno tije-lo koje je sudjelovalo ili je trebalo sudjelovati u donošenju odluke, postupanju ili sklapanju upravnog ugovora; državno tijelo ovlašteno zakonom (čl. 17. st. 2. – 4. ZUS-a). Tuženik je jav-nopravno tijelo koje je donijelo ili propustilo donijeti pojedinačnu odluku, postupilo ili pro-pustilo postupiti, odnosno koje je stranka upravnog ugovora (čl. 18. ZUS-a). Zakon pobliže određuje tko se smatra zainteresiranom osobom u upravnom sporu. Zainteresirana je osoba svaka osoba kojoj bi poništavanje, izmjena ili donošenje pojedinačne odluke, postupanje ili propuštanje postupanja javnopravnog tijela, odnosno sklapanje, raskid ili izvršavanje uprav-nog ugovora povrijedilo njezino pravo ili pravni interes. Zainteresirana osoba je i javnoprav-no tijelo koje smatra da sudska odluka može imati učinak na prava i pravne interese koje to javnopravno tijelo štiti na temelju zakona (čl. 19. st. 1. i 2. ZUS-a).

Zakon rješava i pitanje zastupanja u upravnom sporu. Za zastupanje tužitelja i zainteresira-ne osobe ovlašten je zakonski zastupnik, zajednički predstavnik i opunomoćenik (čl. 21. ZUS-a). Za tuženika radnje u sporu poduzima osoba određena propisima o unutarnjem ustrojstvu javnopravnog tijela, s tim da čelnik tuženika može ovlastiti drugu službenu osobu javnoprav-nog tijela. Tijela državne uprave i druga državna tijela na temelju punomoći čelnika može za-stupati državno odvjetništvo (čl. 20. st. 3. ZUS-a).

3. Kad je posrijedi pravni položaj stranaka u upravnom sporu, među načelima upravnog spora Zakon formalizira načelo izjašnjavanja stranke. Prema tom načelu, prije donošenja presude, sud mora svakoj stranci dati mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih strana-ka, kao i o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora (čl. 6. ZUS-a).

Stranke mogu predlagati koje činjenice treba utvrditi te dokaze kojima se one mogu utvrđi-vati, ali sud nije vezan tim prijedlozima (čl. 33. st. 3. ZUS-a). Obvezne su u tužbi i odgovoru na tužbu iznijeti sve činjenice na kojima temelje svoje zahtjeve, predložiti dokaze za njihovo utvrđivanje te izjasniti se o činjeničnim navodima i dokaznim prijedlozima drugih stranaka (čl. 34. st. 2. ZUS-a). Tužitelj može proširiti tužbeni zahtjev do zaključenja rasprave, a ako se rasprava ne vodi do donošenja odluke suda. Do toga vremena tužitelj može povući tužbu, a povlačenje tužbe ne može se opozvati (čl. 40. st. 1., čl. 41. st. 1. i 3. ZUS-a). Stranke imaju pra-vo obavijestiti se o tijeku spora i razgledati spis predmeta po odobrenju suca pojedinca, o svo-me trošku imaju pravo umnožiti akte iz spisa, osim akata koji su označeni određenim stup-njem tajnosti. Pristup dijelovima spisa predmeta može se uskratiti ako je to nužno radi zašti-te javnog interesa, interesa jedne od stranaka ili interesa trećih osoba. Pristup elektroničkom spisu može se odobriti i elektroničkim putem (čl. 53. ZUS-a). Sud poziva stranke na ročište za

7 Usp. čl. 33., čl. 37. – 39., čl. 55., čl. 58., čl. 66., čl. 74. i čl. 86. ZUS-a.



132

raspravu s tim da se poziv mora uručiti najkasnije osam dana prije ročišta na koje su pozva-ne. U pozivu se mora navesti da se presuda može donijeti i bez nazočnosti stranke na raspra-vi (čl. 37. st. 2. i 3. ZUS-a). Stranke imaju pravo podnijeti žalbu protiv presude upravnog suda i predložiti odgodu izvršenja pobijane presude (čl. 66. st. 1. i 6. ZUS-a). Protiv rješenja uprav-nog suda žalba se može podnijeti samo kad je to propisano ZUS-om (čl. 67. st. 1. ZUS-a). Ako ne odbaci žalbu, Visoki upravni sud dostavlja žalbu svim strankama koje imaju mogućnost u roku od osam dana odgovoriti na žalbu (čl. 72. st. 3. ZUS-a). Stranke imaju pravo predloži-ti obnovu spora (čl. 76. st. 1. ZUS-a), kao i zbog povrede zakona predložiti Državnom odvjet-ništvu RH podnošenje zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne odluke upravnog suda ili Visokog upravnog suda (čl. 78. st. 1. ZUS-a).

III.STRANKA U PRAKSI UPRAVNOG POSTUPKA I UPRAVNOG SPORA

Prevažno je pitanje kako se u praksi ostvaruju, smijemo reći, suvremena i s acquis communa-utaire usklađena rješenja novog hrvatskog upravno-postupovnog prava i prava upravnih sporo-va. Dosad, koliko nam je poznato, nije obavljeno ozbiljnije istraživanje čiji bi nam rezultati mo-gli ponuditi odgovor na spomenuto pitanje, a time i saznanje o tome je li u praksi ostvarena veća pravna sigurnost i bolja zaštita prava i interesa stranaka u upravnim stvarima, uz jednostavni-je i brže postupanje sa što manje troškova te je li smanjen broj neriješenih upravnih predmeta. Ovdje se ne treba zanositi neosnovanim nadama. Spomenuti se ciljevi, naime, ne mogu ostvariti već zahvatima u nacionalno pravo upravnog postupka i upravnog spora sa svrhom usklađivanja pravnih rješenja u odnosnom dijelu s onima u Europskoj uniji. Moraju se ispuniti i brojne dru-ge pretpostavke, kao što je stabilan i sređen pravni sustav, odgovarajuće stručno znanje i sposob-nost službenih osoba i sudaca te njihovo neprekidno stručno usavršavanje, odgovarajuća infor-macijsko-komunikacijska tehnologija, za što su opet potrebni znatni novčani iznosi kojih nema zbog loših gospodarskih prilika. Profesor Đerđa ukazuje na neujednačen stav naših visokih su-dova o mjerodavnom pravu u slučaju kada je tijekom vođenja upravnog postupka izmijenjen po-stupovni i/ili materijalni propis, a izmjenom propisa nije određeno primjenjuje li se propis koji je bio na snazi u vrijeme kada je stranka pokrenula postupak, što ide u prilog zaštite legitimnih očekivanja stranke, ili propis koji je bio na snazi u vrijeme odluke o upravnoj stvari. Upravni sud RH, a danas Visoki upravni sud RH, opredijelio se za prvonavedeno rješenje, a time i za ostvari-vanje načela legitimnih očekivanja stranke u pokrenutim upravnim postupcima, dok se Vrhov-ni sud RH priklonio shvaćanju o strogoj zakonitosti i primjeni važećeg propisa u trenutku rje-šavanja upravnog slučaja. Neistovjetna shvaćanja sudova postoje i u nekim drugim slučajevima rješavanja upravnih predmeta. Tako primjerice u pojedinim konkretnim slučajevima u kojima je Upravni sud RH, a danas je to upravni sud, rješenjem odbacio tužbu podnositelja jer je smatrao da ne postoje zakonske pretpostavke za vođenje upravnog spora, Ustavni je sud RH ocijenio da je odbacivanjem tužbe u tim slučajevima povrijeđeno ustavno pravo na pristup sudu, a time i pra-vo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava RH.8

Za rješavanje upravnih predmeta i zaštitu prava i interesa stranaka posebno je važno stajali-šte Ustavnog suda RH iskazano u jednoj njegovoj odluci iz 2010. godine. Prema tome stajalištu

8 Dario Đerđa, Zaštita legitimnih očekivanja u upravnom sporu, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, br. 1, 2013., str. 83. i dalje.

133

„Pravila i sredstva dokazivanja čine dio cjeline postupovnih pravila upravnog postupka, sadrža-nih u Zakonu o općem upravnom postupku i kao takva neodvojiva su sastavnica postupovnih jamstava pravičnog suđenja, zaštićenih Ustavom. Ustavni sud štiti ustavno jamstvo pravičnog suđenja (odlučivanja) ispitujući eventualno postojanje postupovnih povreda u postupcima pred sudovima i drugim državnim tijelima, odnosno tijelima koje imaju javne ovlasti. Pružajući tu za-štitu, Ustavni sud sagledava cjelokupni postupak kao jedinstvenu cjelinu te ocjenjuje je li on bio vođen na način koji podnositelju osigurava pravično suđenje (odlučivanje), odnosno je li tijekom postupka počinjena povreda takvog značenja da postupak kao cjelinu čini nepravičnim za pod-nositelja. Sagledavajući konkretan slučaj s tog stajališta, Ustavni sud primjećuje da je postupanje nadležnih upravnih tijela i Upravnog suda, utvrđeno u konkretnom slučaju (neosnovano ograni-čenje dokaznih sredstava, odnosno mogućnosti utvrđivanja relevantnih činjenica u skladu s na-čelom materijalne istine, uz bitne nedostatke u obrazlaganju zauzetih stajališta), dovelo do po-vrede podnositeljeva ustavnog prava na pravično suđenje (odlučivanje) s aspekta općih jamstava sadržanih u članku 29. stavak 1. Ustava, koja jamstva moraju biti poštovana i u postupku sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata uprave iz članka 19. stavka 2. Ustava.“9

Postoje i druge odluke Ustavnog suda RH u kojima se opetovano naglašava da sastavnice (as-pekti) pravičnog suđenja iz članka 29. stavka 1. Ustava moraju biti poštovane i u postupku sud-ske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti jer tek takvo postupanje u punom smislu jamči provođenje načela zakonitosti propisanog člankom 19. stavkom 1. Ustava, a zatim i da se cjelokupni postupak u kojem se odlučuje o nečijem pravu ili ob-vezi mora sagledavati kao jedinstvena cjelina. Pritom se Ustavni sud često poziva i uvažava prav-na stajališta Europskog suda za ljudska prava (dalje: Europski sud).10

IV. NAČELA ZA INTERPRETACIJU KONVENCIJSKIH PRAVA RELE-VANTNA ZA ZAŠTITU PRAVA I PRAVNIH INTERESA STRANKE U UPRAVNOM POSTUPKU I/ILI UPRAVNOM SPORU

Posebno je aktualno pitanje poznavanja i pravilne primjene međunarodnih ugovora koje je Republika Hrvatska ratificirala, a osobito Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih slobo-da (dalje: Konvencija) i protokola uz Konvenciju. Riječ je međunarodnim ugovorima koji čine dio unutarnjega pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj su snazi iznad zakona (čl. 141. URH-a). Prema profesorici Jasni Omejec, čini se da je danas jedini „ključ“ za pravilnu primjenu Konvencije, ali i kvalitetnu pripremu podnesaka zbog navodnih povreda konvencijskih prava – bilo pred Europskim sudom, bilo pred nadležnim tijelima država stranaka – poznavanje načina na koji taj sud interpretira konvencijski tekst, što je njegova temeljna međunarodna ugovorna zadaća.11 Pri tome, kako ocjenjuje vrsni poznavatelj konvencijskog prava Steven Greer, konstitu-cionalna pravda – constitutional justice ima prednost nad individualnom pravdom – individual ju-stice, tj. usklađenost sudskih i upravnih postupaka u državama strankama s konvencijskim stan-

9 Odluka Ustavnog suda RH, broj:U-III-1001/2007. od 7. srpnja 2010.

10 V. odluke Ustavnog suda RH, broj: U-III-3937/2011. od 14. prosinca 2011. te broj: U-III-2009. od 3. studenog 2010.

11 Jasna Omejec, Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi Europskog suda za ljudska prava, Strasbourški acquis, Novi informator, Zagreb, 2013., str. 1012.



134

dardima ima primat nad nastojanjem da se svakom pojedinačnom podnositelju zahtjeva koji to zaslužuje osigura pravno sredstvo zaštite.12

Suglasno istaknutom iznimno velikom značenju koje interpretacija konvencijskih prava ima za njihovu pravilnu primjenu, u znanstvenoj se i stručnoj literaturi razmatraju načela za inter-pretaciju Konvencije.13 Među spomenutim načelima za zaštitu prava i pravnih interesa stranke u upravnom postupku i/ili sudskom nadzoru upravnih akata posebnu važnost imaju načelo zako-nitosti (pravnosti), načelo pravne sigurnosti (pravne izvjesnosti) i načelo prava na pošteno su-đenje. Navedena se načela u praksi Europskog suda najčešće navode kao elementi (dijelovi) poj-ma vladavine prava.

Kad je riječ o načelu zakonitosti, iz prakse Europskog suda i samog teksta Konvencije može se zaključiti da se osporena mjera države – stranke može smatrati „zakonitom“ u smislu Konvenci-je ako su ispunjeni određeni zahtjevi, i to: prvi, mjera mora imati pravnu osnovu u domaćem pra-vu; drugi, domaće pravo mora biti dostupno građaninu, treći, domaće pravo mora biti predvidlji-vo, naime takvo da građanin može razumno predvidjeti pravne posljedice svoga ponašanja te če-tvrto, domaće pravo mora predvidjeti sredstvo (mjeru) pravne zaštite protiv arbitrarnog miješa-nja javnih vlasti u konvencijska prava.14

Načelo pravne sigurnosti ili pravne izvjesnosti, kao jedan od aspekata vladavine prava, izni-mno je važno za povjerenje u pravni sustav, a posebice za poduzetničke aktivnosti i gospodarski napredak. Prema onome što proizlazi iz presuda Europskog suda, načelo pravne sigurnosti ima više elemenata, odnosno postavlja više zahtjeva i to: pravomoćna sudska odluka se mora pošto-vati (načelo res judicata) (osim kad je riječ o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda zaštićenih nacionalnim ustavom ili o pravu na podnošenje pritužbi na međunarodna sudišta protiv pravo-moćnih nacionalnih odluka domaćeg suda ili ustavnog suda zbog kršenja međunarodnih obve-za); pravomoćna sudska odluka mora se izvršiti; na razini visokih sudova ne smiju postojati me-đusobno suprotne sudske odluke; retroaktivno (povratno) djelovanje nije dopušteno, osobito u kaznenom pravu, a u građanskom i upravnom pravu nije poželjno ako negativno utječe na pra-va i pravne interese; zakoni moraju predvidjeti okvire diskrecijskih ovlasti donositelja odluka te pravna sredstva i pravne postupke za sprječavanje njihovih zlouporaba;15 zakon mora biti dostu-pan građaninu na odgovarajući način i formuliran s dovoljnom preciznošću: građaninu mora biti omogućeno znati kakva se pravna pravila primjenjuju u konkretnom slučaju te predvidjeti do ra-zumnoga stupnja, u danim okolnostima, posljedice koje određeno ponašanje može imati.16

12 Usp. Steven Greer, Constitutionalizing Adjudication under the European Convention on Human Rights, Oxford Journal of Legal Studies, Oxford University Press, Vol. 23. No. 3. (2003), str. 405. i d.

13 Greer razlikuje primarna konstitucionalna načela za interpretaciju Konvencije od sekundarnih. V. detaljno Steven Greer, The European convention on Human Rights, Achievements, Problems and Prospects, Cambridge Studies in European Law and Policy, Cambridge: Cambridge University Press, str. 195. i d.

O spomenutim načelima na najvišoj znanstvenoj razini raspravlja profesorica Jasna Omejec (u knjizi cit. u bilj. 11, str. 1014. i dalje).

14 Usp. Greer, knjiga cit. u bilj. 13. str. 201., 202., Omejec, knjiga cit. u bilj. 11, str. 1107. V. i presude Europskog suda Huvig protiv Francuske, br. 11105/84 od 24. travnja 1990.; Brezovec protiv Hrvatske, br. 13488/07

od 29. ožujka 2011.; Majski protiv Hrvatske, br. 16924/08 od 19. srpnja 2011.; Sunday Times protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 6538/74 od 26. travnja 1979.; Malone protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 8691/79 od 2. kolovoza 1984.

15 Ivančević objašnjava razliku između arbitrarnosti i diskrecijske ocjene. Arbitrarnost je neka vrsta legalizirane samovolje jer ona počiva samo na zakonskom ovlaštenju da se donese odluka, ali bez utvrđenog sadržaja, dok se diskrecijska ocjena može vršiti jedino u granicama alternativa koje utvrđuje pravna norma. Usp. Velimir Ivančević, Institucije upravnog prava, Knjiga I., Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1983., str. 199.

16 Usp. Omejec, knjiga cit. u bilj. 11, str. 1092. V. i presude Europskog suda Vusić protiv Hrvatske, br. 48101/07 od 1. srpnja 2010.; Ryabykh protiv Rusije br. 52854/99 od 24.

135

Načelo prava na pošteno suđenje formalizirano je u članku 6. Konvencije koji ima naziv „Pra-vo na pošteno suđenje“, a zajamčeno je i člankom 29. Ustava RH. U članku 6. stavku 1. Konvenci-je, u prvoj rečenici stoji: „Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi ili u slučaju po-dizanja optužnice za kazneno djelo protiv njega svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neo-visni i nepristrani sud, pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj.“

Iz citirane odredbe slijedi da pravo na pošteno suđenje obuhvaća više važnih aspekata ili ele-menata i to: a) pravo na neovisni i nepristrani sud, b) pravo na pravično suđenje te c) pravo na suđenje u razumnom roku. Na ovom mjestu ne treba pobliže razmatrati spomenute najvažnije aspekte prava na pošteno suđenje jer je to zasebna tema.17 Potrebno je, međutim, ovdje naglasi-ti da se članak 6. Konvencije odnosi samo na sud, a ne dakle i odluke drugih državnih tijela. Tako primjerice Europski sud, u presudi Šikić protiv Hrvatske iz 2007. godine, napominje da je o pred-metu podnositelja u prvom stupnju odlučilo Ministarstvo unutarnjih poslova, postupajući kao upravno tijelo. To se tijelo, kao jedno od ministarstava vlade i stoga ima izvršne ovlasti, ne može smatrati sudom u smislu članka 6. Konvencije.18

I dalje, članak 6. Konvencije odnosi se samo na postupovne ili procesne povrede, povrede ne-kog procesnog jamstva ili više njih pred domaćim sudovima i to u bilo kojoj fazi (stadiju) postup-ka, što znači u postupku kao cjelini. Stoga se zahtjevi u kojima se podnositelji pozivaju na povre-du članka 6. Konvencije jer su nezadovoljni ishodom postupka ili jer je pogrešno utvrđeno činje-nično stanje ili su nepravilno ocijenjeni dokazi odbacuju zbog toga što su nedopušteni kao oči-to neosnovani.

Tako u odluci Stromberg protiv Danske iz 2002. godine Europski sud podsjeća da je njego-va jedina uloga s aspekta članka 6. Konvencije ispitati navodne postupovne povrede u postupci-ma pred domaćim sudovima te na temelju toga, sagledavajući postupak kao jedinstvenu cjelinu, ocijeniti je li postupak bio vođen tako da podnositelju osigurava pošteno suđenje (...). Sud pri-mjećuje da je podnositelj zahtjeva prigovorio ishodu postupka koji, osim ako nije arbitraran, Sud ne može ispitati na temelju članka 6. stavka 1. Konvencije. Podnositelj zahtjeva nije prigovorio i nema dokaza koji bi to sugerirali da domaći sudovi nisu bili nepristrani ili da je postupak na drugi način bio nepošten. U svjetlu sveg materijala koji ima na raspolaganju, Sud smatra da je u ovom predmetu podnositelj zahtjeva mogao iznijeti svoje tvrdnje pred sudovima koji su pružili jam-stva navedena u članku 6. stavka 1. Konvencije i koji su se očitovali o tim tvrdnjama u odlukama koje su bile propisno obrazložene, a ne arbitrarne.19

U odluci Gottwald-Markušić protiv Hrvatske iz 2010. godine Europski sud navodi da podno-siteljica zahtjeva prigovara kako je građanski postupak bio nepošten jer su domaći sudovi pogri-ješili u primjeni mjerodavnih odredaba materijalnog prava i da presuda drugostupanjskog suda nije bila propisno obrazložena te se poziva na članak 6. stavak 1. Konvencije. Sud primjećuje

srpnja 2003.; Soros protiv Francuske, br. 50425/06 od 6. listopada 2011.

17 Za pravo na pošteno suđenje v. Elizabeta Ivičević Karas, The Principle of Equality of Arms as a Constitutive Element of the Right to a Fair Trial under Article 6 of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 4-5, 2007., str. 761. – 788.; Boris Ljubanović, Pošteno suđenje kao temelj sudačke etike, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, br. 3, 2012., str. 449. – 457.; Alan Uzelac, Pravo na pošteno suđenje: opći i građanskopravni aspekti čl. 6. st. 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, u knjizi: Usklađenost hrvatskih zakona i prakse sa standardima Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, urednica Ivana Radačić, Centar za mirovne studije, Zagreb, 2011., str. 88. – 125.; Elica Grdinić, Pravo na pošteno suđenje u postupcima građanskopravne prirode zajamčeno čl. 6. st. 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Hrvatska pravna revija, br. 9, 2005., str. 7. – 16.

18 Presuda Šikić protiv Hrvatske, br. 9143/08 od 15. srpnja 2010.

19 Odluka Stromberg protiv Danske, br. 57211/00 od 20. lipnja 2002.



136

da podnositeljica zahtjeva prigovara ishodu postupka i ocjeni dokaza domaćih sudova koje Sud, osim ako nisu arbitrarni, ne može ispitivati na temelju tog članka.20

U presudi Olujić protiv Hrvatske iz 2009. godine Europski sud naglašava da iako članak 6. Konvencije jamči pravo na pošteno suđenje, on ne daje nikakva pravila o dopuštenosti dokaza ili načinu na koji ih treba ocjenjivati, stoga što to u prvom redu treba urediti nacionalno pravo i na-cionalni sudovi (...). Slično tome, u prvom je redu na nacionalnim vlastima, osobito sudovima, tumačiti domaće pravo (...). S tim u vezi nije u nadležnosti Suda ocjenu činjenica nacionalnih su-dova zamijeniti svojim vlastitima. Međutim, prema praksi Suda, zahtjevi poštenosti postupaka uključuju način na koji se dokazi predlažu i izvode. Zadaća je Suda odrediti je li postupak u svojoj cjelini, uključujući i način na koji su dokazi predloženi i izvedeni, pošten u smislu članka 6. stav-ka 1. Konvencije.21

Suglasno praksi Europskog suda i Ustavnog suda RH, pravo na pošteno suđenje odnosi se i na upravne sudove, a u Republici Hrvatskoj tim više što su upravni sudovi dio sudbene vlasti. Pri-mjer za navedeno je slučaj Počuća, koji istodobno može poslužiti kao dobar primjer usklađivanja prakse Ustavnog suda RH s pravnim stajalištima Europskog suda.

U presudi Počuća protiv Hrvatske iz 2006. godine Europski je sud ustanovio povredu prava na suđenje u razumnom roku zajamčenog člankom 6. stavkom 1. Konvencije. Prema toj presudi, sli-jedom svoje dotadašnje prakse (...) Ustavni je sud RH presudio da je za povredu prava na suđenje u razumnom roku iz članka 29. stavka 1. Ustava RH mjerodavna samo neaktivnost sudskih vla-sti. Prema njegovu mišljenju nije moguće da postupak pred upravnim vlastima traje nerazumno dugo jer zakoni koji uređuju taj postupak sadrže presumpciju da je zahtjev odbijen ako upravne vlasti ne donesu odluku u zakonskim rokovima. Ustavni je sud RH stoga ispitao samo duljinu po-stupka u dijelu između podnošenja tužbe Upravnom sudu RH i podnošenja ustavne tužbe. Od-bio je ustavnu tužbu nalazeći da je postupak trajao samo sedam dana. U vezi s trajanjem postup-ka, ocjenjuje Europski sud, kad na temelju domaćeg zakonodavstva podnositelj zahtjeva mora is-crpiti prethodni upravni postupak prije nego što se može obratiti sudu, postupak pred upravnim vlastima treba uključiti kad se izračunava ukupno trajanje postupka u smislu članka 6. Konvenci-je. Pristup Ustavnog suda RH razlikuje se stoga od pristupa Europskog suda jer ne uzima u obzir njegovo ukupno trajanje, dakle i razdoblje postupka pred upravnim vlastima. Slijedi da se ustav-na tužba ne može smatrati djelotvornim pravnim sredstvom u odnosu na duljinu postupka.22

Nakon citirane presude Europskog suda, Ustavni sud RH promijenio je svoje pravno stajali-šte o odnosnom pitanju. U novom pravnom stajalištu Ustavni sud RH navodi da i neaktivnošću, odnosno neučinkovitošću tijela državne uprave, drugih državnih tijela i pravnih osoba s javnim ovlastima, kad u upravnim stvarima odlučuju o pravima, obvezama ili pravnim interesima stra-naka u upravnom postupku, promatranom zajedno s trajanjem započetog upravnog spora, može doći do povrede članka 29. stavka 1. Ustava RH i članka 6. stavka 1. Konvencije u dijelu koji se od-nosi na razumnu duljinu odlučivanja o pravima i obvezama stranaka. Trajanje samog upravnog spora pred Upravnim sudom RH, naime, ne pokazuje stvarno trajanje „spornog“ razdoblja odlu-čivanja o konkretnoj upravnoj stvari.23

20 Odluka Gottwald-Markušić protiv Hrvatske, br. 49049/06 od 30. ožujka 2010.

21 Presuda Olujić protiv Hrvatske, br. 22330/05 od 5. veljače 2009.

22 Presuda Počuća protiv Hrvatske, br. 38550/02 od 29. lipnja 2006.

23 Odluka Ustavnog suda RH, broj: U-IIIA-4882/2005 od 20. lipnja 2007.

137

V. ZAKLJUČNO

Naša su razmatranja pokazala da je ostvarena temeljita reforma hrvatskog upravnog postup-ka i upravnog suđenja. U upravnom je postupku znatno poboljšan pravni položaj stranke no-vim rješenjima kao što su primjerice formuliranje načela razmjernosti u zaštiti prava strana-ka i javnog interesa, načela pristupa podacima i zaštite podataka, načela zaštite stečenih prava stranke, propisivanje jedinstvenog upravnog mjesta te elektroničke komunikacije. Reformom je upravnog sudovanja prihvaćena znatno veća i cjelovitija zaštita prava i pravnih interesa strana-ka. Upravni sudovi su dobili ovlast samostalno provoditi usmene rasprave, utvrđivati činjenice te donositi reformacijske odluke. Uvedeno je dvostupanjsko upravno sudovanje s tim da se žalba protiv odluke upravnog suda može podnijeti i zbog pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjenič-nog stanja. Visoki upravni sud ima ovlast poništiti prvostupanjsku presudu i sâm presudom rije-šiti stvar na sjednici izvanraspravnog vijeća ili nakon održane rasprave ako to smatra potrebnim, ako utvrdi da je upravni sud počinio pogrešku zbog koje stranke mogu izjaviti žalbu, dakle i ako je pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje.

Republika Hrvatska je stranka Konvencije i svih protokola uz Konvenciju i stoga oni čine dio unutarnjega pravnog poretka Republike Hrvatske, a prema pravnoj su snazi iznad zako-na. „Ključ“ za pravilnu primjenu Konvencije i protokola, ali i kvalitetnu primjenu podnesaka zbog mogućih povreda konvencijskih prava pred Europskim sudom ili nadležnim tijelima države stranke, znanje je o načinu na koji Europski sud interpretira konvencijski tekst. Među načelima za interpretaciju Konvencije, za zaštitu prava i pravnih interesa stranke u upravnom postupku i/ili sudskom nadzoru upravnih akata posebno su relevantni načelo zakonitosti (pravnosti), nače-lo pravne sigurnosti i načelo prava na pravično suđenje.



138

LITERATURA

Babac, Branko, Upravno pravo, odabrana poglavlja iz teorije i praxisa, Osijek, 2004.Đerđa, Dario, Zaštita legitimnih očekivanja u upravnom sporu, Zbornik Pravnog fakulteta Sve-učilišta u Rijeci, br. 1, 2013.Grdinić, Elica, Pravo na pošteno suđenje u postupcima građanskopravne prirode zajamčeno čl. 6. st. 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Hrvatska pravna re-vija, br. 9, 2005.Greer, Steven, Constitutionalizing Adjudication under the European Convention on Human Rights, Oxford Journal of Legal Studies, Oxford University Press, Vol. 23, No. 3, (2003).Greer, Steven, The European convention on Human Rights, Achievements, Problems and Pros-pects, Cambridge Studies in European Law and Policy, Cambridge: Cambridge University PressIvančević, Velimir, Institucije upravnog prava, Knjiga I., Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1983.Ivičević Karas, Elizabeta, The Principle of Equality of Arms as a Constitutive Element of the Right to a Fair Trial under Article 6 of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 4–5, 2007.Koprić, Ivan, Novi Zakon o općem upravnom postupku – tradicija ili modernizacija. Moderniza-cija općeg upravnog postupka i javne uprave u Hrvatskoj, urednici Ivan Koprić i Vedran Đulabić, Suvremena javna uprava, Zagreb, 2009.Krbek, Ivo, Stranka u upravnom postupku, J. Š. Zagreb, 1928.Ljubanović, Boris, Pošteno suđenje kao temelj sudačke etike, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, br. 3, 2012.Ljubanović, Davor, Izazovi upotrebe sredstava elektroničke komunikacije i novi Zakon o općem upravnom postupku, u knjizi, Modernizacija općeg upravnog postupka i javne uprave u Hrvat-skoj, urednici Ivan Koprić i Vedran Đulabić, Suvremena javna uprava, Zagreb, 2009.Omejec, Jasna, Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi Europskog suda za ljudska prava, Strasbourški acquis, Novi informator, Zagreb, 2013.Uzelac, Alan, Pravo na pošteno suđenje: opći i građanskopravni aspekti čl. 6. st. 1. Europske kon-vencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, u knjizi: Usklađenost hrvatskih zakona i prakse sa standardima Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, ured-nica Ivana Radačić, Centar za mirovne studije, Zagreb, 2011.Trpin, Gorazd, Komparativna iskustva modernizacije općeg upravnog postupka, Modernizacija općeg upravnog postupka i javne uprave u Hrvatskoj, urednici Ivan Koprić i Vedran Đulabić, Su-vremena javna uprava, Zagreb, 2009.

139

Boris Ljubanović, PhD, associate professor, Faculty of Law, University of Josip Juraj Strossmayer in OsijekIvica Petrović, student of the Public Administration Specialist Graduate Professional Study Programme

PARTY TO THE CROATIAN ADMINISTRATIVE PROCEDURE AND ADMINISTRATIVE DISPUTE

Summary

The authors reconsider the existing Croatian law relating to the parties in administrative pro-cedure and administrative dispute. They elaborate the notion of party to the administrative pro-cedure, who is and who can be a party to the procedure, they also deal with the presumptions for a party activity, principles concerning the legal status of the party and the status itself. Further on they elaborate on the parties to the legal dispute and their legal status, legal decisions for the purpose of protecting the rights and legal interests of the parties involved in that dispute. They also deal with an issue of implementation of the new legal provisions concerning the parties in the practice of administrative procedure and administrative dispute. Finally, the implementati-on of the convention right in deciding the cases in administrative procedure is dealt with, in par-ticular the principles of interpreting the Convention for protection of rights and legal interests in the administrative procedure and/or administrative dispute.

Key words: party, administrative procedure, administrative dispute, administrative body, administrative court, Convention, convention right, the European Court



140

Boris Ljubanović, außerordentlicher Professor,Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer-Universität in OsijekIvica Petrović, Student des Spezialistischen fachorientierten Diplomstudiums der öffentlichen Verwaltung

DIE PARTEI IM KROATISCHEN VERWALTUNGVERFAHREN UND IN VERWALTUNGSTREITIGKEIN

Zusammenfassung

Die Autoren analysieren das geltende kroatische Recht, dass die Parteien im Verwaltungsver-fahren und in Verwaltungsstreitigkeiten betrifft. Sie erörtern den Begriff der Partei im Verwal-tungsverfahren, sowie wer die Partei ist und wer eine Partei werden kann; sie befassen sich mit den Voraussetzungen für die Handlungen der Parteien, mit den die Rechtslage der Parteien be-treffenden Grundsätzen sowie mit der Reschslage selbst. Danach fokussieren sie auf die Parteien im Verwaltungsverfahren und ihre Rechtslage sowie auf die Gesetze, deren Zweck ein besserer Schutz von Rechten und Interessen der streitenden Parteien ist. Darüber hinaus erörtern sie die Frage der Anwendung neuer gesetzlichen Bestimmungen, die sich auf die Parteien in der Praxis des Verwaltungsverfahrens und der Verwaltungsstreitigkeit beziehen. Am Ende der Arbiet ver-handeln sie über die Anwendung des Konventionsrechts bei der Lösung von Verwaltungsstrei-tigkeiten, insbesondere über die Grundsätze der Auslegung der Konvention, die für den Schutz der Rechte und Interessen der Parteien im Verwaltungsverfahren und/oder Verwaltungsstreiti-gkeit von Bedeutung sind.

Schlagwörter: die Partei, das Verwaltungsverfahren, Verwaltungsstreitigkeiten, die öffentlichrechtliche Körperschaft, das Verwaltungsgericht, die Konvention, das Konventionsrecht, der Europäische Gerichtshof.

141

Dr. sc. Davorin Pichler, Tomislav Nedić NEKI ASPEKTI TEORIJSKE I PRAGMATIČNE KONCEPCIJE SUVLASNIŠTVA

Dr. sc. Davorin Pichler* Pregledni znanstveni radTomislav Nedić** UDK 347.238

Primljeno: veljača 2015.

NEKI ASPEKTI TEORIJSKE I PRAGMATIČNE KONCEPCIJE SUVLASNIŠTVA

Sažetak: U ovom radu autori se bave analitičkim i kritičkim aspektima teorijske i pra-gmatične koncepcije suvlasništva. U radu razmatraju načela uređenja suvla-sništva u teoriji građanskog prava u Hrvatskoj i analiziraju pojedinačne sluča-jeve tekuće sudske prakse koji predstavljaju najčešće nedoumice kad je riječ o primjeni instituta suvlasništva. Daje se prikaz problematike stjecanja (su)vla-sništva na temelju obnove obiteljskih kuća oštećenih u Domovinskom ratu. Ukazuje se i na posljedice određenih zakonskih ograničenja izvršavanja pra-va (su)vlasništva u sudskoj praksi. Kritičkom analizom autori pokušavaju dati smjernice i moguća rješenja spornih pitanja te predlažu i potrebne zakonske intervencije i de lege ferenda rješenja u našem pravnom sustavu. Ovo je potreb-no radi ostvarenja pravne sigurnosti, jednakog tumačenja i jedinstvene primje-ne zakona te ujednačavanja sudske prakse. Ako bi se pojedini sporni segmenti uspjeli klarificirati, sudska praksa bila bi, što se tiče suvlasničkih sporova, ujed-načenija, jasnija te bi, naposljetku, na najbolji mogući način, omogućavala su-dionicima istih sporova ostvarenje svojih subjektivnih prava.

Ključne riječi: suvlasništvo, idealni dio, raspolaganje, upravljanje, dioba, suvlasnici, stvar, etažno vlasništvo, suvlasnička prava

1. UVOD

Rimski su pravnici vrlo često isticali da je suvlasništvo, zbog svoje koncepcije i obujma, čest povod različitim sporovima (communio mater rixarum – suvlasništvo je majka svađa).1 Tako se u Republici Hrvatskoj određene kontroverze vezuju uz pojedine odredbe Zakona o obnovi2 ali i Za-kona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima3 koje generiraju sve veći broj sudskih sporova u vezi sa stjecanjem (su)vlasništva obnovom obiteljskih kuća oštećenih u Domovinskom ratu.

* Dr. sc. Davorin Pichler, viši asistent na Pravnom fakultetu Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Stjepana Radića 13, Osijek.

** Tomislav Nedić, student Pravnog fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Stjepana Radića 13, Osijek.1 Romac, Ante, Rječnik rimskog prava, Informator, Zagreb, 1989., str. 76.

2 Zakon o obnovi, Narodne novine, br. 24/1996, 54/1996, 87/1996, 57/2000, 38/2009, 45/2011, 51/2013, u daljnjem tekstu ZO.

3 Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, Narodne novine, br. 91/1996, 68/1998, 37/1999, 22/2000, 73/2000, 129/2000,


142

U ovom radu autori će analitički i kritički obraditi teorijsku i pragmatičnu koncepciju građan-skopravnog instituta suvlasništva kroz pojedine slučajeve aktualne sudske prakse iz nadležno-sti Općinskog i Županijskog suda u Osijeku. Kritička analiza navedenih slučajeva pokušat će kao rezultat dati određene smjernice i eventualna rješenja za sporna pitanja koja su vezana uz insti-tut suvlasništva.

Sporna zakonska rješenja obrađena u ovom radu predstavljaju problem za velik broj obitelji čiji su članovi iskoristili svoje pravo na obnovu vlastite nekretnine, a da pritom nije točno regu-lirano koje su egzaktno pravo stekli obnovom određenog dijela nekretnine. Ova situacija dovodi do različitog tumačenja dvaju navedenih zakona, koja naposljetku rezultira teorijski prijepornim odlukama, ali i neujednačenošću sudske prakse u nas.

Slična situacija javlja se i predmetu koji je također bio predmet analize ovoga rada kada su-dovi, katkad s pravom, donose odluke koje se ne poklapaju s eksplicitnim odredbama ZV-a. Tako pojedine odredbe Obiteljskog zakona4 derogiraju pravila koja se odnose na izvršavanje suvlasnič-kih ovlaštenja glede cijele stvari.5 Navedeni slučajevi predstavljaju neke od najčešćih suvlasničkih nedoumica u nas u djelovanju sudske prakse. Klarifikacija ovih spornih pitanja, na zakonodavno razini, imala bi za rezultat ujednačavanje sudske prakse i jedinstvenu primjenu zakona kao osno-vu za ostvarenje pravne sigurnosti.

2. TEMELJNI POJMOVI PREDMETA ANALIZE

Radi samog uvoda i boljeg razumijevanja teme najprije valja dati prikaz i objašnjenje temelj-nih pravnih instituta koji predstavljaju predmet analize ovoga rada. U tom smislu, kao doktri-narni temelj odredaba o suvlasništvu u našem pravu poslužilo je učenje prema kojemu je suvla-sništvo takvo sudjelovanje više osoba u pravu vlasništva iste stvari kod kojeg svakom pojedinom suvlasniku pripada po neki dio prava vlasništva te stvari, računski određen razmjerom prema ci-jelom pravu vlasništva.6 Pravo suvlasnika izražava se u idealnim kvotama stvari, odnosno svaki suvlasnik ima pravo na dio stvari, ali ne na fizički dio, nego apstraktni, idealni (alikvotni) dio či-tave, nepodijeljene stvari i svakog njezina djelića. Fingira se da je stvar podijeljena na zamišljene – idealne dijelove, koji veličinom odgovaraju suvlasničkim dijelovima.7 Takvi suvlasnički dijelovi izražavaju se uz pomoć razlomka (npr. suvlasnik u ¼ idealnog dijela). Suvlasništvo može nastati pravnim poslom (ugovor ili oporuka), odlukom tijela državne vlasti i na temelju zakona.8 Među-tim, promjene tjelesne stvari, kako fizičke tako i vrijednosne, ne mogu utjecati na veličinu ideal-nih dijelova stvari. Nijedan suvlasnik ne može svojim samovoljnim postupcima povećavati veli-

114/2001, 79/2006, 141/2006, 146/2008, 38/2009, 153/2009, 143/2012, 152/2014, u daljnjem tekstu ZV.

4 Obiteljski zakon, Narodne novine, br. 75/2014, 83/2014, u daljnjem tekstu ObZ/14.

5 O ocjeni suglasnosti ObZ-a/14 s Ustavom Republike Hrvatske od strane Ustavnog suda Republike Hrvatske vidi više infra.

6 Gavella, Nikola; Josipović, Tatjana; Gliha, Igor; Belaj, Vlado; Stipković, Zlatan, Stvarno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2007., str. 683. – 684.

7 Ibid., str. 685.

8 Tako ugovorom nastaje suvlasništvo kod npr. kupoprodaje, ako dvije ili više osoba kupe određenu stvar. Suvlasništvo oporučno nastaje ako oporučitelj ostavi određenu stvar u nasljedstvo ili kao legat dvjema ili više osoba. Odlukom tijela državne vlasti suvlasništvo nastaje ako npr. upravno tijelo u postupku komasacije vlastitom odlukom dodijeli određeno zemljište dvjema ili više osoba. Suvlasništvo na osnovi zakona nastaje onog trenutka kada nastupe određene činjenice za koje zakonska norma veže nastanak suvlasništva. To može biti npr. kod miješanja stvari, prerade stvari, izrastanja drveta na međi i u drugim slučajevima. Klarić, Petar; Vedriš, Martin, Građansko pravo, Narodne novine, Zagreb, 2006., str. 250.

143

činu svojeg dijela ni na koji način, pa ni promjenama stvari.9 Tako i čl. 156. st. 1. ZV-a određuje da se dogradnjom, nadogradnjom ili preuređenjem (adaptacijom) zgrada, odnosno prostorija u su-vlasničkim, zajedničkim ili tuđim zgradama, kao ni njihovom prigradnjom, ugradnjom, ili ulaga-njem u njih, ne može steći vlasništvo, ako nije što drugo odredio vlasnik dograđene, nadograđe-ne, odnosno prigrađene nekretnine.10 11

3. ANALITIČKO-KRITIČKI PREGLED AKTUALNE SUDSKE PRAKSE

3.1. Pravna stvar i. – Stjecanje (su)vlasništva obnovom Obiteljskih kuća oštećenih u domovinskom ratu

3.1.1. Uvid u činjenično stanje spora

Predmet spora pitanje je prava koje imaju članovi obitelji vlasnika oštećene kuće u Domovin-skom ratu koju je obnovila RH novcem iz državnog proračuna. Tako je D. D. stariji bio vlasnik kuće u Laslovu, koja je oštećena u Domovinskom ratu te nakon povratka u Laslovo stekao pravo na obnovu kuće. Međutim, prema čl. 4. st. 2. ZO-a12 propisano je da i djeca prognanika (u ovom slučaju D. D.-a starijeg) koja su za vrijeme progonstva sklopila brak i tako zasnovala novu obitelj pod uvjetom da se vrate na područje iz čl. 2. ovog Zakona imaju pravo na obnovu i to na potreb-nu stambenu površinu u obiteljskom domu prema broju članova svoje obitelji. Dakle RH obnav-ljala je obiteljski dom tako da je pravo na stambenu površinu priznala prvenstveno prijašnjem vlasniku oštećene kuće, ali i njegovoj djeci ako su sklopila brak u izgnanstvu.

Na taj način, u predmetnom slučaju, Republika Hrvatska izgradila je kuću veličine 220 m2 stambene površine. I to za D. D.-a starijeg i njegovu suprugu 45 m2, za sina J. D.-a i njegovu obi-telj 55 m2, sina D. D.-a mlađeg i njegovu obitelj 65 m2 i sina L. D.-a i njegovu obitelj 55 m2. Među-tim, cjelokupni objekt izgrađen je na čestici u vlasništvu D. D.-a starijeg te je D. D. stariji bio upi-san u zemljišne knjige i kao vlasnik stambenog objekta.

D. D. stariji sklopio je s bračnim drugom A. D. ugovor o dosmrtnom uzdržavanju na temelju kojega je na bračnog druga A. D. prenio predmetnu nekretninu. A. D. je tako nakon smrti svog bračnog druga postala vlasnica cjelokupne nekretnine. Zbog sukoba sa sinom D. D.-om mlađim, A.D. kao vlasnica nekretnine zatražila je iseljenje D. D.-a mlađeg i njegove obitelji. Ovakav zahtjev nadležni su sudovi usvojili te je pravomoćno riješeno da se D. D. mlađi i njegova obitelj moraju iseliti iz predmetne kuće. Kako bi spriječili i faktično iseljenje iz kuće, D. D. mlađi zajedno s obi-telji podnio je tužbu protiv svoje majke i vlasnice objekta A. D., tražeći da mu se prizna suvlasniš-tvo na kući uz obrazloženje da je RH izgradila objekt veći za 65 m2 zbog izjave njega i njegove obi-telji da će živjeti u obnovljenoj kući.

9 Gavella et al., op. cit. (bilješka 6), str. 686.

10 ZV, op. cit. (bilješka 3).

11 O pitanju prava vlasništva na obnovljenom objektu vidi više infra.

12 ZO, op. cit. (bilješka 2).



144

Prvostupanjski sud odbio je ovakav tužbeni zahtjev,13 uz obrazloženje da je pravo na obno-vu imao samo vlasnik, tj. D. D. stariji. Po žalbi tužitelja – D. D.-a mlađeg i njegove obitelji – dru-gostupanjski sud je rješenjem14 ukinuo prvostupanjsku presudu uz uputu da prvostupanjski sud upotpuni činjenično stanje. Prvostupanjski sud svojom presudom,15 a nakon provođenja dokaza saslušanjem sinova D. D.-a starijeg, ponovno je odbio tužbeni zahtjev uz identično obrazloženje kao u prijašnjoj presudi. Svojom odlukom16 drugostupanjski sud odbio je žalbu tužitelja te je na taj način njihov tužbeni zahtjev pravomoćno odbijen. Protiv ove presude nije bilo moguće uloži-ti redovnu reviziju Vrhovnom sudu Republike Hrvatske.17

3.1.2. Analitika činjeničnog supstrata

Osnova problema izloženog slučaja svodi se na činjenicu što ZO nije izričito regulirao pitanje prava vlasništva na obnovljenom objektu. Naime, kako je već rečeno, pravo na obnovu imali su vlasnici odnosno, suvlasnici u ratu uništenih ili oštećenih objekata, ali i njihova djeca koja su za vrijeme progonstva sklopila brak i tako zasnovala novu obitelj, a pod uvjetom da se vrate na pod-ručja posebne državne skrbi. Međutim, ZO ne regulira odnos vlasnika oštećenog objekta i njego-ve djece kad je posrijedi (su)vlasništvo na novoobnovljenom i novoizgrađenim objektu.

U našem izloženom sudskom slučaju, sudovi su pri odlučivanju pokušali protumačiti volju zakonodavca odbijajući prihvatiti logičan zaključak da ako je RH zbog neke osobe, odnosno nje-gove obitelji, povećala stambenu površinu objekta koji se obnavljao, da je tada on, odnosno nje-gova obitelj, postao (su)vlasnik na tom objektu. Pritom su se tužitelji pozivali i na čl. 156. ZV-a, apelirajući da se vlasnik, prihvaćajući da se na njegovu zemljištu izgradi i dio stambene površi-ne za dijete, usuglasio s činjenicom da je to dijete, odnosno njegova obitelj, postao/li suvlasnik/ci na izgrađenom objektu.18 19

Nasuprot tome, a u tumačenju ZO-a, sud je upotrijebio pravnu konstrukciju koja nema upo-rište ni u ZO-u ni u ZV-u. Tako sud u obrazloženju drugostupanjske odluke20 navodi da „novona-staloj obitelji pripada samo pravo na potrebnu stambenu površinu u obiteljskom domu“. U dalj-njem dijelu obrazloženja sud ne obrazlaže što predstavlja „pravo na potrebnu stambenu površi-nu“. Ovo stoga što, ako nisu (su)vlasnici na novoizgrađenom objektu, vlasnik ima pravo zatraži-ti njihovo iseljenje iz objekta (a što je i učinio21). Ovakvom zahtjevu vlasnika „novonastala obi-

13 Općinski sud u Osijeku XIX P- 2153/08-12, od 29. prosinca 2009.

14 Županijski sud u Osijeku Gž- 1054/2010-2, od 30. listopada 2012.

15 Općinski sud u Osijeku P-1221/2012-14, od 20. lipnja 2013.

16 Županijski sud u Osijeku Gž- 3647/2013-2, od 27. ožujka 2014.

17 U daljnjem tekstu VSRH.

18 ZV u čl. 156. st. 1. i 2. određuje da se dogradnjom, nadogradnjom ili preuređenjem (adaptacijom) zgrada, odnosno prostorija u suvlasničkim, zajedničkim ili tuđim zgradama, kao ni njihovom prigradnjom, ugradnjom, ili ulaganjem u njih, ne može steći vlasništvo, ako nije što drugo odredio vlasnik dograđene, nadograđene, odnosno prigrađene nekretnine. Pripada li pravo na na-knadu onomu tko je dogradio, nadogradio ili preuredio zgradu, odnosno prostoriju iz stavka 1. ovoga članka ili je ulagao u takvu zgradu ili prostoriju, određuju pravila obveznoga prava. ZV, op. cit. (bilješka 3).

19 Što bi u svakom konkretnom slučaju predstavljalo sadržaj naknade ovisi o opsegu ulaganja u predmetnu nekretninu. Svakako možemo govoriti o vrijednosti građevinskog materijala, radova, troškova projektiranja i dr.

20 Županijski sud u Osijeku Gž- 3647/2013-2, od 27. ožujka 2014.

21 Općinski sud u Osijeku u svojoj presudi (IV P-987/05-9, od 3. studenog 2005.) nalaže tuženicima D. D.-u mlađem i njegovoj obitelji da se isele iz obnovljene kuće u vlasništvu njegove majke A. D. kao pravne sljednice D. D.-a starijeg.

145

telj“ ne može se učinkovito suprotstaviti, nego će biti iseljena iz objekta te se postavlja konkret-no pitanje što tada predstavlja „pravo na potrebnu stambenu površinu“. Drugim riječima, u ko-jem objektu će novonastala obitelj izvršavati to svoje pravo bude li iseljena iz objekta koji je zbog njih izgrađen, odnosno obnovljen u većoj površini. Pri tome, potrebno je napomenuti da sud u obrazloženju svoje odluke nije uputio ni na činjenicu da bi „pravo na potrebnu stambenu povr-šinu“ bilo neko pravo služnosti ili uporabe/korištenja. Sud također nije obrazložio ni činjenicu je li u ovom slučaju vlasnik obnovljenog objekta stekao dio objekta bez valjane pravne osnove. Objekt je izgrađen u većoj stambenoj površini od predratne, uvažavajući činjenicu da će u tom objektu stanovati više obitelji. Ako vlasnik iseli jednu ili više novonastalih obitelji, on tada osta-je vlasnik veće kvadrature od one na koju bi imao pravo prema ZO-u (35 m2 nositelj + 10 m2 za idućeg člana obitelji) pa bi se u tom slučaju moglo govoriti o obveznopravnom institutu stjeca-nja bez osnove (odnosno osnove koja je poslije otpala22). U tom slučaju RH bi teoretski imala pra-vo tražiti isplatu vrijednosti stečenog bez osnove. O svemu ovome u obrazloženju sudskih odlu-ka nema ni spomena.

Za donošenje odluke u ovom slučaju ne može nam pomoći ni ZV, s obzirom na to da isti nije predvidio slučaj izgradnje stambene zgrade na čestici koja nije u vlasništvu graditelja. Naime, ZV čl. 152. – 154. uređuje građenje na tuđem zemljištu. Međutim, navedena situacija ne može se pod-vesti ni pod jedan od tri članka koji govore o situacijama kada se gradi na tuđem zemljištu. Na-ime, u čl. 152. graditelj gradi bez znanja i volje vlasnika, što ovdje nije slučaj. Također, u čl. 154. reguliran je odnos nepoštenog graditelja i nepoštenog vlasnika zemljišta, što također ovdje nije slučaj. Eventualno, upitna je odredba čl. 153. koja govori o poštenom graditelju i nepoštenom vla-sniku. Međutim, u trenutku izgradnje u našem slučaju pošteni su i graditelj i vlasnik. Vlasnik eventualno postaje nepošten onog trenutka kad traži iseljenje člana obitelji. Na kraju, u prilog gore navedenim presudama mogao bi samo biti čl. 2. st. 3. i čl. 9. st. 3. ZV-a koji govore o jedin-stvu zemljišne površine sa svim što je sa zemljištem trajno spojeno na površini ili ispod nje. U tom kontekstu vlasnik čestice zemljišne površine ujedno je vlasnik i svega što je na njoj izgrađe-no, pa tako i u ovom slučaju, vlasnik novoizgrađene kuće, a drugi odnosi bi se trebali riješiti u ob-veznopravnom smislu.

3.1.3. Zaključna razmatranja slučaja

Konceptualna pravna i činjenična obrada ovog slučaja od velike je važnosti za društvene prili-ke u RH. Nakon Domovinskog rata velik je broj kuća ostao posve ili djelomično uništen i oštećen. Obitelji oštećenih ili uništenih kuća koristili su širok spektar prava koje im je nudio već navede-ni ZO. Isti zakon, metodološki, nije na kvalitetan način uredio pojedina prava koja nakon obnove kuća pripadaju obiteljima koje su obnavljale vlastite kuće. Samim time, ovo pitanje može voditi neujednačenoj sudskoj praksi u nas, gdje bi pojedini sudovi različito tumačiti određene odredbe zakona, nerijetko praveći pogreške koje ne odgovaraju građanskopravnoj teoriji, pristupu i me-todologiji. U prilog tome ide i činjenica da VSRH o ovom pitanju još nije donio konkretnu odluku koja bi ujednačila sudsku praksu u nas. Navedena bi odluka mogla predstavljati smjernicu koja bi sudove navodila ispravnom putu kod donošenja odluka.

Osim odluke VSRH vjerodostojno tumačenje zakona Hrvatskog sabora moglo bi raščistiti određene sporne nedoumice vezane uz ZO. Vjerodostojno tumačenje zakona dio je zakonodav-

22 Čl. 1111. Zakona o obveznim odnosima, Narodne novine, br. 35/2005, 41/2008, 125/2011.



146

nog postupka. Prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona može podnijeti ovlašteni predlagatelj zakona predsjedniku Sabora, a mora sadržavati naziv zakona, naznaku odredbe za koju se traži tumačenje i razloge za to.23 Vjerodostojno tumačenje zakona jedan je od glavnih in-strumenata klarifikacije spornih odredbi ZO-a, pogotovo za one stranke u sporovima (poput na-šeg obrađenog) koji u bilo kojem smislu nisu mogli ostvariti određena subjektivna prava time što sud nije presudio u njihovu korist i što se pravni lijek redovne revizije, zbog nedovoljne vrijedno-sti predmeta spora, ne može pokrenuti. Mogućnost podnošenja izvanredne revizije24 pak, bila bi moguća upravo u onom trenutku kada bi se Hrvatski sabor davanjem vjerodostojnog tumačenja očitovao o spornim odredbama ZO-a.25

Naime, treba istaknuti da su novele Zakona o parničnom postupku,26 prije svega iz 1999.27 i 2011. godine,28 29 toliko povećale imovinski cenzus za dopustivost revizije da je ona postala tek izuzetno dopušteni pravni lijek. U tom smislu se i otvorilo pitanje ustavnosti takvog zakonskog rješenja s obzirom na zadatak Vrhovnog suda Republike Hrvatske kao suda koji treba osigura-ti jedinstvenu primjenu prava i jednakost građana. Zbog toga je reformom instituta revizije tre-balo omogućiti da se ona izjavljuje u slučajevima u kojima inače nije dopuštena kad je to potreb-no radi osiguranja jedinstvene primjene zakona i ravnopravnosti građana. Tako je Zakonom o iz-mjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku30 prihvaćeno rješenje prema kojemu o do-pustivosti tzv. izvanredne revizije odlučuje drugostupanjski sud u svojoj presudi u kojoj i nazna-čuje materijalnopravno ili procesnopravno pitanje zbog koje je dopušta.31 Nadalje je reformom

23 Službene stranice Hrvatskog sabora, http://www.sabor.hr/Default.aspx?art=12886. Posljednji pregled 18. prosinca 2014.

24 Termini redovna i izvanredna revizija nisu zakonski termini. Oni se koriste da bi se njima označile dvije situacije u kojima se revizija kao pravni lijek protiv drugostupanjskih odluka može izjaviti, koje se po objektu napada revizijom, pretpostavkama za dopustivost izjavljivanja revizije, razlozima zbog kojih ih se može izjaviti i po postupku koji se provodi znatno razlikuju. Triva, Siniša, Dika, Mihajlo, Građansko parnično procesno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2004., str. 720.

25 Međutim, ovdje bi trebalo skrenuti pozornost na upitnu praksu hrvatskog zakonodavca da interpretativno intervenira u pri-mjenu zakona i znatno nakon što je zakon stupio na snagu, što izaziva brojne rasprave kojima se institut autentičnog tuma-čenja ozbiljno dovodi u pitanje, tako da se u teoriji, pejorativno, govori i o „retroaktivnom zakonodavstvu“. Naime, autentično tumačenje danas predstavlja relikt i u suprotnosti je sa suvremenim gledanjem na podjelu vlasti u državi. Naknadno prisjećanje zakonodavca što je mislio pod nekom nejasnom i nedorečenom odredbom nerijetko potiče samovolju i pristranost te zapravo znači iskrivljavanje, ovisno o trenutačnoj političkoj volji, pogotovo ako to tumačenje daje Sabor u sazivu različitom od onoga koji je donio nejasnu odredbu. Rado se imputira da je takvo tumačenje zapravo instrument ad hoc izražene volje trenutačno vladajućih snaga. Ustavni sud Republike Hrvatske, u obrazloženju svojega stajališta o suglasnosti s Ustavom poslovničkih odredaba koje Hrvatskom saboru daju pravo na davanje autentičnog tumačenja zakona, među ostalim, obrazložio je da aktom o vjerodostojnom tumačenju zakona Sabor, kao zakonodavac, tumači apstraktno – za sve slučajeve iste vrste – određene zakonske odredbe, dok sud, kad tumači zakon u primjeni, tumači ga pojedinačno vezano na rješavanje konkretnog slučaja. Zakonsko tumačenje koje čini sadržaj vjerodostojnog tumačenja zakona ne može se primijeniti na slučajeve koji su pravomoćno riješeni prije stupanja na snagu zakonskog akta o vjerodostojnom tumačenju zakona. Ono se može odnositi samo na slučajeve čije rješavanje je u tijeku, odnosno na slučajeve koji će biti rješavani nakon stupanja na snagu zakonskog akta o vjerodostojnom tumačenju zakona. Ovime Ustavni sud potvrđuje zaključak kako vjerodostojno tumačenje nema retroaktivno djelovanje. Također, aktom kojim se daje vjerodostoj-no tumačenje zakona ne smije se mijenjati ni sadržajno dopunjavati odredbe zakona na koje se odnosi vjerodostojno tumačenje. Inače, ako bi se te odredbe htjele mijenjati ili dopunjavati, Sabor bi trebao donijeti prema Ustavu i Poslovniku predviđenom postupku, zakon o izmjenama i dopunama zakona koji želi mijenjati ili dopuniti ili u cijelosti novi zakon. Giunio, Miljenko, Au-tentično tumačenje propisa – kroz prizmu odluka Ustavnog suda i Hrvatskog sabora, Hrvatska pravna revija, svibanj 2009., str. 1. – 6.

26 Zakon o parničnom postupku, Narodne novine, br. 53/1991, 91/1992, 58/1993, 112/1999, 88/2001, 117/2003, 88/2005, 02/2007, 84/2008, 123/2008, 57/2011, 148/2011 (pročišćeni tekst), 25/2013, u daljnjem tekstu ZPP.

27 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o parničnom postupku, Narodne novine, br. 112/1999.

28 Prvo na 100.000, zatim na 200.000 kuna vrijednosti predmeta spora pobijanog dijela presude.



31 Triva et al., op. cit. (bilješka 24), str. 719.

147

iz 2008. godine, izmijenjen čl. 382. Zakona o parničnom postupku32 te je institut revizije omogu-ćio da stranke mogu podnijeti reviziju protiv drugostupanjske presude ako odluka u sporu ovi-si o rješenju nekoga materijalnopravnog ili postupovnopravnog pitanja važnog za osiguranje je-dinstvene primjene zakona i ravnopravnosti građana, primjerice: ako o tom pitanju revizijski sud još nije zauzeo shvaćanje odlučujući u pojedinim predmetima ili na odjelnoj ili općoj sjednici, a ri-ječ je o pitanju o kojemu postoji različita praksa drugostupanjskih sudova, ako o tom pitanju re-vizijski sud još nije zauzeo shvaćanje, a moglo bi se očekivati da bi u praksi drugostupanjski su-dovi mogli o njemu imati različita shvaćanja, npr. zbog mogućnosti različitoga tumačenja odre-đenih zakonskih odredaba, ako je o tom pitanju revizijski sud već zauzeo shvaćanje, ali je odlu-ka drugostupanjskoga suda utemeljena na shvaćanju koje nije podudarno s tim shvaćanjem, ako je o tom pitanju revizijski sud već zauzeo shvaćanje i presuda se drugostupanjskoga suda teme-lji na tom shvaćanju, ali bi – osobito uvažavajući razloge iznesene tijekom prethodnoga prvostu-panjskoga i žalbenoga postupka, zbog promjene u pravnom sustavu uvjetovane novim zakono-davstvom ili međunarodnim sporazumima te odlukom Ustavnoga suda Republike Hrvatske ili Europskoga suda za ljudska prava – trebalo preispitati sudsku praksu.

U tom smislu, kao neuralgične točke de lege lata uređenja kompleksa suvlasništva na temelju ZV-a i posebnih propisa kao što je ZO, možemo identificirati:

• neprecizne odredbe temeljnog propisa, konkretno spomenuti čl. 152. – 154. ZV-a• kontroverzni stavovi pravne teorije u vezi s institutom autentičnog tumačenja propisa• visok vrijednosni cenzus za dopustivost revizije.

Posljedica ovakvog zakonskog uređenja jest sužen radijus djelovanja Vrhovnog suda Republi-ke Hrvatske u ostvarenju njegove uloge kao suda koji treba osigurati jedinstvenu primjenu prava i jednakost građana kako to određuje i čl. 119. st. 1. Ustava Republike Hrvatske.33 Upravo je izvan-redna revizija koncipirana kao pravni lijek čija je primarna funkcija ostvarenje jedinstvene pri-mjene prava i ravnopravnosti građana. Pravni stav revizijskog suda mogao bi spriječiti raznoliku praksu i djelovati usmjeravajuće za prvostupanjske i drugostupanjske sudove. Time bi se prido-nijelo povećanju opće pravne sigurnosti.34


33 Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 56/1990, 135/1997, 8/998 – pročišćeni tekst, 113/2000, 124/2000 – pročišćeni tekst, 28/2001, 41/2001 – pročišćeni tekst, 55/2001 – ispravak, 76/2010, 85/2010 – pročišćeni tekst, 5/2014. U daljnjem tekstu: Ustav RH.

34 Triva et al., op. cit. (bilješka 24), str. 723. – 730.



148

3.2. Pravna stvar ii. – Ograničavanje izvršavanja prava (su)vlasništva

Čl. 38. st. 1. ZV-a propisano je nije li što drugo određeno, da svaki suvlasnik smije izvršavati glede cijele stvari sve ovlasti koje ima kao nositelj dijela prava vlasništva bez suglasnosti ostalih suvlasnika, ako time ne vrijeđa prava ostalih suvlasnika. Dakle, može se zaključiti da suvlasnik u svakom trenutku ima pravo izvršavati sve ovlasti na stvari kao i vlasnik, pod uvjetom da time ne ograničava prava ostalih suvlasnika. Ovu naizgled vrlo jasnu odredbu sudska praksa, a i propisi iz drugih pravnih područja dijelom su izmijenili odnosno derogirali.

3.2.1. Ograničavanje izvršavanja prava (su)vlasništva u sudskoj praksi

Tako je Županijski sud u Osijeku u pravnoj stvari35 tužiteljice M. H. protiv tuženika V. S. zau-zeo stav prema kojem nije pružio zaštitu suvlasničkom zahtjevu M. H. za predaju u suposjed su-vlasničke stvari uz obrazloženje „da obzirom na veličinu uličnog dijela nekretnine, koje koristi tuženik sa obitelji, te poremećene odnose između parničnih stranaka nije moguće zajedničko ko-rištenje odnosno suposjed toga dijela suvlasničke nekretnine“.36

Naime, u predmetnoj pravnoj stvari tužiteljica M. H. suvlasnik je ¼ starije kuće i dvorišta po-vršine šezdesetak četvornih metara, dok je tuženik suvlasnik u ¾ dijela te navedenu nekretninu koristi zajedno sa suprugom i dvoje djece. Prije tužbe između stranaka došlo je do nesuglasica koje su rezultirale vođenjem više građanskih pa i kaznenih postupaka. U svom odgovoru na tuž-bu tuženik se protivio predaji nekretnine u suposjed, uz obrazloženje da je tužbeni zahtjev tu-žiteljice zlouporaba prava odnosno šikaniranje. Ovo stoga što tužiteljica više godina živi u Berli-nu te nema potrebe za suposjedom neadekvatne stambene cjeline u Osijeku. Sud prvog stupnja obustavio je parnični postupak37 i uputio tužiteljicu da pokrene izvanparnični postupak radi raz-vrgnuća suvlasničke zajednice nekretnina. Prije citiranim rješenjem Županijskog suda u Osijeku odbijena je žalba tužiteljice. U ovom predmetu tužiteljica M. H. nije ostvarila pravo iz čl. 38. st. 1. ZV-a zbog loših odnosa s drugim suvlasnikom i nemogućnosti i istodobnog izvršavanja ovla-sti obaju suvlasnika. Iako ni sud prvog ni sud drugog stupnja nisu izričito citirali zakonski propis kojim su ograničili pravo suvlasnika iz čl. 38. st. 1. ZV-a, dalo bi se zaključiti da su sudovi u ovoj pravnoj stvari primijenili čl. 31. st. 1. t. 1. gdje je propisano da se vlasnik, a ni itko drugi, ne smije služiti svojim pravom s jedinim ciljem da drugome šteti ili da mu smeta.

U ovom smo slučaju mogli vidjeti da je sud svojim odlukama ograničio jedno od temeljnih su-vlasničkih prava, a to je pravo na (su)posjed. Sud je postupio ispravno s obzirom na to da tužite-ljica nije imala konkretan razlog da traži nekretninu u suposjed (budući da živi u Berlinu), nego je isto zahtijevala samo kako bi, zbog poremećenih odnosa, šikanirala i uznemiravala tuženika. Iako nije konkretno obrazložena, istu presudu suda, u ovoj analizi, možemo potkrijepiti čl. 31. i 38. ZV-a, ali i starom Ulpijanovom latinskom maksimom iz koje emaniraju navedeni članci i koja kaže da je pravednost postojana i trajna volja da se svakome da pravo koje mu pripada (lat. Iusti-

35 Županijski sud u Osijeku Gž- 1851/02-2, od 14. studenog 2002.

36 Ibid., obrazloženje rješenja.

37 Općinski sud u Osijeku IX P-1504/01-19., od 15. svibnja 2002.

149

tia est constans et perpetua voluntas ius suum cuique tribuendi.38), a već navedeno pravo suposjeda u ovom slučaju, zbog navedenih činjenica, definitivno ne pripada tužiteljici M. H.

3.3. Ograničavanje izvršavanja prava (su)vlasništva u obiteljskom pravu

ObZ/14 zadržao je pravno uređenje imovinskih odnosa bračnih drugova iz prijašnjeg Obitelj-skog zakona39 tako da je čl. 36. st. 3. propisao da su bračni drugovi u jednakim dijelovima suvla-snici bračne stečevine, ako nisu drukčije ugovorili. Dakle, sukladno ZV-u, bračni drugovi kao su-vlasnici na bračnoj stečevini imaju pravo na izvršavanje svih ovlasti glede cijele nekretnine kao i vlasnici, dakle imaju pravo i na posjed te stvari. ObZ/14 čl. 32. uvodi posebne odredbe o zašti-ti dobrobiti djece i obiteljskog doma. Intencija je bolje uređenje pitanja stanovanja djece tijekom razvoda40 i nakon njega. Međutim, čl. 46. st. 2. ObZ-a/14 predvidio je ograničenje prava (su)vla-sništva tako da sud na zahtjev jednog bračnog druga može odrediti da pravo stanovanja u obitelj-skom domu koji predstavlja bračnu stečevinu iz čl. 32. ostvaruje samo jedan roditelj sa zajednič-kom maloljetnom djecom nad kojom roditelji ostvaruju roditeljsku skrb. Drugim riječima, jedan bračni drug koji je suvlasnik na bračnoj stečevini morat će se iseliti iz te nekretnine iako je suvla-snik iste. Dakle, ovom odredbom ponovno se ograničava pravo suvlasnika iz čl. 38. ZV-a tako da se suvlasnik ne može koristiti nekretninom koja se nalazi i u njegovu vlasništvu.41 Ovakvo ogra-ničenje vlasničkih prava drugim propisima u najmanju je ruku upitno, a možda i protivno ustav-nom pravu iz čl. 48. st. 1. Ustava RH.42

Implikacije novoga zakonskog uređenja još nisu poznate budući da je ObZ/14 vrlo kratko na snazi.43 44 Recentna teorijska promišljanja već su uputila određene zamjerke na izložene novine. Tako se ističe da bi svako ograničenje vlasništva, da bi uopće bilo dopušteno, moralo biti razmjer-no interesu koji se želi zaštititi. U tom smislu predlaže se de lege ferenda da zakonodavac precizno uredi slučajeve u kojima stambeno-pravna zaštita djeteta ima prednost pred zaštitom prava vla-sništva roditelja s kojim dijete ne živi nakon prestanka obiteljske zajednice i to samo u slučajevi-ma koji predstavljaju stanje egzistencijalne ugroženosti djeteta i roditelja s kojim dijete živi. Ovo stoga što je nepovredivost vlasništva jedna od temeljnih ustavnih vrednota našeg pravnog pore-

38 Petrak, Marko, Traditio iuridica, vol. 1. Regualae iuris, Novi informator, Zagreb, 2010., str. 75.

39 Obiteljski zakon, Narodne novine, br. 116/2003, 17/2004, 136/2004, 107/2007, 57/2011, 61/2011, 25/2013, u daljnjem tekstu ObZ/03.

40 Tako citirani čl. 32. ObZ-a/14, u st. 1. i 2. određuje da bračni drugovi sporazumno određuju mjesto stanovanja i obiteljsku kuću ili stan u kojem će stanovati s djecom nad kojom ostvaruju roditeljsku skrb i koji predstavlja obiteljski dom za njih i djecu. Bračni drug ne smije za trajanja braka otuđiti ili opteretiti obiteljsku kuću ili stan koji predstavlja bračnu stečevinu i obiteljski dom u kojem stanuje drugi bračni drug i njihova djeca nad kojom ostvaruju roditeljsku skrb, bez pisane suglasnosti drugoga bračnog druga s ovjerom potpisa kod javnog bilježnika. ObZ/14, op. cit. (bilješka 4).

41 Čl. 46. st. 3. ObZ-a/14 određuje da ovakvo ograničenje prava (su)vlasništva može trajati u pravilu najdulje do razvrgnuća suvla-sništva na nekretnini koja predstavlja bračnu stečevinu i obiteljski dom. ObZ/14, op. cit. (bilješka 4).

42 Ustav RH, op. cit. (bilješka 33).

43 Prijelazne i završne odredbe ObZ-a/14, u čl. 563. određuju da spomenuti zakonski članci stupaju na snagu 1. siječnja 2015. ObZ/14, op. cit. (bilješka 4).

44 U međuvremenu Ustavni sud Republike Hrvatske svojim rješenjem broj U-I-3101/2014 i dr. od 12. siječnja 2015. godine privreme-no je obustavio izvršenje svih pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na osnovi ObZ-a/14 te će se do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske o suglasnosti s Ustavom ObZ-a/14 primjenjivati ObZ/03. Ustavni sud Republike Hr-vatske U-I-3101/2014 i dr. od 12. siječnja 2015. godine, Narodne novine, br. 5/2015.



150

tka te svaki zahvat u privatno vlasništvo mora biti opravdan zaštitom prava i sloboda drugih oso-ba, ali i sukladan načelu razmjernosti onako kako je propisano čl. 16. Ustava RH.45 46

Nadalje, ograničavanje prava (su)vlasništva postoji i u Zakonu o zaštiti od nasilja u obitelji,47 koji je čl. 15. predvidio zaštitnu mjeru udaljenja iz stana, kuće ili nekog drugog stambenog pro-stora. Ovom odredbom sud može, radi zaštite obitelji od nasilnika, izreći mjeru kojom se oso-ba koja je počinila nasilje u obitelji udaljava iz obiteljskog doma na najmanje mjesec dana, a naj-dulje dvije godine. Dakle, ako je počinitelj nasilja vlasnik ili suvlasnik stambenog prostora u ko-jem živi sa svojom obitelji, sud može njegovo pravo na izvršavanje suvlasničkih ovlasti ograničiti na rok do dvije godine. Međutim, u teoriji i praksi već se postavilo pitanje svrhovitosti ove mje-re, naročito u hrvatskim socioekonomskim prilikama. Dok se sa stajališta ugroženih osoba, mje-ra može smatrati dobrodošlom, sa stajališta presumpcije nevinosti okrivljenika može biti upitna mogućnost primjene ove mjere.48 U tom je smislu nužno voditi računa o svim okolnostima poje-dinog slučaja te dosegu takvog ograničenja prava (su)vlasništva koje uvijek mora biti razmjerno interesu koji se nastoji zaštititi.

4. ZAKLJUČAK

Građanskopravni institut suvlasništva jedan je od najučestalijih instituta u praksi suvreme-nog pravnog, ali i čisto društvenog obitavanja. Ovisno o konkretnim društvenim situacijama suvlasničke zajednice mogu proistjecati iz različitih društvenih odnosa. U Republici Hrvatskoj sve su veće kontroverze vezane uz pojedine odredbe ZO-a i ZV-a, a u vezi sa stjecanjem (su)vla-sništva obnovom obiteljskih kuća oštećenih u Domovinskom ratu. Sporne odredbe predstavlja-ju problem za velik broj obitelji čiji su članovi iskoristili svoje pravo na obnovu vlastite nekret-nine, a da pritom nije točno regulirano koje su egzaktno pravo stekli obnovom određenog dije-

45 Tako se predlaže da bi zakonodavac trebao utvrditi pretpostavke pod kojima bi sud bio ovlašten svojom odlukom osnovati pravo djeteta na stanovanje i to: 1. da roditelj s kojim dijete prema odluci suda ne živi nakon prestanka obiteljske zajednice, ima u svojem vlasništvu useljivi stan (bilo koju nekretninu koja je tijekom trajanja obiteljske zajednice predstavljala središnje mjesto obiteljskog života roditelja i djece) 2. da ni dijete ni roditelj s kojim dijete prema odluci suda živi nakon prestanka obiteljske zajednice, nemaju u vlasništvu ili suvlasništvu drugi useljivi stan te da je njihova stambena egzistencija izlaskom iz predmetnog stana ugrožena 3. da osnivanje prava djeteta na stanovanje, za drugog roditelja – vlasnika stana, ne predstavlja očitu nepravdu. Šimović, Ivan, Pravo djeteta na stanovanje (doktorska disertacija), Zagreb, 2014., str. 363.

46 Ovdje treba istaknuti da su i čl. 32. i 46. st. 2. ObZ-a/14, koji su i predmet analize ovoga rada, bili osnovom prijedloga za pokre-tanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom. Predlagatelji su u svojim prijedlozima osporavali ustavnost navedenih članaka uglavnom zbog već izloženih razloga. U stručnim mišljenjima, koje je Ustavni sud zatražio u vezi s istaknutim prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom, valjalo bi istaknuti ono Katedre za obiteljsko pravo Pravnog fakulteta Sve-učilišta u Zagrebu: „Predlagatelj nije predvidio sustav upisa tako osnovanog prava stanovanja u javni registar (zemljišnu knjigu), pa navedeno pravo nije vidljivo u pravnom prometu nekretnina. Na taj način predlagatelj povećava stupanj pravne nesigurnosti u prometu nekretnina (…). Daljnje je pitanje što bi spriječilo bračnog druga s kojim djeca ne žive da nakon prestanka braka/bračne zajednice, a prije sudskog razvrgnuća suvlasništva, samostalno raspolaže svojim suvlasničkim dijelom obiteljske kuće ili stana (npr. proda ga ili optereti založnim pravom)? Naime, činjenica da je u korist drugog bračnog druga osnovano pravo stanovanja u obiteljskom domu, ne predstavlja zapreku drugom bračnom drugu da samostalno raspolaže svojim suvlasničkim dijelom obitelj-ske kuće ili stana te na taj način dovede u pitanje sami smisao odredbe st. 3. čl. 46. Evidentno je da predlagatelj nije vodio računa o tome da nakon prestanka braka/bračne zajednice niti jedan od bračnih drugova više nije vezan zabranom iz odredbe čl. 32. st. 2., jer to ograničenje vrijedi samo za vrijeme trajanja braka.“ U svakom slučaju, ocjena je Ustavnog suda da je „do donošenja ko-načne odluke o podnesenim prijedlozima, vodeći se načelom pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka, a radi sprječavanja mogućih posljedica koje bi u praksi mogle nastati zbog primjene osporenih odredaba ObZ-a/14, ocijenio potrebnim privremeno obustaviti izvršenje svih pojedinačnih akata i radnji koje se na temelju tog Zakona poduzimaju u praksi.“ Ustavni sud Republike Hrvatske U-I-3101/2014., op. cit. (bilješka 44), str. 53. – 167.

47 Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji, Narodne novine, br. 137/2009, 14/2010, 60/2010.

48 Ivana, Radić, Ana, Radina, Zaštita od nasilja u obitelji: obiteljskopravni, prekršajnopravni i kaznenopravni aspekt, Zbornik rado-va Pravnog fakulteta u Splitu, god. 51, 3, 2014., str. 742.

151

la nekretnine. Ista situacija dovodi do različitog tumačenja dvaju navedenih zakona koje ima za posljedicu teorijski prijeporne sudske odluke, ali i neujednačenosti sudske prakse u nas. Slična je problematika i drugog obrađenog slučaja ograničavanja prava (su)vlasništva, gdje sudovi, katkad s pravom, donose odluke koje se ne poklapaju s eksplicitnim odredbama ZV-a ili posebnih propi-sa koji uređuju institut suvlasništva.

Navedeni slučajevi predstavljaju neke od najčešćih suvlasničkih nedoumica u nas u djelova-nju sudske prakse. U tom smislu kao središnji problemi sustava ujednačenja sudske prakse u vezi s kompleksom suvlasništva, na temelju ZV-a i posebnih propisa, de lege lata, ističu: neprecizne odredbe temeljnog propisa, konkretno spomenute članke 152. – 154. ZV-a, kontroverzne stavo-ve pravne teorije u vezi s institutom autentičnog tumačenja propisa te visok vrijednosni cenzus za dopustivost revizije.

Također, ObZ/14 predvidio je ograničenje prava (su)vlasništva tako da sud na zahtjev jed-nog bračnog druga može odrediti da pravo stanovanja u obiteljskom domu, koji predstavlja brač-nu stečevinu, ostvaruje samo jedan roditelj sa zajedničkom maloljetnom djecom nad kojom ro-ditelji ostvaruju roditeljsku skrb. Tako se ovom odredbom ponovno ograničava pravo suvlasnika tako da se suvlasnik ne može koristiti nekretninom koja se nalazi i u njegovu vlasništvu. Budući da su odredbe ObZ-a/14 koje uvode ovo ograničenje prava (su)vlasništva stupile na snagu 1. si-ječnja 2015. godine, implikacije još nisu vidljive u sudskoj praksi. Prima vista, ovakvo ograničenje vlasničkih prava posebnim propisom u najmanju je ruku upitno, a možda i protivno odredbi Us-tava RH kojom se jamči pravo vlasništva.

U tom smislu se i upućuju zamjerke na izložene novine. Tako se ističe da bi svako ograniče-nje vlasništva, da bi uopće bilo dopušteno, moralo biti razmjerno interesu koji se želi zaštititi. De lege ferenda predlaže se da zakonodavac precizno uredi slučajeve u kojima pravo stanovanja dje-teta ima prednost pred zaštitom prava vlasništva roditelja s kojim dijete ne živi nakon prestanka obiteljske zajednice i to samo u slučajevima koji predstavljaju stanje egzistencijalne ugroženosti djeteta i roditelja s kojim dijete živi. Ovo zato što je nepovredivost vlasništva jedna od temeljnih ustavnih vrednota našeg pravnog poretka te svaki zahvat u privatno vlasništvo mora biti oprav-dan zaštitom prava i sloboda drugih osoba, ali i sukladan načelu razmjernosti. U slučajevima u kojima sud utvrdi mogućnost da roditelj s kojim dijete ne živi nakon prestanka braka može osi-gurati stambenu zaštitu djeteta plaćanjem uzdržavanja djeteta u povećanom iznosu, sud ne bi mogao osnivati pravo na stanovanje i ograničavati pravo vlasništva roditelju.

Ograničavanje prava (su)vlasništva postoji i u Zakonu o zaštiti od nasilja u obitelji, na teme-lju zaštitne mjere udaljenja iz stana, kuće ili nekog drugog stambenog prostora. Sud može radi zaštite obitelji od nasilnika izreći mjeru kojom se osoba koja je počinila nasilje u obitelji udalja-va iz obiteljskog doma na najmanje mjesec dana, a najdulje dvije godine. Dakle, ako je počini-telj nasilja vlasnik ili suvlasnik stambenog prostora u kojem živi zajedno sa svojom obitelji, sud može njegovo pravo na izvršavanje suvlasničkih ovlasti ograničiti na rok do dvije godine. U teori-ji i praksi već se postavilo pitanje svrhovitosti ove mjere, naročito u hrvatskim socioekonomskim prilikama. Sa stajališta presumpcije nevinosti okrivljenika može biti upitna mogućnost primje-ne ove mjere te je nužno voditi računa o svim okolnostima pojedinog slučaja i dosegu ovakvog ograničenja prava (su)vlasništva koje uvijek mora biti razmjerno interesu koji se nastoji zaštititi.

Provedena analiza ima za cilj prepoznati temeljne probleme s kojima se susreće sudska prak-sa u vezi s ograničavanjem instituta suvlasništva, ali i hrvatski zakonodavac pri de lege feren-da formiranju pravnog okvira za uređenje spomenutih situacija. Ponuđeni zaključci mogu ima-ti izravnu primjenu u oblikovanju potencijalnih zakonodavnih rješenja ove problematike, urav-



152

notežujući pri tome prava osoba u suvlasničkom odnosu i postizanju odgovarajućeg stupnja raz-mjernosti u ograničavanju prava vlasništva.

LITERATURA

Knjige i članci

Belaj, Vlado, Uspostava vlasništva posebnog dijela (etažnog vlasništva) prema ZV, Zbornik Prav-nog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, 1–2, 1997.Crnić, Ivica, Vlasništvo na dijelu zgrade – etažno vlasništvo, Zakonitost, 9–10, 1990.Gavella, Nikola; Josipović, Tatjana; Gliha, Igor; Belaj, Vlado; Stipković, Zlatan, Stvarno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2007.Giunio, Miljenko, Autentično tumačenje propisa – kroz prizmu odluka Ustavnog suda i Hrvat-skog sabora, Hrvatska pravna revija, svibanj 2009.Klarić, Petar; Vedriš, Martin, Građansko pravo, Narodne novine, Zagreb, 2006.Maganić, Aleksandra, Razvrgnuće suvlasničke zajednice, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, vol. 29, br. 1, 2008.Petrak, Marko, Traditio iuridica, vol.1. Regualae iuris, Novi informator, Zagreb, 2010.Radić, Ivana, Radina Ana, Zaštita od nasilja u obitelji: obiteljskopravni, prekršajnopravni i ka-znenopravni aspekt, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 51, 3, 2014.Romac, Ante, Rječnik rimskog prava, Informator, Zagreb, 1983.Šimović, Ivan, Pravo djeteta na stanovanje (doktorska disertacija), Zagreb, 2014.Triva, Siniša, Dika, Mihajlo, Građansko parnično procesno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2004.

153

Pravni propisi

Obiteljski zakon, Narodne novine, br. 75/2014, 83/2014.Obiteljski zakon, Narodne novine, br. 116/2003, 17/2004, 136/2004, 107/2007, 57/2011, 61/2011, 25/2013.Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 56/1990, 135/1997, 8/1998 – pročišćeni tekst, 113/2000, 124/2000 – pročišćeni tekst, 28/2001, 41/2001 – pročišćeni tekst, 55/2001 – ispravak, 76/2010, 85/2010 – pročišćeni tekst, 5/2014.Zakon o obveznim odnosima, Narodne novine, br. 35/2005, 41/2008, 125/2011.Zakon o parničnom postupku, Narodne novine, br. 53/1991, 91/1992, 58/1993, 112/1999, 88/2001, 117/2003, 88/2005, 02/2007, 84/2008, 123/2008, 57/2011, 148/2011 – pročišćeni tekst, 25/2013.Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, Narodne novine, br. 91/1996, 68/1998, 37/1999, 22/2000, 73/2000, 129/2000, 114/2001, 79/2006, 141/2006, 146/2008, 38/2009, 153/2009, 143/2012.Zakon o zaštiti od nasilja u obitelji, Narodne novine, br. 137/2009, 14/2010, 60/2010.

Sudska praksa

Općinski sud u Osijeku IV P-987/05-9, od 3. studenog 2005.Općinski sud u Osijeku IX P-1504/01-19., od 15. svibnja 2002.Općinski sud u Osijeku P-1221/2012-14, od 20. lipnja 2013.Općinski sud u Osijeku XIX P- 2153/08-12, od 29. prosinca 2009.Ustavni sud Republike Hrvatske U-I-3101/2014 i dr., od 12. siječnja 2015., Narodne novine, br. 5/2015.Županijski sud u Osijeku Gž- 1054/2010-2, od 30. listopada 2012.Županijski sud u Osijeku Gž- 1851/02-2, od 14. studenog 2002.Županijski sud u Osijeku Gž- 3647/2013-2, od 27. ožujka 2014.

Važnije mreže stranice korištene kao izvori

Službene stranice Hrvatskog sabora,http://www.sabor.hr/Default.aspx?art=12886, posljednji pregled 18. prosinca 2014.



154

Davorin Pichler, PhD, senior assistant lecturerFaculty of Law, University of Josip Juraj Strossmayer in OsijekTomislav Nedić, studentFaculty of Law, University of Josip Juraj Strossmayer in Osijek

ON SOME ASPECTS OF THEORETICAL AND PRAGMATICAL CONCEPT OF CO-OWNERSHIP

Summary

The paper deals with analytic and critical aspects of theoretical and pragmatical concept of co-ownership. The principles of arranging co-ownership in the theory of the Croatian civil law is ela-borated and particular cases in contemporary court practice representing the most frequent di-lemmas when it comes to the implementation of co-ownership institute are analyzed. The issue of acquiring (co)ownership on the grounds of the reconstruction of family houses that were da-maged in the time of Homeland War has been reviewed. The consequences of certain legislative limitations to exercising the right of co-ownership in court practice have been pointed out. The critical analysis aims at defining the guidelines and possible solutions to disputable issues by su-ggesting at the same time the necessary legal interventions and de lege ferenda solutions in Cro-atian legal system. Equal interpretation, uniform implementation and unification of court prac-tice are necessary for the purpose of legal certainty. Clarifying certain segments can contribute to more homogenous, clearer court practice concerning co-ownership disputes, which will finally enable parties to similar disputes to exercising their subjective rights in the best possible way.

Key words: co-ownership, aliquot part, disposition, management, division, co-owners, thing, storey property, co-ownership

155

Davorin Pichler, Höherer AssistentFakultät für Rechtswissenschaften, Josip-Juraj-Strossmayer-Universität, OsijekTomislav Nedić, StudentFakultät für Rechtswissenschaften, Josip-Juraj-Strossmayer-Universität, Osijek

EINIGE ASPEKTE DER THEORETISCHEN UND PRAGMATISCHEN KONZEPTION DES MITEIGENTUMS

Zusammenfassung

In dieser Arbeit befassen sich die Autoren mit analytischen und kritischen Aspekten der the-oretischen und pragmatischen Konzeption des Miteigentums.

Die Grundsätze der Regelung von Miteigentum in der Theorie des Bürgerlichen Rechts in Kroatien werden erörtert und einzelne Fälle der gegenwärtigen Gerichtspraxis analysiert, die die häufigsten Zweifelfälle im Sinne der Anwendung vom Institut des Miteigentums darstellen. Die Problematik des Erwerbs von (Mit)Eigentum auf Grund der Wiedererrichtung der im Hei-matskrieg beschädigten Familienhäuser wird besonders erörtet. Es wird auch auf die Folgen be-stimmter gesetzlichen Einschränkungen der Vollziehung von (Mit)Eigentumsrechten in der Ge-richtspraxis hingewiesen. Durch ihren kritischen Ansatz und Analyse versuchen die Autoren, die Richtilinien für die Lösung und mögliche Lösungen von strittigen Fällen zu geben. Sie schla-gen auch nötige gesetzliche Eingriffe und die de lege ferenda-Lösungen in unserem Rechtssys-tem vor. Dies ist notwendig zum Zweck der Rechtssicherheit, der gleichen Auslegung der Ge-setze, der einheitlichen Anwendung von Gesetzen und der Vereinheitlichung der Gerichtspra-xis. Im Falle, dass es gelingen würde, einige strittige Segmente zu klären, würde die Gerichtspra-xis, mindestens was die Miteigentumstreitigkeiten betrifft, einheitlicher und klarer werden, und könnte auf eine optimale Weise den Beteiligten an jenen Streitigkeiten die Wahrnehmung ihrer subjektiven Rechte ermöglichen.

Schlagwörter: Miteigentum, ideeller Teil, Verwaltung, die Teilung, Miteigentümer, die Sache, Verfügung, Miteigentumsrechte


157

Mr. sc. Ivan Šprajc NAČELA DJELOVANJA UDRUGA PREMA ZAKONU O UDRUGAMA

Mr. sc. Ivan Šprajc* Pregledni znanstveni radUDK 347.471(497.5)

061.2(497.5)Primljeno: prosinac 2014.

NAČELA DJELOVANJA UDRUGA PREMA ZAKONU O UDRUGAMA

Sažetak: Autor u ovom radu, prvi put u recentnoj hrvatskoj pravnoj doktrini, analizira načela djelovanja udruga prema Zakonu o udrugama. Riječ je o sljedećim nače-lima: načelo neovisnosti, načelo javnosti, načelo demokratskog ustroja, nače-lo neprofitnosti i načelo slobodnog djelovanja u javnom životu. Analizi su pod-vrgnute odredbe koje sadrže navedena načela kao i one norme u kojima su ova načela konkretizirana. Uočavaju se stanoviti normativni nedostaci te se pruža pregled relevantne upravne te relevantne sudske prakse (u što je uključen i pre-gled prakse Europskog suda za ljudska prava). U konačnici, sažimaju se rezul-tati analize.

Ključne riječi: udruge, načela, Zakon o udrugama

1. UVOD

Novi Zakon o udrugama1 kao jednu od normativnih novina statuirao je i načela djelovanja udruga. Normativno postiranje načela u svaki zakonski akt predstavlja važan zakonodavni potez s obzirom na shvaćanje i značenje pravnih načela.

Među brojnim shvaćanjima naravi i značenja pravnih načela ističemo stav R. Alexyja pre-ma kojem su pravna načela normativni zahtjevi za najvećom mogućom realizacijom njihova sa-držaja unutar granica faktično i pravno mogućeg (njem. Optimierungsgebote, engl. optimization requirements).2 Za razliku od pravnih normi konflikt načela ne dovodi do prestanka važenja jed-nog od suprotstavljenih načela, nego sva konkurirajuća načela vrijede i dalje, ali u različitoj mje-ri.3 Važnost načela u nekom pravnom aktu, neovisno o metodi njihove konstrukcije,4 dodatno je

* Mr. sc. Ivan Šprajc, viši predavač na Veleučilištu „Nikola Tesla“, Bana Ivana Karlovića 16, Gospić.1 Zakon o udrugama, Narodne novine, br. 74/2014 (dalje u tekstu: ZOU).

2 V. R. Alexy, A Theory of Constitutional Rights, Oxford, 2010., str. 47. – 48. Dobar pregled različitih shvaćanja pravnih načela v. kod: H. Bergmann Ávila, Theorie der Rechtsprinzipien, Berlin, 2006., str. 24. – 26.

3 Tako R. Alexy (bilj. 2), str. 50. – 54. O razlikama između pravnih normi i pravnih načela v. detaljno: H. Bergmann Ávila (bilj.2), str. 29. – 55.

4 Više o konstrukciji pravnih principa v. kod: E. Šarčević, Integralni i sumativni pristup pravnim principima Pravni principi u ustavnom pravu – metodološki problem?, osobito str. 11. – 13., dostupno na: www.fcjp.ba/templates/ja_avian_ii_d/images/green/Edin_Sar-


158

naglašena jer se načela mogu povezati s vrijednostima a to gotovo beziznimno stvara očekivanja naspram sadržaja pravnog akta kojega su dio.5

Eventualno nekonkretiziranje načela u ostalim normama nekog općenormativnog akta pred-stavlja potencijalni uzrok brojnih problema.6 Prvo, vrijednosti bliske načelima nisu realizirane kroz pravne norme koje konkretiziraju ponašanje svih subjekata na koje se jedan akt odnosi. To rezultira nepredvidljivošću rezultata primjene odnosnog akta te gubitkom pravne sigurnosti (barem u dijelu u kojem bi dosljedna i korektna konkretizacija načela osigurala određene prav-ne rezultate).7 Drugo, primjena općenormativnog akta u takvim okolnostima stoga mora izazva-ti više pravnih sporova nego što je realno očekivati, a zbog činjenice da očekivanja pravnih subje-kata o realizaciji pravnih načela teško da mogu biti zadovoljena. Treće, provođenje zakona (ako je općenormativni akt o kojemu je riječ zakon) tada biva problematično i iz perspektive odnosa zakonodavca i upravnih vlasti jer potonja dobiva mnogo veći prostor diskrecije nego što bi to tre-bao biti slučaj u pravnom poretku koji priznaje i aktivno provodi načelo zakonitosti uprave.8 Na-ime, konflikte između načela i njima suprotnog sadržaja pravnih normi tada u prvi mah ima ri-ješiti ona vlast koja provodi općenormativni akt a to je u velikom broju slučajeva, ali ne bezizni-mno, upravna vlast. Diskrecijski prostor upravnih odnosno svih ostalih tijela nadležnih za pri-mjenu rečenog akta, tada je dodatno osnažen pa je ovisno o načinu uporabe diskrecije moguć još veći otklon od uzakonjenih načela.

Sve rečeno posebno je kondicionirano u ZOU-u u kojem, kao još jedna normativna novina, postoji posebna odredba koja verbalizira cilj ovog propisa. Riječ je o čl. 2. ZOU-a koji glasi:

„Cilj ovog Zakona je osigurati učinkovito djelovanje udruga sa svojstvom pravne osobe te stvoriti preduvjete za djelotvorno financiranje programa i projekata od interesa za opće dobro koje provode udruge u Republici Hrvatskoj.“

Citirana odredba programatske naravi predstavlja tako očekivani rezultat primjene ZOU-a u cjelini a onda i njegovih načela. Stoga je način na koji su načela upisana, shvaćena te realizirana u normativnom tekstu ZOU-a neporecivo bitan jer će upravo taj način odrediti primjenu ovog Zakona a ona će rezultirati manjim ili većim stupnjem ostvarivanja zakonskog cilja.9 Imajući u vidu sve rečeno postavlja se pitanje u kojoj je mjeri zakonodavac u ZOU uvedena načela „oprav-dao“ sadržajem pravnih normi istog propisa. Stoga ću u nastavku ovog rada najprije analizira-

cevic2.pdf (pristupljeno 3. studenog 2014.).

5 O shvaćanju pravnih načela kao vrijednosti v. u: D. Vrban, Država i pravo, Zagreb, 2003., str. 405. te uz kritičku analizu takvog stava R. Alexy (bilj. 2), str. 86. – 111., osobito str. 86. – 87. te 92. – 93.

6 Afirmativno o potrebi konkretizacije pravnih načela u pravnim normama v. kod: M. Pavčnik, Narava in pomen ustavnopravnih načel, u: VIII. Dnevi javnega prava, Portorož, 2002., str. 382. – 383.

7 O mogućnosti da primjena akta dovede do suprotnih učinaka od propisanih v. vrlo nadahnut esej C. R. Sunsteina, Paradoxes of the Regulatory State, dostupan na:

http://muwwwnew.marshall.edu/cber/le691/Sunstein Paradoxes_of_the_Regulatory_State.pdf (pristupljeno 2. svibnja 2013.).

8 O diskreciji (slobodnoj ocjeni) upravnih tijela v. općenito: L. Šturm, Vezanost uprave pri prostem preudarku, Javna uprava, 2, 1996., str. 135. – 205. te kapitalno djelo I. Krbeka, Diskreciona ocjena, Zagreb 1937. O značenju diskrecije za postupanje upravnih vlasti te potrebnoj mjeri diskrecije upravnih tijela v. instruktivni uvod K. C. Davis, Discretionary Justice (A Preiminary Inquiry), Baton Rouge, 1969., osobito str. 21. – 22., 42. – 44. te 55. – 57. O potencijalnim pogreškama upravnih tijela u primjeni diskrecije te granicama diskrecijskih ovlaštenja v. kod: U. Häfelin, G. Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich, 1993., str. 87. – 89. te H.-J. Koch, R. Rübel, S. M. Heselhaus, Allgemeines Verwaltungsrecht, München/Unterschleissheim, 2003., str. 216. – 220.

9 Više o teleološkom tumačenju te argumentaciji v. kod: D. Vrban (bilj. 5), str. 473., zatim N. Visković, Argumentacija i pravo, Split, 1997., str. 74. – 77. te naposljetku F. Bydlinski, Grundzüge der juristischen Methodenlehre, Wien, 2005., str. 26. – 32.

159

ti rečena načela da bi se potom ustanovilo koje norme predstavljaju njihovo ostvarenje ili otklon od vrijednosti koje dotična načela predstavljaju. Naposljetku ću sažeti rezultate izvršene analize.

2. NAČELA DJELOVANJA UDRUGA PREMA ZOU

Načela djelovanja udruga sadržana su u pet članaka ZOU-a (čl. 6. – 10.) te ćemo kod svakog od njih analizirati odredbu koja sadrži uz odgovarajuću rekonstrukciju smisla svakog od načela, da bi zatim pokušali ustanoviti međusobni odnos između ovih načela te manji ili veći stupanj nji-hove konkretizacije u normama ZOU-a. Ponegdje će analiza biti oslonjena i na dostupnu sudsku i/ili međunarodnopravnu praksu. Analizu započinjemo s načelom neovisnosti.

2.1 Načelo neovisnosti

Rečeno načelo sadržano je u čl. 6. ZOU-a koji glasi:

„Djelovanje udruge temelji se na načelu neovisnosti što znači da udruga samostalno utvrđuje svoje područje djelovanja, ciljeve i djelatnosti, svoj unutarnji ustroj i samostalno obavlja djelat-nosti koje nisu u suprotnosti s Ustavom i zakonom.“

Prema izloženom normativnom tekstu vidljivo je da zakonodavac ovo načelo dimenzionirao s pomoću određivanja kako okvirnog i generalnog sadržaja, tako i s pomoću određivanja njego-va opsega (granica). Glede sadržaja ovog načela zamjetno je da se neovisnost udruge odnosi na samostalno određivanje područja djelovanja, ciljeva kao i djelatnosti udruge, ali ništa manje i na unutarnji ustroj udruge. Posebne napomene vrijedna je okolnost da je zakonodavac osjetio po-trebu isticanja „samostalnog obavljanja djelatnosti“, no smatram da je to već obuhvaćeno na-vodom koji se odnosi na određivanje djelatnosti udruge (ako se izraz „određivanje djelatnosti“ shvati u širem smislu).

Granice neovisnosti udruge određene su Ustavom Republike Hrvatske10 i zakonom (poto-nji izraz treba shvatiti kao generički izraz koji obuhvaća sve pozitivne propise a ne samo jedan ili više zakona kao pravnih izvora)11 što je uobičajeni standard pri određivanju opsega neovisno-sti udruge.12 No granice ovog načela valja potražiti i u samom ZOU-u i to ponajprije u odredbama koje izražavaju druga načela djelovanja udruga. Nesporno je da veze koje postoje između ovog i drugih načela djelovanja udruge imaju i ograničavajuće učinke. Tako je primjerice jasno da nače-lo neovisnosti nailazi na jednu od svojih granicu kada se razmotri sadržaj načela demokratskog ustroja. Zahtijevani model ustroja – naznačen u čl. 8. ZOU-a13 – predstavlja ograničavajući faktor

10 Narodne novine, br. 56/1990, 135/1997, 8/1998 – pročišćeni tekst, 113/2000, 124/2000 – pročišćeni tekst, 28/2001, 41/2001 – pro-čišćeni tekst, 55/2001 – ispr., 76/2010, 85/2010 – pročišćeni tekst i 5/2014.

11 Tako i D. Vrban (bilj. 5), str. 102. – 103.

12 V. primjerice i čl. 11. st. 2. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (Europska konvencija) koji predviđa ograniče-nja prava na slobodno udruživanje „na način propisan zakonom“. O shvaćanju ovog pojma u praksi primjene Europske konvencije v. primjerice: T. Schilling, Internationaler Menschenrechtsschutz (Das Recht der EMRK und des IPbpR), Tübingen, 2010., str. 27. – 30.

13 V. tekst rečenog članka kao i njegovu analizu niže u radu pod 2.3.



160

pri samoorganizaciji udruge a zbog činjenice da je riječ o načelu, potrebno je uskladiti proturječ-nosti između ova dva načela jer nije prihvatljivo maksimalizirati jedno načelo nauštrb potpune eliminacije drugog načela. Tome nasuprot načelo slobodnog sudjelovanja u javnom životu pred-stavlja očiti primjer načela koje dodatno osnažuje djelovanje načela neovisnosti i to na području javnog djelovanja udruge (čl. 10. ZOU-a).14

Načelo neovisnosti korektno je normativno statuirano uz napomenu da je sadržaj sintagme „područje djelovanja“ i dalje nedovoljno jasan. Značenjska škrtost zakonskog teksta još je upad-ljivija kada se uoči da zakonodavac zahtijeva da se područje djelovanja konkretizira u statutu udruge (čl. 13. st. 3. al. 4. ZOU-a), ali se u samom tekstu ZOU-a ovaj izraz ne precizira.

Uočeni kontrast tim je veći kada se konzultira tekst obrazloženja Konačnog prijedloga Zako-na o udrugama u kojem se na više mjesta navodi da je isključiva svrha uvođenja ovog zakonskog pojma registraturne/statističke naravi te se svodi na lakšu klasifikaciju udruga od strane za to nadležnih tijela državne uprave.15 Ipak, „područje djelovanja udruge“ kao sastavni dio načela neo-visnosti i zahtijevani element njezina statuta nije postavljen kao zapreka za udruživanje udruga, a smatram da ni u drugim sličnim situacijama ne bi trebao imati značenje administrativne zapre-ke u slobodnom djelovanju udruge.16 Tako „područje djelovanja“ ne bi trebalo figurirati kao nor-mativna zapreka ni pri statusnim promjenama u funkcioniranju udruge.17

Prijedlog za što je moguće više relaksiranim shvaćanjem pojma „područja djelovanja“ trebao bi vrijediti tim više kada se usporedi motiv uvođenja ovog normativnog elementa u tekst Zako-na s njegovim značenjem za slobodu udruživanja. Osobito se nepotrebnim i suvišnim čini inzi-stiranje na obligatornom statutarnom određenju „područja djelovanja“ udruge jer je realizacija svrhe ove odredbe mogla biti postignuta odgovarajućom odredbom podzakonskog akta koji ure-đuje postupanje registracijskog tijela.18 Na ovaj način osnivači udruge i sama udruga nepotrebno se opterećuju administrativnim zadaćama koje bi trebala odraditi nadležna tijela državne uprave.

No tu nije kraj potencijalnim problemima s elementom „područja djelovanja“ udruge. Proble-mi se mogu predvidjeti i s obzirom na način na koji je zakonodavac uvjetovao osnivačima udru-ge uvođenje „područja djelovanja“ u statut udruge. Naime, ova se područja imaju odrediti su-kladno ciljevima udruge, a poznato je da se ciljevi u statutima udruge navode većinom na najop-ćenitiji način što otvara višestruke mogućnosti za detekciju područja djelovanja. Preporuka re-gistracijskim tijelima u takvim okolnostima išla bi za tim da ova tijela zauzmu suzdržan stav u kontroli relevantnog dijela statuta udruge jer nam inače prijete brojni i posve nepotrebni po-stupci po žalbama i/ili tužbama u upravnim sporovima izazvanim nedovoljno preciznim određe-njem „područja djelovanja“ udruge i to nakon i povrh toga što su cilj udruge te djelatnosti koji-ma se cilj nastoji realizirati određeni jasno i nesporno. Istodobno, takvo formaliziranje nije, sma-tram, sukladno jednom od ciljeva ZOU-a, a to je osiguranje učinkovitog djelovanja registriranih udruga. Ovo tim više jer se dvojbe i prijepori oko određivanja „područja djelovanja“ udruga naj-

14 V. tekst rečenog članka kao i njegovu analizu niže u radu pod 2.5.

15 V. Konačni prijedlog ZOU-a na str. 20., 22. i 23.; tekst Konačnog prijedloga preuzet s mrežne stranice Hrvatskog sabora (pristu-pljeno 13. listopada 2014.): http://www.sabor.hr/konacni-prijedlog-zakona-o-udrugamadrugo-citanje.

16 Arg. ex čl. 20. st. 1. ZOU-a koji uređuje udruživanje udruga te omogućava takvo povezivanje udruga „neovisno o području svog djelovanja“.

17 Arg. ex čl. 38. – 41. ZOU-a u kojima se reguliraju uvjeti statusnih promjena udruga. Kao statusne promjene predviđene su pripa-janje, spajanje te podjela udruge.

18 U predloženu svrhu mogao je poslužiti podzakonski akt predviđen u čl. 56. ZOU-a a koji bi morao urediti normativna pitanja i odnose vezane za registar udruga.

161

češće mogu očekivati u postupku registracije udruge; dakle, u razdoblju dok udruzi još nije pri-znata pravna osobnost.

Načelo neovisnosti ističe se među svim ostalim načelima kako zbog svoje važnosti tako i zbog veza sa samom srži slobodnog udruživanja.19 To ovom načelu daje izuzetnu interpretativnu vri-jednost u primjeni ZOU-a što pokazuju i sljedeći primjeri: pojam statusnih promjena udruge ne-zamisliv je bez važenja ovog načela, a ništa manje nije utjecajno ovo načelo ni pri ostalim ključ-nim odlukama na koje su ovlašteni članovi udruge. Primjerice, u okvir ovog načela spadaju odlu-ke poput postavljanja i izmjene organizacijske strukture udruge, promjena ciljeva i djelatnosti i druge slične odluke. Evidentno je, također, da se ovo načelo najjasnije izražava kroz odluke skup-štine udruge kao najvišeg udružnog tijela te stoga onog tijela koje je najpozvanije – kako zbog na-čina svog formiranja, tako i zbog svoje nadležnosti – donositi odluke koje su od vitalnog znače-nja za nastanak, uređenje te prestanak djelovanja udruge.20

Načelo neovisnosti predstavlja takvu normativnu vrijednost koju je zakonodavac nesumnji-vo respektirao i kada je određivao njezine granice. Izbor koji se i u takvim situacijama ostavlja udruzi i njezinim članovima najprikladnije se može objasniti upravo respektom prema načelu neovisnosti udruge: primjerice, kada se u čl. 42. ZOU-a uređuje unutarnji nadzor udruge, udruga uživa prednosti dispozitivne norme kroz koju mogu odabrati tijelo nadležno za vršenje nadzora te čak odabrati i pasivnost naspram inicijative vlastitog člana za vršenje nadzora ali uz jasne za-konske posljedice. U istom kontekstu valja naglasiti i odredbu čl. 17. st. 1. ZOU-a u kojoj se zbog respekta prema načelu neovisnosti u samoorganizaciji udruge ostavlja mogućnost – strukturi-rana kao iznimka – odstupanja od pravila da u skupštini udruge participiraju svi članovi udruge (bilo neposredno bilo preko svojih predstavnika).21

Naposljetku, potrebno je naglasiti da je ovo načelo – a ujedno i izraz slobode udruživanja – osobito naglašeno kao zaštite vrijedno u sustavu Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temelj-nih sloboda (dalje: Europska konvencija). Osobito je to potvrđeno u slučaju Tebieti Mühafize Ce-miyyeti i Israfilov protiv Azerbajdžana.22 Naime u konkretnom slučaju tamošnje su upravne vlasti raspustile jednu udrugu zbog, među ostalim, i nepostupanja sukladno statutu udruge. Europski je sud označio to povredom prava na slobodno udruživanje iz čl. 11. Europske konvencije te ozna-čio sankciju raspuštanja udruge kao nerazmjernu. Posebno je bitno da je Europski sud naglasio autonomiju udruge u pitanju implementacije svog statuta kao područje u kojem državna vlast nije pozvana intervenirati prije same udruge.23 Identični stavovi Europskog suda za ljudska pra-va – iako u drugim okolnostima s obzirom na to da je bila riječ o raspuštanju političke stranke – došli su do izražaja i u presudi Ruska republikanska stranka protiv Rusije.24

19 V. podrobnije o pravu na slobodno udruživanje kod: Dika, M.; Ljubišić, S.; Medvedović, D.; Šprajc, I., Komentar Zakona o udrugama s obrascima, Zagreb, 2003., str. 25. – 29.

20 V. u tom smislu odredbe koje opisuju nadležnost skupštine udruge (čl. 18. ZOU-a) a koje, među inima, obuhvaćaju i gorenavedene primjere odlučivanja o ciljevima, djelatnostima, tijelima te statusnim promjenama udruge (e. g. al. 3., 4., 7., 8. navedenog članka).

21 V. navod spomenute norme te njezinu kritiku niže u radu pod 2.3.

22 Presuda Europskog suda za ljudska prava od 8. listopada 2009. (pritužba br. 37083/03).

23 U paragrafu 78. presude u navedenom slučaju nalazi se i ova ocjena Europskog suda za ljudska prava: „Sud smatra da bi odre-đenje načina na koje će podružnice ili članovi udruge pojedinačno biti predstavljeni u njezinim središnjim tijelima, trebala biti stvar udruge. Jednako tako, primarno bi trebala biti stvar udruge da osigura poštovanje formalnosti ove vrste na način određen statutom udruge. Sud smatra da iako država smije uvesti određene minimalne zahtjeve glede uloge i strukture upravnih tijela udruge (…) vlasti ne bi trebale intervenirati u unutarnje organizacijsko djelovanje udruge u tako dalekosežnoj mjeri da se osigura poštovanje svake pojedine formalnosti navedene u statutu udruge (…).” (Prijevod autora).

24 Presuda od 12. travnja 2011. (pritužba br. 12976/07), par. 130. – 131. presude u navedenom slučaju.



162

Sažimajući rezultate analize načela neovisnosti udruge, može se zaključiti da je zakonodavac na generalnoj razini opravdano uključio ovo načelo na odgovarajuću listu načela, ali da je pri nje-govoj konkretizaciji u pojedinim pravnim normama najvjerojatnije ustrajao u pretjeranoj i ne-produktivnoj formalizaciji. Najveća zamjerka u tom smislu tiče se elementa „područja djelova-nja“ čije je opravdanje za uvrštavanje puke statističke naravi. Inzistiranje upravne i upravnosud-ske prakse na doslovnom zadovoljenju ovog statutarnog elementa moglo bi dovesti do situacija usporedivih s onima iz navedenih presuda Europskog suda za ljudska prava. Kako je takve situa-cije uz vrlo uvjerljivu argumentaciju spomenuti europski forum razriješio u korist udruga, njezi-nih članova te prava na slobodno udruživanje, potrebno je unaprijed upozoriti na štetnosti even-tualnog inzistiranja u zadovoljenju svake formalnosti iz statuta udruge pa čak i iz zakonskog tek-sta. Autonomija udruge stoga je vrijednost koja može prevladati čak i zahtjeve pozitivne zakon-ske norme te nije uputno u upravnoj i sudskoj praksi ograničavati ovu vrijednost bez dobrog i obranjivog razloga.25 Uostalom, novija domaća praksa – ilustrirana odlukom Ustavnog suda RH – zauzima sličan, prilično suzdržan stav o opsegu sudske kontrole nad djelovanjem udruge.26

2.2 Načelo javnosti

Rečeno načelo našlo je svoj izraz u čl. 7. ZOU-a koji glasi:

„Djelovanje udruge temelji se na načelu javnosti. Javnost rada udruge uređuje se statutom, u skladu sa Zakonom.“

Citirana odredba predstavlja tekstom najoskudniji normativni izraz nekog od analiziranih načela. Sadržaj ovog načela stoga se može sažeti u jednostavnu i značenjem ne odveć bogatu ide-ju javnog djelovanja udruge. Tome valja dodati i obligatorno statutarno uređenje javnosti rada udruge ali bez ijedne normativne upute o sadržaju takve statutarne odredbe. Špekulacije o ra-zlozima i motivima ovakve zakonodavne suzdržanosti neće nas daleko odvesti pa smatram da je najplauzibilniji zaključak o supremaciji načela neovisnosti nad načelom javnosti. Na opravda-nost ovakvog rezoniranja upućuje prepuštanje zakonodavca udruzi da svojim statutom odredi mjeru javnosti u djelovanju udruge.

Ipak, uočena tekstualna i značenjska oskudica otvara mnoge interpretativne mogućnosti. Pri tome se pozornost mora obratiti na sljedeće okolnosti:

25 V. primjer takvog obrazloženja u slučaju raspuštanja udruge u slučaju Vona protiv Mađarske (presuda Europskog suda za ljudska prava od 9. srpnja 2013., zahtjev br. 35943/10). Za pregled prijašnje prakse Europskog suda za ljudska prava v. S. Golubović, Slobo-da udruživanja u Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, u: Dika, Ljubišić, Medvedović, Šprajc (bilj. 19), str. 7. – 18.

26 Opaska se odnosi na Odluku Ustavnog suda RH br. U-III-3907/2005 od 11. siječnja 2006. kojom se podržava stav Vrhovnog suda RH izražen u presudi koja je osporena ustavnom tužbom. Ključni dio obrazloženja citirane odluke zapravo je preuzet iz prethodno osporene presude Vrhovnog suda RH i glasi: „Iz odredbe članka 26. stavka 1. Zakona o udrugama proizlazi da se zaštita prava podnošenjem tužbe županijskom sudu može zatražiti samo ako nadležno tijelo, odnosno skupština udruge ‚ne razmotri' upozo-renje člana na nepravilnost u provedbi statuta i tu nepravilnost ne otkloni. Dakle, ovom tužbom osigurava se provedba odredaba statuta udruge, a ne zaštita s pravom na zahtjev za poništenje konkretne odluke nadležnog tijela udruge.“ Navedena odredba dio je prethodno važećeg Zakona o udrugama iz 2001. i uređivala je mogućnost da član udruge zatraži intervenciju nadležnog udružnog tijela ako smatra da je došlo do povrede statuta udruge koja se reflektiraju kao povreda njegovih prava.

163

a) zakonodavac i predlagatelj ZOU-a suglasni su u stavu da je udruga osoba privatnog prava.27 Zaključak je to koji uvelike određuje način na koji se ima shvatiti sadržaj i doseg načela javno-sti kao načela za djelovanje udruga. Naime, standard javnosti u djelovanju viši je za osobe jav-nog nego za osobe privatnog prava: u dokaz ove tvrdnje dovoljno je provjeriti sadržaj i smisao Zakona o pravu na pristup informacijama28

b) sredstvo regulacije javnosti u radu udruge jest statut a samo iznimno ZOU. Uzimajući u ob-zir već rečeno to znači da je u tekst statuta potrebno uključiti makar i jednu odredbu kojom se regulira realizacija načela javnosti u djelovanju udruge pa da se zakonska obveza formal-no ispuni.29 Kakav će sadržaj te odredbe biti, to je već drugo, odvojeno pitanje na koje presud-ni utjecaj vrše načelo neovisnosti udruge (osobito u segmentu samoorganizacije) te okolnost da je riječ o privatnopravnoj osobi. U tom smislu ne možemo ne zaključiti da je zakonodavac propustio odrediti barem minimum materijalnopravnog pojma javnosti djelovanja udruge pa će to odrediti svaka udruga za sebe. U usporedbi sa svojim prethodnikom ZOU se ovdje iska-zuje kao liberalniji ili barem manje zahtjevan propis jer ne razlikuje unutarudružni od izva-nudružnog aspekta načela javnosti kao ni različite akte kojima se rečeni aspekti imaju reguli-rati.30 Istodobno, ovim svojim potezom zakonodavac je zadatak dimenzioniranja minimuma javnosti djelovanja udruge prebacio na upravnu i sudsku praksu što pretpostavlja nešto dulje razdoblje utvrđivanja tražene razine javnosti u djelovanju udruge

c) javnost kao vrijednost i načelo djelovanja udruge ima različito značenje ovisno o pravnim pravilima koja reguliraju djelovanje udruge. Osobito treba upozoriti da udruge koje koriste javne izvore financiranja stječu dodatne obveze glede javnosti poslovanja s rečenim sredstvi-ma pa je opravdan zaključak da se u tom slučaju one približavaju statusu osoba javnog pra-va.31 Naravno, odredba poput citirane aktualizira i donekle opravdava zaključak o nešto ni-žoj razini obveza naspram načela javnosti kada se udruga samofinancira (uz rezervu suprot-ne statutarne odredbe).

Analizirano načelo izravno je realizirano u skromnom broju odredaba ZOU-a. Tako je izravan odraz ovog načela odredba čl. 12. st. 5. ZOU-a prema kojoj je popis članova dostupan svim člano-vima udruge na poseban zahtjev (što predstavlja unutarudružni aspekt njezina djelovanja), za-tim se kao takve mogu navesti već spomenute odredbe čl. 13. st. 3. al. 8. o uvrštavanju u statut udruge načina osiguranja javnosti svog djelovanja, odnosno odredba iz čl. 34. st. 1. koja reguli-ra slučaj javnosti djelovanja udruge koja koristi javna sredstva kao izvor financiranja. Postoje i odredbe u kojima ovo načelo neizravno dolazi do izražaja, ali ni njihov broj nije velik.32 Ipak, kad je riječ o odredbama koje osiguravaju veću razinu javnosti djelovanja udruga koje su financirane

27 V. Konačni prijedlog ZOU-a (bilj. 14), str. 19.

28 U ovom kontekstu najvažnijima se čine odredbe spomenutog zakona koje kao obveznike zakona određuju tijela javne vlasti te relativno egzaktno određuju njihove obveze. V. pregled te kritičku analizu rečenih odredbi kod I. Šprajc, Obveze tijela javne vlasti prema hrvatskom Zakonu o pravu na pristup informacijama, Sveske za javno pravo, 13, 2013., str. 21. – 31.

29 Riječ je o zakonskoj obvezi koja kao obligatoran element statuta udruge uključuje i odredbu o „načinu osiguranja javnosti djelo-vanja udruge“ (čl. 13. st. 3. al. 8. ZOU-a).

30 V. komentar relevantnog dijela prethodnog zakonskog akta kod Dika, Ljubišić, Medvedović, Šprajc (bilj. 19), str. 57. – 58.

31 Arg. ex čl. 34. st. 1. ZOU-a koji predviđa obvezu udruge financirane iz javnih izvora da najmanje jedanput na godinu o svom radu, opsegu, načinu stjecanja i korištenja sredstava izvještava davatelja sredstava, a preko mrežne stranice ili na drugi odgovarajući način, i širu javnost.

32 Smatram da su takve još samo sljedeće odredbe: ona sadržana u čl. 14. st. 1. koja se odnosi na obvezu udruge da u pravnom pro-metu djeluje pod nazivom upisanim u registar udruga te odredbe iz čl. 24. kojima se određuje javnost registra domaćih i stranih udruga.



164

sredstvima iz javnih izvora, očita je povezanost s načelom javnosti ali još bitnije i s ciljem ZOU-a iz čl. 2., in fine („djelotvorno financiranje programa i projekata od interesa za opće dobro koje provode udruge u Republici Hrvatskoj“).

Naposljetku, načelo javnosti potrebno je dovesti u korelaciju s drugim načelima djelovanja udruga. Smatram da je ovo načelo najuže povezano s načelom neovisnosti udruge uz nespornu dominaciju potonjeg načela. Dimenzioniranje javnosti kao načela odnosno konkretnog pravila u djelovanju udruge ostavljeno je na volju članovima udruge što je prvi jasan znak prevalencije na-čela neovisnosti udruge. Zakonodavac je ograničio autonomiju udruge samo utoliko što je odre-dio da takva odredba mora naći svoje mjesto u statutu, ali ni na koji drugi način nije dodatno su-zio rečenu autonomiju. Time je, a to je drugi nesporan znak veće važnosti koje zakonodavac pri-daje načelu neovisnosti u usporedbi s načelom javnosti, odustao od pobliže regulacije načela jav-nosti pri čemu se tvrdnja osobito odnosi na nepostojanje reguliranja sadržaja načela javnosti.

Sva ostala načela tek su posredno vezana za analizirano načelo pri čemu bi načelo demokrat-skog ustroja bilo najbliže neposrednoj vezi s ovim načelom a zbog očite veze između demokrat-skog ustroja udruge i javnog djelovanja udruge (barem u unutarudružnom segmentu djelovanja udruge). Ipak, ni u tom slučaju ne treba olako zaključivati jer dok god postoje odredbe poput one iz čl. 17. st. 1. ZOU-a mora se zaključiti o primatu načela neovisnosti iznad pa i unatoč vrijedno-stima koje pretpostavljaju načela demokratskog ustroja odnosno javnosti.33

Sažeto izraženo, načelo javnosti regulirano je u ZOU-u oskudnije nego u njegovu zakonskom prethodniku. Granica zahtjevnosti koju je postavio zakonodavac u ovom segmentu udružnog djelovanja nije previsoka te se iscrpljuje u postojanju posebne statutarne odredbe koja uređuje javnost rada udruge. Oskudnost u izričaju načela zadržana je i pri njegovoj konkretizaciji preko pravnih normi ZOU-a pa je jasno da se za interpretaciju obveza udruge u ovom pogledu otvara ši-roko manevarsko područje. Činjenice da udruga nije osoba javnog nego privatnog prava te da za-konodavac – uz iznimku jednog slučaja iz čl. 12. st. 5. ZOU-a34 – nije ograničio potencijalni sadr-žaj odgovarajuće statutarne odredbe, dovodi nas u zonu djelovanja načela neovisnosti. U toj zoni utjecaj načela neovisnosti procijenili smo jačim od utjecaja načela javnosti. Kao zasebna iznimka figuriraju obveze udruge prema javnosti, ako koristi sredstva iz javnih izvora za vlastito financi-ranje, a što je izravno povezano s jednim od ciljeva ZOU-a kao zakona.

33 V. podrobnije o spomenutom načelu u sljedećem poglavlju ovog rada.

34 Spomenuta odredba glasi: „Popis članova uvijek mora biti dostupan na uvid svim članovima i nadležnim tijelima, na njihov za-htjev.“

165

2.3 Načelo demokratskog ustroja

Ovo načelo zakonodavac je normativno izrazio u čl. 8. ZOU-a koji glasi:

„Djelovanje udruge temelji se na načelu demokratskog ustroja, što znači da udrugom uprav-ljaju članovi na način da unutarnji ustroj udruge mora biti zasnovan na načelima demokratskog zastupanja i demokratskog načina očitovanja volje članova.“

Prima faciae je jasno da je načelo demokratskog ustroja najuže povezano s načelom neovisno-sti udruge te da predstavlja istodobno granicu neovisnosti udruge, ali i sadržajno određenje jed-nog segmenta unutarnjeg ustroja udruge koji se ima upisati u statut udruge (odnosno u druge odgovarajuće opće akte udruge). Demokratski ustroj kako ga zakonodavac shvaća u organizaci-ji udruge pretpostavlja najmanje sljedeće: a) udrugom imaju upravljati članovi (a ne, dakle, su-bjekti izvan udruge), b) demokratski ustroj udruge otvara mogućnost izbora unutarnjeg ustro-ja i upravljanja uz uvjet poštovanja demokratske naravi odabranog modela, c) načela demokrat-skog zastupanja i demokratskog načina očitovanja volje članova unaprijed su zadani modeli koje članovi udruge mogu odabrati u organizaciji unutarnjeg ustroja i upravljanja te d) načelo demo-kratskog ustroja svoju granicu nalazi u odredbama koje predviđaju obligatorno postojanje dva-ju tijela udruge: skupštine i osobe ovlaštene za zastupanje. Prema rečenom članovi udruge po-stavljaju unutarnji organizacijski okvir te uz pomoć drugih relevantnih odredaba ZOU-a – oso-bito čl. 16. i 17. ZOU-a – određuju tijela udruge te odlučuju o njihovim ovlastima i zadaćama. Na-čelo demokratskog ustroja nastavno je konkretizirano tako da kao zadani i minimalni upravljač-ki i organizacijski okvir zakonodavac postavlja skupštinu udruge koja je ujedno i najviše udruž-no tijelo.35 Nadležnost skupštine propisana je tako da osim točno određenih zadaća i ovlasti ovo tijelo posjeduje opću i supsidijarnu nadležnost koja se aktivira kada nijedno drugo tijelo udru-ge nije nadležno.36

Uz skupštinu, zakonodavac je odlučio fiksirati ovlasti i dužnosti osobe ovlaštene za zastupa-nje udruge, a što u prethodnom zakonskom aktu nije bio slučaj.37 Stoga je zakonski opis nadlež-nosti rečene osobe iz čl. 19. ZOU-a praktički stvorio još jedno tijelo udruge čija nadležnost djelo-mično jest ovisna o odlukama skupštine, ali djelomično je i neovisna o skupštini.38

35 V. čl. 16. st. 3. ZOU-a.

36 Relevantna je u tom smislu odredba čl. 18. st. 1. koja glasi: „Skupština udruge: - usvaja statut udruge i njegove izmjene i dopune, - bira i razrješava osobe ovlaštene za zastupanje, osim ako stautom nije propisano da osobe ovlaštene za zastupanje bira i razrje-

šava drugo tijelo udruge koje bira skupština, - bira i razrješava druga tijela udruge, ako statutom nije drukčije propisano, - odlučuje o udruživanjau u saveze, zajednice, mreže i druge oblike povezivanja udruga, - usvaja plan rada i financijski plan za sljedeću kalendarsku godinu i izvješće o radu za prethodnu kalendarsku godinu, - usvaja godišnje financijsko izvješće, - odlučuje o promjeni ciljeva i djelatnosti, gospodarskih djelatnosti, prestanku rada i raspodjeli peostale imovine udruge, - donosi odluku o statusnim promjenama, - te odlučuje i o drugim pitanjima za koja statutom nije utvrđena nadležnost drugih tijela udruge.“

37 Prema čl. 19. ZOU-a osoba ovlaštena za zastupanje ima sljedeće nadležnosti: a) odgovara za zakonitost rada udruge, b) vodi poslove udruge sukladno odlukama skupštine, ako statutom nije drukčije propisano, c) odgovorna je za podnošenje skupštini prijedloga godišnjeg financijskog izvješća, d) dostavlja zapisnik s redovne sjednice skupštine nadležnom uredu koji vodi registar udruga, e) sklapa ugovore i poduzima druge pravne radnje u ime i za račun udruge, f) obavlja i druge poslove u skladu sa zako-nom, statutom i aktima udruge.

38 V. nadležnosti osobe ovlaštene za zastupanje udruge iz prethodne bilješke navedene pod b) i d) za ilustraciju tvrdnje o vezanosti



166

Imperativno zahtijevani demokratski način tvorbe udruge – kao i njezina obnavljanja – ima se upisati u statut udruge uz jednu vrlo opsežnu i vrlo zanimljivu iznimku. Iznimka je sadržana u čl. 17. st. 1. ZOU-a koji glasi:

„Skupštinu udruge čine svi članovi udruge ili njihovi predstavnici izabrani na način propi-san statutom udruge. Iznimno, ako su statutom udruge određene kategorije članstva, statutom se može odrediti da samo pojedine kategorije članstva čine skupštinu udruge, odnosno da ima-ju pravo odlučivanja na skupštini.“

Ključnim dijelom odredbe vidim drugu rečenicu koja, očito je, omogućava otklon od partici-piranja svih članova udruge u radu skupštine udruge. Iako koncipirana kao iznimka, njezina ak-tivacija ovisi o vrlo jednostavnoj statutarnoj normi kojom se predviđa više kategorija članova udruge. U takvoj situaciji dodatna statutarna norma može rezervirati sudjelovanje i/ili odluči-vanje u skupštini isključivo za jednu ili više kategorija članstva. Sažeto izraženo, da bi se iznim-ka koristila u statutu udruge potrebno je uglaviti dvije povezane norme: prvu kojom se kreiraju različite kategorije članova udruge te drugu kojom se sudjelovanje u skupštini i/ili odlučivanje u skupštini rezervira samo za jednu ili više kategorija članstva.39

Zakonska odredba u pitanju svakako omogućava snižavanje razine demokratskog ustroja udruge, ali istodobno predstavlja još jednu potvrdu načela neovisnosti udruge. Upravo je to bila ideja vodilja zakonodavca odnosno predlagatelja ZOU-a, a relevantna europska praksa svaka-ko potvrđuje ovakvo rješenje.40 Uvjetovanost primjene ovakvog statutarnog rješenja može biti predmetom rasprave pa se čak mogu tražiti i nešto zahtjevniji uvjeti aktivacije ove zakonske mo-gućnosti, no ne može se osporiti primat načela neovisnosti udruge uz jednu primjedbu: sma-tram da se načelo demokratskog ustroja ima primijeniti i na onu kategoriju članstva koja, suklad-no statutarnoj odredbi, jedina tvori skupštinu udruge odnosno jedina je ovlaštena odlučivati u skupštini.41 Tek uz prihvaćanje ovog uvjeta nalazim prihvatljivim načelno isključenje dijela član-stva iz participacije u skupštini udruge.

Međutim, čak ni prihvaćanje ovog normativnog „osigurača“ ne daje odgovor na pitanje o pri-hvatljivosti primjene analizirane iznimke na temelju koje je velika većina članstva neke udruge isključena iz participacije u skupštini udruge (odnosno od odlučivanja u skupštini). S jedne stra-ne, upravo je to ratio legis ove odredbe, dok s druge strane takva iznimka predstavlja vrlo učinko-vit način da od načela demokratskog ustroja ostane vrlo malo u praksi djelovanja udruga. Sma-tram da će ključna točka primjene analiziranog načela biti postojanje i sadržaj opravdanja izni-mnosti potrebe koja zahtijeva takvo statutarno rješenje. Pri tome će način na koji će takvu odred-bu shvatiti te dopuštati registracijsko tijelo uvelike odrediti budućnost njezine primjene odno-sno značaj načela demokratskog ustroja. Već bi inzistiranje na postojanju i stvarnoj zasnovanosti

za skupštinu udruge (iako u prvonavedenom slučaju pod uvjetom nepostojanja drukčije statutarne odredbe), odnosno nadležno-sti navedene pod c) i e) za ilustraciju tvrdnje o relativnoj slobodi navedene osobe.

39 Naravno, moguće je i zamislivo kreirati različite kategorije članstva koje su međutim potpuno izjednačene u segmentu participa-cije i odlučivanja u skupštini udruge. U toj situaciji dovoljno je postojanje samo jedne od navedenih dviju odredaba. Ipak, druga varijanta prema kojoj postoji samo odredba o ekskluzivnosti participacije/odlučivanja bez prethodne diferencijacije članstva prema različitim kategorijama nije dopustiva; arg. ex čl. 17. st. 1. ZOU-a.

40 V. prethodno citirane dijelove presude Europskog suda za ljudska prava (bilj. 22) kao i Konačni prijedlog ZOU-a (bilj. 15) str. 26.

41 S obzirom na mogućnost potpunog isključenja određenih kategorija članstva iz participacije u skupštini udruge postavlja se pitanje dopustivosti razlikovanja u stupnju participacije između više kategorija članstva kojima je dopušteno participirati u skup-štini. Nalazim da je riječ o faktičnom pitanju koje zahtijeva prethodno podrobno poznavanje konkretnog statutarnog materijala.

167

obrazloženja iznimke predstavljalo smanjivanje njezina potencijala da praktički bagatelizira na-čelo demokratskog ustroja. Suprotno tome, prihvaćanje svakog objašnjenja dovest će postupno ne samo do povećanja broja udruga s tako organiziranim ustrojstvom, nego i do smanjivanja de-mokratskog djelovanja udruge. U svakom slučaju lako je predvidjeti da će i oko ovog pitanja na-stajati sporovi koji će se nakon što prođu internu fazu, pojaviti pred nadležnim tijelima i sudovi-ma.42 Uvjeren sam da je to osobito nepoželjan učinak ZOU-a čiji cilj – osiguranje učinkovitog dje-lovanja registriranih udruga – nikako ne može biti spojiv s takvim ustrojem udruge koji umje-sto da omogućava učinkovito djelovanje udruge predstavlja sam po sebi točku razdora i sporenja.

Pregled načina realizacije načela demokratskog ustroja mora obuhvatiti i nesumnjivo proši-renje njegova opsega. To se prije svega ogleda u omogućavanju maloljetnicima (iznad četrnaeste godine života) kao i punoljetnicima lišenim poslovne sposobnosti ne samo da sudjeluju u radu skupštine, nego i da participiraju u donošenju odluka istog tijela.43 Pretpostavka za sudjelovanje i odlučivanje obiju skupina osoba odgovarajuća je statutarna odredba – što ukazuje na nespornu supremaciju načela neovisnosti udruge – ali već činjenica da je u tom pogledu ZOU proširio po-tencijalnu personalnu osnovu udruge te nedvojbeno poboljšao pravnu poziciju djece, dovoljno govori u prilog tvrdnje o osnaživanju načela demokratskog ustroja.44

Uz odgovarajuću statutarnu odredbu koja omogućava sudjelovanje i odlučivanje rečenih ka-tegorija osoba, treba uzeti u obzir i druge zakonske odnosno statutarne odredbe koje tek svo-jim (ne)postojanjem dimenzioniraju stvarnu mjeru njihova djelovanja te odlučivanja u skupšti-ni udruge. Za maloljetnike to su odredbe koje propisuju način njihova sudjelovanja u skupštini (statutarne odredbe sukladno čl. 17. st. 3. ZOU-a), odnosno zakonsku odredbu iz čl. 17. st. 4. koja uvjetuje odlučivanje malodobnika pisanom suglasnošću zakonskog zastupnika ili skrbnika. Za punoljetne osobe lišene poslovne sposobnosti riječ je isključivo o statutarnim odredbama (čl. 17. st. 2. ZOU-a) pa tek sagledavajući cjelinu svih eventualno postojećih odredaba u konkretnom slu-čaju može se ustanoviti opseg i način sudjelovanja rečenih kategorija osoba.45

Vodeći računa o svemu dosad rečenom, okolnost da je malodobnicima iznad četrnaeste go-dine života te punoljetnim osobama lišenim poslovne sposobnosti dopušteno da – pod određe-nim uvjetima – sudjeluju i odlučuju u skupštini nosi sa sobom i dodatne pravne posljedice. Ako je skupština najviše tijelo udruge – a nedvojbeno jest tako – tada mi se čini prihvatljivim da reče-ne kategorije osoba sudjeluju i odlučuju i u drugim tijelima udruge, nižim u odnosu na skupštinu udruge (arg. a maiore ad minus). Nadalje, s obzirom na nepostojanje suprotne odredbe ne vidim razloga zbog kojih pripadnici obiju spomenutih kategorija osoba, mutatis mutandis, ne bi mogli preuzeti ulogu predsjednika udružnog tijela pa i skupštine.

Međutim, u ovom kontekstu bitno ograničenje za malodobnike dolazi u vidu odredbe čl. 11. st. 6 jer prema slovu ove odredbe malodobnici ne mogu biti ovlaštene osobe za zastupanje udru-ge.46 Za punoljetne osobe dotična odredba stvara drukčiju normativnu konstelaciju koja zbog ni-

42 V. čl. 42. te čl. 43. i 45. ZOU-a.

43 Ključnima se u tom kontekstu čine odredbe čl. 17. st. 2. – 4. koje glase: „(2) Punoljetne osobe lišene poslovne sposobnosti sudjeluju u radu skupštine i mogu odlučivati na skupštini na način propisan statutom. (3) Maloljetne osobe članovi udruge sudjeluju u radu skupštine udruge na način propisan statutom. (4) Ako je to određeno statutom, maloljetne osobe s navršenih 14 godina života mogu odlučivati na skupštini uz pisanu suglasnost zakonskog zastupnika ili skrbnika.“

44 Tvrdnja se odnosi na usporedbu ZOU-a i prethodnog zakonskog akta istog naziva (iz 2001.) koji je spomenutim kategorijama osoba onemogućavao osnivanje udruge, a što se članstva tiče ono je bilo omogućeno ali bez ikakve mogućnosti odlučivanja u tijelima udruge. V. podrobnije u: Dika, Ljubišić, Medvedović, Šprajc, (bilj. 19), str. 38. – 40. te 59. – 60.

45 Valja zapaziti i sličnost netom citiranih odredbi s odredbama koje uređuju način na koji dotične kategorije osoba mogu sudjelo-vati pri osnivanju odnosno pri učlanjivanju u udrugu. V. podrobnije čl. 11. i 12. ZOU-a.

46 Čl. 11. st. 6. ZOU-a glasi: „Osoba ovlaštena za zastupanje udruge može biti samo punoljetna, poslovno sposobna osoba ako joj



168

ske nomotehničke kvalitete analizirane odredbe može stvoriti probleme u iznalaženju njezina smisla.47 Ipak, skloni smo takvom tumačenju analizirane odredbe ZOU-a prema kojem i puno-ljetna osoba sa suženom poslovnom sposobnošću može biti osoba ovlaštena za zastupanje udru-ge. Koliko je to preporučljivo s obzirom na to i na druge odredbe ZOU-a primjenjive na tu situa-ciju – to je već drugo pitanje.48

Kako je već prethodno spomenuto, zakonska konstrukcija analiziranog načela obuhvaća kao obligatorni element ustroja udruge i postojanje osobe ovlaštene za zastupanje udruge. To ne bi bio neuobičajen zahtjev postavljen pred pravne subjekte kada u čl. 19. ZOU-a djelokrug ovog tije-la ne bi bio određen na prilično opsežan način. Iako je u nekim slučajevima riječ o dispozitivnim odredbama, zamjetno je da je zakonodavac odlučio fiksirati u jednoj organizacijskoj točki više nadležnosti koje omogućuju i subjektima u okolini udruge lakšu komunikaciju s udrugom, od-nosno lakše određivanje i pripisivanje odgovornosti za eventualno nezakonito djelovanje udru-ge. Rečenim svrhama odgovaraju nedispozitivne odredbe čl. 19. ZOU-a koje opterećuju ovo tijelo odgovornošću za zakonitost rada udruge (al. 1.), odnosno odgovornošću za zaključenje svih prav-nih poslova te za obavljanje svih pravnih radnji koje se uračunavaju udruzi (al. 5.), kao i odgovor-nošću za neke oblike komunikacije s registracijskim tijelom (al. 4.).

Načelo demokratskog ustroja tako je doživjelo prilično velike modifikacije u tekstu novog ZOU-a. S jedne strane otvorena je istina uvjetovana normativna mogućnost da udruge preko vlastitog statuta omoguće participaciju i odlučivanje u svojem najvišem tijelu (skupština) čak i osobama koje dosad to nije bilo omogućeno (malodobnici s navršenih četrnaest godina života te osobe lišene poslovne sposobnosti), no s druge strane uz ne pretjerano zahtjevne uvjete članovi udruge mogu iz participacije i odlučivanja isključiti čak i veliku većinu članova udruge.

S obzirom na to da korištenje jedne ili obje opisane normativne mogućnosti ovisi o odluci čla-nova udruge, teško je procijeniti konkretan neto učinak rečenih modifikacija načela demokrat-skog ustroja. Svi su izgledi da ćemo u praksi dobiti različite interpretacije te realizacije ovog nače-la, a s obzirom na dubinu promjena relevantnih pravnih normi i brojne sporove oko pravog zna-čenja, dosega te eventualnih kršenja načela demokratskog ustroja. Uvjeren sam da to ne bi tre-bao biti rezultat zakonskih promjena te da će kako samo načelo, tako i relevantne pravne norme koje ga utjelovljuju, uskoro biti predmetom zakonske novele.

Dodatno, valja zamijetiti da načelo demokratskog ustroja nije dosljedno provedeno u ključ-nim normama ZOU-a i zato se teško može smatrati vrijednosnim smjerokazom u primjeni istih tih normi. Naime, konflikt na koji smo ukazali između sadržaja ovog načela i čl. 17. ZOU-a pre-ma sadržaju drugih normi ZOU-a najprije će biti pozvana razriješiti registracijska, ali moguće i inspekcijska tijela te se zato opravdano može očekivati čak i veći stupanj diskrecije tih tijela nego što je to dosad bio slučaj.49

poslovna sposobnost nije oduzeta u dijelu sklapanja pravnih poslova.“

47 Nejasnoća je posljedica neprecizne terminologije iz čl. 11. st. 6 ZOU-a s obzirom na to da prema Obiteljskom zakonu (Narodne novine, br. 75/2014 i 83/2014) postoji mogućnost potpunog i djelomičnog lišavanja poslovne sposobnosti.

48 Da naznačimo samo jednu situaciju dvojbene preporučljivosti dovoljno je ukazati na neprikladnost slučaja u kojem osoba ovla-štena za zastupanje, djelomično lišena poslovne sposobnosti, odgovara za zakonitost rada udruge (sukladno čl. 19. al. 1. ZOU-a).

49 Autor rada u posjedu je dokumentacije jednog upravnog slučaja (koji je imao i svoj upravnosudski epilog) iz koje je moguće za-ključiti da su nadležno registracijsko tijelo, Ministarstvo uprave RH te Visoki upravni sud RH svi odreda te pravomoćno zaključili da je zakonska norma o dužnosti udruge da na demokratski način ustroji svoja tijela poštovana u punoj mjeri. No istodobno ministarstvo nadležno za inspekcijski nadzor nad istom udrugom intrazigentno zanemaruje pravomoćnu sudsku presudu te opetovano donosi rješenja kojima se dotičnoj udruzi nalaže promjena statuta radi usklađivanja s normom koja zahtijeva demo-kratsko ustrojavanje skupštine.

169

2.4 Načelo neprofitnosti

Dotično načelo izraženo je u čl. 9. ZOU-a koji glasi:

„Djelovanje udruge temelji se na načelu neprofitnosti, što znači da se udruge ne osniva sa svrhom stjecanja dobiti, ali može obavljati gospodarsku djelatnost, sukladno zakonu i statutu.“

Iz citirane odredbe nedvojbeno proizlazi status udruge kao neprofitne organizacije, a što je opravdano uzimajući u obzir izbor koji pravni poredak postavlja pred svaki pravni subjekt koji želi realizirati svoje pravo na slobodno udruživanje. U tom kontekstu može se odabrati udruži-vanje koje ima za cilj stjecanje dobiti pa osnivati različite oblike trgovačkih društava, odnosno udruživanje koje ide za postizanjem neprofitnih ciljeva u kojem slučaju je udruga temeljna prav-na forma.50 Izvršeni odabir predodređuje i odgovarajući pravni režim profitnosti ili neprofitno-sti.51 Ključni trenuci u kojima su razlike između ova dva pravna režima najzamjetnija tiču se osni-vanja novog pravnog entiteta odnosno uglavljivanja temeljne svrhe istog.

Neprofitnost je stoga jedna od temeljnih karakteristika udruge; to je očito u zakonskoj defi-niciji udruge iz čl. 4. ZOU-a u kojem se ova karakteristika posebno naglašava „(…) a bez namjere stjecanja dobiti ili drugih gospodarski procjenjivih koristi (…)“. Dakle, ni tijekom osnivanja, a ni tijekom njezina postojanja udruga se ne smije normativno – još preciznije, statutarno – definira-ti kao pravna osoba kojoj je cilj ostvarivanje dobiti iz čega proizlazi da eventualno ostvarena do-bit ne bi trebala biti prepuštena udruzi na potpuno slobodno raspolaganje.

To, međutim, ne znači da je udruzi zabranjeno ili da je isključena od obavljanja bilo kakve gos-podarske djelatnosti. Takva zabrana bila bi teško provediva u praksi, no uz to bila bi i nefunkci-onalna iz perspektive ostvarivanja cilja i svrhe udruge. Upravo stoga zakonodavac je omogućio uvjete ispunjenjem kojih tek udruga smije obavljati gospodarske djelatnosti te posljedice koje iz toga proizlaze. Zbog svih navedenih razloga udruga smije obavljati gospodarsku djelatnost, ali obavljanje iste djelatnosti mora planirati te jednu ili više gospodarskih djelatnosti koje namje-rava obavljati mora upisati u svoj statut.52 Posebno je zanimljivo da zakonodavac nije izrijekom predvidio obvezu posebne prijave promjene gospodarske djelatnosti odnosno naknadni poče-tak njezina obavljanja što je istina ispravljiv nedostatak zakonskog teksta – s obzirom na to da se svaka izmjena statuta mora registrirati kao promjena – ali ponovno ukazuje na nedostatak no-motehničke dosljednosti. U statut upisana gospodarska djelatnost (ili više njih) koju udruga na-mjerava obavljati, mora se obavljati sukladno odgovarajućim zakonskim odredbama pa je, pri-mjerice, u obavljanju ugostiteljske djelatnosti udruga ograničena sadržajem Zakona o ugostitelj-skoj djelatnosti.53

Dodatno je potrebno naglasiti da je udruzi onemogućeno obavljati gospodarsku djelatnost kao djelatnost kojom će bilo udruga (kao pravna osoba) odnosno njezini članovi (kao fizičke ili pravne osobe) crpiti dobit te je koristiti prema vlastitu nahođenju. U tom cilju zakonodavac je

50 Naravno, udruga nije jedina neprofitna organizacija. U dotičnom području u hrvatskom pravu mogu egzistirati i ustanove odno-sno zaklade i fundacije (iako nije riječ o organizacijskim formama koje počivaju na udruživanju). Zakonsku podlogu predstavljaju Zakon o ustanovama (Narodne novine, 76/1993 do 35/2008) odnosno Zakon o zakladama i fundacijama (Narodne novine, 36/195 i 64/2001).

51 Tako i Dika, Ljubišić, Medvedović, Šprajc (bilj. 19), str. 27. i 31.

52 Posljedica je to sadržaja čl. 31. st. 1. ZOU-a koji glasi: „Udruga obavlja gospodarske djelatnosti ako je to propisano statutom, a sukladno posebnim propisima kojima se uređuju uvjeti za obavljanje te vrste djelatnosti.“

53 Narodne novine, 138/2006, 152/2008, 43/2009, 88/2010, 50/2012, 80/2013, 30/2014 i 89/2014.



170

predvidio posebnu odredbu koja imperativno određuje svrhu korištenja tako stečene dobiti: udruga je mora koristiti za ostvarivanje ciljeva udruge zapisanih u njezinu statutu.54 Za razliku od svog prethodnika važeća verzija ZOU-a predviđa i prekršajno sankcioniranje takvim raspola-ganjem dobiti stečene od obavljanja gospodarske djelatnosti koje bi bilo protivno čl. 31. st. 2.55 Iako čl. 54. st. 1. al. 4. ZOU-a predviđa poseban prekršaj te prijeti odgovarajućom novčanom ka-znom njegov doseg – jednako kao i doseg relevantnog dijela odredbe čl. 31. st. 2. ZOU-a – vidimo kao nedovoljan ili preuzak.

Posljedica je to činjenice da dobit udruge ne mora proizlaziti isključivo kao posljedica obavlja-nja jedne ili više gospodarskih djelatnosti, nego se ekonomski pozitivan rezultat djelovanja udru-ge može iskazati i bez obavljanja bilo kakve gospodarske djelatnosti. U drugonavedenom sluča-ju, nažalost, prema slovu čl. 31. st. 2. ZOU-a ne postoji izričita obaveze udruge za korištenjem do-biti u svrhu ostvarenja statutarnih ciljeva što analiziranu normu opet čini djelomično nesavrše-nom pravnom normom (lex imperfectae). Navedenu svrhu – ograničavanje raspolaganja dobiti od strane udruge – može se doseći doduše primjenom generalne odredbe čl. 30. st. 2. ZOU-a. Rečena norma generalno određuje da udruga raspolaže svojom imovinom samo za ostvarivanje ciljeva i obavljanja djelatnosti određenih statutom udruge. Ipak, smatram barem nomotehničkim propu-stom da posebna odredba iz čl. 31. ZOU-a nije dopunjena odgovarajućom autoritativnim određe-njem načina raspolaganja s dobiti koja je posljedica ostalih djelatnosti udruge osim gospodarske.

Konkretizacija načela neprofitnosti u svom negativnom vidu – kao izravna ili neizravna za-brana izigravanja neprofitnog karaktera i svrhe udruge – zamjetna je i u čl. 53. ZOU-a koji uređu-je raspolaganje imovinom udruge kad je posrijedi prestanak njezina postojanja. Naime, sve do stupanja na snagu ZOU-a postojala je mogućnost da se imovina udruge koja je prestala djelova-ti prenese u vlasništvo fizičke osobe što je predstavljalo pravnu prazninu dostatno veliku da se kroz nju „provuku“ različite varijante izigravanja neprofitnosti udruge.56 U tom smislu riječ je o dobrodošloj normativnoj novini u ostvarivanju načela neprofitnosti. No, i na ovom mjestu je oči-ta nomotehnička nespretnost zbog koje se st. 2. i 3. čl. 53. čine potpuno suvišnim kada se uspore-de sa sadržajem st. 1. istog članka.57 Naime, određivanje destinatara udružne imovine metodom numerus clausus nedvosmisleno isključuje sve ostale potencijalne pravne subjekte iz tog kruga. Upravo zato generalno izostavljanje fizičkih osoba kao potencijalnih destinatara udružne imovi-ne čini suvišnim podrobnu specifikaciju i enumeriranje fizičkih osoba kojima se imovina udruge koja prestaje postojati ne smije prenijeti u vlasništvo.

54 Čl. 31 st. 2., druga rečenica glasi: „Ako u obavljanju gospodarske djelatnosti udruga ostvari višak prihoda nad rashodima, on se mora sukladno statutu udruge koristiti isključivo za ostvarenje ciljeva utvrđenih statutom.“

55 Sukladno čl. 54. st. 1. al. 4. ZOU-a predviđena je novčana kazna za udrugu u visini od 2.000 do 10.000 kn za taj prekršaj. Novčana kazna za odgovornu osobu za isti prekršaj iznosi od 1.000 do 5.000 kn (čl. 54. st. 2.).

56 V. u ilustraciju toga jednu od afera nastalih zbog malverzacija udrugom kao organizacijskim oblikom te nekretninama u vlasniš-tvu udruge u tzv. aferi „Nanbudo“ koja još čeka i svoj kaznenopravni epilog. Podrobnije na mrežnoj stranici: http://www.tportal.hr/vijesti/crnakronika/351397/Ferencak-i-Turkovic-opetproglaseni-krivima-za-aferu-Nanbudo.html.

57 St. 1. – 3. čl. 53. glase: „(1) U slučaju prestanka postojanja udruge imovina se, nakon namirenja vjerovnika i troškova likvidacij-skog, sudskog i drugih postupaka, predaje udruzi, ustanovi ili zakladi koje imaju iste ili slične statutarne ciljeve, a na osnovi od-luke skupštine sukladno statutu. (2) Udruga nema pravo imovinu udruge dijeliti svojim osnivačima, članovima udruge, osobama ovlaštenima za zastupanje, zaposlenima ili s njima povezanim osobama. (3) Pod povezanim osobama, u smislu ovog Zakona, smatraju se osobe koje su bračni ili izvanbračni drug, istospolni partner, srodnici po krvi u uspravnoj lozi, braća i sestre, skrbnik te posvojitelj odnosno posvojenik te ostale fizičke i pravne osobe koje se prema drugim osnovama i okolnostima opravdano mogu smatrati interesno povezane s osnivačima, članovima udruge, osobama ovlaštenima za zastupanje i zaposlenima.“

171

Potrebno je još napomenuti da su sve analizirane odredbe najviše od interesa za skupštinu udruge jer je riječ o tijelu koje posjeduje kako ovlasti definiranja područja djelovanja, ciljeva i dje-latnosti udruge tako i ovlasti financijskog upravljanja udrugom.58

Sumirajući osnovne odlike načela neprofitnosti, moramo istaknuti neprofitni karakter udru-ge kao organizacije, ali kao normativnu novinu i dodatak ovom načelu i mogućnost da se suklad-no načelu neovisnosti udruga upusti u obavljanje gospodarske djelatnosti. Ujedno, povećan je i broj odredaba koje konkretiziraju ovo načelo unutar ZOU-a. No način njegove konkretizacije nije primjer ni nomotehničke ni koncepcijske dorađenosti. Kao pozitivni pomak regulacije vidim dodatno onemogućavanje izigravanja neprofitnog karaktera udruge dok kao regulativni učinak dvojbene koristi vidim liberalizaciju funkcioniranja udruge kao nositelja gospodarskih djelatno-sti. Na taj je način udruzi kao organizaciji znatno približen model funkcioniranja karakterističan za trgovačka društva. Naime, potpuna sloboda udruge u vršenju gospodarske djelatnosti po vla-stitom izboru pa moguće čak i više gospodarskih djelatnosti u praksi može značiti minorizaciju rada na ostvarivanju ciljeva karakterističnih za udruge kao neprofitne organizacije (iako ne i pot-pun prestanak obavljanja neprofitnih djelatnosti).59

Umjesto dosadašnje ovisnosti eventualnih profitnih djelatnosti za karakter i sadržaj nepro-fitnih djelatnosti sada je postignuta gotovo ravnoteža kao posljedica neovisnosti između ovih dviju vrsta djelatnosti. Jedini preostali znak premoći neprofitnih djelatnosti jest imperativno određivanje svrhe korištenja dobiti ostvarene obavljanjem gospodarskih djelatnosti. Koliko će ova odredba i način regulacije udruge učiniti ekonomski samoodrživima te stoga manje ovisni-ma o javnim sredstvima, pitanje je na koje će budućnost dati odgovor. No već sada je jasno da će u takvom slučaju neprofitna djelatnost udruge doći u opasnost da se promatra kao sekundarna po važnosti dok će sama udruga potencijalno postati organizacijska amfibija; dijelom sredstvo obavljanja gospodarskih a tek dijelom sredstvo realizacije neprofitnih djelatnosti. Naravno, svim opisanim normativnim novinama morat će se prilagoditi i sudska praksa.60

2.5 Načelo slobodnog sudjelovanja u javnom životu

Kad je posrijedi ovo načelo, riječ je o potpunoj novini, s obzirom na to da dosad u zakonskim prethodnicima ZOU-a nije postojala odredba koja bi nalikovala čl. 10. ZOU-a. Citirana odredba glasi:

„Djelovanje udruge temelji se na načelu slobodnog sudjelovanja u javnom životu, što znači da udruge slobodno sudjeluju u razvoju, praćenju, provođenju i vrednovanju javnih politika, kao i u oblikovanju javnog mnijenja te izražavaju svoja stajališta, mišljenja i poduzimaju inicijative o pi-tanjima od njihova interesa.“

58 Arg. ex čl. 18. al. 5. – 7. ZOU-a.

59 Arg. ex. čl. 31. st. 2., koji u relevantnom dijelu glasi: „Gospodarske djelatnosti udruga može obavljati pored djelatnosti kojima se ostvaruju njezini ciljevi utvrđeni statutom (...).“

60 V. ilustraciju sudske prakse koja je prilično strogo presuđivala pitanje dopustivosti gospodarskih djelatnosti udruge na primjeru presude Vrhovnog suda RH pod br: Gž 33/09-2 od 15. prosinca 2009. u kojoj je ovaj forum upravljanje udruge stambenom zgra-dom proglasio suprotnim pa stoga i nedopuštenim prema tada važećem Zakonu o udrugama iz 2001.



172

Ne samo da je riječ o novoj odredbi, nego i u konačnom prijedlogu ZOU-a ne postoji suvislo obrazloženje ovog načela što začuđuje tim više s obzirom na to da se načelo slobodnog sudjelova-nja udruge u javnom životu više puta i kroz prizmu različitih prava sadržanih u Europskoj kon-venciji našlo pod lupom Europskog suda za ljudska prava.61

Pretpostavljena ideja tvorca odredbe bila je osnaživanje uloge udruga kao nositelja različitih društvenih inicijativa i promjena za što je potrebno uživanje kako slobode mišljenja tako i slobo-de izražavanja.62 Međutim, evidentno je da je zakonodavac u jamstva ovog načela uključio i jam-stvo participacije udruga u svim etapama stvaranja odnosno realizacije javnih politika („slobod-no sudjeluju u razvoju, praćenju, provođenju i vrednovanju javnih politika“). Time su udruge na načelnoj razini stekle favoriziranu poziciju u procesima društvenih promjena uobličenih u javne politike odnosno u javnim arenama u kojima se vode rasprave o različitim javnim politikama.63

Konkretno načelo ne priječi postojanje posebnog pravnog režima o financiranju programa i projekata od interesa za opće dobro kada se ti programi i projekti financiraju iz javnih izvora (čl. 32. – 34. ZOU-a). Načelo kao pravni izraz u njemu sadržanih prava pa i vrijednosti slobodnog mi-šljenja i izražavanja mišljenja nadilazi spomenute pravne norme koje konkretiziraju što se ima smatrati aktivnostima od interesa za opće dobro te na koji se način takve aktivnosti udruga pro-cjenjuju i financiraju odnosno koje obveze to stvara za financirane udruge. Naime, na temelju ovog načela udruge su slobodne oponirati interesima i ciljevima koje zakonodavac smatra bla-gotvornima za opće dobro ili mogu pokušati podvesti vlastita djelovanja i ciljeve pod pravnom normom opisno definirane aktivnosti od interesa za opće dobro. Ključno je da nijedna odredba ZOU-a ne onemogućava ulazak i aktivnost udruge u javnim arenama u kojima se odvija rasprava o određenim javnim politikama – pa bile one paralelne ili dijametralno suprotne od aktivnosti, ciljeva i djelovanja neke udruge odnosno od zakonskog određenja općeg dobra.

Iako je analizirano načelo dobrodošlo u ZOU ne može se negirati da je vrijednost koju ono za-govara već ukorijenjena u javnim arenama – uključujući i pravne procedure – u kojima se konci-piraju i realiziraju javne politike. Najbolji primjer za to pruža posljednja izmjena Ustava

RH koju je koncipirala te realizirala kroz sve etape tzv. narodne ustavotvorne inicijative te po-sljedično tome održanog državnog referendum jedna udruga. 64 Kada se tome dodaju i vrlo žive aktivnosti udruga usmjerene na javne politike na lokalnoj razini te kada se uoči da se dok ovo pi-šem priprema više državnih referenduma koje sve organiziraju i provode udruge, jasni su razmje-ri intenziteta i živosti s kojima udruge utječu na javne politike u Republici Hrvatskoj.65 Takav pri-

61 V. generalni stav Europskog suda za ljudska prava izražen egzemplativno u slučaju Gorzelik protiv Poljske, presuda od 17. veljače 2004. (pritužba br. 7710/02) u par. 92. presude: „Jedino je prirodno da se tamo gdje civilno društvo funkcionira na zdrav način sudjelovanje građana u demokratskom procesu u velikoj mjeri postiže kroz pripadništvo udrugama u kojima se oni mogu povezi-vati jedan s drugim i kolektivno težiti zajedničkim ciljevima.“

62 V. u tom smislu i presudu Europskog suda za ljudska prava u slučaju Társaság a Szabadságjogokért protiv Mađarske (presuda od 14. travnja 2009., pritužba br. 37374/05) u kojoj je ovaj forum afirmirao ulogu udruga u debatama o javnim stvarima te im dodijelio povlašteni socijalni položaj nalik onom koji uživaju mediji (par. 27 presude u navedenom slučaju).

63 O položaju udruga i ostalih interesnih skupina u istočnoeuropskim državama v. dobar pregled kod R. Hague, M. Harrop, S. Bre-slin, Komparativna vladavina i politika, Zagreb, 2001., str. 205. – 208. V. i vrlo instruktivne uvide o načinima djelovanja i ograniče-njima pokreta civilnog društva u doba globalizacije kod: U. Beck, Moć protiv moći u doba globalizacije, Zagreb, 2004., str. 303. – 317. kao i participativni potencijal civilnog društva i udruga u obnašanju vlasti kod J. Benington, Od privatnog izbora prema javnoj vrijednosti?, u: J. Benington, M. H. Moore (ur), Javna vrijednost teorija i praksa, Zagreb, 2013., str. 34. – 42.

64 Riječ je o udruzi „U ime obitelji“ čija je inicijativa dovela do održavanja državnog referenduma u RH na kojem je prihvaćena pro-mjena Ustava RH te je u njegovu čl. 62. uglavljena nova odredba (u st. 2.) koja glasi: „Brak je životna zajednica žene i muškarca.“ V. Narodne novine, br. 5/2014.

65 V. i primjer lokalnog referenduma održanog 28. travnja 2013. u Dubrovniku na temelju inicijative udruge pod nazivom „Srđ je naš“ kao i okolnost da se trenutačno u Hrvatskoj provode postupci provjere potpisa za održavanje čak triju državnih referendu-

173

stup javnim politikama udruga, uvjeren sam, analizirano načelo neće ni povećati ni umanjiti, no to ne znači da ono samo ne zaslužuje svoje mjesto u ZOU-u. Činjenica da je u ovom kontekstu ži-vot pretekao zakonodavaca dobar je znak vitalnosti i aktivnosti udruga u Hrvatskoj.

Identičan zaključak vrijedi i ako se pogled usmjeri prema novijoj praksi Europskog suda za ljudska prava koji je posljednjih nekoliko godina snažno afirmirao pravo udruga da sudjeluju u razmatranju javnih pitanja te da ih s tim ciljem i svrhom informativno servisiraju državna tijela. To pokazuju dvije recentne presude u slučajevima protiv Mađarske i Srbije.66 Oba primjera potvr-đuju položaj građanskih udruga kao posebno vrijedan pravne zaštite u području prava na slobod-no izražavanje, podredno i u području prava na pristup informacijama.67

Zaključno možemo konstatirati da načelo slobodnog sudjelovanja udruge u javnom životu predstavlja u većoj mjeri potvrdu stvarnog stanja stvari nego što predstavlja prijelomnicu nakon koje će se pravni položaj udruga kao sudionika javnog života u manjoj ili većoj mjeri promijeniti.

3. ZAKLJUČAK

U radu smo razmotrili načela djelovanja udruga u ZOU-u. Kao rezultat analize pokazuje se da je u ZOU uvedeno pet načela: načelo neovisnosti, načelo javnosti, načelo demokratskog ustroja, načelo neprofitnosti i načelo slobodnog sudjelovanja u javnom životu. Uz to, zakonodavac je na-šao uputnim u ZOU upisati i njegov cilj (čl. 2. ZOU-a) što također predstavlja bitnu okolnost u uzakonjivanju te tumačenju načela.

Razmatranje međusobnog odnosa navedenih načela ukazuje da su navedena načela među-sobno povezana, ali i na to da su veze katkad ograničavajućeg karaktera. Načelo neovisnosti od svih načela najčešće uživa primat te predstavlja granicu za ostala načela, ali postoje i primjeri obratnog utjecaja koji pokazuju da i načelo neovisnosti katkad – iako rijetko – biva ograničeno sadržajem i opsegom kojeg drugog načela. Primjere za to nalazimo u odnosu načela neovisnosti naspram načela javnosti, odnosno načela demokratskog ustroja te neprofitnosti.

U dijelu u kojem je ispitana konkretizacija načela u normama ZOU-a zamjetne su znatne ra-zlike između načela. S jedne strane to je rezultat postojanja znatnih otklona od samih načela (od-nosno vrijednosti sadržanih u načelima), a s druge strane u niskoj razini konkretizacije nače-la. Primjer za prvu tezu nalazimo u široko postavljenoj iznimci od načela demokratskog ustro-ja u čl. 17. st. 1. ZOU-a, dok primjer za drugu tezu predstavlja relativno niska konkretizacija na-čela javnosti.

Nadalje, konkretizacija kad je riječ o nekim načelima, nije izvršena dosljedno. Tako zanimljiv primjer pruža konkretizacija načela neprofitnosti koje je inspiriralo sankcioniranje nedopušte-nog raspolaganja imovinom udruge, ali na nedovoljno opsežan način pa je eventualnom prekr-šajnom procesuiranju nedopuštenih radnji ostavljen preuzak prostor. Istodobno, udrugama je otvorena mogućnost obavljanja gospodarskih djelatnosti u vrlo širokom opsegu što čini upitnim njihov neprofitni karakter i djelovanje.

ma koje su sve redom inicirale udruge i/ili sindikati (a to znači također udruge ali specifične provenijencije).

66 Osim već spomenute presude u slučaju Társaság a Szabadságjogokért protiv Mađarske (bilj. 63) v. i presudu istog foruma u slučaju Inicijativa mladih za ljudska prava protiv Srbije (e. g. par. 20. presude od 25. lipnja 2013., pritužba br. 48135/06).

67 V. D. Subotički, Dostupnost informacijama od javnog značaja u srpskom i evropskom pravu, Beograd, 2011., str. 47. – 48. te 51. – 53.



174

Na više mjesta zamjetne su nomotehničke manjkavosti (u vidu nedovoljne normiranosti), odnosno nepotrebno formaliziranje unutarudružnih odnosa (u vidu pretjerane normiranosti) što sve može dovesti do povećanja broja sporova (unutar udruge i izvan nje) odnosno do pove-ćanog diskrecijskog odlučivanja nadležnih upravnih tijela. Taj birokratski odnosno kverulant-ski potencijal novog ZOU-a doći će do izražaja tek nakon što istekne zakonski rok za usklađiva-nje statuta udruga s novim zakonodavstvom (sukladno čl. 55. st. 1. u vezi s čl. 60. ZOU-a, taj rok istječe 1. listopada 2015.).

Zbog svih istaknutih nedostataka u koncipiranju te konkretizaciji načela djelovanja udru-ga smatram da će njihova realizacija kao i realizacija cilja Zakona o udrugama – osobito u dije-lu koji obuhvaća učinkovitost djelovanja registriranih udruga – biti teško provediva zadaća. Na-ime, ako je učinkovitost djelovanja funkcija jasne te konzistentne regulacije tada udruge u nači-nu na koji su analizirana načela konkretizirana u normama ZOU-a ne raspolažu sredstvom pot-puno prikladnim za ostvarenje ovog cilja. Ipak, uočavanje takvih neuralgičnih normativnih to-čaka početak je rada na njihovu ispravljanju te takvoj primjeni prava koja će barem dijelom sani-rati uočene normativne nesavršenosti. Nadam se da će ovaj rad u tome biti od pomoći, u tu svr-hu je i napisan.

175

LITERATURA

Knjige i članci

Alexy, R. A., Theory of Constitutional Rights, Oxford, 2010.Ávila, H. B., Theorie der Rechtsprinzipien, Berlin, 2006.Beck, U., Moć protiv moći u doba globalizacije, Zagreb, 2004.Benington, J.; Moore, H., (urednici), Javna vrijednost teorija i praksa, Zagreb, 2013.Bydlinski, F., Grundzüge der juristischen Methodenlehre, Wien, 2005.Davis, K. C., Discretionary Justice (A Preliminary Inquiry), Baton Rouge, 1969.Dika, M.; Ljubišić, S.; Medvedović D.; Šprajc, I., Komentar Zakona o udrugama s obrascima, Za-greb, 2003.Häfelin, U.; Müller, G., Grundriss der Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich, 1993.Hague, R.; Harrop, M.; Breslin, S., Komparativna vladavina i politika, Zagreb, 2001.Koch, H. J.; Rübel, R.; Heselhaus, S. M, Allgemeines Verwaltungsrechts,München/Unterschleissheim, 2003.Krbek, I., Diskreciona ocjena, Zagreb, 1937.Pavčnik, M., Narava in pomen ustavnopravnih načel, u: VIII. Dnevi javnega prava, Portorož, 2002., str. 381. – 387.Schilling, T., Internationaler Menschenrechtsschutz (Das Recht der EMRK und des IpbpR), Tü-bingen, 2010.Subotički, D., Dostupnost informacijama od javnog značaja u srpskom i evropskom pravu, Beo-grad, 2011.Šprajc, I., Obveze tijela javne vlasti prema hrvatskom Zakonu o pravu na pristup informacijama, u: Sveske za javno pravo, br. 13, 2013., str. 21. – 31.Šturm, L., Vezanost uprave pri prostem preudarku, Javna uprava, br. 2, 1996., str. 135. – 205.Visković, N., Argumentacija i pravo, Split, 1997.Vrban, D., Država i pravo, Zagreb, 2003.

Pravni izvori

Zakon o udrugama, Narodne novine, br. 74/2014Zakon o udrugama, Narodne novine, br. 88/2001, 11/2002Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 56/1990, 135/1997, 8/1998 – proč. tekst, 113/2000, 124/2000 – proč. tekst, 28/2001, 41/2001 – proč. tekst, 55/2001 – ispr., 76/2010, 85/2010 – proč. tekst i 5/2014Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Narodne novine – međunarodni ugovo-ri, br. 18/1997, 6/1999, 14/2002, 13/2003, 9/2005, 1/2006, 2/2010Zakon o pravu na pristup informacijama, Narodne novine, br. 25/2013Obiteljski zakon, Narodne novine, br. 75/2014, 83/2014Zakon o ustanovama, Narodne novine, br. 76/1993, 29/1997, 47/1999, 35/2008



176

Zakon o zakladama i fundacijama, Narodne novine, br. 36/1995, 64/2001Zakon o ugostiteljskoj djelatnosti, Narodne novine, br. 138/2006, 152/2008, 43/2009, 88/2010, 50/2012, 80/2013, 30/2014, 89/2014

Sudska praksa

EUROPSKI SUD ZA LJUDSKA PRAVATebieti Mühafize Cemiyyeti i Israfilov protiv Azerbajdžana (presuda od 8. listopada 2009. – pri-tužba br. 37083/03)Ruska republikanska stranka protiv Rusije (presuda od 12. travnja 2011. – pritužba br. 12976/07)Vona protiv Mađarske (presuda od 9. srpnja 2013. – pritužba br. 35943/10)Gorzelik protiv Poljske (presuda od 17. veljače 2004. – pritužba br. 7710/02)Társaság a Szabadságjogokért protiv Mađarske (presuda od 14. travnja 2009. – pritužba br. 37374/05)Inicijativa mladih za ljudska prava protiv Srbije (presuda od 25. lipnja 2013. – pritužba br. 48135/06)

USTAVNI SUD RHOdluka br. U-III-3907/2005 od 11. siječnja 2006.

VRHOVNI SUD RHPresuda br. Gž 33/09-2 od 15. prosinca 2009.

Mrežne stranice

Sunstein, C. R, Paradoxes of the Regulatory State, dostupno na: http://muwww-new. marshall.edu/cber/le691/SunsteinParadoxes_of_the_Regulatory_State.pdf.Šarčević, E., Integralni i sumativni pristup pravnim principima Pravni principi u ustavnom pravu – metodološki problem?), dostupno na: http:/www.fcjp.ba/templates/ ja_avian_ ii _ d/images/green/Edin-Sarcevic2.pdf.http://www.sabor.hr/konacni-prijedlog-zakona-o-udrugama-drugo-citanjehttp://www.tportal.hr/vijesti/crnakronika/351397/Ferencak-i-Turkovic-opet-proglasenikrivi-ma-za-aferu-Nanbudo.html

177

Ivan Šprajc, MSc, Polytechnic of Nikola Tesla, Gospić

THE ASSOCIATION OPERATING PRINCIPLES IN ACCORDANCE WITH THE LAW ON ASSOCIATIONS

Summary

The paper deals for the first time in recent Croatian legal doctrine with an analysis of the ope-rating principles of associations in the Law on Associations. These are the principle of indepen-dence, publicity, democratic organisation, non-profitability and free activity in public life. Pro-visions comprising the aforesaid principles, as well as their concretisation in other legal norms have been analysed. Certain normative imperfections have been noted and an overview of rele-vant administrative and case law have been done (including the practice of the European Court of Human Rights). In conclusion, the results of the analysis have been summarized.

Key words: associations, principles, Law on Associations



178

Mag. Iur. Ivan Šprajc Polytechnische Hochschule „Nikola Tesla“ in Gospić

TÄTIGKEITSGRUNDSÄTZE DER VEREINIGUNGEN NACH DEM GESETZ ÜBER VEREINIGUNGEN

Zusammenfassung

In dieser Arbeit analysiert der Autor, zum ersten Mal in der neueren Rechtslehre, die Täti-gkeitsgrundsätze der Vereinigungen nach dem Gesetz über Vereinigungen. Es handelt sich um folgende Grundsätze: Grundsatz der Unabhängigkeit, Grundsatz der Öffentlichkeit, Grundsatz der demokratischen Organisation, Grundsatz der Nicht-Profitorientierung und Grundsatz der freien Beteiligung am öffentlichen Leben. Der Analyse wurden sowohl die Bestimmungen unter-zogen, die diese Grundsätze enthalten, als auch die Normen, in welchen diese Grundsätze kon-kretisiert sind. Einige normative Mängel werden beobachtet und ein Überblick über die rele-vante Verwaltungs- und Gerichtspraxis gegeben (einschlieβlich der Praxis des Europäischen Ge-richtshofs für Menschenrechte). In der Schlussfogerung werden die Resultate der Analyse zu-sammengefasst.

Schlagwörter: Vereinigungen, Grundsätze, das Gesetz über Vereinigungen

179

Sadika BajuttiPRIMJENA INSTITUTA PROCJENE U POREZNIM POSTUPCIMA I NJEGOV UTJECAJ NA PRAVNU SIGURNOST GRAĐANA U REPUBLICI HRVATSKOJ

Sadika Bajutti* Stručni radUDK 336.226.212.1:34.03

336.226.1:34.03340.69

Primljeno: prosinac 2014.

PRIMJENA INSTITUTA PROCJENE U POREZNIM POSTUPCIMA I NJEGOV UTJECAJ NA PRAVNU SIGURNOST GRAĐANA U REPUBLICI HRVATSKOJSažetak: Cilj je rada preispitati institut procjene u rukama poreznog tijela s teorijskog i

praktičnog aspekta, razmotriti opravdanost odnosno neopravdanost procjena u poreznim postupcima s naglaskom na procjene porezne osnovice kod utvr-đivanja poreza na promet nekretnina i porezne osnovice zakupnina, odnosno najamnina kod poreza na dohodak, kao i vjerodostojnost procjena koje Pore-zna uprava dostavlja na zahtjeve drugih institucija. Propituje se ujednačenost, kao i stručnost i osposobljenost poreznog službenika za primjenu ovog insti-tuta u svim navedenim postupcima te upozorava na moguću činjenicu da cije-li hrvatski pravni sustav funkcionira na netočnim i „paušalnim podacima“, što ima štetne posljedice za građane, druge institucije, a u konačnici i cijelo druš-tvo. Hipoteza rada je teoretski i praktično obrazložiti zakonsku prazninu u Za-konu o porezu na dohodak, u kojem se primjenjuje institut procjene te njegovu neusklađenost s nadređenim Općim poreznim zakonom, kao i kontradiktor-nost u odnosu na Zakon o porezu na promet nekretnina. Predlaže se utemelje-nje jedinstvene transparentne porezne metodologije procjenjivanja nekretni-na i zakupnina i shodno tome edukacija poreznih službenika-procjenitelja.

Ključne riječi: institut procjene, pravna sigurnost, vjerodostojnost, ujednačenost u postupa-nju, edukacija poreznih službenika – procjenitelja

1. UVOD

U 2014. godini Republiku Hrvatsku (u nastavku teksta: RH) potresali su događaji instituci-je čija bi reputacija morala biti neupitna, a to je Ministarstvo financija i njegova Porezna uprava. Zašto neupitna? Zato što „suštinu i bit“ čovjekova društvenog postojanja u jednom organizira-nom i civiliziranom društvu čini prije svega osobna i pravna sigurnost, jednakost s drugim gra-đanima, jednakost pred državom i zakonom, zaštićenost od državne samovolje i traganje za ljud-skom srećom onako kako je svaki pojedinac zamišlja. Da su temelji pravne sigurnosti u RH polju-ljani, među ostalim, potvrđuju ostavke čelnih ljudi te ključne institucije. Mediji su popratili ne-

* Sadika Bajutti, samostalni upravni referent za poreze, Porezna uprava, Područni ured Sisak, Stjepana i Antuna Radića 30, Sisak.


180

mile događaje skandalozno i dramatično, zbog čega će u budućnosti ovoj instituciji trebati mno-go više od dobre volje da vrati i ono malo povjerenja te uspostavi nekakav optimalan odnos na re-laciji građanin – porezna institucija. Ovaj rad potaknut je spoznajom koja je fermentirala u ideju da se zakonska anomalija barem u jednom zakonu, iako ih ima bezbroj, teoretski i praktično po-dastre. Ideja je tinjala dugi niz godina, međutim zbog neshvaćenosti problema i zatvaranja oči-ju, tek je sada pronašla svoj trenutak. Na odabir teme i obrade podataka utjecala je i spoznaja, da i dalje bez obzira na stotine ukinutih, izmijenjenih i dorađenih propisa (HITROREZ) još imamo propise i javne službenike koji narušavaju pravnu sigurnost građana, a time i stabilnost samog pravnog poretka. Iako ulazak u Europsku uniju (u nastavku teksta: EU) za RH znači potvrdu da je u velikoj mjeri uskladila svoj pravni i institucionalni sustav s visokim standardima u brojnim područjima, najveće zamjerke RH upravo od institucija EU-a, međunarodnih organizacija i civil-nog društva, leže u sferi provedbe zakona. Sada kada je ova zakonska anomalija poprimila svoje pravo lice i neslućene razmjere, može se postaviti pitanje: Zašto se smatrala nevažnom dugi niz godina, u postupku koji je prethodio ulasku u EU nije prepoznata i otklonjena, a onda odjednom u vrlo kratkom vremenu zbog iste, uz ostalo, jedna županica završi u zatvoru, ravnateljica Pore-zne uprave dâ ostavku, a ministar financija bude smijenjen?

Prema riječima potpredsjednika Hrvatske akademske znanosti i umjetnosti (u nastavku tek-sta: HAZU), akademika Jakše Barbića, u RH nema zakona koji nema bar jednu protuustavnost.1 Na predavanju o pravnoj sigurnosti održanom u Knjižnici HAZU, struka se suglasila da je jedan od razloga pravne nesigurnosti opsežna prilagodba pravnog sustava europskoj pravnoj stečevi-ni, koja je dovela do nepreglednosti, nerazumljivosti propisa i nesnalaženja u njihovoj primje-ni. Pored navedenog, u praksi se mogu pojaviti i drugi razlozi pravne nesigurnosti koji mogu biti raznovrsne prirode, primjerice osobne predrasude javnog službenika prema stranci u postup-ku, odnosno prema kojoj se primjenjuje propis, samovolja, nestručnost, needuciranost i neetič-nost rukovoditelja i neposrednih službenika koji primjenjuju propis, u čijim rukama i dobar pro-pis može postati opasnost za pravnu sigurnost, što se može činiti većom prijetnjom pravnom su-stavu u odnosu na samu prilagodbu sustava europskoj pravnoj stečevini. Shodno navedenom, svijest i etičnost javnog službenika ishodište je pravilne primjene propisa i postupanja jer u za-konitom postupanju nema mjesta samovolji, bahatosti, inatu i jogunjenju. Riječ jogunatost naj-bolje opisuje stanje naše hrvatske javne uprave (fr. capricieux: tvrdoglav, jogunast, obijestan, ne-pravilan).

Da je hrvatska javna uprava takva, potvrđuju brojna istraživanja javnog mišljenja u RH. Jed-no od važnijih i vrjednijih istraživanja s kvalitetnom pratećom analizom, jest istraživanje GONG-ova istraživačkog centra i Instituta za javne financije, provedeno pod nazivom Indeks dobrog upravljanja u Hrvatskoj 2012.: rezultati istraživanja. Prema rezultatima toga istraživanja povjere-nje građana u tijela javne vlasti i političke aktere općenito, veoma je nisko. To istraživanje vrijed-no je i zato što predstavlja pokušaj da, ukazujući na dobre prakse, ali i propuste tijela vlasti, iste potakne na unaprjeđenje kvalitete javnog upravljanja, posebice kad je riječ o otvorenosti i odgo-vornosti i na taj način pridonese smanjenju nepovjerenja između vlasti i građana (Miošić i sur., 2013). GONG dobro upravljanje definira kao pošteno i kompetentno obavljanje javnog posla, a unutar tako široke definicije utvrđuje osam dimenzija dobrog upravljanja koje su važne za hrvat-sku političku i društvenu stvarnost. Navedenih osam dimenzija procijenjeno je s pomoću 142 po-kazatelja. Istraživanje je provedeno početkom 2013. godine, a podaci su se odnosili na rad javno-

1 U Hrvatskoj nema zakona bez bar jedne protuustavnosti, http://www.gong.hr/hr/dobra-vladavina/u-hrvatskoj-nema-zakona-bez-bar-jedne-protuustavno/, objavljeno 20. ožujka 2014.

181

pravnih tijela tijekom 2012. godine. Rezultati dobiveni u ovom istraživanju pokazuju kako je kva-liteta upravljanja u analiziranim tijelima državne vlasti uglavnom nezadovoljavajuća.

Kako je hipoteza ovog rada da nejasnoće, manjkavosti, anomalije, propusti, zakonske pra-znine općenito u propisima, a u ovom radu – poreznim propisima koji se odnose na institut pro-cjene odnosno institut utvrđivanja vrijednosti imovine, imaju štetne posljedice za pravnu sigur-nost građana, ali i stabilnost pravnog sustava uopće, u radu će se analizirati primjena tog institu-ta s pomoću zakonske osnove, podastrti teoretske postavke i na stvarnim primjerima iz prakse poreznog tijela dokazati neujednačenost i nejednako postupanje Porezne uprave, što upućuje na nužnost poboljšanja pravila, postupaka i ponašanja te edukaciju poreznih službenika.

2. TEORETSKE POSTAVKE ZA OBRANU HIPOTEZE RADA

Teoretske postavke ovog rada vežu se za sam pojam vladavine prave, koji označava sustav po-litičke vlasti utemeljen na poštovanju ustava, zakona i drugih propisa, kako od strane građana (adresata pravnih normi), tako i od samih nositelja državne vlasti (adresanata pravnih normi). Svi zakoni, drugi propisi, kao i postupci nositelja vlasti imaju biti utemeljeni na zakonu, odno-sno na zakonu utemeljenom propisu. To izražava ustavno načelo ustavnosti i zakonitosti (Smer-del, 2013: 8).

Prema odredbi članka 3. Ustava RH načelo vladavine prava utvrđeno je kao jedna od temelj-nih vrednota Ustava i temelj je za njegovo tumačenje. Odredbom članka 5. stavak 1. i stavak 2. Ustava, načelo ustavnosti i zakonitosti formulirano je na način da zakoni moraju biti u suglasno-sti s Ustavom, a ostali propisi s Ustavom i zakonom te da je svatko dužan držati se Ustava i pra-va i poštovati pravni poredak RH.2

Koncept vladavine prava nije ograničen samo na formalno poštovanje načela ustavnosti i zakonitosti, nego zahtjeva da ustav i zakoni imaju određen sadržaj, primjeren demokratskom sustavu, tako da služe zaštiti ljudskih prava i sloboda u odnosima građana i tijela javne vlasti, u okviru demokratskog političkog sustava. Shodno tome, zakonodavac bi morao biti razborit i umjeren te čuvati dignitet zakona.

U svim suvremenim društvima, općeprihvaćeno je stajalište da je zakonitost jedno od sred-stava za postizanje pravne sigurnosti. Uz pravnu sigurnost usko se veže i pravednost. Pravednost znači zakonitost u smislu da je pravedno, opće pravilo stvarno primjenjivati na sve slučajeve, na koje prema svom sadržaju treba biti primijenjeno. Nepravedno je primijeniti ga u jednom sluča-ju, a ne i u drugom. Porezna pravednost zasniva se na načelu kako građani trebaju snositi pore-zni teret sukladno ekonomskim mogućnostima, što je izričito sadržano u članku 51. Ustava RH, gdje se navodi: „Svatko je obvezan sudjelovati u podmirenju javnih troškova, u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima. Porezni se sustav temelji na načelima jednakosti i pravednosti.“ Uz pravnu sigurnost i pravednost u specifična pravna načela ubrajaju se koherentnost, potpu-nost i određenost. Zahtjev da ne bude pravnih praznina važno je pravno načelo na kojem se te-melji pravni poredak.

Pojam vladavine prava u današnje je vrijeme poprilično atraktivan, posebno u državama u kojima je došlo do promjene socijalističkog režima, međutim u RH nema se dojam da smo učini-

2 Ustav RH, Narodne novine, br. 56/1990, 135/1997, 8/1998, 113/2000, 124/2000, 28/2001, 41/2001, 55/2001, 76/2010, 85/2010, 05/2014 – pročišćeni tekst.



182

li taj jedan korak više ili korak naprijed, s obzirom na to da korijeni moderne pravne države sežu još u 17. i 18. stoljeće. Prema općim postavkama teorije prava, pravna država bi bila ona u kojoj se poštuju ustavne slobode i prava čovjeka i građanina, u kojoj se poštuje načelo ustavnosti i zako-nitosti, u kojoj su sudovi neovisni, u kojoj djeluje podjela vlasti te u kojoj su svi nosioci državnih funkcija politički i pravno odgovorni, odnosno pravna država je ona gdje sve službene osobe dje-luju samo na temelju pravnih normi, a ne samovoljno. Teško je stvoriti takvu državu, ali jedino pravna država daje optimalne okvire za ostvarivanje svega navedenog.

Pravna država ima svoje formalne i materijalne elemente. Pod formalnim elementima teore-tičari ustavnog prava navode ograničavanje državne samovolje zakonima i trodiobu vlasti, a pod materijalnim elementima poreznu i socijalnu pravednost, pravnu sigurnost i ustavna ograniče-nja oporezivanja. Svi ovi elementi zajedno najvažniji su stupovi na kojima počiva porezno pra-vo svake države. Porezno pravo samostalna je pravna disciplina jer sadrži norme koje regulira-ju prava i obveze sudionika porezno-pravnog odnosa te mora biti zasebno regulirano zbog svo-jih specifičnosti.

Iz svega navedenog proizlazi da ništa što je uređeno pravom, pa tako i poreznim pravom, ne može se provoditi suprotno zakonima. Međutim, u hrvatskim zakonima često dolazi do toga da su pojedini pojmovi i izrazi nejasni ili neka pitanja iz područja na koje se zakon odnosi, zako-nom uopće nisu riješena. Pravni teoretičari ovakve situacije nazivaju zakonskim prazninama. U prvom slučaju nejasne pojmove i izraze potrebno je protumačiti, a u drugom slučaju primjenju-je se analogija, kao još jedna mogućnost tumačenja prava. Analogno tumačenje pravnih propisa sastoji se u tome, da se mjesto zakonskih praznina popuni riječima iz sličnih pravnih propisa, a koje odgovaraju smislu i cilju zakona s prazninama. Pravna znanost poznaje nekoliko metoda tu-mačenja zakona i pravnih propisa, a to su: gramatička, logička i teleološka. Na porezne se propi-se, osim ovih, primjenjuje još i metoda gospodarskog tumačenja pravnih propisa (Lončarić-Hor-vat, 2008: 527).

U pravnoj literaturi, analogija se opisuje kao logička metoda. To je takav oblik posrednog za-ključka kod kojeg se polazi od posebnog ili pojedinačnog i zaključuje na posebnom ili pojedinač-nom prema sličnosti. Ako su dva predmeta slična prema nekim osobinama, možemo zaključiti da su slična i u drugim osobinama. Shodno ovoj metodi, postavlja se pitanje, koje će u nastavku rada biti predmet detaljne teorijske i praktične analize: ako je člankom 82. Općeg poreznog zako-na (u nastavku teksta: OPZ),3 koji je temeljni zakon koji propisuje postupovne odredbe u pore-znim postupcima te na taj način osigurava ujednačenost postupanja u svim poreznim postupci-ma, propisano u kojim će slučajevima porezno tijelo procjenom utvrditi poreznu osnovicu, kako je moguće da se u druga dva porezna propisa ista porezno-pravna situacija različito tumači i pri-mjenjuje? Konkretno, porezno tijelo prema Zakonu o porezu na dohodak (u nastavku teksta: ZOPD)4 u porezno-pravnoj situaciji u kojoj je jedna stranka država, a druga građanin/porezni ob-veznik, primjenjuje institut procjene te građaninu/poreznom obvezniku procjenom utvrđuje po-reznu osnovicu, dok prema Zakonu o porezu na promet nekretnina (u nastavku teksta: ZOPPN), točnije odredbi članka 9. stavka 9.,5 kojom odredbom je regulirana ista takva porezno-pravna si-tuacija, ne primjenjuje institut procjene, odnosno ukupnim iznosom naknade smatra se sve ono što stjecatelj ili druga osoba za stjecatelja da ili plati za stjecanje nekretnine?

3 Opći porezni zakon, Narodne novine, br. 147/2008, 18/2011, 78/2012, 136/2012, 73/2013, 26/2015 – pročišćeni tekst.

4 Zakon o porezu na dohodak, Narodne novine, br. 177/2004, 73/2008, 80/2010, 114/2011, 22/2012, 144/2012, 43/2013, 120/2013, 125/2013, 148/2013, 83/2014, 143/2014 – pročišćeni tekst.

5 Zakon o porezu na promet nekretnina, Narodne novine, br. 69/1997, 26/2000, 127/2000, 153/2002, 22/2011, 143/2014 – pročišćeni tekst.

183

Lončarić-Horvat navodi da je prema mišljenju najvećeg broja stručnjaka analogija dopušte-na samo kada je riječ o prazninama u zakonu koje nisu posljedica namjere zakonodavaca. Takve zakonske praznine nastaju ili zato što zakonodavac nije uzeo u obzir sve okolnosti i činjenice koje bi u stvarnosti mogle nastupiti ili pak zato što sve to jezično nije mogao valjano izraziti. U tom slučaju zakonodavcu nije uspjelo ostvariti svrhu koju je htio postići određenim zakonom. Prema tome, zakonske praznine u poreznim zakonima koje nisu posljedica svijesti i namjere zakono-davca nego drugih činjenica, dopušteno je popuniti analogijom. Također, analogija se sastoji u tome da se svrha propisa odnosno načelo na kojem se temelji neki porezni propis ili jedan njegov dio, a što zbog zakonske praznine nije moguće postići, ostvari objašnjenjem nedostajućeg pojma ili riječi uz pomoć drugog, sličnog pravnog propisa.

Shodno navedenom stajalištu Lončarić-Horvat, ali i stajalištu ostalih financijskih teoretiča-ra, autor ovoga rada predlaže da se preispita nejasnoća, zakonska praznina ili što god, vezana za institut procjene u odnosu na prethodno spomenute zakone i postavljeno pitanje te utvrdi je li riječ samo o pogrešnom tumačenju i primjeni poreznog tijela ili o zakonskoj praznini koju je za-konodavac svjesno učinio jer je smatrao da određena materija još nije dovoljno pogodna za prav-no uređenje. Ovo bi upućivalo na to da je namjera i svjesno ostavljanje praznine u ZOPD-u, za-konodavac posao definiranja ili uređenja prepustio upravnim sudovima i znanosti, iako je nera-zumljivo zašto, s obzirom na to da je u ZOPPN-u takva porezno-pravna situacija jasno i nedvo-smisleno definirana.

Popunjavanje zakonskih praznina analogijom posao je tijela koja primjenjuju zakon, a to su sudovi i upravna tijela koja vode konkretni postupak. U kontradiktornom postupku takvo popu-njavanje jednoj od stranaka može biti u korist a drugoj na štetu. Također, prema stajalištu stru-ke kada je riječ o porezno-pravnom postupku u kojem je jedna stranka država a druga porezni obveznik, prevladava stajalište da nije dopušteno popunjavanje zakonskih praznina na štetu po-reznih obveznika, što se smatra logičnim jer stranke u tom postupku nisu ravnopravne. Shodno navedenom stajalištu nepopunjavanje zakonske praznine u ZOPD-u na štetu je poreznih obve-znika i u suprotnosti sa stajalištem struke jer ostavlja prostora službeniku koji primjenjuje pro-pis da ga tumači kako njemu odgovara. S obzirom na navedeno postavlja se pitanje razmjera po-sljedice zakonske praznine i njezin utjecaj na pravnu sigurnost građana/poreznih obveznika, što nikako nije u skladu sa zahtjevima dobre javne uprave.

3. PRAVNA SIGURNOST GRAĐANA/POREZNIH OBVEZNIKA

Iako je interes države ubrati što više poreznih prihoda, pođe li se od teleološke metode pore-znih propisa kojima se i određuje neka obveza, cilj poreznog propisa trebao bi biti pojednostav-njenje poreznog sustava, sprječavanje utaje poreza, poštovanje načela poreznog postupka i slič-no. Ovo kaže teorija, međutim u praksi poreznog tijela nastanu i neke nove metode, nepisane metode, koje mogu izazvati štetne posljedice za sve sudionike u postupku te cilj propisa izosta-ne u potpunosti.

Zaštita prava poreznih obveznika u suvremenim državama i društvu ima visoko mjesto u hi-jerarhiji prava građana. Međutim, posljednjih godina sve su glasniji zahtjevi da se porezni služ-benici prema poreznim obveznicima ne smiju ponašati kao vlast, nego kao služba i svojevrstan servis koji im pomaže pri postupcima povezanima s plaćanjem poreza. Inzistiranje na promjeni



184

odnosa poreznih službenika prema poreznim obveznicima, na uspostavljanju povjerenja i pošto-vanja među njima, bila bi logična posljedica činjenice da država živi od poreza, da se porezima fi-nanciraju brojni izdaci države te da su porezni službenici plaćeni iz poreza koji su ubrani od po-reznih obveznika.

Pojam „pravne sigurnosti poreznog obveznika“ jedan je od materijalnih elemenata pravne države koji se postiže određenošću poreznih zakona i zabranom retroaktivne primjene pravnih propisa, a koje je i jedno od temeljnih načela Ustava RH, sadržano u članku 90. stavak 4. Ustava. Iznimno, u stavku. 5. dopušta se povratno djelovanje samo pojedinih odredaba zakona, ne i dru-gih propisa, i to zbog posebno opravdanih razloga. Shodno navedenom, svi zakoni bi morali biti što je više moguće određeniji, a osobito porezni zakoni.

Pod određenošću zakona razumijeva se njihova jasnoća i nedvosmislenost. Porezni zakoni su utoliko određeniji ukoliko je jasnije utvrđena nadležnost pojedinih razina poreznih tijela, ukoli-ko je jednostavniji način utvrđivanja činjenica bitnih za oporezivanje, tako da porezni obvezni-ci mogu i sami izračunati visinu svog poreznog opterećenja i ukoliko su porezno-pravni pojmovi određeni jednostavnije, točnije i stručnije (Lončarić-Horvat, 2008: 532).

Porezni teoretičari se slažu da je u stvarnosti sve navedene zahtjeve vrlo teško ostvariti i da je mogućnost ostvarenja zahtjeva za određenošću poreznih zakona, relativno ograničena zbog visoke razine apstraktnosti materije poreznih zakona, zbog koje je nemoguće predvidjeti svaki konkretan slučaj koji se pojavljuje ili se može pojaviti u stvarnosti. Nadalje, osobito je teško da poreznim obveznicima svaki zakon bude razumljiv, s obzirom na to da je među poreznim obve-znicima najviše laika. Postavlja se pitanje: koliko ovakvo mišljenje može opravdavati različitosti u tumačenjima i primjeni nekog propisa, s obzirom na postojanje cijelog jednog sustava za koor-dinaciju i procjenu učinaka propisa, koji je pokrenut još u srpnju 2007. godine?

Prema Strategiji procjene učinaka propisa za razdoblje 2013. do 2015. godine,6 jedan od alata kojim se može utjecati na kvalitetu zakonodavstva jest procjena učinaka propisa. Procjena uči-naka propisa služi tijelima državne uprave odnosno stručnim nositeljima u prevenciji nedoreče-nosti, nekvalitetnih i administrativnim zaprekama opterećenim zakonskim propisima. U osno-vi, procjena učinaka propisa opisuje se kao alat kojim izvršne vlasti povećavaju kvalitetu zakono-davstva s pomoću otvorenoga, transparentnog i aktivnog traženja učinkovitih načina rješavanja problema i ostvarivanja zacrtanih ciljeva javnih politika bez stvaranja dodatnih zapreka građani-ma, organizacijama civilnog društva i poslovnoj zajednici uz stvaranje više pozitivnih učinaka, tj. koristi u odnosu na očekivane negativne učinke, odnosno troškove. Od pokretanja twining pro-jekta „Razvoj sustava procjene učinaka propisa“ i komponenta IPA 2007., prošlo je više od sedam godina, od donošenja Zakona o procjeni učinaka propisa7 četiri godine, a od donošenja prve Stra-tegije više od dvije godine, međutim stanje u hrvatskom zakonodavstvu kao i primjena instituta procjene u RH, i dalje se čine kaotičnima.

4. IMOVINSKI POREZI I INSTITUT PROCJENE

Postojanje instituta procjene povijesno se veže uz samu pojavu imovinskih poreza koji se ubrajaju u najstarije poreze. Dakle, o porezu na imovinu (eng. Property Tax) govori se onda kada

6 Strategija procjene učinaka propisa za razdoblje od 2013. do 2015. godine, Narodne novine, 146/2012.

7 Zakon o procjeni učinaka propisa, Narodne novine, br. 90/2011.

185

je objekt oporezivanja imovina. Tada je porezna osnovica njezina vrijednost, a povod oporeziva-nju sama imovina kao takva. Danas gotovo nema države u kojoj se ne susreće ovaj porezni oblik, iako u drugoj polovini 19. stoljeća sve veći broj europskih država uvodi porez na dohodak u svoj porezni sustav.

Imovinski se porezi, prema ulozi koju pri oporezivanju imovina ima, dijele na imovinske po-reze u užem i imovinske poreze u širem smislu. Kada se oporezuje imovina kao takva, promatra-na statički, riječ je o porezu na imovinu. Međutim, oporezivanje imovine može se obavljati i onda kad je ona predmetom nekog dinamičkog procesa (prometa, promjena vlasništva), a u takvim slučajevima u primjeni su porezi koji se svrstavaju među imovinske poreze u širem smislu. Imo-vinski porezi u širem smislu dijele se na (1) poreze na prijenos vlasništva uz naknadu (kupopro-daja, zamjena) i (2) poreze na prijenos vlasništva bez naknade (darovi, nasljedstva) (Jelčić, 2002: 428). Porezi na imovinu u RH u užem smislu bili bi porez na cestovna motorna vozila, porez na plovila i porez na kuće za odmor, a u širem smislu porez na nasljedstva i darove i porez na pro-met nekretnina. Iz navedene podjele proizlazilo bi da se institut procjene veže uglavnom na pro-met i stjecanje nekretnina i pokretnina, međutim predmetom procjene može biti i dohodak od imovine, primjerice ostvaren od zakupa ili najma. Ono što je važno za ovaj rad, jest problematič-nost utvrđivanja porezne osnovice kod svih imovinskih poreza koji postoji odavno te se u finan-cijskoj literaturi ističe kao najveći nedostatak.

S porezno-tehničkog stajališta porez na imovinu opisuje se kao porezni oblik koji je složen za primjenu. Ta se kompliciranost očituje ne samo u utvrđivanju visine porezne osnovice nego i sprječavanju porezne utaje. Za osnovicu oporezivanja porezom na imovinu uzima se vrijednost imovine, nakon odbitka dugova koji je terete. Vrijednost se utvrđuje na osnovi nabavne cijene, tržišne cijene, knjigovodstvene cijene, tečajne cijene, nominalne cijene, cijene po kojoj se otku-pljuje prije prodani proizvod i sl., ovisno o vrsti imovine koja se oporezuje. Ako se vrijednost imo-vine utvrđuje na osnovi procjene, onda ta procjena vrijedi za određeno vrijeme. Može se predvi-djeti da se procjena obavlja i u kraćem vremenu od vremena koje je propisima utvrđeno, ako na-stupe okolnosti koje to opravdavaju. Kod oporezivanja imovine postavlja se problem je li vlasnik domaća ili strana osoba, živi li (djeluje) u zemlji ili u inozemstvu, gdje se imovina nalazi i kako utvrditi istinitost podataka o njezinu terećenju. Da bi se oporezivanjem obuhvatila sva imovina koja se oporezuje, da bi se spriječila porezna evazija, potrebno je postojanje dobro organizirane, stručno osposobljene i poštene porezne administracije, kao i postojanje odgovarajućih regista-ra imovine, obveza međusobnog informiranja državnih organa, propisivanje posebnih postupa-ka i sl. (Jelčić, 2002: 433).

5. PROBLEMATIKA UTVRĐIVANJA VISINE POREZNE OSNOVICE ODNOSNO TRŽIŠNE VRIJEDNOSTI

U financijskoj literaturi umijeće ostvarivanja porezne politike naziva se i poreznom tehni-kom, a obuhvaća cjelokupan postupak oporezivanja – sve pravne, administrativne i organizacij-ske mjere koje treba primijeniti da bi se postigla svrha oporezivanja. Uloga porezne tehnike nije ograničena samo na razrez i ubiranje poreza, nego i na izbor vrste i modaliteta oporezivanja, kao i na radnje koje prethode uvođenju, izmjenama i dopunama porezne obveze. Porezna tehnika ne služi samo tome da se izbjegnu praznine u propisu, da se otklone nejasnoće i kontradiktorna rje-šenja. Primjena propisa u oporezivanju ne smije dovesti do šikaniranja poreznih subjekata, na-



186

metanja nepotrebnih poslova i povrede dostojanstva poreznih obveznika. Propisi trebaju olakša-ti zaštitu prava poreznih obveznika, odnosno olakšati otklanjanje pogrešaka koje su učinili služ-benici na radu kod poreznih tijela. Osnovni zahtjev koji se postavlja pred porezne propise sa sta-jališta porezne tehnike jest njihova jednostavna primjenjivost. Pri tome treba voditi računa da je obrazovna razina poreznih obveznika različita pa zato propisi trebaju biti što razumljiviji, a nji-hova primjena što jednostavnija (Jelčić, 2008: 244). U poreznom pravu primjena poreznih pro-pisa može se ukratko opisati kao svođenje stvarnog stanja na odgovarajuće zakonske činjenice tako da se izazovu određene pravne posljedice (lat. supsumcija). Supsumirati se prevodi kao svo-đenje na zajednička obilježja, kao primjena posebnog na opće, svođenje užega pojma pod širi.

U demokratskim društvima općeprihvaćeno je stajalište da svatko mora pridonositi nami-renju zajedničkih potreba, sukladno ekonomskoj moći, što se ostvaruje ili bi se trebalo ostvari-vati realnim plaćanjem poreza. Međutim, praksa je pokazala da postoji određeni broj poreznih obveznika ili građana koji utajom ili prikrivanjem stvarnog stanja, nastoje platiti što manje pore-za te takvim postupcima onemogućavaju porezna tijela da točno utvrde stvarnu poreznu obve-zu. Upravo zbog takvih poreznih obveznika među poreznim službenicima postoji pretpostavka, odnosno ustaljeno mišljenje i pravilo, da su svi porezni obveznici potencijalni utajivači te im se uglavnom tako i pristupa. Ovo je zasigurno pogrešan pristup jer kraj nepoštenih poreznih obve-znika postoje i oni drugi – pošteni porezni obveznici, koji svoje obveze uredno prijavljuju i ured-no plaćaju poreze. Međutim, kroz naočale poreznih službenika, svi su oni isti. Ovdje bi se mo-gle spomenuti i pojave u praksi poreznih tijela o kojima nas svakodnevno izvješćuju mediji, da upravo oni koji nastoje platiti manje poreza, prije ostvare neke pogodnosti kod poreznih službe-nika, za razliku od poštenih poreznih obveznika, tako da u konačnici najveći teret podnose po-šteni porezni obveznici.

Svatko tko je barem jedanput bio porezni obveznik poreza na promet nekretnina, poreza na dohodak od zakupa ili najma ili obavio prijenos cestovnog motornog vozila, porezno tijelo mu je procjenom na temelju Tablica, Kataloga i Preglednika utvrđivalo poreznu osnovicu. Znači dugo-godišnja praksa poreznog tijela, moglo bi se reći bez izuzetaka, bila je „masovno procjenjivanje“ koje se primjenjivalo kako na one koji su imali namjeru utajiti i prikriti porez, tako i na one koji nisu imali takve namjere, ali su bili izjednačeni. Za tri navedene vrste poreza uvijek su postojali Katalozi i Preglednici koji su bili mjerodavni za utvrđivanje porezne osnovice. Koliko god i koliko puta svoju obvezu prijavili pošteno, porezno tijelo ipak bi procjenom utvrdilo poreznu osnovicu i pristupilo na isti način kao i prema poreznim obveznicima potencijalnim utajivačima, osim kada bi cijena u ugovoru bila veća nego ona koju Porezna uprava smatra tržišnom. Ono što se doživ-ljava nepravednim u ovakvom pristupu jest to što nitko nikada nije postavljao pitanje točnosti i ažurnosti podataka kojima su se porezna tijela koristila.

Institut procjene porezne osnovice, odnosno porezne obveze, poznaju svi porezni sustavi pa tako i hrvatski porezni sustav. Porezna osnovica smatra se jednim od najvažnijih elemenata opo-rezivanja jer o njoj ovisi porezno opterećenje obveznika, odnosno ekonomska snaga kojom ob-veznik raspolaže nakon oporezivanja. U poreznoj praksi poznato je više načina utvrđivanja po-rezne osnovice, a to su indicijarna, direktna, indirektna, administrativna i metoda parifikacije ili usporedbe. Bez obzira na to koju će metodu porezno tijelo primijeniti, uvijek bi moralo imati u vidu osnovni cilj, a to je odrediti što realnije i što točnije poreznu osnovicu. U ovom radu nagla-sak je na usporednoj metodi, s obzirom na to da se u poreznim postupcima pri utvrđivanju tržiš-ne vrijednosti ona najčešće susreće.

187

Pravilnom utvrđivanju porezne osnovice mora se pridati iznimna pozornost, budući da o njoj ovisi pravilno oporezivanje. Sama riječ „procjena“ upućuje na to kako ne može biti riječ o točnom, na poslovnim knjigama i vjerodostojnim ispravama utemeljenom utvrđenju porezne osnovice nego uistinu o procjeni, dakle o nastojanju da se otprilike točno utvrdi porezna osnovica. Iako će i porezno tijelo nastojati da utvrđena osnovica bude što realnijom, ona je ipak stvar procjene pa s toga motrišta procjena ima i represivnu ulogu, a svaki porezni obveznik koji ne poštuje zakonom propisane obveze glede vođenja poreznih knjiga i evidencija, zna da se može sučeliti s okolnošću da mu se porezna osnovica utvrđuje procjenom (Matković, 2005: 36).

Procjena porezne osnovice jedan je od složenijih postupaka što ih provodi Porezna uprava. Nadalje, smatra se kako procjena nije željeni ni rutinski posao poreznih službenika, ali je naža-lost neizbježan zbog poreznih obveznika koji se vlastitom krivnjom dovedu u položaj da im se porezna osnovica procjenjuje. Pri procjeni porezne osnovice polazi se od raspoloživih podataka, dakle nastoji se naći što više uporišnih točaka, odnosno stvarnih podataka, kako bi se što ma-nje moralo posezati za diskrecijskim ocjenama. Najčešće pri procjeni porezne osnovice porezno tijelo primjenjuje metodu uspoređivanja kojom bi se poreznu osnovicu trebalo utvrđivati na os-novi usporedbe s iskazanom osnovicom poreznog obveznika koji obavlja jednaku djelatnost, uz jednake ili otprilike jednake uvjete, primjerice u istoj ulici, sličnom prostoru, opremljenošću itd. Iako se ova metoda najčešće susreće u praksi poreznog tijela, ne može se reći da je rečeno tijelo shvaća u potpunosti. U stvarnosti i praksi poreznog tijela proizađu svakojake usporedbe. Primje-rice, kod utvrđivanja porezne osnovice poreza na dohodak na temelju zakupa porezno tijelo us-poređuje tržišnu vrijednost zakupnine stana površine 100 m2, na drugom katu, danom u zakup kao uredski prostor tijelu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave (u nastavku tek-sta: JLPS) , koje obavlja poslove od općeg interesa, s kioskom od 10 m2, koji ima pristup s ceste, u kojem se prodaju duhanski proizvodi i tisak, odnosno obavlja poduzetnička djelatnost, ili se taj isti stan uspoređuje s uličnom trgovinom glazbenim instrumentima od 70 m2 ili uličnim prosto-rima u kojima djeluju osiguravajuća društva. Također, s kojim god je poreznim obveznikom pore-zno tijelo izvršilo usporedbu, porezna osnovica je ista devet godina, iako porezna literatura kaže da procjena porezne osnovice može vrijediti samo za određeno razdoblje od jedne godine ili kra-će (primjeri koji se navode, vlastiti su primjeri autora rada).

a) Zakonska osnova za utvrđivanje porezne osnovice procjenom prema OPZ-u Prema odredbi čl. 82. st. 1. OPZ-a8 u određenim slučajevima porezno tijelo poreznu osnovi-

cu utvrdit će procjenom. „Ako porezno tijelo ne može utvrditi poreznu osnovicu na temelju poslovnih knjiga i evidencija, mora je procijeniti.“ Prema stavku. 2. istog članka, porezno tije-lo procijenit će poreznu osnovicu: ako porezni obveznik ne može predočiti knjige ili eviden-cije koje je dužan voditi prema poreznim zakonima, ako porezni obveznik ne izdaje propisa-ne račune ili ne vodi poslovne knjige točno, uredno i pravodobno, ako porezni obveznik po-datke za oporezivanje ne može dokazati vjerodostojnom dokumentacijom i ako porezni ob-veznik odbije sudjelovati u poreznom postupku ili onemogućava provedbu poreznog postup-ka. Nadalje, u smislu stavka 4., pri utvrđivanju porezne osnovice procjenom, porezno tijelo, među ostalim, trebalo bi voditi računa da usporedbe iskazanih primitaka predmetnog obve-znika usporedi s primicima drugih poreznih obveznika koji obavljaju istu djelatnost na istoj ili sličnoj lokaciji ili ih usporediti s prosječnim primitkom više poreznih obveznika iste djelat-nosti na istoj ili sličnoj lokaciji.

8 Ibid., str. 4.



188

Da bi se procjena porezne osnovice mogla smatrati zakonitom i pravilnom, porezno je tijelo dužno dokazati da je postojala neka od propisanih pretpostavki za obavljanje procjene, ali ta-kođer je dužno dati jasan, potpun i obrazložen nalaz o metodi i mjerilima na temelju kojih je procjena porezne osnovice izvršena u određenom iznosu. Dakle, iz nalaza poreznog tijela mo-raju biti vidljivi svi podaci na kojima je porezno tijelo temeljilo visinu procjene porezne osno-vice. Uz to, porezno tijelo mora omogućiti poreznom obvezniku očitovanje na procjenu i to prije donošenja poreznog rješenja. No u praksi poreznog tijela rijetko koje rješenje, u slučaje-vima kada se poreznom obvezniku procjenom utvrđuje porezna osnovica, sadržava navede-ne elemente.

Iz odredbe članka 82. OPZ-a proizlazi da porezno tijelo poseže za procjenom samo onda kada porezni obveznik nije točno i uredno vodio poslovne knjige i evidencije, odnosno kada je imao namjeru utaje ili prikrivanja poreza. Međutim, to u praksi nije tako. Iz analize korište-ne dokumentacije i literature te vlastita iskustva tijekom višegodišnjeg razdoblja, razvidno je da je porezno tijelo institut procjene shvaćalo i primjenjivalo doslovno u svim vrstama pore-za i još i dalje u nekim vrstama poreza shvaća ga i primjenjuje doslovno, bez obzira na to što zakonske odredbe, kojima je uređena zakonska osnova za utvrđivanje porezne osnovice pro-cjenom, ne upućuju na takav način postupanja. Primjerice, kod utvrđivanja poreza na pro-met nekretnina, tek izmjenama ZOPPN-a, Narodne novine, broj 22/2011, napušten je tradici-onalni način utvrđivanja poreza na promet nekretnina isključivo procjenom Komisije ili po-reznog službenika u svim slučajevima, osim kada je cijena u ugovoru veća od cijena iz Pre-glednika Porezne uprave. Međutim, kod utvrđivanja poreza na dohodak ostvarenog od dava-nja u zakup ili najam, Porezna uprava, točnije neke njezine ispostave, i dalje doslovno pore-znu osnovicu utvrđuje isključivo na temelju Preglednika cijena te svakom poreznom obvezni-ku čiji ugovor o zakupu nije u skladu s Preglednikom, procjenom utvrđuje poreznu osnovicu, pa i u slučajevima kada je ugovor sklopljen s državom ili JLPS-om, kao i u slučajevima kada su odstupanja u cijeni minimalna, čime se zasigurno ne postiže fiskalna svrha, a ni svrha za-kona.

b) Zakonska osnova utvrđivanja porezne osnovice procjenom prema ZOPD-u Člankom 27. ZOPD-a,9 propisano je da se dohotkom od imovine i imovinskih prava smatra

razlika između primitaka po osnovi najamnine, zakupnine, iznajmljivanja stanova, soba i po-stelja putnicima i turistima i organiziranja kampova, primitaka od vremenski ograničenog ustupa autorskih prava, prava industrijskog vlasništva i drugih imovinskih prava, primitaka od otuđenja nekretnina i imovinskih prava te izdataka koji su poreznom obvezniku u pore-znom razdoblju nastali u svezi s tim primicima.

Prema odredbi članka 28. istog Zakona, ako u postupku utvrđivanja dohotka iz članka 27. sta-vak 1., zakupnina, najamnina, primitak od imovinskih prava te primitak od otuđenja nekret-nina i imovinskih prava nije prijavljen ili nije prijavljen u tržišnom iznosu, dohodak će utvr-diti Porezna uprava prema tržišnim cijenama u mjestu u kojem se nekretnina nalazi, mjestu u kojem se imovinsko pravo daje na korištenje, odnosno u mjestu u kojem se imovinsko pravo otuđuje ili prema naputku o osnovama i mjerilima za utvrđivanje tržišnih cijena, koje donosi ministar financija. Pitanje koje se često postavlja jest: je li procijenjena vrijednost isto što i tr-žišna vrijednost nekretnine? Nije isto, to su različiti pojmovi. Tržišna vrijednost je cijena ne-

9 Ibid., str. 4.

189


kretnine koja se postiže ili se može postići na tržištu u trenutku nastanka porezne obveze, a procijenjena bi bila rezultat rada stručne osobe.

S obzirom na to da je postupak procjene propisan člankom 82. OPZ-a, a radi provođenja po-stupka utvrđivanja dohotka od imovine s osnova najma ili zakupa nekretnina, uspoređiva-nja prijavljenih podataka u ugovoru o najmu ili zakupu nekretnina prema tržišnim cijena-ma u mjestu u kojem se nekretnina nalazi i procjenjivanja vrijednosti najma i zakupa nekret-nina te ujedno da posluži kao pomoć i podsjetnik u obavljanju navedenih poslova naprav-ljen je Preglednik minimalnih cijena zakupa, objavljen u posebnom broju Poreznog vjesni-ka (7c/2011). Ovaj Preglednik minimalnih cijena zakupa poslovnog prostora zamijenio je Pre-glednik iz 2004. (10a/2004). Podaci o vrijednosti minimalnih zakupnina poslovnih prostora u Pregledniku (7c/2011), ažurirani su prema dostavljenim podacima područnih ureda koji su prikupljeni na temelju zahtjeva Središnjeg ureda, klasa: 410-01/10-01/2362, urbroj: 513-07-21-02/10-01 od 2. prosinca 2010.godine.

Prema naputku Središnjeg ureda od 8. travnja 2002. godine, klasa: 410-14/02-01/1, urbroj: 513-07/02-3,10 zakupnina za poslovni prostor određuje se prema sljedećim elementima:• prema području (zoni) u kojoj je smješten poslovni prostor u zgradi• prema položaju poslovnog prostora u zgradi• prema kvaliteti poslovnog prostora.

Također, prema istom naputku, za poslovni prostor što se nalazi u dvorišnim zgradama, po-drumskim prostorijama, tavanima, zatvorenim prolazima i vežama zgrada, tržišna cijena za-kupnine može se umanjiti za 25% u odnosu na tržišnu cijenu zakupnine što se plaća za po-slovni prostor iste veličine i istorodne djelatnosti u tim zonama. Tržišna cijena zakupnine može se korigirati i u odnosu na stupanj uređenosti poslovnog prostora te se u smislu uređe-nosti prostora razlikuju tri stupnja uređenja poslovnog prostora, i to:• 1. stupanj – neuređeni prostor• 2. stupanj – poluuređeni prostor, odnosno poslovni prostor koji ima uređen eksterijer

(pročelje, stolarija, krov) i osiguran priključak na postojeću komunalnu infrastrukturu, ali interijer nije uređen

• 3. stupanj – uređen prostor, odnosno poslovni prostor koji ima uređen eksterijer (proče-lje, stolarija i krov) i uređen interijer (podovi, stropovi, zidovi i sanitarni čvor). Pod ure-đenim interijerima i eksterijerima podrazumijevaju se takvi interijeri i eksterijeri koji su prikladni za obavljanje djelatnosti za koju je poslovni prostor namijenjen.

Tržišna cijena zakupnine za poslovni prostor 1. stupnja uređenosti umanjuje se do 50%, a za poslovni prostor 2. stupnja uređenosti umanjuje se do 25%. Tržišna cijena zakupnine za skla-dišni prostor i za garaže utvrđuje se u visini od 50% iznosa tržišne cijene zakupnine poslov-nog prostora u svakom pojedinom području (zoni).

Naputak Središnjeg ureda jasan je i bez bitnih manjkavosti, međutim neke ispostave Pore-zne uprave u poreznim postupcima ne postupaju u skladu s navedenim elementima iz naput-ka, što je pretpostavka utemeljena na vlastitu iskustvu i ne proizlazi iz stvarnog primjera koji će biti opisan. U primjeru koji se analizira u radu, iako nije bilo osnove i elemenata za takvo postupanje, porezni službenik je pri procjeni svojom slobodnom voljom izvršio smanjenje u

10 Minimalne cijene zakupa poslovnog prostora, Porezni vjesnik, Službeno glasilo Porezne uprave RH, Poseban broj 7c, Institut za javne financije, Zagreb, str 8.


190

postotku od 20%, iako je iz naputka razvidno da se tržišna cijena može umanjiti od 25% do 50% tržišne cijene.

a) Zakonska osnova utvrđivanja porezne osnovice procjenom prema ZOPPN-u ZOPPN, Narodne novine, br. 53/1990, jedan je od prvih poreznih zakona u uspostavljanju

novog poreznog sustava. Njime je hrvatski porezni sustav izjednačen s poreznim sustavi-ma zapadnoeuropskih zemalja u oporezivanju nekretnina. Ovaj Zakon prestao se primje-njivati donošenjem ZOPPN-a, koji je stupio na snagu 12. srpnja 1997. godine, Narodne novi-ne, br. 69/1997. Od dana početka primjene ovog Zakona pa do danas ZOPPN mijenjan je pet puta te se može zaključiti da je u primjeni već 18 godina. Trenutačno je na snazi Zakon o iz-mjenama i dopunama ZOPPN-a, koji je u primjeni od 1. siječnja 2015. godine, Narodne novi-ne, br 143/2014. Međutim, za ovu analizu važan je ZOID ZOPPN, koji se primjenjivao u raz-doblju od 26. veljače 2011. godine, Narodne novine, br. 22/2011, s obzirom na to da je tom iz-mjenom i dopunom Zakona prilagođavan i Informacijski sustav Porezne uprave (u nastavku teksta: ISPU). ISPU se sastoji od niza podsustava ili aplikacija za evidentiranje podataka bit-nih za utvrđivanje porezne obveze, a jedan od njih je aplikacija „Poreza na promet nekretni-na“ (u nastavku teksta: APPN),11 a prema izmjenama i dopunama koje su u primjeni od 1. si-ječnja 2015. godine „Evidencija prometa nekretnina“.

Od svoje prve produkcije 1998. godine APPN doživio je nekoliko izmjena uzrokovanih pro-mjenama ZOPPN-a. Novi APPN imao je za cilj izgraditi jedinstvenu i sveobuhvatnu bazu podataka o oporezivanom prometu nekretnina iz koje bi se crpili podaci relevantni za po-kretanje drugih postupaka u nadležnosti Porezne uprave. Još jedna važna svrha novog APPN-a trebala je biti stvaranje baze prosječnih cijena nekretnina, pod čime bi se podrazumi-jevala evidencija o kretanju tržišnih vrijednosti nekretnina, koje bi se formirale na mjesečnoj razini na temelju vrijednosti nekretnina iskazanih u ugovorima o kupoprodaji nekretnina. Ova baza prosječnih cijena predstavljala bi osnovu povećanja učinkovitosti službenika Pore-zne uprave u rješavanju prijava poreza na promet nekretnina. O ulozi i funkciji ove aplikacije u utvrđivanju poreza na promet nekretnina moglo bi se štošta napisati, međutim zbog ogra-ničenosti ovog rada brojem riječi, izdvaja se samo najvažnija novost ove aplikacije u odnosu na staru, a to je nov koncept utvrđivanja porezne osnovice iz podataka službenih evidencija i to iz baze prosječnih cijena i iz baze parifikanata (usporedivih nekretnina).

Prema odredbi članka 8. ZOPPN-a, Narodne novine, br. 53/1990, pod prometnom vrijedno-šću podrazumijevala se cijena nekretnine koja se postiže ili se mogla postići na tržištu u tre-nutku nastanka porezne obveze, što nije drukčije u odnosu na sadašnji ZOPPN. Međutim, prometnu vrijednost nekretnina prema ZOPPN-u, Narodne novine, br. 53/1990, procjenjiva-la je komisija koju je tada imenovao direktor tadašnje Općinske uprave društvenih prihoda, a poslije voditelj ispostave Porezne uprave. Prvotne komisije za procjenu nekretnina postojale su u prvom desetljeću primjene Zakona te su ih činile uz službenike Porezne uprave i službe-nici građevinskih i inih struka. Već više od jednog desetljeća, te komisije ne postoje, niti bilo kakvi izvanjski suradnici, iako prema mišljenju nekadašnjeg ministra financija Ivana Šukera, one i dalje djeluju i obavljaju procjene u poreznim ispostavama.12

11 Aplikativni podsustav „Poreza na promet nekretnina“, Porezni vjesnik, Službeno glasilo Porezne uprave RH, poseban broj 4b, Institut za javne financije, Zagreb, str. 5.

12 Šuker brani Linića da ne može biti kriv za propuste Porezne uprave u Sisku, http://www.poslovni.hr/hrvatska/suker-brani-linica-da-ne-moze-biti-kriv-za-propuste-porezne-uprave-u-sisku-268829, objavljeno 10. travnja 2014.

191

Zbog ušteda na svemu, pa tako i na komisijama, više od jednog desetljeća procjene nekretni-na u Poreznim upravama obavljaju samo porezni službenici koji su zaduženi za tu vrstu po-reza, a procjene su rađene izlaskom na teren, samo za nekretnine za koje je to bilo potrebno. Od stupanja na snagu ZOID ZOPPN-a od 26. veljače 2011., procjene se više ne obavljaju izla-skom na teren, nego isključivo i samo, moglo bi se reći „virtualno“ u službenim prostorijama poreznih ispostava. Međutim, prema saznanjima autora rada u nekim Poreznim upravama poslovi procjena i dalje se obavljaju izlaskom na teren službenika Porezne uprave pa i neka-kvih suradnika i komisija, što potvrđuje nejednakost u postupanju poreznog tijela. Također, postoje primjeri Područnih ureda, pod kojima svaka ispostava postupa drukčije, odnosno neujednačeno. Iz promotrene literature razvidno je da je naglasak bio na usklađenosti u po-stupanju, međutim, od te usklađenosti čini se da je ostvareno vrlo malo jer primjeri iz prakse poreznog tijela govore suprotno.

Prema ZOID ZOPPN-u, Narodne novine, br. 22/2011, odredbi članka 9., prometna vrijednost preimenovana je u tržišnu vrijednost nekretnine, pod kojom se također razumijeva cijena nekretnine koja se postiže ili se može postići na tržištu u trenutku nastanka porezne obve-ze. Nadalje, Porezna uprava utvrđuje osnovicu poreza na promet nekretnina kao tržišnu vri-jednost nekretnine, u pravilu, iz isprave o stjecanju ako je ukupan iznos naknade koju daje ili isplaćuje stjecatelj približno jednak cijenama koje se postižu ili se mogu postići na tržištu. Ta-kođer, Porezna uprava je ovlaštena procjenom utvrditi tržišnu vrijednost nekretnine ako je ukupni iznos naknade manji od cijena koje se postižu ili se mogu postići na tržištu u trenut-ku nastanka porezne obveze. Procjenu tržišne vrijednosti nekretnine, utvrđuje službenik Po-rezne uprave na temelju usporednih podataka o kretanju tržišnih vrijednosti sličnih nekret-nina s približno istog područja u približno isto vrijeme. Zakonom propisana metoda utvrđi-vanja porezne osnovice kao tržišne vrijednosti je „usporedna metoda“, što podrazumijeva da je temelj procjene usporediva nekretnina. Usporedivu nekretninu ZOPPN definira kao slič-nu nekretninu, na istom području u prometu u približno isto vrijeme. Stručnjaci za financij-sku teoriju, ali i cjelokupna javnost, slažu se da najveće nedoumice izaziva upravo ova odred-ba Zakona, s obzirom na to da je pojam „približno jednak“ prilično rastezljiv i otvara prostor nedoumicama i zloporabama (Jelčić, 2012: 272).

ZOID ZOPPN-om, Narodne novine, br. 22/2011, među ostalim, propisana je mogućnost utvr-đivanja porezne osnovice iz podataka iz službenih evidencija, koje su sastavni dio ISPU-a u kojem se evidentiraju podaci bitni za utvrđivanje porezne obveze. Iz toga proizlazi da je Pore-zna uprava morala stvoriti preduvjete postupanja, odnosno stvoriti baze podataka s pomoću kojih će moći pratiti je li iznos naknade približno jednak cijenama na tržištu. Baze podataka stoga bi služile za praćenje tržišnih cijena nekretnina. Ako bi u ispravi o stjecanju nekretni-ne bila izražena niža cijena, službenik Porezne uprave morao bi pronaći usporedivu nekretni-nu i postignutu cijenu (parifikanta) te izvršiti procjenu porezne osnovice, primjenom metode procjene usporedbom tržišne vrijednosti. Ako je riječ o nekretnini za koju nema usporedivih podataka (zgrade, bolnice, vojarne, hoteli...) Porezna uprava poreznu osnovicu mora utvrditi vještačenjem imenovane stručne osobe.

Znači, osnovica poreza na promet nekretnina tržišna je vrijednost nekretnine u trenutku stjecanja. To je cijena nekretnine koja se postiže ili se može postići na tržištu u trenutku njezi-na stjecanja, uzimajući u obzir stanje i fizička svojstva nekretnine, kao što je lokacija nekret-nine, a kod građevina, uz lokaciju, kvalitetu gradnje, starost građevine, opremljenost komu-nalijama i dr. Nesporno je da je lokacija jedan od bitnih čimbenika koji utječu na cijenu ne-



192

kretnine, kao i okoliš nekretnine, to jest, bolje ili lošije urbanizirani dio grada, blizina lokal-nog prijevoza, zdravstvenih ustanova, škola, zelenih površina, potom prometna buka, one-čišćenje i druge slične okolnosti. Sve nabrojene čimbenike svaki porezni službenik koji vrši procjenu tržišne vrijednosti trebao bi znati i imati u vidu u nazovimo ga „virtualnom“ nači-nu oporezivanja. Dakako, da je „virtualni“ način procjena i utvrđivanja tržišnih vrijednosti za službenika „finiji“ u odnosu na procjene izlaskom na teren koji podrazumijeva loše vremen-ske uvjete, ulaske u onečišćene i neuredne prostore i slično, međutim realno procijeniti ne-kretninu iz ureda vrlo je problematično i upitno.

Misterij „Tablica“ ili „Preglednika tržišnih vrijednosti nekretnina“ ili kako ga mediji još nazi-vaju „tajni dokument“, razvidno je da više ne postoji, točnije od izmjena ZOPPN-a 26. velja-če 2011. godine, što je također jedan od primjera dugogodišnje neujednačenosti u postupci-ma poreznih uprava, s obzirom na to da su te „Tablice“ u nekim ispostavama bile javno dostu-pne, a u nekima su bile službena tajna. Možda su ove zavrzlame nekada i nekome imale smi-sla, međutim krajnje je vrijeme da se implementiraju europski principi i načela dobre javne uprave koji zahtjevaju otvorenost i transparentnost, iznutra i prema van.

Ono što je važno za hipotezu rada i kod ZOPPN-a, jest da se prema odredbi čl. 9. st. 9., propi-suje da Porezna uprava procjenom ne utvrđuje tržišnu vrijednost nekretnine, ako se nekret-nina stječe u postupku javnog natječaja, javne prodaje (dražbe) ili u stečajnom postupku, uz odgovarajuću primjenu odredaba propisa o ovrsi kojima je uređena ovrha na nekretnini te postupcima u kojima je jedan od sudionika postupka pravna osoba u većinskom vlasništvu RH ili RH, JLPS-a, tijela državne vlasti, ustanove čiji je jedini osnivač RH ili JLPS, odnosno da se ukupnim iznosom naknade smatra sve ono što stjecatelj ili druga osoba za stjecatelja dâ ili plati za stjecanje nekretnine. Ovdje dolazi do te kontradiktornosti u odnosu na ZOPD, koji ne sadrži jednu ovakvu odredbu kojom se regulira porezno-pravni odnos između države s jedne strane i građanina/poreznog obveznika s druge strane, te u postupcima procjene upućuje na odredbu članka 82. OPZ-a. Shodno navedenoj zakonskoj odredbi i uzetom primjeru u radu, porezno tijelo je u konkretnom slučaju, na temelju ugovora o zakupu sklopljenim s JLSP-om procjenom utvrdilo poreznu osnovicu.

6. ANALIZA NEUJEDNAČENOSTI I NEJEDNAKOSTI U POSTUPA-NJU POREZNE UPRAVE

Porezna uprava upravna je organizacija u sastavu Ministarstva financija čija je temeljna za-daća primjena poreznih propisa i propisa o prikupljanju doprinosa za obvezna osiguranja. Dje-lokrug rada i unutarnje ustrojstvo utvrđeni su odredbama Zakona o Poreznoj upravi,13 Uredbe o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva financija14 i Pravilnika o unutarnjem redu Ministarstva fi-nancija.

Porezna uprava prikuplja i obrađuje podatke o porezima i doprinosima za obvezna osigura-nja, predlaže promjene porezne politike, poreznih i drugih propisa, priprema i izrađuje nacrte prijedloga zakona i drugih propisa radi unaprjeđenja poreznog sustava i učinkovitijeg ubiranja poreza i doprinosa za obvezna osiguranja. Nadalje, Porezna uprava daje stručna mišljenja i objaš-njenja u pojedinačnim predmetima o primjeni propisa iz svog djelokruga i osigurava međunarod-nu pravnu pomoć, proučava porezne sustave drugih država, surađuje s međunarodnim organiza-

13 Zakon o Poreznoj upravi, Narodne novine, br. 148/2013, 141/2014. – pročišćeni tekst.

14 Uredba o unutarnjem ustrojstvu, Narodne novine, br. 32/2012, 67/2012, 124/2012, 78/2013, 102/2013, 24/2014, 134/2014, 154/2014.

193

cijama i strukovnim udruženjima te obavlja administrativnu suradnju i međunarodnu razmjenu informacija između država članica EU-a za područje poreza.

Prema spomenutoj Uredbi i Pravilniku o unutarnjem redu Ministarstva financija, predviđe-no je 4850 zaposlenika, a krajem 2013. godine radila su 4333 zaposlenika.15 Do reorganizacije, po-slovi su se obavljali u Središnjem uredu u Zagrebu i 21 područnom uredu čiji rad je bio organizi-ran u okviru 124 ispostave. Nakon reorganizacije, od 1. siječnja 2015. godine, rad je organiziran u okviru sedam područnih ureda i 57 ispostava u gradovima i općinama. Postupanje ispostava tre-balo bi biti jedinstveno, međutim postoje brojni pokazatelji da to nije tako, što potvrđuje hipote-zu rada da manjkavi i paušalni postupci poreznog tijela mogu imati štetne posljedice na pravnu sigurnost građanina/poreznog obveznika, ali i cijelo društvo.

Kao najmjerodavniji primjer nejedinstvenog postupanja može poslužiti Preglednik minimal-nih cijena zakupa poslovnog prostora, objavljen u srpnju 2011. u Poreznom vjesniku, Službe-nom glasilu Porezne uprave RH, br. 7c, 2011. U predgovoru spomenutog Preglednika objašnjen je postupak prijavljivanja dohotka od najma ili zakupa nekretnina, postupak utvrđivanja porezne osnovice te postupak procjenjivanja vrijednosti zakupa nekretnina.

Porezna uprava poreznim rješenjem određuje poreznu osnovicu poreza na dohodak od imo-vine i imovinskih prava ostvarenog od davanja u najam ili zakup nekretnina na osnovi podata-ka koje je porezni obveznik sâm naveo u poreznoj prijavi, ako su isti u skladu s tržišnim cijena-ma u mjestu u kojemu se nekretnina daje u najam ili zakup. Ako u postupku utvrđivanja dohot-ka od imovine i imovinskih prava ostvarenog od davanja u najam ili zakup nekretnina, najamni-na odnosno zakupnina nije prijavljena ili nije prijavljena u tržišnom iznosu, dohodak utvrđuje Porezna uprava prema tržišnim cijenama u mjestu u kojem se nekretnina ili pokretnina nalazi.

Da bi se definirala tržišna cijena, moraju se poznavati barem osnovni temelji tržišne ekono-mije. Tržište prema najkraćoj definiciji predstavlja mjesto gdje se susreću ponuda i potražnja, a cijena je vrijednosni izraz neke robe ili usluge. Na slobodnom tržištu cijena se formira na osno-vi ponude i potražnje. U kontekstu najma odnosno zakupa tržišna cijena bi bila vrijednost koja je postignuta slobodnom pogodbom između zakupodavca i zakupoprimca, a bila bi određena na temelju trenutačne ponude i potražnje zakupnina u tom mjestu. Porezno tijelo ima mogućnost na temelju prijavljenih ugovora o zakupu pratiti kako se kreću cijene zakupa, međutim, iz prove-dene analize nije razvidno da se prikupljeni podaci pravodobno ažuriraju.

Iz analiziranog Preglednika iz 2011. i Preglednika iz 2004. razvidno je da Porezna uprava, od-nosno njezine ispostave, nisu ažurne u formiranju tržišnih cijena zakupnina odnosno najamni-na. S obzirom na to da smo u 2015. godini i dalje je vrijedeći Preglednik iz 2011., u promatranom razdoblju od deset godina, cijene zakupa poslovnog prostora na razini cijele RH odnosno 21 po-dručnog ureda, korigirane su dva puta i to samo za 34 ispostave, a za 90 ispostava tržišne cijene ostale su iste u promatranom razdoblju, što nam ne može ništa točno i precizno reći o stanju tr-žišta zakupa u RH, s obzirom na to da su neke ispostave 2011. cijene korigirale naniže, a neke na-više. Kod nekih su ispostava odstupanja naniže i do 100%, a kod nekih ispostava naviše do 200% i do 300%. Iz analiziranih podataka može se samo pretpostaviti da su prvotni podaci u Pregled-niku iz 2004. bili nerealno određeni te da se korekcijama u Pregledniku iz 2011. pokušalo ispra-viti takvu nepravilnost jer s obzirom na gospodarsko stanje u RH koje utječe i na cijenu najma ili zakupa, nemoguće je da je tržišna cijena najma ili zakupa u nekim mjestima porasla za 300%. Pad tržišnih cijena do 100%, pa i više u nekim ispostavama prije bi bio odraz trenutačnog stanja tr-

15 Izvješće Državnog ureda za reviziju, Državni ured za reviziju, http://www.revizija.hr/izvjesca/2014/rr-2014/korisnici-drzavnog-proracuna/porezna-uprava.pdf, rujan 2014.



194

žišta najma odnosno zakupa nego povećanja od 300%. Međutim, što se događalo s preostalih 90 ispostava Porezne uprave? Znači li to da je kod njih tržište bilo stabilno unatrag deset godina? Je li itko od mjerodavnih zabilježio ili eventualno primijetio količinu praznih poslovnih prostora na području cijele RH? Primjerice, u Brodsko-posavskoj županiji, od početka 2014. godine zatvore-no je više od 40 obrta. U središtu grada svaki dan nikne jedan novi zatvoreni prostor, a na perife-riji nema nikakve obrtničke ponude. Od 2008. broj obrtnika u Županiji pao je za oko 30%. Tren-dom zatvaranja svi su obuhvaćeni – uslužne djelatnosti, prijevoznici, građevinari, proizvođači itd. Najčešće je ipak riječ o trgovcima, a na zatvaranje malih trgovina u velikoj je mjeri utjecalo nicanje trgovačkih centara.16 Nadalje, prema podacima Udruženja obrtnika Zadarske županije ti-jekom 2013. zatvoreno je 487 obrta pa ih je krajem godine, nakon svih prijava i odjava, u registru bilo aktivnih 3.267, dok ih je 2012. bilo 3.406. Ako se pogleda unatrag nekoliko godina, primjeri-ce od 2005., broj aktivnih obrtnika smanjio se za čak 946. Te je godine prema podacima Udruže-nja bilo 4.213 aktivnih obrta da bi se otada taj broj iz godine u godinu smanjivao.17 Prema poda-cima iz Obrtnog registra u RH krajem 2013. bilo je aktivno 80.407 obrta i to ponajviše iz sekto-ra uslužnog zanatstva 28.324, zatim ugostiteljstva i turizma 13.510, trgovine 12.161, proizvodnog zanatstva 8.792 i prijevozništva 7.520. Frizera, kozmetičara i obrtnika iz djelatnosti njege tijela i fitnesa bilo je 5.455, a iz djelatnosti ribarstva, marikulture i poljodjelstva 4.645. Negativni tren-dovi nastavili su se i u 2013. godini: otvorena su 9.654, a zatvorena 12.437 obrta.18 Situacija je slič-na u svim gradovima u RH, međutim ovakvo činjenično stanje ne iščitava se iz uspoređenih Pre-glednika, s obzirom na to da su za 2/3 ispostava Porezne uprave tržišne cijene zakupnina, odno-sno najamnina nepromijenjene u posljednjih deset godina.

Kako naslov ovog poglavlja implicira nejednako postupanje ispostava Porezne uprave na ra-zini cijele RH, što zasigurno tako ne bi smjelo biti, u nastavku rada daje se kraći prikaz raznih va-rijanti i mogućnosti utvrđivanja i određivanja tržišnih cijena zakupa ili najma, odnosno porezne osnovice te vrste poreza, iz kojih je razvidno da bi jedan te isti porezni obveznik u jednoj isposta-vi platio porez u jednom iznosu, a u drugoj ispostavi u drugom iznosu, ako se pretpostavi da su tržišne cijene najma iste u objema ispostavama.

16 Od početka godine već je zatvoreno više od 40 obrta u Brodsko-posavskoj županiji, http://www.glas-slavonije.hr/228944/4/Od-pocetka-godine-vec-je-zatvoreno-vise-od-40-obrta-u-Brodsko-posavskoj-zupaniji, objavljeno 12.ožujka 2014.

17 Zadarski „mali“obrtnici: lakše se diše, http://www.voxportal.hr/vijest/zadarski-mali-obrtnici-lakse-se-dise/32499.html, objavlje-no 9. lipnja 2014.

18 Hrvatska gospodarska komora, Obrtni registar, http://www.hok.hr/, objavljeno 16. siječnja 2014.

195

Primjer 1:ISPOSTAVA ZAGREB – TABLICA ZA ODREĐIVANJE MINIMALNE ZAKUPNINE

Područje/zona kn/m2

Grad/Općina I. II. III. IV.

Grad Zagreb 110,00 80,00 60,00 40,00

Primjer 2.ISPOSTAVA IVANIĆ GRAD – TABLICA ZA ODREĐIVANJE MINIMALNE ZAKUPNINE


Grad/Općina I. II. III.Jedinstvena

zona

Grad IvanićGrad – djelatnost

ugostiteljstvo 60,00

trgovina preh.art. 30,00

trgovina nepreh.art. 25,00

proizvodna djelatnost 15,00

uredski prostor i ostale uslužne djelatnosti

20,00

garažni i skladišni pr. 7,00

restoran na sportskom parku3.000,00

na mjesec

kiosci na tržnici 50,00

lokali 8, 9 i 10 na trž. 40,00

ostali lokali na tržnici 50,00

lokali ugostiteljstvo na tržnici 60,00

OpćinaKloštar Ivanić

ugostiteljstvo 60,00

Djelatnost

trgovina 35,00

uredski prostor 35,00

ostale djelatnosti 30,00

skladišni i garažni prostor 25,00

ugostiteljstvo-terase 15,00

Općina Križ 30,00



196

Primjer 3.ISPOSTAVA CRIKVENICA – TABLICA ZA ODREĐIVANJE MINIMALNE ZAKUPNINE



Grad Crikvenica 63,00 53,00 44,00 po ugovoru ili us-poredbom

Grad Novi Vinodolski 63,00 53,00 po ugovoru ili usporedbom

Vinodolska općina po ugovoru ili usporedbom

Primjer 4.ISPOSTAVA DONJI MIHOLJAC – TABLICA ZA ODREĐIVANJE MINIMALNE ZAKUPNINE


Grad/Općina I. II. III. IV. Jedinstvena zona

Grad Donji Miholjac 15,00 – 70,00

Općina Magadenovac 5,00

Općina Marijanci 15,00 – 25,00

Općina Pod.Moslavina 20,00 – 30,00

Općina Viljevo 20,00 – 30,00

Primjer 5.ISPOSTAVA KNIN – TABLICA ZA ODREĐIVANJE MINIMALNE ZAKUPNINE



Grad Knin 14,50 – 43,00 11,00 – 36,00 5,50 – 29,00 3,50 – 18,00

Općina Kijevo 10,00 – 25,00 8,00 – 15,00

Općina Kistanje 10,00 – 25,00 8,00 – 15,00

Općina Biskupija 10,00 – 25,00 8,00 – 15,00

Općina Ervenik 6,00 – 20,00

Općina Civljane 6,00 – 20,00

Primjer 6.GRAD SPLIT – TABLICA ZA ODREĐIVANJE MINIMALNE ZAKUPNINE



Grad Split 95,00 76,00 60,00 49,00

Općina Šolta 49,00

Općina Podstrana 49,00

197

GRAD SPLITU svakoj zoni postoje atraktivnije lokacije za koje se tržišna cijena utvrđuje usporedbom s ob-

veznicima koji iznajmljuju prostor u sličnim uvjetima.

EKSTRA ZONA I.NAZIV ULICE kn/m2

Adamova 170,00

Bajamontijeva 170,00

Bana Jelačica 240,00

Bosanska 240,00

Bulićeva 140,00

Itd.

EKSTRA ZONA II.NAZIV ULICE kn/m2

Bihaćka 133,00

Domovinskog rata 133,00

Dubrovačka bb (nathodnik) 106,00

Itd.

EKSTRA ZONA III.NAZIV ULICE kn/m2

Poljička cesta do križanja s Bušićevom 95,00

Ruđera Boškovića s pothodnikom 152,00

Itd.

Ovo je prikaz samo šest primjera i mogućih načina utvrđivanja tržišne vrijednosti najma od-nosno zakupa. Ostalih 118 ispostava tržišnu vrijednost određuje poput Primjera 1. – Ispostave Zagreb, samo na temelju dvaju elemenata – zone i cijene, neovisno o djelatnosti i bilo kakvom us-poredbom. Iz izdvojenih primjera razvidno je da svaka ispostava utvrđuje tržišnu vrijednost, od-nosno poreznu osnovicu poreza na drukčiji način i to: neke ispostave imaju fiksiranu cijenu pre-ma zonama neovisno o djelatnosti, druge jedinstvenu zonu s cijenama u rasponu od – do, tako-đer neovisno o djelatnosti, treće imaju tržišne cijene razvrstane prema vrsti djelatnosti u kom-binaciji s jedinstvenom zonom, četvrte utvrđuju tržišnu vrijednost na temelju cijene iz ugovora i eventualno usporedbom, pete utvrđuju tržišnu vrijednost zakupa primjenjujući cijene iz Pre-glednika koje su u rasponu od – do, a šeste utvrđuju tržišnu vrijednost ovisno o zoni i ulici gdje se nalazi poslovni prostor. Kako bi imali bolju sliku svega navedenog te potvrdu hipoteze rada, u nastavku se analizira primjer iz prakse poreznog tijela, odnosno jedne od 124 gore spomenu-te ispostave.



198

Primjer iz prakse ispostave Porezne uprave (za analizu uzet vlastiti primjer poreznog ob-veznika/autora rada)

• porezni obveznik je građanin koji je sklopio ugovor o zakupu stana (uredski prostor) s ti-jelom JLPS-a (tijelo koje obavlja poslove od javnog interesa)

• u ponudi za najam porezni obveznik je predložio cijenu iz vrijedećeg Preglednika mini-malnih cijena zakupa, međutim, zakupoprimac nije prihvatio tu cijenu

• tržišna cijena u ugovoru o zakupu postignuta je u iznosu od 4.000,00 kn, s obzirom na ka-rakteristike i obilježja prostora (stan na drugom katu)

• prema saznanjima poreznog obveznika nijedan porezni obveznik u nadležnosti te ispo-stave nije imao sklopljen ugovor o zakupu s takvim poreznim obveznikom te porezno ti-jelo nije imalo usporedni podatak

• iako nije bilo nikakve zakonske osnove za procjenom (plaćanje obavljeno preko žiro-ra-čuna) te obveznik prema Zakonu nije dužan voditi nikakve evidencije ili poslovne knjige, porezno tijelo je bez ikakve zasnovane pretpostavke i sudjelovanja poreznog obveznika u postupku, procjenom utvrdilo poreznu osnovicu u iznosu od 4.308,97 kn te na toj pro-cjeni temeljilo sve sljedeće porezne osnovice od 2006. do 2014., znači punih devet godina.

U konkretnom primjeru, prema tržišnoj cijeni koju su postigli sklapanjem ugovora zakupo-davac i zakupoprimac u iznosu od 4.000,00 kn, kada se obračunaju izdaci, porez i prirez na do-hodak od zakupa iznosili bi 369,60 kn na mjesec.

Prema procjeni ispostave Porezne uprave na procijenjenu osnovicu od 4.308,97 kn, kada se obračunaju izdaci, porez i prirez na dohodak od zakupa iznose 398,14 kn.

Razlika u porezu iznosi svega 28,54 kn (398,14 kn – 369,60 kn) iz čega se sa sigurnošću može tvrditi da ovom procjenom nije postignuta nikakva fiskalna svrha, kao ni svrha Zakona. Ako pro-motrimo odredbu članka 82. OPZ-a, porezno tijelo nije imalo nikakve osnove za procjenom, s ob-zirom na to da je porezni obveznik fizička osoba koja u skladu sa zakonom nije dužna voditi nika-kve evidencije. Sve što porezni obveznik posjeduje od dokumentacije jest sklopljeni ugovor i do-kaz iz banke o obavljenom plaćanju. Međutim, ovo porezno tijelo koje je radilo procjenu nije za-nimao način i dokaz o izvršenim transakcijama, nego je svoju procjenu pravdalo samo tržišnom cijenom iz Preglednika. Shodno svim gore navedenim primjerima i načinima utvrđivanja tržišne vrijednosti zakupa odnosno najma, proizlazi da bi u nekoj od gore navedenih ispostava ovaj po-rez zasigurno bio drukčije utvrđen. Primjerice, u Crikvenici bio bi utvrđen na temelju ugovora ili usporedbom, a budući da nije bilo usporednog podatka, porez bi bio obračunat na cijenu iz ugo-vora, u Ispostavi Donji Miholjac zasigurno bi bio u rasponu od – do te bi porezni obveznik opet platio porez na postignutu cijenu u ugovoru o zakupu itd. Da se malo bolje sagledalo u kontekstu odredbe članka 9. stavka 9. ZOPPN-a, poreznom obvezniku nije se ni trebalo procjenom utvrđi-vati poreznu osnovicu, nego je trebala biti priznata cijena iz ugovora.

Institut procjene u poreznoj se praksi smatra institutom represivne i edukativne naravi. Naj-kraće, procjena se radi da bi se nekoga opametilo da ubuduće uredno prijavljuje svoje obveze, a to je minimalni zahtjev znanja svakog poreznog službenika. Ovakvo postupanje ispostave Pore-zne uprave, može upućivati na neznanje i nestručnost poreznog službenika, namjerno postupa-nje ili osobne razloge službenika koji primjenjuje propis. Što god bilo od navedenog, neprihvat-ljivo je i izaziva nezadovoljstvo koje ako se primjenjuje tijekom duljega razdoblja prerasta u osje-ćaj terora i bezizlaznog stanja. Također, u konkretnom slučaju porezno tijelo nikada nije pore-znom obvezniku omogućilo sudjelovanje u postupku i pružilo mogućnost očitovanja na utvrđe-

199

nu osnovicu, čime je povrijedilo i druge odredbe OPZ-a (čl. 7.). Međutim, iako je sve navedeno ra-zvidno iz spisa predmeta i u žalbama isticano i potkrijepljeno dokazima, drugostupanjsko tijelo odbilo je sve žalbe poreznog obveznika tijekom devetogodišnjega razdoblja, s obrazloženjem da je prvostupanjsko tijelo ispravno postupilo kod utvrđivanja porezne osnovice. Postupanjem i pr-vostupanjskog i drugostupanjskog tijela, porezni obveznik je primoran na pokretanje upravnih sporova te dodatne nepotrebne troškove, što oslikava pravo lice uprave iz uvodnog dijela rada.

S obzirom na to da je na početku poglavlja dan opis poslova i zadataka Porezne uprave te bi analiza ovakvih slučajeva trebala biti u opisu iste, da je itko ikada pretvorio izgubljeno vrijeme u novac, odnosno izračunao korist od 28,54 kn poreza na mjesec ili 337,68 kn na godinu, tu ko-rist podijelio sa svim satima, odnosno vremenom koje je utrošio svaki referent koji je sudjelo-vao u prvom i drugom stupnju te vremenom sudaca upravnog suda te zbrojio sve ostale troškove (preslika dokumentacije, upravne pristojbe, poštarine i sl.), shvatio bi da se ovakvim postupcima uzrokuju štetne posljedice za sve sudionike u postupku. Pretpostavka je također da ovo nisu po-jedinačni slučajevi te da bi se našlo još ovakvih ili sličnih primjera.19

7. OBVEZA DOSTAVLJANJA PODATAKA DRUGIM TIJELIMA

Kada se problematika svega navedenog sagleda malo dublje i šire, može se sumnjati da su procjene koje su se dotaknule jedne županice, ravnateljice ili ministra, tek zanemariv problem u odnosu na činjenicu da se većina upravnih i sudskih postupaka u RH, temelji na netočnim po-dacima.

Poznato je da porezno tijelo, točnije ispostave Porezne uprave, zaprimaju brojne zahtjeve od različitih tijela, institucija i osoba te su u određenim slučajevima dužne dostavljati tražene po-datke o tržišnim vrijednostima nekretnina.

Odredbama članaka 66. do 69. Zakona o sustavu državne uprave,20 propisan je međusobni od-nos tijela državne uprave te odnos tijela državne uprave prema JLPS-u, odnosno pravnim osoba-ma koje imaju javne ovlasti. Sukladno propisanim odredbama, navedena tijela dužna su, među ostalim, međusobno surađivati i pružati jedni drugima stručnu pomoć u svom djelokrugu. Slije-dom navedenog iz citiranih zakonskih odredbi proizlazi obveza Porezne uprave na dostavu poda-taka o tržišnim vrijednostima nekretnina na temelju primljenog zahtjeva javnopravnog tijela (ti-jela državne uprave, tijela JLPS-a, odnosno pravne osobe koje imaju javne ovlasti).

Nadalje, prema odredbama Zakona o socijalnoj skrbi21 Porezna uprava dužna je centrima za socijalnu skrb dostavljati podatke o visini porezne osnovice, utvrđene na temelju ugovora o ku-poprodaji, darovanju ili rješenja o nasljeđivanju, neovisno o načinu na koji je porezna osnovica utvrđena.

Prema odredbama Zakona o poljoprivrednom zemljištu22 u postupcima prenamjene zemlji-šta, na temelju zahtjeva nadležnog ureda državne uprave u županiji ili upravnog tijela grada, Po-rezna uprava iz aplikativnog podsustava uvidom u prosječne cijene, dostavlja utvrđenu prosječ-

19 Kaos u procjeniteljskom poslu Hrvatsku košta stotine mil. kuna, http://www.narodni-list.hr/posts/31965001, objavljeno 3. svib-nja 2014.

20 Zakon o sustavu državne uprave, Narodne novine, br. 150/2011.

21 Zakon o socijalnoj skrbi, Narodne novine, br. 157/2013, 152/2014 – pročišćeni tekst.

22 Zakon o poljoprivrednom zemljištu, Narodne novine, br. 39/2013.



200

nu tržišnu cijenu poljoprivrednog zemljišta izvan granica građevinskog područja u određenoj ka-tastarskoj čestici.

Također, odredbama Ovršnog zakona (u nastavku teksta: OZ)23 propisano je da sud vrijed-nost nekretnina utvrđuje zaključkom prema slobodnoj ocjeni nakon održanog ročišta na koje-mu će strankama biti omogućeno da se o tome izjasne te da prilože odgovarajuće pisane dokaze, ali podatke o stanju na tržištu nekretnina sud može zatražiti i od Porezne uprave, ako ocijeni da je to potrebno. Traženi podaci dostavljaju se na temelju uvida u aplikativni podsustav prosječnih cijena za traženu vrstu nekretnine. Međutim, 1. rujna 2014. godine stupile su na snagu Izmjene i dopune Ovršnog zakona (u nastavku teksta: IDOZ), kojima je odredbom članka 40. izmijenjen članak 92. stavak 1. OZ-a na način da vrijednost nekretnine sud utvrđuje zaključkom prema slo-bodnoj ocjeni na temelju obrazloženog nalaza i mišljenja ovlaštenog sudskog vještaka ili procje-nitelja, izrađenog primjenom posebnog propisa iz područja prostornog uređenja o načinu pro-cjene vrijednosti nekretnina, načinu prikupljanja podataka i njihovoj evaluaciji te o metodama procjene nekretnina, odmah na ročištu nakon što je omogućio strankama, založnim vjerovnici-ma, sudionicima u postupku i osobama koje imaju pravo prvokupa da se izjasne o procjeni. Među ostalim, odredbom čl. 82. st. 1. IDOZ-a, propisano je kako će se postupci pokrenuti prije stupa-nja na snagu IDOZ-a dovršiti primjenom odredbi OZ-a, iz čega proizlazi i dalje obveza dostavlja-nja podataka u svim predmetima ovršnog postupka koji su pokrenuti prije IDOZ-a. U ovršnim postupcima koji su pokrenuti nakon 1. rujna 2014. godine, Porezna uprava u skladu s prethod-no navedenim, na temelju zahtjeva suda nema zakonsku obavezu dostavljati podatke o tržišnim vrijednostima nekretnina.

Zaključkom Vlade RH od 14. veljače 2002. u nadležnost Poreznoj upravi stavljeno je i utvrđi-vanje tržišnih vrijednosti nekretnina koje se upisuju u Očevidnik imovine. U konkretnom sluča-ju provodi se postupak procjene tržišne vrijednosti nekretnina na temelju usporednih podataka, odnosno, ako se ne raspolaže usporednim podacima, vještačenjem stručne osobe na teret pod-nositelja zahtjeva. Također, Odlukom Vlade RH o davanju generalnog ovlaštenja općinskim dr-žavnim odvjetništvima za sklapanje nagodbi sukladno Zakonu o naknadi za imovinu oduzetu u vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, Porezna uprava je dužna na zahtjeve općinskog državnog odvjetništva, bez naknade izvršiti procjenu zemljišta koje je oduzeto prijašnjem vlasni-ku te zemljišta koje je ovlaštenik naknade predložio kao zamjensko zemljište. U konkretnim slu-čajevima provodi se postupak procjene tržišne vrijednosti nekretnina na temelju usporednih po-dataka, odnosno, ako se ne raspolaže usporednim podacima, vještačenjem stručne osobe.

Osim u prethodno navedenim slučajevima, Porezna uprava nije ovlaštena dostavljati podatke o tržišnoj vrijednosti nekretnina na temelju primljenih zahtjeva drugih pravnih ili fizičkih osoba.

Iz cjelokupnog pregleda propisa na temelju kojih Porezna uprava surađuje, odnosno dostavlja tržišne vrijednosti, proizlazi da ih dostavlja na dva načina, uvidom u aplikativni podsustav pro-sječnih cijena ISPU-a i procjenom na temelju usporednih podataka. Također, „tržišna vrijednost nekretnina“ i „prosječna vrijednost nekretnina“ različiti su pojmovi. Postavlja se pitanje: koliko može biti točno, realno i pravedno, nešto što je prosječno? U prosječnu cijenu ulaze sve vrijed-nosti i one koje imaju vrlo malu i one koje imaju vrlo veliku vrijednost. Takav prosječan poda-tak, konkretno u sudskom postupku, može biti na štetu jednoj ili u korist drugoj strani i obrnuto.

23 Ovršni zakon, Narodne novine, br. 112/2012, 25/2013, 93/2014 – pročišćeni tekst.

201

8. PRIJEDLOZI I RJEŠENJA

Posljednjih godina sve više raste tendencija standardizacije metoda, pristupa i načela procje-ne te prerasta u jednu od suvremenih znanosti. Donošenjem međunarodnih standarda stvoren je opći okvir za rad procjenjivača nekretnina, s tendencijom da procjene postanu prihvaćene glo-balno. Standardizacija omogućuje transparentnost svim korisnicima i sudionicima procjenjiva-nja, s ciljem razumijevanja i prihvaćanja rezultata procjene koji su načinjeni na temelju standar-diziranih načela i preporuka.

Uz procjene u poreznim postupcima, institut procjene primjenjuje se u gotovo svim gospo-darskim i negospodarskim djelatnostima te dobiva sve veću važnost i vrlo brzo se širi na gotovo sve aktivnosti u kojima je svrha procjene utvrđivanje poštene vrijednosti ekonomskog subjek-ta, pojedine stvari, prava ili obveze. Postupak procjene složen je postupak koji zahtijeva struč-nost, iskustvo i kreativnost. U RH tek pojavom knjige 2010. godine, autora dr.sc. Vladimira Lasi-ća i suautora, stvoren je temelj za stručno procjenjivanje poštene vrijednosti ekonomskih subje-kata, dijelova ekonomskih subjekata, stvari, prava, obveza, kapitala i dr.24

Svako učinkovito upravljanje i raspolaganje nekretninama kao preduvjet podrazumijeva-ju poznavanje vrijednosti tih nekretnina. Neovisno je li riječ o nekretninama u vlasništvu RH, JLPS-a, neke pravne ili fizičke osobe, vrijednosti nekretnina su od velike važnosti za njegova vla-snika. Procjenjivanje vrijednosti nekretnina koristi se u prometu nekretninama, za utvrđivanje založenog prava, osiguranja imovine, razvrgnuća suvlasničkih zajednica, pitanja ulaganja i pove-ćanja vrijednosti nekretnina, provođenja postupaka uređenja građevinskog zemljišta preko ur-bane komasacije, izvlaštenja, kao i drugih poslova.

Donošenjem Uredbe o procjeni vrijednosti nekretnina 11. lipnja 2014. godine te Pravilnika o metodama procjene vrijednosti nekretnina, što ih je donijelo Ministarstvo graditeljstva i pro-stornog uređenja, prvi put u RH definirana su pravila procjene nekretnina. Takve propise ima-ju sve uređene zemlje, a RH je jedna od rijetkih koja ih nikada nije imala. Inače, do njihova do-nošenja procjenjivanje vrijednosti nekretnina u RH bilo je prepušteno poslovnoj praksi i diskre-cijskim odlukama procjenitelja. Postojanje ovih pravnih akata ubuduće trebalo bi olakšati posao procjeniteljima, kao i dati znatan doprinos u sigurnosti između poslovnih i/ili osobnih odno-sa svih sudionika u prometu nekretnina. Riječ je o propisima koji konačno daju konkretne upu-te kako neku od nekretnina procijeniti pa bi se time ubuduće trebale izbjeći dosadašnje paušal-ne procjene, a u najavi je i Zakon o procjeniteljima. Ovi propisi najviše bi trebali koristiti ovlašte-nim procjeniteljima i investitorima da imaju pravnu sigurnost u poslovanju u RH, a građani bi, dođu li u situaciju da im procjena zatreba, mogli biti sigurni da je ona napravljena stručno i pre-ma propisanim metodama. Tako se u budućnosti ne bi trebalo događati da dva procjenitelja, sva-ki na svoj način vidi i procijeni neku nekretninu. Kako se došlo do zaključka da ne postoji kvali-tetna baza podataka o realiziranim prometima nekretnina, što je osnova za svaku procjenu, Mi-nistarstvo graditeljstva i prostornog uređenja planira osnovati bazu koja će sadržavati osnovne parametre nužne za procjenu, koja bi trebala biti u funkciji do 2016. godine. Nužni podaci trebali bi se prikupljati uz pomoć javnih bilježnika koji ovjeravaju ugovore vezane za promet nekretnina.

Prema Lasiću, predsjedniku Hrvatskog društva procjenitelja (u nastavku teksta: HDP), u pro-cjeniteljskoj branši trenutačno vlada prava anarhija, a procjenama se bavi tko god se sjeti. Niti Porezna uprava nema educirane ljude za procjenu te se ne pridržava tržišnih vrijednosti. Pro-

24 Predgovor autora knjige, http://cms.rif.hr/Uploads/Knjige/lasic_nulta.pdf, objavljeno 9. ožujka 2010.



202

blem je, dodaje on, i što procjenitelji nikome ne odgovaraju jer ne postoji jedno stegovno povje-renstvo ako procjena nije provedena kako treba, a niti kodeks etike. Zakonsko uvođenje reda tre-nutačno je inspirirano rješenjima za sprječavanje manipulacija – nerealnim procjenama. Procje-njivanje treba dovesti i u korelaciju sa stanjem na tržištu, a u tom smislu kao orijentir trebali bi poslužit javni bilježnici koji ovjeravaju kupoprodajne ugovore, koji bi iste dostavljali u bazu pro-danih nekretnina i tako bi se utvrđivala tržišna vrijednost. Nadalje, zbirka kupoprodajnih cijena bila bi prosljeđivana i u Poreznu upravu za potrebe razreza poreza.25

Prema mišljenju autora rada ova zamisao zbunjuje javnost i ne vidi se svrsishodnom, s ob-zirom na to da javni bilježnici inače kupoprodajne ugovore desetljećima dostavljaju Poreznim upravama i Porezna uprava u svoju bazu podataka unosi sve podatke iz zaprimljenih ugovora te tako i raspolaže cijenama prometovanih nekretnina, zbog čega se stječe dojam da u cijeloj ovoj priči, negdje dolazi do kratkog spoja. S obzirom na navedeno ostaju visjeti u zraku mnoga pita-nja, a jedno od njih jest i: gdje se u svemu tome vidi Porezna uprava i njezina baza podataka, koja se puni već četiri godine? Zar ne bi bilo jednostavnije i brže iskoristiti bazu koja već postoji, nego iznova stvarati istu ili sličnu bazu podataka, samo u sklopu drugog ministarstva? Ne bi li trebalo razmisliti ipak samo o jednoj bazi podataka o prometovanim nekretninama i zakupninama u RH te tako izbjeći nepotrebne troškove?

S obzirom na činjenicu da porezni službenici nisu građevinari i obrnuto, a vezano za utvrđi-vanje tržišnih vrijednosti nekretnina u poreznim postupcima, shodno spoznajama i provedenoj analizi u ovom radu, vidi se nužnim međunarodne standarde koji bi trebali biti implementirani kroz usvojenu Uredbu o procjeni vrijednosti nekretnina i Pravilnik o metodama procjene vrijed-nosti nekretnina, Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja, čija zakonska osnova za do-nošenje je sadržana u članku 196. st. 6. Zakona o prostornom uređenju,26 zasad implementirati i u porezni sustav te dok cijela stvar ne bude jasnija, educirati porezne službenike – procjenitelje i u svakoj Poreznoj upravi imati barem jednog službenika koji će pratiti i pravodobno ažurirati po-datke o tržišnim vrijednostima, preko svih dostupnih izvora.

U skladu s navedenim, predlaže se:1. izrada jedinstvene transparentne metodologije utvrđivanja tržišnih vrijednosti nekretni-

na i isto tako metodologije tržišnih vrijednosti zakupnina odnosno najamnina 2. edukacija poreznih službenika – procjenitelja.Prema Marčetić, ljudi u upravi najveća su vrijednost koju uprava ima, a ne instrument kojim

se koristi. Oni nisu jedan od resora, faktora ili elemenata upravnog sustava, nego dragocjen ključ kojim se mogu otvoriti ili zatvoriti sva vrata tog sustava. Stoga je kvaliteta ljudi u upravi osnovni cilj kojemu se treba težiti. Obrazovani, stručni, etični i marljivi javni službenici ne mogu se poja-viti sami od sebe. Bez osmišljene nacionalne strategije upravljanja ljudskim potencijalima, kva-litetnog službeničkog zakonodavstva, modernog sustava obrazovanja i usavršavanja, pravednog platnog sustava i dostojnih plaća, objektivnog mehanizma ocjenjivanja rada i motivacije za rad, zapošljavanja i napredovanja u službi prema sposobnosti a ne podobnosti, kao i učinkovitog su-stava odgovornosti, taj će cilj ostati jedna od mnogih političkih deklarativnih faza koja nema uporište u realnosti (Marčetić, 2007). Shodno navedenom stajalištu RH može imati i 150 istih ili raznovrsnih baza podataka, ali ako nema educirane ljude, te baze neće imati nikakvu svrhu.

25 Uvodi se red u buduće procjena nekretnina po njemačkom modelu, http://www.poslovni.hr/nekretnine/uvodi-se-red-ubuduce-procjena-nekretnina-po-njemackom-modelu-269656, objavljeno 22. travnja 2014.

26 Zakon o prostornom uređenju, Narodne novine, br. 153/2013.

203

U skladu s predloženim, svakako bi trebalo razmotriti mogućnost edukacije postojećih po-reznih službenika, eventualno u suradnji s HDP-om ili Hrvatskim institutom za financije (u na-stavku teksta: HIF). Kako se već započelo s nekim vrstama edukacije, primjerice u organizaciji HIF-a, seminar održan 20. ožujka 2014. pod nazivom Metode procjene vrijednosti nekretnina – tumačenje nove Uredbe i svjetska praksa, a koji je bio usmjeren ponajprije na problematiku pro-cjenjivanja s kojima se susreću procjenitelji, vidi se nužnim također ovakve ili slične seminare or-ganizirati i usmjeriti i na porezne službenike koji neposredno obavljaju poslove utvrđivanja tr-žišnih vrijednosti u poreznim postupcima. Cilj ovakve edukacije bio bi podizanje stručne razine i ugleda poreznih službenika, što u konačnici može imati samo korisne učinke za cijelu instituciju.

Izrada jedinstvene transparentne Metodologije utvrđivanja tržišnih vrijednosti u poreznim postupcima, nužna je ponajprije zato što se vrijednosti društva oblikuju i održavaju u vrijedno-stima koje promiče i prema kojima djeluje javna uprava. Zato uprava mora težiti poboljšanju pra-vila, postupaka i ponašanja.

9. ZAKLJUČAK

Pravna je sigurnost jedan od ključnih elemenata svakog dobrog poreznog sustava. U svim su-vremenim društvima, općeprihvaćeno je stajalište da je zakonitost jedno od sredstava za postiza-nje pravne sigurnosti. Uz pravnu sigurnost vezana je i pravednost. Pravednost znači zakonitost u smislu da je pravedno opće pravilo stvarno primjenjivati na sve slučajeve, na koje prema svom sadržaju treba biti primijenjeno. Nepravedno je primijeniti ga u jednom slučaju a ne i u drugom. Uz pravnu sigurnost i pravednost u specifična pravna načela ubrajaju se koherentnost, potpu-nost i određenost. U hrvatskim zakonima često dolazi do toga da su pojedini pojmovi i izrazi u nejasni ili neka pitanja iz područja na koje se zakon odnosi, zakonom uopće nisu riješena. Pravni teoretičari ovakve situacije nazivaju zakonskim prazninama. Upravo zbog ostavljenih zakonskih praznina, kroz praksu poreznog tijela, često znaju proizaći nepisane metode koje izazovu štetne posljedice za sve sudionike u postupku te cilj propisa izostane u potpunosti. Ako je zakonodavac svjesno ostavio zakonsku prazninu, primjerice u poreznom propisu, time je poreznog obveznika prepustio na milost i nemilost poreznom službeniku koji primjenjuje propis. Popunjavanje za-konskih praznina analogijom posao je tijela koja primjenjuju zakon, a to su sudovi i upravna tije-la koja vode konkretni postupak. Također, prema stajalištu struke, kada je riječ o porezno-prav-nom postupku u kojem je jedna stranka država a druga porezni obveznik, prevladava stajalište da nije dopušteno popunjavanje zakonskih praznina na štetu poreznog obveznika, što se smatra logičnim jer stranke u tom postupku nisu ravnopravne. Shodno navedenom stajalištu ne popu-njavanje zakonske praznine u ZOPD-u, na štetu je poreznih obveznika i u suprotnosti sa staja-lištem struke. S obzirom na to da je prema ZOPPN-u takva porezno-pravna situacija definirana, ne vidi se opravdanim, zašto nije definirana i u drugom poreznom zakonu konkretno ZOPD-u, jer i u tom Zakonu postoji porezno-pravna situacija u kojoj je jedna stranka država, a druga gra-đanin/porezni obveznik. U praksi poreznog tijela građanina/poreznog obveznika primorava se da s pomoću sredstava pravne zaštite rješava zakonske praznine. Ovakve situacije mogu biti du-gotrajne, iscrpljujuće i štetne, posebice za poreznog obveznika. Da bi se postigla svrha oporeziva-nja, primjena propisa u oporezivanju ne smije dovoditi do šikaniranja poreznih subjekata, name-tanja nepotrebnih troškova i povrede dostojanstva poreznih obveznika. Propisi trebaju olakšati



204

zaštitu prava poreznih obveznika, odnosno olakšati otklanjanje pogrešaka koje su učinili službe-nici na radu kod poreznih tijela. Osnovni zahtjev koji se postavlja pred porezne propise jest nji-hova jednostavna primjenjivost. Pri tome treba voditi računa da je obrazovna razina poreznih obveznika različita pa zato propisi trebaju biti što razumljiviji, a njihova primjena što jednostav-nija. Također, ujednačenost i jednakost postupanja u poreznim postupcima jest conditio sine qua non pravne sigurnosti građana/poreznih obveznika.

LITERATURA

Jelčić, B. i Jelčić, B. (1998): Porezni sustav i porezna politika, Informator, Zagreb.Jelčić Bo. i sur. (2002) i (2008): Financijsko pravo i financijska znanost, Narodne novine d. d., Za-greb.Jelčić Bo. i Bejaković P. (2012): Razvoj i perspektive oporezivanja u Hrvatskoj, Hrvatska akademi-ja znanosti i umjetnosti, Zagreb.Marčetić, G. (2007): Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi, Suvremena javna upra-va, Zagreb.Miošić N.i sur. (2013): Indeks dobrog upravljanja u Hrvatskoj 2012.: rezultati istraživanja, Istra-živački tim GONG-a i Institut za javne financije, Zagreb.Smerdel, B. (2013): Ustavno uređenje europske Hrvatske, Narodne novine d. d., Zagreb.

Pozitivni propisi i ostalo

Ustav RH, Narodne novine, br. 56/1990, 135/1997, 8/1998, 113/2000, 124/2000, 28/2001, 41/2001, 55/2001, 76/2010, 85/2010, 05/2014 – pročišćeni tekst.Opći porezni zakon, Narodne novine, br. 147/2008, 18/2011, 78/2012, 136/2012, 73/2013, 26/2015 – pročišćeni tekst.Ovršni zakon, Narodne novine, br. 112/2012, 25/2013, 93/2014 – pročišćeni tekst.Zakon o Poreznoj upravi, Narodne novine, br. 148/2013, 141/2014 – pročišćeni tekst.Zakon o porezu na dohodak, Narodne novine, br. 1771/2004, 73/2008, 80/2010, 114/2011, 22/2012, 144/2012, 43/2013, 120/2013, 125/2013, 148/2013, 83/2014, 143/2014 – pročišćeni tekst.Zakon o porezu na promet nekretnina, Narodne novine, br. 69/1997, 26/2000, 127/2000, 153/2002, 22/2011, 143/2014 – pročišćeni tekst.Zakon o poljoprivrednom zemljištu, Narodne novine, br. 39/2013.Zakon o procjeni učinaka propisa, Narodne novine, br. 90/2011.Zakon o prostornom uređenju, Narodne novine, br. 153/2013.Zakon o socijalnoj skrbi, Narodne novine, br. 157/2013, 152/2014 – pročišćeni tekst.Zakon o sustavu državne uprave, Narodne novine, br. 150/2011, 12/2013 – pročišćeni tekst.Uredba o procjeni vrijednosti nekretnina, Narodne novine, br. 153/2013.Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva financija, Narodne novine, br. 32/2012, 67/2012, 124/2012, 78/2013, 102/2013, 24/2014, 134/2014, 154/2014.Pravilnik o metodama procjeni vrijednosti nekretnina, Narodne novine, br. 153/2013.

205

Strategija procjene učinaka propisa za razdoblje od 2013. do 2015., Narodne novine, br. 146/2012. Aplikativni podsustav „Porez na promet nekretnina“ (2013), Porezni vjesnik, Službeno glasilo Porezne uprave RH, poseban broj 4b, Institut za javne financije, Zagreb.Izvješće o obavljenoj reviziji Porezne uprave, Državni ured za reviziju, http://www.revizija.hr/iz-vjesca/2014/rr-2014/korisnici-drzavnog-proracuna/porezna-uprava.pdf, rujan 2014.Minimalne cijene zakupa poslovnog prostora (2004), Porezni vjesnik, Službeno glasilo Porezne uprave RH, Poseban broj 10a, Institut za javne financije, Zagreb,Minimalne cijene zakupa poslovnog prostora (2011), Porezni vjesnik, Službeno glasilo Porezne uprave RH, poseban broj 7c, Institut za javne financije, Zagreb.Hrvatska gospodarska komora, Obrtni registar, http://www.hok.hr/, objavljeno 16. siječnja 2014.Indeks dobrog upravljanja u Hrvatskoj 2012.: rezultati istraživanja, http://gong.hr/media/up-loads/20130508_gong_-_indeks_dobrog_upravljanja.pdf, travanj 2014.Kaos u procjeniteljskom poslu Hrvatsku košta stotine mil. kuna, http://www.narodni-list.hr/posts/31965001, objavljeno 3. svibnja 2014.Od početka godine već je zatvoreno više od 40 obrta u Brodsko-posavskoj županiji, http://www.glas-slavonije.hr/228944/4/Od-pocetka-godine-vec-je-zatvoreno-vise-od-40-obrta-u-Brodsko-posavskoj-zupaniji, objavljeno 12. ožujka 2014.Predgovor autora knjige, http://cms.rif.hr/Uploads/Knjige/lasic_nulta.pdf, objavljeno 9. ožujka 2010.Šuker brani Linića da ne može biti kriv za propuste Porezne uprave u Sisku, http://www.poslovni.hr/hrvatska/suker-brani-linica-da-ne-moze-biti-kriv-za-propuste-porezne-uprave-u-sisku-268829, objavljeno 10. travnja 2014.U Hrvatskoj nema zakona bez bar jedne protuustavnosti, http://www.gong.hr/hr/dobra-vladavina/u-hrvatskoj-nema-zakona-bez-bar-jedne-protuustavno/, objavljeno 20. ožujka 2014.Uvodi se red u buduće procjena nekretnina po njemačkom modelu, http://www.poslovni.hr/ne-kretnine/uvodi-se-red-ubuduce-procjena-nekretnina-po-njemackom-modelu-269656, objavlje-no 22. travnja 2014.Zadarski „mali“ obrtnici: lakše se diše, http://www.voxportal.hr/vijest/zadarski-mali-obrtnici-lakse-se-dise/32499.html, objavljeno 9. lipnja 2014.



206

Sadika Bajutti, Tax administration, Branch Office Sisak

APPLICATION OF THE INSTITUTE OF EVALUATION IN TAX PROCEDURES AND ITS EFFECT ON THE LEGAL SECURITY OF CITIZENS IN THE REPUBLIC OF CROATIA

Summary

The aim of the paper is to reassess the institute of evaluation in the hands of tax authorities from both practical and theoretical viewpoint, to consider the validity, or lack thereof, of evalu-ations in tax procedures with an emphasis on evaluation of tax basis when determining tax on real estate transactions and tax basis of leaseholds, or the income tax of rents. The question has been brought on the credibility of evaluations that the tax administration delivers on-demand from other institutions. The uniformity of the tax collector, as well as his training and professi-onalism when applying the aforementioned institute of evaluation in all of the listed cases is re-searched into. A possible fact that needs to be assessed is that the entirety of the Croatian legal system functions on incorrect and ‘lump-sum’ data, which in turn has adverse and far-reaching consequences on each and every citizen, other institutions, and finally, the whole of the Croati-an society. The hypothesis of the paper is to theoretically and practically explain the legal void in the Law on Income Tax in which the institute of evaluation is being applied, as well as its inconsi-stency with the General Tax Code and its contradiction in regards to the Law of Real Estate Tran-sactions. A suggestion on the founding of a uniform, all-encompassing, transparent tax metho-dology on evaluating real estate and leaseholds has been made and, in accordance with the pre-viously mentioned, training of tax officials-estimators.

Key words: institute of evaluation, legal security, credibility, uniformity in procedures, tra-ining of tax officials-estimators

207

Sadika Bajutti, Steuerverwaltung, Bezirksabteilung – Zweigstelle Sisak

ANWENDUNG DES INSTITUTS DER BEWERTUNG IM STEUERVERFA-HREN UND SEIN EINFLUSS AUF DIE RECHTSSICHERHEIT DER BÜR-GER IN DER REPUBLIK KROATIEN

Zusammenfassung

Das Ziel dieser Arbeit ist, das Insitut der Bewertung innerhalb von Tätigkeiten der Steu-erkörper vom theoretischen und praktischen Standpunkt aus zu überprüfen und zu unter-suchen, ob Bewertungen in verschiedenen Steuerverfahren gerechtfertigt oder ungerechtferti-gt sind, mit besonderer Hinsicht auf die Bewertung der Steuergrundlage bei der Bestimmung der Immobiliensteuer sowie der Steuergrundlage der Pacht und der Miete bei der Einkommen-steuer, und mit Rücksicht auf die Glaubwürdigkeit der Bewertungen, die auf Antrag anderer In-stitutionen von der Steuerverwaltung zugeleitet werden. Gleichförmigkeit des Verfahrens, die Sachkunde und professionelle Befähigung von Steuerbeamten für die Anwendung dieses Insti-tuts werden überprüft. Es wird auch auf die mögliche Tatsache hingewiesen, dass das kroatis-che Rechtssystem auf unrichtigen und „pauschalen“ Daten beruht, was schädliche Auswirkun-gen auf die Bürger, auf andere Institutionen und zuletzt auf die ganze Gesellschaft haben könn-te. Die These dieser Arbeit ist, theoretisch und praktisch die Lücke im Einkommensteuergesetz, in welchem das Institut der Bewertung implementiert wird, zu begründen und auf die Nichtübe-reinstimmung dieses Gesetzes mit dem ihm übergeordneten Allgemeinen Steuergesetz sowie auf die Widersprüche in Bezug auf das Immobiliensteuergesetz hinzuweisen. Es wird vorges-chlagen, eine einheitliche und transparente Steuermethodologie der Bewertung von Immobili-en und Pachtgelder zu errichten und die angemessene Fortbildung von für die Bewertung befu-gten Steuerbeamten durchzuführen.

Schlagwörter: das Insitut der Bewertung, Rechtssicherheit, Glaubwürdigkeit, Gleichför-migkeit des Verfahrens, Fortbildung von für die Bewertung befugten Steuer-beamten


209

Doc. dr. sc. Dubravka Mahaček FINANCIJSKA REVIZIJA I RAČUNOVODSTVENO POSLOVANJE NEPROFITNIH ORGANIZACIJA

Doc. dr. sc. Dubravka Mahaček* Stručni radUDK 657.63:061.2

Primljeno: srpanj 2014.

FINANCIJSKA REVIZIJA I RAČUNOVODSTVENO POSLOVANJE NEPROFITNIH ORGANIZACIJA

Sažetak: Radom se istražuju mogućnosti računovodstvenog načina evidentiranja u okviru djelovanja neprofitnih organizacija. U svrhu razmatranja navedene te-matike u prvom se dijelu rada definira pojam neprofitnih organizacija te se prikazuje postojeći zakonski okvir djelovanja. Radom su prikazano poslova-nje neprofitnih organizacija, a posebna pozornost je usmjerena na računovod-stveno poslovanje. Postupcima obavljenih financijskih revizija neprofitnih or-ganizacija utvrđene su određene nepravilnosti. U okviru različitih nepravilno-sti pojavljuju se i nepravilnosti u području računovodstvenog poslovanja, koje utječu na financijske izvještaje. Provedena je analiza poslovanja neprofitnih organizacija i ukazano je na specifičnosti računovodstvenog poslovanja.

Cilj rada je provedenom analizom nepravilnosti utvrđenih u postupcima fi-nancijske revizije, vezanih uz područje računovodstvenog poslovanja, prika-zati utjecaj na financijske izvještaje te ukazati na potreban način postupanja u skladu s postojećim propisima. Podaci iskazani u financijskim izvještajima ne mogu se poistovjetiti s godišnjim programom rada i financijskim planom, od-nosno godišnjim financijskim izvješćem. Radom se prikazuje utjecaj propisa-nog načina priznavanja prihoda i rashoda neprofitnih organizacija, uz primje-nu računovodstvenog načela nastanka događaja, na podatke iskazane u finan-cijskim izvještajima te se zaključuje o različitostima i utjecaju na godišnji pro-gram rada i financijski plan.

Ključne riječi: revizija, neprofitna organizacija, računovodstveno poslovanje, financijski iz-vještaji, financijski plan

1. UVOD

Neprofitne organizacije razne su udruge kojima osnovni cilj osnivanja i djelovanja nije stjeca-nje dobiti, a za koje iz posebnih propisa proizlazi da su neprofitne organizacije.

Uredbom o računovodstvu neprofitnih organizacija1 do kraja 2014. reguliran je računovod-stveni sustav neprofitnih organizacija. Odredbama članka 2. navedene Uredbe propisano je da se

* Doc. dr. sc. Dubravka Mahaček, Državni ured za reviziju, Područni ured Požega, Kamenita vrata 8, Požega, Požega, Medicinski fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku


210

odredbe odnose na udruge i njihove saveze, strane udruge, zaklade, fondacije, ustanove, politič-ke stranke, komore, sindikate, vjerske i druge zajednice i sve druge pravne osobe kojima temelj-ni cilj osnivanja i djelovanja nije stjecanje dobiti/profita, za koje iz posebnih propisa proizlazi da su neprofitne organizacije i koje su upisane u Registru neprofitnih organizacija. Registar nepro-fitnih organizacija ustrojava i vodi Ministarstvo financija. Od 1. siječnja 2015. na snazi je Zakon o financijskom poslovanju i računovodstvu neprofitnih organizacija,2 što će utjecati na poslovanje te obavljanje revizije za iduće razdoblje. Uvedene su promjene u vezi s financijskim izvještajima koji se i nadalje podnose Ministarstvu financija, ali ne i Državnom uredu za reviziju, uz elemen-te računovodstvenog sustava uređuje se i okvir financijskog poslovanja neprofitnih organizacija, uvodi se provođenje financijskog upravljanja i kontrola, revizije te druge promjene. Neprofitne organizacije djeluju u različitim područjima. U radu se navedena problematika promatra u okviru djelovanja sportskih saveza i turističkih zajednica, kao neprofitnih organizacija. Neprofitne or-ganizacije ostvaruju prihode iz različitih izvora, ovisno o području u kojemu djeluju, što je uređe-no zakonskim odredbama.3 Nadležnost Državnog ureda za reviziju propisana je odredbama član-ka 6. Zakona o državnom uredu za reviziju4 u skladu s kojima reviziji podliježu državni prihodi i rashodi, financijski izvještaji i financijske transakcije jedinica državnog sektora, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnih osoba koje se financiraju iz proračuna, pravnih oso-ba kojima je osnivač Republika Hrvatska ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samoupra-ve, društava i drugih pravnih osoba u kojima Republika Hrvatska, odnosno jedinice lokalne i po-dručne (regionalne) samouprave imaju većinsko vlasništvo nad dionicama, odnosno udjelima te korištenje sredstava Europske unije i drugih međunarodnih organizacija ili institucija za finan-ciranje javnih potreba. Na temelju odredbi navedenog Zakona, Državni ured za reviziju obavlja i reviziju sportskih saveza5 te turističkih zajednica.

Revizija financijskih izvještaja6 (Auditing of Financial Statements) postupak je ispitivanja i ocjenjivanja realnosti i objektivnosti financijskih izvještaja, tj. istinitosti i korektnog prikaza koji se nalazi u financijskim izvještajima. Kriteriji za ocjenu realnosti i objektivnosti financijskih iz-vještaja uobičajeno su zakonski propisi te računovodstvena načela i računovodstveni standar-di, a sam postupak ocjene provodi se u skladu s revizijskim standardima (Međunarodni revizij-ski standardi – MrevS).

U sportski savez se učlanjuju udruge iz područja sporta koje djeluju na području lokalne jedi-nice. Ciljevi sportskog saveza jesu utvrditi i ostvarivati politiku promicanja sporta na području grada, poticati i promicati sport, naročito djece, mladeži i studenata, usklađivati aktivnosti čla-nica, objedinjavati i usklađivati programe sporta te pripremati prijedlog programa javnih potre-ba u sportu i skrbiti se o njegovu ostvarenju, skrbiti se o vrhunskim sportašima te sudjelovati u stvaranju uvjeta za njihovu pripremu za olimpijske igre, svjetska i europska prvenstva te dru-ga međunarodna natjecanja. Sportski savez sudjeluje i u ostvarivanju programa i politike Hrvat-

1 Uredba o računovodstvu neprofitnih organizacija, Narodne novine, br. 10/2008 i 7/2009.

2 Zakon o financijskom poslovanju i računovodstvu neprofitnih organizacija, Narodne novine, br. 121/2014.

3 Detaljnije o prihodima vatrogasne zajednice kao neprofitne organizacije: Mahaček, D., Mijoč, I. & Hruška, Z., Financiranje neprofitnih organizacija, Pravni vjesnik, časopis za pravne i društveno-humanističke znanosti Pravnoga fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, god 28, br. 1, 2012., Osijek, str. 173. – 180.

4 Zakon o Državnom uredu za reviziju, Narodne novine, br. 80/2011.

5 Detaljnije o obavljenoj reviziji: Republika Hrvatska, Državni ured za reviziju: Izvješće o obavljenoj reviziji Požeški športski savez za 2011., http://www.revizija.hr/izvjesca/2013-rr-2013/03-neprofitne-organizacije/01-sportske-udruge/pozeski-sportski-savez-pozega.pdf (27. prosinca 2013.).

6 Akrap, V. et al . (2009). Državna revizija, Zagreb: MASMEDIA d.o.o., str. 56.

211

skog olimpijskog odbora, skrbi o namjeni i korištenju sportskih objekata, sudjeluje u unaprjeđi-vanju stručnog rada i skrbi o osposobljavanju stručnih osoba te zdravstvenoj zaštiti sportaša, ka-tegoriziranim sportašima i drugo.

Zakonom o turističkim zajednicama i promicanju hrvatskog turizma7 uređuje se sustav turi-stičkih zajednica, ustrojstvo, zadaće i način rada te osnovna načela njihova financiranja i gospo-darenja. Za područje županije osniva se turistička zajednica županije, a njezine članice turističke su zajednice općine i gradova na području županije te se osniva kao obvezna turistička zajednica. Turističkom zajednicom upravljaju svi njezini članovi, a njihova prava se utvrđuju razmjerno vi-sini udjela u prihodima i njihovoj važnosti za razvoj turizma. Djelovanje turističke zajednice te-melji se na načelu opće korisnosti, bez ostvarivanja neposredne dobiti. Zadaća turističke zajedni-ce, prema Statutu, promocija je turističke destinacije na razini županije samostalno i preko udru-ženog oglašavanja, upravljanje javnom turističkom infrastrukturom koju joj je povjerila župani-ja, sudjelovanje u definiranju ciljeva i politike razvoja turizma na razini županije u svezi s politi-kom planiranja razvoja turizma na nacionalnoj razini, izrada strategije razvoja turizma na razini županije, promocija turističke ponude županije u zemlji i inozemstvu u koordinaciji s Hrvatskom turističkom zajednicom, obogaćivanje ukupne turističke ponude županije i kreiranje novih pro-izvoda turističke regije te obavljanje i drugih poslova propisanih zakonom ili drugim propisom.

Iz navedenih ciljeva i zadataka uočavamo ulogu neprofitnih organizacija u zadovoljavanju in-teresa i potreba šire zajednice.

2. POJAM NEPROFITNE ORGANIZACIJE

Pod pojmom neprofitne organizacije u literaturi se podrazumijeva organizacija kojoj je osnov-no obilježje odsutnost profita, odnosno djeluje prije svega u cilju zadovoljavanja javnog, odnosno općeg, zajedničkog interesa. Neprofitne organizacije ostvaruju prihode koje stječu isključivo radi ostvarivanja svojih ciljeva, odnosno njihova se dobit ne dijeli članovima ili trećim osobama, nego se koristi u neprofitnoj organizaciji.

Pojam neprofitnih organizacija8 pripada neprofitnom sektoru, javnom sektoru, trećem sek-toru, civilnom društvu, a neprofitne organizacije uobičajeno se dijele u dvije skupine:

• državne neprofitne organizacije (governmental nonprofit organizations) ili javne neprofitne organizacije (public nonprofit organizations)

• nedržavne (nevladine) neprofitne organizacije ili privatne neprofitne organizacije (priva-te nonprofit organizations).

Prema istim autorima u Republici Hrvatskoj navedene organizacije u skladu sa zakonskim određenjem klasificiraju se kao:

• korisnici proračuna – državne (vladine) neprofitne organizacije• neprofitne organizacije (u užem smislu) – nedržavne (nevladine) neprofitne organizacije.

7 Zakon o turističkim zajednicama i promicanju hrvatskog turizma, Narodne novine, br. 152/2008.

8 Bajo, J. I. et al. (2009), Računovodstvo neprofitnih organizacija, Zagreb: Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika, str. 3.



212

Neprofitne organizacije ili nevladine organizacije pojmovi su koji se svakodnevno upotre-bljavaju. Prema definiciji Salomona i Anheiera9 nevladina organizacija identificira se s prisutno-sti pet činitelja: određeni stupanj organiziranosti, privatnost, neprofitna distribucija, samoupra-va i dobrovoljnost.

U literaturi se razlikuje pojam civilnog društva od pojma neprofitnih organizacija, odnosno civilno društvo označava mnogo širi krug subjekata jer osim neprofitnih organizacija obuhvaća i različite neformalne skupine unutar društva.

3. RAČUNOVODSTVO NEPROFITNIH ORGANIZACIJA

Uredbom o računovodstvu neprofitnih organizacija10 do kraja 2014. uređeno je računovod-stvo neprofitnih organizacija te se prema odredbi članka 2. odredbe navedene Uredbe odnose na udruge i njihove saveze, strane udruge, zaklade, fondacije, ustanove, političke stranke, komore, sindikate, vjerske i druge zajednice i sve druge pravne osobe kojima temeljni cilj osnivanja i dje-lovanja nije stjecanje dobiti/profita, za koje iz posebnih propisa proizlazi da su neprofitne orga-nizacije i koje su upisane u Registru neprofitnih organizacija. Računovodstvo neprofitnih orga-nizacija u svom radu primjenjuju i sportske udruge, odnosno sportski savezi kao zajednice sport-skih udruga te turističke zajednice.

Uredbom su propisane knjigovodstvene isprave, poslovne knjige, organizacija knjigovodstva, obavljanje popisa imovine i obveza, načela iskazivanja imovine, obveza, vlastitih izvora, prihoda i rashoda, sadržaj i primjena računskog plana, financijsko izvještavanje i druga područja koja se odnose na računovodstvo neprofitnih organizacija.

Prema odredbi članka 20. navedene Uredbe, prihodi i rashodi priznaju se uz primjenu raču-novodstvenog načela nastanka događaja. Navedeni način prikaza znači da se:

• recipročni prihodi (prihodi na temelju isporučenih dobara i usluga) priznaju u izvještaj-nom razdoblju na koje se odnose pod uvjetom da se mogu izmjeriti neovisno o naplati

• nerecipročni prihodi (donacije, članarine, pomoći, doprinosi i slični prihodi) priznaju u iz-vještajnom razdoblju na koje se odnose pod uvjetom da su naplaćeni u istom razdoblju u kojem su prikazani u financijskim izvještajima

• donacije povezane s izvršenjem ugovorenih programa priznaju se u bilanci kao odgođe-ni prihod uz priznavanje u prihode izvještajnog razdoblja razmjerno troškovima proved-be ugovorenih programa

• donacije povezane s nefinancijskom imovinom koja se amortizira priznaju se u bilanci kao odgođeni prihod uz priznavanje u prihode izvještajnog razdoblja na sustavnoj osnovi razmjerno troškovima uporabe nefinancijske imovine u razdoblju korištenja

• rashodi priznaju u izvještajnom razdoblju na koje se odnose neovisno o plaćanju• rashodi za utrošak kratkotrajne nefinancijske imovine priznaju se u trenutku stvarnog

utroška, odnosno prodaje

9 L. M. Salamon i H. K. Anheier, „In Search of the Nonprofit Sector. I: The Question of Definitions“, u: Voluntas (1992), 3 (2), str. 125. – 151.

10 Uredba o računovodstvu neprofitnih organizacija (Narodne novine, br. 10/2008, 07/2009).

213

• troškovi nabave dugotrajne imovine kapitaliziraju, a u rashode priznaju tijekom korisnog vijeka uporabe.

Navedeni način priznavanja utječe na podatke iskazane u financijskim izvještajima te se sto-ga financijski izvještaji ne mogu poistovjetiti s godišnjim programom rada i financijskim pla-nom, odnosno godišnjim financijskim izvješćem.

Pri načinu izrade godišnjeg programa rada i financijskog plana te godišnjeg financijskog iz-vješća organizacije (zajednice) primjenjuju propise kojima je uređeno njihovo poslovanje. Tako je u skladu s odredbama članka 62. Zakona o turističkim zajednicama i promicanju hrvatskog tu-rizma11 propisano da godišnji program rada i financijski plan turističke zajednice obvezno sadr-že sve pojedinačno utvrđene planirane zadatke i potrebna sredstva za njihovo izvršenje. Ako tije-kom godine dođe do odstupanja od programa rada i financijskog plana u obujmu većem od 5,0%, potrebno je donijeti izmjene programa rada i financijskog plana. U skladu s navedenim, pozor-nost se posvećuje planiranju prihoda koji će se prikupiti, u svrhu trošenja na izvršenje planira-nih projekata i aktivnosti te planski dokumenti sadrže podatke o prihodima i rashodima prema načelu novčanog tijeka.

U nastavku se daju primjeri evidentiranja nekih poslovnih promjena koje utječu na različito-sti između prikazanih podataka u računovodstvu i prikazivanje u financijskom planu koji kod tu-rističkih zajednica sadrži podatke o prihodima i rashodima prema načelu novčanog tijeka.

Način evidentiranja nabave dugotrajne imovine utječe na ukupan iznos rashoda prikazanih u Izvještaju o prihodima i rashodima na Obrascu: PR-RAS-NPF. Troškovi nabave dugotrajne imo-vine u rashode se priznaju u vijeku korištenja imovine. Nabava dugotrajne imovine u financij-skom planu planirana je u iznosu 200.000,00 kn. Imovina je nabavljena u listopadu tekuće go-dine i stavljena u uporabu. U skladu s odredbom članka 55. Uredbe o računovodstvu neprofitnih organizacija amortizacija se počinje obračunavati od prvog idućeg mjeseca nakon mjeseca u ko-jem je imovina predana na uporabu. Sastavni dio Uredbe o računovodstvu neprofitnih organi-zacija popis je stopa amortizacije dugotrajne imovine. Potrebno je obračunati amortizaciju od 1. studenoga, odnosno za dva mjeseca tekuće godine. Stopa koja se primjenjuje u obračunu je 12,5% na godinu, što znači da se na računu rashoda na godinu evidentira iznos od 25.000,00 kn, odno-sno za dva mjeseca tekuće godine ispravak vrijednosti iznosi 4.166,67 kn. U tablici 1 dan je pri-mjer evidentiranja nabave imovine.

Tablica 1. Evidentiranje nabave dugotrajne imovine

Rbr. Opis poslovne promjene Duguje Potražuje Iznos dugujeIznos

potražuje

1. Primljen račun za nabavljenu opremu 0521 2425 200.000,00 200.000,00

2.Oprema je predana nauporabu

0227 0521 200.000,00 200.000,00

3. Plaćanje je izvršeno 2425 1111 200.000,00 200.000,00

4.Evidentiranje rashodaamortizacije u tekućoj godini

4311 0291 4.166,67 4.166,67

Izvor: autor

11 Zakon o turističkim zajednicama i promicanju hrvatskog turizma (Narodne novine, br. 152/2008).



214

Propisani način evidentiranja nabavljene imovine utječe i na utvrđivanje rezultata. Računo-vodstveno iskazani rezultat u našem primjeru nije istovjetan rezultatu koji je iskazan u godiš-njem programu rada i financijskom planu, odnosno godišnjem financijskom izvješću. U navede-nom primjeru računovodstveno je iskazan rashod u iznosu 4.166,67 kn, a ne u vrijednosti nabav-ljene imovine u iznosu 200.000,00 kn. Razlika u iznosu 195.833,33 kn bit će iskazana na računu rashoda u idućim razdobljima.

Turistička zajednica iskazala je u Izvještaju o prihodima i rashodima višak tekuće godi-ne u iznosu od 58.000,00 kn te višak prihoda raspoloživ u sljedećem razdoblju u iznosu od 260.000,00 kn. Istodobno je u Bilanci iskazana financijska imovina (novac na žiro računu) u iznosu od 170.000,00 kn, a obveze u iznosu od 58.000,00 kn. Iako je računovodstveno iskazan višak u iznosu od 260.000,00 kn, raspoloživa sredstva iznose 112.000,00 kn (financijska imovi-na umanjena za obveze).

Iz navedenoga zaključujemo da godišnja financijska izvješća koja su propisana Uredbom o ra-čunovodstvu neprofitnih organizacija zbog propisanog načina evidentiranja poslovnih promje-na, ne daju istovjetne podatke, odnosno ne mogu se poistovjećivati s godišnjim programom rada i financijskim planom zajednice.

4. FINANCIJSKI PLAN I IZVJEŠTAVANJE

Neprofitne organizacije donose program rada i financijski plan za svaku godinu. Sredstva za rad organizacija (sportskih saveza) najvećim se dijelom osiguravaju u proračunu grada na čijem području djeluju. Odredbama članka 76. Zakona o sportu12 propisano je da se za javne potrebe u sportu sredstva osiguravaju iz proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Sportski savez donosi prijedlog programa javnih potreba u sportu, a jedinica lokalne i područ-ne (regionalne) samouprave, zajedno s godišnjim proračunom donosi program javnih potreba u sportu. Savezi su dužni izvijestiti jedinicu o izvršenju programa javnih potreba te korištenju i utrošku sredstava. Financijski plan saveza donosi skupština saveza prije početka godine na koju se odnosi. Ako tijekom godine dođe do izmjena programa javnih potreba u sportu, tada je po-trebno donijeti izmjene financijskog plana saveza. Financijskim planom prihode i rashode treba planirati prema vrstama iz računskog plana neprofitnih organizacija, kako bi tijekom godine bilo moguće pratiti njihovo ostvarivanje. Kod turističke zajednice kao neprofitne organizacije odred-bom članka 61. Zakona o turističkim zajednicama i promicanju hrvatskog turizma, propisano je da prijedlog programa rada i prijedlog financijskog plana za sljedeću godinu turističko vijeće tu-rističke zajednice podnosi skupštini turističke zajednice do 31. listopada tekuće godine. Turistič-ka zajednica se za ostvarivanje svojih ciljeva i zadaća financira najvećim dijelom iz članarina i bo-ravišnih pristojbi, u skladu s posebnim zakonima te prihoda od donacija (Ministarstvo turizma, županija, Hrvatska turistička zajednica).

Pri obavljanju financijske revizije, nakon utvrđenih nepravilnosti, ako su se odnosile na pod-ručje planiranja, naloženo je donošenje financijskog plana prije početka poslovne godine na koju se odnosi, donošenje izmjena plana te planiranje prihoda i rashoda prema računima iz računskog plana za neprofitne organizacije kako bi se moglo pratiti ostvarenje prihoda i rashoda.

12 Zakon o sportu (Narodne novine, br. 71/2006, 150/2008, 124/2010, 124/2011, 86/2012, 94/2013).

215

Neprofitne organizacije bile su dužne sastaviti financijske izvještaje: Izvještaj o prihodima i rashodima neprofitnih organizacija, Bilancu i Bilješke te ih dostaviti Državnom uredu za revizi-ju. Podaci iskazani u financijskim izvještajima trebaju biti istovjetni podacima u poslovnim knji-gama.

5. RAČUNOVODSTVENO EVIDENTIRANJE I UTJECAJ NA FINAN-CIJSKE IZVJEŠTAJE

U nastavku se opisuju prikazivanja i evidentiranja poslovnih promjena u glavnoj knjizi koja su utjecala na iskazivanje podataka u financijskim izvještajima koji nisu bili istovjetni podacima u glavnoj knjizi. Sastavni dio Uredbe o računovodstvu neprofitnih organizacija Računski je plan za neprofitne organizacije, kojim je propisan raspored računa prema kojemu neprofitne organi-zacije vode knjigovodstvo.

U Izvještaju o prihodima i rashodima neprofitnih organizacija rashodi za materijal i ener-giju prikazani su na propisanim računima, a u glavnoj knjizi rashodi za materijal i energiju evi-dentirani su na propisanim računima koji prema nazivu računa odgovaraju nazivu računa Ra-čunskog plana za neprofitne organizacije, ali naziv računa na kojemu je provedeno evidentiranje nije usklađen s propisanim brojem podskupine predviđene Računskim planom. Navedeni način evidentiranja utjecao je da iznosi pojedinih podskupina rashoda iz glavne knjige nisu istovjet-ni istim podskupinama rashoda iz Izvještaja o prihodima i rashodima neprofitnih organizacija.

U Bilanci su obveze za poreze prikazane na propisanim računima, a u glavnoj knjizi obveze za poreze evidentirane su na propisanim računima koji prema nazivu računa odgovaraju računi-ma Računskog plana, ali naziv računa na kojemu je provedeno evidentiranje nije usklađen s pro-pisanim brojem podskupine predviđene Računskim planom. Navedeni način evidentiranja utje-cao je da iznosi pojedinih podskupina obveza iz glavne knjige nisu istovjetni istim podskupina-ma obveza iz Bilance.

U navedenim primjerima nakon obavljenih revizijskih uvida naloženo je postupanje u skladu s odredbom članka 3. Uredbe o računovodstvu neprofitnih organizacija, kojom je propisano da su neprofitne organizacije obvezne evidentirati poslovne događaje, voditi poslovne knjige i sa-stavljati financijske izvještaje prema temeljnim načelima urednog knjigovodstva. Prema odredbi članka 21. iste Uredbe, Računskim planom za neprofitne organizacije utvrđene su brojčane ozna-ke i nazivi pojedinih računa prema kojima su neprofitne organizacije obvezne knjigovodstveno iskazivati imovinu, obveze i izvore vlasništva te prihode i rashode.

U financijskim izvještajima iskazani su podaci koji se odnose na vrijednost financijske imovi-ne, ali nisu usklađeni, odnosno istovjetni, s podacima u poslovnim knjigama. Postupcima revizije potrebno je utvrditi kolika je vrijednost financijske imovine u Bilanci na dan 1. siječnja ili 31. pro-sinca te vrijednost za koju se razlikuje u odnosu na podatke iskazane na računima glavne knjige. Navedeno nije u skladu s odredbom članka 65. Uredbe o računovodstvu neprofitnih organizacija, kojom je propisano da financijski izvještaji moraju pružiti objektivnu i realnu sliku financijskog položaja i poslovanja neprofitne organizacije.

U svezi s utvrđenim neusklađenostima u iskazivanju podataka revizijom je naloženo usklađi-vanje naziva računa s propisanim brojevima računa iz Računskog plana te iskazivanje podataka u financijskim izvještajima koji su istovjetni podacima iz poslovnih knjiga.



216

Kod imovine koja je iskazana u Bilanci potrebno je utvrditi na što se imovina odnosi. Kod udruga se imovina najvećim dijelom odnosi na nefinancijsku imovinu, odnosno opremu, raču-nalne programe i slično, te na financijsku imovinu. Kod financijske imovine potrebno je utvrditi vrijednost financijske imovine koju većim dijelom čine novac u banci i blagajni te potraživanja od kupaca. Postupcima uvida u račune glavne knjige i Bilancu potrebno je utvrditi odgovara li vrijed-nost financijske imovine koja je iskazana na računima glavne knjige vrijednosti financijske imo-vine u Bilanci na dan 1. siječnja, odnosno na dan 31. prosinca revidirane godine te izvatku sa žiro računa. Ako se utvrdi da vrijednost nije istovjetna, potrebno je navesti za koliko se razlikuje. Za-ključeno je da podaci u financijskim izvještajima nisu usklađeni s podacima u poslovnim knjiga-ma. Navedeno nije u skladu s odredbom članka 65. Uredbe o računovodstvu neprofitnih organi-zacija kojom je propisano da financijski izvještaji moraju pružiti objektivnu i realnu sliku finan-cijskog položaja i poslovanja neprofitne organizacije. Potrebno je iskazati podatke u financijskim izvještajima koji su istovjetni podacima iz poslovnih knjiga.

Revizijom potraživanja mogu biti utvrđene nepravilnosti. U našem je primjeru utvrđeno da se dio potraživanja odnosi na potraživanja iz revidirane godine, a dio na potraživanja iz prošlih godina za koja nema dokumentacije iz koje bi bilo vidljivo na što se odnose. Osim toga, utvrđeno je da za pojedine prihode nisu iskazana potraživanja u cijelosti (prihodi od prodaje roba i pruža-nja usluga, od članarina i drugi prihodi) koji su evidentirani u tekućoj godini. Iz raspoložive do-kumentacije u nekim slučajevima nije moguće utvrditi u kojem su ukupnom iznosu trebala biti iskazana pripadajuća potraživanja i za koje prihode. I kod utvrđenih nepravilnosti kod revizije potraživanja možemo primijeniti odredbu članka 9. Uredbe o računovodstvu neprofitnih orga-nizacija kojom je propisano da se knjiženje i evidentiranje poslovnih događaja u poslovnim knji-gama temelji na vjerodostojnim, istinitim, urednim i prethodno kontroliranim knjigovodstve-nim ispravama.

Kod potraživanja je utvrđeno da potraživanja nisu iskazana pojedinačno na računima potra-živanja od prihoda poslovanja nego na podskupini potraživanja od kupaca. Navedeno nije u skla-du s odredbom članka 37. Uredbe o računovodstvu neprofitnih organizacija kojom je propisano da potraživanja za prihode poslovanja sadrže potraživanja od kupaca, za članarine i članske do-prinose, prihode prema posebnim propisima, za prihode od imovine te ostala nespomenuta po-traživanja. Naloženo je iskazivanje potraživanja u cijelosti i evidentiranje potraživanja na računi-ma propisanim računskim planom za neprofitne organizacije u skladu s odredbama Uredbe o ra-čunovodstvu neprofitnih organizacija.

Udruge vode poslovne knjige, dnevnik i glavnu knjigu te pomoćne knjige. Potrebno je utvr-diti koje poslovne knjige nisu ustrojene, a trebale su biti ustrojene. Najčešće nije ustrojena evi-dencija izdanih putnih naloga i dugotrajne nefinancijske imovine, što nije u skladu s odredbama članka 6. stavka 2. i 3. Uredbe o računovodstvu neprofitnih organizacija, kojima je propisana ob-veza vođenja navedenih evidencija.

Postupcima revizije blagajničkog poslovanja može biti utvrđeno da su blagajnički izvještaji zaključivani mjesečno, a trebali su biti zaključivani kada je u blagajni iskazan promet. Promet u blagajni evidentiran je povremeno, a trebao je biti evidentiran nakon nastanka poslovnog doga-đaja te su se na isti način obavljale uplate novca na žiro račun. Uplate i isplate iz blagajne nisu se obavljale na temelju uredne dokumentacije. U pojedinim slučajevima uplatnice i isplatnice pot-pisao je blagajnik, dok likvidator, primatelj i uplatitelj nisu potpisani. U nekim slučajevima nije bilo moguće utvrditi na što su se odnosile pojedine uplate u blagajnu i isplate iz blagajne. Knjigo-vodstvene isprave (ulazne račune) nije potpisala odgovorna osoba. Kada je utvrđeno da poslov-

217

ni događaji nisu evidentirani na temelju urednih knjigovodstvenih isprava, potrebno je navesti vrijednost navedene nepravilnosti. U nastavku je dalje potrebno navesti u kojem su iznosu evi-dentirani prihodi i na kojim računima glavne knjige za koje je utvrđeno da nisu evidentirani na temelju urednih knjigovodstvenih isprava. Za utvrđene nepravilnosti potrebno je navesti vrijed-nost te se navodi da nema dokumentacije iz koje bi bilo vidljivo na što se odnose. Ako je utvrđe-no da su neki prihodi evidentirani na temelju nepotpune dokumentacije, potrebno je navesti na što se odnose ostvareni prihodi. Navedeno nije u skladu s odredbom članka 4. Uredbe o računo-vodstvu neprofitnih organizacija, prema kojoj neprofitne organizacije unose podatke u poslovne knjige odmah po nastanku poslovnog događaja te odredbama članka 9. iste Uredbe kojima je pro-pisano da se knjiženje i evidentiranje u poslovnim knjigama temelji na vjerodostojnim, istinitim, urednim i prethodno kontroliranim knjigovodstvenim ispravama. Isprava za knjiženje je uredna kada se iz nje nedvosmisleno može utvrditi mjesto i vrijeme njezina sastavljanja i njezin materi-jalni sadržaj, što znači narav, vrijednost i vrijeme nastanka poslovne promjene u povodu koje je sastavljena. Vjerodostojna je isprava koja potpuno i istinito odražava nastali poslovni događaj. Zakonski predstavnik ili osoba koju on ovlasti potpisom na ispravi ili memoriranom šifrom ovla-štenja za transakciju jamči da je isprava istinita i da realno prikazuje poslovnu promjenu odno-sno transakciju. Kod utvrđenih nepravilnosti nalaže se vođenje propisanih pomoćnih evidenci-ja u skladu s odredbama Uredbe o računovodstvu neprofitnih organizacija, zaključivanje blagaj-ničkih izvještaja kada je u blagajni iskazan promet te pravodobno evidentiranje poslovnih pro-mjena na temelju vjerodostojnih, urednih, kontroliranih i ovjerenih knjigovodstvenih isprava.

Kod evidentiranje prihoda i potraživanja je moguće utvrditi različite nepravilnosti. William F. Messier, Jr. navodi13 da revizor koristi dokazne testove za otkrivanje važnih pogrešaka računa koji se odnose na prihode te da postoje tri kategorije dokaznih testova: dokazni testovi poslov-nih događaja, analitički postupci i testovi salda. Dokazni testovi poslovnih događaja ciklusa pro-daje koriste se uglavnom kod poslovnih događaja u svezi s prodajom i naplatom. Analitički po-stupci primjenjuju se za ispitivanje vjerodostojnosti odnosa između računa koji se odnose na pri-hode. Testovi salda usredotočuju se na analitiku iznosa ili na procjenu kojom je određen konač-ni saldo prihoda.

U postupcima revizije koriste se kombinacije navedenih testova te su u našem primjeru uz dokazne testove poslovnih događaja, korišteni analitički postupci. Postupcima revizije utvrđeno je da su pojedini prihodi evidentirani na neodgovarajućim računima. Mogu se odnositi na priho-de ostvarene iz proračuna grada te se navodi u kojem iznosu, koji su evidentirani u skupini raču-na prihoda od donacija. Sportski savez navedene prihode ostvaruje na temelju zakona te je nave-dene prihode bilo potrebno evidentirati u okviru skupine računa prihoda prema posebnim pro-pisima. Odredbom članka 47. Uredbe o računovodstvu neprofitnih organizacija propisano je da su prihodi prema posebnim propisima prihodi koje neprofitna organizacija ostvaruje u skladu sa zakonima i drugim propisima iz državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne (re-gionalne) samouprave. U okviru skupine računa prihoda od članarina evidentirani su prihodi od kotizacija ekipa malog nogometa te se navodi u kojem iznosu, što je trebalo evidentirati na sku-pini računa prihoda od prodaje roba i pružanja usluga. Prema odredbi članka 46. Uredbe o raču-novodstvu neprofitnih organizacija prihodi od članarina i članskih doprinosa obuhvaćaju priho-de koji se ostvaruju od obveznih kontinuiranih uplata članova neprofitne organizacije. Odred-bom članka 45. Uredbe o računovodstvu neprofitnih organizacija propisano je da prihodi od pro-daje roba i pružanja usluga obuhvaćaju prihode koje neprofitna organizacija ostvaruje od kupaca

13 William F. Messier, Jr. (1998) Revizija: priručnik za revizore i studente, Zagreb: Faber & Zgombić Plus, str. 404.



218

prodajom roba ili pružanjem usluga te je prihode od kotizacija ekipa trebalo evidentirati na sku-pini računa prihoda od prodaje roba i pružanja usluga. Utvrđene su nepravilnosti kod potraživa-nja koja nisu iskazana pojedinačno na računima potraživanja za prihode poslovanja nego u cije-losti na podskupini potraživanja od kupaca. Navedeno nije u skladu s odredbom članka 37. Ured-be o računovodstvu neprofitnih organizacija kojom je propisano da potraživanja za prihode po-slovanja sadrže potraživanja od kupaca, za članarine i članske doprinose, prihode prema poseb-nim propisima, za prihode od imovine te ostala nespomenuta potraživanja. Naloženo je iskazi-vanje prihoda i potraživanja na računima propisanim Računskim planom.

Kod prihoda nepravilnosti se mogu odnositi na evidentiranje prihoda na temelju nepotpu-ne dokumentacije te je potrebno navesti vrijednost ostvarenih prihoda koji su evidentirani na temelju nepotpune dokumentacije ili bez dokumentacije. Navedeno postupanje nije u skladu s odredbama članka 3. Uredbe o računovodstvu neprofitnih organizacija, prema kojima se računo-vodstvo neprofitnih organizacija temelji na općeprihvaćenim računovodstvenim načelima toč-nosti, istinitosti, pouzdanosti i pojedinačnom iskazivanju pozicija. Neprofitne organizacije ob-vezne su evidentirati poslovne događaje, voditi poslovne knjige i sastavljati financijske izvješta-je prema temeljnim načelima urednog knjigovodstva. Prema odredbi članka 4. Uredbe o računo-vodstvu neprofitnih organizacija, neprofitna organizacija unosi podatke u poslovne knjige od-mah po nastanku poslovnog događaja, dok je odredbama članka 9. iste Uredbe, propisano da se knjiženje i evidentiranje u poslovnim knjigama temelji na vjerodostojnim, istinitim, urednim i prethodno kontroliranim knjigovodstvenim ispravama. Isprava za knjiženje je uredna kada se iz nje nedvosmisleno može utvrditi mjesto i vrijeme njezina sastavljanja i njezin materijalni sadr-žaj, što znači narav, vrijednost i vrijeme nastanka poslovne promjene u povodu koje je sastavlje-na. Vjerodostojna je isprava koja potpuno i istinito odražava nastali poslovni događaj. Zakonski predstavnik ili osoba koju on ovlasti potpisom na ispravi ili memoriranom šifrom ovlaštenja za transakciju jamči da je isprava istinita i da realno prikazuje poslovnu promjenu odnosno tran-sakciju. Potrebno je ispostavljanje računa u utvrđenim iznosima te evidentiranje prihoda od ko-tizacija u cjelokupnom iznosu.

Potrebno je obaviti popis cjelokupne imovine i obveza. Najčešće popis imovine i obveza nije obavljen u cijelosti te navedeno nije u skladu s odredbama članaka 13., 14. i 15. Uredbe o računo-vodstvu neprofitnih organizacija. Popis imovine mora se sastaviti na kraju svake poslovne godi-ne sa stanjem na datum bilance radi usklađenja knjigovodstvenog sa stvarnim stanjem. Podaci o popisu unose se pojedinačno u naturalnim, odnosno novčanim izrazima u popisne liste, čiju vri-jednost potpisima potvrđuju članovi popisnog povjerenstva. Zakonski predstavnik određuje ro-kove obavljanja popisa i dostavljanja izvještaja s priloženim popisnim listama. Nakon popisa, po-vjerenstvo je obvezno sastaviti izvještaj na temelju popisnih lista i svojih zapažanja. Izvješće se predaje zakonskom predstavniku koji odlučuje o nadoknađivanju utvrđenih manjkova, prizna-vanju i evidentiranju utvrđenih viškova, otpisu nenaplativih i zastarjelih potraživanja i obveza, rashodovanju sredstava, opreme i sitnog inventara te mjerama protiv osoba odgovornih za manj-kove, oštećenja, neusklađenost knjigovodstvenog i stvarnog stanja, zastaru i nenaplativost po-traživanja. Ako se utvrde nepravilnosti, nalaže se obavljanje popisa imovine i obveza u skladu s odredbama Uredbe o računovodstvu neprofitnih organizacija.

Revizijom obveza potrebno je utvrditi na što se odnose obveze. One se mogu odnositi na ob-veze za radnike, obveze za materijalne rashode (obveze prema dobavljačima i obveze za financi-ranje rashoda poslovanja) te ostale obveze (obveze za porez na dodanu vrijednost). Potrebno je utvrditi koliko se od iskazanih obveza na dan 31. prosinca odnosi na dospjele obveze, a koji iznos

219

se odnosi na nedospjele obveze. Nepravilnosti se mogu odnositi na knjigovodstvene isprave (ra-čune) koje nije potpisala odgovorna osoba, što nije u skladu s odredbama članka 9. Uredbe o ra-čunovodstvu neprofitnih organizacija, kojima je propisano da se knjiženje i evidentiranje u po-slovnim knjigama temelji na istinitim, urednim i prethodno kontroliranim knjigovodstvenim ispravama te da zakonski predstavnik ili osoba koju on ovlasti potpisom na ispravi ili memorira-nom šifrom ovlaštenja za transakciju jamči da je isprava istinita i da realno prikazuje poslovnu promjenu odnosno transakciju. Naloženo je evidentiranje poslovnih promjena na temelju kon-troliranih i ovjerenih knjigovodstvenih isprava.

Revizijom rashoda potrebno je utvrditi na što se odnose rashodi, jesu li ostvareni na teme-lju dokumentacije, je li obračun obavljen u skladu s propisima i internim aktima te jesu li rasho-di prikazani na propisanim računima Računskog plana za neprofitne organizacije. U okviru dru-gih materijalnih rashoda mogu biti prikazani rashodi za premije osiguranja imovine. Evidentira-ni su na temelju zaključenih polica osiguranja s osiguravajućim društvom te se obavlja uvid u za-ključene police. Potrebno je utvrditi koristi li organizacija svu imovinu za koju je zaključila poli-ce osiguranja. Nepravilnosti se mogu odnositi na to da je police osiguranja zaključila organizacija i rashod su te organizacije, a imovinu je grad dao na korištenje nekoj drugoj udruzi. Potrebno je zaključiti police osiguranja samo za onu imovinu koju je udruga dobila na korištenje.

U okviru rashoda za naknade troškova zaposlenima, kod organizacija kao što su sportski sa-vezi, evidentirane su naknade sportskim sucima za obavljanje djelatnosti suđenja te drugi rasho-di. Nepravilnosti mogu biti utvrđene u svezi s naknadama sucima te je potrebno utvrditi na koji iznos isplaćene naknade treba obaviti obračun i uplatu poreza i doprinosa. U našem primjeru na isplaćene naknade sportskim sucima za obavljanje djelatnosti suđenja nisu obračunani porezi i doprinosi. Navedeno nije u skladu s odredbama članka 32. Zakona o porezu na dohodak14 kojima je propisano da se primicima smatraju i drugi posebno nenavedeni primici koje fizičkim osoba-ma isplaćuju ili daju pravne i fizičke osobe i drugi isplatitelji i davatelji te odredbama članka 48. Zakona o porezu na dohodak kojima je propisano da isplatitelj obračunava, obustavlja i uplaću-je predujam poreza na dohodak pri svakoj isplati i istodobno s isplatom. Isplate su se obavljale preko blagajne. Naloženo je obračunavanje i isplaćivanje naknada koje se smatraju primicima od drugog dohotka u skladu s odredbama Zakona o porezu na dohodak.

Nepravilnosti mogu biti utvrđene i pri isplati naknada troškova službenih putovanja. Može biti utvrđeno da su naknade troškova službenih putovanja isplaćene osobi koja nije zaposlenik, na temelju putnih naloga. Putni nalozi ne sadrže sve propisane elemente, popunjeni su tako da sadrže ime i prezime osobe, dok u dijelu koji se odnosi na svrhu i rezultate putovanja te obra-čun dnevnica i prijevoznih troškova nalozi nisu popunjeni. Uz putne naloge nisu priložene ispra-ve kojima se dokazuju nastali izdaci (računi za cestarine, preslike ili potvrde putnih karata, ra-čuni za sudjelovanje na seminarima). Isplate su izvršene preko blagajne. Isplatnicu je potpisao blagajnik, a likvidator i primatelj nisu potpisani. Prema odredbama članka 14. Pravilnika o pore-zu na dohodak15 izdaci za službena putovanja obračunavaju se na temelju urednog i vjerodostoj-nog putnog naloga i priloženih isprava kojima se dokazuju izdaci i drugi podaci navedeni na put-nom nalogu. Evidencija izdanih putnih naloga nije ustrojena, što nije u skladu s odredbama član-ka 6. stavka 3. Uredbe o računovodstvu neprofitnih organizacija, kojima je propisana obveza vo-đenja evidencije izdanih putnih naloga. Naloženo je pri isplati prema putnim nalozima pridrža-

14 Zakon o porezu na dohodak, Narodne novine, br. 177/2004, 73/2008, 80/2010, 114/2011 i 22/2012.

15 Pravilnik o porezu na dohodak, Narodne novine, br. 95/2005, 96/2006, 68/2007, 146/2008, 2/2009, 9/2009 – ispravak, 146/2009, 123/2010, 137/2011 i 61/2012.



220

vanje odredbi Pravilnika o porezu na dohodak te potpisivanje knjigovodstvenih isprava koje po-tvrđuju isplatu od strane primatelja novčanih sredstava. Nalaže se ustrojavanje evidencije izda-nih putnih naloga. Revizijom rashoda za zaposlene potrebno je utvrditi na što se odnose ostva-reni rashodi te jesu li obračunani i uplaćeni porezi i doprinosi u skladu s propisima. Sredstva za financiranje rashoda za plaće i drugih rashoda za zaposlene najčešće se osiguravaju iz proraču-na (grada, županije) ili iz sredstava organizacija. Materijalna prava i naknade plaće zaposlenika utvrđeni su Pravilnicima o radu i odlukama (naknade, najčešće do neoporezivih iznosa). Potreb-no je utvrditi koliko zaposlenika ima te koliko je potrebno prema internim aktima, odnosno si-stematizaciji radnih mjesta.

U okviru rashoda za donacije kod sportskih saveza evidentirana su sredstva koja savez dozna-čava klubovima i društvima koja su udružena u savez radi ostvarivanja zajedničkih ciljeva, potre-ba i interesa vezanih uz sport i sportske aktivnosti. Revizijom je potrebno utvrditi za koje su sve aktivnosti doznačena sredstva i u kojim iznosima. Kod saveza sredstva su doznačena sportskim klubovima za redovnu djelatnost, provođenje sportske aktivnosti djece i mladeži, rad sportskih udruga sportaša s invaliditetom, zajedničke programe, stipendije, sportske igre mladih, organi-zaciju svečanosti proglašenja sportaša godine, olimpijski festival dječjih vrtića, rashode za školo-vanje osoba za obavljanje stručnih poslova u sportu, sportsku ambulantu te sportske manifesta-cije. Potrebno je utvrditi na koji je način izvršena raspodjela financijskih sredstava po korisnici-ma, odnosno postoje li utvrđeni kriteriji te je li postupljeno prema njima. Planirana sredstva pre-nose se sportskim klubovima u mjesečnim iznosima u skladu s ostvarenjem sredstava iz grad-skog proračuna. Sportski klubovi savezu dostavljaju izvješća o radu te savez tako kontrolira na-mjensko korištenje doznačenih sredstava. Ako tijekom godine dođe do izmjena programa javnih potreba u području sporta koje donosi grad te se utvrdi manji iznos sredstava od onoga koji je bio predviđen, potrebno je izmijeniti financijski plan. Nakon izmjena financijskog plana, potreb-no je donijeti izmjene plana raspodjele sredstava pojedinim sportskim udrugama, što nije uči-njeno te je potrebno naložiti uz izmjene financijskog plana i izmjene plana raspodjele sredstava sportskim udrugama.

6. ZAKLJUČAK

Temeljni je cilj osnivanja i djelovanja neprofitnih organizacija zadovoljavanje općih, odno-sno zajedničkih interesa šire zajednice. Neprofitne organizacije djeluju u različitim područjima. Financiraju se iz sredstava osnivača, proračuna, članarina, donacija i slično. U radu su prikaza-ne specifičnosti računovodstvenog evidentiranja i utjecaj na financijske izvještaje kroz poslova-nje neprofitnih organizacija u području sporta i turizma. Propisani način evidentiranja, odnosno priznavanja prihoda i rashoda neprofitnih organizacija, uz primjenu računovodstvenog načela nastanka događaja, utječe na iskazivanje podataka u financijskim izvještajima koji se ne mogu poistovjetiti s godišnjim programom rada i financijskim planom. Radom je prikazano djelovanje neprofitnih organizacija u okviru postojećih propisa. Postupcima obavljenih financijskih revizija neprofitnih organizacija utvrđene su određene nepravilnosti, u okviru kojih su i nepravilnosti u području računovodstvenog poslovanja te je radom prikazan njihov utjecaj na financijske izvje-štaje. Ukazuje se na način postupanja koji je potreban u skladu s postojećim propisima. Upravo zbog ograničenih izvora sredstava kojima organizacije raspolažu potrebno je posvetiti pozornost

221

racionalnom korištenju. Djelovanje u skladu s propisima utječe na donošenje odluka vezanih za financijsko planiranje i izvještavanje. Revizija pridonosi trošenju sredstava na način da se posti-gnu najveće moguće koristi i ostvare ciljevi.

LITERATURA

Akrap, V. et al. ( 2009) . Državna revizija, Zagreb: MASMEDIA d.o.o.Bajo, J. I. et al. (2009), Računovodstvo neprofitnih organizacija, Zagreb: Hrvatska zajednica ra-čunovođa i financijskih djelatnika.Mahaček, D., Mijoč, I. & Hruška, Z.: Financiranje neprofitnih organizacija, Pravni vjesnik, ča-sopis za pravne i društveno-humanističke znanosti Pravnoga fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, god 28, br. 1, 2012., Osijek, str. 173. – 180.Messier, Jr., W. F. (1998) Revizija: priručnik za revizore i studente, Zagreb: Faber & Zgombić Plus.L. M. Salamon i H. K. Anheier, „In Search of the Nonprofit Sector. I: The Question of Definiti-ons“, u: Voluntas (1992), 3, (2), str. 125. – 151.Pravilnik o porezu na dohodak, Narodne novine, br. 95/2005, 96/2006, 68/2007, 146/2008, 2/2009, 9/2009 – ispravak, 146/2009, 123/2010, 137/2011 i 61/2012.Republika Hrvatska, Državni ured za reviziju: Izvješće o obavljenoj reviziji Požeški športski sa-vez za 2011., http://www.revizija.hr/izvjesca/2013-rr-2013/03-neprofitne-organizacije/01-sport-ske-udruge/pozeski-sportski-savez-pozega.pdf (27. prosinca 2013.).Uredba o računovodstvu neprofitnih organizacija, Narodne novine, br. 10/2008, 07/2009.Zakon o financijskom poslovanju i računovodstvu neprofitnih organizacija, Narodne novine, br. 121/2014.Zakon o Državnom uredu za reviziju, Narodne novine, br. 80/2011.Zakon o porezu na dohodak, Narodne novine, br. 177/2004, 73/2008, 80/2010, 114/2011 i 22/2012.Zakon o turističkim zajednicama i promicanju hrvatskog turizma, Narodne novine, br. 152/2008.Zakon o sportu, Narodne novine, br. 71/2006, 150/2008, 124/2010, 124/2011, 86/2012, 94/2013.



222

Dubravka Mahaček, PhD, Assistant Professor, The State Audit Office in PožegaFaculty of Medicine in Osijek, University of Josip Juraj Strossmayer in Osijek

FINANCIAL AUDIT AND ACCOUNTING OPERATIONS OF NON-PROFIT ORGANIZATIONS

Summary

The paper explores the possibilities of accounting recording modes in the framework of the non-profit organizations. The first part of the paper defines the concept of non-profit organiza-tions, and presents the current legal framework of action. It then presents the audit procedures performed in operating profit organizations relating to accounting operations. The performed financial audits procedures of non-profit organizations have established certain irregularities. Among various irregularities there are those in the field of accounting affecting financial state-ments. An analysis of non-profit organizations and the specific nature of the accounting busine-ss have been dealt with. The analysis of the irregularities identified in the financial audit proce-dures regarding the field of accounting shows the impact on the financial statements, and indi-cates the required procedures in accordance with existing regulations. The data presented in the financial statements can not be identified with the annual work programme and financial plan, or annual financial report. The paper presents the influence of prescribed modes of recognition of revenues and expenditures of non-profit organizations by applying the principles of accrual accounting, the data reported in the financial statements, and it gives a conclusion on the diffe-rences and the impact on the annual operative programme and financial plan.

Key words: audit, non-profit organization, accounting operations, financial statements, financial plan

223

Dubravka Mahaček, Dozenten, Staatsabteilung Revision, Medizinische Fakultät der Josip Juraj Strossmayer Universität

FINANZIELLE REVISION UND RECHNUNGSFÜHRUNG VON NICHT-PROFIT-ORGANISATIONEN

Zusammenfassung

In dieser Arbeit werden die Möglichkeiten der rechnungsführerischen Evidenz der Tätigkeit der Nichtprofit-Organisationen untersucht. In der Untersuchung dieser Thematik wird im er-sten Teil der Arbeit der Begriff der Nichtprofit-Organisationen definiert und der vorhandene Gesetzesrahmen ihrer Tätigkeit dargestellt. In der Darstellung der Nichtprofit-Organisatio-nen wird besondere Aufmerksamkeit auf die Rechnungsführung gelenkt. In der durchgeführ-ten finanziellen Revision der Tätigkeit der Nichtprofit-Organisationen wurden gewisse Unre-gelmäßigkeiten festgestellt. Innerhalb verschiedenartigen Unregelmäßigkeiten werden auch die Unregelmäßigkeiten im Bereich der Rechnungsführung bemerkt, die auf die Finanzberichte ein-gewirkt haben. In der Arbeit wurde eine Analyse der Geschäftsführung der Nichtprofit-Organi-sationen durchgeführt und auf Eigentümlichkeiten deren Rechnungsführung hingewiesen. Das Ziel dieser Arbeit ist, durch die hier durchgeführte Analyse der im Verfahren der finanziellen Revision festgestellten Unregelmäßigkeiten ihren Einfluss im Bereich der Rechnungsführung auf die Finanzberichte darzustellen sowie auf eine angemessene Verfahrensweise hinzuweisen, die im Einklang mit geltenden Vorschriften steht. Die in Finanzberichten angegebenen Daten sind weder mit dem Jahresprogramm, noch mit dem Finanzplan, noch mit jährlichen Finanz-berichten gleichzustellen. In der Arbeit wird der Einfluss der vorgeschriebenen Weise der Aner-kennung von Einnahmen und Ausgaben auf die im Finanzbericht angegebenen Daten darge-stellt, und zwar unter der Anwendung des Rechnungsführungsgrundsatzes des Eintretens des Ereignisses. Am Ende werden die Schlüsse über die Unterschiede und die Einflüsse auf das jähric-he Programm der Tätigkeiten und den Finanzplan gezogen.

Schlagwörter: Revision, Nichtprofit-Organisation, Rechnungsführung, Finanzberichte, Fi-nanzplan


PRIKAZI

227

CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS OF THE 11TH REGIONAL SCIENTIFIC PRIVATE INTERNATIONAL LAW CONFERENCE: „PRIVATE INTERNATIONAL LAW IN THE JURISPRUDENCE OF EUROPEAN COURTS – FAMILY AT FOCUS“, HELD IN OSIJEK (CROATIA), 11–12 JUNE 2014

Conclusions and Recommendations of the 11th Regional Scientific Private International Law Conference: “Private International Law in the Jurisprudence of European Courts – Family at Focus“, held in Osijek (Croatia), 11–12 June 2014

1. Annual Regional Private International Law conference was held in Osijek, Croatia. Partici-pants gathered on 10th of June, whereas working agenda followed on 11th and 12th June 2014. Conference was jointly organized and coo-financed by the Deutsche Gesellschaft für Interna-tionale Zusammenarbeit (GIZ) within the framework of the Open Regional Fund for Southe-ast Europe (ORF) – Legal Reform, South East European Law School Network and the Faculty of Law at the “Josip Juraj Strossmayer“ University of Osijek.

2. It was the 11th meeting of academics: professors and assistants working on respective private international law departments of Faculties of Law in the South East European Region. So far, each meeting was attended by distinguished European experts outside the SEE region. Deep appreciation goes to founder of the idea: prof. Mirko Živković, Faculty of Law in Niš, as well as dr. Christa Jessel Holst, Max-Planck Institute for Comparative and International Private Law in Hamburg.

3. Osijek regional meeting came in the sequence of previous regional PIL meetings, dating back to 2003 Serbia (Niš), 2004 Slovenia (Maribor), 2005 Serbia (Beograd), 2006 Croatia (Za-greb), 2007 Bosnia and Herzegovina (Banja Luka), 2008 Montenegro (Podgorica), 2009 Ser-bia (Novi Sad), 2010 Croatia (Rijeka), 2011 Macedonia (Skopje), 2012 Serbia (Niš).

4. Year after year participants have discussed various interesting topics! It has been a true chal-lenge for academic organizers, Department of Private International Law, held by prof. Vjeko-slav Puljko and ass. prof. Mirela Župan, to set up the agenda for discussions in Osijek! In the course of a two-day conference organizers planned to dedicate attention to aspects of the following topic: 1. general problems of application of personal status and family PIL by the courts, particularly national jurisdictions, 2. personal status and family PIL issues raised in cases brought before the European Court of Human Rights, 3. personal status and family PIL issues raised in cases brought before the Court of European Union. Organizers distributed a call and invited participants to submit topics on normative solutions and their application from perspective of EU acquis, the Hague Conventions on Private International Law and Na-tional Systems of Private International Law in the Region. Organizers announced prepara-tion of national reports on application of the Hague Child Abduction Convention. Round ta-


228

ble with national reports was within conference agenda. Appreciation in questioner prepa-ration goes to Mr. Philippe Lorite and Ms. Maja Grof, from Permanent Bureau of the Hague Conference on Private International Law.

5. Having received all of the topic proposals, organizers set up the conference agenda contai-ning 4 parts with 8 sessions. With one exception, all of the planed topics were presented at conference.

Part 1 of the Conference titled EU Private International Family Law dealt with various topics pertaining to EU acquis and case law in the area of cross border family relations. Conferen-ce was opened by plenary speech European and International Family Law – past –present – fu-ture presented by prof. Paul Beaumont, University of Aberdeen, UK. Conference proceeded with Dilemmas in application of EU family PIL in most recent EU Member States presented by dr. Christa Jessel-Holst from the Max-Planck Institute for Comparative and International Priva-te Law, Hamburg, Germany. Topic on Application of Brusells II bis in front of Hungarian Courts was presented by dr. Lilla Kiray, Faculty of Law of University of Pecs, Hungary. Session ended with topic on Relocation of parent and a child? within EU and worldwide by ass. prof. Ines Me-dić, Faculty of Law of University of Split, Croatia.

Part 2 of the Conference titled Hague Conference and International Family Law – Child Abduc-tion at Focus overwhelmed various themes inherent to HCCH unification process. Plenary opening of this session was the presentation of Mr. Philipe Lortie, First Secretary of the Ha-gue Conference on Private International Law, Netherlands, speaking on Family matters from the prism of the Hague Conference. Session proceeded by The 2007 Maintenance Convention – „if anyone does not provide for his relatives (...), he has denied the faith“ presented by prof. Csongor István Nagy, University of Szeged, Hungary. Final topic combined HCCH and EU approach to child abduction, where Tena Hoško from the Faculty of Law University of Zagreb spoke on International child abduction: before and after the European legislation.

First working day of the conference ended with round table on Application of Hague Child Ab-duction Convention in SEE region: national reports. National reports were presented by prof. Anita Duraković, Faculty of Law of University of Mostar, Bosnia and Herzegovina and prof. Zlatan Meškić, Faculty of Law of Zenica (Bosnia); ass. prof. Suzana Kraljić and Katja Dr-novšek, Faculty of Law University of Maribor (Slovenia); Sanja Marijanović, Faculty of Law University of Niš (Serbia); prof. Maja Kostić Mandić, Faculty of Law University of Podgorica (Montenegro); Ilija Rumenov, Faculty of Law „Justinijan Prvi“ Skopje (Macedonia); and ass. prof. Mirela Župan, J. J. Strossmayer University of Osijek and Tena Hoško, Faculty of Law University of Zagreb (Croatia).

12th June 2014, second conference day, continued with Part 3: Human Rights Considerations, Status and Family Cross Border Issues. Opening plenary speech entitled: The Hague Child Ab-duction Convention and the Case-Law of the European Court of Human Rights was held by prof. Nina Vajić, judge at European Court of Human Rights in period 1998–2012. ECHR centred to-pics followed with Personal status and family PIL issues raised in cases brought before the Europe-an Court of Human Rights presented by prof. Vesna Lazić, Asser Institute The Hague, Nether-lands and Hague Child Abduction: the case of X v. Latvia approached by ass. prof. Ivana Kunda, Faculty of Law University of Rijeka, Croatia.

Session 6 was centred on status issues. The International Jurisdiction of the Turkish Courts and the Applicable Law Regarding the Legal Actions Concerning the Personal Status of Turkish Natio-nals was presented by prof. Zeynep Derya Tarman, Koc University Law School, Istanbul, Tur-

229

key. Prof. Davor Babić, Faculty of Law University of Zagreb, Croatia held the final speech of this session on Recognition of foreign marriage, opening a vivid discussion on same-sex marri-age recognition.

Lunch break was followed by Part 4 of the Conference: Comparative Family Private Internatio-nal Law. Topics discussed in this session tackled upon various dilemmas on most appropria-te connecting factors for personal and family matters. Concrete topics dealt with Habitual re-sidence versus nationality – In search of the European personal connecting factor in family matters, presented by prof. Anatol Dutta, University of Regensburg, Germany; Connecting Factors, Party Autonomy and Renvoi in family matters in the Macedonian and in the EU Private Internatio-nal Law, presented by prof. Toni Deskoski and mr.sc. Vangel Dokovski, Faculty of Law „Iusti-nianus Primus“, Skopje, Macedonia; presentation Children in the Turkish international family law by prof. Ceyda Süra, Kadir Has University, Istanbul, Turkey, ended this session.

Last session of the conference contained three topics pertaining to comparative private in-ternational law. Family matters – jurisdiction of domestic courts was presented by prof. Marija Krvavac and ass. prof. Jelena Belović, Faculty of Law University of Kosovska Mitrovica, Ko-sovo; Application of the family PIL in Bulgaria, presented by prof. Boriana Musseva, Faculty of Law, Sofia, Bulgaria and Albanian private international law applicable to family matters, by ass. prof. Aida Gugu and Eniana Qarri, Martin Barleti University, Tiranë, Albania.

Each of the sessions ended with vivid discussion on presented topics.6. Participants discussed the future work of the SEE PIL group. It has been declared that prio-

rity interest is with: • maintaining the network tightly within SEE region Law Faculties, with possibility for all of

the countries of wider region to participate;• undertaking efforts to create a separate web site for regional PIL meetings;• encourage more regional meetings (one is to take place in Pristina at spring 2015); • undertake joint efforts to improve practical usage of PIL norms throughout the region:

foster education of practitioners in the region- undertake efforts to submit a project proposal Drafting a Model law on implementation of

international child abduction regime in the SEE region- if possible, encourage governments to join the HIJN to enhance direct judicial communi-

cation• Each participant is invited to submit a paper either presented at the conference or relating

to topics discussed, to be published in conference proceedings. Book publication (e-book and paperback) is expected before next meeting takes place.

• Funding of the next meeting is by either GIZ and host university or available source. 12th PIL Conference would take place in autumn 2015 in Zenica (Bosnia and Herzegovina).

Osijek, 12th June 2014

On behalf of organizersAss. professor Mirela Župan

CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS OF THE 11TH REGIONAL SCIENTIFIC PRIVATE INTERNATIONAL LAW CONFERENCE: „PRIVATE INTERNATIONAL LAW IN THE JURISPRUDENCE OF EUROPEAN COURTS – FAMILY AT FOCUS“, HELD IN OSIJEK (CROATIA), 11–12 JUNE 2014

231

Toni Pranić, asistent MEĐUNARODNA KONFERENCIJA,CURRENT PROBLEMS OF LEGAL THEORYAND COMPARATIVE LAW, 24. – 25. LISTOPADA 2014. OSIJEK, PRAVNI FAKULTET OSIJEK

Toni Pranić, asistent* UDK 340.5:061.3-057.85(047)

MEĐUNARODNA KONFERENCIJA, CURRENT PROBLEMS OF LEGAL THEORY AND COMPARATIVE LAW, 24. – 25. LISTOPADA 2014. OSI-JEK, PRAVNI FAKULTET OSIJEK

Katedra teorijsko-pravnih znanosti Pravnog fakulteta Osijek organizirala je međunarodnu konferenciju „Current problems of Legal Theory and Comparative Law“, održanu 24. i 25. listo-pada 2014. Konferencija je bila podijeljena na četiri tematska bloka a odvijala se u vijećnici Fa-kulteta. U uvodnom obraćanju sudionike je pozdravio v. d. dekana, izv. prof. dr. sc. Boris Bakota.

Skup je započeo izlaganjem The Idea of Social Law in Croatian Legal History prof. dr. sc. Ivana Padjena s Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci u kojem je autor razložio utjecaj povijesnog ra-zvoja zapadnopravnog sustava na oblikovanje ideje socijalnog prava u hrvatskoj pravnoj tradici-ji. Glavna osobina odnosa tih dvaju sustava jest pravni kontinuitet koji se podrazumijevao sve do 1945. godine. Izvor društvenog prava nalazi se u seljačkoj zadruzi, ona predstavlja poveznicu iz-među seljačkih običaja i udruženja radnih organizacija. Taj povijesni pluralizam proširen je na-kon neovisnosti Hrvatske i promjene političkog sustava preko uključivanja vjerskih zajednica u pravni sustav. Prema Padjenu, navedena područja karakterizira pravo na autonomiju, odnosno samoupravno pravo. Stoga se područje socijalnog prava može promatrati i izvan okvira pravnog sustava, kao transsistemski normativni odnosi.

Iduća tema bila je Law and Value o čemu je govorio doc. dr. sc. Gabor Monori s Pravnog fakul-teta Sveučilišta u Pečuhu, Republika Mađarska. Vezu između norme i vrijednosti autor razrađuje kroz prikaz prava pravičnosti u različitim granama mađarskog pravnog sustava. Pravičnost pro-matra kao prilagodbu prava na netipične norme ili promjenjive okolnosti. Monori smatra kako su vrijednosti, kad je riječ pravičnosti i jurisprudenciji, uvijek pozitivnog predznaka te da imaju funkciju vođenja u slučajevima koji odstupaju od uobičajenog.

O problemima pravne argumentacije izlagala je prof. dr. sc. Žaklina Harašić s Pravnog fakul-teta Sveučilišta u Splitu, pod naslovom More about teleological argumentation. Osnovno je pitanje tko određuje što je cilj pravne norme. Autorica ga objašnjava kroz usporedbu subjektivne i objek-tivne argumentacije. Također se osvrnula na sličnost subjektivne i historijske metode na primje-ru travaux preparatoires.

Izlaganje doc. dr. sc. Ivane Tucak s Pravnog fakulteta Sveučilišta J. J. Strossmayera u Osije-ku pod naslovom Informed Concept pružilo je u prvom dijelu pregled različitih poimanja informi-ranog pristanka u pravu i etici, njihovih korijena te pokušalo odgovoriti na pitanje o postojanju ključnih elemenata informiranog pristanka. Drugi dio izlaganja bavio se pitanjem treba li cije-pljenje djece kao javnozdravstvena zakonska obveza biti zasnovano na informiranom pristanku.

Izlaganje Ilyesa Zsolta Should Islamic Law Speak the Language of Other s Pravnog fakulteta Sve-učilišta „Babes-Bolyai“ Cluj-Napoca, Rumunjska, bavilo se odnosom etike i prava u medicini. Pro-

* Toni Pranić, mag. soc., asistent na Pravnom fakultetu Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Stjepana Radića 13, Osijek.


232

matrajući razvoj na međunarodnom planu, Zsolt propituje koncept globalne bioetike iz dva os-novna kuta. Prvi se odnosi na univerzalističko poopćavanje ideje ljudskih prava bez uzimanja u obzir međukulturnih i političkih granica. Drugi problem nepostojanje je najmanjeg zajedničkog denominatora u moralnoj filozofiji bez kojeg, prema Zsoltu, nije prihvatljivo zasnivati međuna-rodnu biomedicinsku etiku. Polazište za njihovo rješavanje u Principals of Biomedicine Ethics, Toma L. Beauchampa i Jamesa F. Childressa, i njihove četiri moralne obveze: princip ljudske au-tonomije, nezloćudnost, dobrotvornost i pravednost.

Treći blok izlaganja započeo je doc. dr. sc. Luka Burazin s Pravnog fakulteta Sveučilišta u Za-grebu s temom Law as an Artifact – Some Methodlogical Claims. Razrada teorije o pravu kao ar-tefaktu počiva na tri koncepta: društvenoj praksi, konceptu zajednice i konceptu autora. Iako je samo pravo kao koncept normativno, metodologija otkrivanja njegova sadržaja ne bi trebala biti isključivo normativna nego i deskriptivna. Prema Burazinu, teoretičari prava trebali bi se više po-svetiti analizi „običajnog“ poimanja prava kako bi otkrili njegove uzročne karakteristike.

Predavanje Law as Culture: Culture about Law doc. dr. sc. Josipa Berdice i Tonija Pranića s Pravnog fakulteta Sveučilišta J. J. Strossmayera u Osijeku bavilo se pitanjima odnosa prava i kul-ture. Pravna kultura može se shvatiti kao analitički i deskriptivni pojam. Osnovna pretpostav-ka jest da je pravo ne samo produkt kulture nego i izvor osobite, pravne kulture. Ovakvo polazi-šte omogućava bolje razumijevanje promjena u pravu te naglasak stavlja na misao da su društve-ne promjene izvor pravnih.

Prof. dr. sc. Duško Vrban, profesor u miru Pravnog fakulteta Sveučilišta J. J. Strossmayera u Osijeku, u svome se izlaganju Secession and Sovereignty as Meta-Legal Problems: Some Reflections on the Relationships Between Law and Politics in a Systemic Perspective bavio problematikom sece-sije i suverenosti. Promjene uzrokovane globalizacijom i novom pravnom kulturom umanjile su važnost koncepta suverenosti. Njegovu propitivanju Vrban pristupa iz sistemske perspektive, usmjeravajući se na djelovanje, uloge i institucije, dok teorijske postavke razrađuje na primjeru Kosova. Pitanje suverenosti i secesije evidentno je političko i pravno pitanje, stoga sistemski pri-stup pruža mogućnost novih uvida.

Posljednji blok otvorio je prof. dr. sc. Marko Novak s Fakulteta za uporabne družbene študi-je v Novi Gorici, Slovenija, s predavanjem Stabilitas legis and the Rule of Law: The Problem of Slove-ne Corporate Legislation. Hipertrofija donošenja pravnih akata obilježje je suvremenih zapadnih društava, a proizlazi iz kompleksnosti modernog života. Odsutnost jasnih uloga prijašnjih druš-tvenih normi stavlja velik pritisak na pravne norme. Nereguliranost odnosa može se dobro pro-motriti na primjeru prelaska iz netržišne u tržišnu ekonomiju. Uz demokratsku tranziciju, na hi-perprodukciju propisa utjecali su i proces pridruživanja Republike Slovenije Europskoj uniji te trenutačna ekonomska kriza.

Pitanjima korporativnog upravljanja bavila se izv. prof. dr. sc. Shanty Rachagan s Monash University Kuala Lumpur, Malezija, u izlaganju pod nazivom ‚Say on Pay’ in Emerging Economi-es – The Way Forward to Improve Corporate Governance. Aktualne reforme temelje se na poboljša-nju pravnih propisa i samoregulacije s ciljem da se izbjegne eksproprijacija manjinskih dioniča-ra (squeeze out). Kako bi analizirala njihov učinak, Rachagan uspoređuje slučajeve zapadnih ze-malja i Malezije te razjašnjava posljedice koje određeni propisi imaju u različitim kontekstima.

Konferencija je završila predavanjem dr. sc. Aashisha Srivastave s Monash University-Clayton, Victoria, Australija, pod nazivom The new EU regulation on electronic identification and trust services for electronic transactions – An overview. Korištenje ICT-a omogućilo je pretvorbu svi-

233

jeta u trgovačko središte upotrebom e-trgovine. Srivastava uspoređuje pravne probleme i zakon-sku regulativu e-trgovine između BRICS zemalja, kao primjera brzo rastućih ekonomija s izni-mnom važnošću u svjetskom gospodarstvu.

Toni Pranić, asistent MEĐUNARODNA KONFERENCIJA,CURRENT PROBLEMS OF LEGAL THEORYAND COMPARATIVE LAW, 24. – 25. LISTOPADA 2014. OSIJEK, PRAVNI FAKULTET OSIJEK

235

Vita Anić CLAUDIO LUZZATI: QUESTO NON È UN MANUALE

Vita Anić* UDK 340.12(075.8)(049.3)

CLAUDIO LUZZATI: QUESTO NON È UN MANUALE, Percorsi di filosofia del diritto: 1 G. Giappichelli Editore,Torino, 2010. (178 stranica)

Claudio Luzzati, profesor filozofije prava na Sveučilištu u Milanu, na inovativan i neuobičajen način pristupio je pisanju udžbenika za studente prava. Vidljivo je to već iz paradoksalnog naslo-va knjige Questo non è un manuale, ili u hrvatskom prijevodu, Ovo nije udžbenik. Cilj mu je bio da, poučen vlastitim iskustvom predavača na fakultetu, eksperimentalno prezentira za pravni stu-dij nesvakidašnji način pisanja udžbenika te prati reakcije studenata kako bi unaprijedio kvalite-tu izlaganja i zainteresirao studente.

Knjiga se sadržajno sastoji od pet većih poglavlja podijeljenih na više potpoglavlja koja se me-đusobno nadovezuju. U prvom, uvodnom poglavlju (Le pipe di Magritte) studenti se upoznaju s načinom na koji je knjiga pisana kako bi lakše pratili sadržaj te sa samim predmetom. Filozofi-ja prava na pravnim fakultetima u Italiji uči se na prvoj godini studija s ciljem da studente uvede u studij prava i upozna ih s osnovama prava. Pojam filozofije prava, osim filozofskih razmatra-nja prava i pravnih doktrina, uključuje i opću teoriju prava pa se u prvom poglavlju daje detalj-no objašnjenje pojmova pravo, filozofija, filozofija prava, govori o značenju riječi te iznose neka osnovna načela (Lex posterior derogat priori, Lex superior derogat inferiori, Nullum crimen nulla poe-na sine lege). Drugo poglavlje (Istituzioni o norme) naglasak stavlja na razliku u shvaćanjima znan-stvenika koji se bave javnim i onih koji se bave privatnim pravom te opisuje razliku između in-stitucionalizma i normativizma. Autor navodi da institucionalisti (kao predstavnik se spominje Santi Romano koji kao konstitutivne elemente pojma prava navodi društvo, poredak i organiza-ciju) uglavnom definiraju pravo upućujući na institucije te poredak smatraju funkcionalnom or-ganizacijom, dok normativisti (kao glavni predstavnik navodi se Hans Kelsen) upućuju na norme te poredak smatraju skupom normi (str. 26.). Kroz cijelo poglavlje protežu su filozofska razma-tranja institucija i norma te se pod podnaslovom „Je li prvo bilo jaje ili kokoš“ iznosi kritika in-stitucionalizma započeta objašnjenjem kako „organizacija podrazumijeva norme pa se ne može imati autentična organizacija bez normi“ (str. 45.) i zaključuje da „barem na stranicama ove knji-ge, u utakmici pobjeđuje normativizam“ (str. 49.) Treće poglavlje (Le norme giuridiche e altri stra-ni animali) bavi se pitanjem kako se pronalaze pravne norme, na koje autor daje odgovore pod-naslovima „Prvi odgovor. Lagano, dovoljno je otvoriti zakone“, „Drugi odgovor. Potrebno je vi-djeti kako se ponašaju normalni ljudi i, dođe li do dvojbe, pitati stručnjake“, „Treći odgovor. Uvi-jek je potrebno interpretirati“, u kojima opisuje pojedine vrste pravnih normi, a zatim i njihov odnos i razliku prema ostalim, nepravnim normama. Potom se iznose shvaćanja o pravnim nor-mama poznatih teoretičara i mislilaca, kao što su Thomas Hobbes, Marsilio da Padova, Christi-an Thomasius, Immanuel Kant i Rudolf von Jhering. Opisano je i Kelsenovo učenje o obliku i strukturi pravnih normi, koje se moraju sastojati od uvjeta i posljedice, odnosno sankcije (struk-tura „ako..., onda...“), njegova podjela na primarne norme, koje se odnose na sankcije i upuće-

* Vita Anić , studentica Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, Trg maršala Tita 14, Zagreb.


236

ne su sucima i javnim službenicima te sekundarne norme, koje opisuju ponašanje koje služi da se izbjegnu sankcije, a upućene su građanima (str. 94. – 95.). U četvrtom poglavlju (Dalla norma all`ordinamento Dall`ordinamento alla definizione) Luzzati pokušava, uzevši u obzir svu složenost materije razmatrane u prethodnim poglavljima, iznijeti definiciju prava. Poglavlje je posvećeno Kelsenovoj podjeli na statične (moralne) i dinamične (pravne) poretke i njegovoj teoriji o temelj-noj normi (Grundnorm) za koju se mora pretpostaviti da vrijedi i čiji se pojam proteže cijelim po-glavljem. Razmatra se problem valjanosti pravnih normi, za koji Kelsen postavlja tri pretpostav-ke: da norma pripada pravnom poretku, da je pravno obvezna i da postoji (str. 112.), dok Hart tvr-di da je norma valjana ako je prihvaćena i primjenjuje se (str. 113.). Usporedno su opisana osnov-na shvaćanja dvojice istaknutih teoretičara, Kelsena i Harta, te su navedene osnovne razlike u njihovim učenjima. Na kraju Luzzati zaključuje kako jedinstvena definicija prava ne postoji i opi-suje kompleksnost definicija i njihova kreiranja te iznosi metaforu uspoređujući definicije s arhi-tekturom: „(...) možemo reći da definicije nisu oslonac teorijske građevine. Više nego stup, one su ukras“ (str. 139.). U posljednjem poglavlju (Positivismi) obrađuju se tri velike teorije, odnosno tri shvaćanja prava – pravni naturalizam, pravni realizam i pravni pozitivizam. Kao tri glavna krite-rija procjene vrijednosti pojedine norme autor navodi valjanost, učinkovitost i pravednost, a od-nosi među pojedinim shvaćanjima prava mogu se promatrati na temelju njihova različita shvaća-nja međusobnog odnosa između tri navedena kriterija (str. 142.). Ukratko su iznesene osnovne postavke naturalizma kao shvaćanja prema kojem „norma ne može biti pravno valjana ako isto-dobno nije i pravedna“ (str. 143.) i realizma, prema kojemu je „jedino valjano pravo, ili bolje reče-no, postojeće, efikasno pravo, koje građani poštuju i koje proizlazi iz odluka i prakse javne vlasti, posebno sudova“ (str. 146.). Pravni pozitivizam, kojemu je posvećen najveći dio poglavlja, autor smatra najprihvatljivijim shvaćanjem jer su prema njemu „valjanost, pravednost i efikasnost sa-mostalni kriteriji procjene neovisni jedan o drugome“ (str. 143.). To je shvaćanje koje, za razliku od naturalističkog, drži da je „pravo isključivo povijesna ili umjetna tvorevina“ (str. 151.) i negira postojanje nekog vječnog univerzalnog prava koje vrijedi za sve ljude. Cijelo poglavlje je prožeto isključivo filozofskim razmatranjima potkrijepljenima citatima brojnih autora.

Kako bi što više pojednostavnio tako složenu materiju i približio je studentima koji se vjero-jatno s njome susreću prvi put, Luzzati je upotrijebio brojne tehnike, počevši od samoga naslova udžbenika. Kroz čitavu knjigu naglašava kako je riječ o „ne udžbeniku“, što argumentira činjeni-com da nije posrijedi samo navođenje informacija i činjenica nego da je knjiga na neki način per-sonalizirana autorovim kritičkim preispitivanjem pojedinih riječi i načela (str. 4.). Sve ključne ri-ječi i najvažnije činjenice istaknute su masnim slovima kako bi čitateljima odmah bilo jasno što je u tekstu najvažnije. Tekst je obogaćen i brojnim ulomcima iz djela poznatih teoretičara prava svih razdoblja i područja, što je dobar način da se studenti upoznaju s izvornim tekstovima i sti-lom pisanja brojnih autora koji su iznijeli postavke obrađene u knjizi. Budući da je knjiga nami-jenjena studentima koji tek počinju svoje pravničko obrazovanje, sadrži brojne primjere iz sva-kodnevnog života na temelju kojih se studentima pokušavaju približiti pojedini pravni instituti i na jednostavan i zanimljiv način objasniti im određene činjenice. Tako, primjerice, Luzzati us-poređuje činjenicu da se televizor („crna kutija“) može koristiti i bez znanja o tome od čega je sa-stavljen iznutra s pravnicima koji mogu svoju praksu obavljati iako nisu nikada čuli za brojne poj-move koji spadaju u materiju filozofije prava (iako, kako zaključuje, tada često neće biti sposobni objasniti ono što rade ili će slijepo primjenjivati zakonske odredbe bez kritičkoga pristupa) (str. 19.), a delegaciju ovlasti s viših na niža tijela uspoređuje sa štafetom (str. 110.). Vrlo neuobičajeno za udžbenike prava, autor je tekstu u knjizi priložio brojne popratne slike, fotografije gotovo svih

237

citiranih autora, razne ilustracije i fotografije, uz pojedine metafore i usporedbe, ali i slike pozna-tih slikara, fotografije isječaka iz filmova i brojni drugi ilustracijski materijal. U knjizi se potrudio što je moguće više sažeti materiju i upoznati studente s osnovama teorije i filozofije prava koje je sveo na svega 178 stranica, što je još jedna netipična pojava za pravne udžbenike.

Stilom pisanja, demonstriranim tehnikama i brojnim ilustracijskim materijalom, Luzzati je izbjegao jednoličnost karakterističnu za pravne udžbenike te je omogućio studentima da se s po-moću ovog razumljivog i neobičnog udžbenika upoznaju s filozofijom prava. Talijanskom pred-metu Filozofija prava kod nas bi korespondirao predmet prve godine pravnog studija Opća teo-rija prava i države koji također studente uvodi u pravni studij i upoznaje s osnovama prava, no važna je razlika u tome što se pravne filozofije dotiče samo u jednom poglavlju i to u najosnov-nijim crtama.

Vita Anić CLAUDIO LUZZATI: QUESTO NON È UN MANUALE

239

Fran Mihaljević, Matea Jakopović, Kristina Burcar, Iva Vajda IZVJEŠĆE O SUDJELOVANJU U LJETNOJ ŠKOLI LJUDSKIH PRAVA U NOVOM VINODOLSKOM

Fran Mihaljević UDK 342.7(4):061.3-057.875(497.5 Novi Vinodolski)Matea JakopovićKristina BurcarIva Vajda*

IZVJEŠĆE O SUDJELOVANJU U LJETNOJ ŠKOLI LJUDSKIH PRAVA U NOVOM VINODOLSKOM

Prijavom na natječaj objavljen na mrežnoj stranici Pravnog fakulteta u Osijeku za Ljetnu ško-lu ljudskih prava u Novom Vinodolskom izabrani smo nas četvero studenata (Fran Mihaljević, Kristina Burcar, Matea Jakopović, Iva Vajda) kao predstavnici našeg Fakulteta. Pružila nam se je-dinstvena prilika izučavanja Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Eu-rope te smo uz studente s pravnih fakulteta iz Splita, Rijeke, Zagreba i Mostaru (BiH) sudjelova-li u radu Škole.

Otvaranje programa Ljetne škole započelo je 1. rujna 2014.. u jutarnjim satima u Gradskoj vi-jećnici Novog Vinodolskog kulturnom manifestacijom. Nakon toga uslijedila je uvodna riječ de-kana Pravnog fakulteta u Rijeci, gradonačelnika Novog Vinodolskog Olega Butkovića te zastu-pnice Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava Štefice Stažnik, koja je ujed-no održala i prvo predavanje.

Prvo je predavanje bilo o postupku pred Europskim sudom za ljudska prava. Zastupnica RH Stažnik vrlo slikovito približila nam je praktičnu stranu postupka, odnosno kako se postupak provodi, sastav samog Suda te važnost presuda za hrvatsko zakonodavstvo. Takve informaci-je vrlo je teško čuti u okviru našeg redovitog nastavnoga programa, stoga je njezino predavanje bilo iznimno korisno i poučno.

Nakon kratkog odmora uslijedilo je predavanje gospodina Ivana Zvonimira Čička, predsjed-nika Hrvatskog helsinškog odbora za ljudska prava (HHO), koji nas je upozorio na razliku izme-đu teorije i prakse o ljudskim pravima. Gospodin Čičak dao nam je zanimljiv prikaz aktualnih problema u Republici Hrvatskoj, ali i ostatku svijeta. Posljednje predavanje toga dana održala je dr. sc. Maša Marochini koja nam je govorila o uvjetima u zatvorima Norveške i Rusije kroz priz-mu kršenja Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.

Drugog je dana predavanje započeo prof. dr. sc. Berislav Pavišić s iscrpnim teorijskim prika-zom pravičnog kaznenog postupka prema članku 6. EKLJP-a. Sljedeće predavanje održao je prof. dr. sc. Petar Veić na temu „Novi oblici ugrožavanja privatnosti“ s posebnim osvrtom na moleku-larno-genetsku analizu (DNK identifikacija), problem videonadzora na javnom mjestu i problem ispisa telefonskih poziva. Njegovo je predavanje bilo iznimno poučno jer obrađuje aktualne pro-bleme s kojima se svaki pojedinac može susresti.

Nakon ručka te stanke za odmor uslijedilo je predavanje dr. sc. Sanje Grbić o pravima osoba s invaliditetom, uz kratak prikaz slučajeva presuđenih pred Europskim sudom za ljudska prava.

* Studenti Pravnog fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Stjepana Radića 13, Osijek.


240

Profesorica Grbić pokušala nam je približiti svakodnevne probleme osoba s invaliditetom te uka-zati na nestalnu sudsku praksu u vezi s tim. Drugo je predavanje održala dr. sc. Maša Marochini na temu „Zabrana mučenja prema članku 3. EKLJP-a“, koje je bilo jedno od najzanimljivijih pre-davanja. Slikovitim prikazima slučajeva skrenula nam je pozornost na ekstremne oblike muče-nja, nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja u našoj blizini.

Idućeg dana prof. dr. sc. Željko Bartulović održao je interesantno predavanje vezano uz hr-vatsku pravnu povijest i Vinodolski zakon. Ponudio nam je alternativne poglede na srednjovje-kovni svijet i malo promijenio neke predrasude koje smo imali o ljudskim pravima u hrvatskoj povijesti. Nakon predavanja proveo nas je kroz muzej bana Ivana Mažuranića u sklopu Gradske vijećnice te uputio na izlet brodom u grad Crikvenicu gdje smo proveli prekrasno poslijepodne družeći se s kolegama s ostalih fakulteta.

Četvrtog dana Ljetne škole prof. dr. sc. Miomir Matulović održao je vrlo zanimljivo predavanje o obveznom cijepljenju i osvrtu na ljudska prava. Ukazao je na glavna prava koja se krše i na koja se stranke pozivaju pred Europskim sudom za ljudska prava u slučajevima obveznog cijepljenja. Nakon toga uslijedilo je predavanje doc. dr. sc. Gabrijele Mihelčić na temu „Reforma ovrhe na nekretnini u svjetlu konvencijskog prava“. Profesorica nam je najprije ukratko objasnila temeljne pojmove ovršnog prava, a zatim ukazala na usporedbu s konvencijskim pravom. Njezino je predavanje bilo izuzetno korisno za studente viših godina studija.

Nakon ručka uslijedilo je predavanje prof. dr. sc. Gaetana Insolere sa Sveučilišta u Bologni na temu „Relationship between the jurisprudence of the ECHR, of the Italian Constitutional Court of Cassation, with particular regard to the Italian experience“, uz simultano prevođenje na hrvat-ski jezik te predavanje prof. dr. sc. Luciane Goisis sa Sveučilišta Sassari, također održano na en-gleskome jeziku, na temu „Gender Violence in Light of the Istanbul Convention. The Italian Le-gislation“. Profesorica Goisis bavila se temom nasilja nad ženama na temelju rodnog identiteta uz prikaz odnosa prema ženama u društvu.

Sljedećeg dana početno predavanje održao je prof. dr. sc. Eduard Kunštek s osvrtom na pravo na mirno uživanje vlasništva prema Protokolu 1. čl. 1. EKLJP-a. Nakon ručka uslijedila su preda-vanja Davorke Lukanović-Ivanišević, sutkinje Vrhovnog suda Republike Hrvatske, te prof. dr. sc. Vesne Crnić Grotić. Sutkinja Vrhovnog suda RH Lukanović-Ivanišević ukazala je na ustroj i glav-ne zadaće Vrhovnog suda te važnost usklađivanje naše sudske prakse s praksom Europskog suda za ljudska prava. Profesorica Crnić Grotić govorila je o zabrani diskriminacije prema Konvenciji te o praksi Europskog suda za ljudska prava u vezi s tim. Najprije nas je upoznala s pojmom dis-kriminacije i njezinim vrstama, a zatim se dotaknula poznatih slučajeva iz sudske prakse.

Posljednjeg dana Ljetne škole svi studenti polaznici okupili su se u Gradskoj vijećnici te je uslijedilo malo Moot Court natjecanje na temelju slučaja i radnih materijala koji su nam podi-jeljeni već prvog dana Ljetne škole. Nakon zanimljive i nadasve žustre rasprave i argumentaci-je, simbolično je proglašena pobjednička ekipa te je uslijedila dodjela diploma. Time je završena Ljetna škola ljudskih prava u Novom Vinodolskom 2014. godine koja će nam svima ostati u lije-pom sjećanju, ne samo zbog druženja i upoznavanja novih ljudi, nego i zato što smo stekli nova znanja od cijenjenih profesora, sudaca i pravnih stručnjaka. S ovom Ljetnom školom stekli smo veliko iskustvo, nova prijateljstva te lijepe uspomene.

1/2015